Sumario - egap.xunta.gal1547557678]Revista_AC_13_1_web.pdf · 6_ AC ISSN: 1887-0287 Vol. 13_n....

Sumario__01_MARTÍN RODRÍGUEZ, José Miguel «A devolución de ingresos indebidos no IVRDH, unha batalla pendente» _02_VILLALBA SÁNCHEZ, Alicia «Novas tecnoloxías e integración da vida persoal, familiar e laboral: unha breve análise do teletraballo na Administración pública galega» _03_MONJAS BARRENA, Miriam «25 anos da Directiva 92/85 CEE sobre protección da maternidade da traballadora» _04_SANDE MAYO, María Jesús (Centro de Estudios Garrigues) «Novas problemáticas na defensa colectiva dos consumidores»_05_HERNÁNDEZ ALFARO, Mati de los Ángeles «A protección dos cidadáns fronte aos danos causados por infraccións á libre competencia» _06_ALONSO SUÁREZ, Lorena «Orixes e evolución das políticas culturais urbanas. A Cidade da Cultura de Galicia como caso de estudo» _07_VÁZQUEZ SÁNCHEZ, Julia | TUBÍO SÁNCHEZ, José María «O solo industrial en Galicia. Existe sobreoferta?» _08_VILLA-NUEVA TURNES, Alejandro «A Casa da Súa Maxestade o Rei como Administración medial» _09_VILLAVERDE FERREÑO, Paula «O éxito e a consolidación dos partidos populistas na UE: contexto e resultados» _10_RAMA, José «O sistema de partidos galego, 1981-2016» _11_-GONZÁLEZ TRIGO, Norberto A. «Gobernanza da seguridade: redes de vixilancia e participación cidadá»

Sumario__01_MARTÍN RODRÍGUEZ, José Miguel «La devolución de ingresos indebidos en el IVMDH, una batalla pendiente» _02_VILLALBA SÁNCHEZ, Alicia «Nuevas tecnologías e integración de la vida personal, familiar y laboral: un breve análisis del teletrabajo en la Administración pública gallega» _03_MONJAS BARRENA, Miriam «25 años de la Directiva 92/85 CEE sobre protección de la maternidad de la trabajadora» _04_SANDE MAYO, María Jesús (Centro de Estudios Garrigues) «Nuevas problemáticas en la defensa colectiva de los consumidores»_05_HERNÁNDEZ ALFARO, Mati de los Ángeles «La protección de los ciudadanos frente a los daños causados por infracciones a la libre competencia» _06_ALONSO SUÁREZ, Lorena «Orígenes y evolución de las políticas culturales urbanas. La Ciudad de la Cultura de Galicia como caso de estudio» _07_VÁZ-QUEZ SÁNCHEZ, Julia | TUBÍO SÁNCHEZ, José María «El suelo industrial en Galicia. ¿Existe sobreoferta?» _08_VILLANUEVA TURNES, Alejandro «La Casa de Su Majestad el Rey como Administración medial» _09_VILLAVERDE FERREÑO, Paula «El éxito y la consolidación de los partidos populistas en la UE: contexto y resultados» _10_RAMA, José «El sistema de partidos gallego, 1981-2016» _11_GONZÁLEZ TRIGO, Norberto A. «Gobernanza de la seguridad: redes de vigilancia y participación ciudadana»

VOL.13_nº1_2018_ revista da Escola Galega de Administración Pública

Sumario__01_MARTÍN RODRÍGUEZ, José Miguel «A devolución de ingresos indebidos no IVRDH, unha batalla pendente» _02_VILLALBA SÁNCHEZ, Alicia «Novas tecnoloxías e integración da vida persoal, familiar e laboral: unha breve análise do teletraballo na Administración pública galega» _03_MONJAS BARRENA, Miriam «25 anos da Directiva 92/85 CEE sobre protección da maternidade da traballadora» _04_SANDE MAYO, María Jesús (Centro de Estudios Garrigues) «Novas problemáticas na defensa colectiva dos consumidores»_05_HERNÁNDEZ ALFARO, Mati de los Ángeles «A protección dos cidadáns fronte aos danos causados por infraccións á libre competencia» _06_ALONSO SUÁREZ, Lorena «Orixes e evolución das políticas culturais urbanas. A Cidade da Cultura de Galicia como caso de estudo» _07_VÁZQUEZ SÁNCHEZ, Julia | TUBÍO SÁNCHEZ, José María «O solo industrial en Galicia. Existe sobreoferta?» _08_VILLA-NUEVA TURNES, Alejandro «A Casa da Súa Maxestade o Rei como Administración medial» _09_VILLAVERDE FERREÑO, Paula «O éxito e a consolidación dos partidos populistas na UE: contexto e resultados» _10_RAMA, José «O sistema de partidos galego, 1981-2016» _11_-GONZÁLEZ TRIGO, Norberto A. «Gobernanza da seguridade: redes de vixilancia e participación cidadá»

Sumario__01_MARTÍN RODRÍGUEZ, José Miguel «La devolución de ingresos indebidos en el IVMDH, una batalla pendiente» _02_VILLALBA SÁNCHEZ, Alicia «Nuevas tecnologías e integración de la vida personal, familiar y laboral: un breve análisis del teletrabajo en la Administración pública gallega» _03_MONJAS BARRENA, Miriam «25 años de la Directiva 92/85 CEE sobre protección de la maternidad de la trabajadora» _04_SANDE MAYO, María Jesús (Centro de Estudios Garrigues) «Nuevas problemáticas en la defensa colectiva de los consumidores»_05_HERNÁNDEZ ALFARO, Mati de los Ángeles «La protección de los ciudadanos frente a los daños causados por infracciones a la libre competencia» _06_ALONSO SUÁREZ, Lorena «Orígenes y evolución de las políticas culturales urbanas. La Ciudad de la Cultura de Galicia como caso de estudio» _07_VÁZ-QUEZ SÁNCHEZ, Julia | TUBÍO SÁNCHEZ, José María «El suelo industrial en Galicia. ¿Existe sobreoferta?» _08_VILLANUEVA TURNES, Alejandro «La Casa de Su Majestad el Rey como Administración medial» _09_VILLAVERDE FERREÑO, Paula «El éxito y la consolidación de los partidos populistas en la UE: contexto y resultados» _10_RAMA, José «El sistema de partidos gallego, 1981-2016» _11_GONZÁLEZ TRIGO, Norberto A. «Gobernanza de la seguridad: redes de vigilancia y participación ciudadana»

VOL.13_nº1_2018_ revista da Escola Galega de Administración Pública

CONSELLO DE REDACCIÓN_Directora

Sonia RODRÍGUEZ-CAMPOS GONZÁLEZ Directora da EGAP (Galicia, España)

_Codirector

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COMITÉ CIENTÍFICOAdina DUMITRU UVT (Timişoara, Romanía)

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David STEA UTEXAS (Texas, EUA)

| Administración & Cidadanía | Vol. 12_n. 2_2017 (xullo – decembro) |Santiago de Compostela, Galicia, España: Escola Galega de Administración Pública, 2006

A&C é a denominación de Administración & Cidadanía, revista propiedade da XUNTA DE GALICIA e editada a través da ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - EGAP (Rúa de Madrid 2-4, As Fontiñas, 15707 Santiago de Compostela, Galicia, Espa-ña; teléfono: +34 981 546 041; fax: +34 981 546 336). A revista ten os seguintes obxectivos: a) a difusión do coñece-mento científico no ámbito das ciencias sociais, particularmente nas disciplinas da Ciencia Política e da Administración, a Econo-mía e a Socioloxía, mediante a publicación de artigos, notas de investigación e recensións de libros relacionados coas adminis-tracións e as políticas públicas; b) a reflexión e o debate sobre problemas políticos, sociais e económicos, tanto desde un punto de vista teórico como desde o das súas implicacións prácticas.A&C publicarase por medios electrónicos semestralmente, en xuño e en decembro. Non obstante, poderanse publicar anual-mente un ou varios números monográficos extraordinarios.

Na revista publicaranse traballos na súa lingua orixinal, que pode ser galego, castelán, inglés, francés, portugués ou italiano. O título, o resumo e as palabras clave dos traballos presentaran-se, por esta orde, en galego, en castelán ou na lingua orixinal do texto e en inglés.A&C é unha publicación científica dirixida tanto aos empregados públicos como aos profesionais do sector privado que desenvol-van as súas actividades no eido das ciencias sociais.A revista pertence ao Grupo B da Clasificación Integrada de Re-vistas Científicas (CIRC). Está incluída en bases de datos como ISOC-Ciencias Sociais e Humanidades do CSIC, REBIUN (Rede de Bibliotecas Universitarias) e Dialnet. Ademais, neste momento cumpre 30 dos 33 criterios Latindex empregados para a avalia-ción das publicacións periódicas.

A&C non se fai responsable das opinións expresadas polos autores. Calquera reclamación sobre tales opinións deberase presentar ante eles. ©2006, ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Correo-e: [email protected] Web: http://egap.xunta.es/publicacions Periodicidade: semestral (xuño e decembro) Formato: en liña | papel

ISSN-e: 1887-0279 | ISSN: 1887-0287 Depósito legal: PO-510/2006

Tradución e supervisión lingüística: Ramiro Combo García (galego) Kay Leach (inglés) Deseño cuberta: Campus na nube, sl Deseño gráfico e impresión: Campus na nube, sl

Siglas utilizadasUDC: Universidade da CoruñaUSC: Universidade de Santiago de CompostelaUVigo: Universidade de VigoUCM: Universidad Complutense de MadridUGR: Universidad de GranadaUMU: Umeå universitetUNAM: Universidad Nacional Autónoma de MéxicoUTEXAS : Texas State UniversityUVT: Universitatea de Vest din Timişoara

– VERSIÓN GALEGA –

VOL.13_nº1_2018_revista da Escola Galega de Administración Pública

_5| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 1_2018 (xaneiro – xunio 2018) |

Sumario / Summary

_ ARTIGOS / CONTRIBUTIONS [9-188]

_ CIUDADANÍA E DEREITOS / CITIZENSHIP AND LAW

MARTÍN RODRÍGUEZ, José Miguel (Universidade Pablo de Olavide) «A devolución de ingresos indebidos no IVRDH, unha batalla pendente» / The return of undue income of the tax on retail sales of certain hydrocarbons, a pending battle [9-22]

VILLALBA SÁNCHEZ, Alicia (Universidade de Santiago de Com-postela) «Novas tecnoloxías e integración da vida persoal, familiar e laboral: unha breve análise do teletraballo na Administración pública galega» / New technologies and work life blending: telework in the Galician public Administration [23-34]

MONJAS BARRENA, Miriam (Universidade CEU San Pablo) «25 anos da Directiva 92/85 CEE sobre protección da mater-nidade da traballadora» / 25 years of Directive 92/85 EEC on protection of the worker’s maternity [35-52]

SANDE MAYO, María Jesús (Centro de Estudios Garrigues) «Novas problemáticas na defensa colectiva dos consumi-dores» / New problems in the collective defence of consumers [53-66]

HERNÁNDEZ ALFARO, Mati de los Ángeles (Centro de Estu-dios Garrigues) «A protección dos cidadáns fronte aos da-nos causados por infraccións á libre competencia» / The protection of citizens against damage caused by infringements of free competition [67-80]

6_ | A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 1_2018 (xaneiro – xunio 2018) |

_ INSTITUCIÓNS E POLÍTICAS PÚBLICAS / INSTITUTIONS AND PUBLIC POLICIES

ALONSO SUÁREZ, Lorena (Universidade de Santiago de Com-postela) «Orixes e evolución das políticas culturais urbanas. A Cidade da Cultura de Galicia como caso de estudo» / Origins and evolution of urban cultural policies. La Ciudad de la Cultura de Galicia as a case study [81-94]

VÁZQUEZ SÁNCHEZ, Julia | TUBÍO SÁNCHEZ, José María (Uni-versidade de Santiago de Compostela) «O solo industrial en Galicia. Existe sobreoferta?» / Industrial real estate in Galicia. Is there any oversupply? [95-110]

VILLANUEVA TURNES, Alejandro (Universidade de Santiago de Compostela) «A Casa da Súa Maxestade o Rei como Adminis-tración medial» / The Royal Household as medial Administration [111-120]

_ DEMOCRACIA E SISTEMA DE PARTIDOS / DEMOCRACY AND PARTY SYSTEM

VILLAVERDE FERREÑO, Paula (Universidade de Santiago de Compostela) «O éxito e a consolidación dos partidos po-pulistas na UE: contexto e resultados» / The success and consolidation of populist parties in the EU: context and results [121-148]

RAMA, José (Universidade Autónoma de Madrid) «O sistema de partidos galego, 1981-2016» / The Galician party system, 1981-2016 [147-168]

_ NOTAS / NOTES [167-186]

GONZÁLEZ TRIGO, Norberto A. (Oficial da Garda Civil) «Go-bernanza da seguridade: redes de vixilancia e participa-ción cidadá» / Security governance: surveillance networks and civic participation [169-186]

Artigos

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 1_2018 (xaneiro – xunio 2018) |

Resumo: A incompatibilidade do IVRDH (imposto sobre vendas retallistas de determinados hidrocarbu-ros) co dereito da UE declarada pola Sentenza do TXUE do 27 de febreiro de 2014 no asunto C-82/12 (Transportes Jordi Besora, S.L., contra a Generalitat de Catalunya) impúxolle ao Reino de España a obriga de devolver os ingresos indebidos durante a súa vixencia.Malia as importantes limitacións temporais a esta, un gran número de contribuíntes instou (mesmo antes da sentenza) a dita devolución. Neste traballo imos examinar de forma crítica os argumentos a favor e en contra de que os suxeitos pasivos do tributo, principalmente empresas gasolineiras, poidan obter a dita devolución.En espera da resolución da causa polo TS, o interese da cuestión é máximo se atendemos ao volume de recursos en xogo.Palabras clave: Imposto sobre vendas retallistas de determinados hidrocarburos, devolución de ingresos indebidos, enriquecemento inxusto, suxeito pasivo, obriga de repercutir.

Resumen: La incompatibilidad del IVMDH (impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidro-carburos) con el derecho de la UE declarada por la Sentencia del TJUE de 27 de febrero de 2014 en el asunto C-82/12 (Transportes Jordi Besora, S.L., contra la Generalitat de Catalunya) ha impuesto al Reino de España la obligación de devolver los ingresos indebidos durante su vigencia.A pesar de las importantes limitaciones temporales a esta, un importante número de contribuyentes instó (incluso antes de la sentencia) dicha devolución. En este trabajo vamos a examinar de forma crítica los ar-gumentos a favor y en contra de que los sujetos pasivos del tributo, principalmente empresas gasolineras, puedan obtener dicha devolución. En espera de la resolución de la causa por el TS, el interés de la cuestión es máximo si atendemos al vo-lumen de recursos en juego. Palabras clave: Impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, devolución de ingre-sos indebidos, enriquecimiento injusto, sujeto pasivo, obligación de repercutir.

A devolución de ingresos indebidos no IVRDH, unha batalla pendente

La devolución de ingresos indebidos en el IVMDH, una batalla pendiente

The return of undue income of the tax on retail sales of certain hydrocarbons, a pending battle

JOSÉ MIGUEL MARTÍN RODRÍGUEZ

Profesor axudante doutor de Dereito Financeiro e TributarioUniversidade Pablo de [email protected]

Recibido: 10/12/2017 | 12/06/2018

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| Administración & Cidadanía (A&C) | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 2_2018|

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 1_2018 (xaneiro – xunio 2018) |10_

José Miguel Martín Rodríguez

Abstract: The incompatibility of the IVMDH (tax on retail sales of certain hydrocarbons) with EU law after the judgment of the European Court of Justice of 27 February 2014 in the case C-82/12 (Transportes Jordi Besora, S.L., against Catalan Government) imposed the obligation to the Kingdom of Spain to return the undue income for it application for years. Despite the important temporary limitations a huge number of contributors asked (even before the judgement) for this return. In this paper, we will examine the arguments for and against the refund of the tax to the taxable persons, mainly gas stations business. Pending the resolution of the issue by the Spanish Supreme Court. Conside-ring the amount of tax resources in stake the interest of the question is maximum.Key words: Tax on retail sales of certain hydrocarbons, return of undue income, unjust enrichment, taxable person, legal obligation to pass.

Sumario: 1 Introdución e delimitación do estudo. 2 O imposto sobre vendas retallistas de determinados hidrocarburos, características básicas. 3 O procedemento de devolución de ingresos indebidos. 4 A po-sición da xurisprudencia respecto ás solicitudes de devolución de ingresos indebidos relativos ao IVRDH. 4.1 Argumentos contra a devolución de ingresos indebidos ás empresas gasolineiras. 4.2 Argumentos a favor da devolución de ingresos indebidos ás empresas gasolineiras. 5 Proposta de solución para o conflito conforme o dereito da UE. 6 Conclusións. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓN E DELIMITACIÓN DO ESTUDOO artigo 9 da Lei 24/2001, do 27 de decembro, de medidas fiscais, administrativas e da orde

social creou o imposto sobre as vendas retallistas de determinados hidrocarburos, con efectos desde o día 1 de xaneiro de 2002. O dito imposto 13 anos despois foi declarado contrario ao ordenamento da UE pola arquicoñecida Sentenza do Tribunal de Xustiza da Unión Europea (en diante TXUE) do 27 de febreiro de 2014, asunto C-82/12 (Transportes Jordi Besora, S.L., contra a Generalitat de Catalunya).

As críticas que apuntaban desde o seu nacemento á súa incompatibilidade co dereito da UE e a máis que previsible condena do TXUE invitaron desde moi pronto a que numerosos suxeitos iniciasen procedementos para solicitar a devolución de ingresos indebidos polo pagamento deste imposto. Tras un tortuoso camiño ante o rexeitamento inicial por parte da Administración, aínda que reforzados coa publicación da sentenza do TXUE, moitos dos procedementos remataron en sede xudicial e a nosa xurisprudencia comeza a delimitar con maior precisión cales son as condicións e os suxeitos que poden acceder a esa devolución.

Neste traballo non imos volver sobre a numerosa e acertada doutrina que xa en etapas ini-ciais apuntou á incompatibilidade deste tributo coa Directiva 92/12/CEE do Consello, do 25 de febreiro de 1992, relativa ao réxime xeral, tenza, circulación e controis dos produtos obxecto de impostos especiais, ao carecer este dunha finalidade específica, ao non ter por obxecto ga-rantir a protección da saúde e do medio ambiente, argumento empregado posteriormente polo Tribunal de Luxemburgo. Tampouco realizaremos un repaso de todos e cada un dos aspectos da sentenza, pois sobre ela xa correron ríos de tinta. Non obstante, si mencionaremos algúns aspectos concretos que poden ter especial vinculación co noso obxecto de estudo: a devolu-ción de ingresos indebidos a que teñen dereito, potencialmente, os suxeitos que durante anos soportaron o pagamento deste tributo.

Todo iso baixo a premisa de que poden existir outros instrumentos para resarcir o dano pola aplicación indebida do tributo durante anos, como a acción de responsabilidade patrimonial por responsabilidade do Estado lexislador cuns prazos non suxeitos á prescrición de catro anos dos créditos fronte á Facenda Pública1, unha vía que a propia Axencia Tributaria omite cando unicamente lle dá publicidade á rectificación de autoliquidacións como instrumento para a devolución2.

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 1_2018 (xaneiro – xunio 2018) | _11


Como apuntamos, un gran número de procedementos de devolución acabou xudiciali-zándose ante a negativa da Administración tributaria a facelos efectivos, mentres que outros chegaron a bo porto para os contribuíntes. Para entender este diferente resultado, debemos atender a unha característica esencial do imposto: é obxecto de repercusión por parte dos suxeitos pasivos (empresas gasolineiras xeralmente) aos consumidores finais. Conforme esta estrutura, a Administración admitiu as devolucións a favor de consumidores finais (transportis-tas principalmente) que acreditaron mediante factura ter soportado a repercusión do imposto, aínda que exixindo que o IVRDH estivese desagregado, algo que non sempre se producía3. En cambio, a Administración denega de forma sistemática as solicitudes de devolución realizadas polos propios suxeitos pasivos ao entender que non soportaron o tributo na práctica e, polo tanto, non realizaron un ingreso indebido.

Evidentemente, as empresas que viron rexeitadas as súas solicitudes para recibir a devolución de ingresos indebidos recorreron aos tribunais, que ata agora non resolveron a cuestión de forma pacífica. Mentres que a Audiencia Nacional avalou a posición da Administración, algún tribunal superior de xustiza recoñeceu o dereito á devolución para os suxeitos pasivos. Á vista destas discrepancias, o propio Tribunal Supremo admitiu a trámite (ATS 5071/2017 do 24 de maio de 2017) un recurso de casación interposto pola Deputación Foral de Biscaia contra un auto do TSX do País Vasco en que se lle recoñece a unha empresa gasolineira o dereito á devolución dos ingresos indebidos polo IVRDH.

O obxectivo deste traballo é, polo tanto, examinar as particularidades que presenta a de-volución de ingresos indebidos pola incompatibilidade do IVRDH co dereito da UE e valorar a cambiante posición da xurisprudencia ao respecto, especialmente respecto á devolución soli-citada polos suxeitos pasivos do imposto. Antes de abordar con detalle o conflito, exporemos brevemente algunhas cuestións significativas acerca do propio imposto e do procedemento de devolución de ingresos indebidos, instrumento baixo exame.

2 O IMPOSTO SOBRE VENDAS RETALLISTAS DE DETERMINADOS HIDROCARBUROS, CARACTERÍSTICAS BÁSICAS

Lonxe de entrar en detalles respecto aos motivos que determinaban a súa incompatibilidade coa citada Directiva 92/12/CEE do Consello relativa aos impostos especiais, neste punto imos examinar a mecánica do imposto e as súas posibles implicacións coa problemática sobre a apli-cación do procedemento de devolución de ingresos indebidos.

O seu réxime xurídico atopábase incluído no artigo 9 da Lei 24/2001, estando o imposto vixente ata o 1 de xaneiro de 2013, cando foi inserido no propio imposto especial sobre hidro-carburos mediante a creación dun tipo impositivo autonómico nel (artigo 50 ter da Lei 38/1992, do 28 de decembro, de impostos especiais). Os efectos da sentenza Jordi Besora do TXUE, que activa os mecanismos de devolución, teñen polo tanto como punto final o 31 de decembro de 2012. Tendo ademais presentes os prazos de prescrición, agás nos procedementos de devolución que xa estivesen en marcha con anterioridade á sentenza, a posibilidade de devolución limitouse aos exercicios de 2010 a 2012.

O IVRDH estruturouse como un imposto indirecto que gravaba en fase única a venda reta-llista (ao consumidor final) en establecementos de venda ao público polo miúdo dun elenco de hidrocarburos. O elemento máis relevante da súa mecánica é que, ao contrario que o IVE, era un imposto monofásico, que só se repercutía con ocasión da súa entrega ao consumidor final e



cuxa autoliquidación se realizaba trimestralmente, ingresando os importes recadados sen que existise ningún concepto deducible.

O imposto configurou como suxeito pasivo “os propietarios dos produtos gravados” (salvo no caso de consumo propio), feito que ten unha gran relevancia en función do réxime de fun-cionamento das gasolineiras4, xa que algunhas delas non reciben a propiedade dos produtos para posteriormente vendelos a consumidores finais, senón que actúan mediante diferentes fórmulas como a axencia, vendendo o produto por conta e en nome da empresa distribuidora e obtendo unha comisión. En cambio, noutras fórmulas en que a empresa gasolineira asume o risco das operacións (ben como operador independente, ben mediante revenda en firme dos produtos) si que recibe a propiedade dos hidrocarburos.

No primeiro suposto o único suxeito pasivo do IVRDH sería a distribuidora como propietaria do produto. A gasolineira que subministra o carburante sería un mero intermediario comisionista. Nas outras situacións as gasolineiras actúan como donas do carburante e, polo tanto, serán as que realicen o feito impoñible do imposto. O acto de transmisión da propiedade por parte da distribuidora á gasolineira non supuña a realización do feito impoñible do IVRDH e, en conse-cuencia, non levaba consigo a repercusión porque non se producía unha entrega ao consumidor final (venda retallista), senón coa finalidade da súa revenda.

Unha vez determinado quen é o suxeito pasivo, non debemos esquecer que, de confor-midade co artigo 9.Once da Lei 24/2001, tiñan a obriga de “repercutir o importe das cotas devindicadas sobre os adquirentes dos produtos comprendidos no ámbito obxectivo, quedando estes obrigados a soportalas, agás nos casos en que o suxeito pasivo sexa o consumidor final daqueles”. Queda claro, polo tanto, que só existen dúas opcións: que o suxeito pasivo actúe como consumidor final (autoconsumo) e polo tanto soporte a repercusión ou que existan outros adquirentes que soporten a dita repercusión.

Neste sentido, convén lembrar o carácter monofásico do IVRDH en contraposición ao IVE, no cal existen tantas devindicacións como transmisións se producen, co dereito a deducir as cotas soportadas. No IVRDH existe unha única devindicación na que só se produce unha repercusión en fase retallista “no momento da posta dos produtos comprendidos no ámbito obxectivo á disposición dos adquirentes” (artigo 9.Oito).

En virtude de todo iso, parece evidente, a primeira vista, que as empresas gasolineiras non soportaban en ningún momento a repercusión do imposto agás nos casos en que realicen auto-consumos. En caso de actuaren como comisionistas, non son propietarias do combustible e, polo tanto, non son sequera suxeitos pasivos do imposto. Se actúan por conta propia, en cambio, si reciben a propiedade do combustible pero na súa adquisición non soportan o imposto ao non se realizar o seu feito impoñible (a venda retallista dos hidrocarburos entendida como a entrega a un consumidor final).

3 O PROCEDEMENTO DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS INDEBIDOSA devolución de ingresos indebidos está recollida no artigo 32 da Lei 58/2003, do 17 de

decembro, xeral tributaria (en diante, LXT), no seo da sección dedicada aos “deberes e obrigas da Administración tributaria”, como unha obriga da Administración para que lles devolva aos obrigados tributarios, aos suxeitos infractores ou aos sucesores duns e outros os ingresos que indebidamente tivesen realizado estes con ocasión do cumprimento das súas obrigas tributarias ou do pagamento de sancións.



O desenvolvemento do procedemento para facer efectivo este dereito trasládase ao artigo 221, en sede do capítulo dedicado aos “procedementos especiais de revisión”. Dentro dos ca-tro supostos en que a normativa considera a devolución de ingresos indebidos, o caso que nos ocupa (ingreso indebido por incompatibilidade do tributo declarada polo TXUE) encadraríase na letra b) “Cando a cantidade pagada fose superior ao importe a ingresar resultante dun acto administrativo ou dunha autoliquidación”. Para iso será necesario que o suxeito, tal como sinala o propio apartado 4 do artigo 221, proceda a “instar a rectificación da autoliquidación de acordo co disposto no apartado 3 do artigo 120” da propia LXT.

Diferente é o caso doutros tributos en que a liquidación é realizada pola Administración e esta deveu firme; neste suposto, cabería instar a revogación prevista no artigo 219 LXT sempre que non transcorrese o prazo de prescrición. O problema neste caso é que no procedemento extraordinario de revogación non se lle recoñece dereito ningún ao obrigado tributario, pois a revogación é unha potestade discrecional da Administración, non sendo susceptible de recurso o acto denegatorio, expreso ou tácito, de apertura do procedemento de revogación5.

O desenvolvemento regulamentario da devolución de ingresos indebidos recóllese no Regulamento de revisión dos tributos, Real decreto 520/2005, do 13 de maio, polo que se aproba o Regulamento xeral de desenvolvemento da Lei 58/2003, do 17 de decembro, xeral tributaria, en materia de revisión en vía administrativa (arts. 14 a 20), sendo o Regulamento xeral de aplicación dos tributos, Real decreto 1065/2007, do 27 de xullo, polo que se aproba o Regulamento xeral das actuacións e os procedementos de xestión e inspección tributaria e de desenvolvemento das normas comúns dos procedementos de aplicación dos tributos (arts. 131 e 132), o que contempla as previsións xerais respecto á execución das devolucións tributarias.

Na cuestión que nos ocupa, ten especial relevancia o artigo 14 do Regulamento de revisión, xa que diferencia entre lexitimados para instar o procedemento de devolución e beneficiarios do dereito á devolución. No apartado 14.1 especifícase que poden instar a solicitude de devolución tanto o obrigado tributario (suxeito pasivo, neste caso a empresa gasolineira cando realice a venda retallista do carburante sempre que sexa propietaria deste) como a persoa ou entidade que soportase a repercusión en tributos en que exista a dita obriga de repercutir. É importante destacar que en ningún momento se establecen exclusións, polo que tanto uns como outros poderán iniciar o procedemento. De feito, resulta lóxico que a intervención do suxeito pasivo se produza por vontade propia ou por petición dos seus clientes consumidores finais. A canle esta-blecida é a da rectificación das autoliquidacións do Modelo 569 presentadas polo suxeito pasivo.

En cambio, en relación cos suxeitos con dereito a obter a devolución do ingreso indebido, o 14.2 a) exclúe expresamente a lexitimidade do suxeito pasivo para recibir a devolución no caso de que a carga deste fose repercutida, entrando como único lexitimado o suxeito que soportase a dita carga. A batería de requisitos enumerados a continuación para que estes últimos poidan acceder a ela constitúe un instrumento para minimizar as devolucións efectivas aos ditos consu-midores finais, principalmente porque a maioría deles non disporán de factura (o requisito máis importante), pero non deixa de ser un desenvolvemento dos concisos preceptos da LXT. Ademais do gran número de consumidores finais sen dereito a devolución por non disporen da documen-tación necesaria, debemos recordar que diversas comunidades autónomas (Baleares, Cantabria, Castela-A Mancha, Castela e León, Estremadura, Murcia, Navarra e Valencia) aprobaron desde o ano 2010 a devolución do tipo autonómico do IVRDH mediante o gasóleo profesional, feito que impide solicitar de novo a devolución sobre os ditos importes6.



Á vista de todo iso, podemos concluír que, no IVRDH, igual que sucede no IVE, se produce a disociación, froito da repercusión da carga tributaria, entre o suxeito obrigado ao ingreso e a persoa ou entidade obrigada a soportala7, un feito que incide, como vimos, na lexitimación para obter a devolución de ingresos indebidos.

A continuación, pasamos a valorar o contido concreto do conflito baixo exame: a denegación da devolución de ingresos indebidos a suxeitos pasivos do tributo que repercutiron a terceiros a súa carga. Para iso empregaremos como punto de partida a liña xurisprudencial da Audiencia Nacional ao respecto e, a partir de aí, examinaremos os puntos máis controvertidos da cuestión.

4 A POSICIÓN DA XURISPRUDENCIA RESPECTO ÁS SOLICITUDES DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS INDEBIDOS RELATIVOS AO IVRDH

A Audiencia Nacional mantivo unha liña xurisprudencial moi firme nos últimos tres anos en relación co conflito entre as empresas gasolineiras sobre a lexitimación ou non destas últimas, como suxeitos que presentan as autoliquidacións, a solicitar e recibir a devolución do IVRDH con motivo da súa anulación pola súa incompatibilidade co dereito da UE. En múltiples sentenzas (entre elas SSAN 3154/2015, do 23 de setembro; 3884/2015, do 10 de novembro; 285/2016, do 8 de febreiro, ou a máis recente 3908/2017, do 2 de outubro) a AN rexeitou os recursos de que coñeceu contra resolucións do TEAC que denegaban a dita devolución, ao considerar (com-partindo a doutrina do TEAC) que non se daban os requisitos para que as empresas gasolineiras, como suxeitos pasivos, fosen beneficiarias desta.

4.1 Argumentos contra a devolución de ingresos indebidos ás empresas gasolineiras

O primeiro argumento que a AN emprega para rexeitar o dereito a obter a devolución está estreitamente relacionado coa distinción, indicada anteriormente, entre o dereito a solicitar a devolución e o dereito a obtela. No caso de impostos como o IVRDH, a carga final do tributo recae, vía repercusión, no consumidor final; esta mecánica é relevante á hora de determinar os suxeitos lexitimados para solicitar e recibir a devolución. Respecto á solicitude de devolución de ingresos indebidos recollida no artigo 221 LXT e desenvolvida no artigo 14 do Regulamento de revisión (RD 520/2005), distínguese, como advertimos, entre os lexitimados para instar o procedemento de devolución (artigo 14.1) e os seus beneficiarios (artigo 14.2).

Non existen dúbidas respecto á lexitimidade das empresas gasolineiras, como suxeito pasivo do tributo obrigado a repercutir, a instar a solicitude de devolución de ingresos (como suxeitos pasivos). De feito, en varias sentenzas anteriores (empezando pola SAN 2303/2014, do 16 de maio) a AN ordenou de forma continuada que a Administración entrase a valorar o fondo das solicitudes de devolución de ingresos indebidos que instaban as empresas gasolineiras, retro-traendo as actuacións. Todo porque ata a publicación da sentenza do TXUE a Administración as viña rexeitando de plano (con razón) por entender que na data de solicitude (2010 a 2012) o IVRDH era aínda plenamente de aplicación.

En espera de resolver a cuestión prexudicial ante o TXUE, suspendéronse a resolución dos restantes recursos polas ditas devolucións e, unha vez publicada a sentenza, a AN obrigou a Administración nunha serie de sentenzas a examinar o fondo desas solicitudes de devolución. No fondo non facía outra cousa que recoñecer a lexitimidade das empresas gasolineiras para solicitar a devolución. Mesmo en ocasións, xa publicada a sentenza, foi o propio TEAC o que



ordenou retrotraer actuacións para que se examinase a procedencia ou non da devolución de ingresos indebidos ás empresas gasolineiras.

Desta retroacción as empresas gasolineiras pareceron extraer que se lles recoñecía o dereito a obter a devolución do IVRDH. Nada máis lonxe da realidade. A AN dispuxo na súa xurisprudencia posterior, de forma continua, que non están lexitimadas para recibir a devolución. Aínda que o artigo 14.2 parece incluílos (como os obrigados tributarios que realizaron o ingreso indebido), recolle a continuación dúas excepcións, entre as que se atopa o suposto do IVRDH: tributos que deban ser legalmente repercutidos a outras persoas ou entidades. Neste caso, o lexitimado para recibir a devolución do ingreso indebido será a persoa ou entidade que soportase a repercusión.

Realizando un paralelismo coa outra excepción do artigo 14.2, a referida ás persoas ou enti-dades que soportasen unha retención ou ingreso á conta que trae causa dun ingreso indebido, a Audiencia recorda que no artigo 14.4 se determina que, independentemente de quen insta a solicitude de ingresos indebidos (o obrigado tributario que retivo ou repercutiu o ingreso á conta ou o que a soportou), “a devolución realizarase directamente á persoa ou entidade que soportase indebidamente a retención ou repercusión”.

A segunda liña argumental da sentenza parte dunha interpretación se cabe máis teleolóxica do propio procedemento de devolución de ingresos indebidos. O seu obxectivo non debe ser outro que o de rectificar a situación do suxeito que soportou unha carga superior á debida. Non entra dentro da lóxica do procedemento que as cantidades se lle devolvan a un suxeito que non soportou a repercusión, aínda que sexa o suxeito pasivo obrigado a repercutir. Doutro xeito, as empresas gasolineiras beneficiaríanse dun posible enriquecemento inxusto ou sen causa.

O feito de que as cantidades recadadas polo IVRDH sexan declaradas indebidas non cambia as regras de lexitimación: terá dereito á devolución de ingresos indebidos en impostos cuxa carga se lle repercuta unicamente o obrigado que soporta a repercusión. Tampouco cambia as regras de lexitimación o feito de que a maioría dos suxeitos que soportaron o ingreso indebido non poidan recibir a devolución ao non cumpriren cos requisitos do artigo 14 do regulamento (principalmente a repercusión mediante factura).

4.2 Argumentos a favor da devolución de ingresos indebidos ás empresas gasolineiras

Corresponde advertir, antes de expor os principais argumentos dos recorrentes (empresas gasolineiras ás que se lles negou o dereito á devolución de ingresos indebidos no IVRDH), que, aínda que a AN rexeitou de plano as súas pretensións, varios TSX en cambio deron a razón aos recorrentes en situacións similares. Sirvan como botón de mostra a STSX de Madrid 9186/2017, do 12 de xullo; STSX de Murcia 2663/2016, do 15 de decembro; ou a STSX do País Vasco 3741/2016, do 8 de novembro.

O primeiro elemento de preocupación para as empresas gasolineiras foi comprobar que a retroacción de actuacións que a AN viña ordenando para analizar a procedencia ou non dos requisitos para obter a devolución non se materializaba nun posterior recoñecemento deste dereito. Baseándose neste suposto cambio de criterio (que xamais existiu, pois realmente nunca se recoñeceu o dereito a obter a devolución), algunha parte actora alegaba que se xerara unha expectativa de lexitimación e unha vulneración do principio de tutela xudicial efectiva, produ-cíndose un deixamento de funcións dos tribunais en beneficio da Administración.

Á marxe do recurso a este argumento forzado, froito das falidas expectativas, unha primeira liña argumental dos recorrentes ante os tribunais foi aducir un incumprimento da sentenza do



TXUE, ao permitirlle ao Estado incumpridor apropiarse de miles de millóns en recadación impro-cedente mediante os obstáculos á devolución a particulares (ao exixir factura) e o rexeitamento á lexitimidade aos suxeitos pasivos.

Un dos puntos máis importantes, sobre os que algúns TSX sustentaron o recoñecemento do dereito á devolución, é a mecánica do propio procedemento de devolución. Conforme a literalidade do artigo 14 do Regulamento de revisión, a empresa gasolineira actuaría como unha sorte de intermediario na devolución do imposto doutro suxeito (o repercutido), negándoselle o propio dereito á devolución baixo o pretexto de que este é un dereito exclusivo do suxeito que soportou a repercusión. De feito, a práctica administrativa ante a solicitude de devolución das empresas gasolineiras era solicitarlles a documentación en que se acreditasen os suxeitos, consumidores finais, que soportaran a repercusión para os efectos de proceder a devolverlles a aqueles as cantidades indebidamente soportadas.

Á vista da imposibilidade de recibir a devolución por parte da maioría dos suxeitos repercuti-dos (particulares) por non cumpriren cos requisitos do artigo 14.2 do regulamento (necesidade de factura con IVRDH desagregado), podemos preguntarnos se se reactiva o dereito do suxeito pasivo a recibir a dita devolución. Ao respecto, o TSX do País Vasco (STSX 3741/2016, do 8 de novembro) expón que non estamos ante un dereito exclusivo do repercutido, senón simplemen-te dun dereito preferente respecto ao do suxeito pasivo obrigado a repercutir, que tería tamén dereito a obter a dita devolución.

De forma especialmente crítica entende o TSX do País Vasco nesta sentenza que resulta “ab-surdo (...) recoñecer o dereito do repercutidor a solicitar a devolución das cotas indebidamente repercutidas e non, en cambio, a obter a súa devolución”. Admitindo as alegacións do recorrente, considera que, en defecto de reclamación dos consumidores finais ou de devolución a estes das cotas repercutidas, o aboamento do excesivamente ingresado se debe realizar a quen repercutiu, que deberá resarcir a quen soportou a repercusión da cota.

Doutro xeito, entende o TSX, non se tería incluído no propio artigo 14.2 c) 3.º como causa de exclusión do dereito do repercutido a obter a devolución o feito de que as cotas indebida-mente repercutidas, e cuxa devolución se solicita, tivesen sido xa devoltas pola Administración tributaria a quen se lle repercutiron, a quen as repercutiu ou a un terceiro. Ademais, a solicitude de devolución do repercutidor non exclúe que o repercutido poida solicitar con preferencia a devolución á Administración ou exerza a acción de reembolso contra este.

Outro dos aspectos en que inciden os suxeitos pasivos do IVRDH que solicitan a devolución é que non existiría unha situación de enriquecemento inxusto se o vendedor retallista recibise a devolución de cantidades ingresadas que non soportou, tal como sostén en cambio a AN. Analizando de novo a STSX do País Vasco 3741/2016, atopamos tres argumentos que descar-tarían a existencia do enriquecemento inxusto. En primeiro lugar, o tribunal considera que o suxeito pasivo vendedor sofre unha serie de prexuízos pola aplicación do gravame indebido, como a diminución das vendas (polo incremento do prezo final), que non atopan resarcimento. Igualmente, ampárase en que a posibilidade de excluír da devolución o suxeito pasivo que reper-cutiu a carga tributaria, como excepción, debe ser aplicada restritivamente. Por último, tamén entende que o feito de que o repercutido teña aberta a posibilidade de reclamarlle ao suxeito pasivo o importe da devolución exclúe a existencia de tal enriquecemento.



5 PROPOSTA DE SOLUCIÓN PARA O CONFLITO CONFORME O DE-REITO DA UE

Á vista das grandes disparidades entre as posicións dos diferentes tribunais, o TS admitiu a trámite (ATS 5071/2017, do 24 de maio de 2017) un recurso de casación interposto pola Deputación Foral de Biscaia contra un auto do TSX do País Vasco polo que se estenden a favor dunha empresa gasolineira os efectos dunha sentenza que condena a Deputación Foral á de-volución dos ingresos indebidos polo IVRDH. O interese casacional é evidente ante a diferente interpretación que do artigo 14.2 do Regulamento de revisión realizan algúns TSX e a AN. Ante o interese da cuestión, imos examinar de forma crítica os argumentos de ambas as dúas partes tendo tamén presente a propia xurisprudencia do TXUE en relación coa devolución de ingresos indebidos.

O primeiro aspecto que queremos destacar é o difícil encaixe do artigo 14 do Regulamento de revisión para un tributo monofásico como o IVRDH, xa que algúns dos seus preceptos (os que fan referencia á obriga de repercutir) parecen estar pensados principalmente para impostos plurifásicos como o IVE, no cal son varios os suxeitos que poden estar implicados nunha mes-ma cadea en que exista un ingreso indebido que, pola mecánica do imposto, se repercutan e soporten entre eles. En múltiples casos o suxeito que soporta a repercusión será á súa vez un empresario ou profesional que terá o dereito a deducir o importe soportado e, se é o caso, a documentación necesaria para facer valer por si mesmo o seu dereito á devolución.

En cambio, nun imposto monofásico como o IVRDH, o artigo 14 perde parte do seu senti-do, pois en ningún caso o suxeito terá dereito á dedución da cota soportada (como sucede no IVE) e en poucas ocasións o suxeito terá a factura necesaria para instar a devolución. Non cabe extraer conclusións de partes do dito artigo pensadas para impostos plurifásicos para sortear a clara exclusión contida no artigo 14.2 a): os obrigados tributarios non terán dereito a obter a devolución se concorren con suxeitos que soportaron a repercusión. O motivo polo que debe manterse a operatividade desta exclusión no IVRDH é, ao noso modo de ver, claro: no caso con-trario produciríase un enriquecemento inxusto do suxeito pasivo que non soportou o tributo e obtén en cambio a súa devolución.

Para entender a situación, debemos retrotraernos á obriga que impón o propio dereito da Unión a obter a devolución dos tributos recadados por un Estado membro infrinxindo o orde-namento comunitario, como sucedeu co IVRDH. O obxectivo desta devolución non é outro que “remediar as consecuencias da incompatibilidade do tributo co dereito da Unión, neutralizando a carga económica que este tributo impuxo indebidamente ao operador económico que, en de-finitiva, a soportase efectivamente” (STXUE do 20 de outubro de 2011, Danfoss e Sauer-Danfoss, C-94/10 I-9963, apartado 23).

A restitución dos ditos importes ten en cambio unha importante excepción: poderá denegarse se produce un enriquecemento sen causa do suxeito pasivo. Este producirase se queda demos-trado que o suxeito pasivo repercutiu efectivamente a súa carga sobre outros suxeitos (STXUE do 6 de setembro de 2011, Lady & Kid e outros, C-398/09, apartado 18).

O TXUE sostén que debe ser o xuíz nacional, á luz da análise económica da situación e das probas, o que valore se a devolución solicitada neutraliza efectivamente a carga económica do tributo indebido ou, en cambio, xera un enriquecemento sen causa ao suxeito pasivo (STXUE do 2 de outubro de 2003, Weber’s Wine World e outros, C-147/01, apartados 96 e 100).

O único control que desenvolverá o TXUE, á vista do principio de autonomía institucional e procedemental que lles recoñece aos Estados membros, é o do cumprimento dos principios de



equivalencia (a aplicación do ordenamento comunitario non pode ser sometida a condicións ou requisitos máis gravosos que a do ordenamento interno en supostos análogos, STXUE do 26 de xaneiro de 2010, Transportes Urbanos, C-118/08) e efectividade (a vía procesual nacional debe ser apropiada ao fin perseguido pola norma comunitaria e non impedir a súa eficacia, STXUE do 14 de decembro de 1995, Peterbroeck, C-312/93).

En conclusión, o TXUE, na súa habitual práctica de remitir á autonomía procesual dos Estados, admite que estes poidan articular un procedemento que excepcionalmente denegue a devolu-ción por un ingreso indebido froito da incompatibilidade dun tributo co dereito da Unión se a dita devolución non corrixe as consecuencias negativas de quen soportou o tributo ilegal.

O feito de que o Estado fose condenado á devolución dos ingresos indebidamente exixidos pola aplicación do tributo non significa que se deba realizar a dita devolución a calquera que o solicite, senón aos que de xeito efectivo soportaron esa repercusión. Deste xeito, dáse cumpri-mento ao principio de efectividade, sen que existan maiores cargas para os suxeitos que instan a devolución por ser un suposto vinculado ao incumprimento do dereito da UE.

Desde o noso punto de vista, a existencia dun enriquecemento inxusto é evidente se un su-xeito que non soportou un tributo obtén a súa devolución. O feito de que pola dita denegación non se devolva a totalidade do importe indebidamente cobrado polo tributo incompatible co dereito da Unión non é escusa para alterar as regras lóxicas nin xustificar o dito enriquecemento sen causa. Ademais, no caso do IVRDH en concreto, as consecuencias negativas para os ven-dedores derivadas da súa aplicación foron mínimas. Teñamos presente que estamos ante un produto (o combustible) que non ten produtos substitutivos, a súa demanda é profundamente inelástica e o importe do tributo non supuña un cambio que alterase as decisións dos consumi-dores. De feito, o consumo de combustible en España durante os primeiros anos de aplicación do IVRDH incrementouse e só se viu reducido coa chegada da dura crise económica (Fonte: CORES, Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos).

6 CONCLUSIÓNSA polémica acerca da incompatibilidade do IVRDH co dereito da UE tivo o seu punto de

inflexión coa publicación da rotunda Sentenza do TXUE do 27 de febreiro de 2014. Antes da sentenza, a Administración, amparándose no ordenamento daquela vixente, rexeitaba todas as solicitudes de devolución de ingresos indebidos, sen entrar a valorar a lexitimidade dos solici-tantes. Tras a publicación da sentenza, a AN obrigou a retrotraer actuacións en múltiples pro-cedementos para valorar a procedencia ou non das ditas devolucións, pero mantívose tallante cando tivo que rexeitar as provenientes dos suxeitos pasivos do tributo, as empresas gasolineiras.

O principal argumento da AN, avalado por algúns TSX, é a literalidade do artigo 14 do Regulamento de revisión e a posible existencia dun enriquecemento inxusto se o suxeito pasivo que repercutiu a carga tributaria recibe a dita devolución. Pola contra, outros TSX recoñeceron o dereito a percibir a devolución por parte dos suxeitos pasivos entendendo que o artigo 14 do Regulamento de revisión articula un sistema de devolución alternativa a favor destes se o suxeito repercutido non a solicita.

Examinando os diferentes argumentos dunha e outra parte, debemos decantarnos polo plasmado pola AN na súa recente xurisprudencia, referendada en varios TSX. Tanto desde un punto de vista normativo (o sistema articulado polo Regulamento de revisión) como teleolóxi-co (a finalidade do propio procedemento de devolución de ingresos indebidos) suporía un



enriquecemento inxusto que un suxeito que non soportou un tributo reciba a súa devolución. Tal como sostemos, esta sería ademais a solución máis acorde coa interpretación que realiza o TXUE da devolución dos ingresos indebidamente exixidos pola aplicación dun tributo declarado incompatible co dereito da UE.

En espera da posición que fixe o TS, á marxe dos argumentos estritamente xurídicos, o im-portante volume de recursos en xogo se se recoñecese o dereito dos suxeitos pasivos a percibir a devolución do IVRDH fainos vaticinar unha posición favorable ás propostas da AN aquí avaladas.

7 BIBLIOGRAFÍAÁlvarez Rodríguez, A. 2014. «Declaración del impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos contrario

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NOTAS1 Ao respecto, remitímonos a Rey Villanueva, 2017.

2 Ibáñez García, 2014: 25.

3 Álvarez Rodríguez, 2014: 46.

4 García Novoa, 2014.

5 Eseverri Martínez, 2017: 200.

6 Cienfuegos Mateos, 2015: 104.

7 Sánchez Gallardo, 2014.

Resumo: A irrupción das novas tecnoloxías da información e da comunicación supuxo o detonante dun cambio radical na forma de traballar. A falta de adaptación dun ordenamento xurídico que, como de costume, tende a evolucionar máis lentamente que a sociedade que lle incumbe regular impide extraer o máximo proveito do estado da técnica. A supresión de postos de traballo derivada desta transformación só pode verse compensada mediante fórmulas que permitan utilizar as novas tecnoloxías para conservar os existentes, e mesmo para crear outros novos. Nese senso, convén valorar as posibilidades do teletra-ballo como prestación de servizos baseada no uso intensivo das novas tecnoloxías da información e da comunicación, para o cal se analizará a súa regulación na Administración pública galega.Palabras clave: Novas tecnoloxías da información e da comunicación, traballo a distancia, teletraballo, emprego público, Administración pública galega.1

Resumen: La irrupción de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación ha supuesto el detonante de un cambio radical en la forma de trabajar. La falta de adaptación de un ordenamiento jurídico que, como de costumbre, tiende a evolucionar más lentamente que la sociedad que le atañe regular impide extraer el máximo provecho del estado de la técnica. La supresión de puestos de trabajo derivada de esta transformación solo puede verse compensada mediante fórmulas que permitan utilizar las nuevas tecnologías para conservar los existentes, e incluso para crear otros nuevos. En ese sentido, conviene valorar las posibilidades del teletrabajo como prestación de servicios basada en el uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, para lo cual se analizará su regulación en la Administración pública gallega.Palabras clave: Nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, trabajo a distancia, teletra-bajo, empleo público, Administración pública gallega.

Abstract: The emergence of new information and communication technologies has changed the way of work. The lack of a regulation adapted to this situation shows a Labour Law, whose progression is usually

Novas tecnoloxías e integración da vida persoal, familiar e laboral: unha breve análise do teletraballo na Administración pública galega2

Nuevas tecnologías e integración de la vida personal, familiar y laboral: un breve análisis del teletrabajo en la Administración pública gallega

New technologies and work life blending: telework in the Galician public Administration

ALICIA VILLALBA SÁNCHEZ

Prof.ª axudante doutora de Dereito do Traballo e da Seguridade SocialUniversidade de Santiago de Compostela [email protected]

Recibido: 06/12/2017 | 12/06/2018

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Alicia Villalba Sánchez

slower than the evolution of the society regulated. This situation prevents the full benefit from the techni-cal state of the art. The job losses caused by this transformation can only be offset by the implementation of measures allowing the use of new technologies in order to preserve the existing jobs. In this way, the possibilities of teleworking, as provision of services based on the intensive use of new information and communication technologies, should be evaluated by looking its regulation into the Galician public Administration.Keywords: New information and communication technologies, remote working, teleworking, public employment, Galician public Administration.

Sumario: 1 Introdución. 2 Teletraballo e emprego. 2.1 O teletraballo como medida de corresponsabi-lidade. 2.2 O teletraballo como medida de integración. 3 Teletraballo e sociedade. 4 O teletraballo na Administración pública de Galicia. 5 Conclusións. 6 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNO obxecto deste estudo parte do que xa pode considerarse un lugar común, cal é a trans-

formación das relacións laborais e colectivas de traballo que se está a vivir durante as primeiras décadas deste século. De entre os factores determinantes da devandita transformación destaca, sen lugar a dúbidas, o uso intensivo das novas tecnoloxías da información e da comunicación.

Certamente, abordar o desenvolvemento tecnolóxico como catalizador da evolución do de-reito do traballo non constitúe ningunha novidade, xa que este se erixiu en xénese das sucesivas revolucións industriais acaecidas a partir de mediados do século XIX, desde a que tivo como xerme a aplicación fabril da máquina de vapor ata a cuarta revolución industrial na que está inmersa esta época. Porén, esta última caracterízase pola utilización dunha tecnoloxía apta para, entre outros usos, reformular os procesos produtivos co fin de facelos autónomos, devindo pres-cindible non só a man de obra física, baseada na forza do traballador, senón tamén aqueloutra menos tanxible, substituíndo a intelixencia humana pola artificial. En suma, os froitos do enxeño humano corren o risco de suplantar as habilidades intelectuais que traballadores cualificados puñan ao servizo da empresa. Velaí o detonante do recente drama, que atopou nas relacións de traballo o escenario idóneo onde representarse con maior crueza.

Malia ameazar con maiores estragos, a actual revolución industrial comparte unha conse-cuencia coas precedentes, como é o feito de deixar en evidencia a incapacidade do ordenamento xurídico para responder á nova realidade que lle incumbe regular. Outrora, un ordenamento xurídico baseado nos postulados liberais mostrouse incapaz de dar unha solución axeitada á situación en que se atopaban os novos membros do proletariado, o que xustificou, tras as con-vulsións sociais por todos coñecidas, a creación do dereito do traballo como rama autónoma nacida para protexer o contratante débil.

Pois ben, como no seu momento a máquina de vapor, na actualidade a aplicación das novas tecnoloxías da información e da comunicación na empresa está a supor unha transformación radical da prestación de servizos. Lonxe de constituír un mero instrumento tendente a facilitar a súa execución, as posibilidades que ofrecen estas novas tecnoloxías deron pé á creación de novos nichos de emprego, chegando a transformar ademais os empregos xa existentes. Xorden así novos postos de traballo da man de iniciativas tales como a creación de empresas de base tecnolóxica, os cales exixen man de obra cualificada tendo en conta a súa especialización funcio-nal. Tamén aparecen outros cun contido funcional máis tradicional, pero que non sobrevivirían de non ser posible desempeñar a prestación de traballo a distancia.

Ao mesmo tempo, a aplicación das novas tecnoloxías da información e da comunicación na empresa incide noutros retos da sociedade actual fronte aos cales o dereito do traballo non pode


Novas tecnoloxías e integración da vida persoal, familiar e laboral: unha breve análise do teletraballo na Administración pública galega

permanecer alleo. Cabe aludir aos cambios demográficos que poñen en perigo a subsistencia do sistema de previsión social vixente a causa do envellecemento da poboación europea; tamén os problemas ambientais, que requiren unha redución das actividades que ocasionan a emisión de gases contaminantes á atmosfera; e, por suposto, a integración no mercado laboral en pé de igualdade de todas as persoas traballadoras.

Tras comezar este limiar describindo unha sociedade caracterizada polo avanzado da súa tecnoloxía, cómpre incorrer nun paradoxo, ao recoñecer que os devanditos avances coexisten coa situación de discriminación que aínda sofre a muller no mercado laboral. Unha das causas que dificultan a empregabilidade da muller é a asunción de responsabilidades familiares, xa que tradicionalmente lle foi asignado o rol de coidadora das persoas dependentes pertencentes ao seu contorno. A citada causa segue a constituír un obstáculo no desenvolvemento da súa carreira profesional, a pesar dos esforzos que o lexislador e a negociación colectiva levaron a cabo a prol da construción dun corpus xurídico chamado a garantir a conciliación da vida persoal, familiar e profesional. Non obstante, a previsión de medidas que supoñan o afastamento temporal da muller da súa profesión fan que a miúdo o seu desfrute afecte negativamente á súa promoción profesional, aspecto que explica o escaso atractivo que teñen tales medidas entre o persoal pertencente ao sexo masculino.

A insuficiencia das medidas de conciliación tradicionais, xunto co fracaso das políticas de corresponsabilidade na asunción das responsabilidades domésticas, constitúe o punto de par-tida dunha investigación que acomete a utilidade que pode comportar a aplicación das novas tecnoloxías da información e da comunicación na elaboración dun novo modelo conciliatorio que permita asumir de xeito igualitario as responsabilidades familiares sen que iso comporte unha paréntese no desenvolvemento da carreira profesional das persoas traballadoras. Con esa intención, estúdase a regulación dunha forma específica de traballo a distancia baseado no uso intensivo das novas tecnoloxías da información e da comunicación: o teletraballo.

A teor da cláusula II do Acordo Marco Europeo sobre Teletraballo do 16 de xullo de 2002, con-sidérase como tal a “forma de organización e/ou execución do traballo, que utiliza a tecnoloxía da información, no contexto dun contrato ou relación de traballo, onde o traballo, que tamén podería ser executado no local do empresario, é realizado fóra dese local, de conformidade cos termos acordados”. Trátase, pois, dunha especie pertencente ao xénero do traballo a distancia, regulado a día de hoxe no artigo 13 do Real decreto lexislativo 2/2015, do 23 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei do Estatuto dos traballadores −en diante, ET−, segundo o cal “terá a consideración de traballo a distancia aquel en que a prestación da actividade laboral se realice de maneira preponderante no domicilio do traballador ou no lugar libremente elixido por este, de modo alternativo ao seu desenvolvemento presencial no centro de traballo da empresa”.

Procede advertir a ausencia de calquera alusión ao uso das novas tecnoloxías da información e da comunicación no texto estatutario, trazo propio do teletraballo obxecto deste estudo2, malia que a exposición de motivos da Lei 3/2012, do 6 de xullo, de medidas urxentes para a reforma do mercado laboral, pola que se modificou o dito artigo, si a inclúe3. O que caracteriza o xénero é a prestación de servizos executada nun lugar distinto do centro de traballo da empresa, lugar que pode ser o domicilio do traballador ou outro distinto, razón pola cal cabe tamén distinguir diversos tipos de teletraballo. En primeiro termo está o teletraballo a domicilio, modalidade máis axeitada para a persoa que asume unha tarefa de coidado que a obriga a permanecer no fogar. En segundo termo, cabe facer referencia ao teletraballo prestado nun centro comunitario, alternativa cuxa gran vantaxe radica en evitar o desprazamento de persoas traballadoras ata as



grandes urbes, eludindo os problemas vencellados ao tráfico, á contaminación e á especulación urbanística que iso xera. En terceiro lugar, cómpre aludir ao teletraballo móbil ou itinerante, modalidade que a día de hoxe fai posible a proliferación de dispositivos móbiles compactos que permiten unha total conectividade de quen os utiliza en calquera lugar dotado de cobertura4. Tendo as tres modalidades algunha utilidade vinculada á conciliación da vida persoal e familiar, sobra admitir que a primeira delas é a que maiores vantaxes ofrece nese sentido.

Ademais do uso intensivo das novas tecnoloxías da información e da comunicación, o que singulariza o teletraballo obxecto de estudo é a súa implantación voluntaria, xa que se debe utilizar para canalizar unha prestación de servizos que ben podería ser executada nos locais da empresa. De aí a súa ductilidade como instrumento apto para transformar a prestación de servi-zos ata adaptala ás necesidades do persoal con responsabilidades familiares, finalidade á que se dirixiu principalmente a súa implantación na Administración pública de Galicia.

2 TELETRABALLO E EMPREGOPartindo do carácter voluntario que preside a regulación do traballo a distancia, segundo

o cal nin a empresa nin a persoa traballadora estarán obrigadas a aceptar unha prestación de servizos que revista esta modalidade, decidiuse enfocar o seu estudo como un dos instrumentos a través dos cales o empregador puidese fomentar a corresponsabilidade no coidado da familia, co fin de desenvolver un comportamento socialmente responsable. Definida a responsabilidade social empresarial como a integración voluntaria por parte das empresas das preocupacións sociais e ambientais nas súas operacións comerciais e nas súas relacións cos seus interlocutores5, cabería colixir que un comportamento socialmente responsable das administracións públicas sería aquel en que se tivesen en conta intereses cuxa titularidade lles corresponde aos membros que conforman esa entidade empresarial e a sociedade no seu conxunto.

Ante a hipótese que postula o teletraballo como medida de adopción voluntaria susceptible de permitir a consecución dos devanditos obxectivos, estimouse oportuno considerar a súa virtualidade como instrumento capaz de cumprir cos obxectivos ligados ao comportamento socialmente responsable da Administración pública.

2.1 O teletraballo como medida de corresponsabilidadeA aplicación interna da responsabilidade social empresarial, que ten que ver fundamental-

mente co maior benestar posible dos recursos humanos que a compoñen6, pódese desenvolver a través da aplicación de medidas orientadas a garantir o desenvolvemento da vida profesional das persoas traballadoras en harmonía coa súa vida persoal e familiar. Dentro delas destacan as políticas empresariais orientadas á conciliación da vida laboral, persoal e familiar, así como as destinadas á integración de certos colectivos cuxa profesionalización se ve obstaculizada polas súas circunstancias particulares. A implantación do teletraballo nas administracións públicas pode manifestarse como un medio óptimo para acadar estes obxectivos, xa que lle permite ao persoal facerse cargo das súas responsabilidades familiares sen desvincularse da esfera laboral. No entanto, a súa correcta utilización como medida de conciliación supedítase ao cumprimento de certas condicións.

Estriba a primeira na existencia dun posto de traballo que permita a súa execución a distancia, polo cal esta nunca poderá erixirse nunha medida dispoñible para todas as persoas traballado-ras. Mesmo sen poder concibirse como unha medida de aplicación xeral, a utilidade que pode brindar, especialmente en postos de traballo que pola súa especialización requiran unha maior



autonomía por parte de quen os desempeña −os cales, por outra parte, teñen maiores posibi-lidades de sobrevivir ao proceso de supresión de postos de traballo a través da robotización−, aconsella tela en conta, sempre e cando se reúnan as restantes condicións.

A segunda atinxe ao persoal destinatario da medida, que debe presentar un perfil que lle per-mita desenvolver as súas funcións baixo esta modalidade de prestación de servizos, descartando os expertos os que presenten certa adicción ao traballo7, xa que o illamento e a falta dun horario ríxido pode pór en risco a súa saúde. Tampouco se considera aconsellable propiciar esta especie de traballo a distancia a persoas cuxas circunstancias fagan escasamente recomendable o seu afastamento do lugar de traballo. Pode citarse, a título meramente exemplificativo, a situación de quen presente algún tipo de diversidade funcional. Por conseguinte, a concesión dun réxime de teletraballo a unha persoa con problemas de saúde debe supeditarse á conveniencia da súa aplicación, é dicir: se a persoa traballadora presentara problemas de mobilidade que puidesen ser esquecidos a través da prestación de servizos telemática e o posto de traballo e a súa forma de ser aconsellasen o recurso a esta, a medida poderíase reputar axeitada. En cambio, de aplicarse a unha persoa con problemas psicolóxicos susceptibles de ser agravados a través do illamento que comporta o teletraballo, non o sería. Tampouco sería adecuado proporlle a unha persoa traballadora que sofre de acoso no traballo que pasase a prestar servizos en réxime de teletraba-llo. Neses supostos, non debe ser a vítima senón o agresor o que vexa modificada a súa rutina laboral e a quen, en consecuencia, cabería relegar a unha situación temporal ou definitiva de teletraballo, pero a voluntariedade que preside a súa regulación exixirá a anuencia desta, agás que se tipifique como sanción no convenio colectivo.

A terceira ten relación co xeito a través do cal a empresa debe controlar o cumprimento da prestación do traballador. Neste senso, a correcta implantación do teletraballo require un cambio na cultura empresarial que supoña mudar a supervisión da forma de prestar servizos, focalizando o interese nos obxectivos acadados pola persoa teletraballadora8. O anterior supón, por descontado, exixir que a empresa leve a cabo unha determinación razoable dos obxectivos a acadar, que se adecúen aos que poida obter unha persoa despregando un nivel de rendemento medio, sen prexuízo de que poda incentivarse un maior rendemento que non poña en perigo a súa saúde física ou psicolóxica. A devandita fixación de obxectivos deberá ter en conta tamén o efectivo desfrute dos períodos de descanso a que teña dereito a persoa teletraballadora, de xeito que deberá adaptarse o nivel de exixencia ás circunstancias particulares que atravese unha deter-minada persoa nun momento concreto da súa vida. A modo de exemplo, non cabe supeditar a percepción de boa parte da retribución da persoa teletraballadora durante as súas vacacións á consecución duns obxectivos que, evidentemente, non pode acadar se as desfruta de xeito efec-tivo9. O contrario suporía vulnerar os dereitos laborais a través da incorrecta implantación dunha medida teoricamente orientada a acadar unha mellor conciliación da vida persoal e profesional.

O mesmo sucede de ofrecerse a posibilidade de teletraballar como unha alternativa ao des-frute de permisos como os de maternidade, paternidade, lactación, etc. Así, en cuarto lugar, cómpre garantir en todo caso o desfrute efectivo dos permisos vinculados á maternidade e paternidade, quedando o teletraballo relegado a unha medida que debe entrar en xogo unha vez que os primeiros sexan esgotados.

Esta proposta segue o camiño enfilado no seu momento polo lexislador portugués coa promulgación da Lei 120/2015, de 1 de setembro, pola que se pretende reforzar os dereitos de maternidade e paternidade10, reformando o artigo 166.3 do Código do Trabalho11 no senso de conferir o dereito a exercer a súa actividade en réxime de teletraballo aos que teñan fillos de ata



tres anos, namentres esa situación sexa compatible coa actividade desempeñada e a entidade patronal conte con recursos e medios para facelo. Trátase así dun dereito engadido que, en dicir da doutrina, “actúa a modo de prolongación da licenza por maternidade ou paternidade, pero sen cargas para o sistema de Seguridade Social e sen perda de salario”12.

A quinta condición consiste en promover o teletraballo como unha medida de conciliación que avogue pola corresponsabilidade na asunción das tarefas domésticas e das responsabilidades familiares. Na construción da hipótese de partida deste estudo apuntábase o desequilibrio na aceptación destas, que, en parte, atopaba explicación na tradicional distribución de roles entre o home e a muller, pero tamén na inconveniencia de desfrutar dalgunhas medidas de conciliación que comportaban un indesexable afastamento da vida profesional por parte de quen as desfruta. Acontece isto coas excedencias, medidas en virtude das cales o solicitante deixa de traballar e, en consecuencia, de percibir o seu salario durante un período de tempo prolongado. De existiren medidas como o teletraballo, que permitan aliviar o deber de presenza no centro de traballo sen chegar a supor un total afastamento de quen a solicita do mundo laboral, nin provocar unha perda de ingresos, o persoal contaría con menos argumentos para eludir a asunción de respon-sabilidades familiares, posibilitando que estas non recaian integramente sobre os membros da familia de sexo feminino.

Sendo estas as principais vantaxes deducidas da implantación do teletraballo na empresa como medida de conciliación, convén apuntar que unha das principais desvantaxes, desde esta perspectiva interna, consiste precisamente no illamento masivo das mulleres traballadoras ao que puidera dar lugar unha aplicación do teletraballo que afectase fundamentalmente ao persoal pertencente ao sexo feminino. É de advertir que este proceso se podería converter nunha variante renovada do traballo a domicilio en condicións precarias que padeceu boa parte da poboación feminina durante o século pasado.

En definitiva, cómpre incidir na finalidade conciliatoria do teletraballo, ata agora ausente na regulación legal prevista no artigo 13 ET13, pero acollida na proposta de Directiva do Parlamento Europeo e do Consello relativa á conciliación da vida familiar e a vida profesional dos proxeni-tores e os coidadores, pola que se derroga a Directiva 2010/18/UE do Consello, do 26 de abril de 2017 [COM(2017) 253 final]14. O reto, porén, estriba en superar o concepto tradicional de conciliación a prol da integración da esfera persoal e profesional das persoas traballadoras, reto cuxa consecución permite ambicionar unha correcta aplicación das novas tecnoloxías no traballo.

2.2 O teletraballo como medida de integraciónComo segundo aspecto vencellado á dimensión interna de responsabilidade social das ad-

ministracións públicas, valorouse a implantación do teletraballo como instrumento apto para a integración das persoas que, polas súas circunstancias persoais, atopen algunha dificultade para inserirse no mercado laboral. Varias son as causas que poden impedilo.

Padecer unha situación de violencia de xénero a mans da súa parella é unha delas. Desde hai anos, o citado Código do Trabalho portugués prevé a posibilidade de que a vítima de violencia doméstica desempeñe o seu labor baixo este réxime, non podendo negarse a empresa a atender a súa solicitude agás incompatibilidade debidamente acreditada (artigo 166.3). Polo de agora, o ET non inclúe ningunha disposición ao respecto, quedando en mans da negociación colectiva a posibilidade de pactar esta especial protección. Non obstante, conviría suprimir a exixencia de que a vítima abandone o fogar familiar, presente na norma lusa, a risco de agravar a súa situa-ción. Procede opor, en cambio, un salientable inconveniente a esta medida, como é o illamento



da vítima, que pode agravarse a través dun abuso desta modalidade de prestación de servizos. Para evitalo, cabería recomendar a súa regulación con carácter subsidiario a outras medidas xa recollidas no ET, como pode ser a reorganización do tempo de traballo da vítima (artigo 37.8) ou o seu traslado a outro centro (artigo 40.4 ET), de decantarse ela por esta última posibilidade no canto da de teletraballar.

De ser a atención de responsabilidades familiares o óbice da integración da muller no traba-llo, tamén se considera aconsellable facilitar na medida do posible o teletraballo como medida tendente a compatibilizar ambas as necesidades. Nese senso, cabe traer a colación recentes reformas levadas a cabo en Estados pertencentes á Unión Europea, como Polonia, onde desde 2014 se incentiva a contratación en réxime de teletraballo dunha persoa desempregada que deixou o seu posto para atender o coidado dunha filla ou fillo menor de seis anos ou dunha persoa dependente15.

Emporiso, malia a favorable acollida doutrinal desta medida, cómpre recordar a necesidade de que os citados postos de traballo revistan unhas condicións dignas, equivalentes aos postos de corte presencial, así como a necesidade de avogar en todo momento polas políticas de co-rresponsabilidade. O contrario suporía fomentar unha “inserción laboral feminina a domicilio”, privando así o persoal de sexo feminino do recomendable contacto social que proporciona a convivencia no traballo, illándoo fronte ás posibilidades de información e acción colectiva en que se baseou tradicionalmente o dereito do traballo. O afastamento da muller do centro de traballo só sería desexable, en consecuencia, de concibirse como unha medida temporal e de desfrutarse en pé de igualdade cos traballadores de sexo masculino que tamén teñan responsabilidades familiares. Procede, por tanto, pór esta medida en relación co preceptivo desfrute dos permisos ligados á atención de responsabilidades familiares, a risco de relegar a muller traballadora a un plano invisible. Porén, cómpre recoñecer que se atopou un obstáculo a esta finalidade, cal é a denominada fenda dixital de xénero, cuxa superación exixe garantir o acceso á rede pero tamén fornecerlles ás traballadoras os coñecementos necesarios para sacarlles o máximo partido ás novas tecnoloxías16.

3 TELETRABALLO E SOCIEDADEAo abordar a responsabilidade social das administracións públicas, foron deixados á marxe

os comportamentos que teñen como suxeito pasivo a sociedade no seu conxunto. Como instru-mento idóneo para evitar o desprazamento e mesmo a migración de persoas, procede apuntar tres obxectivos susceptibles de ser acadados a través dunha correcta implantación do teletraballo.

O primeiro non é outro que evitar os desprazamentos en vehículos de motor. De sobra é sabida a medida en que contribúen a contaminar a atmosfera as emisións de CO2 dos vehículos nos cales se transporta a diario un notable número de persoas ao acudir ao seu posto de traballo e volver del. Evitar desprazamentos innecesarios constitúe, pois, o primeiro paso que se debe dar para reducir a emisión de gases de efecto invernadoiro provocados por particulares.

O segundo estriba na prevención de accidentes de tráfico. Non en van destaca a doutrina o conveniente que resultaría reducir os desprazamentos aos estritamente imprescindibles para evitar os accidentes de traballo in itinere17, é dicir, os ocasionados ao ir ao traballo e ao regresar del. Nese senso, cabería destacar esta vantaxe para os teletraballadores, pero tamén para calquera posible implicado no sinistro.



O terceiro consiste en lograr unha distribución da poboación máis equilibrada entre as gran-des urbes, as pequenas cidades e o rural. Atopar un emprego á marxe da agricultura nas zonas rurais e, mesmo, postos de traballo altamente especializado en pequenas cidades non é sinxelo, feito que obriga a boa parte da poboación a morar nos grandes núcleos urbanos. Un xeito de acadar unha maior implantación da poboación noutros territorios pasa por permitir, na medida do posible, a prestación de servizos desde eles.

Nin que dicir ten que os anteriores retos, aos que se enfronta a sociedade no seu conxunto, semellan máis sinxelos de acadar a través dunha correcta integración da vida persoal e familiar levada a cabo de xeito compartido entre as persoas traballadoras de ambos os dous sexos. Velaquí como unha política laboral en principio destinada á traballadora pode redundar en beneficio do conxunto da sociedade, mentres estea correctamente deseñada e saque proveito das inmensas posibilidades que ofrece o estado da técnica actual. Así, dous obxectivos a priori inconexos, como a igualdade de xénero e o coidado do medio ambiente, vincúlanse a prol dun comportamento socialmente responsable, de maneira tal que a procura dun contribúe ao alcance do outro.

Con fundamento nas anteriores conclusións, propúgnase a implantación responsable do teletraballo como medida de vangarda tendente a mellorar o estatuto xurídico e económico da muller, xa que: a) permite superar o concepto de conciliación para integrar a asunción de responsabilidades familiares co desempeño do posto de traballo, evitando o estancamento pro-fesional que supuñan as medidas tradicionais; b) posibilita a inserción laboral dos que presenten algunha circunstancia persoal incompatible coa prestación presencial de servizos; e c) propicia a consecución dun maior benestar social derivado dunha maior calidade ambiental e dunha distribución máis razoable da poboación ao longo do territorio.

4 O TELETRABALLO NA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE GALICIATras ter extraído, con carácter xeral, as vantaxes e os inconvenientes desta nova maneira de

traballar baseada no uso intensivo das novas tecnoloxías da información e da comunicación, na corresponsabilidade na asunción das tarefas familiares, no respecto dos seus dereitos laborais, na salvagarda do medio ambiente e na procura dunha distribución territorial da poboación sostible, interesa ilustrar a implantación deste nas administracións públicas acudindo a un caso específico, como é o da Administración pública de Galicia.

En concreto, a Lei 2/2015, do 29 de abril, do emprego público de Galicia18, prevé no seu artigo 107 a posibilidade de que os empregados públicos realicen todas as funcións do seu posto de traballo ou algunhas delas fóra das dependencias da Administración pública en que estean destinados mediante o emprego das novas tecnoloxías, coa condición de que concorran os presupostos que fagan razoable acudir ao teletraballo, é dicir: a) existencia dun posto de traballo cuxa natureza permita o seu desempeño desta guisa, e b) garantía da prestación correcta dos servizos. No que atinxe aos supostos e requisitos que deben concorrer para acudir ao teletraballo, o lexislador galego remite ao desenvolvemento regulamentario.

Este foi levado a cabo a través da Orde do 20 de decembro de 2013, conxunta da Vicepresidencia e Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza e da Consellería de Facenda, pola que se regulan a acreditación, a xornada e o horario de traballo, a flexibilidade horaria e o teletraballo dos empregados públicos no ámbito da Administración xeral e do sector público da Comunidade Autónoma de Galicia –en diante, “a orde”– e a Resolución conxunta do 8 de agosto de 2014, da Dirección Xeral de Avaliación e Reforma Administrativa e da Dirección



Xeral da Función Pública, pola que se ditan as instrucións relativas ao desenvolvemento da Orde do 20 de decembro de 2013 pola que se regulan a acreditación, a xornada e o horario de traballo, a flexibilidade horaria e o teletraballo dos empregados públicos no ámbito da Administración xeral e do sector público da Comunidade Autónoma de Galicia –en diante, “a resolución”–. É, en concreto, o artigo 13 da orde o encargado de regular a modalidade de prestación do servizo en réxime de teletraballo, entendéndose por tal aquela en que “o persoal empregado público desenvolva as tarefas asignadas ao seu posto de traballo fóra das dependencias da Administración autonómica, mediante o emprego das novas tecnoloxías”. Na propia definición contense unha alusión á finalidade primordial a alcanzar a través da súa implementación, consistente en “acadar unha maior eficiencia na xestión pública, contribuíndo á conciliación da vida familiar e laboral”.

Para solicitar a prestación de servizos en réxime de teletraballo, non abonda con que o empregado estea en activo, senón que se exixe que reúna unhas características que denoten a súa capacidade para desempeñar as funcións inherentes ao posto de traballo en cuestión, amén da posesión dos coñecementos informáticos suficientes exixidos para teletraballar. En concreto, debe reunir unha antigüidade igual ou superior aos dous anos de servizo no posto de traballo para o que se solicita o teletraballo, ou acreditar unha experiencia por prestación de servizos en postos con funcións e tarefas análogas ás do posto para o que se solicita o devandito dereito19.

O recoñecemento deste dereito supedítase tamén á natureza e características do posto de traballo, que han de facelo susceptible de ser desempeñado a distancia a través das novas tec-noloxías20 e de forma autónoma21. Tamén é requirida a disposición por parte do traballador dos instrumentos materiais pertinentes. Sobre este extremo, sorprende que o artigo 14. d) da orde exixa que o persoal dispoña dun “equipo informático básico” con acceso a Internet e acceso remoto á rede corporativa da Xunta de Galicia22 e dun lector de tarxetas, así como de teléfono móbil, que “non serán facilitados, en ningún caso, pola Administración da Xunta de Galicia”, equipos cuxo mantemento e reparación incumbe tamén ao empregado. O anterior leva con-sigo o risco de desprazar sobre a persoa teletraballadora custos inicialmente asumidos pola empregadora. Así, por exemplo, resulta frecuente estipular que sexa ela quen aporte os medios informáticos, quen se faga cargo do seu mantemento e dos gastos de electricidade, conexión á rede e demais que son inherentes á prestación de servizos a domicilio23. Prácticas como as que se describen son as que converten aínda a día de hoxe o teletraballo nun nicho de emprego precario e que convén atallar.

En canto ao procedemento, as persoas interesadas deberán presentar a súa solicitude e a documentación pertinente ante o titular do centro directivo onde presten servizos, quen no prazo de quince días deberá emitir informe comprensivo dos seguintes extremos: a) sentido favorable ou desfavorable, “neste último suposto, debidamente motivado”, a petición da persoa interesada; b) cobertura das necesidades do servizo; c) designación dun supervisor; d) asignación de tarefas; e e) descrición da forma e dos medios de levar a cabo esta supervisión. A conciliación revélase como finalidade esencial da implantación do teletraballo cando, no suposto de existiren varias solicitudes na mesma unidade de traballo, se impón valorar preferentemente as solicitudes das persoas interesadas que cumpran os requisitos da flexibilización por razóns de conciliación da vida familiar e laboral.

A súa tramitación compételle á secretaría xeral/secretaría xeral técnica ou órgano equivalen-te das entidades públicas instrumentais do sector público (artigo 15.3 da orde), que emitirán resolución no prazo de tres meses contados a partir da presentación da solicitude, co informe



previo conxunto do centro directivo competente en materia de función pública e de avaliación e reforma administrativa, transcorrido o cal as solicitudes se entenderán estimadas.

A concesión do réxime de teletraballo ao persoal empregado público non poderá exceder un ano, sen prexuízo da súa prórroga se persisten as mesmas condicións que motivaran a súa concesión24. Polo que atinxe á forma en que se desenvolverá a prestación de servizos, advírtese que as funcións non serán outras que as que o traballador viña desempeñando no seu posto de traballo habitual, agás “as ligadas á presenza física nas dependencias administrativas” (artigo 15.3 da orde). A prestación levarase a cabo en alternancia co traballo presencial, sen que se poidan efectuar máis de tres xornadas semanais en réxime de teletraballo non consecutivas, salvo que así o requiran as necesidades do servizo e así se faga constar no informe emitido polo centro directivo, sen que caiba fraccionar a xornada diaria de traballo en réxime de prestación do servizo na modalidade presencial e de teletraballo.

Durante a xornada dedicada ao teletraballo, a persoa teletraballadora deberá estar á disposi-ción da Administración. En concreto, deberá ter activado o correo corporativo e o teléfono móbil, podendo ser requirida a súa presenza nas dependencias administrativas se así fose preciso polas necesidades do servizo. Co fin de garantir esta obriga, sinalarase o horario en que o traballador ou a traballadora deberá estar dispoñible na resolución de concesión25.

Coa finalidade de garantir a correcta prestación de servizos dos empregados públicos que opten polo teletraballo, a Escola Galega de Administración Pública levará a cabo actividades formativas. De cara ao teletraballador, estas incidirán en materias tales como a protección de datos, a confidencialidade, os soportes telemáticos a empregar e a prevención de riscos laborais. É mester facer fincapé nesta última, xa que ao teletraballador se lle impón o deber de cumprir a normativa en materia de seguridade e saúde laboral, para o que se lle facilita a través da intranet un manual de información para teletraballador ou teletraballadora, ao cal conviría engadir de maneira preceptiva formación específica e personalizada.

Sostense esta posición, por máis que á solicitude deba achegarse un cuestionario relativo á autoavaliación de riscos laborais no teletraballo e, ademais diso, unha declaración relativa á información de riscos laborais no teletraballo, que implica o compromiso de adoptar as medidas de seguridade e hixiene que se conteñen no citado manual e as que, se é o caso, recomende o Servizo de Prevención de Riscos Laborais unha vez avaliado o cuestionario de autoavaliación. Así mesmo, prevese a posibilidade de acordar unha inspección presencial no domicilio do traballador, autorizada previamente, tendo en conta a especial protección da que é acredor o ámbito onde se executa a prestación de servizos. Tamén se prestará asesoramento telefónico por parte do Servizo de Prevención de Riscos Laborais cando así se precise.

Pensando no persoal responsable de quen preste servizos en réxime de teletraballo, prevese facilitar unha formación orientada cara a técnicas de dirección por obxectivos, planificación e xestión. Este aspecto adquire especial relevancia tendo en conta que a propia instrución quinta da citada resolución lembra que os traballadores executarán a súa prestación por obxectivos, segundo as tarefas que sexan encomendadas pola persoa supervisora, que será a responsable de verificar o seu adecuado desempeño a través dos indicadores acordados e dos medios de seguimento da actividade que se establezan.

Xa por último, o carácter voluntario da prestación de servizos en réxime de teletraballo ponse de manifesto na súa extinción. Así, poderá volverse á prestación tradicional por vontade do traba-llador, pero tamén por necesidades do servizo, por incumprimento dos obxectivos establecidos, así como por causas sobrevidas que alteren substancialmente as condicións e os requisitos que



motivaron a resolución de autorización26. Ademais, o cambio de posto suporá tamén a perda do dereito ao teletraballo27.

5 CONCLUSIÓNA regulación exposta pon de manifesto que o teletraballo na Administración pública de

Galicia foi esencialmente concibido como medida destinada a favorecer a conciliación da vida persoal e familiar das persoas empregadas. Só entre liñas é posible detectar outros obxectivos susceptibles de ser acadados a través da correcta aplicación desta novidosa maneira de traballar, como son a conservación do medio ambiente ou a prevención de accidentes e molestias deri-vados do exceso de tráfico de vehículos de motor. Tampouco se debe esquecer a utilidade que pode reportar como instrumento destinado a fixar poboación no rural, perseguindo a través del a imprescindible redistribución da poboación nesta comunidade autónoma.

Digna de eloxio é, porén, a regulación de aspectos tales como o establecemento de límites temporais tendentes a marcar unha conveniente alternancia entre teletraballo a distancia e traballo presencial. Non obstante, cómpre mellorar aspectos que avalan a posición de quen sostén a precariedade intrínseca de calquera modalidade de traballo a domicilio. En especial, debe evitarse a asunción de custos por parte da persoa teletraballadora, á que de ningún xeito lle incumbe facerse cargo dos gastos derivados do uso das novas tecnoloxías para traballar. No traballo por conta allea, é o empresario o encargado de facilitar os medios de produción, para-digma tradicional que non debe mudar co uso das novas tecnoloxías na relación laboral, a risco de reverter logros sociais acadados desde hai moito tempo.

Dito o anterior, non cabe senón recoñecer as posibilidades que o teletraballo pode ofrecer aos empregados da Administración pública de Galicia a prol da construción dun novo modelo conciliatorio que permita asumir de xeito igualitario as responsabilidades familiares e adaptar, na medida do posible, a prestación de servizos ás circunstancias de quen a executa, sempre e cando sexan respectados os límites que trazan a fronteira entre o traballo digno e o precario.

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Purcalla Bonilla, M. A., e Preciado Domenech, C.H. 2013. «Trabajo a distancia vs. teletrabajo: estado de la cuestión a propósito de la reforma laboral de 2012», Actualidad Laboral, 2.

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NOTAS1 Este traballo forma parte dos resultados do Proxecto de investigación do MINECO titulado “Nuevas (novísimas) tecnologías de la infor-

mación y comunicación y su impacto en el mercado de trabajo: Aspectos emergentes en el ámbito nacional e internacional” (DER2016-75376-R), cuxa investigadora principal é a Profª. Lourdes Mella Méndez.

2 Jover Ramírez, 2013: 23 y 24, e Muñoz Ruiz, 2012: 117.

3 Purcalla Bonilla e Preciado Domenech, 2013: 215.

4 Villalba Sánchez, 2015: 64.

5 Comunicación da Comisión ao Parlamento Europeo, ao Consello, ao Comité Económico e Social Europeo e ao Comité das Rexións, do 25 de outubro de 2011, relativa á Estratexia renovada da Unión Europea para 2011-2014 [COM(2011)681 final].

6 Canyelles i Pastor, 2011: 81.

7 Mella Méndez, 1998: 21.

8 Thibault Aranda, 2000: 46.

9 Como se deduce da Sentenza do Tribunal de Xustiza da Unión Europea do 22 de maio de 2014, Asunto C-539/12, Z. J. R. Lock / British Gas Trading Limited.

10 http://dre.pt/web/guest/pesquisa/-/search/70152047/details/normal?p_p_auth=FWaD5MdS (26-09-2017).

11 http://cite.gov.pt/pt/legis/CodTrab_indice.html (25-09-2017).





16 Castaño Calado, 2008: 24 e ss., e Gil-Juárez, Vítores, Feliu e Vall-Llovera, 2011: 25 e ss., entre outros.

17 Leonés Salido, 2000: 2.

18 DOG n.º 82, do 4 de maio de 2015.

19 Entenderase que concorre a dita circunstancia aínda que a prestación dos servizos sexa de forma interrompida nos últimos cinco anos, a teor da quinta instrución da resolución.

20 En concreto, o artigo 14.c) da orde considera como tales “o estudo e análise de proxectos, a elaboración de informes, asesoría, redacción e tratamento de documentos, inspección, xestión de sistemas de información ou análise e deseño de sistemas de información ou outros análogos que non requiran a prestación de servizos presenciais”, considerándose por tales aqueles en que “a prestación efectiva só queda plenamente garantida coa presenza física do/da empregado/a”. A quinta instrución da resolución engade aos anteriores a elaboración de ditames ou actas de inspección, a introdución de datos en bases de datos, e a tradución. Exclúense expresamente os que comporten a presenza do traballador, como os postos de atención directa ao público, os de oficinas de rexistros, aqueles cuxas funcións leven a necesidade continua de consulta e manexo de documentación física que conste en poder da Administración sempre que non caiba a súa consulta accedendo ás bases de datos da unidade ou ao seu escaneado, postos de persoal condutor, subalterno, técnicos ou administrativos de unidades con atención vinte e catro horas ou que desenvolvan a súa xornada laboral, de maneira permanente, fóra das dependencias administrativas: axentes forestais, gardacostas ou similares.

21 Quinta instrución da resolución.

22 Segundo a devandita instrución quinta da resolución, que reflicte a posibilidade de realizar unha proba técnica.

23 Xa que, con carácter xeral, lle incumben ao empregador a asunción dos custos de produción (Sierra Benítez, 2011: 233).

24 A solicitar cunha antelación mínima de dous meses.

25 Instrución quinta da resolución.

26 Art. 15.4 da orde.

27 Art. 13 da orde.

Resumo: Acaban de cumprirse 25 anos da Directiva 92/85/CEE relativa á aplicación de medidas para promover a mellora da seguridade e a saúde da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación. Esta norma ten natureza híbrida, combinando medidas de saúde laboral con outras dirixidas a protexer dereitos laborais, nun intento de integrar a dimensión de xénero na política de seguridade e saúde laboral. Precisamente por iso, naceu co compromiso de ser modificada, como moito, en 1997. Non obstante, a proposta da Comisión non chegou ata 2008, incluíndo unha ampliación do permiso de maternidade ata un mínimo de 18 semanas retribuídas, o que xerou o bloqueo da iniciativa no Consello e a retirada final da proposta, polo que non parece probable que se aborde de novo a modificación desta norma nun futuro próximo.Palabras clave: Directiva, traballadora embarazada, saúde laboral, permiso de maternidade, proposta da Comisión.

Resumen: Acaban de cumplirse 25 años de la Directiva 92/85/CEE relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y la salud de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia. Esta norma tiene naturaleza híbrida, combinando medidas de salud laboral con otras dirigidas a proteger derechos laborales, en un intento de integrar la dimensión de género en la política de seguridad y salud laboral. Precisamente por ello, nació con el compromiso de ser modificada, a más tardar, en 1997. Sin embargo, la propuesta de la Comisión no llegó hasta 2008, incluyendo una ampliación del permiso de maternidad hasta un mínimo de 18 semanas retribuidas, lo que provocó el bloqueo de la iniciativa en el Consejo y la retirada final de la propuesta, por lo que no parece probable que se aborde de nuevo la modificación de esta norma en un futuro próximo.Palabras clave: Directiva, trabajadora embarazada, salud laboral, permiso de maternidad, propuesta de la Comisión.

25 anos da Directiva 92/85 CEE sobre protección da maternidade da traballadora

25 años de la Directiva 92/85 CEE sobre protección de la maternidad de la trabajadora

25 years of Directive 92/85 EEC on protection of the worker’s maternity

MIRIAM MONJAS BARRENA

Profesora de Dereito do Traballo e da Seguridade SocialUniversidade CEU San [email protected]

Recibido: 13/11/2018 | 12/06/2018

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Miriam Monjas Barrena

Abstract: It has been 25 years since Council Directive 92/85/EEC of 19 October 1992 (on the intro-duction of measures to encourage improvements in the safety and health at work of pregnant workers and workers who have recently given birth or are breastfeeding) was adopted. It has a hybrid nature, combining measures of occupational health with others aimed at protecting labor rights, in an attempt to integrate the gender dimension in occupational health and safety policy. That is why it was born with the commitment to be modified, later in 1997. However, the Commission’s proposal did not arrive until 2008, including an extension of maternity leave to 18 weeks paid minimum that first hold up the initiative in the Council and finally caused the withdrawal of the proposal. So, it seems the amendment to this Directive will not be possible in the near future.Key words: Directive, pregnant worker, maternity leave, amendment, Commission’s proposal.

Sumario: 1 Introdución. 2 Maternidade e saúde laboral: a Directiva 92/85/CEE sobre protección da tra-balladora en caso de embarazo, parto recente ou lactación. 2.1 Xustificación da norma. 2.2 Supostos de protección. 2.3 A avaliación de riscos como obriga principal do empresario. 2.3.1 Cando debe realizarse a avaliación de riscos? 2.3.2 Como debe levarse a cabo a avaliación de riscos? 2.4 Medidas a adoptar para a protección da seguridade e saúde da traballadora e do seu fillo. 2.4.1 Adaptación das condicións e/ou do tempo de traballo. 2.4.2 Cambio de posto de traballo. 2.4.3 Dispensa do traballo. 2.4.4 Prohibicións de exposición. 2.5 O traballo nocturno. 2.6 Outros dereitos da traballadora. 3 A modo de conclusión. 4 Bibliografía. 5 Anexo.

1 INTRODUCIÓNDurante as últimas décadas a crecente incorporación das mulleres ao mundo do traballo

asalariado foi unha constante nos mercados de traballo dos países europeos. Se nos anos 60 as mulleres representaban menos do 30 % da poboación activa da Comunidade Europea, en 2015 a taxa de emprego media das mulleres de entre 20 e 64 anos na UE era do 64,3 %, en comparación co 75,9 % da dos homes. Aínda así, a brecha entre homes e mulleres no que ao emprego se refire segue sendo moi grande (11,6 puntos porcentuais), ben que con diferenzas significativas segundo os Estados membros. Esta diferenza elévase a unha media de 18,1 puntos porcentuais se se analiza o emprego a tempo completo, tendo en conta a maior prevalencia do traballo a tempo parcial entre as mulleres1.

Este feito non significa que o traballo feminino sexa unha realidade recente. As mulleres foron campesiñas, comerciantes, obreiras, enfermeiras, empregadas... desde sempre, aínda que é certo que nas últimas décadas o traballo feminino remunerado se converteu nun fenómeno masivo difícil de ignorar.

En materia de seguridade e saúde laboral, a concepción do traballo feminino, tanto nas políticas nacionais como comunitarias, evolucionou desde o proteccionismo excluínte á neu-tralidade de xénero2. En efecto, as primeiras políticas de saúde laboral adoptaron un enfoque paternalista que consideraba as mulleres como un grupo necesitado de especial protección. Así, a idea era que as mulleres debían ser excluídas de determinados traballos ben por consideralos demasiado perigosos ou pesados ou mesmo pouco apropiados por razóns éticas ou morais, ben por entender que a muller debía consagrarse ás súas obrigas naturais (fogar e fillos). En conse-cuencia, adoptáronse numerosas prohibicións para certos traballos (o nocturno, o de minaría), regulamentacións diferenciadas para as mulleres (exposición ao chumbo, duración do traballo) e normas sobre protección da maternidade, todo o cal desembocou nunha forte segregación sexual do traballo3.

Non obstante, na actualidade esta concepción foi abandonada por ser contraria ao principio comunitario de igualdade de trato entre homes e mulleres, tal e como consagran expresamente



as directivas comunitarias sobre igualdade entre homes e mulleres e como recoñeceu reiterada-mente a xurisprudencia do TXCE4.

Por iso, a día de hoxe, a neutralidade de xénero é a característica esencial de toda lexislación, sexa nacional ou comunitaria, sobre seguridade e saúde no traballo, o que supón abordar tales cuestións sen atender ao sexo, é dicir, desde o punto de vista dun traballador abstracto.

Unha política de saúde laboral que pretenda ser eficaz debe optar por un enfoque de xénero, isto é, tomar en conta as diferenzas de xénero presentes nas condicións de traballo para poder valorar o alcance dos riscos presentes neste, así como o grao de vulnerabilidade de homes e mulleres a certos riscos laborais.

Neste sentido, xa desde a Estratexia Comunitaria de Seguridade e Saúde 2002-2006, co precedente do mainstreaming comunitario, foi establecido como obxectivo básico “integrar a dimensión de xénero na avaliación de riscos, as medidas preventivas e os mecanismos de indemni-zación, de forma que se teñan en conta as particularidades das mulleres polo que se refire á saúde e seguridade no traballo”5.

Precisamente, a Directiva 92/85 CEE é a primeira, dentro das referidas á seguridade e saúde no traballo, na que a Comisión Europea intenta integrar esa dimensión de xénero, aínda que con resultado desigual, como se verá nas páxinas que seguen.

2 MATERNIDADE E SAÚDE LABORAL: A DIRECTIVA 92/85/CEE SOBRE PROTECCIÓN DA TRABALLADORA EN CASO DE EMBARA-ZO, PARTO RECENTE OU LACTACIÓN

2.1 Xustificación da normaDe todas as directivas europeas sobre saúde laboral, a única que menciona especificamente

as traballadoras é a relativa á protección da maternidade6. En efecto, o único suposto en que o corpo da traballadora é recoñecido como un corpo feminino refírese ao proceso biolóxico da maternidade, que corresponde en exclusiva á muller7.

A plena realización do principio de igualdade autoriza unha protección diferenciada para homes e mulleres cando exista unha realidade biolóxica diferenciada que a xustifique, como é o caso da maternidade, pois nestes casos a lexislación non protexe xenericamente a muller emba-razada, senón só aquela que se atopa nas referidas situacións de embarazo, parto ou lactación8.

A Directiva 92/85/CEE é a décima norma específica ditada ao abeiro da Directiva marco 89/391 CEE, que no seu artigo 15 dispón a necesidade de outorgar unha particular protección aos grupos de traballadores especialmente sensibles a determinados riscos presentes no traballo, de maneira que queden debidamente protexidos contra os perigos que lles afecten de xeito específico.

Neste colectivo de traballadores quedarían incluídos os que pola súa especial sensibilidade ou estado poidan sufrir unhas consecuencias distintas das do resto dos traballadores da súa mesma empresa e en semellantes condicións de traballo. É indubidable que un destes colectivos ou grupos necesitados de protección específica está integrado polas traballadoras embarazadas, que desen a luz ou que se atopen en período de lactación9.

Sentado o anterior, unhas condicións de traballo consideradas aceptables en situacións nor-mais poden deixar de selo durante o embarazo, o parto recente e a lactación e, por iso, a protec-ción da saúde da traballadora que se atopa en calquera destas situacións exixirá, en moitos casos, a corrección das medidas ordinarias de protección existentes, ben rebaixando os parámetros de



exposición tolerables, ben impedindo totalmente a dita exposición. Noutros casos, esa protección implicará a consideración como factores de risco de substancias e axentes que, en situacións ordinarias, non son xeradores de risco ningún10.

En definitiva, as cuestións biolóxicas asociadas á maternidade supoñen que as traballadoras embarazadas, que deron recentemente a luz ou en período de lactación se atopen nunha situa-ción de especial sensibilidade que as converte nun colectivo necesitado de particular protección. Iso obriga á adopción de medidas encamiñadas á salvagarda da súa saúde e, por extensión, a do seu fillo, que é, precisamente o obxecto da Directiva 92/85 CEE.

2.2 Supostos de protecciónSegundo o seu artigo 1, o ámbito de aplicación da norma alcanza as seguintes categorías

de traballadoras:a) Traballadora embarazada, entendéndose por tal, para os efectos da norma, calquera tra-

balladora embarazada que comunique o seu estado ao empresario, conforme as lexislacións e/ou prácticas nacionais.

b) Traballadora que dese a luz, entendéndose por tal, para os efectos da norma, calquera traballadora que dese a luz no sentido das lexislacións e/ou prácticas nacionais que comunique o seu estado ao empresario, conforme as devanditas lexislacións e/ou prácticas nacionais.

c) Traballadora en período de lactación, entendéndose por tal, para os efectos da norma, calquera traballadora en período de lactación no sentido das lexislacións e/ou prácticas nacio-nais que comunique o seu estado ao empresario, conforme as ditas lexislacións e/ou prácticas nacionais.

A propósito destas definicións, é conveniente facer as dúas precisións seguintes:Por unha banda, mentres que para a traballadora embarazada a directiva se remite a un

dato biolóxico, en cambio, respecto da traballadora que deu a luz ou daquela en período de lactación a norma deixa as definicións ás lexislacións nacionais. Queda así sen resolver unha cuestión esencial, isto é, durante canto tempo debe entenderse que unha traballadora se atopa nalgunha destas situacións e, polo tanto, incluída no ámbito de aplicación da norma. A resposta dependerá da regulación de cada Estado membro, pois a directiva non fixa sequera un período mínimo uniforme que garanta a aplicación das medidas nela contidas, de maneira que, na práctica, atendendo ás regulacións nacionais, se observan diferenzas considerables polo que se refire ao período durante o cal unha traballadora será considerada como traballadora que deu a luz ou en período de lactación11.

Por outra banda, cando a directiva define os supostos protexidos pola norma inclúe, nos tres casos, a exixencia de que a traballadora lle tivese comunicado o seu estado ao empresario. Polo tanto, a falta desa comunicación e, malia as consideracións biolóxicas, non cabe falar de traballadora embarazada, que deu a luz ou en período de lactación para os efectos da norma, pois esta supedita a aplicación das medidas de protección previstas nela á comunicación previa do seu estado por parte da traballadora ao empresario.

Iso supón que desde o comezo desas situacións (especialmente polo que se refire ao embara-zo) ata que o empresario sexa informado pode existir un período máis ou menos longo durante o cal as exixencias de prevención e protección non se van ver satisfeitas por faltar o presuposto necesario para a aplicación da norma comunitaria. Por iso, a Directiva 92/85/CEE está a atri-buírlle á dita comunicación unha eficacia constitutiva en canto ás obrigas de protección que a norma impón ao empresario respecto das mencionadas categorías de traballadoras; polo que,



en ausencia de comunicación formal, xorde unha “atipicidade” nas súas situacións que excluiría calquera exixencia de responsabilidade ao empresario12.

Sobre esta necesidade de comunicación ao empresario das situacións de embarazo, parto recente ou lactación cabe apuntar o seguinte:

a) A traballadora non ten a obriga de informar o empresario do seu estado, xa que estas situacións pertencen ao ámbito da súa intimidade mentres ela non decida o contrario, aínda que iso supoña, obviamente, que non se van despregar as medidas de protección previstas na directiva. Non obstante, tendo en conta as consecuencias negativas que a falta de comunicación pode carrexar non só sobre a saúde da nai senón tamén do seu futuro fillo, o artigo 6 da direc-tiva imponlle ao empresario a obriga de informar as traballadoras dos posibles riscos inherentes ás situacións protexidas co fin de concienciar estas sobre a importancia que ten unha pronta comunicación ao empresario da súa situación de embarazo13.

b) Se o que motiva a necesidade de comunicación ao empresario é que este poida cumprir as obrigas de prevención e protección da traballadora impostas pola directiva, sería lóxico que esa exixencia cedese naqueles casos en que aquel coñeza o embarazo, o parto recente ou a lactación non a través da traballadora directamente senón por outros medios; isto é, a través de terceiros ou cando resulte evidente o embarazo ou o parto14. Non obstante, a norma resulta firme neste punto: aínda que o embarazo sexa evidente, se non houbo comunicación formal por parte da traballadora ao empresario, non xorde para este a súa débeda preventiva.

2.3 A avaliación de riscos como obriga principal do empresarioSendo o obxecto da Directiva 92/85 a protección de seguridade e saúde da traballadora que

se atope en calquera das situacións xa coñecidas, imponse ao empresario unha obriga fundamen-tal, a avaliación dos riscos que poidan supor un perigo para a súa saúde ou seguridade, como paso previo para poder adoptar as medidas de protección que sexan precisas como resultado desa avaliación. Esta obriga aparece así como a contrapartida do dereito que ten a traballadora embarazada, que deu a luz ou en período de lactación á protección no traballo non só da súa seguridade e saúde senón tamén da do seu fillo futuro ou que acaba de nacer15.

En termos xerais, a avaliación de riscos consiste na determinación da natureza, grao e dura-ción da exposición das traballadoras concernidas a axentes, procedementos ou condicións de traballo que, respecto de calquera actividade, poidan pór en perigo a saúde e seguridade da nai ou do seu fillo16.

Co fin de concretar o obxecto da dita avaliación, a directiva recolle, de forma non exhaustiva, non só aqueles axentes, procedementos e condicións de traballo que deben ser necesariamente avaliados (anexo I), senón tamén aqueloutros cuxa presenza na actividade da traballadora em-barazada, que deu a luz ou en período de lactación implican prohibición radical de exposición (anexo II).

Agora ben, imposta esa obriga de avaliación de riscos ao empresario, a norma non vai máis alá; é dicir, non aclara nin cando nin como se debe levar a cabo a mencionada avaliación de riscos.

Así, hai que acudir á Comunicación da Comisión sobre as directrices para a avaliación dos axentes químicos, físicos e biolóxicos, así como os procedementos industriais considerados como perigosos para a saúde ou a seguridade da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación, do 5 de outubro de 2000, xa mencionada, para tratar de dar resposta ás cuestións antes formuladas; isto é, cando e como ha de cumprirse esa obriga de avaliación.



2.3.1 Cando debe realizarse a avaliación de riscos?A obriga de avaliación de riscos que impón a Directiva 92/85 é parte integrante da avaliación

xeral de riscos considerada na directiva marco, constituíndo unha sorte de avaliación adicional cuxo nacemento non depende, en absoluto, de que a traballadora lle comunicase a súa situación ao empresario.

En consecuencia, esa avaliación, que ten un carácter xeral e abstracto, deberá realizarse tendo en conta que cada posto de traballo concreto pode, eventualmente, ser ocupado por unha traballadora embarazada, que deu a luz recentemente ou que se atopa en período de lactación, e aínda que no momento de realizar a avaliación o empresario non teña constancia de ningunha destas situacións17.

Pero, ademais desta avaliación inicial, exixida tanto pola directiva marco como pola específica de maternidade, o empresario, tras coñecer que a traballadora se atopa nalgunha das situacións protexidas, deberá avaliar os riscos que poidan afectar a esa traballadora individualmente con-siderada, atendendo ás condicións particulares en que se desenvolve o seu embarazo, posparto ou lactación.

Trátase aquí, polo tanto, de avaliar os riscos subxectivos ou variables, que dependen das cir-cunstancias persoais de cada traballadora, polo que se deberán ter en conta os consellos, informes e certificados médicos, así como as preocupacións da traballadora, especialmente nos casos de síntomas individuais asociados ao embarazo. Trátase ademais dunha avaliación continuada para cada fase do embarazo e para as situacións de posparto e lactación18.

Pola mesma razón, será necesaria unha nova avaliación cando se produza unha reorganiza-ción do traballo ou un cambio nas condicións ou equipos de traballo.

2.3.2 Como ha de levarse a cabo a avaliación de riscos?Polo que se refire á segunda cuestión, cabe sinalar, polo de pronto, que aquela deberá ir refe-

rida a todos os postos de traballo da empresa susceptibles de ser ocupados por traballadoras que se poidan atopar en calquera das situacións protexidas, e que deberá mencionar, cando menos, os riscos potenciais para as ditas traballadoras, na medida en que tales riscos sexan coñecidos19.

En concreto, o procedemento para a avaliación de riscos a que se refire o artigo 4.1 da Directiva 92/85 ten como finalidade principal identificar os riscos aos que pode quedar exposta a traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación, así como o feto ou o neonato; determinar se a exposición a estes pode prexudicar a saúde da traballadora ou do seu fillo; e finalmente establecer cales deben ser as medidas adecuadas para conxurar eses riscos e os seus posibles efectos20.

Trátase, en definitiva, de examinar de forma sistemática todos os aspectos da actividade profesional da traballadora co fin de determinar os posibles riscos vinculados ao seu posto de traballo, é dicir, tanto as causas probables de lesións ou danos na saúde daquela como calquera posible efecto no embarazo, así como calquera causa posible de lesión ou dano para o feto ou neonato, co fin de adoptar aquelas medidas que aseguren a protección máis eficaz.

Conforme as directrices da Comisión, a avaliación debe comprender polo menos tres fases, a saber:

a) Identificación dos perigos ou factores de risco:Nesta primeira fase, a avaliación céntrase na identificación dos axentes físicos, químicos ou

biolóxicos e procedementos industriais presentes na actividade de que se trate que poden afectar á saúde e seguridade da traballadora embarazada, que deu a luz recentemente ou en período



de lactación, do feto ou do neonato, así como aquelas condicións de traballo susceptibles de producir os ditos efectos.

O empresario deberá ter en conta as listas de axentes, procedementos e condicións de tra-ballo recollidas, de forma non exhaustiva nos anexos I e II da Directiva 92/85, completados pola Comunicación da Comisión, que, nas súas directrices para a avaliación de riscos, non só amplía a relación de axentes, procedementos e condicións de traballo a ter en conta, senón que concreta cales son os riscos que leva consigo a existencia desas substancias, condicións e procedementos no lugar de traballo e tamén ofrece a título de exemplo as medidas que poden adoptarse para eliminar eses riscos.

Así pois, tendo en conta os anexos da Directiva 92/85, cabe sistematizar como segue os axentes, procedementos e condicións de traballo que deben ser necesariamente avaliados polo empresario:

Ergonomía e riscos psicolóxicos

Axentes físicos

Axentes biolóxicos

Riscos producidos por axentes químicos

Outras condicións de traballo

Fatiga mental e física e tempo de traballo.

Posturas forzadas asociadas á activi-dade profesional.

Riscos psicosociais: estrés profesional acoso moral ou sexual.

Actividades realiza-das de pé.

Actividades en posición sentada.

Ausencia de zonas de descanso.

Choques, vibracións ou move-mentos.

Ruído.

Ambiente térmico.

Radiacións ionizantes.

Radiacións electromag-néticas non ionizantes.

Frío e calor extremos.

Traballo en atmosferas de sobrepre-sión elevada.

Axentes biolóxi-cos dos grupos 2, 3 e 4.

Axentes biolóxi-cos que provo-can abortos ou lesións físicas ou neurolóxicas no feto.

Substancias etiquetadas coas frases R40, R45, R46 e R49, R61, R63 e R64.

Preparados etiquetados sobre a base da Direc-tiva 83/379/CEE ou 1999/45CE.

Mercurio e os seus derivados.

Medicamentos antimi-cóticos (citotóxicos).

Axentes químicos con perigo de absorción cutánea: benceno, arsénico.

Monóxido de carbono.

Chumbo e os seus derivados.

Axentes químicos e pro-cedementos industriais enumerados no anexo 1 da Directiva 90/394/CEE.

Disruptores endócrinos.

Manipulación ma-nual de cargas.

Riscos por move-mento e posturas. Posturas forzadas de traballo.

Desprazamentos dentro e fóra do establecemento.

Traballos de minaría subterráneos.

Traballos con equi-pos de pantalla de visualización.

Equipos de traballo e de protección individual (incomo-didade, inadapta-ción).

Traballo en altura.

Traballo en solitario.

Instalacións sani-tarias pouco axei-tadas.

Instalacións defi-cientes ou inade-cuadas.

Fonte: Guía de boas prácticas para a mellora da seguridade e saúde no traballo por razóns de ma-ternidade e reprodución. Instituto da Muller (Ministerio de Traballo e Asuntos Sociais).



Esta relación ten un carácter meramente exemplificativo, o que significa que o empresario deberá incluír na súa avaliación calquera outra substancia ou axente distinto dos alí recollidos cando entenda que a presenza destes no lugar de traballo pode entrañar un risco para a saúde da traballadora ou do seu futuro fillo. Ademais, iso debe entenderse aplicable non só á avaliación xenérica de riscos, senón tamén á específica, é dicir, aquela que debe realizar o empresario tendo en conta as circunstancias persoais da traballadora de que se trate21.

b) Identificación das categorías de traballadoras:A continuación corresponderá identificar quen pode resultar prexudicado (e de que xeito)

polos perigos e factores de risco detectados, pois uns e outros son distintos en cada etapa da maternidade; incluso un mesmo factor de risco pode ter efectos diferentes segundo a etapa de que se trate, sobre todo polo que se refire ao embarazo, pois o desenvolvemento do embrión-feto ten lugar en fases ben definidas22.

En principio, non debe supor un problema a identificación das traballadoras que deron a luz recentemente ou que se atopan en período de lactación; en cambio, si poden xurdir problemas polo que se refire ás traballadoras embarazadas, pois cabe a posibilidade de que un embarazo non sexa advertido nas primeiras semanas de xestación nin sequera pola propia traballadora ou que, aínda sabéndoo, esta sexa remisa a comunicarlle o seu estado ao empresario23.

Xa que logo, resulta ineludible unha política preventiva eficaz na empresa respecto de todas as traballadoras en idade fértil ocupadas en actividades que supoñan exposición a axentes físicos e químicos nocivos para evitar así que esa exposición da nai durante o período inmediatamente posterior á concepción poida afectar ao desenvolvemento do embrión fetal24.

Neste punto adquire especial relevancia a obriga imposta ao empresario polo artigo 4.2 da Directiva 92/85 conforme o cal, cando na avaliación de riscos se detecte a existencia dun risco para a saúde ou seguridade das traballadoras, o empresario deberá comunicárllelo ás traballa-doras afectadas, entendendo por tales non só aquelas que se atopen xa nunha das situacións protexidas, senón tamén as que poidan estalo no futuro.

Igualmente, deberá pór á disposición destas toda a información dispoñible sobre as medidas de prevención que é necesario adoptar para evitar que se vexan expostas a calquera risco que poida supor un dano para a súa saúde ou a do seu fillo25.

Polo tanto, todas e cada unha das traballadoras en idade fértil da empresa deben estar previa e debidamente informadas dos riscos presentes na empresa e no seu concreto posto de traballo, así como das medidas de protección necesarias para protexer a súa saúde e a do seu futuro fillo26.

c) Avaliación cuantitativa e cualitativa dos riscos:Esta fase do procedemento de avaliación, que é a máis delicada, ten por obxecto valorar se

o factor ou factores de risco detectados teñen capacidade para ocasionar un dano efectivo á traballadora exposta a estes. Para iso, deberá determinarse a natureza, intensidade e duración da exposición da traballadora embarazada, que deu a luz ou en período de lactación a calquera dos axentes, procedementos ou condicións de traballo presentes no posto de traballo que se-xan potencialmente lesivos, co fin de apreciar calquera risco de dano para a seguridade e saúde da traballadora ou calquera repercusión no embarazo e lactación e fixar así as medidas que se deberán adoptar27.

Non obstante, convén precisar que esta avaliación dos niveis de exposición só cabe res-pecto dos axentes, condicións e procedementos de traballo listados no anexo I da Directiva 92/85 (completado pola Comunicación da Comisión), pois respecto destes caben exposicións



de intensidade limitada, existindo risco de dano a partir de determinados niveis, pero non por debaixo deles.

En cambio, polo que se refire aos recollidos no anexo II, a mera presenza destes na actividade profesional da traballadora supón un risco real para a súa saúde e a do seu fillo e, polo tanto, existe prohibición radical de exposición, polo que sobra calquera avaliación ao respecto, pois non caben exposicións de intensidade limitada28.

En todo caso, esta avaliación dos niveis de exposición haberá de facerse en función de criterios obxectivos, a saber:

- Terase en conta, como é lóxico, toda a información obtida nas fases anteriores, que será completada coa que facilite a propia traballadora particularmente polo que se refire aos consellos, informes e certificados médicos achegados.

- A valoración dos riscos levarase a cabo de acordo co que se estableza sobre procedemento de avaliación de riscos na normativa específica correspondente e, no seu defecto, conforme as normas xenéricas en materia de seguridade e saúde.

- Na avaliación de riscos deberán terse en conta os valores límite de exposición profesional a substancias perigosas e outros axentes físicos, químicos ou biolóxicos contidos nas normas específicas sobre saúde laboral, aínda que tendo en conta que estes valores se fixan para un traballador adulto, pero en ningún caso teñen en conta o feto nin o lactante, o que supón un factor de risco adicional do que deben ser convenientemente informadas as traballadoras que se vexan expostas a substancias perigosas e outros axentes físicos, químicos ou biolóxicos29.

2.4 Medidas a adoptar para a protección da seguridade e saúde da traballadora e do seu fillo

O artigo 5 da Directiva 92/85 dispón que, se os resultados da avaliación revelan un risco para a seguridade ou a saúde da traballadora, así como algunha repercusión sobre o embarazo ou a lactación, o empresario tomará as medidas necesarias para evitar, mediante unha adaptación provisional das condicións e/ou do tempo de traballo, que a traballadora se vexa exposta a ese risco. Se esa adaptación non é posible ou razoablemente exixible, deberá procederse a un cam-bio de posto de traballo desta e, cando ese cambio tampouco sexa posible ou razoablemente exixible, a traballadora será dispensada do traballo durante o tempo necesario para a protección da súa seguridade e saúde.

Así pois, este artigo prevé, de forma graduada, as medidas que debe adoptar o empresario para evitar calquera risco para a seguridade e saúde da traballadora concernida. Antes de tratalas por separado, convén facer as precisións seguintes:

- A xerarquía de medidas de adaptación temporal que prevé o dito artigo debe conectarse co artigo 6 da Directiva marco 89/391, de modo que, aínda que non se mencione expresamente no primeiro, a medida prioritaria ten que ser necesariamente a eliminación dos riscos na súa orixe30.

- A adopción das medidas recollidas no artigo 5 da Directiva 92/85 é obrigatoria para o em-presario sempre que constate que no posto de traballo existe un risco concreto para a saúde da traballadora ou para o seu embarazo ou lactación, e iso con independencia do alcance concreto dese risco.

- Trátase de medidas necesariamente temporais, pois diríxense a evitar ou diminuír os riscos que poidan afectar a traballadoras que se atopan nunha situación igualmente temporal.

- Son, ademais, medidas de natureza individual, é dicir, referidas ao posto concreto ocupado pola traballadora necesitada de protección, o que implica que é presuposto necesario para a



súa adopción que o empresario saiba que a traballadora se atopa nalgunha das situacións pro-texidas, de modo que a adopción das medidas encamiñadas a evitar ou diminuír a exposición se producirá ex post á comunicación ao empresario do seu estado por parte da traballadora31.

- As medidas do artigo 5 da Directiva 92/85 enuméranse de forma non exhaustiva, é dicir, en ningún caso impiden a adopción de calquera outras tendentes a evitar a exposición da tra-balladora ao risco detectado32 e articúlanse con carácter subsidiario unhas doutras.

- O criterio que rexe a súa prelación é o de menor afectación posible ao status laboral da traba-lladora, isto é, ao desenvolvemento habitual da súa prestación de servizos, aínda que modulado por outras consideracións, como a maior ou menor dificultade para a supresión ou redución do risco e, sobre todo, as posibilidades organizativas da empresa33.

- Non obstante, aínda cando a elección da medida concreta resulte condicionada polos crite-rios antes sinalados, esta circunstancia nunca debe repercutir sobre o nivel de protección dispen-sado, que debe tender sempre a evitar calquera risco para a seguridade e saúde da traballadora ou do seu embarazo ou lactación, como se ve a continuación respecto de cada medida concreta.

2.4.1 Adaptación das condicións e/ou o tempo de traballoO artigo 5.1 da directiva exíxelle ao empresario que, detectado un risco, proceda, en primeiro

lugar, á adaptación das condicións e/ou do tempo de traballo da traballadora afectada durante todo o tempo no que se atope en calquera das situacións protexidas.

Deste modo, pode seguir desempeñando a súa actividade laboral habitual coas adapta-cións necesarias, que poden consistir, simplemente, no axuste das características técnicas do posto de traballo ou ben afectar a condicións laborais máis esenciais ou relevantes referidas ao tempo de traballo (fundamentalmente horarios e quendas de traballo), ou a unhas e outras simultaneamente.

Trátase, como xa se apuntou, da medida menos “agresiva” para o status laboral da traballado-ra, aínda que, malia a súa aparente sinxeleza, é a obriga máis difícil de cumprir para o empresario tendo en conta o custo económico que pode supor para este34.

2.4.2 Cambio de posto de traballoEn segundo lugar, dispón o artigo 5.2 que, sempre que a adaptación das condicións e/ou do

tempo de traballo non fose técnica e/ou obxectivamente posible ou non poida razoablemente exixirse por motivos debidamente xustificados, o empresario tomará as medidas necesarias para lle garantir un cambio de posto de traballo á traballadora afectada35.

A utilización destes criterios de imposibilidade técnica ou obxectiva e de razoabilidade, habi-tuais na normativa comunitaria, permiten tomar en consideración un amplo abano de circuns-tancias económicas, técnicas e organizativas tendentes a evitar que o gravame ocasionado ao empresario pola adopción desas medidas non sexa desproporcionado en relación cos beneficios que se perseguen, o que sen dúbida levaría a resultados contrarios aos fins perseguidos pola Directiva 92/8536.

En todo caso, a apreciación de cando non resulta posible a adaptación, é dicir, da concorren-cia de calquera dos motivos excluíntes antes sinalados, non é libre para o empresario, senón que debe acreditarse en todo caso de acordo cos criterios de “imposibilidade técnica e/ou obxectiva e de razoabilidade”.

Polo tanto, non se considera aquí unha manifestación concreta do poder de organización do empresario, senón que, só ante a concorrencia dunha imposibilidade plenamente xustificada para manter a traballadora no seu posto de traballo, contempla a norma a obriga de lle garantir



á traballadora o cambio a un posto de traballo exento de todo risco, pero manténdolle a esta intactos, como é obvio, todos os dereitos inherentes ao seu contrato de traballo37.

2.4.3 Dispensa do traballoEn terceiro lugar, dispón o artigo 5.3 que, cando o dito cambio de posto de traballo non re-

sultase técnica e/ou obxectivamente posible ou non puidese razoablemente exixirse por motivos debidamente xustificados, a traballadora afectada quedará dispensada do traballo durante todo o tempo necesario para a protección da súa seguridade ou da súa saúde.

Esta medida ten así carácter subsidiario respecto das recollidas nos dous apartados anterio-res, polo que só debera resultar aplicable de forma excepcional, ben porque fose a única forma de evitar riscos para a saúde da traballadora ou do seu fillo, ben porque resultase debidamente xustificado que non foi posible a adaptación e que, ademais, non existe na empresa ningún outro posto de traballo axeitado a tal fin. O custo económico da adaptación ou as reticencias empre-sariais a efectuar axustes na organización do traballo (que poidan afectara outros traballadores da empresa) non son razóns suficientes para proceder á dispensa do traballo38.

Non obstante, se concorren as circunstancias exixidas, a dispensa opera de modo automático e debe manterse ata que desaparezan os riscos, o que sucederá, en principio, cando cesen as situacións obxecto de protección ou cando durante o seu transcurso resulte posible a reincor-poración da traballadora a un posto de traballo axeitado ao seu estado39.

Como réxime xurídico mínimo aplicable a esa situación, o artigo 11 da Directiva establece o seguinte:

A dispensa do traballo non afectará aos dereitos inherentes ao contrato de traballo, incluídos o mantemento dunha remuneración e/ou prestación axeitada para a traballadora embarazada, que deu a luz ou en período de lactación, aínda que se deixa aos Estados membros a determinación de quen e como debe asumir o seu custo, dentro das posibilidades consideradas: retribución asumida exclusivamente polo empresario, polo sistema público, ou distribución da carga eco-nómica entre ambos os dous, que compartirían así o custo económico da medida. O que resulta claro é que en ningún caso poderá transferirse á traballadora a carga económica derivada da non prestación de servizos40.

Polo que se refire á contía da dita prestación, entende a norma que haberá de ser adecuada, limitándose a fixar como limiar mínimo unha cantidade equivalente á que recibiría a traballadora en caso de interrupción da súa prestación de servizos por motivos de saúde. Esta contía mínima foi razoablemente criticada, pois parece asimilar as situacións de embarazo e maternidade á de enfermidade41.

2.4.4 Prohibicións de exposiciónPor último, o artigo 5.4 da Directiva 92/85 establece que no caso de que unha traballadora

embarazada ou en período de lactación estivese a desempeñar algunha das actividades prohi-bidas a que se refire o artigo 6 (axentes, procedementos e condicións de traballo enumerados no anexo II da norma), serán aplicadas as medidas anteriormente sinaladas mutatis mutandis.

En efecto, baixo o título de “prohibicións de exposición” prevese que as traballadoras emba-razadas non poden verse obrigadas, en ningún caso, a realizar actividades que, de acordo coa avaliación, supoñan un risco de exposición a atmosferas de sobrepresión elevada, á rubéola e á toxoplasmose, ao chumbo e os seus derivados, así como tampouco a realizar traballos de minaría subterránea. Pola súa banda, nas mulleres en período de lactación só se poden ter en conta os dous factores ultimamente mencionados42.



Así pois, nestes casos, o empresario deberá adoptar as medidas necesarias para protexer a saúde da traballadora embarazada ou lactante axustándose á xerarquía do artigo 5, aínda que coas adaptacións necesarias. Resulta evidente que debe descartar a adaptación das condicións e/ou do posto de traballo, pois a propia norma fala de prohibicións de exposición e de actividades prohibidas.

Por iso, deberá acudirse en primeiro lugar ao cambio de posto de traballo e, en caso de im-posibilidade técnica ou obxectiva, haberá de garantirse a aquela a dispensa do traballo durante todo o tempo necesario para evitar calquera risco para a súa saúde43.

Sobre este catálogo de medidas de protección recollidas no artigo 5 da directiva, apuntouse que esta revela unha notable inseguridade xurídica polo que se refire á orde de prelación de medidas que se deben adoptar cando os resultados da avaliación de riscos constaten algún risco para a traballadora. E se xa xorden dúbidas arredor do que sexa unha imposibilidade obxectiva, a imprecisión normativa é moito maior en canto ao que debe entenderse por motivos razoables; acaso o custo económico que leva consigo a adaptación ou o cambio de posto é razón suficiente para acudir directamente á dispensa do traballo?44

Como recoñece o Parlamento Europeo, e a práctica así o demostra, a medida de dispensa é, con moito, a máis atractiva para o empresario. En efecto, por un lado evita os inconvenientes ligados á adaptación ou ao cambio de posto de traballo que en moitos casos non só afectan a traballadora senón tamén os seus compañeiros, exixindo, ao final, medidas organizativas da empresa. Por outro lado, a dispensa libera o empresario dos custos económicos derivados desas adaptacións ou da recolocación da traballadora45.

En definitiva, a falta de concreción explícita dos criterios que permiten pasar dunha a outra medida supón concederlle ao empresario unha ampla marxe de discrecionalidade e provocan que na práctica a dispensa do traballo sexa a medida máis utilizada tan pronto aparecen riscos importantes46.

É evidente que iso pode supor unha situación non desexada para a traballadora, non só porque se vai ver afastada indebidamente do seu posto de traballo, senón, e sobre todo, porque iso pode ir acompañado en moitos casos dunha mingua dos seus ingresos económicos. Cabe, por suposto, unha eventual oposición daquela á decisión empresarial, debidamente xustificada, pero non parece que resulte moi útil desde o momento en que se constatou a existencia de riscos para a saúde da traballadora ou do seu futuro fillo que é necesario conxurar o máis rapi-damente posible47.

Por iso, parece que o ideal (ademais do máis adecuado á luz do principio xeral de eliminación de riscos na súa orixe que recolle a directiva marco) tería sido establecer claramente a obrigato-riedade de proceder á adaptación do posto de traballo, pero liberando o empresario dos custos ligados a dita medida que deberían ser asumidos polos Estados membros. Ou, no seu defecto, ter dado prioridade ao cambio de posto de traballo fronte á adaptación e só en caso de imposi-bilidade obxectiva debidamente xustificada permitir a dispensa do traballo48.

2.5 O traballo nocturnoA Directiva 92/85/CEE outorga ao traballo nocturno un tratamento diferenciado respecto do

resto de axentes, condicións e procedementos do traballo, cuxa presenza supón un risco para a saúde da traballadora ou para o seu embarazo ou lactación. Esta circunstancia explícase polo feito de que, durante moito tempo, o traballo nocturno estivo incluído dentro das prohibicións



xenéricas de acceso ás mulleres a certos tipos de traballos, sobre a base dunha pretendida pro-tección da muller como “sexo débil”49.

O artigo 7 da directiva dispón, en esencia, que a traballadora (durante o embarazo ou durante un período consecutivo ao parto a determinar por cada Estado membro) non pode ser obrigada a realizar traballo nocturno, cando iso sexa necesario para protexer a súa saúde ou a do seu fillo, se é o caso. Concorrendo esta circunstancia, as medidas a adoptar consistirán no traslado da traballadora á quenda diúrna, e só cando ese traslado non sexa técnica ou obxectivamente posible ou non poida razoablemente exixirse por motivos debidamente xustificados, deberá concedérselle á traballadora unha dispensa do traballo que poderá consistir, se é o caso, nunha prolongación do seu permiso de maternidade50.

A propósito desta regulación, cabe facer as seguintes consideracións:1) Por unha banda, a directiva, como xa se apuntou, non consagra a prohibición do traballo

nocturno das mulleres embarazadas, que deron a luz ou que se atopan en período de lactación, senón que establece o dereito destas a rexeitar o horario nocturno cando iso poida supor un risco para a súa saúde ou a do seu fillo51.

2) Por outra, da redacción do precepto parece deducirse que o traballo nocturno presenta en si mesmo un risco para as traballadoras que se atopen nalgunha das situacións protexidas pola norma sen necesidade de avaliación específica previa que así o determine, malia que a súa pro-hibición queda condicionada á exixencia dun certificado médico que acredite tal circunstancia52.

3) Por último, convén indicar que o traslado da traballadora da quenda nocturna pode re-sultar igualmente unha medida necesaria para evitar determinados riscos para a súa seguridade e saúde conforme os artigos 5 e 6 da Directiva 92/85/CEE53.

2.6 Outros dereitos da traballadoraXunto á regulación referida propiamente á protección da saúde laboral das traballadoras

embarazadas, que deron a luz recentemente ou en período de lactación a norma inclúe unha serie de preceptos relativos a diversos aspectos laborais que afectan a traballadora mentres se atopa nalgunha das situacións mencionadas, en particular, no que se refire aos permisos e licen-zas e á protección fronte ao despedimento. Iso ten como finalidade integrar outros aspectos de política social e de emprego relacionados co principio de igualdade entre homes e mulleres nas políticas de saúde laboral.

Por iso, a directiva aborda, aínda que con excesiva timidez, outros aspectos ligados á mater-nidade distintos da estrita protección da saúde laboral da traballadora embarazada, que deu a luz ou en período de lactación, a saber:

- En primeiro lugar, no seu artigo 9 recoñécelle á traballadora embarazada o dereito a gozar de permisos retribuídos para a realización de exames prenatais que teñan lugar durante o horario de traballo, nos termos que establezan as lexislacións e/ou prácticas nacionais.

- Igualmente, a directiva ocúpase no seu artigo 8 do permiso de maternidade, outorgando á traballadora embarazada, que deu a luz recentemente ou en período de lactación o dereito a go-zar dun permiso de catorce semanas ininterrompidas, como mínimo, por razón de maternidade, distribuídas antes ou despois do parto, das cales soamente dúas teñen carácter obrigatorio para aquela54. A eficacia real da protección outorgada a través do dito permiso depende, evidente-mente, do nivel de remuneración garantido durante o seu desfrute, punto no cal a regulación da norma é moi insuficiente xa que se limita a garantirlle á traballadora unha remuneración axeitada equivalente, como mínimo, á que recibiría aquela no caso de interrupción das súas



actividades por motivos de saúde. Non obstante, non fixa con criterios precisos un nivel míni-mo de remuneración, o que dá lugar a que, na práctica, existan diferenzas importantes dun a outro Estado membro e mesmo entre diferentes categorías de traballadoras nun mesmo país55. Este permiso de maternidade persegue unha dobre finalidade: por un lado, protexer a saúde da traballadora, garantindo a súa plena recuperación e, por outro, fomentar a conciliación da vida laboral e familiar permitíndolle á nai ou ao pai (pois aquela pode compartir o permiso con este) atender ao coidado do seu fillo acabado de nacer56.

- Finalmente, o artigo 10 da directiva recalca que será ilegal todo despedimento dunha traballadora embarazada, que deu a luz ou en período de lactación que teña lugar durante o período comprendido entre o comezo do seu embarazo e o final do permiso de maternidade, salvo nos casos excepcionais non inherentes ao seu estado admitidos polo dereito interno e, se é o caso, sempre que a autoridade nacional competente dese o seu acordo a ese despedimento.

Esta disposición descansa sobre dúas regras básicas: por un lado, a prohibición de despedir a traballadora desde o comezo do seu embarazo (sempre que lle comunicase o seu estado ao empresario conforme ao artigo 2) e o final do permiso de maternidade, salvo naqueles supostos excepcionalmente non ligados ao seu estado, caso no que o despedimento deberá motivarse por escrito; por outro lado, correspóndelles aos Estados membros determinar os supostos de excepción admitidos, así como prever os recursos procedentes contra os despedimentos ilegais ou prohibidos57.

3 A MODO DE CONCLUSIÓNComo xa se apuntou, a Directiva 92/85/CEE é unha norma de saúde laboral, nada ao abeiro

da Directiva marco 89/391/CEE, do 12 de xuño de 1989, do Consello, sobre a aplicación de medidas para promover a mellora da seguridade e saúde dos traballadores no traballo. Non obstante, tamén se dixo que supón o primeiro intento para acadar que o principio de igualdade se integre plenamente nas políticas de saúde laboral en consonancia cos actuais postulados do mainstreaming comunitario. Por iso, a directiva combina medidas dirixidas á protección da saúde da nai traballadora e do feto e/ou neonato nas situacións asociadas á maternidade con aquelas dirixidas á protección doutros dereitos laborais da traballadora.

Non obstante, convén sinalar que é precisamente ao abordar estas cuestións cando se poñen especialmente de manifesto as insuficiencias de regulación da directiva, o que se debe, en gran parte, ao rexeitamento mostrado por diversos Estados membros ao feito de que a norma tivese en conta as relacións existentes entre a saúde laboral e outras políticas sociais, en particular as políticas de igualdade e o principio de non discriminación entre homes e mulleres en materia de emprego.

Este peculiar carácter “híbrido” da directiva fixo que nacese xa cun consenso moi débil, pois algúns Estados membros só prestaron o seu consentimento para a aprobación desta baixo o compromiso de que sería modificada como moito no ano 199758.

Non obstante, non foi ata 1999 cando a Comisión presentou un informe sobre a aplicación da norma polos Estados membros no que se limitou a facer un repaso polas lexislacións nacio-nais, eludindo a cuestión da revisión da directiva. No ano 2000, o Parlamento Europeo59 realiza unha revisión crítica da directiva apuntando unha serie de indicacións para a súa modificación, pero non será ata o ano 2008 cando finalmente a Comisión presente unha proposta de modi-ficación da directiva centrada basicamente en mellorar os dereitos a protección e emprego das



traballadoras embarazadas, que acababan de dar a luz e/ou lactantes, ademais de contribuír a unha mellor conciliación da súa vida profesional, familiar e privada60.

O punto máis delicado desta proposta pretendía aumentar o período mínimo de maternidade de 14 a 18 semanas, mantendo o salario íntegro da traballadora (sendo 6 semanas de desfrute obrigatorio tras o parto). Á súa vez, o Parlamento Europeo aprobou (en sesión plenaria do 20 de outubro de 2010) unha emenda para, entre outras medidas, elevar o permiso mínimo de 18 a 20 semanas. E é, a partir de entón, cando a proposta de directiva quedou paralizada no Consello, ata que, no ano 2015, a Comisión anunciou a retirada da proposta se non había algún progreso, como así sucedeu finalmente.

Por último, o pasado 26 de abril, a Comisión lanzou unha nova iniciativa na que se adopta unha perspectiva máis ampla “co fin de mellorar a conciliación da vida familiar e profesional de proxenitores e coidadores preservando os dereitos xa existentes”61. Para iso, elabora unha proposición de directiva na que, en esencia, propón as seguintes medidas62:

- Flexibilizar o desfrute dun permiso parental (remunerado) con posibilidade de facelo a tempo parcial, ata que o neno cumpra os doce anos.

- Dereito a dez días laborais (remunerados) de permiso de paternidade.- Dereito a 5 días anuais de permiso (remunerado) para o coidado de familiares enfermos e

dependentes,- Dereito a solicitar fórmulas de traballo flexible para os pais de nenos menores de 12 anos

e traballadores con responsabilidades familiares.En fin, a Directiva 92/85 CEE acaba de cumprir 25 anos e non se reformou desde entón, nin

parece que o vai ser nun futuro próximo. Deste modo, séguense perdendo oportunidades para mellorar a regulación en materia de seguridade e saúde da muller traballadora, especialmente polo que se refire á adopción das medidas do artigo 5 e á ampliación do tempo mínimo de permiso de maternidade, coa finalidade esencial, en ambos os dous caso, de conciliar o dereito á seguridade e saúde co dereito ao emprego da traballadora embarazada, que deu a luz ou que se atopa en período de lactación.

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Vogel, L. 2003. La sante des femmes au travail en Europe. Bruxelles: BTS.



5 ANEXO- Directiva 92/85/CEE do Consello, do 19 de outubro de 1992, relativa á aplicación de medi-

das para promover a mellora da seguridade e da saúde no traballo da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación (décima directiva específica conforme o apartado 1 do artigo 16 da Directiva 89/391/CEE), DO L 348, do 28 de novembro de 1992.

- Comunicación da Comisión sobre as directrices para a avaliación dos axentes químicos, físicos e biolóxicos, así como os procedementos industriais considerados como perigosos para a saúde ou a seguridade da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación (Directiva 92/85/CEE do Consello), COM (2000) 0466 final.

- Informe da Comisión ao Consello, ao Parlamento Europeo, ao Comité Económico e Social e ao Comité de Rexións sobre igualdade entre homes e mulleres, 2004, COM (2004) 0115 final.

- Informe da Comisión ao Consello, ao Parlamento Europeo, ao Comité Económico e Social e ao Comité de Rexións sobre igualdade entre homes e mulleres, 2005, COM (2005) 44 final.

- Comunicación da Comisión ao Parlamento Europeo, ao Consello, ao Comité Económico e Social Europeo e ao Comité das Rexións: “Unha iniciativa para promover a conciliación da vida familiar e a vida profesional dos proxenitores e os coidadores”, COM (2017) 252 final.

- Comunicación da Comisión ao Parlamento Europeo, ao Consello, ao Comité Económico e Social Europeo e ao Comité das Rexións do 26 de abril de 2017, COM (2017) 252 final, “Unha iniciativa para promover a conciliación da vida familiar e a vida profesional dos proxenitores e coidadores”.

- Proposta de Directiva do Parlamento Europeo e do Consello pola que se modifica a Directiva 92/85/CEE do Consello, relativa á aplicación de medidas para promover a mellora da seguridade e da saúde no traballo da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación, COM (2008) 637 final.

- Proposta de Directiva do Parlamento Europeo e do Consello relativa á conciliación da vida familiar e a vida profesional dos proxenitores e os coidadores, e pola que se derroga a Directiva 2010/18/UE do Consello, COM (2017) 253 final.

- Informe do Parlamento Europeo sobre o informe da Comisión relativo á aplicación da Directiva 92/85/CEE, A5-0155/2000.



NOTAS1 Comunicación da Comisión ao Parlamento Europeo, ao Consello, ao Comité Económico e Social Europeo e ao Comité das Rexións: “Unha

iniciativa para promover a conciliación da vida familiar e a vida profesional dos proxenitores e os coidadores”, COM (2017) 252 final.

2 Vogel, 2003: 67.

3 Montoya Melgar, 2000: 2.

4 Por todas, STXCE do 4 de decembro de 1997 (Comisión vs. República Italiana), TXCE 1997, 254 e STXCE do 13 de marzo de 1997 (Comisión vs. República Francesa), TXCE 1997, 52, en relación coa prohibición do traballo nocturno para as mulleres

5 Comunicación da Comisión “Como adaptarse aos cambios na sociedade e no mundo do traballo: unha nova estratexia comunitaria de saúde e seguridade”, COM (2002) 118 final.

6 Directiva 92/85 CEE, do 19 de outubro de 1992, relativa á aplicación de medidas para promover a mellora da seguridade e saúde no traballo da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación, DO L 348 do 28 de novembro de 1992.

7 Vogel, 2003: 83.


9 Garrigues Giménez, 2004.

10 Pérez del Río e Ballester Pastor, 2000: 23.

11 Vogel, 1997.

12 Garrigues Giménez, 2004: 11.


14 Vogel, 1997.


16 Comunicación da Comisión sobre as directrices para a avaliación dos axentes químicos, físicos e biolóxicos, así como os procedementos industriais considerados como perigosos para a saúde ou a seguridade da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación (Directiva 92/85/CEE do Consello), COM (2000) 466 final.


18 Pérez del Río e Ballester Pastor, 2000: 52 e 53. En análogo sentido, Moreno Gené e Romero Burillo, 2000: 79.

19 Comunicación da Comisión sobre as directrices..., xa citada.



22 Comunicación da Comisión sobre as directrices para a avaliación dos axentes químicos, físicos e biolóxicos, así como os procedementos industriais considerados como perigosos para a saúde ou a seguridade da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación (Directiva 92/85/CEE do Consello)








30 Vogel, 1997. Engade o autor que é criticable que a norma comunitaria non insistise nesta circunstancia. A prioridade para o empresario debe ser sempre dirixir a súa actividade preventiva á eliminación na súa orixe dos riscos para a saúde da traballadora, e do seu fillo e só cando iso non sexa posible deberá acudirse ás medidas de adaptación temporal. En cambio, a Comunicación da Comisión si recoñece que a actividade preventiva nesta materia debe levarse a cabo tendo en conta os principios preventivos na directiva marco.


32 Sempere Navarro e et. al., 2001: 237.

33 Moreno Gené e Romero Burillo, 2000: 27.


35 Resulta obvio que, aínda que o artigo 5 da directiva se refire unicamente a estas razóns para descartar a adaptación das condicións ou o tempo de traballo, se procederá igualmente ao traslado de posto no caso de que esa adaptación fose insuficiente para evitar ou reducir a exposición da traballadora aos riscos detectados respecto da súa saúde ou a do seu futuro fillo, pois o contrario suporía descoñecer o principal obxectivo da norma.








41 Vogel, 1997: 87.

42 Recórdese, en todo caso, que se trata dunha enumeración non exhaustiva e que a maior parte das lexislacións dos Estados membros consideran outros moitos factores distintos dos listados no anexo II. Así, no noso país, véxase o Real decreto 298/2009, do 6 de marzo, que traspón os anexos da directiva, incorporándoos no Regulamento 39/1997, do 17 de xaneiro, dos servizos de prevención.


44 Vogel, 2003: 124.

45 Informe do Parlamento Europeo sobre o Informe da Comisión relativo á aplicación da Directiva 92/85/CEE, A5-0155/2000.

46 Ibidem.


48 Informe do Parlamento Europeo sobre o informe da Comisión relativo á aplicación da Directiva 92/85/CEE, ob. cit.


50 O artigo 7 da directiva reza así:

“Traballo nocturno:

1. Os Estados membros tomarán as medidas necesarias para que as traballadoras a que se refire o artigo 2 non se vexan obrigadas a realizar un traballo nocturno durante o embarazo ou durante un período consecutivo ao parto, que será determinado pola autoridade nacional competente en materia de seguridade e saúde, a reserva da presentación, segundo as modalidades fixadas polos Estados membros, dun certificado médico que dea fe da necesidade para a seguridade ou a saúde da traballadora afectada.

2. Conforme as lexislacións e/ou prácticas nacionais, as medidas consideradas no apartado 1 deberán incluír a posibilidade:

a) do traslado a un traballo diúrno, ou

b) dunha dispensa de traballo, ou dunha prolongación do permiso de maternidade cando o dito traslado non sexa técnica e/ou obxectivamente posible ou non poida razoablemente exixirse por motivos debidamente xustificados.

51 Vogel, 2003: 143.


53 Informe da Comisión sobre a aplicación da Directiva 92/85/CEE, do 19 de outubro de 1992, relativa á aplicación de medidas para promover a mellora da seguridade e saúde no traballo da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación. Bruxelas, 15 de marzo de 1999, COM (1999) 100 final.

54 Este permiso de maternidade, de titularidade individual para a muller (aínda que poida transferirllo ao outro proxenitor) é distinto do permiso de paternidade, actualmente previsto na Directiva 2010/18/UE do Consello, do 8 de marzo de 2010, pola que se aplica o Acordo marco revisado sobre o permiso parental (DO L 68, do 18 de marzo de 2010). Tampouco debe confundirse co permiso parental que recoñece esta mesma directiva e que é un dereito de titularidade indistinta para o pai e a nai, aínda que non retribuído, que lles permite ocuparse dos seus fillos ata que cumpran 12 anos. En España, este último traspúxose como dereito a solicitar unha excedencia para o coidado de fillo ou unha redución de xornada; sen remuneración en ambos os dous casos.

55 Vogel, 2003: 146.


57 Cabe sinalar que, conforme a xurisprudencia do TXCE, o despedimento dunha traballadora por razón do seu embarazo constitúe unha discriminación directa por razón de sexo, prohibida xa pola Directiva 76/207. Non obstante, esta norma só contiña unha referencia indirecta ao embarazo e á maternidade, polo que a Directiva 92/85 veu reforzar a base xurídica, agora xa fóra de toda dúbida, coa Directiva 2006/54/CE do Parlamento Europeo e do Consello, do 5 de xullo, relativa á aplicación do principio de igualdade de oportunidades e igualdade de trato entre homes e mulleres en asuntos de emprego e ocupación (refundición) (DO L 204 do 26 de xullo de 2006). Sobre esta materia, resulta de especial interese a STXUE do 22 de febreiro de 2018, asunto C-103/16

58 Vogel, 1997.

59 Informe do Parlamento Europeo sobre o informe da Comisión relativo á aplicación da Directiva 92/85/CEE, A5-0155/2000.

60 Proposta de Directiva do Parlamento Europeo e do Consello pola que se modifica a Directiva 92/85/CEE, relativa á aplicación de medidas para promover a mellora da seguridade e saúde no traballo da traballadora embarazada, que dese a luz ou en período de lactación, COM (2008) 637 final.

61 Comunicación da Comisión ao Parlamento Europeo, ao Consello, ao Comité Económico e Social Europeo e ao Comité das Rexións do 26 de abril de 2017, COM (2017) 252 final, “Unha iniciativa para promover a conciliación da vida familiar e a vida profesional dos proxenitores e coidadores”.

62 Proposta de Directiva do Parlamento Europeo e do Consello relativa á conciliación da vida familiar e a vida profesional dos proxenitores e os coidadores, e pola que se derroga a Directiva 2010/18/UE do Consello, COM (2017) 253 final.

Resumo: O recurso aos procesos colectivos en defensa dos intereses de incidencia social dos consumido-res foi en aumento nos últimos tempos e, de xeito paralelo, fóronse visibilizando as quebras que presenta a súa regulación. Neste contexto, o lexislador foi pondo en marcha reformas tendentes á mellora do ins-trumento colectivo de acceso ao proceso; non obstante, estas non sempre se levaron a cabo con acerto. Unha boa mostra diso constitúea a reforma do réxime de acumulación de accións, xa que o modo en que se articulou orixina innumerables dúbidas interpretativas. Ao seu estudo dedicaremos as liñas que seguen.Palabras clave: Consumidores, tutela colectiva, acumulación de accións.

Resumen: El recurso a los procesos colectivos en defensa de los intereses de incidencia social de los consumidores ha ido en aumento en los últimos tiempos y, de modo paralelo, se han ido visibilizando las quiebras que plantea su regulación. En este contexto, el legislador ha ido implementando reformas ten-dentes a la mejora del instrumento colectivo de acceso al proceso; sin embargo, estas no siempre se han llevado a cabo con acierto. Una buena muestra de ello la constituye la reforma del régimen de acumula-ción de acciones, ya que el modo en el que se ha articulado plantea innumerables dudas interpretativas. A su estudio dedicaremos las líneas que siguen.Palabras clave: Consumidores, tutela colectiva, acumulación de acciones.

Abstract: The number of class actions interposed has increased in recent times, and at the same time, the problems that its regulation generates have been made visible with special incidence. In this context, the legislator has been implementing reforms aimed at improving the protection of consumers; however, these have not always been carried out correctly. A good example of this is the reform of the regime of accumulation of individual actions, since the way in which it has been articulated raises innumerable interpretative doubts. We will dedicate the following lines to your study.Key words: Consumers, class actions, accumulation of individual actions.

Novas problemáticas na defensa colectiva dos consumidores

Nuevas problemáticas en la defensa colectiva de los consumidores

New problems in the collective defence of consumers

MARÍA JESÚS SANDE MAYO

Profesora Doutora de Dereito ProcesualCentro de Estudios [email protected]

Recibido: 13/11/2017 | 12/06/2018

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María Jesús Sande Mayo

Sumario: 1 Introdución. 2 A acumulación de accións na LAC. 2.1 Acumulación obxectiva. 2.2 Acumula-ción subxectiva. 2.3 Tratamento procesual da acumulación de accións. 3 Réxime especial de acumulación de accións regulado no artigo 53 TRLXDCU. 3.1 A incomprensible regulación do artigo 53 TRLXDCU. 3.2 Accións acumulables e presupostos. 3.3 Competencia obxectiva. 3.4 Canle procesual axeitada. 4 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNOs conflitos que afectan a grandes grupos de persoas son cada día máis frecuentes e iso é

debido, en boa medida, á proliferación dos contratos de adhesión nos que con frecuencia se insiren cláusulas abusivas. Malia iso, a canle procesual articulada pola LAC 1/2000 para facer fronte a este tipo de condutas que afectan ao interese social presentou dificultades desde a súa entrada en vigor, fundamentalmente porque a regulación que achega é fragmentaria e non dá lugar á configuración dun proceso especial, que tería sido o desexable.

Nos últimos tempos fóronse operando distintas reformas co fin de cubrir os baleiros nor-mativos da normativa á que fixemos mención anteriormente. Non obstante, algunhas destas reformas non revestiron o debido acerto. É o caso do réxime especial de acumulación de accións aplicable aos procesos colectivos que creou o lexislador da Lei 3/2014, do 27 de marzo, pola que se modifica o texto refundido da Lei xeral para a defensa dos consumidores e usuarios e outras leis complementarias, aprobado polo Real decreto lexislativo 1/2007, do 16 de novembro.

Nas liñas que seguen analizaremos, por unha banda, as dificultades que xeraba a acumula-ción de accións previa á entrada en vigor da Lei 3/2014, do 27 de marzo; e, por outra, o réxime especial de acumulación de accións recollido no artigo 53 TRLXDCU e as dificultades interpre-tativas que este suscita. Para todo iso, comezaremos explicando as peculiaridades que presenta a acumulación de accións nas súas diversas variantes, tal como foron configuradas na LAC.

2 A ACUMULACIÓN DE ACCIÓNS NA LACA acumulación de accións1 supón o exercicio nun único proceso de máis de dúas pretensións,

tramitándose todas elas conxuntamente e resolvéndose nunha única sentenza (art. 71.1 LAC), na que o xulgador se pronunciará separadamente acerca de cada un dos puntos obxecto do litixio (arts. 218, 215.2 e 3 LAC), debendo formular a motivación correspondente a cada un deles con suficiente grao de detalle.

O fundamento desta institución reside, por un lado, na economía procesual, pois permite que sexan resoltas nun único proceso cuestións que poderían ter dado lugar a varios procesos –coa conseguinte redución de custos que a tramitación acumulada entraña– e, por outro, na evitación de decisións contraditorias, xa que, se as pretensións conexas se ventilan separadamente, pode suceder que, ante supostos análogos ou mesmo interdependentes, se resolva de modo distinto ou contraditorio2.

No ámbito da protección dos intereses de incidencia social dos consumidores, o exercicio acumulado de varias pretensións constitúe unha constante, pois o máis frecuente na práctica é que unha mesma infracción atente contra intereses de distinta natureza, protexibles por medio de pretensións tamén distintas. Un exemplo podería constituílo a comercialización masiva dun produto por parte dunha empresa que utilizou para potenciar a súa venda publicidade ilícita. Se ningún consumidor comprase o produto, a conduta empresarial atentaría unicamente fronte a un interese supraindividual que podería xustificar a interposición dunha acción de cesación en defensa do interese social.



Agora ben, se o produto fose adquirido por unha pluralidade, determinada ou non de con-sumidores, xurdiría respecto deles, como prexudicados individuais, un deber de reparación polos danos e perdas sufridos, sendo entón titulares dun dereito subxectivo polo que poderían reclamar a reparación do dano causado. O feito de que un mesmo comportamento empresarial lesione dous tipos de intereses: por un lado, os supraindividuais (derivados da ofensa dun ben xurídico compartido polo grupo de xeito indivisible); e, por outro, os intereses individuais ho-moxéneos (referidos a bens xurídicos divisibles cunha orixe común e un contido homoxéneo), que están directamente relacionados co comportamento anterior e que poden materializarse individualmente en danos particulares, permite que os uns e os outros, pola conexión que entre eles existe, poidan ser tutelados de modo acumulado nun único proceso.

A acumulación, atendendo ao momento no que se realiza, pode ser inicial ou sobrevida. A primeira, como o seu propio nome indica, prodúcese ao inicio do proceso, exercitándose na propia demanda varias pretensións. A segunda viría referida aos supostos nos que a pluralidade de accións sobrevén no proceso en curso, sendo catro os supostos nos que isto pode suceder: cando o propio actor, antes de que se produza a contestación á demanda, a amplía; cando o terceiro interveniente deduce unha pretensión propia; cando a contraparte introduce por medio da reconvención unha nova petición fronte ao demandante; e, por último, cando dous procesos que fosen iniciados separadamente pasen a substanciarse nun mesmo procedemento3.

Á súa vez, a acumulación de accións, xa sexa inicial ou sobrevida, pode ser clasificada como obxectiva ou subxectiva. A estas dúas modalidades de acumulación que foron expresamente reguladas na nosa Lei procesual civil referirémonos seguidamente.

2.1 Acumulación obxectivaA acumulación obxectiva prodúcese cando o actor exercita varias pretensións fronte ao

demandado. Para que poidamos falar de acumulación obxectiva debe manterse invariable o elemento persoal, de modo que sexa un mesmo actor o que exercite varias pretensións fronte a un mesmo demandando. Como exemplo poderiamos citar o dunha asociación de consumido-res que acumula na demanda unha acción de cesación e unha acción colectiva reparadora dos danos e perdas irrogados pola práctica ou conduta cuxo cesamento solicita4. Esta modalidade acumulativa encóntrase regulada no que ao xuízo ordinario concirne nos artigos 71 e seguintes da LAC e, no relativo ao xuízo verbal, no artigo 437.4 da LAC, sendo distintos os presupostos exixidos en ambos os dous casos para que a acumulación de accións prospere.

No relativo ao xuízo ordinario, para que proceda a acumulación obxectiva terán que ser observados unha serie de presupostos materiais e procesuais.

En canto ao presuposto material, establece o artigo 73.1 da LAC que o demandante poderá acumular na demanda cantas pretensións teña fronte ao demandado sempre que estas non sexan incompatibles ou mutuamente excluíntes, sendo este o único límite imposto pola norma. Non obstante, cabería unha excepción, que é que o demandante formule na demanda un pe-titum graduado, isto é, que acumule dúas ou máis pretensións incompatibles, pero indicando cal é a pretensión principal5 e cales as que pretende que sexan estimadas no caso de que non o sexa a principal6, atopándonos entón ante unha acumulación eventual ou subsidiaria7 (art. 71.4 LAC)8. Sobre estas últimas, por conseguinte, só deberá pronunciarse o xuíz para o caso de que a principal non sexa estimada9.

En canto aos presupostos procesuais, a LAC exixe para a admisión da acumulación obxec-tiva de accións que o órgano xudicial fronte ao que se interpón a demanda acumulada teña



xurisdición10 e competencia obxectiva para coñecer de todas as accións acumuladas11 (art. 73.1.1 LAC). Á súa vez, de acordo co artigo 73.1.2 da LAC, cando a acumulación de accións veña determinada pola materia, non poderán acumularse pretensións que deban substanciarse en xuízos de diferente tipo, agás nun suposto, xa que á acción que deba substanciarse en xuízo ordinario poderá acumularse a acción que por si soa se debería tramitar, por razón da súa contía, en xuízo verbal.

No relativo ao xuízo verbal, o artigo 437.4 da LAC afástase considerablemente do réxime xeral, ao establecer como presuposto para que a acumulación obxectiva prospere que as accións acumuladas se baseen nuns mesmos feitos. Á súa vez, cada unha delas por separado e conxun-tamente deberá axuizarse no xuízo verbal, de modo que, cando a procedencia do xuízo verbal fose determinada en razón da contía, a suma das cantidades correspondentes a cada unha das accións non poderá ser superior a seis mil euros, circunstancia esta que restrinxe notablemente as posibilidades de acumulación.

Por outro lado, a regra segunda deste precepto admite a acumulación da acción de resarci-mento de danos e perdas a outra acción que sexa prexudicial dela. Neste punto, sumámonos ao parecer de Gascón Inchausti, cando sinala que a expresión «acción de resarcimento de danos e perdas» debe ser interpretada en sentido amplo12, polo que, na nosa opinión, resultaría preferible substituíla por «accións resarcitorias e restitutorias».

No marco das accións colectivas, o cumprimento dos presupostos procesuais aos que nos referimos presentou dificultades, de aí que co obxecto de favorecer a acumulación de accións neste ámbito se previse un réxime especial de acumulación no artigo 53 do TRLXDCU. No exame deste último deterémonos, non obstante, máis adiante.

2.2 Acumulación subxectivaA acumulación subxectiva prodúcese cando un suxeito dirixe as súas pretensións fronte a

varios demandados ou cando varios demandantes actúan conxuntamente fronte a un mesmo suxeito. Polo tanto, para que se poida falar desta modalidade acumulativa debe existir unha plu-ralidade de suxeitos, ben na parte activa ben na pasiva13. Á súa regulación dedícanse os artigos 72 e 73.1 da LAC para o xuízo ordinario e o artigo 437.5 da LAC para o verbal, aínda que este último non prevé especialidade ningunha en relación co xuízo ordinario, operando unicamente unha remisión á regulación prevista naquel14.

No marco dos procesos colectivos, un exemplo desta modalidade acumulativa sería a acu-mulación entre unha pretensión colectiva establecida por un dos suxeitos lexitimados para tal fin –xa sexa o Ministerio Fiscal, unha asociación de consumidores, un grupo de afectados, etc.– e as pretensións individuais exercitadas polos consumidores directamente afectados que tivesen coñecemento da iniciación do proceso e decidisen defender desde o inicio o seu dereito parti-cular (art. 15.2 LAC). Tamén estariamos ante unha acumulación subxectiva no suposto de que á pretensión colectiva exercitada por un dos lexitimados se lle acumule outra pretensión tamén colectiva presentada por outro dos lexitimados (art. 72 LAC). En ambos os dous casos prodúcese un litisconsorcio voluntario15, e é que, aínda que a acumulación subxectiva e o litisconsorcio se regulen en dous sitios distintos, veñen referidos a un mesmo fenómeno16.

Igualmente, de conformidade co mesmo artigo 72 da LAC, sería posible que o lexitimado para establecer a acción colectiva se dirixise fronte a varios demandados17, caso no que estariamos ante un litisconsorcio pasivo voluntario, como o que se produciu na demanda establecida pola



ADICAE fronte a máis de cen entidades financeiras pola inclusión de cláusulas solo abusivas nos contratos de préstamo con garantía de hipoteca18.

Esta modalidade acumulativa é ao tempo obxectiva, xa que a través dela se acumulan igual-mente distintos obxectos procesuais19. Deste xeito, para que sexa admitida debe reunir os pre-supostos materiais e procesuais propios da acumulación obxectiva e, ademais, un presuposto adicional, que é que entre as accións acumuladas exista conexión por razón do título ou causa de pedir (art. 72 LAC). Isto último concorrerá cando «o título ou causa de pedir20 sexa idéntico ou conexo ou cando as accións se funden nos mesmos feitos»21.

En sentenzas como as SSTS 545/2010, do 9 de decembro, e 405/2015, do 2 de xullo, dispúxose que, «mesmo cando se poidan rexistrar diferenzas nos feitos que concirnen aos distintos reclamantes cuxas pretensións aparecen acumuladas, esta diferenza se refire a aspectos accesorios (intensidade e circunstancias dos danos sufridos) e non altera a uniformidade nos feitos nos que se fun-damentan as distintas pretensións» (F. X. 2.º). No mesmo sentido pronúnciase na STS 564/2015, do 21 de outubro, na que considera procedente a acumulación, argumentando que: «malia que efectivamente existen algunhas diferenzas entre as circunstancias concorrentes nas accións acumula-das (contía da investimento, emisor do produto concreto adquirido, algunhas diferenzas na forma de contratar, etc.), os feitos que se alegan como máis relevantes para fundar as pretensións exercitadas presentan unha coincidencia que, unida á uniformidade das peticións realizadas polos demandantes e a que están dirixidas fronte a unha mesma entidade bancaria, cuxa conduta incumpridora é consi-derada polos demandantes como determinante para o éxito das accións exercitadas, leva á conclusión de que, malia atoparse certamente ante un caso límite, concorre o requisito de conexidade da causa de pedir que xustifica a acumulación subxectiva de accións» (F. X. 3.º). Como conclusión do exposto, o determinante para os efectos de que prospere a acumulación é que a conexión fáctica entre as cuestións controvertidas xustifique o coñecemento conxunto, contribuíndo a evitar a existencia de sentenzas inxustificadamente discordantes22.

2.3 Tratamento procesual da acumulación de acciónsA regulación do tratamento procesual da acumulación de accións aparece prevista nos artigos

405.1, 419 e 443.2 LAC, dos que resultan as seguintes conclusións:O letrado da Administración de xustiza poderá examinar a limine se concorren os presupostos

necesarios para que se dea unha axeitada acumulación de accións e, no caso de que non se cum-pra algún dos presupostos aos que se supedita, poderá requirir o demandante para que no prazo de cinco días proceda á corrección. Se o actor non emendase no prazo conferido para tal efecto, o fedatario xudicial dará conta ao xulgador para que decida sobre o arquivo (art. 73.4 LAC).

Agora ben, o control de oficio non debe entenderse limitado á fase previa á admisión da demanda, senón que debe entenderse que deberá ser susceptible de ser exercido durante todo o transcurso do proceso, pois, de terse querido limitar o control a aquel momento inicial, debera terse disposto expresamente, como se fixo, por exemplo, en relación co control de oficio da competencia territorial no proceso de execución (art. 546.2 LAC)23.

Por outro lado, o control da axeitada acumulación de accións tamén pode levalo a cabo o demandado no seu escrito de contestación da demanda (art. 402 LAC), resolvéndose a dita excepción na audiencia previa ao xuízo. A este respecto dispón o artigo 419 da LAC que «unha vez suscitadas e resoltas, se é o caso, as cuestións de capacidade e representación, se na demanda se acumulasen varias accións e o demandado na súa contestación se tivese oposto motivadamente a esa acumulación, o tribunal, oíndo previamente o actor na mesma audiencia, resolverá oralmente



sobre a procedencia e admisibilidade da acumulación. A audiencia e o proceso seguirá o seu curso respecto da acción ou accións que, segundo a resolución xudicial, poidan constituír o obxecto do pro-ceso». Tamén neste suposto, ante a apreciación da indebida acumulación, levarase a cabo unha redución do obxecto do proceso, ou o que é o mesmo, un sobresemento parcial das pretensións indebidamente acumuladas.

No xuízo verbal a indebida acumulación de accións, ademais de poder ser apreciada de oficio polo xuíz, poderá ser oposta polo demandado no seu escrito de contestación á demanda. E é que desde a reforma procesual operada pola Lei 42/2015, do 5 de outubro, conforme o disposto no artigo 438 da LAC, tamén no xuízo verbal a contestación á demanda deberá ser escrita, aínda que deberá presentarse no prazo de dez días, a metade do establecido para o xuízo ordinario, xeneralizando con iso a previsión que xa se recollía para determinados procedementos espe-ciais de dereito de familia, que remitían á canle do xuízo verbal pero con contestación escrita á demanda (art. 753 LAC).

Ata a citada xeneralización do trámite de contestación escrita (acto procesual que non estaba previsto na estrutura inicial do xuízo verbal na LAC agás para determinados procesos especiais), unha vez presentada a demanda –era suficiente unha demanda sucinta sen formular de forma completa a pretensión–, citábase as partes directamente a unha vista na que presentaban as súas alegacións e proba. Deste modo, a única posibilidade que tiña o demandado de denunciar a indebida acumulación era a través das alegacións realizadas ao inicio da vista. Presentada a alegación, dábaselle a palabra ao actor para que aducise o que ao seu dereito conviñese, debendo resolver o xulgador sobre a acumulación na propia vista24.

3 RÉXIME ESPECIAL DE ACUMULACIÓN DE ACCIÓNS REGULADO NO ARTIGO 53 TRLXDCU

Á vista da problemática que suscitaba a aplicación das normas xerais en materia de acumu-lación de accións no ámbito dos procesos colectivos, a Lei 3/2014 introduce un réxime especial de acumulación de accións. Este foi incorporado ao artigo 53 do TRLXDCU pero, como segui-damente veremos, o seu teor presenta importantes dificultades interpretativas.

3.1 A INCOMPRENSIBLE REGULACIÓN DO ARTIGO 53 TRLXDCUNo proxecto de lei presentado ante o Congreso dos Deputados o 25 de outubro de 201325

non se prevía a modificación do artigo 53 do TRLXDCU26, sendo advertida a necesidade de engadir un novo parágrafo no que se incluíse un réxime especial de acumulación de accións no trámite de emendas27.

En concreto, entre as referidas emendas, a número 11 presentada pola Esquerda Plural, a número 62 e a número 81 presentadas polo Grupo Parlamentario Mixto, propuñan a adición ao artigo 53 TRLXDCU do seguinte parágrafo: «Serán acumulables a calquera acción de cesación interposta por asociacións de consumidores e usuarios a de nulidade e anulabilidade, de incumprimen-to de obrigas, a de resolución ou rescisión contractual e a de restitución de cantidades que se tivesen cobrado en virtude da realización das condutas ou estipulacións ou condicións xerais declaradas abusivas ou non transparentes, así como a de indemnización de danos e perdas que tivese causado a aplicación de tales cláusulas ou prácticas».

Pola súa parte, a emenda número 116, formulada polo Grupo Parlamentario Socialista, lonxe de circunscribir a posibilidade de acumulación aos supostos nos que a actora fose unha



asociación de consumidores e usuarios, estende tal posibilidade a calquera proceso no que se estableza unha acción de cesación. A proposta de emenda pronunciábase do modo que segue: «A calquera acción de cesación poderá acumularse sempre que se solicite a de nulidade e anulabilidade, a de incumprimento de obrigas, a de resolución ou rescisión contractual e a de restitución de cantidades que se tivesen cobrado en virtude da realización das condutas ou estipulacións ou condicións xerais declaradas abusivas ou non transparentes, así como a de indemnización de danos e perdas que tivese causado a aplicación de tales cláusulas ou prácticas. Da dita acción acumulada accesoria coñecerá o mesmo xulgado encargado da acción principal, a de cesación pola vía prevista na lei procesual».

Malia que no informe do relatorio non figuran como aprobadas ningunha das emendas si-naladas28, ao dirixirnos ao texto remitido polo Congreso ao Senado o 24 de febreiro de 201429, comprobamos que o artigo 53 do TRLXDCU foi finalmente modificado, incorporándose a este os dous parágrafos que, separadamente, foran propostos no trámite de emendas30. Chama a aten-ción a este respecto que tampouco o preámbulo da Lei 3/2014 se refira á modificación do artigo 53 LAC, xa que a incorporación dun réxime de acumulación especial, xunto coa ampliación da lexitimación do Ministerio Fiscal neste ámbito, é unha das reformas procesuais máis importantes das operadas pola citada norma31.

Sexa como fose, o verdadeiramente destacable da reforma reside no carácter incompatible dos dous parágrafos que finalmente se incorporan ao artigo 53 TRLXDCU, constituíndo a inter-pretación conxunta das previsións neles contidas unha empresa difícil. Por un lado, mentres o parágrafo terceiro vén referido á posibilidade de acumular a calquera acción de cesación unha serie de accións accesorias, no cuarto regúlase a posibilidade de acumular a calquera acción de cesación interposta por asociacións de consumidores e usuarios as mesmas accións sinaladas no parágrafo terceiro. Pola súa banda, aínda que no terceiro se inclúe un criterio de competencia grazas ao cal «da dita acción acumulada accesoria coñecerá o mesmo xulgado encargado da acción principal, a de cesación prevista na lei procesual», no cuarto non se fai referencia ningunha arredor de quen deba coñecer das accións, se é o caso, acumuladas.

Do anterior resulta que o órgano competente, así como a canle procesual, serán distintos en función de quen sexa o promotor da acción de cesación, de tal sorte que, se a actora é unha asociación de consumidores e usuarios, serán aplicables as regras xerais en materia de acumula-ción (arts. 72 e ss. LAC) e, se pola contra fose calquera das restantes lexitimadas de conformidade coas leis sectoriais para promover o seu exercicio (como puidese selo o Ministerio Fiscal ou o AECOSAN), rexería un sistema especial. Non obstante, por máis que intentemos atopar a lóxica que puidese esconderse tras este tratamento xurídico-procesual diferenciado, non encontramos unha conclusión máis sensata que a que nos conduce a pensar que esta obedece a un erro do lexislador que, en lugar de suprimir o parágrafo cuarto –por quedar comprendido no terceiro–, mantivo ambos os dous32. Deste modo, consideramos conveniente que se proceda á supresión do cuarto parágrafo do precepto.

3.2 Accións acumulables e presupostosDe conformidade co artigo 53 do TRLXDCU, «A calquera acción de cesación poderán acumu-

larse, sempre que se solicite a de nulidade ou anulabilidade», unha serie de accións: a de incumpri-mento de obrigas, a de resolución «ou»33 rescisión contractual e a de restitución de cantidades que se tivesen cobrado en virtude da realización das condutas ou estipulacións ou condicións xerais declaradas abusivas ou non transparentes, así como a de indemnización de danos e perdas que tivese causado a aplicación de tales cláusulas ou prácticas34.



Á vista do anterior chegouse a interpretar que, para que as accións que mencionamos poidan ser acumuladas á de cesación, se debe ter solicitado previamente a de nulidade ou anulabilidade, pois isto é o que máis se axusta ao teor literal da norma35. Malia iso, na nosa opinión, a anterior interpretación é o resultado da imprecisa redacción do precepto, debéndose ter pronunciado do xeito que segue: A calquera acción de cesación poderán acumularse, sempre que se solicite, a de nulidade e anulabilidade, etc.

Todo parece indicar que o propósito do lexislador foi, unicamente, o de incidir na necesidade de que a acumulación de accións sexa solicitada por instancia de parte, non a de supeditar a acumulación á petición de nulidade ou anulabilidade. A norma sinala expresamente que pode-rán acumularse «sempre que se tivesen solicitado», co que pon fin a unha cuestión que resultara controvertida na práctica36.

En definitiva, consideramos que á acción de cesación poderá acumularse, sempre que a parte o solicite, a nulidade ou anulabilidade contractual e as demais accións que enumera o precepto. Porén, respecto á posibilidade de acumular as accións de nulidade ou anulabilidade contractual habería que aducir unha excepción, pois non poderán ser acumuladas á acción de cesación a de nulidade ou anulabilidade ou invalidez contractual fundada en vicios do consentimento37 –tan alegada nos últimos tempos como consecuencia da comercialización de participacións prefe-rentes e outros produtos bancarios–, pois a necesidade de analizar caso a caso as circunstancias concorrentes impide unha tutela efectivamente conxunta destes38.

3.3 Competencia obxectivaO último inciso do artigo 53 do TRLXDCU dispón que da acumulación accesoria coñecerá o

mesmo xulgado que ten competencia para coñecer da acción principal, isto é, a de cesación39. Emporiso, a súa redacción é manifestamente mellorable por varias razóns: en primeiro lugar, porque establece literalmente que da acción acumulada accesoria coñecerá «o mesmo xulgado encargado da acción principal, a de cesación pola vía prevista na lei procesual», debendo colocar unha coma despois do termo cesación; e, por outro, e máis importante, porque incorre nun notable defecto de técnica lexislativa, xa que se a acción se acumulou, loxicamente é porque o tribunal que coñece da acción principal pode coñecer tamén da acción acumulada. Non obs-tante, o que parece desprenderse da norma non se cohonesta coa regulación da LOPX.

No contexto da defensa dos intereses de incidencia social dos consumidores, a competencia obxectiva corresponde en determinados casos aos xulgados de primeira instancia e noutros aos xulgados do mercantil40; porén, a delimitación do ámbito de competencia de cada un deles presentou dificultades na práctica, en boa medida polo confuso teor do artigo 86.2 ter da LOPX.

Con carácter previo á súa recente reforma, o precepto conferíalles aos xulgados do mer-cantil o coñecemento de cantas cuestións fosen da competencia da orde xurisdicional civil no que a unha serie de materias específicas se refire: competencia desleal, propiedade industrial, propiedade intelectual, publicidade, transportes, dereito marítimo e «as relativas a condicións xerais da contratación nos casos previstos na lexislación sobre a materia», sendo esta última a que xerou maiores controversias41. E é que do teor da norma non se deducía con claridade se os xulgados do mercantil tiñan competencia para o coñecemento de calquera asunto en materia de condicións xerais da contratación ou, se pola contra, a súa competencia se condicionaba á invocación da Lei de condicións xerais da contratación.

En segundo termo, xeraba certas dificultades a determinación da competencia cando se exercitaban acumuladas as accións relativas ás condicións xerais da contratación –con carácter



principal ou subsidiario–, e outras accións desligadas daquelas, fundamentalmente a acción de nulidade contractual regulada no Código civil, pois nalgúns casos declarábase a competencia obxectiva de xulgados do mercantil para coñecer de ambas as dúas, e noutros estes inhibíanse para o coñecemento da acción de nulidade en favor dos xulgados de primeira instancia42.

Todo o anterior motivou a reforma pola Lei orgánica 7/2015, do 21 de xullo, do artigo 86.2 ter d), resultando pacífico de acordo co seu actual teor que os xulgados do mercantil serán unica-mente competentes co obxectivo do coñecemento das «accións colectivas previstas na lexislación relativa a condicións xerais da contratación e á protección de consumidores e usuarios»43, sendo competentes os xulgados de primeira instancia para o coñecemento das pretensións individuais, co que se puxo fin á inseguridade xurídica que xeraban as continuas resolucións contraditorias que ocasionaba o confuso teor do precepto.

Pola súa banda, a competencia territorial corresponderá, de acordo co artigo 52.1.16.ª da LAC, en primeiro lugar, ao xulgado ou tribunal do lugar onde o demandado teña o seu estable-cemento e, a falta deste, o do seu domicilio; e se o demandado carece de domicilio no territorio español, o do domicilio do actor. Á súa vez, se a acción de cesación se interpón no ámbito específico das condicións xerais da contratación, será competente o tribunal do lugar onde o demandado teña o seu establecemento e, a falta deste, o do seu domicilio; e, se o demandado carecese de domicilio no territorio español, o do lugar no que se tivese realizado a adhesión (art. 56.1.14.ª LAC)44.

Con todo, á vista de que o xulgado do mercantil –que é o competente para o coñecemento da acción de cesación– non ten competencia obxectiva para coñecer de todas as accións cuxa acumulación permite o artigo 53 do TRLXDCU, cabe concluír que o propósito deste último precepto é o de establecer unha excepción á regra do artigo 73.1.1.º LAC, permitindo que co-ñeza de todas as pretensións quen en realidade non é competente45. Non obstante, un rigoroso respecto do sistema de fontes establecido ou principio de xerarquía normativa (art. 122.1 CE en relación co art. 117.3 CE) e do principio de seguridade xurídica (art. 9.3 CE) exixe modificar o art. 86 ter da LOPX (lei orgánica e, polo tanto, de rango superior ao ordinario TRLXDCU) para que exista correspondencia entre ambas as dúas normas.

3.4 Canle procesual axeitadaOutro dos problemas que formulaba a acumulación de accións no marco dos procesos colecti-

vos era o derivado da exixencia contida no artigo 73.1 da LAC á que nos referimos anteriormente, que é que as pretensións acumuladas non deban substanciarse por xuízos de distinto tipo. E é que mentres as accións colectivas de cesación deben levarse por razón da súa materia polas canles do xuízo verbal (art. 250.1.12.ª LAC)46, as restantes accións colectivas relativas ás condicións xerais da contratación, como poden selo a declarativa de condicións xerais ou a de retractación (art. 12 LCXC), deberán substanciarse, necesariamente, polas canles do xuízo ordinario (art. 249.1.5 LAC). Á súa vez, as restantes accións colectivas –como as resarcitorias dos apartados 2 e 3 do art. 11 LAC– deberán substanciarse, como norma xeral, polas canles do xuízo ordinario, pois en defecto de norma material o criterio da contía condúcenos ao xuízo ordinario, xa que este tipo de procesos supoñen cifras que adoitan exceder en moito os seis mil euros. Así, con base na regulación da acumulación de accións anteriormente analizada, a acumulación entre a acción de cesación e as restantes non debera prosperar por tratarse de accións que por razón de materia deben tramitarse por procedementos de distinto tipo (art. 73.2 LAC).



Unicamente no ámbito da Lei de condicións xerais da contratación se atopaba prevista a posibilidade de proceder á acumulación, ao prever expresamente o seu artigo 12.2 II que «Declarada xudicialmente a cesación, o actor poderá solicitar do demandado a devolución das can-tidades cobradas, se é o caso, con ocasión de cláusulas nulas, así como solicitar unha indemnización polos danos e perdas causados», co que, segundo o artigo 73.3 da LAC, ao prevelo unha norma legal non se producían especiais controversias47.

Pola súa banda, o 53 III do TRLXDCU en relación coa canle pola que se deben substanciar as accións acumuladas, dispón que estas deberán levarse «pola vía prevista na lei procesual», sen que esta última dispoña nada ao respecto. Esta previsión debe ser interpretada no mesmo sentido que a relativa á determinación da competencia, de tal sorte que as accións acumuladas deben ser tramitadas pola mesma canle prevista para a acción principal, sendo esta en todo caso a acción de cesación. Así, se temos presente que esta última, de acordo co artigo 250.1.12 da LAC, se levará polas canles do xuízo verbal, haberá que concluír que será este o procedemento axeitado para coñecer das accións acumuladas48.

A razón de ser de tal previsión trae a súa causa da necesidade de preservar a celeridade que por imperativo da Directiva 98/27/CE debe presidir os procesos colectivos en que se establezan accións de cesación49. Con todo, a necesidade de evitar a expansión dos efectos nocivos da conduta cuxo cesamento se pretende non pode supor a perda de dereitos procesuais para as partes. De aí que a decisión do lexislador neste punto, con carácter previo á reforma do proceso verbal, fose criticada pola maioría da doutrina50, xa que a configuración do xuízo verbal daquela vixente, ao prescindir de determinados trámites procesuais, como a contestación á demanda (por escrito) e a audiencia previa, non resultaba satisfactoria para os intereses do actor nin tampouco do demandado. Tras a reforma do xuízo verbal pola Lei 42/2015, do 5 de outubro, podemos soster que esta canle ofrece as mesmas garantías que o xuízo ordinario, co que, na nosa opinión, a tramitación das accións acumuladas ao seu través non presenta maiores dificultades51.

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NOTAS1 En relación coa expresión acumulación de accións, Bellido Penades e Ortells Ramos, 2016: 233; García Vila, 2003: 301; Marcos Francisco,

2011: 1, entre outros, consideran, e ao seu parecer nos sumamos, que debera falarse de pretensións en lugar de accións.

2 Neste sentido pronúnciase, entre outros, Fons Rodríguez, 1998: 109-110; Díaz-Picazo Giménez, 1996: 142; Gascón Inchausti, 2000: 12.

3 Cfr. Díaz-Picazo Giménez, 1996: 56. Pola súa parte, Gascón Inchausti, 2000: 13, considera que a acumulación sobrevida pode ter lugar en tres supostos: a ampliación da demanda, a reconvención e a acumulación de procesos. Non se refire, polo tanto, á posibilidade de que a través da intervención se produza unha acumulación sobrevida de accións, probablemente baseándose na concepción tradicional da intervención como proceso único como pluralidade de partes. Neste punto remitímonos ao capítulo terceiro no que analizamos o estatuto procesual do interveniente, no que consideramos que o interveniente pode exercitar as súas propias pretensións.

4 As dúas pretensións poderían interporse en procesos independentes; non obstante, a economía procesual e a evitación de decisións contraditorias aconsellan a súa acumulación. Así o establece, entre outras, a SAP de Madrid (Sección 19ª) 212/2006, do 14 de xullo, ao dispor que «a acumulación debe aceptarse na procura de superiores principios con amparo constitucional e de economía procesual e evitación de sentenzas contraditorias» (F. X. 2.º). Vid. Gascón Inchausti, 2000: 12. En igual sentido: Fons Rodríguez, 1998: 109-127; Guzmán Fluja e Zafra Espinosa de los Monteros, 2008: 3.

5 Considera Gascón Inchausti, 2000: 19, que resulta preferible referirse neste suposto á «acción primordial» en lugar de á «acción principal», xa que esta non pode entenderse de modo análogo ao que acontece cando a acumulación é accesoria, caso no que se fala, como vimos anteriormente, de acción principal para facer referencia a aquela da que depende a estimación das restantes acumuladas. Igual parecer é compartido por Guzmán Fluja e Zafra Espinosa de los Monteros, 2008: 5, aínda que propoñen a expresión «acción preferente».

6 Tal como sinala Gimeno Sendra, 2010: 309, esta modalidade acumulativa resulta especialmente útil naqueles supostos nos que o deman-dante teña as súas reservas acerca de poder probar os feitos constitutivos da súa pretensión principal. Como sinala Fons Rodríguez, 1998: 77, deste modo corríxese en certa medida a rixidez que pode presentar en determinadas ocasións o principio de preclusión. Á súa vez, ao quedar imprexulgadas as accións que non entrara a valorar o xulgador, estas poderán ser exercitadas noutro proceso.



7 A acumulación eventual non debe confundirse coa «acumulación accesoria», tamén coñecida como «sucesiva» ou «eventual impropia», que se orixina cando o actor interpón unha acción principal e, para o caso de que esta sexa estimada, outras pretensións que dependen da principal, ou o que é o mesmo, cuxo fundamento descansa naquela. Tampouco coa «acumulación alternativa», que se produce cando o actor pretende a estimación dalgunha das accións acumuladas sen mostrar o carácter preferente de ningunha delas fronte ás restantes. Con todo, esta última modalidade de acumulación, a xuízo da maioría dos autores, non atopa acomodo no seo do noso ordenamento xurídico. E iso, porque tal e como indica o art. 399 da LAC, ao actor correspóndelle concretar na demanda con «claridade e precisión» o que se pida.

8 Vide neste sentido, entre outras, a SAP de Valencia (Sección 8.ª) 446/2012, do 17 de setembro, que no seu F. X. 2.º establece que «tal modalidade se dá cando o actor exercita dúas ou máis accións coa particularidade de que a petición se estende a un obxecto en defecto da admisión doutro. Esta hipótese constitúe unha excepción á prohibición de acumular aquelas accións cuxo exercicio resulta incompatible, e precisamente por iso prevese a posibilidade de exercitalas eventualmente, sempre que se exprese cal é a acción principal e cal ou cales se exercitan só para o evento de que a principal non se estime fundada, incompatibilidade permitida pola vía do artigo 71.4 da LAC, conforme o que, no suposto de acumu-lación eventual, o actor debe precisar cal é a acción principal e a outra ou outras exercitadas con carácter subsidiario. Corrobora esta afirmación á súa vez o propio artigo 399.5 do citado texto legal en canto establece que: Na petición da demanda, cando sexan varios os pronunciamentos xudiciais que se pretendan, expresaranse coa debida separación. As peticións formuladas subsidiariamente, para o caso de que as principais fosen desestimadas, faranse constar pola súa orde e separadamente. O efecto da hipótese descrita concrétase no que aquí interesa, no feito de que o acollemento dunha das accións exercitadas leva consigo a automática exclusión da outra, dada a incompatibilidade aludida, e polo tanto na improcedencia de efectuar pronunciamento ningún ao respecto na parte dispositiva da sentenza nin no atinente á pretensión desbotada nin en canto ás custas por ela devindicadas, pois non é que esta resulte desestimada, senón excluída en favor doutra positivamente apreciada, o que fai improcedente calquera alusión a esta na propia resolución, non podéndose concluír de todo iso noutro sentido que non sexa o de entender que o primeiro dos motivos de impugnación analizados debe ser desestimado, pois non concorre o vicio denunciado».

9 Como indica Fons Rodríguez, 1998: 74, o motivo que xustifica que o xulgador non teña que pronunciarse sobre todas as accións acumu-ladas reside na circunstancia de que o «petitum» non se estende á totalidade da demanda, de modo que a estimación dunha das accións, na orde establecida na demanda, é suficiente.

10 Para a súa determinación haberá que observar o disposto nos arts. 22 da LOPX e 36 e ss. da LAC, así como no Regulamento 1215/2012 do Parlamento Europeo e do Consello do 12 de decembro de 2012, relativo á competencia xudicial, o recoñecemento e a execución de resolucións xudiciais en materia civil e mercantil.

11 Igualmente, aínda que o art. 73.1 da LAC non o exixe expresamente, o xuíz debe ser territorialmente competente. O art. 53.1 da LAC establece a este respecto que cando se exerciten conxuntamente varias accións fronte a unha ou varias persoas será tribunal competente o do lugar correspondente á acción que sexa fundamento das demais; no seu defecto, aquel que deba coñecer do maior número das accións acumuladas e, en último termo, o do lugar que corresponda á acción máis importante cuantitativamente, engadindo o apartado 2.º como norma de peche que, cando houbese varios demandados e, conforme as regras establecidas neste artigo e nos anteriores, puidese corresponder a competencia territorial aos xuíces de máis dun lugar, a demanda poderá presentarse ante calquera deles, a elección do demandante. Vid. Gimeno Sendra, 2010: 5 e ss.

12 Considera o citado autor que na referida expresión deben entenderse incluídas a reclamación de xuros, froitos e rendas. Cfr. Gascón Inchausti, 2000: 82.

13 Cómpre non confundir a posibilidade de acumular distintas accións colectivas entre si, ou a de acumular accións colectivas e individuais, do feito de presentar unha clásica demanda acumulada integrada por pretensións individuais. Na actualidade, a maior parte dos macro-procesos veñen da man das demandas acumuladas ou «accións agrupadas», probablemente, como consecuencia das trabas que presenta na práctica a interposición de accións colectivas en sentido estrito. Vid. Cordón Moreno, 2015.

14 Art. 437.5 da LAC «Poderán acumularse as accións que un teña contra varios suxeitos ou varios contra un sempre que se cumpran os requisitos establecidos no artigo 72 e no apartado 1 do artigo 73».

15 Polo que respecta ao litisconsorcio necesario, o art. 12.2 da LAC establece que «cando por razón do que sexa obxecto do xuízo de tutela xurisdicional solicitada só se poida facer efectiva fronte a varios suxeitos conxuntamente considerados, todos eles deberán ser demandados, como litisconsortes, salvo que a lei dispoña expresamente outra cousa». A existencia deste litisconsorcio responde, en esencia, a dous supostos diferenciados. No primeiro deles é a propia lei a que o impón expresamente; un exemplo típico constitúeno as obrigas indivisibles do art. 1139 do CC, en que a débeda só pode facerse efectiva «procedendo contra todos os debedores». No segundo vén imposto pola natureza da relación xurídico material deducida en xuízo, por exemplo, se se pretende a nulidade dun matrimonio, hase de demandar necesariamente os dous cónxuxes (art. 74 CC).

16 Vid. Guzmán Fluja e Zafra Espinosa de los Monteros, 2008: 9. Por iso, López Jiménez, 2014: 6, identifica plenamente o litisconsorcio voluntario e a acumulación subxectiva de accións, polo que considera innecesaria a norma contida no art. 12.1 da LAC.

17 Cabe diferenciar neste punto este suposto do litisconsorcio necesario, no que, como indica Montero Aroca, 1981: 239 e ss., exercítase unha única acción fronte a todos os demandados. Neste mesmo sentido pronúnciase Díaz-Picazo Giménez, 1996: 53.

Vid. sobre o litisconsorcio necesario: Dávila Millán, 1975; Vidal Pérez, 2007: 161 e ss.; e López Jiménez, 2009: 73 e ss.

18 Interpúxose demanda colectiva en reclamación de diversas obrigas de facer, acción de cesación das cláusulas solo, de declaración de nulidade das ditas cláusulas por abusivas, de nulidade contractual destas e aquelas conexas con estas e de reclamación de danos e perdas, contra todas as entidades de crédito en vigor no rexistro do Banco de España no ano 2010 que estaban incluíndo a dita cláusula nos seus contratos tipo de financiamento a xuro variable, co fin de facer posible a defensa dos dereitos e intereses dos seus asociados e os da asociación, así como dos intereses colectivos dos consumidores e usuarios prexudicados polo feito danoso como é a aplicación desta cláusula en máis de dous millóns de hipotecas, e non tan só respecto de 3 entidades como se limitou en recente xurisprudencia. Este asunto, do que coñece o Xulgado do Mercantil núm. 11 de Madrid, quedou visto para sentenza en xuño de 2015 sen que esta fose emitida, probablemente á espera da resposta do TXUE sobre esta materia. Outro exemplo atopámolo no suposto analizado pola SAP de Valencia (Sección 9ª) 216/2008, do 23 de xuño, na que ADICAE dirixe contra distintas entidades de ensino e financeiras varias pretensións.



SAP Madrid (Sección 13ª) 15/2004, do 11 de maio: declaración do carácter abusivo de determinadas cláusulas bancarias e conseguinte nulidade absoluta pretendida por un demandante fronte a varias entidades bancarias demandadas por uso de cláusulas similares nos seus contratos.

19 Vid. López Jiménez, 2014: 6.

20 Como advirte Gascón Inchausti, 2000: 42-44, a LAC emprega como termos equivalentes as expresións «título» e «causa de pedir», pondo fin á ambigüidade imperante no contexto da LAC de 1881, xa que no seu contexto, nin a doutrina nin a xurisprudencia se puñan de acordo a este respecto, existindo posturas doutrinais e resolucións xurisprudenciais en ambos os dous sentidos.

21 A este respecto, viñéronse distinguindo pola doutrina dous supostos diversos: aqueles nos que a causa de pedir é idéntica, caso no que se fala de «conexión propia» e, por outro, os supostos nos que existen uns «feitos compartidos» que serven en todas as accións acumuladas de fundamento do petitum, podendo coexistir outros feitos que non se repitan en cada unha das accións. Vid. Gascón Inchausti, 2000: 41 a 42.

22 Vid. a SAP Madrid (Sección 21ª) 146/2012, do 31 de maio, e a SAP Valencia (Sección 9ª) 119/2013, do 10 abril, consideran inadmisibles as acumulacións de pretensións de adquirentes de determinantes produtos financeiros porque, tras analizar que feitos relevantes das demandas presentadas son comúns a todos os demandantes e cales o son respecto de demandantes singulares, conclúen que predomina a última clase de feitos.

23 Cfr. Gascón Inchausti, 2000: 78.

24 Vid. acerca da reforma operada pola Lei 45/2015, do 5 de outubro, Anta González, Arsuaga Cortázar e De la Serna Bosch, 2015.

25 BOCG, Congreso dos Deputados, X Lexislatura, Serie A: Proxectos de lei, 25 de outubro de 2013, núm. 71-1.

26 O art. 53 do TRLXDCU pronunciábase antes da súa reforma pola Lei 3/2014, do seguinte modo: «A acción de cesación diríxese a obter unha sentenza que condene o demandado a cesar na conduta e a prohibir a súa reiteración futura. Así mesmo, a acción poderá exercerse para prohibir a realización dunha conduta cando esta finalizase ao tempo de exercitar a acción, se existen indicios suficientes que fagan temer a súa reiteración de modo inmediato.

Para os efectos do disposto neste capítulo, tamén se considera conduta contraria a esta norma en materia de cláusulas abusivas a recomendación de utilización de cláusulas abusivas».

27 BOCG, Congreso dos Deputados, X Lexislatura, Serie A: Proxectos de lei, 11 de febreiro de 2014, núm. 71-1. Emendas e índice de emendas ao articulado.

28 BOCG, Congreso dos Deputados, X Lexislatura, Serie A: Proxectos de lei, 19 de febreiro de 2014, núm. 71-4.

29 BOCG, Senado, X Lexislatura, núm. 308, 24 de febreiro de 2014.

30 Obsérvese a este respecto que o Proxecto de lei e a posterior Lei 3/2014 indican que se modifica o art. 53 do TRLXDCU engadindo un novo parágrafo final cando en realidade se trata de dous parágrafos

31 Neste sentido Marcos Francisco, 2015: 9, fala dunha «incomprensible e fantasma modificación».

32 Súmanse a esta crítica Busto Lago, 2015: 659, quen considera que os parágrafos 3º e 4º do art. 53 do TRLXDCU non teñen razón de ser como normas independentes; e Marcos Francisco, 2015: 10, que tamén resalta a incomprensible duplicidade de parágrafos.

33 Busto Lago, 2015: 658, tal e como sinala este autor ao utilizar a conxunción disxuntiva en lugar da copulativa, parece que a norma equipara como se se tratase do mesmo fenómeno a resolución e a rescisión contractuais, cando nada máis lonxe da realidade: trátase de fenómenos ben diferenciables.

34 A este respecto critica Busto Lago, 2015, ibídem, a identificación entre as cláusulas, estipulacións e condicións contractuais con prácticas de empresarios ou profesionais.

35 A esta conclusión chegou, entre outros, Sanjuán y Muñoz, 2014.

36 A este respecto, o Tribunal Supremo, na súa xa citada Sentenza do 9 de maio de 2013, aínda cando a actora unicamente exercitara a petición de nulidade das cláusulas solo abusivas inseridas nos contratos de préstamo con garantía de hipoteca, pronunciouse acerca da devolución de cantidades declarando o carácter irretroactivo deste. A propósito desta resolución e do criterio do TS, dispón Pertíñez Vílchez, 2013, que o pronunciamento sobre a non restitución de cantidades é procesualmente incongruente. En opinión deste autor, a congruencia do referido pronunciamento tampouco pode fundamentarse na circunstancia de que o MF, no seu recurso de casación, pretendese a limitación dos efectos da nulidade das cláusulas solo, pois daquela a Fiscalía unicamente tiña recoñecida lexitimación para a interposición de acción de cesación. Pola súa banda, afástase igualmente do fundamento que invoca o TS nos seus parágrafos 128 e 129 para fundamentar o seu pronunciamento sobre a devolución de cantidades, a saber a facultade de controlar de oficio a nulidade da cláusulas abusivas, pois considera que «o control de oficio non pode facerse extramuros do obxecto do proceso e a acción de cesación implica loxicamente que o xulgador deba pronunciarse sobre o carácter abusivo dunha cláusula, pero non decidir sobre a nulidade, nin consecuentemente sobre os efectos desta, nos contratos concretos realizados polos consumidores, que non son parte do proceso, coas entidades demandas».

37 Vid. o AXM núm. 2 da Coruña, do 29 de novembro de 2013, cando sinala que: «malia que en sustento da pretensión declarativa de nulidade dos contratos subscritos polos actores se alegan posibles vicios do consentimento, este extremo anóase á natureza subxectiva deses posibles vicios. Tales circunstancias fácticas exclúen toda posibilidade de acumulación subxectiva de accións, xa que estas deben exercitarse de forma individual, e o mesmo debe predicarse en canto ás accións de restitución».

38 Busto Lago, 2015: 660.

39 O parágrafo 4.º non inclúe un inciso final na procura da regulación do procedemento axeitado e a competencia, circunstancia esta que, como indica Busto Lago, 2015: 662, non permite chegar a conclusións dispares en canto a cal das accións exercitadas debe ser considerada neste caso como a acción principal.



40 Vid. sobre esta problemática: Banacloche Palao, 2005; Rodríguez Achútegui, 2008; Cordón Moreno, 2014: 271-286; e tamén Fernández Caballero e Del Ser López, 2015.

41 Recordemos que, de conformidade co art. 45 da LAC, os primeiros serán competentes para coñecer en primeira instancia de todos aqueles procesos que non fosen expresamente atribuídos a outros órganos xudiciais, do que se desprende que estes o eran para o coñecemento de todas as accións colectivas, salvo as relativas ás condicións xerais da contratación, xa que respecto destas últimas a competencia viña expresamente atribuída –desde a súa creación pola Lei orgánica 8/2003, do 9 de xullo, para a reforma concursal– aos xulgados do mercantil (art. 86.2 ter da LOPX).

42 A SAP de Cantabria (Sección 4.ª) 52/2015, do 6 febreiro, considera que: «o Xulgado do Mercantil posúe competencia para o coñecemento das accións colectivas relativas a condicións xerais da contratación e as accións individuais de non incorporación, nulidade dunha condición xeral e nulidade contractual derivada da nulidade dunha condición que afecte a un elemento esencial do contrato e que non sexa susceptible de integración. En cambio, o Xulgado do Mercantil carece de competencia, a favor dos Xulgados de Primeira Instancia, para coñecer das accións de nulidade distintas das anteriores. Igualmente, o Xulgado do Mercantil carece de competencia para o coñecemento das accións de anulabilidade mesmo cando afecte a contratos con condicións xerais da contratación. Así mesmo, o Xulgado do Mercantil carece igualmente de competencia para o coñecemento das accións de cumprimento e de indemnización de danos e perdas por incumprimento, aínda cando afecte a contratos con condicións xerais da contratación e o incumprimento verse sobre as ditas condicións» (F. X. 4.º).

43 Criterio seguido, por exemplo, polo AAP de Castellón do 12 de novembro de 2014 e polo Acordo do Pleno da Audiencia Provincial de Ciudad Real.

44 Considera Busto Lago, 2015: 666, que resultaría desexable a modificación da regra contida no art. 56.1.14ª da LAC, debendo establecer esta que, no caso de que o demandado non teña un establecemento aberto ao público en España, rexa como criterio de competencia o do domicilio ou lugar de residencia habitual do consumidor ou usuario.

45 A regra do art. 73.1.1º da LAC non vén senón confirmar a contida no art. 44 da LAC, segundo a cal para que un tribunal poida coñecer dun asunto cómpre que o coñecemento do preito –da acción, principal ou accesoria– lle estea atribuído por normas con rango de lei anteriores á incoación das actuacións. Esta regra de predeterminación legal compleméntase polas previsións da Lei orgánica do poder xudicial, que establece os criterios de competencia obxectiva. Se se considera oportuno que un determinado tribunal poida estender o seu coñecemento a accións accesorias para as que carece de competencia obxectiva, o que procede é ampliar, para ese caso, a súa competencia obxectiva na propia Lei orgánica do poder xudicial.

46 Cabañas García, 2005: 114, considera desafortunado que a acción de cesación deba tramitarse polas canles do xuízo verbal. Na súa opinión, a propia complexidade e importancia do tema litixioso aconsellan como opción máis axeitada a do xuízo ordinario. Malia isto, como explicaremos posteriormente, tras a recente reforma do xuízo verbal, as garantías que este ofrece se equipararon ás que proporciona o xuízo ordinario.

47 Con todo, a pesar de que o anterior fose o único suposto ao que resultaba de aplicación o art. 73.3 da LAC, algunhas resolucións xudiciais mostráronse favorables a admitir a acumulación omitindo o impedimento legal, entre elas, a SAP de Barcelona (Sección 16ª) 159/2010, do 22 de marzo, ao dispor que «É pois factible un proceso iniciado por unha asociación de consumidores no que se exerciten acumuladamente accións colectivas de cesación e accións resarcitorias ou indemnizatorias, e que a determinación individualizada dos beneficiarios dunha eventual condena se efectúe en execución de sentenza, sempre que esta última establecese –como é o caso– “os datos, características e requisitos necesarios para poder exixir o pagamento e, de ser o caso, instar a execución”» (F. X. 2.º). Vid. a este respecto Busto Lago, 2015: 654.

48 A pesar de que a tramitación polo xuízo verbal das accións acumuladas sexa a solución que se desprende do art. 53 da LAC, durante a tramitación parlamentaria advertiuse a preferencia por parte dalgúns grupos parlamentarios pola súa tramitación polo xuízo ordinario. Así se desprende, por exemplo, da emenda núm. 76 proposta polo Grupo Parlamentario Mixto, que pretendía engadir ao final do art. 73.1.1º o seguinte: «Non obstante, poderán acumularse en xuízo ordinario a acción de cesación iniciada polas asociacións de consumidores a que se refire o artigo 11 desta lei que, en defensa dos intereses colectivos e difusos dos consumidores e usuarios, teñan por pretensión tanto a cesación ou retractación de determinadas cláusulas ou prácticas comerciais, publicidade enganosa, etc., como accesoriamente accións resolutorias de contrato, indemnizatorias ou resarcitorias» (vid. BOCG, Congreso dos Deputados, Serie A, núm. 71-2, do 11 de febreiro de 2014, p. 58).

49 Vid. Ariza Colmenarejo, 2012: 156.

50 Esta crítica foi emitida, entre outros, por Busto Lago, 2015: 667, iso si, previa a reforma do xuízo verbal, por mor da Lei 42/2015, do 5 de outubro, pola que se reforma a LAC.

51 A este respecto Varela García, 2014: 7, daquela fiscal superior de Galicia, manifesta que nin o xuízo ordinario nin o verbal son canles axeitadas para tramitar esta sorte de procesos complexos. «O “xuízo verbal”, por ser un procedemento abreviado, non é idóneo para recibir este tipo de accións. O outro dispoñible, “o xuízo ordinario”, revela, a pouco que saiba algo sobre a enorme complexidade deste tipo de accións, o elevadísimo número de persoas que poidan intervir e a moi voluminosa documentación que neste tipo de procesos é precisa».

Resumo: Este traballo fai unha aproximación ás principais novidades introducidas no ordenamento es-pañol polo Real decreto lei 9/2017, polo que se traspón en España a Directiva de danos por infraccións á libre competencia. A transposición da Directiva de danos ten por obxecto facilitarlles aos particulares un mecanismo efectivo para reclamar fronte ás empresas polos danos que directa ou indirectamente puides-en sufrir como resultado dos comportamentos anticompetitivos desenvolvidos por aquelas. Asemade, o traballo analiza os aspectos problemáticos do exercicio da acción privada no dereito da competencia e a súa convivencia coa acción pública que corresponde ás autoridades de competencia.Palabras clave: Defensa da competencia, libre competencia, interese público, interese privado, danos, resarcimento de danos.

Resumen: Este trabajo hace una aproximación a las principales novedades introducidas en el ordena-miento español por el Real decreto-ley 9/2017, por el que se traspone en España la Directiva de daños por infracciones a la libre competencia. La transposición de la Directiva de daños tiene por objeto facilitar a los particulares un mecanismo efectivo para reclamar frente a las empresas por los daños que directa o indirectamente pudieran sufrir como resultado de los comportamientos anticompetitivos desarrollados por aquellas. Al mismo tiempo, el trabajo analiza los aspectos problemáticos del ejercicio de la acción privada en el derecho de la competencia y su convivencia con la acción pública que corresponde a las autoridades de competencia. Palabras clave: Defensa de la competencia, libre competencia, interés público, interés privado, daños, resarcimiento de daños.

Abstract: This document analyses the main developments introduced into the Spanish legal system by RD-Law 9/2017, which transposes EU Directive 2014/104/EU on actions for damages for competition law infringements. The transposition of the Directive 2014/104/EU has the purpose of facilitating the instruments for the citizens to make claims to companies for direct or indirect damages caused by their

A protección dos cidadáns fronte aos danos causados por infraccións á libre competencia

La protección de los ciudadanos frente a los daños causados por infracciones a la libre competencia

The protection of citizens against damage caused by infringements of free competition

MATI DE LOS ÁNGELES HERNÁNDEZ ALFARO

Doutora, profesora de Dereito [email protected]

Recibido: 13/11/2017 | 12/06/2018

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Mati de los Ángeles Hernández Alfaro

anticompetitive behaviour. At the same time, the work analyses the problematic aspects of the exercise of private action in competition law and its coexistence with the public action, which corresponds to the competition authorities.Key words: Protection of competition, free competition, public enforcement, private enforcement, da-mages, compensation for damages.

Sumario: 1 Introdución. Algunhas consideracións preliminares arredor da aplicación privada do dereito da competencia. 2 A regulación española da protección do interese individual fronte ás infraccións da libre competencia. 2.1 O dereito ao pleno resarcimento dos danos. 2.2 O dereito ao pleno resarcimento dos danos e a carga da proba. 2.3 Réxime de responsabilidade conxunta e solidaria dos infractores. 2.3.1 Principio xeral. 2.3.2 Excepcións ao principio de solidariedade dos infractores. 2.3.2.1 Excepción ás pemes. 2.3.2.2 Excepción para solicitantes do programa de clemencia aos que se lles concedese a inmu-nidade. 2.4 O exercicio da acción de resarcimento de danos por infracción do dereito da competencia. 3 Reflexión final. 4 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓN. ALGUNHAS CONSIDERACIÓNS PRELIMINARES ARREDOR DA APLICACIÓN PRIVADA DO DEREITO DA COMPE-TENCIA

As prácticas contrarias á libre competencia, entre as que se atopan as condutas colusorias1 e os abusos de posición dominante2, son actos prohibidos que realizan algunhas empresas no desenvolvemento da súa actividade no mercado, e son susceptibles de causar prexuízos en dous niveis: por unha banda, os comportamentos descritos na Lei de defensa da competencia3 (en diante, LDC) lesionan o interese xeral public enforcement, que persegue a existencia dunha com-petencia efectiva entre as empresas e que constitúe un dos elementos definitorios da economía de mercado en correspondencia co establecido no artigo 38 da Constitución española (en diante, CE)4 e; por outra, as condutas infractoras á libre competencia poden causar danos patrimoniais ao interese privado dos cidadáns, private enforcement, que actúan como consumidores no mercado, ou ao doutras empresas competidoras5.

É dicir, que se debe partir da existencia dun fin esencial que é defender e protexer a compe-tencia nos mercados. Este propósito conséguese a través da plena coordinación da aplicación pública –réxime sancionador administrativo– e da aplicación privada –réxime de responsabili-dade civil–. Por iso, as bases do control e a defensa da competencia son coincidentes e deben estar orientadas a minimizar os efectos dos comportamentos anticompetitivos das empresas nos mercados6.

A pesar diso, tradicionalmente a aplicación privada, private enforcement, das normas do de-reito da competencia foi relegada a un segundo plano, debido a que tanto o lexislador europeo como o nacional desenvolveron un sistema de tutela que priorizou a aplicación pública do dereito da competencia por parte dos órganos da Administración7 a través dos correspondentes proce-dementos administrativos sancionadores, os cales están orientados principalmente á imposición de multas ás empresas infractoras8.

Non obstante, esta orientación maioritariamente administrativa sancionadora do dereito da competencia (europeo e nacional) non constitúe a negación da existencia dun dereito privado dos particulares –consumidores e empresas– para exercitar accións que lles permitan obter o resarcimento dos danos causados como consecuencia das prácticas anticompetitivas.

Malia que a tutela do dereito privado non recibise atención específica no ordenamento xu-rídico do dereito da competencia, foise desenvolvendo á marxe deste un sistema de protección dos intereses particulares nesta materia a partir das categorías xerais da responsabilidade civil.



Neste sentido, o resgardo ao interese privado fronte ás condutas infractoras á libre competencia tivo especial acollida no ámbito procesual, debido a que a nivel comunitario europeo se recoñe-ceu en sentido amplo –en canto ao seu alcance e lexitimación– un dereito á indemnización dos particulares fronte ás condutas infractoras.

Deste modo, púxose de manifesto na Sentenza do 20 de setembro de 2001, Courage Ltd. v. Crehan, C-436/1999, e na Sentenza do 13 de xullo de 2006, asuntos acumulados C-295/04 a C-298/04, Manfredi, nas que o TXUE afirmou a aplicabilidade directa dos artigos 101 e 102 TFUE e a posibilidade de reclamar a súa infracción ante os tribunais europeos, coa reclamación de danos correspondente. En concreto, o TXUE recoñeceu que o dereito a reclamar danos derivados de condutas contrarias á competencia serve para fortalecer a aplicación das normas comunitarias de competencia, disuadir da realización de tales prácticas, ademais de contribuír ao mantemento da competencia efectiva na Unión Europea.

Así pois, a xurisprudencia do TXUE foi admitindo progresivamente que o contido dos artigos 101 e 102 do Tratado de Funcionamento da Unión Europea (en diante TFUE)9 producía efectos directos nas relacións entre particulares, e xeraban dereitos e obrigas que estes particulares podían facer valer fronte aos órganos xurisdicionais nacionais. Polo tanto, de acordo co anterior, reco-ñecéuselles aos órganos xurisdicionais nacionais unha función esencial na aplicación privada das normas sobre competencia, posto que ao pronunciarse sobre litixios entre particulares garanten os dereitos subxectivos que emanan do Dereito da Unión, mediante o resarcimento de danos e perdas ás vítimas de infraccións.

Así as cousas, o TXUE admite que a plena efectividade dos artigos 101 e 102 do TFUE exixen que calquera persoa poida reclamar ante os órganos xurisdicionais nacionais o resarcimento dos danos e perdas causados por unha infracción destas disposicións, con independencia de que previamente existise ou non unha relación contractual directa entre o afectado e a empre-sa infractora, ou que se constate a comisión dunha infracción por parte dunha autoridade da competencia10. Así mesmo, o dereito ao resarcimento considerado no Dereito da Unión debe aplicarse igualmente ás infraccións dos artigos 101 e 102 do TFUE cometidas por empresas públicas e empresas titulares de dereitos especiais ou exclusivos dos Estados membros a teor do artigo 106 do TFUE.

En correspondencia cos pronunciamentos do TXUE, o Libro verde sobre reparación de danos e perdas por incumprimento das normas comunitarias de defensa da competencia, publicado pola Comisión Europea en decembro de 200511, eliminou o monopolio da Comisión sobre a aplicación do apartado 3 do artigo 101 en virtude do Regulamento CE núm. 1/200312. Esta idea viuse refor-zada coa posterior publicación no Libro branco sobre accións de danos e perdas por incumprimento das normas comunitarias de defensa da competencia, de 200813.

Como consecuencia da remisión da protección do interese privado aos ordenamentos na-cionais, produciuse como efecto que os tribunais nacionais dos distintos Estados membros da Unión Europea ofrecesen solucións dispares fronte ás accións de reclamación por danos14. Esta problemática centrou o interese da Comisión, preocupada en evitar que a falta de regulación uniforme en materia de exercicio privado do dereito da competencia puidese ter como efecto a busca da lexislación máis favorable para o exercicio das accións e que, ao mesmo tempo, puidese acabar prexudicando o desenvolvemento do programa comunitario e dos programas nacionais de clemencia15.

Todo o anterior desembocou na aprobación da Directiva 2014/104/UE16, do 26 de novembro de 2014, relativa a determinadas normas polas que se rexen as accións por danos en virtude do



Dereito nacional, por infraccións do dereito da competencia dos Estados membros e da Unión Europea (en diante, Directiva de danos)17. A directiva pretende harmonizar as lexislacións nacio-nais en materia de reclamación de danos mediante a codificación do acervo comunitario, para o cal establece determinadas normas necesarias para garantir que calquera persoa que sufrise un prexuízo ocasionado por algunha infracción do dereito da competencia por parte dunha empresa ou unha asociación de empresas poida exercer eficazmente o seu dereito a reclamar o pleno resarcimento do dito prexuízo causado pola empresa ou asociación18.

Non obstante, a directiva preocupouse tamén de asegurar manter o delicado equilibrio entre a efectividade do private enforcement e a continuidade do éxito dos programas de clemencia na loita contra as condutas colusorias das empresas ou cárteles. Os programas de clemencia e os procedementos de transacción son considerados pola directiva como instrumentos importantes para a aplicación pública do dereito da competencia da Unión, xa que contribúen á detección, á persecución eficiente e á imposición de sancións das infraccións máis graves do dereito da competencia.

En consecuencia, aínda que a directiva recoñece que os órganos xurisdicionais nacionais po-den pedir en calquera momento, no contexto dunha acción por danos, a exhibición das probas preexistentes con independencia das actuacións dunha autoridade da competencia, exclúe da exhibición de probas os documentos autoincriminatorios facilitados polas empresas, que se pre-sentan só para os efectos de cooperar coas autoridades da competencia. Esa limitación persegue evitar que as empresas se vexan disuadidas de cooperar coas autoridades da competencia no marco de programas de clemencia e procedementos de transacción19.

Deste xeito, a directiva fixa unha protección absoluta de confidencialidade sobre os docu-mentos do programa de clemencia, que impide que os órganos xurisdicionais nacionais poidan ordenar a exhibición a unha parte ou a un terceiro das declaracións corporativas no marco dun programa de clemencia e das solicitudes de transacción, o que xerou dúbidas respecto a que o auténtico interese da directiva recaia en incentivar a aplicación privada do dereito da com-petencia en Europa, posto que parece máis ben un intento de protexer a acción pública, public enforcement, e, máis concretamente, a protección efectiva dos programas de clemencia20.

A directiva tiña como data límite para a súa transposición o 27 de decembro de 2016; non obstante, en España a transposición da Directiva de danos aprobouse, fóra de prazo21, o pasa-do 26 de maio de 2017, mediante o Real decreto lei 9/2017, polo que se traspoñen directivas da Unión Europea nos ámbitos financeiro, mercantil e sanitario, e sobre o desprazamento de traballadores22. Entre as directivas traspostas polo Real decreto lei 9/2017 atópase a Directiva 2014/104/UE do Parlamento Europeo e do Consello, do 26 de novembro de 2014; coa dita transposición incorpóranse as normas de carácter substantivo da directiva na Lei 15/2007, do 3 de xullo, de defensa da competencia (en diante, LDC)23, mentres que as referentes a cuestións procesuais se engaden na Lei 1/2000, do 7 de xaneiro, de axuizamento civil (en diante, LAC)24. Por último, no que respecta ás definicións recollidas na directiva, o Real decreto lei 9/2017 opta por modificar e ampliar a disposición adicional cuarta da LDC.

Para ter unha visión global desta nova lexislación, resulta necesario analizar a súa confluencia co obxectivo de avanzar no efecto disuasorio fronte ás condutas infractoras, mediante a acción pública e a acción privada no Dereito da competencia. Para iso deben formularse os aspectos máis problemáticos desta nova normativa e os cambios que implica a súa incorporación no ordenamento xurídico español.



2 A REGULACIÓN ESPAÑOLA DA PROTECCIÓN DO INTERESE INDI-VIDUAL FRONTE ÁS INFRACCIÓNS DA LIBRE COMPETENCIA

2.1 O dereito ao pleno resarcimento dos danosComo adiantamos, coa transposición da Directiva de danos ao dereito nacional, a través do

Real decreto lei 9/2017, incorpóranse á LDC once novos artigos (arts. 71 a 81), no novo título VI, os cales regulan a compensación dos danos causados polas prácticas restritivas da competencia. Ademais, modificouse a disposición adicional cuarta da LDC co fin de aclarar as definicións das condutas prohibidas para os efectos de interpretar o contido do título VI; a enumeración de definicións incluídas nesta disposición ten carácter exemplificativo; polo tanto, non se considera unha lista exhaustiva25.

No que respecta á nova regulación do dereito a resarcimento por danos, o artigo 71 LDC considera como infracción do dereito da competencia toda infracción dos artigos 101 ou 102 do TFUE e aos artigos 1 ou 2 da LDC realizada polas empresas no mercado –condutas colusorias, abuso de posición dominante–. En consecuencia, recoñécese calquera persoa física ou xurídica que sufrise un prexuízo ocasionado por unha infracción do dereito da competencia, o dereito a reclamar o infractor e a obter o seu pleno resarcimento ante a xurisdición civil ordinaria (art. 72.1 LDC).

De acordo co contido da LDC, o pleno resarcimento debe consistir en devolver a persoa afectada á mesma situación na que tería estado de non terse cometido a infracción do dereito da competencia26. Polo tanto, recoñécese que o dereito a obter un resarcimento comprende o dereito á indemnización polo dano emerxente e o lucro cesante, máis o pagamento dos xuros (art. 72.3 LDC). A contrario sensu, o pleno resarcimento non supón unha sobrecompensación por medio de indemnizacións punitivas, múltiples ou doutro tipo.

Polo tanto, o que se recoñece como dereito a resarcimento é en realidade o mínimo indemni-zable, é dicir, que non se prevé a posibilidade de outorgar indemnizacións de carácter disuasorio ou punitivo. Todo iso a pesar de que no Libro verde xa se expuxo a conveniencia de dobrar os danos nos casos de cárteles ou, polo menos, de definir os danos en función do beneficio ilegal obtido polo infractor27.

A razón pola que na LDC non se recolle unha protección máis ampla do dereito de resar-cimento ten a súa orixe en que o establecemento da absorción das ganancias ou de danos punitivos foi expresamente rexeitado polo Parlamento Europeo28, que en relación co contido do Libro verde sostivo que “a indemnización que se lle recoñeza ao demandante debería ter carácter compensatorio e non debería exceder os danos (damnum emergens) e perdas (lucrum cessans) efectivamente sufridos, para evitar o enriquecemento inxusto”. Polo tanto, eliminouse a posibilidade de incluír indemnizacións de carácter disuasorio, as cales xa non apareceron consideradas no Libro branco, que se limitou a sinalar que unha indemnización plena non debía conducir a un exceso de resarcimento, senón que o dereito ao pleno resarcimento recoñecido ao prexudicado debía incluír unicamente a indemnización do dano emerxente, o lucro cesante e o pagamento de xuros (art. 2.1)29.

En definitiva, o dereito a resarcimento que recoñece a LDC aos particulares fronte a condutas infractoras da libre competencia resulta limitado, en especial se o comparamos coa regulación nacional doutros réximes especiais que prevén a absorción das ganancias ilicitamente obtidas polo causante do dano. Tal é o caso do disposto no artigo 43 da Lei 17/2001, do 7 de decem-bro, de marcas30; artigo 74 da Lei 24/2015, do 24 de xullo, de patentes31; e o artigo 140 do



Real decreto lexislativo 1/1996, do 12 de abril, polo que se aproba o texto refundido da Lei de propiedade intelectual, regularizando, aclarando e harmonizando as disposicións legais vixentes sobre a materia32.

Aínda que, é certo, nos supostos mencionados anteriormente, a función disuasoria ou pu-nitiva ten unha maior xustificación que no caso dos danos que foron causados por infraccións do dereito da competencia xa que, a diferenza do que sucede con este, no dereito de marcas, de patentes e de propiedade intelectual as normas non contan cun mecanismo de aplicación pública da defensa do dereito, é dicir, que non existe un organismo público que actúe de oficio para perseguir e sancionar condutas infractoras. Ademais, non hai que perder de vista que os beneficios obtidos polo infractor non forman parte do dano, senón que constitúen un enrique-cemento inxusto, de aí que, respecto aos dereitos de propiedade industrial e intelectual, ambas as dúas accións se regulen de forma separada, limitando a acción de enriquecemento inxusto aos casos nos que o acto ou práctica lesione unha posición xurídica amparada por un dereito de exclusiva ou outra de análogo contido.

Outro aspecto relevante a destacar respecto á regulación na LDC do dereito ao pleno resarci-mento é que nesta non se fai mención sobre o cálculo dos xuros, malia que a directiva establece claramente que son un elemento esencial do resarcimento e que deben exixirse: “O pagamento de xuros é un elemento esencial do resarcimento para reparar os danos e perdas sufridos tendo en conta o transcurso do tempo, e debe exixirse desde o momento en que aconteceu o dano ata aquel en que se aboe a indemnización, sen prexuízo de que no Dereito nacional eses xuros se cualifiquen de xuros compensatorios ou de demora, e de que se teña en conta o transcurso do tempo como categoría independente (xuro) ou como parte constitutiva da perda experimentada ou da perda de beneficios. Correspóndelles aos Estados membros establecer as normas que deban aplicarse para tal efecto”. Ao contrario, se se recorrese á norma xeral establecida no artigo 1100 do Código civil33 (en diante, CC), os xuros exixibles polo afectado polo dano soamente se poderían computar desde o momento en que se exixa xudicialmente a compensación.

2.2 O dereito ao pleno resarcimento dos danos e a carga da probaA carga da proba do dano, así como a súa cuantificación, corresponde á parte que alegue

telo sufrido. É dicir, que a carga da proba dos danos e perdas sufridos recae sobre o demandante lexitimado, que conforme o disposto no artigo 72 LDC é calquera persoa –física ou xurídica– que sufrise un prexuízo.

Para as infraccións cometidas por cárteles –conduta colusoria– establécese unha presunción iuris tantum, que admite proba en contrario (art. 76 LDC). No caso dos prexudicados indirectos por esas prácticas de cártel, presúmese, tamén iuris tantum, que se lles repercutiu o sobrecusto por parte dos seus provedores que resultan ser prexudicados directos, sempre que se poida acreditar a existencia da infracción e do sobrecusto, e que realizaron compras aos prexudicados directos (art. 79.2 LDC).

É dicir, que o reclamante está na obriga de demostrar a existencia dunha relación directa ou indirecta co infractor e que, ademais, como consecuencia da conduta infractora, sufriu un dano na situación que tiña antes desta. No caso de que existise unha relación directa. Para probar a relación directa co infractor, será suficiente con achegar a proba das relacións comerciais man-tidas con este (v. gr. contratos). No que respecta aos prexudicados indirectos, como pode ser o caso dos consumidores ou outros distribuidores, será necesario probar a existencia desa relación indirecta a través da cal se puido ver prexudicado pola conduta infractora.



Unha vez determinada esa relación, para que quede probada a existencia dun dano, tanto compradores directos como indirectos deben acreditar que a situación que tiñan tras o cártel era peor que a anterior a este, alegando calquera cambio nas condicións contractuais que ofrecían os cartelistas.

No que respecta á cuantificación do dano, cando non fose posible estimalo ou resultase excesivamente difícil baseándose nas probas dispoñibles, os órganos xurisdicionais terán a fa-cultade de taxalo, para o cal poderán solicitarlle á CNMC información sobre os criterios para a cuantificación das indemnizacións.

Cabe destacar que a cuantificación do dano é unha das principais dificultades para a recla-mación do resarcimento por infraccións ao dereito da competencia, que resulta especialmente difícil nos casos en que se trate de condutas ilícitas secretas, como son os cárteles entre com-petidores. Ao respecto, as modificacións á LAC consideran a inclusión dun novo incidente de exhibición de probas para poder sustentar a demanda, tal como se recolle no artigo 283 bis i) da LAC, que permite solicitar ante o tribunal a exhibición das probas contidas nun expediente dunha autoridade da competencia.

Así pois, a normativa atenúa a obriga do demandante respecto á proba da existencia dunha conduta ilícita; non obstante, resulta necesario que en calquera caso o demandante demostre a existencia dun dano e, ao mesmo tempo, o nexo causal entre a infracción e ese dano.

Asemade, o lexislador previu mecanismos para evitar o abuso das ferramentas para acceder ás fontes de proba, de modo que condiciona toda exhibición de probas á proporcionalidade da petición34. Ademais, como mencionamos anteriormente, establécense límites ao acceso a documentos que figuran nos expedientes das autoridades de competencia, particularmente os que fan parte dos procedementos de solicitude de clemencia, nos que a prohibición ten carácter absoluto e que non serán admisibles ata que a autoridade da competencia dese por concluído o procedemento coa adopción dunha decisión ou doutro modo.

2.3 Réxime de responsabilidade conxunta e solidaria dos infractores

2.3.1 Principio xeralDe conformidade co disposto no artigo 71 da LDC, a responsabilidade xeral deriva da infrac-

ción do dereito da competencia, entendida como a comisión por parte dunha ou varias empresas das condutas prohibidas ás que se refiren os artigos 101 ou 102 de TFUE e os artigos 1 ou 2 da LDC. Como explicaremos máis adiante, esta responsabilidade faise extensiva ás empresas ou persoas que as controlan, salvo nos supostos nos que o seu comportamento económico non veña determinado por algunha delas.

Por outro lado, o artigo 73.1 da LDC contempla que cando unha infracción se cometa conxuntamente por varias empresas ou por unha asociación, unión ou agrupación de empresas, a responsabilidade destas sexa solidaria35. Polo tanto, o prexudicado pode optar por lles reclamar a todos os infractores ou dirixirse soamente contra algúns, aínda que no último suposto contará coa posibilidade de reclamarlles a totalidade do dano. No que respecta á contía que corresponde aboar a cada un dos infractores, a LDC limítase a indicar que a contía se determinará “en función da súa responsabilidade relativa polo prexuízo causado” e non establece os criterios que deben empregarse para determinar ese grao de responsabilidade relativa36.

Pola súa banda, o artigo 73.5 da LDC segue o principio xeral respecto ás accións de repe-tición reguladas polo artigo 1145 CC, en virtude do cal o debedor solidario que se fixo cargo



do pagamento pode exercitar a acción de regreso contra os demais debedores solidarios para reclamarlles a parte que corresponda a cada un deles. De acordo co previsto no artigo 1964 CC, o infractor que pagou a indemnización ten un prazo de cinco anos para repetir contra o resto de empresas infractoras, contado desde o momento no que realizou o pagamento.

Como adiantamos ao principio deste apartado, aínda que a Directiva de danos non o es-tablecía, o RDL 9/2017 inclúe unha importante novidade no artigo 71 da LDC, ao recoñecer expresamente que a actuación do infractor é imputable ás empresas ou persoas que o con-trolen –empresa matriz–, agás que o seu comportamento económico non veña determinado por elas. Con esta norma créase unha presunción iuris tantum de control que se emprega para imputar as matrices polos danos causados polas súas filiais37, e que podería levar a considerar que a responsabilidade das empresas que controlen aquela que tivese participado na conduta reprochable ten carácter automático; non obstante, polo menos, sería necesario probar que a matriz efectivamente controla á filial imputable. En calquera caso, o principio de solidariedade na responsabilidade da filial pon en dúbida a aplicación da doutrina do levantamento do veo seguida polos tribunais españois, para atribuír na vía civil a unha sociedade a responsabilidade polas condutas realizadas por outra38.

2.3.2 Excepcións ao principio de solidariedade dos infractores2.3.2.1 Excepción ás pemes

Os artigos 73.2 e 73.3 LDC prevén regras especiais de responsabilidade atenuada nos supos-tos en que os infractores sexan pemes que reúnan certas condicións, así como para os solicitantes de clemencia aos que se lles concedera a exención do pagamento da multa.

No que respecta ás pemes, prevese que soamente sexan responsables ante os seus propios compradores (xa sexa directos ou indirectos). De modo que non teñen que facer fronte aos compradores dos outros infractores, é dicir, que rompe o principio de solidariedade. Esta excep-ción está xustificada no caso das pemes debido ao maior risco que supón para unha empresa de pequenas dimensións asumir o pagamento da totalidade do dano causado pola infracción no seu conxunto. Para que a excepción opere, conforme o disposto no artigo 73.2 da LDC, a peme debe cumprir as seguintes condicións:

“a) que a súa cota de mercado no respectivo mercado fose inferior ao cinco por cento en todo momento durante a infracción, e

b) que a aplicación do réxime de responsabilidade solidaria previsto no apartado 1 minguase irre-mediablemente a súa viabilidade económica e causase unha perda de todo o valor dos seus activos”.

No entanto, a LDC exclúe a aplicación da excepción á peme infractora cando sexa respon-sable de ter dirixido a infracción ou coaccionado outras empresas para que participasen nela, ou fose declarada previamente culpable dunha infracción do dereito da competencia, é dicir, en caso de reincidencia. Non obstante, o texto non aclara se a exclusión da excepción opera unica-mente cando existe reincidencia e identidade de tipo infractor ou se predica doutras condutas.

2.3.2.2 Excepción para solicitantes do programa de clemencia aos que se lles concedese a inmunidade

O outro suposto excepcional que exclúe a responsabilidade solidaria das empresas infrac-toras refírese ás empresas solicitantes de clemencia, xa que estas deben responder unicamente fronte aos seus clientes ou provedores (directos ou indirectos) e a obriga de resarcimento só terá efectos fronte a outros terceiros prexudicados se estes non puideron ser plenamente resarcidos polo resto de infractores.



Deste modo, o lexislador pretende evitar o menoscabo da eficacia e os incentivos que teñen as empresas, que, tendo participado nun cártel, estean a considerar solicitar clemencia á autoridade ao abeiro dos artigos 65 e 66 da LDC.

A solicitude de clemencia e a colaboración coa autoridade de competencia levan consigo que as empresas teñan que recoñecer a súa participación na infracción; a cambio, permíteselles obter unha exención do pagamento da multa correspondente ou, se é o caso, unha redución do seu importe. En consecuencia, o infractor que solicitase clemencia está máis exposto ás reclamacións de danos que o resto de empresas que participaran na conduta sancionada.

Por esta razón, o lexislador europeo, e o español en cumprimento da súa obriga de transpo-sición, introduciron dúas excepcións á regra de solidariedade que benefician exclusivamente o solicitante de clemencia ao que lle foi concedida a inmunidade. Nestes casos as empresas soa-mente serán responsables fronte aos seus clientes directos e indirectos; e, de forma subsidiaria, fronte a outros prexudicados unicamente cando non poidan obter o pleno resarcimento do dano do resto de empresas implicadas na infracción.

Deste xeito, o lexislador procura que as normas que impulsan as reclamacións de danos non supoñan un obstáculo para os solicitantes de clemencia e, ademais, inclúen un incentivo adicional ao da exención do pagamento da multa e que é a limitación das posibles reclamacións por danos ás dos seus compradores, directos ou indirectos. Non obstante, cabe precisar que a excepción só favorece as empresas que recibisen beneficio da inmunidade no procedemento de clemencia, quedando fóra as empresas que tamén solicitaron clemencia no marco da investigación, pero que soamente obtiveron unha redución do importe da multa.

2.4 O exercicio da acción de resarcimento de danos por infracción do dereito da competencia

Un dos cambios máis significativos que se introducen ao ordenamento español como con-secuencia da transposición da Directiva de danos é o que se refire ao prazo para o exercicio da acción de resarcimento, posto que se amplía o prazo de 1 ano establecido no artigo 1968 CC –aplicable ás accións de reclamación de danos extracontractuais–, a 5 anos, que corresponde ao prazo previsto para reclamación de responsabilidade contractual, de acordo co disposto no artigo 1964.2 CC39. Esta disposición formula a dúbida respecto ás accións que non prescribisen no momento da entrada en vigor da transposición da directiva.

Por outro lado, o artigo 77 da LDC prevé determinados mecanismos que promoven as solucións extraxudiciais das disputas relativas ás reclamacións de danos, garantindo que os que acoden a esta vía non se atopen nunha situación menos vantaxosa da que terían se tivesen em-prendido a acción xudicial. Para iso, establécese a redución do dereito de resarcimento da parte prexudicada que alcanzase unha solución extraxudicial na proporción da responsabilidade que tivese o infractor co que chegou a tal solución. Tamén se prevé unha prohibición de repetición por parte do resto dos infractores contra o que alcanzou un acordo extraxudicial, en relación coa indemnización restante do prexudicado co que alcanzou o acordo de solución extraxudicial.

Ademais, o artigo 77 prevé como excepción que, salvo pacto en contrario, o prexudicado poida reclamar con carácter subsidiario contra o infractor co que alcanzou a solución a indem-nización que non puidesen pagar os restantes infractores. Así mesmo, aplícase unha atenuante para os efectos de establecer o importe da multa nos procesos administrativos sancionadores levados a cabo polas autoridades de competencia. E, por último, establécese unha excepción á norma xeral da LAC que permite que as partes que estean a negociar unha solución extraxudicial



ao conflito soliciten ao xuíz que suspenda o procedemento por un prazo máximo de sesenta días (art. 81 LDC).

3 REFLEXIÓN FINALComo puidemos analizar ao longo destas páxinas, a función preventivo-punitiva que se lle

pretendía atribuír ás normas que regulan a acción privada do dereito da competencia esvae-ceuse ao longo do procedemento de tramitación da Directiva 2014/104/UE, o que impediu o establecemento dun réxime de responsabilidade civil específico para os danos por infraccións do dereito da competencia. En consecuencia, a transposición da directiva ao dereito nacional limítase a facilitar o resarcimento das vítimas, especialmente dos cárteles xa sancionados admi-nistrativamente, polo que resulta potenciada a función indemnizatoria, propia das normas xerais de responsabilidade civil, e só indirectamente a súa función preventiva.

Non obstante, a aplicación privada do dereito da competencia depende de que o réxime de responsabilidade civil facilite o exercicio da acción. Os prexudicados por unha infracción do dereito da competencia poden atoparse con serias dificultades para achegar indicios sólidos sobre a extensión e cuantificación do dano que lle puidese ocasionar a conduta infractora, en particular nos supostos de cárteles, polo que resulta necesario acordar unha especialidade no que respecta ao acceso da proba, para o cal a existencia de procedementos e resolucións administrativas previas e o acceso ao contido destas pode contribuír á boa fin da acción civil, o que redundaría nunha redución dos custos procesuais ao non ter que analizarse nin cualificarse dúas veces os mesmos feitos e evitaría, ao mesmo tempo, o risco de que se diten resolucións contraditorias.

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NOTAS1 Artigo 1.1 da LDC. “Condutas colusorias.1. Prohíbese todo acordo, decisión ou recomendación colectiva, ou práctica concertada ou conscien-

temente paralela, que teña por obxecto, produza ou poida producir o efecto de impedir, restrinxir ou falsear a competencia en todo ou parte do mercado nacional a) A fixación, de forma directa ou indirecta, de prezos ou doutras condicións comerciais ou de servizo. b) A limitación ou o control da produción, a distribución, o desenvolvemento técnico ou os investimentos. c) A repartición do mercado ou das fontes de aprovisionamento. d) A aplicación, nas relacións comerciais ou de servizo, de condicións desiguais para prestacións equivalentes que coloquen uns competidores en situación desvantaxosa fronte a outros. e) A subordinación da celebración de contratos á aceptación de prestacións suplementarias que, pola súa natureza ou conforme os usos de comercio, non garden relación co obxecto de tales contratos”. Ao respecto pode verse: Galán Corona, 2014: 61-122. Escrihuela Morales, 2008: 73 e ss.

2 Artigo 2.1 da LDC. “Abuso de posición dominante. 1. Queda prohibida a explotación abusiva por unha ou varias empresas da súa posición de dominio en todo ou en parte do mercado nacional 2. O abuso poderá consistir, en particular, en: a) A imposición, de forma directa ou indirecta, de prezos ou outras condicións comerciais ou de servizos non equitativos. b) A limitación da produción, a distribución ou o desenvolvemento técnico en prexuízo inxustificado das empresas ou dos consumidores. c) A negativa inxustificada a satisfacer as demandas de compra de produtos ou de prestación de servizos. d) A aplicación, nas relacións comerciais ou de servizos, de condicións desiguais para prestacións equivalentes, que coloque uns competidores en situación desvantaxosa fronte a outros. e) A subordinación da celebración de contratos á aceptación de prestacións suplementarias que, pola súa natureza ou conforme os usos de comercio non garden relación co obxecto dos ditos contratos”. Respecto ao contido da prohibición de abuso de posición dominante, véxase Alfaro Águila-Real, 2010: 53-68.

3 Lei 15/2007, do 3 de xullo, de defensa da competencia, BOE, núm. 159, do 4 de xullo de 2007.

4 BOE núm. 311, do 29 de decembro de 1978. Art. 38 da CE: “Recoñécese a liberdade de empresa no marco da economía de mercado. Os poderes públicos garanten e protexen o seu exercicio e a defensa da produtividade, de acordo coas exixencias da economía xeral e, se é o caso, da planificación”.

5 Herrero Suárez, 2016: 153.

6 De la Vega García, 2001: 133 e 134.

7 Ao respecto pode verse a actividade da Dirección da Competencia da Comisión Europea a través do seguinte enlace http://ec.europa.eu/dgs/competition/index_es.htm; e da Comisión Nacional dos Mercados e a Competencia en https://www.cnmc.es/ambitos-de-actuacion/competencia (10-11-2017).

8 Non acontece o mesmo na xurisdición dos Estados Unidos, onde se deu preeminencia á protección dos intereses privados, debido es-pecialmente ás singulares características do seu sistema antitrust, que favorecen o exercicio de accións que permite ao actor reivindicar o resarcimento dos danos sufridos ata un triplo do seu valor máis o custo dos honorarios derivados da acción. Ademais, o sistema prevé a existencia do recurso colectivo ou class action, que permite a un ou máis demandantes presentar e establecer unha demanda en nome dun grupo máis grande, ou “clase”, o cal facilita aos tribunais administrar demandas que doutro modo serían inmanexables se cada membro da clase deste tipo de accións demandase individualmente. Vid. Hovenkamp, 2011: 652.

9 Versión consolidada 2012/C 326/01, DOUE, núm. C 326, do 26 de outubro de 2012. Vid. Castro-Villacañas Pérez, 2013: 1 e ss.



10 Así se recoñece tamén no considerando 13 da Directiva 2014/104/UE, que establece que: “O dereito a resarcimento está recoñecido para calquera persoa física ou xurídica (consumidores, empresas e administracións públicas) con independencia da existencia dunha relación contractual directa coa empresa infractora, e independentemente de se previamente existira constatación ou non dunha infracción por parte dunha autoridade da competencia (...)”.

11 SECm(2005) 1732 COM (2005) 0672 final, dispoñible a partir de http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52005DC0672 (11-09-2017). Ao respecto, véxase Bello Martín-Crespo, 2005-2006: 397-416.

12 Regulamento (CE) núm. 1/2003 do Consello, do 16 de decembro de 2002, relativo á aplicación das normas sobre competencia previstas nos artigos 81 e 82 do Tratado (Texto pertinente para os efectos do EEE). Dispoñible a partir de http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX%3A32003R0001 (12-11-2017). Desde unha perspectiva procesual, o Regulamento 1/2003 instaurou unhas relacións de cooperación entre a Comisión Europea e os órganos xudiciais nacionais; o seu art. 15 creou a figura do amicus curiae, figura que foi recollida posteriormente no art. 16 da LDC e que recoñece a posibilidade de que a CNMC ou as autoridades de competencia das CCAA poidan achegar informacións ou presentar observacións ante os órganos xurisdicionais para a interpretación dos arts. 101 e 102 do TFUE e o dereito nacional. O vehículo para a intervención destas autoridades no proceso civil articúlase no art. 15 bis LAC. Véxase Caballol I Angelats, 2012: 22-32.

13 Do 2 de abril de 2008, COM (2008) 165 final.

14 Deste modo queda recollido no informe da OCDE, 2015. No que se expón que na Unión Europea só unhas poucas vítimas dunha infrac-ción antimonopolio puideron obter algunha indemnización, e que no período 2006-2012, menos do 25% das decisións de infracción da Comisión da UE foron seguidas por accións por dano. En xeral, presentáronse casos en moi poucos Estados membros, principalmente no Reino Unido, Alemaña e os Países Baixos, mentres que non se notificaron accións de seguimento ás decisións da Comisión da UE en 20 dos 28 Estados membros. En total, presentáronse 52 accións por danos nese período, só en 7 Estados membros, mentres que en 20 dos 28 Estados membros a Comisión non ten coñecemento de ningunha acción de seguimento de danos e perdas baseada nunha decisión da Comisión.

15 En particular, respecto ao exercicio privado do dereito da competencia e a confidencialidade dos expedientes do programa de clemencia pode verse: Cachafeiro, 2013: 143 e ss. Berenguer Fuster, 2012: 11 e ss., Suderow, 2011: 535 e ss., Yanes Yanes, 2015: 1140 e ss.

16 DOUE núm. L 349/1, do 5 de decembro de 2014.

17 Ao mesmo tempo, publicouse a Comunicación sobre cuantificación de danos, relegándose a unha mera recomendación a preocupación sobre accións colectivas como instrumento de fomento da acción privada. Véxase ao respecto, a Comunicación da Comisión sobre a cuantificación do prexuízo nas demandas por danos e perdas por incumprimento dos artigos 101 ou 102 do Tratado de Funcionamento da Unión Europea (2013/C 167/07), DOUE núm. C 167/19, do 13 de xuño de 2013; e a Recomendación da Comisión, do 11 de xuño de 2013, sobre os principios comúns aplicables aos mecanismos de recurso colectivo de cesación ou de indemnización nos Estados membros en caso de violación dos dereitos recoñecidos polo Dereito da Unión (2013/396/UE), DOUE, núm. L 201/60, do 26 de xullo de 2013.

18 Véxase art. 1 Directiva 2014/104/UE.

19 Véxanse os considerandos 25-28. Art. 6.a) e b) Directiva 2014/104/UE: “Os Estados membros velarán por que, para os efectos das accións por danos, os órganos xurisdicionais nacionais non poidan en ningún momento ordenar a unha parte ou a un terceiro a exhibición de calquera das seguintes categorías de probas: a) as declaracións no marco dun programa de clemencia, e b) as solicitudes de transacción”.

20 Herrero Suárez, 2016: 156. Sopeña Blanco e Martín Martín, 2015: 4.

21 As disposicións incorporadas á LDC e a LAC entraron en vigor o mesmo día da publicación do RDL 9/2017 no BOE, isto é, o día 27 de maio; a pesar de que a transposición da Directiva de danos entrou en vigor fóra de prazo, as modificacións da LDC non poden aplicarse con carácter retroactivo. Pola súa banda, as modificacións da LAC unicamente son aplicables a procedementos incoados con posterioridade á entrada en vigor do RDL 9/2017. Non obstante, cabe ter en conta que a transposición fóra de prazo dunha directiva confire dereitos aos particulares, os cales están facultados para trasladar unha denuncia á Comisión Europea, que, en caso de estimala, debe emitir un ditame motivado dirixido ao Estado infractor. O particular afectado podería recorrer ao TXUE no suposto de que o ditame da Comisión non fose acatado polo Estado, de conformidade co disposto nos arts. 258-260 TFUE, sobre o procedemento de infracción. O 24 de xaneiro de 2017 a Comisión Europea iniciou un procedemento formal de infracción contra España pola non transposición da Directiva de danos. Número de infracción: 20170081.

22 BOE núm. 126, do 27 de maio de 2017.

23 BOE núm. 159, do 4 de xullo de 2007.

24 BOE núm. 7, do 8 de xaneiro de 2000.

25 Entre as definicións incluídas nesta listaxe atópanse: “acción por danos”, “programa de clemencia”, “declaración no marco dun programa de clemencia”, “información preexistente”, “solicitude de transacción”, “sobrecusto”, “comprador directo”, e “comprador indirecto”. Cabe destacar que a transposición tamén tivo como efecto a modificación do concepto de “cártel”, xa suprime o requisito de que se trate dunha práctica secreta e, ademais, amplía os supostos que se subsumen nesta categoría ás prácticas concertadas entre competidores, sempre que teñan por obxecto a coordinación entre empresas no que respecta aos prezos, cantidades, reparticións de clientes e mercados e, en xeral, calquera medida contraria á competencia que poida levarse a cabo en prexuízo dos competidores.

26 Art. 3.2 Directiva 2014/104/UE.

27 “Pregunta E: Como deberían definirse os danos e perdas? Opción 14: Definición dos danos que deben resarcirse en función do prexuízo sufrido polo demandante como consecuencia da conduta infractora do demandado (danos e xuros compensatorios). Opción 15: Definición dos danos que deben resarcirse en función do beneficio ilegal obtido polo infractor (recuperación de beneficio ilegal). Opción 16: Danos e perdas dobres en cárteles horizontais. Estas reparacións poderían ser automáticas, condicionais ou á discreción do tribunal”.



28 Resolución do Parlamento Europeo, do 25 de abril de 2007, sobre o Libro verde: reparación de danos e perdas por incumprimento das normas comunitarias de defensa da competencia (2006/2207 (INI)). Dispoñible a partir de http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0152+0+DOC+XML+V0//ES (23-10-2017).

29 Deste modo quedou recollido na directiva, que no seu considerando 13 establece que: “Sen prexuízo da indemnización pola perda de opor-tunidades, un resarcimento pleno en virtude desta directiva non debe conducir a un exceso de resarcimento, xa sexa mediante danos punitivos, múltiples ou doutro tipo”. Ao respecto, Zurimendi Isla, 2017: 487 e ss., defende que a finalidade do noso sistema de responsabilidade civil debe ser unicamente o resarcimento pleno do dano, tendo en conta que, ademais, a función disuasoria pode ser plenamente satisfeita pola aplicación pública e eficaz do dereito da competencia.

30 Cfr. BOE núm. 294, do 8 de decembro de 2001. Art. 43.1 LM “1. A indemnización de danos e perdas comprenderá non só as perdas sufridas, senón tamén as ganancias deixadas de obter polo titular do rexistro da marca, causa da violación do seu dereito. O titular do rexistro de marca tamén poderá exixir a indemnización do prexuízo causado ao prestixio da marca polo infractor, especialmente por unha realización defectuosa dos produtos ilicitamente marcados ou unha presentación inadecuada daquela no mercado. Así mesmo, a contía indemnizatoria poderá incluír, se é o caso, os gastos de investigación nos que se incorrese para obter probas razoables da comisión da infracción obxecto do procedemento xudicial”.

31 Cfr. BOE núm. 77, do 25 de xullo de 2015. Artigo 74 LP: “A indemnización de danos e perdas debida ao titular da patente comprenderá non só o valor da perda que sufrise, senón tamén o da ganancia que deixase de obter o titular a causa da violación do seu dereito. A contía indemni-zatoria poderá incluír, se é o caso, os gastos de investigación nos que se incorrese para obter probas razoables da comisión da infracción obxecto do procedemento xudicial”.

32 BOE núm. 97, do 22 de abril de 1996. Art. 140.1 TRLPI: “A indemnización por danos e perdas debida ao titular do dereito infrinxido com-prenderá non só o valor da perda que sufrise, senón tamén o da ganancia que deixase de obter a causa da violación do seu dereito. A contía indemnizatoria poderá incluír, se é o caso, os gastos de investigación nos que se incorrese para obter probas razoables da comisión da infracción obxecto do procedemento xudicial”.

33 Real decreto do 24 de xullo de 1889, texto da edición do Código civil mandada publicar en cumprimento da Lei do 26 de maio último. Gaceta do 25 de xullo de 1889.

34 Esta disposición obriga o tribunal a valorar tanto o alcance como o custo da exhibición documental; con iso evítanse as chamadas fishing expeditions ou peticións xenéricas e indiscriminadas de exhibición documental, así como a inclusión de información confidencial na infor-mación cuxa exhibición se pida. Ademais, o solicitante debe xustificar que as fontes de proba das que solicita o acceso son necesarias para a resolución do proceso; e que non ten medios para acceder ás fontes de proba en cuestión por si mesmo, sen a intervención xudicial. Así mesmo, faise fincapé na protección da confidencialidade da información solicitada, polo que o órgano xudicial debe adoptar medidas para protexer esa confidencialidade, entre as que se atopan: a celebración de audiencias a porta pechada, a utilización de peritos para que elaboren resumos da información confidencial de xeito non agregado ou a limitación das persoas ás que se permita examinar as probas, entre outras.

35 Cabe destacar que as reclamacións establecidas contra un ou varios dos infractores interrompen a prescrición tamén fronte aos demais debedores solidarios, o que non debe considerarse un obstáculo para que o demandante se dirixa contra os demais con posterioridade ata que cobre por completo a indemnización correspondente ao dano. O principio de solidariedade tamén leva consigo que o demandado poderá opor todas as excepcións que lle sexan propias e, se tivese que pagar por conta doutros infractores, tamén aquelas que poidan minorar a cantidade que corresponderá a aqueles. Se non o fixese, o demandado correría o risco de non recuperar a totalidade da indem-nización cando exerza a acción de regreso. Véxanse ao respecto Vidal Martínez e Arranz Fernández-Bravo, 2017: 4 e ss.

36 Véxase ao respecto Carrasco Perera, 2018: 71 e ss.

37 Cfr. Contreras de la Rosa, 2016: 1 e ss., Berger, 2013: 15-24.

38 STS, Sala Primeira, núm. 83/2011, do 1 de marzo de 2011, Rec. 1802/2006.

39 Art. 194.2 CC: “As accións persoais que non teñan prazo especial prescriben aos cinco anos desde que se poida exixir o cumprimento da obriga. Nas obrigas continuadas de facer ou non facer, o prazo comezará cada vez que se incumpran”.

Resumo: Nos últimos cincuenta anos, as transformacións das cidades europeas estiveron acompañadas e víronse condicionadas polo crecente interese en utilizar a cultura como ferramenta clave para a súa rexeneración e o seu desenvolvemento.Este estudo pretende analizar as orixes e a evolución, especialmente nas cidades españolas, da expansión das políticas culturais urbanas e dos proxectos postos en marcha que buscan fomentar a cultura como elemento rexenerador e integrador no ámbito urbano. Cómpre observar, pois, se esas accións actúan como catalizadoras de cambio nas cidades e cales son os efectos e resultados alcanzados, desde unha perspectiva multidisciplinaria.Para iso, o artigo céntrase en analizar o caso da Cidade da Cultura de Galicia, complexo arquitectónico localizado na cidade de Santiago de Compostela, co máximo obxectivo de converterse nunha fábrica de proxectos que dinamice o tecido das industrias culturais galegas e que provoque unha interconexión de redes nacionais e internacionais de coñecemento e creatividade.Palabras clave: Desenvolvemento urbano, transformación, rexeneración, cultura, políticas urbanas, ci-dade.

Resumen: En los últimos cincuenta años, las transformaciones de las ciudades europeas han estado acompañadas y se han visto condicionadas por el creciente interés en utilizar la cultura como herramienta clave para su regeneración y desarrollo. Este estudio pretende analizar los orígenes y la evolución, especialmente en las ciudades españolas, de la expansión de las políticas culturales urbanas y de los proyectos puestos en marcha que buscan fomentar la cultura como elemento regenerador e integrador en el ámbito urbano. Es preciso observar, pues, si esas acciones actúan como catalizadoras de cambio en las ciudades y cuáles son los efectos y resultados alcanzados, desde una perspectiva multidisciplinar. Para ello, el artículo se centra en analizar el caso de la Ciudad de la Cultura de Galicia, complejo arqui-tectónico localizado en la ciudad de Santiago de Compostela, con el máximo objetivo de convertirse en

Orixes e evolución das políticas culturais urbanas. A Cidade da Cultura de Galicia como caso de estudo

Orígenes y evolución de las políticas culturales urbanas. La Ciudad de la Cultura de Galicia como caso de estudio

Origins and evolution of urban cultural policies. La Ciudad de la Cultura de Galicia as a case study

LORENA ALONSO SUÁREZ

Doutoranda do Programa Marketing Político,Actores e Institucións nas Sociedades ContemporáneasUniversidade de Santiago de [email protected]

Recibido: 17/12/2017 | 12/06/2018

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Lorena Alonso Suárez

una fábrica de proyectos que dinamice el tejido de las industrias culturales gallegas y que provoque una interconexión de redes nacionales e internacionales de conocimiento y creatividad.Palabras clave: Desarrollo urbano, transformación, regeneración, cultura, políticas urbanas, ciudad.

Abstract: In the last fifty years, the transformations of European cities have been accompanied and conditioned by the growing interest in using culture as a tool for your regeneration and development.This study aims to analyze the origins and evolution –especially in Spanish cities– of the expansion of urban cultural policies and of those projects launched that seek to promote culture as a regenerative and integrating element in the urban environment. It is necessary to observe, then, if these actions act as catalysts for change in cities and what are the effects and results achieved from a multidisciplinary perspective.For this, the paper focuses on analyzing the case of the City of Culture of Galicia, an architectural complex located in the city of Santiago de Compostela, with the maximum objective of becoming a project factory that energizes the fabric of cultural industries Galician and that causes an interconnection of national and international networks of knowledge and creativity.Key words: Urban development, transformation, regeneration, culture, urban polices, city.

Sumario: 1 Introdución. 2 A cultura da rexeneración e a transformación urbana. 2.1 A Cidade Euro-pea da Cultura. 2.2 Outras experiencias alternativas. 3 As políticas culturais e o fenómeno dos elefantes brancos. 4 A gobernanza multinivel como protagonista de desenvolvemento das cidades. 5 O desen-volvemento xeral das políticas urbanas en España arredor da cultura. 6 A Cidade da Cultura de Galicia: desenvolvemento e implicacións. 7 Consideracións finais. 8 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNEntre os anos 70 e 80 producíronse as primeiras iniciativas culturais que lograron posicionarse

como catalizadoras da rexeneración urbana. Os artistas convertéronse nos principais protago-nistas e impulsores dos vibrantes centros urbanos1. Existen, pois, novas formas de entender a economía cultural das cidades.

Durante o século XX, a economía centrouse no sector servizos, o que situou a cultura no verdadeiro núcleo do desenvolvemento urbano, transformándose desde o seu concepto tradi-cional baseado na arte e a herdanza cara a un activo económico de enorme transcendencia na realidade económica das cidades. Así, convértese nun ben con valor de mercado e nun produtor de espazos urbanos de carácter comercial.

Ante este contexto, é preciso levar a cabo estratexias coherentes, xa que os investimentos en políticas culturais e infraestruturas non se están a enmarcar dentro dunha avaliación a longo pra-zo, e o seu desenvolvemento e razón de ser tenden a ser cuestionables. Por iso, o ideal é analizar cal é o papel actual ou cara a onde tende a cultura nas cidades e no seu desenvolvemento no ámbito urbano, ademais de cales son os efectos reais da progresiva converxencia nos discursos culturais e económicos dos enfoques europeos.

Non podemos esquecer que un dos desafíos aos que nos enfrontamos nos últimos anos foi democratizar o proceso cultural e dotar de transparencia a produción de espazos urbanos2. Para que o proceso de produción e comercialización da cultura se dote de transparencia, é necesario desenvolver políticas que recoñezan a quen pertencen as accións que se van levar a cabo e con que fin.

Este fenómeno de apertura da cultura nos centros urbanos supón a transformación real das cidades, e identificar cales son as deficiencias e redefinir os papeis dos actores principais na cultura urbana é prioritario. Non obstante, o que se observa é un lento progreso das políticas culturais en relación co rápido proceso de comercialización da cultura urbana.



Para poder aproximarnos á situación actual en que nos atopamos, neste estudo realízase unha revisión das perspectivas teóricas en relación co que supuxo a cultura na rexeneración e transformación urbana e o papel representado polos gobernos para o seu deseño e planificación.

Posteriormente, dáse paso a experiencias tan emblemáticas como o programa Cidade/Capital Europea da Cultura (CEC), así como outras alternativas en cidades europeas como París, Barcelona ou Bilbao.

Os seguintes puntos do estudo céntranse, por un lado, en analizar o fenómeno dos elefantes brancos no movemento cultural urbano e, por outro lado, o que supón a gobernanza multinivel no desenvolvemento das políticas culturais urbanas.

Finalmente, tratarase o desenvolvemento e as implicacións xerais das políticas urbanas cultu-rais arredor da cultura en España, e máis concretamente no caso da Cidade da Cultura de Galicia.

2 A CULTURA NA REXENERACIÓN E A TRANSFORMACIÓN URBANAEn 1993, Bianchini e Parkinson foron dous dos primeiros autores que estudaron e exploraron

os efectos da política cultural na rexeneración nunha serie de cidades europeas. Ante iso, Bianchini recoñece e formula unha serie de dilemas:

- Dilemas espaciais onde identifica unha tensión entre o centro e a periferia, así como o fenómeno do aburguesamento.

- Dilemas de desenvolvemento onde destaca incentivar o consumo e a sobreprodución.- Dilemas do financiamento da cultura en relación coa promoción de grandes eventos e coa

construción de infraestruturas.Bianchini (1999) postulábase a favor da planificación cultural, a cal entendía como unha

alternativa tanto ás políticas culturais tradicionais –definicións estéticas da cultura como arte– como á rexeneración impulsada pola política cultural que tende a tomar un enfoque sectorial, en lugar de permitir o lanzamento e desenvolvemento dos avances sociais e recoñecer o seu valor intrínseco para a rexeneración urbana.

Así, a planificación cultural defendida por este autor caracterízase por tomar un enfoque máis territorial que sectorial e adopta como base unha ampla definición de recursos culturais.

Como sinalou Bianchini nos seus estudos en relación coa influencia da cultura na rexenera-ción urbana, as cidades son catalizadoras da identidade cívica e da sociabilidade pública. Cando observamos o achegamento á cultura no seo das políticas urbanas, o que pretendemos é poder saber o que pode achegar a cultura á economía das cidades.

Se botamos a vista atrás, entre os anos 40 e 60 o papel e o discurso maioritario tendía a definir a cultura como un terreo totalmente separado e oposto ao da produción material e ao da actividade económica. O potencial económico dos recursos culturais seguiu ignorándose nos anos 70 e 80, cando as accións culturais servían nas axendas sociais e políticas, en lugar de incluílas tamén nas axendas económicas3. O que si que se detectou nestas dúas décadas foron novos movementos sociais urbanos que comezaron a utilizar a política cultural como ferramenta para fomentar a construción dunha comunidade4.

A mediados dos 80 o fincapé sobre a política cultural, como mecanismo para o progreso da comunidade e para incentivar a participación social, comezou a ser substituído polo fincapé sobre o potencial da política cultural como ferramenta para o desenvolvemento urbano e a rexeneración física. Isto é o que se denomina a época da política económica cultural5: aumenta o investimento en infraestruturas para a produción cultural, tales como os estudos, as asociacións



de mercadotecnia e apoio, a planificación de distritos culturais ou os eventos de gran calado no centro das cidades. Así, resáltase o valor do patrimonio co fin de fomentar o turismo cultural.

Os anos 90 chegaron coa expansión das técnicas de mercadotecnia urbana e a súa transfor-mación en estratexias de creación do que se denominou marcas urbanas. Este último enfoque implica o reposicionamento total da cidade como unha creación de espazos, que ten como obxectivo reconciliar o lecer, os negocios e as demandas e aspiracións comunitarias nun ámbito competitivo6.

É importante cuestionarse, pois, se é correcta a afirmación de que a política cultural está a asumir as aspiracións comerciais por enriba das do lecer ou das demandas da comunidade.

Se observamos o progreso da cultura como un instrumento de transformación e desenvol-vemento das cidades, detectamos como o sector turístico se converteu no defensor máis visible, en numerosas ocasións, da cultura das cidades, o que sitúa o turismo cultural como fenómeno urbano loable.

Tibbot (2002) afirmaba que a creación de marcas urbanas supuña un mecanismo esencial para maximizar o impacto dos esforzos culturais. De todos os xeitos, a capacidade das marcas urbanas para crear un sentimento de lugar é cuestionable, debido a que se basea na creación de mensaxes harmónicas que intentan abranguelo todo, o que pode ser totalmente contraditorio coas distintas –e ás veces enfrontadas– identidades culturais dun determinado ámbito urbano. Como expuxo Evans7:

“asociar un lugar cunha icona cultural é... un intento de dotar un lugar dun carácter creativo do que se apropian organismos civís, como o caso do Glasgow de Mackintosh, a Barcelona de Gaudí ou o Bilbao de Guggenheim. O perigo da deterioración das marcas é evidente, pois a simple imaxe e marca perden impacto e novidade e precísase dunha gama máis pluralista de representacións”.

Cando analizamos os usos da cultura dentro dos gobernos das cidades, detectamos que a comprensión do proceso económico non é sempre evidente nos discursos de política cultural. En ocasións, prodúcese unha distracción do obxectivo principal, que era xerar beneficios de progresiva rexeneración social, económica e física.

Se nos centramos no apoio ás chamadas industrias creativas, contemplamos as cidades como creadoras de arte, ideas, estilos e modos de vida, así como produtoras de altos niveis de investimento e crecemento económico.

2.1 A Cidade Europea da CulturaEn relación co papel da cultura nas políticas executadas, cómpre destacar o desenvolvemento

do Programa Cidade/Capital Europea da Cultura (CEC). Con estas accións créanse infraestruturas permanentes que sexan visibles. Neste sentido, e como sucedeu coa posta en marcha da CEC, estas construcións foron especialmente deseñadas como emblemas de prestixio que contribúan á promoción da imaxe da cidade e que fomenten o turismo local.

Non obstante, cuestiónase se con estas accións se están a ignorar as necesidades locais e culturais da comunidade, o que implica un impacto moi limitado nas taxas de emprego e o crecemento económico a longo prazo.

Os resultados extraídos das análises e investigacións acerca das consecuencias e implicacións que tivo o proxecto de Cidade Europea da Cultura en multitude de cidades ao longo dos anos amosan que os proxectos que se desenvolveron posúen importantes debilidades: en primeiro lugar, a falta de definicións e directrices claras para a acción; en segundo lugar, non existe un



mecanismo de control, e os informes elaborados forman parte da vontade propia das cidades anfitrioas; ademais, as avaliacións de impacto foron moi limitadas e non se extraeron leccións importantes das experiencias que se levaron a cabo.

Cando se analizan as experiencias da CEC8, estas suxiren unha falta de integración axeitada entre as políticas culturais e as políticas económicas implantadas. Neste sentido, é preciso de-terminar, pois, os dilemas formulados por Bianchini adaptados a este tipo de políticas culturais en ámbitos urbanos:

- O dilema do financiamento cultural atópase coa dificultade e complexidade de poder atopar o equilibrio entre o investimento temporal e a actividade permanente. Por exemplo, os grandes proxectos culturais de François Mitterrand desenvolvidos en Francia ou o Guggenheim en Bilbao levan consigo un custo moi elevado, en relación co mantemento destes edificios, e implican que non sexan sustentables a longo prazo se non se realizan recortes ou se dá lugar a iniciativas máis participativas que sexan de carácter local.

- O dilema económico: existe un difícil equilibrio entre estimular a demanda ou o consumo cultural e apoiar a produción cultural, no que se refire aos tempos de realización. Ademais, como sinala Florida (2002), as cidades que aspiran a ser centros culturais vibrantes e atraer a creativi-dade necesitan posuír certos niveis de autonomía no que se refire á provisión cultural, xa sexa a través de infraestruturas que avalen a produción da arte tradicional ou mediante industrias creativas en rápida expansión.

- Dilema espacial: neste contexto o que se pretende determinar é a provisión realizada para o centro e para a periferia, co obxectivo de previr o risco de zonas marxinadas ou o que comun-mente se denomina o “aburguesamento”.

2.2 Outras experiencias alternativasDentro dos enfoques alternativos existentes á regulación urbana impulsada pola cultura,

atopamos os seguintes exemplos a destacar:- En Francia, a restauración e o desenvolvemento de infraestruturas como poden ser a pirá-

mide do Louvre, o Centro Pompidou9 ou a Ópera da Bastilla.- En España, sitúase Bilbao, onde se dotou a cidade dunha nova imaxe a través da construción

e o investimento dunha infraestrutura cultural insignia: o Museo Guggenheim en 1997.- O modelo desenvolvido pola cidade de Barcelona converteuse nun modelo urbano que está

sendo imitado. As súas políticas xiran arredor da promoción de eventos de grande importancia, que actúen como catalizadores do renacemento da cidade; a reestruturación física dos espazos urbanos, ou o aumento da representación simbólica.

3 AS POLÍTICAS CULTURAIS E O FENÓMENO DOS ELEFANTES BRANCOS

O termo elefante branco aplícase a toda infraestrutura ou construción pública que se carac-teriza por ter un custo de mantemento maior que os beneficios do seu funcionamento, xa que está sendo infrautilizada ou o seu uso é diferente daquel para o que foi creada. O motor de xur-dimento do fenómeno dos elefantes brancos débese á expansión e consolidación das estratexias de city branding de principios de século. O city branding ten como obxectivo implantar unha filosofía de xestión urbana mediante a aplicación dos fundamentos do proceso de creación dunha marca –combinado con estratexias de comunicación– ás cidades, rexións, países ou estados co fin de ter unha imaxe de cidade definida e desenvolvida que lle proporcione significado cultural



á cidade, que a faga máis atractiva e que xere oportunidades de negocio (turismo, estudantes, investidores, emprendedores, eventos culturais).

Segundo autores como Bianchini (1993), Novy e Colomb (2013) ou Peck (2005), os elefantes brancos son un elemento característico do modelo adoptado por unha cidade onde se apostou pola cultura global, sen pretender equilibralo con elementos que sexan sustentables ou que estean vinculados á cultura local. Estas cidades atoparon unha xustificación para emprender grandes proxectos sen unha planificación nin detección de necesidades previa.

Estes proxectos xeran edificios ou espazos públicos que rapidamente perden a utilidade para a que foron construídos, onde os usos reais son diferentes dos usos previstos e onde se crea o que Augé (2003) cataloga de ruínas modernas, infrautilizadas e en proceso de degradación. Adóitanse concibir como unha estratexia que pretende a fascinación dos cidadáns, xerando unha distracción do proceso de transformación urbana que o acompaña, e que –á súa vez– pretende xustificar os seus efectos negativos a través dun discurso que mestura a lexitimidade da cultura e os supostos beneficios no futuro destas actuacións a favor dela, sen demostrar o impacto social final10. Así as cousas, a misión deste tipo de construcións non adoita ser definida ata despois do inicio do proxecto.

Para a cultura e políticas culturais desenvolvidas desde mediados dos anos 90 ata finais dos anos 2000, os chamados elefantes brancos convertéronse nunha importante problemática e nun símbolo cultural. Xeran un gran conflito en relación coa súa sustentabilidade e amortización: réstanse recursos presentes e futuros ao sistema cultural, os cales son difíciles de reutilizar para outros fins distintos dos establecidos nun inicio.

En España, os exemplos máis emblemáticos deste fenómeno son a Cidade das Artes e as Ciencias en Valencia, o Fórum das Culturas en Barcelona, a Cidade da Luz en Alacante ou a Cidade da Cultura de Galicia en Santiago de Compostela.

As grandes óperas configúranse como un dos instrumentos de maior relevancia nas políticas culturais que buscan a promoción da marca da cidade. Estas institucións implican o consumo dunha gran proporción de recursos públicos, o que xera un profundo debate sobre a lexitimidade do gasto e o valor público que achega.

Este tipo de experiencias e proxectos culturais urbanos enmárcanse no debate sobre a rela-ción que existe entre os modelos de desenvolvemento local e a política cultural. Non obstante, os elefantes brancos non son un fenómeno que se considere como unha mala práctica dunha Administración ou dun territorio concreto, senón que forman parte dunha tendencia común á política cultural e á gobernanza local contemporánea.

Durante a primeira década do século XXI pódese consultar un gran volume de literatura sobre as virtudes e defectos da xeración de modelos de desenvolvemento urbano e económico baseados na cultura11, así como estudos para determinar cal foi o papel representado polos actores sociais neste proceso en termos de participación12.a

Non debemos esquecer, pois, que o modelo de cidade condiciona o modelo das políticas culturais e, por conseguinte, estas forman parte da promoción económica e da marca da cidade. Ante este escenario, cómpre unha articulación local exhaustiva do campo político urbanístico e cultural para poder determinar as causas de que algunhas estruturas culturais se convertan en proxectos mal xestionados, sen control público e que xeran unha polémica mediática e política.

Na táboa 1 concrétanse os proxectos culturais urbanos realizados en España que supuxeron un importante sobrecusto ao orzamento inicial previsto. Destas cifras extráense dúas implicacións importantes:



- A incorrecta provisión e cálculo do custo real dos proxectos, que se financian con recursos públicos, combinada coa gran facilidade de endebedamento das administracións públicas ante estes investimentos.

- A imposibilidade de desenvolver e executar este tipo de construcións e proxectos, cos enormes sobrecustos que supoñen en todos os casos, sen a presenza e actuación por parte do Estado a través das súas políticas públicas.

4 A GOBERNANZA MULTINIVEL COMO PROTAGONISTA DO DESEN-VOLVEMENTO DAS CIDADES

No ámbito teórico, os estudos que centran as súas investigacións na xestión pública cultural que se está a realizar nos distintos niveis de goberno afondan nos seguintes aspectos:

- O papel do financiamento de grandes teatros, óperas ou museos e a súa viabilidade económica13.

- A influencia da xestión pública cultural na actividade artística14.- A relación entre os responsables políticos e a dirección das organizacións artísticas que

reciben financiamento público15.- Os problemas e as deficiencias para determinar os obxectivos e a avaliación das institucións16.Ante estes condicionantes, se estudamos os efectos do modelo actual de desenvolvemento

económico, urbano e cultural e a súa relación coa gobernanza e xestión dos equipamentos cul-turais, observamos o gran protagonismo que se lle debe conceder ao goberno local17.

Como xa se sinalou con anterioridade, as políticas culturais nas cidades destacaron pola utilización de grandes eventos e infraestruturas emblemáticas como catalizadores do cambio urbano, do desenvolvemento económico e da transformación social.

A partir dos anos 80, a política cultural é percibida como un motor económico importante das cidades e unha panca de rexeneración dos centros urbanos, de planificación e de reordenación das cidades. Así, a unión da xestión pública, a xestión artística e a política cultural pretenden instaurar novas maneiras de favorecer a inclusión social nas urbes.

A tendencia nas últimas décadas centrouse na xestión e no control das grandes institucións culturais, que se configuran como organizacións complexas de gran dimensión orzamentaria e fortemente subvencionadas. Cuestiónase a lexitimidade e a utilidade, o que implica que é preciso, primeiramente, mellorar a definición dos seus obxectivos.

Se nos centramos no grao de implicación do Estado na política cultural e, especialmente, nas institucións artísticas18, este explícase non só polas características económicas das artes es-cénicas, senón tamén polas configuracións institucionais aplicadas polos países desenvolvidos. No contexto da Europa continental, despois da II Guerra Mundial, o Estado adquiriu un papel preponderante na xestión dos teatros da ópera, en calidade de financiador principal. Isto des-encadeou nunha situación paradoxal de dependencia económica elevada das administracións públicas, combinada cun alto grao de autonomía na organización da súa actividade. Así, os gobernos convértense en meros provedores de fondos.

Para intentar corrixir esta situación, procedeuse a unha modificación da xestión dalgúns teatros co fin de incrementar a súa eficiencia e potenciar a captación de fondos privados19. Ante esta idea, países como Italia fracasaron na maioría dos casos, onde soamente os teatros máis importantes conseguiron reducir as achegas públicas.



No entanto, este cambio de modelo na xestión cultural só afectou á xestión económica e, ademais, non implicou unha reconsideración dos obxectivos e das actividades a desenvolver, como tamén sucedeu co Teatro do Liceo de Barcelona, que sufriu unha crise financeira en 2011.

En definitiva, é fundamental establecer e delimitar correctamente os obxectivos perseguidos coa posta en marcha de todas as accións enmarcadas dentro das políticas urbanas desenvolvidas no ámbito cultural por parte das autoridades públicas, así como unha coordinación e execución coherente coas circunstancias e características sociais, económicas e culturais das cidades.

O posible establecemento ou fortalecemento dun modelo de gobernanza local que implique cambios na xestión das políticas culturais é un asunto que merece unha análise pormenorizada, específica e independente do tema que se analiza neste estudo.

5 O DESENVOLVEMENTO XERAL DAS POLÍTICAS URBANAS EN ESPAÑA ARREDOR DA CULTURA

A transformación urbana que experimentou España nos últimos 50 anos caracterízase por tres elementos básicos:

a) Unha axenda política urbana complexa, onde se combina a economía, a cultura, o medio ambiente ou a sociedade, entre outros aspectos fundamentais na vida das cidades.

b) A modificación das formas de facer dos gobernos e das administracións locais, adquirindo novos roles, transformando o goberno local en gobernanza local.

c) A dimensión e o carácter multinivel da gobernanza, onde as competencias e os recursos das administracións locais dependen doutras esferas de goberno. A actuación é máis ou menos coordinada, malia que moitas das actuacións se apliquen a nivel local20.

En maior ou menor medida, na década dos 60 en España podíase observar que existía un rápido crecemento dalgunhas das cidades, como Madrid, Barcelona, Bilbao, Valencia ou Vigo. O nacemento acelerado do sector industrial nos servizos e, simultaneamente, os novos residentes procedentes da inmigración caracterizaban a rápida expansión destas urbes.

Nese momento, as políticas urbanas eran inexistentes21. Unicamente se buscaban lugares, espazos e enclaves onde construír vivendas, como prioridade ante os servizos esenciais ou as condicións de calquera espazo público. Era o que o autor Joan Subirats denomina un “urbanismo de mínimos”.

Só cidades como Madrid ou Barcelona contaban con certa capacidade executiva a nivel local no ámbito urbano, nun momento en que as administracións locais carecían de competencias.

O despregamento urbano, pois, dependía absolutamente do crecemento industrial. Non obstante, o cambio político que aconteceu a finais dos anos 70 impulsou un programa completo de reconstrución urbana. Nesta década institucionalizáronse propostas políticas e urbanas lidera-das polos movementos veciñais co obxectivo de que os axentes principais das cidades tivesen a capacidade de construír e facer funcionar os servizos públicos. Iso provocou que se comezase a percibir a cidade como un centro de servizos –non industrial–, o que motivou o desprazamento das industrias á periferia.

Os anos 80 supuxeron a consolidación deste modelo de urbanismo local a través da paulatina profesionalización de políticos e técnicos locais que institucionalizaron a vida política local. Xa na década dos 90, algúns gobernos locais comezaron a pensar en termos de estratexia urbana –fixando obxectivos concretos e creando complicidades con actores sociais e económicos– e empezou a preocupación latente das consecuencias ambientais do desenvolvemento urbano.



Ademais, as políticas urbanas incorporáronse a unha axenda que tivese en conta un concepto de hábitat urbano, máis alá do estrito deseño urbanístico de espazos públicos e zonas de resi-dencias e servizos.

A todo o anterior súmanselle os cambios sociais que se xeraron polas innovacións tecnolóxicas e a globalización económica e que se fan notar nas urbes. Neste contexto, os gobernos locais comezan a asumir problemas, deficiencias e demandas que non se provén satisfactoriamente á cidadanía. A axenda urbana faise máis complexa e xera novas estratexias no ámbito educativo e comunitario.

A medida que avanzamos no século XXI, os gobernos locais e a súa coordinación multinivel están sendo chamados a construír alternativas sociais, económicas e ambientais distintas, ante os debates emerxentes sobre a resiliencia urbana, as economías sociais ou a innovación social. Estas tendencias conectan coas exixencias que existen a nivel local por parte dos cidadáns e axentes implicados na vida urbana.

Obsérvase, pois, un tránsito desde a axenda de políticas urbanas no binomio urbanismo-desen-volvemento económico cara a unha maior presenza de compoñentes sociais, culturais e ambientais en tales políticas, provocando unha maior transversalidade do urbano.

6 A CIDADE DA CULTURA DE GALICIA: DESENVOLVEMENTO E IMPLICACIÓNS

Segundo a teoría política sobre a crecente complexidade cultural contemporánea, as políti-cas neste ámbito estanse a concibir desde unha perspectiva sistémica e estratéxica. Nalgunhas cidades onde a tendencia é máis tanxible, a política cultural oriéntase cara a unha estratexia de fertilización intersectorial, co obxectivo de crear valor cultural local22.

Así, as políticas relativas á cultura reconfigúranse baixo a Nova Xestión Pública23, axencializan-do e instrumentalizando as organizacións culturais financiadas publicamente para a consecución destes novos obxectivos.

Extráense tres dilemas importantes en relación con este campo: o efecto final fronte ao valor cultural, os grandes eventos fronte ás pequenas accións e a proxección internacional en contra-posición ao fomento do desenvolvemento local.

Neste punto, centrámonos en determinar cal foi un dos proxectos para a cultura máis impor-tantes –en envergadura, financiamento e construción– dos desenvolvidos a nivel autonómico en España e que se sitúa nunha das cidades máis emblemáticas do país: Santiago de Compostela. O caso exposto a continuación, que nos permite exemplificar o analizado ata o momento, é a coñecida e controvertida Cidade da Cultura de Galicia (a partir de agora CCG).

Dous anos despois da apertura do famoso Museo Guggenheim na cidade de Bilbao en 1997, o proxecto que xa comezara a moldear o presidente da Xunta de Galicia naquel momento, Manuel Fraga Iribarne, culminou coa publicación dun concurso público de arquitectura inter-nacional para a construción do que se denominaría CCG. O que se pretendía era a construción dun edificio/contedor onde estivese toda a cultura galega. A idea presentada polo gañador do concurso e arquitecto desa construción, Peter Eisenman, encádrase no que se denomina deconstrutivismo, movemento arquitectónico que trata de mostrar as ideas previas que cons-trúen o concepto para entender realmente este concepto. Caracterízase por volumes irregulares, caos controlado e formas aparentemente abstractas. O ámbito debería ser a arquitectura, e a



arquitectura o ámbito. O que se pretendía, en termos arquitectónicos, con este proxecto era superpor a trama urbana ao monte Gaiás e que os edificios sexan parte do propio solo.

A CCG queríase converter nun símbolo non só para a cidade de Compostela, senón tamén para toda a Comunidade Autónoma de Galicia. Así, en 2001 comezaron as obras deste complexo no Monte Gaiás, a escasos 2 quilómetros do centro urbano.

O obxectivo ou a idea inicial baseábase na construción de seis edificios: a Hemeroteca, a Biblioteca de Galicia, o Teatro da Música, o edificio de Servizos Centrais, o edificio das Novas Tecnoloxías e o Museo da Historia de Galicia. O orzamento inicial do proxecto fixouse en 108 millóns de euros, prevíase finalizar en tres anos e ocuparía unha extensión de 60.000 metros cadrados.

No ano 2005, co cambio de goberno autonómico en Galicia, decidiuse redefinir o proxec-to e a finais de 2006 presentouse un novo plan de usos da Cidade da Cultura. Para cando se presentou o proxecto de redefinición, as obras da Hemeroteca, da Biblioteca de Galicia e do Museo da Historia de Galicia xa estaban na súa terceira fase de execución. Por iso, o plan de redefinición –posterior á presentación do dito plan– centrouse finalmente nos usos e contidos do futuro Teatro da Música e do Edificio de Novas Tecnoloxías. Así, en 2006 a Consellería de Cultura anunciou a suspensión das obras deses dous edificios durante un período limitado que, finalmente, supuxo a cancelación definitiva de ambos os dous en 2014.

A inauguración oficial da CCG en 2011 abrangueu a presentación dos dous edificios que fi-nalmente se denominaron Museo Centro Gaiás e Biblioteca e Arquivo de Galicia. Posteriormente, os outros dous edificios rematados denomináronse Centro de Innovación Cultural24 e Centro de Emprendemento Creativo25, que na actualidade conta co Plan Estratéxico da Cidade da Cultura de Galicia 2012-2018 para crear nese edificio un espazo coworking, un showroom e un viveiro de empresas.

Como se pode observar, a realidade da execución do proxecto foi moi diferente da inicial: finalmente investíronse máis de 300 millóns de euros, construíronse catro dos seis edificios e a extensión ocupada é de 148.000 metros cadrados.

É obvio que as previsións económicas estimadas foron erróneas e que os sobrecustos que produciu a CCG derivaron nunha construción que non posuía un obxectivo claro cando foi deseñado e que supón un financiamento ao que non se pode facer fronte.

Os gastos comúns de mantemento anual desta construción supoñen un custo para a Administración galega de máis de 4 millóns de euros ao ano26. Ademais, os datos polo lado da demanda tampouco achegan bos resultados. No ano 2015, a CCG foi visitada por un total de 479.418 persoas e desde a súa apertura ata ese mesmo ano calcúlase que o complexo foi visitado por máis de 2 millóns de persoas. Segundo fontes do propio organismo xestor da CCG, cada ano lévanse a cabo ao redor de 200 actividades culturais –gratuítas e de pagamento– e aproximadamente uns 300 eventos anuais que teñen lugar nos seus espazos.

Aínda que se poden constatar os esforzos que se están a levar a cabo nos últimos anos para fomentar e dinamizar a actividade da CCG, as accións executadas mostran certa dispersión e os obxectivos e metas non responden con éxito ás necesidades e demandas culturais. A infrautiliza-ción dos espazos sobredimensionados que compoñen a Cidade da Cultura é un feito: o baixo e indeterminado nivel de visitas, en relación co número de actividades e eventos que se realizan; a utilización de só un terzo da capacidade total da biblioteca, de dimensións similares á Biblioteca Nacional de Berlín; ou a escasa actividade artística desenvolvida no museo.



A causa fundamental desta infrautilización e sobredimensionamento deste proxecto radica en que non se definiron obxectivos claros e dirixidos realmente ao fomento da cultura en Galicia e máis concretamente na emblemática cidade de Santiago de Compostela.

Ademais, o proceso de construción e funcionamento da CCG estivo fortemente condicionado pola situación de crise económica vivida durante a última década e que sacudiu profundamente a Administración autonómica de Galicia.

7 CONSIDERACIÓNS FINAISDespois de todo o comentado nesta análise, debe considerarse crucial que as políticas cul-

turais aborden a complexa e multifacética natureza da cultura urbana. Isto só pode ser posible mediante o cambio estrutural de como planear e desenvolver as políticas nas cidades. Para iso, requírese unha idea máis holística e flexible cun enfoque multidisciplinario que abranga elemen-tos económicos, políticos, sociais, educacionais e ambientais.

Precísase, pois, reter o control local coa creación dunha plataforma local aberta ao cidadán e a toda a comunidade. O feito de forxar un sentimento de identidade local e de pertenza a un lugar convértese en prioritario para o éxito no funcionamento da vida urbana, respectando e tendo en conta os diferentes enfoques, preferencias e iniciativas que poidan desenvolverse, que será o que determine o progreso e a rexeneración das cidades e os seus espazos públicos.

Ademais, tamén é fundamental desenvolver técnicas precisas que permitan identificar e avaliar os impactos e os legados culturais, máis alá dos aspectos puramente económicos, que non deixan de ser relevantes e completamente necesarios.

Para rematar, extráense as seguintes leccións clave que cómpre ter en conta:- Os investimentos de capital e os proxectos de infraestruturas deben ser sustentables, con-

tando cunha planificación de gasto inicial que sexa a longo prazo.- Para a rexeneración urbana, débese considerar prioritaria a implicación de todos os niveis

da comunidade.- A creación e produción sustentable da cultura local debe enfocarse cara ao seu consumo

local e cara á exportación cultural.- É necesario enfocar e asociar os investimentos culturais ás persoas e ás comunidades.- Como se apuntou anteriormente, para poder medir o éxito real das accións, débense realizar

avaliacións de impacto económico, rexenerativo e cultural dos investimentos para desenvolver estudos que monitoricen a progresión de impactos e legados a longo prazo, máis alá dos cinco primeiros anos.

En definitiva, débese utilizar a cultura nas cidades non como un instrumento temporal, con-vertido nun produto básico, senón como un obxectivo en si mesmo e que se desenvolva como marca de verdadeiros centros urbanos únicos.

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TÁBOAS, DIAGRAMAS E CADROS

ORZAMENTO INICIAL(en millóns de euros)

CUSTO FINAL(en millóns de euros)

SOBRECUSTO (en porcentaxe)

A Cidade das Artes e as Ciencias 308 1.281 315,9 %

A Cidade da Cultura de Galicia 108 300 177,7 %

A Caixa Máxica 120 294 145 %

Fórum de Barcelona 2.190 3.270 49,3 %

Centro de Artes de Alcorcón 120 En execución 40 %

A Cidade da Luz 100 350 250 %

NOTAS1 Zukin, 1982.

2 Miles, 2000.

3 Kong, 2000.

4 Kong, 2000.

5 Kong, 2000.

6 Evans, 2003.

7 Evans, 2003: 421.

8 A análise foi realizada por Beatriz García, da Universidade de Liverpool.

9 Aquí é importante salientar o denominado por Jean Baudillard como efecto Beaubourg, a través do cal este autor critica a consagración do Centro Pompidou co obxectivo de fomentar a cultura de masas, así como albergar un simulacro como modelo de civilización. Para Baudillard, este espazo configúrase como un monumento de disuasión cultural, articulado sobre unha ideoloxía da visibilidade, e que serve para salvar a ficción humanista da cultura (Baudillard, 1987).

10 Belfiore e Bennett, 2007.

11 Balibrea, 2001; Blanco, 2009; Degen e García, 2012; Delgado, 2007.

12 Gouldner, 1957; Mekinnie, 2006; Morris Hargreaves, 2009.

13 Baumol e Bowen, 1966.

14 Krebs e Pomerehne, 1995.

15 Urfalino, 1990.

16 Towse, 2001.

17 Scott, 2010.

18 Zimmer e Toepler, 1999.

19 León, 2004.

20 A Lei de barrios, do ano 2004, impulsada pola Generalitat, ou a xa nomeada Cidade da Cultura de Galicia, proxecto iniciado en 2001 e que procede do goberno autonómico.

21 As políticas urbanas non soamente se basean nunha perspectiva física, senón que abranguen o espectro social, económico, ambiental, cultural, etc., en contraposición ás chamadas políticas urbanísticas, encargadas de determinar os usos do solo en sentido estrito.

22 Currid, 2007.

23 Belfiore, 2004.

24 Neste espazo acóllense os departamentos de xestión e loxística da Fundación Cidade da Cultura de Galicia e a sede da Axencia para a Modernización Tecnolóxica de Galicia.

25 Concibido como un centro especializado na incubación de empresas culturais e creativas galegas, onde tamén se alberga a sede da Axencia Galega de Industrias Creativas, ente público adscrito á Xunta de Galicia que ten por obxecto o impulso e a consolidación do tecido empresarial no sector cultural galego.

26 Datos extraídos de informes da Fundación Cidade da Cultura no ano 2015.

Resumo: Desde hai un tempo, existe un debate en Galicia sobre a creación de polígonos industriais nos municipios. Os datos proporcionados polo Ministerio de Fomento a través do Sistema de Información de Ocupación do Solo en España (SIOSE) amosan que na comunidade autónoma existen 6.900 ha de superficie clasificadas como polígono ordenado. A metade dos polígonos teñen unha ocupación inferior ao 50 %, dando lugar a unha gran proporción de solo destinado a uso industrial que non se atopa en uso. Esta investigación analiza o estado de funcionamento, grao de execución e ocupación do solo indus-trial, así como as motivacións dos diferentes axentes promotores á hora de promover solo industrial. Os resultados mostran como a decisión de ofertar solo depende de máis factores que a demanda por parte das empresas. Razóns como a presión competitiva entre municipios por atraer crecemento representan, cando menos, un papel nada desprezable. Palabras clave: Solo industrial baleiro, planificación, oferta e demanda, subministración de solo indus-trial, Galicia.

Resumen: Desde hace un tiempo, existe un debate en Galicia sobre la creación de polígonos industriales en los municipios. Los datos proporcionados por el Ministerio de Fomento a través del Sistema de Infor-mación de Ocupación del Suelo en España (SIOSE) muestran que en la comunidad autónoma existen 6.900 ha de superficie clasificadas como polígono ordenado. La mitad de los polígonos tienen una ocu-pación inferior al 50 %, dando lugar a una gran proporción de suelo destinado a uso industrial que no se encuentra en uso. Esta investigación analiza el estado de funcionamiento, grado de ejecución y ocupación del suelo industrial, así como las motivaciones de los diferentes agentes promotores a la hora de promover suelo industrial. Los resultados muestran cómo la decisión de ofertar suelo depende de más factores que la demanda por parte de las empresas. Razones como la presión competitiva entre municipios por atraer crecimiento representan, cuando menos, un papel nada despreciable. Palabras clave: Suelo industrial vacío, planificación, oferta y demanda, suministro de suelo industrial, Galicia.

O solo industrial en Galicia. Existe sobreoferta?

El suelo industrial en Galicia. ¿Existe sobreoferta?

Industrial real estate in Galicia. Is there any oversupply?

JULIA VÁZQUEZ SÁNCHEZ

Laboratorio do TerritorioInstituto de Biodiversidade Agraria e Desenvolvemento Rural (IBADER)Universidade de Santiago de [email protected]

JOSÉ MARÍA TUBÍO SÁNCHEZ

Laboratorio do TerritorioInstituto de Biodiversidade Agraria e Desenvolvemento Rural (IBADER)Universidade de Santiago de [email protected]

Recibido: 21/01/2018 | 12/06/2018

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Julia Vázquez Sánchez e José María Tubío Sánchez

Abstract: There has been a debate for a long time in Galicia about the oversupply of municipal industrial

estate. The data provided by the Ministry of Development show that there are currently about 6900 hec-

tares of land classified as an industrial park. Half of the parks have an occupation of less than 50 %, and

therefore an large proportion is vacant. This research analyzes the degree of development and occupation

of industrial parks, as well as the motivations of the different agents involved in the development. The

results show how the decision to offer industrial land depends on more factors than the demand side of

firms. Reasons such as the competitive pressure between municipalities to attract growth plays, at least,

a role that is not negligible.

Key words: vacant industrial land, land planning, land supply and demand, Galicia.

Sumario: 1 Introdución. 2 Metodoloxía. 3 As razóns da sobreoferta de solo industrial. 3.1 As caracterís-

ticas do solo ofertado. 3.2 A sobreoferta como competencia entre municipios para capturar beneficios. 4

Resultados. 4.1 Grao de desenvolvemento dos polígonos industriais. 4.2 Grao de ocupación dos polígo-

nos industriais. 4.3 Solo industrial baleiro dispoñible. 4.4 Municipios con máis solo baleiro. 5 Discusión. 6

Conclusións e recomendacións. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNDesde hai un tempo mantense un debate en Galicia en relación coa proliferación de polígo-

nos industriais nos concellos. Existe unha percepción por parte da cidadanía, dos medios e de diferentes autores de que nos últimos anos se subministrou superficie de solo industrial que non se corresponde coa demanda1.

Os solos industriais galegos foron desenvoltos na súa maioría pola Administración pública, concretamente a autonómica. Nun primeiro período ata principios dos anos 90 foron promovidos pola Entidade Pública Empresarial de Solo (SEPES) e por Suelo Industrial de Galicia (Sigalsa). Tras a aprobación do primeiro Plan de Solo Empresarial de Galicia no ano 1991, o SEPES desenvolveu solo na periferia das cidades, e o Instituto Galego de Vivenda e Solo (IGVS) na costa e no interior.

A planificación do solo desde a Administración autonómica continuou co Plan de Reactivación Económica de Galicia (2003) do Goberno de España, e co Plan Sectorial de Solo Empresarial de Galicia (2004), modificado polo Plan Galiza Suma (2005), que despois do afundimento do Prestige tiñan como obxectivo unha maior racionalización do solo. En 2010 a Xunta de Galicia iniciou a elaboración do Plan Sectorial de Ordenación de Áreas Empresariais na Comunidade Autónoma de Galicia (PSOAEG), aprobado en 2014, plan vixente hoxe en día.

A pesar da existencia das mencionadas políticas e planificación pública, en Galicia a pro-porción de solo executado e ofertado hoxe desborda as previsións iniciais de demanda de solo realizadas pola propia Administración promotora. A Consellería de Vivenda e Solo estimaba a demanda de solo produtivo para o período 2006-2015 en 3.429 ha para un escenario de míni-mo, e en 4.637 ha para un escenario máximo2. Non obstante, no ano 2011 Galicia xa contaba cunhas 6.900 ha de superficie bruta de solo clasificado como polígono ordenado.

A cantidade de solo existente supera amplamente o escenario máximo previsto pola Consellería de Vivenda e Solo, e desvela ao mesmo tempo a existencia dunha alta proporción de solo sen edificar. Aproximadamente a metade dos polígonos galegos contan cunha ocupa-ción inferior ao 50 %, dos que unhas 1.500 ha brutas corresponden a unha ocupación nula. Por outra parte, o PSOAEG estimaba unha necesidade de solo industrial para 2024 de 1.900 ha nun escenario de crecemento económico, xa que os cálculos se realizaron de acordo coas vendas de solo entre 2000 e 2008. No escenario intermedio calculaba unha demanda de solo máxima de 1.400 ha en 2024. A oferta desta cantidade xa se produciu unha década antes.



Neste traballo estúdase o solo industrial baleiro existente desde un punto de vista cuantitativo, e trátase de entender con que criterios e como se produce a toma de decisións da Administración á hora de subministrar ese solo, así como os motivos e axentes participantes do proceso que contribúen a xerar unha gran bolsa de solo baleiro en Galicia.

No seguinte apartado exponse a metodoloxía do traballo. Na terceira sección preséntanse unha serie de hipóteses que poden explicar a existencia dunha gran bolsa de solo baleiro. Na cuarta sección amósase a discusión dos resultados á vista das entrevistas realizadas. E a quinta sección cérrase cunhas breves conclusións e recomendacións.

2 METODOLOXÍA

O traballo dividiuse en dúas fases. A primeira analizou o estado de funcionamento, grao de execución e ocupación do solo industrial galego. As fontes utilizadas foron o Sistema de Información do Solo en España (SIOSE) de 2011 para a identificación dos polígonos e a ortofoto-grafía do Plan Nacional de Ortofotografía Aérea (PNOA) para comprobar o desenvolvemento dos polígonos. Ademais empregáronse os datos do padrón do Instituto Nacional de Estatística (2015) e a cartografía vectorial da Dirección Xeral do Catastro para comprobar o número de parcelas. Todas as operacións e cálculos foron realizados en formato vectorial. O estudo parte dos datos do SIOSE de polígonos ordenados. As xeometrías delimitadas corresponden á fotointerpretación levada a cabo na realización do SIOSE, e non foron alteradas. As parcelas catastrais consideradas corresponden ás incluídas dentro da delimitación de polígonos do SIOSE e foron clasificadas como edificadas segundo os datos da Dirección Xeral do Catastro en caso de ter edificacións, e corrixidas manualmente mediante fotointerpretación as non actualizadas no catastro. Para obter a información sobre os polígonos, fíxose a análise partindo da información de todos os polígonos industriais galegos clasificados no SIOSE como polígonos ordenados, o que cubre unha superficie de 6.890 ha. Convén sinalar que a dita base de datos diferencia tres tipos de áreas industriais: os polígonos ordenados, os polígonos industriais sen ordenar e a industria illada.

Segundo a definición do modelo de datos do SIOSE, os polígonos industriais ordenados co-rresponden a coberturas artificiais normalmente desenvoltas sobre solos urbanizables destinados a este uso e polo tanto cunha estrutura definida e unha planificación previa. Estes polígonos contan con zonas verdes, equipamentos e servizos asociados, e inclúen os centros loxísticos. A cobertura que os define é de tipo artificial, cunha estrutura ordenada, normalmente reticular e edificación facilmente diferenciable da destinada a vivenda. Os polígonos industriais sen ordenar corresponden a agrupacións industriais sen planificación nin estrutura clara de vías, zonas verdes ou equipamentos. Por último, a industria illada define as áreas cunha única actividade industrial independente, localizada fóra dun polígono industrial.

Para este estudo foron de interese os polígonos industriais ordenados, xa que para o seu desenvolvemento é necesaria a existencia dun instrumento de ordenación e de xestión, o que implica a previsión das necesidades de solo futuras, así como a aprobación dun instrumento de planificación específico que permita desenvolver eses solos. Polo tanto, os polígonos industriais sen ordenar ou a industria illada, así como a vinculada ao espazo integrado na malla urbana non foi considerada, ao corresponder e estar regulada pola figura dun plan xeral e a través de ordenanzas.



Finalmente, os polígonos clasificáronse en tres categorías segundo o estado de desenvol-vemento (finalizado, en execución ou en proxecto) e en catro categorías segundo o tipo de promoción (autonómica, estatal, local e privada).

Na segunda parte leváronse a cabo entrevistas semiestruturadas aos axentes implicados na subministración de solo industrial. Os resultados preséntase na meirande parte na sección de discusión. Os axentes considerados foron seleccionados segundo os resultados obtidos na análise dos polígonos industriais como estudos de caso: unha entidade pública de promoción autonó-mica (XESTUR), dous concellos con solos industriais de diferente promoción pero coas maiores ratios de solo baleiro de Galicia e empresas demandantes de solo industrial. Un dos concellos foi Curtis, onde se entrevistou o alcalde, e o outro foi Outeiro de Rei, onde se entrevistou a arquitecta municipal. Un total de 5 empresas consultadas de diferentes sectores foron seleccionadas ao azar, entrevistando as que confirmaron ter actividade nalgún polígono industrial galego e trataron de adquirir solo nos últimos anos, e accederon a realizar a entrevista. As empresas consultadas foron seleccionadas ao azar partindo da base de datos Ardán (2013). Entrevistáronse empresas das seguintes ramas de actividade: comercio por xunto de ferraxaría, fontanaría e calefacción; alugamento de maquinaria e equipo para construción e enxeñaría civil; comercio por xunto doutra maquinaria e equipo; comercio por xunto de madeira, materiais de construción e aparellos sanitarios; e transporte de mercadorías por estrada.

As entrevistas realizáronse arredor de catro bloques presentados como hipóteses: caracte-rísticas da oferta de solo, motivos para subministrar solo industrial, o solo como atractivo de actividade económica nos concellos e o papel dos propietarios no desenvolvemento do solo.

As preguntas sobre as características do solo baleiro consistiron nos servizos e prestacións dos polígonos, prezos e xestión dos polígonos unha vez postos en funcionamento. As pregun-tas relativas aos motivos polos que xerar solo foron acerca dos beneficios producidos para as entidades promotoras, os métodos para estimar a superficie demandada polas empresas e as políticas levadas a cabo polas administracións. Preguntóuselles nun seguinte bloque sobre a competencia na oferta de solo industrial entre concellos. As últimas preguntas abordaron o papel dos propietarios como posuidores do dereito e o deber de edificar as parcelas baleiras. As entrevistas tiveron lugar en agosto de 2016.

3 AS RAZÓNS DA SOBREOFERTA DE SOLO INDUSTRIAL

3.1 As características do solo ofertadoO primeiro motivo que xustifica a existencia de moita superficie de solo baleiro que vén sina-

lada na literatura, así como polas propias empresas, é a falta de adecuación das características da oferta. Neste sentido, o solo dispoñible podería non acomodarse aos requirimentos da demanda3. A maior parte dos estudos sobre o tecido empresarial existente, como o do PSOAEG (2014), recollen a calidade dos polígonos e a demanda de servizos por parte das empresas4 como unha característica chave que condiciona a demanda destes. Non é obxecto desta análise o estudo das características dos polígonos industriais e a súa idoneidade para a actividade económica, xa que estas características, así como os prezos, están recollidos amplamente na literatura por unha gran variedade de autores, e a opinión xeneralizada é que os polígonos galegos teñen unha dotación insuficiente, existindo unha ampla variedade de prezos5.

Segundo De Carlos et al. (2013), os polígonos industriais en Galicia ofertan unha pequena proporción das prestacións posibles, pondo de manifesto as carencias e limitacións na oferta de



infraestruturas e servizos. Máis da metade dos polígonos presentan carencias derivadas da falta de xestión6. Na mesma liña, González Laxe et al. (2014) sinalan que a política do solo industrial debe establecer uns obxectivos e estándares de calidade mínimos para producir solo atractivo para as empresas. Isto é coñecido polas entidades promotoras e pola Administración, e atópase recollido nos diferentes plans elaborados. Non obstante, seguiuse a producir solo industrial cun-has características por debaixo do recoñecido como infradotado. Isto pode explicar por que está baleiro a día de hoxe, pero non explica por que se continuou producindo. Como sinala Kornai7, as empresas dependen en gran medida das administracións públicas que subministran o solo, e estas son menos responsables dos cambios nos prezos e da adaptación das características da oferta, pero si son responsables da cantidade ofertada.

3.2 A sobreoferta como competencia entre municipios para capturar beneficios

Algúns autores xustifican a existencia desa sobreprodución debido á priorización de maxi-mizar beneficios por parte das entidades promotoras8. Nos Países Baixos, os solos industriais proporcionan ingresos mediante o seu desenvolvemento, o cal lles permite ás administracións dispor deles de forma libre. Segundo Ploegmakers et al. (2013), as previsións de solo industrial nos Países Baixos non se realizan mediante estudos económicos que recollan todas as variables necesarias para a toma de decisións, senón que se actúa baseándose en tendencias actuais, polo que se xera unha bolsa de solo dispoñible para atender a posible demanda en caso de aumento nas ratios de vendas.

Igual que no desenvolvemento de solos residenciais, estes ingresos adquiridos pola venda de solo permiten maior liberdade financeira, xa que poden financiar os gastos do propio plan e a súa execución, á vez que aportan a capacidade económica para afrontar outra clase de investimentos, como poden ser servizos públicos ou gastos doutro tipo9. Ademais, a creación de solo para a súa venda permite maximizar outra clase de valores distintos dos prezos, como pode ser a cantidade de postos de traballo xerados, a recadación indirecta derivada da actividade económica ou os derivados da xestión do patrimonio das entidades locais10.

En relación con outros beneficios potenciais da creación de solo, algúns autores xustifican a existencia de solo industrial vacante por un proceso de toma de decisións que funciona baixo a premisa de poder ter solo dispoñible de forma inmediata11. Deste xeito, a oferta mediante a exis-tencia dunha bolsa de solo baleiro orientaríase á procura da eficacia no proceso de planificación ante un posible aumento da demanda12. Así, unha empresa podería obter solo de forma inme-diata, e este proceso favorécese ao mesmo tempo e retroaliméntase mediante o mantemento da bolsa de solo aumentando solo a medida que se vende.

A competencia entre municipios por atraer actividades económicas específicas aos polígonos e a existencia de solo baleiro leva a unha situación en que os municipios compiten na oferta de solo industrial. Diversos autores13 coinciden en que os municipios poden ofertar solo para evitar que as empresas acudan a municipios do seu redor, ou ben para atraer actividade económica ao municipio14. Deste xeito, a promoción de beneficios fiscais, acompañada de solo dispoñible executado e libre, orientado a determinadas actividades económicas, permite atraer consu-midores de solo. Existen evidencias desta competencia entre municipios. Por exemplo De Vor (2011) relaciona o incremento na ocupación dos solos industriais nun municipio co incremento nos municipios próximos, aínda que non conclúe que este incremento poida ser atribuído á competencia entre eles e si a unha relación de interacción espacial.



4 RESULTADOS Para que os polígonos industriais se poidan materializar, cómpre que exista un promotor.

A figura do promotor como empresa, organización ou institución que promove unha determi-nada actuación urbanística, asume a realización do plan e o cumprimento das obrigacións de urbanización, cesións, etc.

Na táboa 1 pode observarse que a Administración con maior número de polígonos pro-movidos, así como de superficie, é a autonómica, con máis do 40 % dos polígonos, seguida da Administración local, cun 26 % da superficie. Ademais, dos 298 polígonos, ao redor do 70 % son de promoción pública (autonómica, local ou estatal), o cal supón máis do 80 % da superficie do solo industrial total galego.

Táboa 1: Tipo de promoción dos polígonos industriais.

PromociónPolígonos industriais (n.º)

Polígonos industriais (%)

Superficie bruta total (ha)

Superficie bruta total (%)

Autonómica 124 41,61 2.833 41,12

Estatal 28 9,40 1.105 16,04

Local 55 18,46 1.825 26,48

Privada 33 11,07 523 7,59

Non aplicable 58 19,46 604 8,77

Total 298 100,00 % 6.890 ha 100,00 %

Fonte: Elaboración propia a partir da análise do SIOSE.

4.1 Grao de desenvolvemento dos polígonos industriaisNa análise clasificáronse os polígonos industriais en función do grao de desenvolvemento:

polígonos finalizados e en funcionamento, polígonos que se atopan en execución e polígonos cun instrumento de planeamento aprobado pero que non iniciaron o seu proceso de execución. O 90 % destas áreas están rematadas e en funcionamento, existindo ademais un 3 % en obras e un 6 % planificadas pero non iniciadas (táboa 2). Analizando a superficie de cada un dos po-lígonos, atopamos que o 86 % da superficie existente está finalizada, á que se engade un 11 % máis en proceso de execución.

Táboa 2: Grao de desenvolvemento dos polígonos industriais.

Grao de desenvolvementoPolígonos industriais (n.º)


Superficie bruta (ha)

Superficie bruta (%)

En proxecto 18 6,04 161 2,34

En execución 11 3,69 803 11,65

Finalizado 269 90,27 5.926 86,01

Total 298 100,00 % 6.890 ha 100,00 %


Polo tanto, existen máis de 5.900 ha de solo industrial finalizado, ás que se incorporarán 803 ha en execución; isto supón unha superficie total de polígonos existentes ou próximos a



rematar de ao redor de 6.700 ha brutas, o que se corresponde co 97 % da superficie total, sen

contar os polígonos en proxecto.

4.2 Grao de ocupación dos polígonos industriais

O grao de ocupación actual dos polígonos é diferente segundo a promoción. Os polígonos

con maior ocupación (táboa 3) corresponden aos da promoción estatal, chegando ao 77 %

de ocupación media por polígono. A Administración autonómica, a maior promotora de solos

industriais, seguida da local, conta cun grao de ocupación dos polígonos similar, de ao redor do

50 %. A análise amosa como, agás no caso da Administración estatal, tan só chega a ocuparse

ao redor da metade do que se subministra. Das 6.890 ha clasificadas, a superficie ocupada é de

3.455 ha, cunha ocupación media en Galicia do 46 % do solo (táboa 3).

Táboa 3: Porcentaxe de ocupación dos polígonos industriais por tipo de promoción.

Promoción

Porcentaxe de ocupación media por polígono (%)

Superficie bruta ocupada total (ha)

Autonómica 54,17 % 1.142,73

Estatal 77,12 % 907,80

Local 49,02 % 1.094,98

Privada 61,25 % 273,99

Non aplicable 7,10 % 36,28

Total 46,07 % 3.455,78 ha


A distribución dos polígonos industriais é diferente entre provincias. A provincia da Coruña

conta con 106 polígonos industriais, o 35 % dos totais, e cunha ocupación lixeiramente superior

á metade. A segunda con maior cantidade de polígonos é Lugo, co 25 %; en cambio, é na que

menor grao de ocupación teñen. Pontevedra conta co 16 % dos polígonos industriais e unha

ocupación lixeiramente inferior á media de Galicia, do 46 %. Ourense é a provincia con menor

número de polígonos industriais e ten tamén unha porcentaxe de ocupación inferior á media

(táboa 4).

Táboa 4: Número de polígonos e porcentaxe de ocupación dos polígonos industriais.

ProvinciaPolígonos industriais (n.º)


Porcentaxe de ocupación media por polígono (%)

A Coruña 106 35,57 56,18

Lugo 75 25,17 35,27

Ourense 49 16,44 42,14

Pontevedra 68 22,82 45,07




4.3 Solo industrial baleiro dispoñibleAnalizando a superficie de solo industrial neto (isto é, considerando tan só as parcelas dispo-

ñibles para edificar e non as infraestruturas e demais servizos necesarios do polígono), obtemos que en Galicia existen máis de 15.000 parcelas industriais, das que 5.050 están baleiras (táboa 5). A promoción autonómica e a estatal contan cun número semellante de parcelas edificadas de ao redor de 2.500 parcelas. Porén, os polígonos da Administración autonómica son os que teñen maior cantidade de parcelas baleiras. Segundo a análise, a promoción autonómica conta con máis parcelas sen edificar que edificadas (táboa 5).

Táboa 5: Número de parcelas industriais por tipo e promoción.

PromociónParcelas edificadas (n.º)

Parcelas en execución (n.º)

Parcelas en proxecto (n.º)

Parcelas baleiras (n.º)

Total parcelas (n.º)

Autonómica 2.521 224 117 2.761 5.623

Estatal 2.567 0 0 451 3.018

Local 1.829 291 94 1.307 3.521

Privada 859 146 169 253 1.427

Non aplicable 898 14 615 278 1.805

Total 8.674 675 995 5.050 15.394

Fonte: Elaboración propia a partir da análise do SIOSE e o catastro.

Considerando a superficie, o espazo sen edificar total corresponde a 1.448 ha netas. A metade da superficie de solo baleiro total foi desenvolvida por XESTUR, o IGVS ou SEA como promoción de tipo autonómico, o que corresponde a 754 ha de solos sen ocupar. A promoción estatal a través da Entidade Estatal de Solo (SEPES) corresponde unicamente ao 10 % da superficie total baleira (táboa 6).

Táboa 6: Número e superficie de parcelas baleiras por promoción.

Promoción Parcelas baleiras (n.º)

Superficie de parcelas baleiras (ha)

Porcentaxe do número total de parcelas baleiras (%)

Porcentaxe do total de superficie baleira (%)

Autonómica 2.761 754,77 54,67 52,12

Estatal 451 146,31 8,93 10,10

Local 1307 406,38 25,88 28,06

Privada 253 86,76 5,01 5,99

Non aplicable 278 53,79 5,50 3,71

Total 5.050 1.448,00 ha 100,00 % 100,00 %


A Coruña é a provincia con maior cantidade de parcelas baleiras con 2.099 das 5.050 totais, e coa maior cantidade de superficie neta de solo baleiro, 715 ha, o que se corresponde con case a metade da superficie total de parcelas baleiras de Galicia. Lugo e Pontevedra contan cun número semellante de parcelas baleiras. En cambio, a superficie en Pontevedra, de ao redor de 324 ha de parcelas baleiras, é superior á de Lugo, con 289 ha (táboa 7).



Táboa 7: Número e superficie de parcelas baleiras por provincia.

Provincia Parcelas baleiras (n.º)

Superficie de parcelas baleiras (ha)

Porcentaxe do número total de parcelas baleiras (%)

Porcentaxe do total de superficie baleira (%)

A Coruña 2.099 715,27 41,56 49,4

Lugo 1.239 289,45 24,53 19,99

Ourense 473 119,28 9,37 8,24

Pontevedra 1.239 323,99 24,53 22,38

Total 5.050 1.448,00 ha 100 % 100 %


4.4 Municipios con máis solo baleiro

Dos 314 municipios galegos, 135 contan con polígonos industriais, concentrándose a metade

do solo baleiro total da comunidade en tan só 15.

Na táboa 8 clasifícanse os dez municipios con maior superficie de solo industrial baleiro neto.

Os datos amosan que Santiago de Compostela é o municipio con maior cantidade de solo baleiro,

seguido de Curtis e Outeiro de Rei.

Táboa 8: Dez concellos con maior superficie de solo industrial baleiro.

Municipio

Superficie neta de parcelas baleiras (ha)

Superficie neta total de parcelas (ha)

Porcentaxe de superficie baleira respecto ao total (%)

Santiago de Compostela 93,97 220,57 42,60

Curtis 78,65 113,35 69,38

Outeiro de Rei 65,24 89,78 72,67

Narón 58,68 202,23 29,01

Lugo 54,49 194,25 28,05

Carballo 54,44 88,69 61,38

Laracha, A 50,89 57,10 89,12

Nigrán 48,80 63,50 76,85

Sanxenxo 45,42 46,93 96,79

Coruña, A 43,02 229,96 18,70


No mapa 1 clasifícanse os municipios segundo a superficie total de solo baleiro dispoñible.

O solo industrial distribúese por todo o territorio galego. Os municipios con maior cantidade de

solo baleiro sitúanse na súa maioría próximos ás cidades.



Mapa 1: Concellos de Galicia. Superficie de solo baleiro.


Tomando como referencia a superficie de solo baleiro, calcúlase a continuación a superficie de solo baleiro por habitante. O municipio de Curtis, o segundo en cantidade de solo baleiro total da comunidade autónoma, é o que conta coa maior superficie por habitante, con 195,90 m2 por habitante, seguido de Outeiro de Rei, con 128,74 m2 (táboa 9).

Táboa 9: Dez concellos con maior superficie de solo industrial baleiro por habitante.

Municipio Poboación 2015 (hab.)

Superficie neta de parcelas baleiras (ha)

Superficie neta de parcelas baleiras por habitante (m2/hab.)

Curtis 4.015 78,65 195,90

Outeiro de Rei 5.068 65,24 128,74

Barro 3.726 34,82 93,45

Rábade 1.549 14,21 91,72

San Cibrao das Viñas 5.036 40,78 80,98

Pino, O 4.706 37,14 78,93

Coirós 1.757 9,13 51,97

Ponte Caldelas 5.540 25,95 46,84

Beade 451 2,10 46,65

Begonte 3.160 14,47 45,78

Fonte: Elaboración propia a partir da análise do SIOSE, catastro e Padrón municipal de habitantes (2015).



5 DISCUSIÓNOs motivos recollidos na literatura que xustifican a existencia dunha gran cantidade de solo

baleiro abórdanse desde diferentes perspectivas. A continuación discútense as hipóteses pre-sentadas na literatura internacional e os resultados obtidos. As entrevistas realizadas aos axentes corroboran as conclusións dos estudos sobre as características da oferta de solo e a dotación dos polígonos galegos existentes, definíndoas como mellorables15. Non obstante, ningún dos entrevistados xustifica a existencia de solo baleiro como consecuencia das características da oferta ou dos prezos. As empresas entrevistadas consideran que as dotacións son mellorables pero su-ficientes e que os prezos non resultan determinantes para adquirir e ocupar solo, especialmente tras a baixada a consecuencia da crise.

As empresas entrevistadas sinalan que existen clases de servizos que non dependen das promotoras, senón de empresas privadas, como a dispoñibilidade de Internet ou telefonía, que precisan dun número mínimo de empresas no polígono para a prestación do servizo e non só da existencia de redes de telecomunicacións, supondo un beneficio a aglomeración. Deste xeito, os polígonos con pouca actividade e poucas edificacións resultan menos atractivos ao supor unha maior proporción de gasto para as empresas instaladas en servizos prestados en conxunto (vixilancia e similares) ou a carencia deles no caso de non atoparse suficientemente ocupado o polígono. A falta de xestión posterior, gobernanza e mellora dos polígonos en funcionamento sinalada por González Laxe (2014) é confirmada polas empresas entrevistadas. No entanto, para estas non resulta determinante á hora de ocupar os polígonos, xa que todas as empresas afirmaron non ser condición necesaria para ocupar solo industrial.

Os concellos entrevistados confirman o seu interese na xeración de beneficios distintos dos prezos mediante o desenvolvemento de polígonos industriais, como é a creación de postos de traballo ou a captación de poboación16. Os resultados das entrevistas confirman a intención dos axentes promotores de ter solo dispoñible para conseguir atraer actividade económica. Tanto XESTUR como algún dos municipios entrevistados consideran necesario dispor de solo baleiro de forma inmediata mediante a creación dunha bolsa de solo co fin de evitar a perda de opor-tunidades na implantación de empresas. Segundo algunhas estimacións, a cantidade de solo dispoñible debería ser entre dúas e cinco veces a cantidade de solo vendido para asegurar unha subministración estable de soares industriais rematados e dispoñibles que permitan flexibilizar o mercado17, dando lugar a carencia de solo.

Como vimos, no caso galego o solo baleiro supera amplamente a estimación para a data de hoxe da Consellería de Vivenda e Solo18 e mesmo alcanza a superficie de solo estimado no PSOAEG para 2024. As proxeccións de demanda non son as que determinan o comportamento dos organismos públicos á hora de promover solo, senón que se planifica predominantemente de acordo con niveis de vendas de solo. Isto dificulta a reacción ante cambios económicos drásticos como os ocorridos nos últimos anos, e pode dar lugar a unha situación de existencia dunha gran proporción de solo baleiro como a actual.

Ningún dos municipios entrevistados admitiu competir na oferta industrial ou someterse a ela de forma directa. Non obstante, os axentes promotores entrevistados si afirmaron ofertar solo para atraer actividades ao seu concello preferentemente e incluso rebaixar os prezos ou es-tablecer condicións para dar facilidades á implantación das empresas preferentemente a outras localizacións ou municipios, recoñecendo a modificación da oferta en función especialmente das actuacións de XESTUR en cuestións de prezos e desvelando o funcionamento nun escenario de competencia. Ploegmakers e De Vor (2015) indican a través do estudo dos prezos do terreo



que efectivamente existe un efecto nos prezos do solo derivado da competencia entre concellos. As altas taxas de desocupación teñen un efecto depresivo nos prezos. O aumento de superficie dispoñible para o desenvolvemento industrial en relación co tamaño do mercado local diminúe os prezos, o cal suxire que estes dependen da presenza ou ausencia de presión competitiva entre municipios veciños. Polo tanto, a existencia de grandes áreas de solo baleiro estaría relacionada coa dispoñibilidade de solo próximo de mellores condicións e unha produción indiscriminada para reclamar a atención das empresas aos polígonos.

6 CONCLUSIÓNS E RECOMENDACIÓNSA análise realizada neste traballo tratou de cuantificar, por un lado, onde e canto solo indus-

trial existe na Comunidade Autónoma de Galicia e, por outro, cales son os motivos que explican a existencia dunha gran bolsa de solo industrial baleiro. Os resultados amosan que na actualida-de existen 135 concellos con máis de 15.000 parcelas industriais, das que 5.050 están baleiras ou sen edificar, o que equivale a 1.448 ha. O tipo de promoción máis estendido en Galicia é o autonómico, que é o que conta con maior cantidade e superficie de parcelas baleiras, sendo a provincia da Coruña onde hai máis solo baleiro.

Para tratar de dar explicación á existencia desta bolsa de solo, presentáronse hipóteses desde dúas perspectivas: 1) como son as características do solo industrial baleiro existente; 2) compe-tencia entre concellos na oferta de solo pola captura de beneficios.

A primeira hipótese presentada sobre as características da oferta sinalaba que en Galicia existe unha gran variedade de solos industriais de diferentes características e prezos, sendo a opinión maioritaria dos autores que os polígonos ofrecen unhas dotacións e xestión insuficientes. As entrevistas realizadas aos axentes confirman esta situación, pero é difícil concluír que a dotación sexa o motivo que xustifique a existencia dunha gran proporción de solo baleiro, xa que non se atoparon evidencias de que os servizos resulten determinantes ou insuficientes á hora de desen-volver ou ocupar solos. De todos os xeitos, esta explicación pode ser útil para entender por que non se ocupan, pero non nos dá unha explicación de por que se promoven.

A segunda hipótese abórdase desde a toma de decisións no proceso de subministración de solo industrial e os motivos e métodos empregados á hora de xerar solo dispoñible para as empresas. Os resultados obtidos na análise dos polígonos amosan como o 43 % dos municipios galegos contan con polígonos industriais, o que xunto coas políticas levadas a cabo na comuni-dade autónoma, suxire a existencia de criterios xeográficos na distribución territorial á hora de crear solo industrial. As entrevistas realizadas mostran que poden existir motivos para subministrar solo máis alá dos económicos. No caso dos concellos un deles é a atracción de poboación e de actividade económica. No caso da promoción autonómica, preséntase como motivo a creación de solo industrial dispoñible de forma inmediata co obxecto de cubrir o custo de oportunidade que supón a súa carencia no caso de que unha empresa se quixese implantar nunha determinada localización. Deste xeito, o funcionamento mediante a existencia dunha bolsa de solo baleiro dispoñible preséntase como mecanismo de resposta, e esta é dimensionada segundo o PSOAEG de acordo coas vendas de solo producidas durante o boom inmobiliario, dando lugar a unha situación de sobreoferta.

Ademais, a existencia desta bolsa de solo baleiro dispoñible a prezos accesibles fomenta que ás empresas lles resulte máis atractiva a compra de solo baleiro que reinvestir no patrimonio exis-tente, o que, conxuntamente cos intereses dos concellos en xerar postos de traballo, recadación



e aumento de poboación, desemboca na creación de solo industrial nos municipios para atraer actividade económica e colócaos nunha situación de competencia entre eles. Nas entrevistas observouse que os empresarios consultados admitiron a influencia das facilidades dadas por parte dos concellos na adquisición de solo, e os concellos entrevistados tamén admitiron que modi-ficaban as condicións da oferta para atraer as empresas ao seu municipio. Non obstante, coas evidencias obtidas é difícil establecer que porcentaxe da sobreoferta de solo industrial se debe á competencia intermunicipal. Durante as entrevistas detectouse que os municipios reaccionan ao prezo do solo que oferta XESTUR, buscando a miúdo ofertar solo por debaixo deses prezos.

A conclusión que se desprende deste estudo é que, malia a existencia de instrumentos que regulen a subministración e características do solo industrial, hai multitude de factores que afec-tan e motivan a súa sobreprodución, existindo unha ampla variedade de implicados e intereses contrapostos que dan lugar a unha situación definida por Ploegmakers et al. (2013) como a quest for control, onde cada axente, cada territorio ou cada concello trata de ofertar e atraer actividade de acordo coas súas aspiracións. O solo baleiro é consecuencia das accións e políticas levadas a cabo. O funcionamento da oferta de solo adáptase dun xeito bastante fidedigno ao definido por Molotch (1976). Os concellos motivan as políticas da Administración e a Administración autonómica actúa do mesmo xeito. As parcelas baleiras non son espazos en espera que agardan accións humanas, senón que son o resultado de intereses de diversos axentes en competencia por capturar o crecemento.

A simple creación de solo non é garantía da súa ocupación, polo que a sobreprodución sería resultado dunha toma de decisións en que non se tivese en conta a posible falta de actividades económicas nos polígonos. Louw et al. (2012) indican, nun estudo para os Países Baixos, que unha subministración excesiva de solo industrial reduce a produtividade espacial das industrias na súa localización, e unha redución da subministración incrementa a produtividade neses solos. É dicir, cando existe menos solo dispoñible, as empresas intensifican o uso do solo tratando de acomodar as súas necesidades ao dispoñible e, no caso de existir unha grande oferta, tenden a consumir máis solo do que precisan.

Nos Países Baixos, o Social Economic Council of the Netherlands (SER) creou unha directriz que condicionaba a nova demanda de solo industrial ao seu acomodo na medida do posible redesenvolvendo solos vacantes ou intensificando os solos existentes. Tan só nos casos en que ambas as dúas situacións resultasen inapropiadas se desenvolverían solos novos.

No caso galego, as políticas apostaron pola creación de novo solo sen abordar o tecido indus-trial existente e non impediron a dispersión. As DOT non definen determinacións que aborden a reconversión ou xestión do patrimonio industrial construído en desuso ou infrautilizado fronte a novos desenvolvementos, e esta situación contribúe á creación dunha bolsa de solo vacante ao mesmo tempo que unha alta demanda, xa que se permite seguir a desenvolver novos solos para facer fronte aos requirimentos do mercado e deixando sen desenvolver ou ocupar os solos xa dispoñibles carentes de atractivo ou prestacións axeitadas para a actividade económica.

Segundo as empresas entrevistadas, os custos de adecuación do tecido industrial existente son maiores que as compras de solo baleiro, polo que aos consumidores finais de solo lles resulta máis económico adquirir solo baleiro que reinvestir. Van der Krabben & Van Dinteren (2010) denominan esta situación como grasshopper behaviour; cando unha localización se deteriora ou se consome, resulta máis barato para as empresas trasladarse a un asentamento novo, o cal incentiva a creación de novo solo por parte das entidades promotoras que buscan beneficios. Os novos polígonos son creados na súa maioría polas administracións (especialmente a autonómica



no caso galego), que aproveitan esta situación para ofrecer solo que consiga atraer actividade aos seus concellos.

Desde o punto de vista desta investigación, as futuras políticas de planificación de solo indus-trial deberían tratar de abordar o patrimonio existente e analizar a relación entre a produtividade espacial e o crecemento económico.

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NOTAS1 El Progreso, 2012; La Voz de Galicia, 2015; Diario de Pontevedra, 2016.

2 Vence et al., 2007.

3 De Carlos et al., 2013; Benito del Pozo e Rabanal, 2014.

4 García-Arca et al., 2011.

5 González Laxe et al., 2014; Benito del Pozo, 2010; Caravaca e Méndez, 1996; García-Arca et al., 2011.


7 Kornai, 1986.

8 Needham, 2007.

9 Cabasés Hita et al., 2011.

10 Teré Pérez, 2006.

11 Olden, 2010.

12 Lulofs, 1987.

13 Ploegmakers et al., 2013; De Vor, 2011.

14 Needham, 1992.

15 García-Arca et al., 2011; De Carlos et al., 2013; Benito del Pozo e Rabanal, 2014.


17 Olden, 2010.


Resumo: Este traballo céntrase nun órgano vinculado á Xefatura do Estado, que é a Casa do Rei. Deste xeito, tratarase a súa regulación para proceder á súa categorización. O noso obxectivo é concluír se nos atopamos ante o que tradicionalmente se entende como Administración medial, e se esta forma parte da Administración pública ou non. Así, dáse a coñecer este relevante órgano cuxo papel é fundamental no desempeño da actividade do monarca.1Palabras clave: Administración medial, Casa do Rei, Xefe do Estado, monarquía parlamentaria, refe-rendo.

Resumen: Este trabajo se centra en un órgano vinculado a la Jefatura del Estado, que es la Casa del Rey. De esta manera, se tratará su regulación para proceder a su categorización. Nuestro objetivo es concluir si nos encontramos ante lo que tradicionalmente se entiende como Administración medial, y si esta forma parte de la Administración pública o no. Así, se da a conocer este relevante órgano cuyo papel es funda-mental en el desempeño de la actividad del monarca.Palabras clave: Administración medial, Casa del Rey, Jefe del Estado, monarquía parlamentaria, refren-do.

Abstract: This paper is about an entity associated with the Head of State: the Royal household. Thus, we will describe its regulation and proceed to its categorization. Our goal is to conclude its status as medial Administration and whether or not it is a public administration. Hence, a relevant entity whose lead role is vital for the Monarch’s activity is made known.Key words: Medial Administration, Royal household, Head of State, parliamentary monarchy, counter-sign.

Sumario: 1 Introdución. 2 Regulación constitucional e normativa infraconstitucional. 3 Categorización da Casa do Rei. 4 Conclusións. 5 Bibliografía.

1 Este artigo foi desenvolvido no marco da investigación da tese de doutoramento do autor.

A Casa da Súa Maxestade o Rei como Administración medial*

La Casa de Su Majestad el Rey como Administración medial

The Royal Household as medial Administration

ALEJANDRO VILLANUEVA TURNES

Investigador en DereitoUniversidade de Santiago de [email protected]

Recibido: 14/11/2017 | 12/06/2018

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Alejandro Villanueva Turnes

1 INTRODUCIÓNA aprobación e entrada en vigor da Constitución española de 1978 supuxo a chegada dun

novo réxime democrático en que a forma política do Estado é a monarquía parlamentaria. Isto último aparece indicado de forma clara no artigo 1.3 CE. Pero, tería sido mellor empregar a fór-mula monarquía constitucional que a de monarquía parlamentaria como efectivamente se fixo? Mentres que nalgunhas ocasións se produce unha confusión entre ambas as dúas terminoloxías, noutras serve como expresión para indicar a inclusión da monarquía dentro do texto constitu-cional1. Desde esta segunda perspectiva, podemos dicir que toda monarquía que figure dentro dunha constitución vai ser constitucional; non obstante, desde o punto de vista da evolución da institución monárquica, a expresión monarquía constitucional tamén se considerou como unha das súas fases2. En todo caso, a locución monarquía parlamentaria resulta máis clarificadora en relación coa forma política do Estado, englobando tanto a evolución última da institución como a consideración de ser tamén constitucional na medida en que figura dentro da norma normarum.

Dito isto, dentro do articulado da Constitución española, a regulación do Rei –e polo tanto do Xefe do Estado– atopámola no título II (“Da Coroa”), con independencia doutras alusións existentes fóra desta parte da Constitución. Neste título trátanse unha serie de aspectos claves, como son a posición do Rei, a sucesión, ou as competencias rexias, entre outros. Dentro da estrutura destes aspectos que rodean a institución monárquica en xeral e a figura do monarca en particular, a Casa da Súa Maxestade o Rei supón a existencia dun organismo que cumpre unha relevante misión en relación coas funcións e competencias atribuídas ao Xefe do Estado. Por iso, atopámonos ante un tema de vital importancia que debe examinarse cun pouco de pro-fundidade, contribuíndo a un mellor entendemento deste. Neste estudo procederemos a tratar dous aspectos esenciais, por un lado a regulación e, por outro, a categorización do organismo.

2 REGULACIÓN CONSTITUCIONAL E NORMATIVA INFRACONSTITU-CIONAL

A Casa da Súa Maxestade o Rei, coñecida coloquial e abreviadamente por Casa Real ou sim-plemente Casa do Rei, está regulada dentro do xa mencionado título II da Constitución española de 1978, concretamente no artigo 65.

Este precepto reza o seguinte:«1. O Rei recibe dos orzamentos do Estado unha cantidade global para o sostemento da súa

familia e casa, e distribúea libremente.2. O Rei nomea e releva libremente os membros civís e militares da súa casa».Da literalidade do texto constitucional podemos obter dous aspectos básicos acerca deste

órgano. En primeiro lugar, a Casa do Rei finánciase mediante unha cantidade global que provén dos orzamentos xerais do Estado3, a cal é distribuída de forma libre por parte do monarca4.

En segundo termo, os membros, tanto civís como militares, pertencentes á casa serán no-meados tamén libremente polo Rei, así como no suposto do seu relevo, onde se procederá de igual xeito.

Despois do que acabamos de sinalar, pode observarse como, a priori, ao Rei o vai rodear unha característica de “liberdade rexia” nas actuacións que afectan á súa casa. Este precepto hai que observalo no marco do disposto no artigo 56.3 in fine CE, segundo o cal, os actos do Rei van estar «sempre referendados na forma establecida no artigo 64, carecendo de validez sen o dito referendo, salvo o disposto no artigo 65.2».


A Casa da Súa Maxestade o Rei como Administración medial

Neste punto debemos facer unha breve paréntese e aludir a un tema de vital importancia, que é o referendo. Como acaba de indicarse, o apartado terceiro do artigo 56 unicamente fai unha exclusión do referendo para o artigo 65.2 sen referenciar ao primeiro apartado. Non obs-tante, hai practicamente unanimidade doutrinal en considerar que o termo “libremente” –ao cal se refire o precepto en cuestión– é suficientemente claro para que tamén este apartado sexa excluído do instituto referendario.

Di Torres del Moral5 que «erra o artigo 56.3 cando menciona a única excepción do artigo 65.2, cando o apartado primeiro deste último precepto dispón con toda claridade que o Rei “distribúe libremente” a partida que os orzamentos xerais do Estado asignan para o sostemento da súa familia e casa. Así pois, a excepción mencionada polo artigo 56.3 deberíase ter referido a todo o artigo 65 e non só ao seu apartado segundo»6. Nesta análise considérase que esta é unha das melloras ou aclaracións que cómpre realizar nunha futura reforma constitucional7.

Alzaga Villaamil8 dá a entender que é evidente que non se require referendo. Este autor afirmou que, en relación coa distribución do orzamento, o Constituínte o considerou como un asunto doméstico, polo que «se limitaron a proclamar a liberdade do monarca en canto á súa distribución, sen nin sequera referirse á exoneración do referendo»9. Álvarez Conde10 explica que, aínda que non estea expresamente establecido na Constitución, o apartado primeiro se atopa ex-cluído de referendo. No mesmo sentido, Blanco Valdés11 considera que non se aplica o referendo á totalidade do artigo 65, sinalando que o monarca actúa por decisión propia e de forma libre.

Pola súa parte, Gómez Sánchez12 manifestou que, aínda que todo o disposto no artigo 65 se pode realizar validamente sen referendo, non se exclúe a posibilidade de que se referenden as actuacións que se prevén no precepto. Concretamente sinala a autora que «Alcanzan a súa plena validez sen o referendo pero, de igual xeito, non se prexudica nin anula a dita validez no caso de que sexan referendados». En consonancia, Torres del Moral posicionouse como partidario de que todos os actos do Rei, incluído os deste precepto, sexan referendados, posto que o Rei o é as 24 horas do día, todos os días do ano13.

O que está claro é que o tema do referendo non é nin pode ser banal, xa que na práctica se demostrou a importancia da Casa do Rei, sobre todo en momentos de crises institucionais, onde o apoio que este órgano presta ao monarca é esencial e imprescindible14. Por este motivo, as actuacións que xiren arredor da casa poden ser cruciais e o referendo convértese nunha im-portante garantía ao supor a aceptación do referendante respecto da decisión. Realmente, na praxe, converteuse en tradicional que o propio monarca –agora Filipe VI pero xa antes del o Rei Xoán Carlos I– sometese voluntariamente a referendo as decisións relativas ao nomeamento dos membros da casa15. Deste xeito queda patente un maior compromiso rexio co pobo representado no Parlamento elixido nas eleccións.

En todo caso, no marco do artigo 65 CE, está fóra de toda dúbida que tanto o Goberno como as Cortes Xerais van ter influencia no primeiro apartado do precepto. Así, a determinación do importe a asignar vai ser un asunto en que as Cortes terán un papel clave e ineludible. Debemos ter presente que a cantidade que se destine para tal efecto vai ter que ser suficiente para o co-rrecto desenvolvemento das funcións constitucionalmente atribuídas á Coroa. Este obxectivo actúa como un límite lóxico e esencial que debe terse sempre presente, e é que pola contra non se cumpriría co demandado polo Constituínte16,17.

Como se acaba de mencionar, a Constitución española encárgase de regular a Casa do Rei dentro do seu articulado. Non obstante, a dita figura conta, fóra das previsións constitucionais, cunha regulación específica.



A creación da propia casa tivo lugar ao alcanzar Don Xoán Carlos I a Xefatura do Estado, polo que se fixo mediante unha norma preconstitucional, concretamente a través do Decreto 1942/1975, do 25 de novembro. Agora ben, unha vez que a Constitución de 1978 foi aproba-da e entrou en vigor, produciuse unha reestruturación do órgano por medio do Real decreto 310/1979, do 13 de febreiro. No ano 1988 apróbase o Real decreto 434/1988, do 6 de maio, sobre reestruturación da Casa da Súa Maxestade o Rei, o cal foi sufrindo distintas modificacións18. Na actualidade, o artigo 2 deste Real decreto 434/1988 establece que a Casa do Rei vai estar constituída pola Xefatura19, a Secretaría Xeral20, o Cuarto Militar e a Garda Real21.

3 CATEGORIZACIÓN DA CASA DO REIUnha vez revisada a regulación contida tanto na propia Constitución como fóra desta, imos

proceder á categorización da Casa do Rei, punto clave sobre o que versa este estudo.O Tribunal Constitucional tivo poucas ocasións de pronunciarse en relación coa Casa do Rei

pero, unha vez que si o fixo, veu corroborar unha postura consistente en separala das adminis-tracións públicas, situándoa como un órgano estatal. Concretamente na súa Sentenza 112/1984, do 28 de novembro, expón de forma específica que «(...) a organización da Casa do Rei é unha organización estatal, pero que non se insire en ningunha das administracións públicas. (...) A nítida separación da organización da Casa Real respecto das administracións públicas, con funda-mento constitucional no artigo 65 CE, e o que isto comporta respecto á independencia que debe rodear a xestión da dita casa admite unha regulación do estatuto xurídico de persoal da casa, e que os actos que en aplicación desa regulación procedan dos órganos aos que se lles encomenda a xestión poidan someterse ao control xurisdicional, a través da vía contencioso-administrativa, e, en caso de que se acuse a violación dun dereito ou liberdade fundamental, teñan acceso ao recurso de amparo constitucional» (fundamento xurídico 2).

Fóra do ámbito xurisprudencial, son distintos os autores que se pronunciaron sobre este asun-to. Así pois, López Guerra22 referiuse á Casa do Rei como un órgano constitucional de estrutura organizada desde un punto de vista xerárquico e tamén unitario. Nela, aínda que está separada das administracións públicas, haberá que ter presentes os principios xerais destas en relación co servizo administrativo, na medida en que non exista unha oposición coas súas particularidades.

Fernández Miranda23 estableceu que nos atopamos ante un aparato burocrático que, como non pode ser doutro xeito, contribúe ao desenvolvemento das funcións da Coroa. Como aparato tamén o categoriza Díez-Picazo24, aínda que definíndoo como un moi específico. Concretamente establece que nos atopamos ante un “aparato administrativo”. Neste mesmo sentido atopamos a Bassols25, quen o clasifica de organismo administrativo que se está á marxe da Administración pública. Cremades García26 tamén se situou na postura de considerala á marxe das administra-cións públicas, pero sen deixar de categorizala como unha organización estatal.

Pola súa parte, tamén Menéndez Rexach27 indicou que a Constitución configura a Casa do Rei como un servizo que vai actuar como apoio administrativo ao Rei no exercicio das súas funcións.

Queda, pois, patente a idea de que a Casa do Rei desenvolve funcións administrativas, e é precisamente iso o que nos leva a tratar a eterna discusión sobre se a Casa do Rei é ou non unha Administración pública. Malia ser certo que o Tribunal Constitucional respondeu a esta dúbida no pronunciamento visto ao inicio desta epígrafe, opinión que compartiu un importante sector doutrinal, é igualmente necesario que se lle outorgue unha categorización, que será o que pro-cederemos a realizar a continuación.



Así, no plano doutrinal, resulta destacable a opinión de Vacas García-Alós28. Este autor indicou, de forma acertada, que a Constitución española de 1978 estableceu distintos órganos que, a pesar de non se poderen categorizar de Administración pública stricto sensu, si que desenvolven unhas funcións que presentan unha natureza xurídico-administrativa. Entre estes organismos novos, a Casa do Rei destaca pola súa vinculación co Xefe do Estado, sendo ocasionalmente denominada como Administración real29. Xunto con iso, refírese á Casa do Rei como unha organización estatal e procede a categorizala coa denominación de Administración medial30.

Isto obriga a formularse detidamente o significado deste concepto de Administración medial para, deste xeito, poder comprobar se realmente a Casa do Rei encaixa dentro dela.

Baena de Alcázar31 destacou o pouco estudada que foi a figura da Administración medial. Este autor, un gran referente na materia, foi quen ofreceu a definición empregada con carácter xeral. Así, define a Administración medial como as «organizacións administrativas dependentes dos altos órganos constitucionais distintos do complexo Goberno-Administración». A continuación, o autor realiza unha maior precisión do concepto e advirte que a cualificación de medial obedece a que a súa existencia non se vai xustificar en administrar e satisfacer os intereses xerais, senón que a súa finalidade se atopa en «asegurar a existencia dun soporte administrativo que lles permita aos órganos en cuestión cumprir as súas altas finalidades constitucionais».

Dito isto, é preciso examinar se a Casa da Súa Maxestade o Rei cumpre a definición que se acaba de ofrecer.

En primeiro lugar, o requisito dunha organización administrativa. Se acudimos ao Diccionario de la Lengua Española, atopámonos con que por organización se entende, entre outras acepcións, como «acción e efecto de organizar ou organizarse», mentres que administrativa se define como «pertencente ou relativo á administración». Tendo en conta que o termo administración non está referido a Administración pública neste caso, a Casa do Rei si que encaixa nestes termos, así como na conceptualización realizada por Méndez, citado por Rotondo Tornaría e Flores Dapkevicius32, quen definiu a organización administrativa indicando que se trata do «ordenamento orgánico e funcional en consideración a actividades e medios determinados».

En todo caso, podemos afirmar que a Casa do Rei se pode considerar unha organización administrativa, sempre e cando non se realice a súa equiparación con administracións públicas en exclusiva.

Unha vez determinada esta inclusión da Casa do Rei como organización administrativa33, pasamos ao seguinte requisito a examinar, como é o de que dependa dun alto órgano cons-titucional. É evidente que neste caso non existe lugar para dúbida ningunha. A Casa da Súa Maxestade o Rei depende do propio monarca, que é á súa vez Xefe do Estado, polo que, malia tratarse dunha figura neutral e fóra do poder político, tamén se sitúa na cabeza dos órganos constitucionais, como non podía ser doutro xeito, permitindo a súa correcta categorización de alto órgano constitucional.

No que respecta ao feito de que sexa diferente do complexo Goberno-Administración, nova-mente non hai lugar para a confusión no momento actual. Menéndez Rexach34 establece que en todo caso, a Casa da Súa Maxestade o Rei está á marxe da Administración do Estado, a cal está en mans do Goberno e sabendo que no panorama xurídico actual o Rei xa non forma parte del.

Cumpridas estas premisas, hai que comprobar se se dá a precisión última ofrecida pola defi-nición, isto é, que o seu obxectivo non se corresponda coa satisfacción de intereses xerais, senón que actúe como un soporte administrativo para o cumprimento das funcións constitucionais.



Cremos que o establecido na Constitución española de 1978, e na restante normativa regula-dora da Casa da Súa Maxestade o Rei, permite afirmar que este cometido tamén se cumpre, e é que o Decreto 310/1979, do 13 de febreiro, polo que se reorganiza a Casa da Súa Maxestade o Rei, dispuña no seu artigo 1 que se trataba dun organismo que dependía do Rei de forma directa e cuxa misión non era outra que facilitarlle a súa actividade como Xefe do Estado. Isto mantívose ao longo dos anos e tras as distintas modificacións que tiveron lugar, seguindo na actualidade no Real decreto 434/1988, do 6 de maio, sobre reestruturación da Casa da Súa Maxestade o Rei, cuxa última modificación data do ano 2015.

A doutrina tamén afirmou isto. Belda Pérez-Pedrero35 explicou que «a Casa da S. M. ten un claro compoñente, que constitúe a súa esencia, de axudarlle ao Rei ou canalizar o traballo deste para o cumprimento do seu oficio público como Xefe do Estado. Non obstante, vai ter (por tradición histórica fundamentalmente) certa función de servizo persoal descoñecida para outras administracións, xa que dela dependerá tamén a asistencia (boa parte da cal é privada) ao titular da maxistratura e a súa familia)».

Ademais, dada a finalidade de auxiliar o monarca na súa actividade, non resulta estraño que no relativo á súa casa, o Rei teña un gran poder decisorio, sendo un dos ámbitos nos cales con maior liberdade vai poder actuar. Aquí recordamos o explicado anteriormente, tanto o relativo ao nomeamento de persoal civil e militar como á distribución do orzamento que se vai realizar libremente, sen necesidade de que a decisión sexa referendada, cousa que si se exixe para o resto das funcións rexias como requisito sen o cal carecerán de validez.

Por todo o que se expuxo, cumpríndose os elementos que acompañan o concepto de Administración medial, podemos dicir, sen temor a equivocarnos, que a Casa do Rei entra dentro desta categorización.

4 CONCLUSIÓNSA xeito de conclusión, simplemente procederemos a sinalar unha serie de ideas básicas

obtidas das páxinas precedentes.Así, ao falar do Rei, fálase de forma inseparable da Xefatura do Estado, debendo ter presente

que está rodeada dunha importancia vital na vida do propio Estado, posto que se sitúa como o símbolo principal deste, tanto nacional como internacionalmente. Ante tal importancia, resulta lóxico que exista un organismo encargado de colaborar e facilitar o desempeño das funcións constitucionalmente establecidas, sendo este organismo a Casa do Rei.

O interesante deste aparato atopámolo en que, sen ser unha Administración pública, si se trata dun organismo administrativo que encaixa no case descoñecido e pouco estudado concepto de Administración medial, xa que a súa función consiste en auxiliar un alto cargo constitucional como é o Rei.

A importancia das administracións mediais é destacable, pois son estruturas administrativas necesarias para un correcto desempeño das disposicións constitucionais. Respecto diso, chama a atención, e non podemos concluír sen destacalo, que, a pesar de que a propia Constitución non fai mención á nomenclatura de Administración medial, si podemos considerar que se produciu certa constitucionalización desta ao estaren incluídas as propias estruturas dentro da norma constitucional. É precisamente por iso polo que, con independencia do nome que se lle queira atribuír a estas –neste caso foi Administración medial, pero podería ter sido outro– a súa cons-titucionalización as converte en organismos que non deben considerarse irrelevantes, senón ao



contrario, posto que a súa función é imprescindible para o correcto funcionamento dos altos cargos constitucionais aos cales están adscritos.

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NOTAS1 Díaz Revorio, 2014: 144.

2 Sobre a evolución da institución monárquica, a cal excede o tema concreto que aquí se pretende tratar, recoméndase a confrontación dos estudos de Pérez Alonso (2016: 58-65), Torres del Moral (1998: 504-507) ou Fernández-Foncheca Torres e Pérez de Armiñán y de la Serna (1987: 19-142).

3 Sinalou Gómez Sánchez (2008: 292) que desde algúns sectores se utilizou como fonte de crítica cara á institución monárquica en favor dun modelo republicano a contía que se destina ao mantemento da Casa do Rei; non obstante, é un argumento que carece de peso. Esta afirmación, indica a autora de forma absolutamente acertada, débese a que esta contía é unha das máis baixas en comparación xa non só con sistemas monárquicos, senón tamén dalgúns republicanos como Italia ou Francia.

4 Debemos sinalar que no ano 2013 se aproba a Lei 19/2013, do 9 de decembro, de transparencia, acceso á información pública e bo goberno, onde a Casa do Rei solicitou por si mesma ser incluída e non excluída da norma. Concretamente atopámola no ámbito subxec-tivo de aplicación –no artigo 2.1.f– e na disposición adicional 6.ª, ao sinalar que: «A Secretaría Xeral da Presidencia do Goberno será o órgano competente para tramitar o procedemento mediante o que se solicite o acceso á información que conste en poder da Casa da Súa Maxestade o Rei, así como para coñecer de calquera outra cuestión que puidese xurdir derivada da aplicación por este órgano das disposicións desta lei». No ano 2017 (Consello de Transparencia e Bo Goberno: 2017), a Casa do Rei ocupaba unha posición elevada no ranking de transparencia cunha puntuación de 9,42 sobre 10, sendo unicamente superada polo Tribunal Constitucional (cun 9,83 sobre 10), o Consello Xeral do Poder Xudicial (cun 9,70 sobre 10) e o Banco de España (cun 9,43 sobre 10). Con isto queda patente un com-promiso da Casa do Rei para coa transparencia, tan requirida pola cidadanía na actualidade, cumprindo deste xeito non só coas previsións legalmente establecidas, senón tamén coas demandas sociais que desexan unhas institucións o máis transparentes posibles.

5 Torres del Moral, 1998: 534.

6 É destacable que Belda Pérez-Pedrero (2003: 246) advertiu que non se exclúe de forma necesaria.

7 Xunto con esta reforma que podemos denominar aclaratoria, posto que, como se indicou, xa é interpretada neste sentido, tamén resulta axeitado recordar que, dentro do propio título II, debería procederse á reforma do artigo 57, para facer efectiva a igualdade entre homes e mulleres na sucesión á Coroa.

8 Alzaga Villaamil, 1978: 426.

9 Unha posición contraria aínda que claramente minoritaria sería a de Entrena (1980: 685), quen ao analizar o precepto só establece que a exclusión do referendo propiamente dita lle corresponde ao apartado segundo e do primeiro unicamente advirte que poderá realizarse sen necesidade de xustificar a distribución que realiza.

10 Álvarez Conde, 1993: 92.

11 Blanco Valdés, 2003: 100.

12 Gómez Sánchez, 1997: 514.

13 Con iso tamén sinala o autor de forma máis específica que «non se ve a razón pola que a esa notable excepción debe facérselle outra excepción reducindo ao ámbito privado algúns aspectos do réxime xurídico da Coroa de tanta importancia xurídico-pública como a disposición dunha partida orzamentaria e o nomeamento dos titulares de certos cargos que, por traballaren continuamente xunto ao Rei, poden ter –tivérona e téñena– unha indisimulable transcendencia política. É razoable, pois, que sexa suprimida do artigo 56.3 a excepción que se fai con referencia ao artigo 65. Dito doutra forma: os actos do artigo 65, tanto os do apartado primeiro como os do segundo, deben ser referendados, polo que non debe dicirse deles que son realizados polo Rei libremente e sobra, polo tanto, a excepción anunciada no artigo 56.3». Dito isto, tamén advirte que deberían ser referendados polo presidente do Goberno no relativo aos nomeamentos (Torres del Moral, 1992: 309).



16 Belda Pérez-Pedrero, 2003: 247.

17 Ortega Carballo (2008: 1306) describe a asignación que se realiza de consubstancial á forma política e, polo tanto, no caso de España, da monarquía.

18 Concretamente modificouse nos anos 1990, 2001, 2006, 2010, 2014 e finalmente en 2015.

19 En atención ao artigo 3 do real decreto, vaille corresponder especialmente ao xefe da Casa a dirección e inspección de todos os servizos; a comunicación con outros organismos como departamentos ministeriais ou outros da Administración do Estado ou institucións, podendo facelo de forma directa ou mediante a Secretaría Xeral; propor o orzamento da casa; dispor dos gastos propios dos servizos da casa; asinar contratos de asuntos da casa; establecer normas de coordinación entre Garda Real e Servizo de Seguridade; e aprobar as contas anuais.

20 En relación coa Secretaría Xeral e en atención ao disposto no artigo 4, o secretario vai ser o segundo ao mando da casa, substituíndo o xefe desta no suposto de ausencia ou enfermidade. Vaille corresponder ao secretario o desempeño da xefatura do persoal, así como a resolución dos asuntos relativos a este con excepción dos dependentes do xefe do Cuarto Militar; a inspección das dependencias; dentro dos asuntos que lle correspondan propor ao xefe as resolucións que considere oportunas; o establecemento do réxime interno das oficinas; a disposición do que respecta ao réxime interno dos servizos xerais e a resolución de expedientes cando non correspondan ao xefe da casa; vaille corresponder tamén elevar un informe anual ao xefe da casa sobre a marcha, custo e rendemento dos servizos ao seu cargo; a elaboración de proxectos de plans de actualización así como de programas de necesidades da casa; elevar o xefe para a aprobación polo Rei da confección do proxecto de orzamento propio da casa unha vez que se dea cumprimento á previsión constitucional de aprobar os orzamentos do Estado coa asignación da cantidade global; a ordenación dos pagamentos; elevar ao xefe as contas anuais que formulen a Unidade de Administración, Infraestruturas e Servizos; e coidar que as operacións económicas, liquidacións e ingresos en Facenda Pública e Seguridade Social se leven a cabo en igualdade de criterios que os empregados da Administración do Estado.



21 Tal como se establece no artigo 5 e 6 respectivamente, o Cuarto Militar vai constituír a representación de honra da institución militar e a Garda Real vai proporcionar o servizo de garda militar, render honras e dar escoltas solemnes, tanto ao Rei, como á familia real e aos xefes do Estado estranxeiros se se ordena.

22 López Guerra, 1997: 321.

23 Fernández Miranda, 1997: 303.

24 Díez-Picazo, 1982: 128.

25 Bassols, 1983: 911.

26 Cremades García, 1992: 152.

27 Menéndez Rexach, 1979: 499-500.

28 Vacas García-Alós, 2000: 385.



31 Baena de Alcázar, 1992: 225.

32 Rotondo Tornaría e Flores Dapkevicius, 2006: 75.

33 Baena de Alcázar, 1992: 229, tamén coincide incluíndoa de forma específica nela.

34 Menéndez Rexach, 1987: 98.


Resumo: Os desafíos a que se enfronta o proxecto europeo, sumados á combinación da crise da zona euro coa actual crise dos refuxiados, crearon as circunstancias perfectas nas cales o discurso populista ato-pa un gran caladoiro de votos no malestar cidadán. Neste documento investígase como a crise migratoria e a súa instrumentalización por parte dos populistas logrou que alcanzasen cotas de poder –ao modular a axenda dos partidos tradicionais– nunca antes vistas. Analízanse as características, o comportamento preelectoral e os resultados das últimas eleccións de cada estudo de caso, distinguindo entre: 1. Países en que xurdiu unha forza populista capaz de entrar nas institucións; 2. Estados onde goberna unha forza populista; 3. Países onde fracasou o auxe destes partidos populistas; e, por último, 4. Un feito recente, un país no cal comeza a emerxer o populismo.Palabras clave: Populismo, eleccións, extrema dereita, partidos, migración, Europa.

Resumen: Los desafíos a los que se enfrenta el proyecto europeo, sumados a la combinación de la crisis de la zona euro con la actual crisis de los refugiados, han creado las circunstancias perfectas en las cuales el discurso populista encuentra un gran caladero de votos en el malestar ciudadano. En este documento se investiga cómo la crisis migratoria y su instrumentalización por parte de los populistas ha logrado que alcanzasen cuotas de poder –al modular la agenda de los partidos tradicionales– nunca antes vistas. Se analizan las características, el comportamiento preelectoral y los resultados de las últimas elecciones de cada estudio de caso, distinguiendo entre: 1. Países en los que ha surgido una fuerza populista capaz de entrar en las instituciones; 2. Estados donde gobierna una fuerza populista; 3. Países donde fracasó el auge de estos partidos populistas; y, por último, 4. Un hecho reciente, un país en el que comienza a emerger el populismo. Palabras clave: Populismo, elecciones, extrema derecha, partidos, migración, Europa.

Abstract: The challenges facing the European project, coupled with the combination of the crisis in the euro zone with the current refugee crisis, have created the perfect circumstances where the populist

O éxito e a consolidación dos partidos populistas na UE: contexto e resultados

El éxito y la consolidación de los partidos populistas en la UE: contexto y resultados

The success and consolidation of populist parties in the EU: context and results

PAULA VILLAVERDE FERREÑO

Doutoranda do Programa Marketing Político,Actores e Institucións nas Sociedades ContemporáneasUniversidade de Santiago de [email protected]

Recibido: 21/01/2018 | 12/06/2018

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Paula Villaverde Ferreño

discourse finds a large pool of votes in the citizen’s malaise. This document investigates how the migrant

crisis and its instrumentalization by the populists, has managed to reach quotas of power –by modulating

the agenda of the traditional parties– never before seen. The characteristics, preelectoral behavior and the

results of the last elections of each case study are analyzed, distinguishing between: 1. Countries where a

populist force capable of entering the institutions has emerged; 2. States where a populist force governs;

3. Countries where the rise of these populist parties failed and, finally, 4. A recent event, a country where

populism is beginning to emerge.

Key words: populism, elections, extreme-right, parties, migration, Europe.

Sumario: 1 Introdución. 2 Obxectivos da investigación. 3 Ascenso da extrema dereita en Europa. 3.1

Partidos populistas representados no Parlamento Europeo. 4. Estudos de caso. 4.1 Países en que xurdiu

unha forza populista. 4.1.1 Alemaña. Alternativa para Alemaña (AfD). 4.1.2 Austria. Partido da Liberdade

de Austria (FPÖ). 4.1.3 Italia. Liga Norte. 4.2. Países onde goberna unha forza populista. 4.2.1 Polonia.

PiS. 4.2.2 Hungría. Fidesz. 4.3 Países onde fracasou o auxe do populismo. 4.3.1 Holanda. PVV. 4.3.2

Francia. FN. 4.4 Países en que comeza a emerxer o populismo. 4.4.1 República Checa. 5 Discusión. 6

Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNA cuestión do déficit democrático da UE é hoxe un tema central. A xestión da crise migra-

toria e o sentimento de perda do status social provocaron que en diferentes países cada vez teñan máis apoios os partidos populistas de extrema dereita. O sistema de partidos existente defínese por unha fragmentación latente caracterizada por unha competición esquerda-dereita e populismo-tecnocracia.

Isto viuse reflectido no endurecemento da retórica dos discursos nas últimas eleccións austría-cas e alemás acerca da cuestión da inmigración. Tamén puidemos observar este discurso naciona-lista e xenófobo en países onde estes partidos estiveron ás portas de lograr acceder ao Goberno.

Practicamente todos os países do vello continente contan con polo menos unha forza po-pulista de extrema dereita. Mesmo en países que non teñen moitos representantes populistas electos, estes partidos aínda poden exercer unha gran coacción nos partidos maioritarios, o discurso público e a axenda política1. “Malia existiren diferenzas en cada país, cabe caracterizar estes partidos e movementos pola súa postura contraria á inmigración, a súa preocupación pola protección da cultura nacional (ou europea), a súa radical oposición á globalización, á UE, á democracia representativa e aos partidos políticos tradicionais”2.

O profesor Anton Pelinka3 ofrécenos unha definición moi útil sobre como o populismo busca chibos expiatorios aos que culpar, que confirma Ayhan Kaya (2017) cando di que o populismo de dereitas percibe o multiculturalismo como a receita para desnacionalizar a nación propia, para deconstruir o propio pobo.

Numerosos artigos de actualidade expoñen a existencia dunha posible “ameaza populista”. Algúns afirmaron que a dereita radical populista constitúe unha ameaza grave para a democra-cia4. En cambio, outros sinalaron que as deficiencias democráticas xeran cidadáns desilusionados cos principais partidos políticos e senten que poden ser escoitados polos líderes populistas e así atopar o camiño –de novo– á cabina de votación5.

En relación con iso, a actual crise dos refuxiados mostrou as deficiencias da Unión Europea6.

A grave crise que sofre Europa, en perigo de desintegración polas consecuencias da crise do euro e dos refuxiados, abre unha vía que posibilita o acceso aos partidos populistas na súa busca por dinamitar o proxecto actual. Está claro que a Gran Recesión modificou as actitudes dos cidadáns



cara á UE, xerando unha crise de representación política e desvirtuando o proxecto europeo de cooperación e solidariedade.

Nos últimos dous anos, os refuxiados ocuparon un lugar importante nas portadas dos xornais e nos medios de comunicación, principalmente en Europa. É importante sinalar que, a pesar da gran retórica que xurdiu desde as institucións da Unión Europea (UE) de solidariedade e xestión da crise migratoria, nestes últimos anos a UE levou a cabo –na práctica– políticas restritivas en materia de asilo e inmigración, en parte impulsadas polo “temor” do avance electoral dos partidos con discurso xenófobo e antiinmigración.

A xestión da crise de refuxiados no marco da UE mostrou as debilidades da gobernanza europea de xeito holístico. A crise de refuxiados debería ser vista ante todo como unha “crise de gobernanza europea”, que afecta tanto ás súas institucións e políticas como aos seus principios, valores e identidade7.

A migración, e en concreto a integración dos refuxiados, segue sendo actualmente o gran problema sen resolver de Europa. Así o expón o Eurobarómetro do ano 2016, cando os resultados mostran que máis da metade (56 %) dos europeos ve con desagrado a inmigración de persoas procedentes de fóra da Unión Europea.

Por outra banda, na Enquisa especial do Eurobarómetro publicada en abril deste ano coa pregunta “Que pensan os europeos sobre os inmigrantes?”, destácase o dato de que “o 53 % dos europeos estivo de acordo en que a imaxe negativa dos inmigrantes nos medios é un gran obstáculo para a integración”8.

A crítica frontal á política de acollida aos refuxiados é o principal argumento dos partidos po-pulistas existentes. A percepción de posibles atentados e de aumento da criminalidade provocan receo cara aos que acaban de chegar. “O populismo de dereitas prospera, ao parecer, no ámbito nacional se os seus líderes logran combinar os elementos de ambos os dous eixes –mesturando resentimento económico e resentimento cultural– co fin de crear unha percepción de crise”9.

A forma en que se xestionou a chamada crise de refuxiados, sumada á sensación de perda de status social debido á crise económica, modificou a intención de voto, e o discurso populista resultou un gran caladoiro de votos indignados10.

No futuro, para o conxunto de Europa, a inmigración pode presentar tanto unha oportu-nidade como un desafío. Varios analistas destacaron que este ano, e tras esta serie de conatos de incendio populista, podería abrirse unha nova etapa en Europa, unha oportunidade para a refundación da UE11.

2 OBXECTIVOS DA INVESTIGACIÓN

O marco conceptual en que se insire o problema é a xestión da chegada dos refuxiados a Europa por parte dos EM. As unidades de análise escollidas son os países seleccionados como estudos de caso: Alemaña, Austria, Francia, Holanda, Hungría, Italia, Polonia e a República Checa.

O obxectivo principal deste traballo baséase en confirmar a existencia dunha correspondencia entre o discurso cualificado como populista de extrema dereita baseado en políticas antimigra-torias cos cambios no sistema de partidos orixinados polo auxe destes partidos.

A metodoloxía utilizada foi unha análise cualitativa comparada de fontes secundarias e re-visión bibliográfica.



3 ASCENSO DA EXTREMA DEREITA EN EUROPANos últimos meses, púidose observar como a alianza entre a extrema dereita alemá e austríaca

avanzou posicións cando xa se cría freado o avance do populismo en Europa tras os resultados frustrados do FN en Francia e o PVV en Holanda.

3.1 Partidos populistas representados no Parlamento EuropeoO Parlamento Europeo está formado por 751 membros, elixidos nos 28 Estados membros da

ampliada Unión Europea. Na actualidade hai oito grupos políticos no Parlamento Europeo. Os eurodeputados agrúpanse por afinidade política, non por nacionalidade, polo que é destacable a pertenza dos dous grupos parlamentarios expostos a continuación, formados por euroescépticos, nacionalistas e de ideoloxía extrema:

- No grupo político de Europa das Nacións e a Liberdade (ENF), atópanse representados o Partido da Liberdade de Austria (FPÖ), a Liga Norte (LN) de Italia e o Partido pola Liberdade (PVV) dos Países Baixos.

- Por outra banda, Alternativa por Alemaña (AfD) pertence ao grupo Europa da Liberdade e a Democracia Directa (EFDD).

- A ter en conta é a pertenza do partido de extrema dereita Lei e Xustiza (PiS) de Polonia, no grupo dos Conservadores e Reformistas Europeos (ECR) e non en ningún dos dous anteriores12.

- Tamén é importante sinalar que o partido Fidesz, de Hungría, pertence ao European People’s Party (EPP).

4 ESTUDOS DE CASO

4.1 Países en que xurdiu unha forza populista

4.1.1 Alemaña. Alternativa para Alemaña (AfD)AfD 2/96 (Europe of Nations and Freedom)A) Contexto electoralAlemaña é unha república federal parlamentaria. Nas súas eleccións xerais elíxense 598 de-

putados, por un período de 4 anos. Tras a elección, son os deputados os que elixen o chanceler. Cada cidadán exerce dous votos (exérceos na mesma papeleta): o primeiro é directo, elixindo o candidato concreto; no segundo, expresa a súa preferencia por un partido. O seu sistema electoral baséase no método “Sainte-Lagüe”, no cal a barreira electoral é do 5 %13.

En 2013 Alternativa por Alemaña quedou ás portas de entrar no Bundestag (Parlamento) tras non acadar –por pouco– o 5 % necesario para entrar no parlamento nacional. En 2017, AfD gobernaba en 10 dos 16 parlamentos rexionais de Alemaña, cifra que logrou aumentar desde 2015, cando só gobernaba en 5 deles.

AfD foi fundada en 2013 por economistas que incidían na necesaria reforma da UE, así como na crítica e oposición aos rescates de Grecia e España.

B) Comportamento preelectoralCando a crise de refuxiados se fixo visible en 2015 e, polo tanto, se converteu nun problema

en Alemaña, AfD endureceu a súa estratexia facendo da inmigración e da loita contra o islam en Europa o seu principal obxectivo. Non obstante, este cambio de estratexia levou o fundador do partido e outros líderes del a abandonalo.

Estes acontecementos converteron Alternativa por Alemaña no principal expoñente da crítica á política de benvida da chanceler.



O máis do millón de solicitantes que recibiu Alemaña estes dous últimos anos colocou a Angela Merkel na posición máis complicada de todo este tempo fronte ao goberno. As cifras relacionadas coa chegada de refuxiados acerca do investimento do goberno alemán nesta acollida provocan receo nos cidadáns e AfD aprovéitase diso.

Nas pasadas eleccións de setembro viuse un aumento do discurso contrario á inmigración. A maioría das sondaxes nos días previos aos comicios prognosticaran que AfD conseguiría arredor do 10 %, aínda que xa se presaxiaba a caída do Partido Socialista (SPD). Nas enquisas a pé de urna, o 60 % dos votantes de AfD afirmaban que realizaban un voto de protesta polas políticas do actual goberno. Estas enquisas tamén suxeriron que a xestión da crise dos refuxiados era unha cuestión importante á hora de efectuar o seu apoio.

Xa nas eleccións de 2013, o partido populista quedaba a décimas de ingresar no Bundestag. As sondaxes daquel momento destacaban que un 21 % dos alemáns vían como algo positivo que un partido político se posicionase en contra do euro. Con este perfil eurófobo, AfD conseguiu obter un 7 % nas eleccións europeas de 2014.

Podemos ver como a ultradereita na UE está a explotar o descontento dos votantes coa súa situación actual e aproveitando o rexeitamento que existe cara aos refuxiados. AfD concretamente apoia o seu discurso en que o interese nacional de Alemaña está sendo ameazado e eríxese como o único que pode actuar na defensa dos intereses nacionais.

C) Eleccións xerais 2017En setembro de 2017, Alternativa para Alemaña (AfD) conseguiu arredor do 13 % dos votos,

beneficiándose do sentimento antiestablishment pola xestión dos refuxiados; esta frustración cos partidos tradicionais foi evidente e as continuas referencias á identidade nacional como símbolo a protexer dos que acababan de chegar foron claves no incremento de apoios para AfD. Conseguiu que votantes que non apoiaban expresamente ideas de extrema dereita visen un representante das súas inquietudes: medo á perda do seu status social, consecuencia do desgaste do benestar nacional pola apertura total de fronteiras.

Gráfico 1. Eleccións xerais en Alemaña.

Fonte: elaboración propia.

En canto ao transvasamento de votos, AfD recibiu máis dun millón de apoios do partido de Merkel, e tamén medio millón de ex-votantes socialdemócratas. Isto demostra que o discurso



distinto ás medidas suxeridas por estes dous partidos tradicionais é o que calou no electorado nesta ocasión. Poderíase sinalar a relación entre este transvasamento de votos e a política de asilo en Alemaña.

Negociacións para formar gobernoAs negociacións para formar un goberno de coalición foron complicadas para a chanceler.

Merkel non foi capaz de lograr un acordo cos liberais e os verdes –un dos puntos de fincapé nas negociacións foi o da política de asilo–. Actualmente, a crise migratoria está a provocar unha crise política na coalición de goberno, xa que este mes de xuño estaba programada a presentación dun plan migratorio por parte do ministro do Interior –Horst Seehofer–, socio no Executivo de Merkel, pero atópase aprazada ante a falta de acordo (e os sospeitosos contactos do titular de Interior cos membros da coalición europea contraria á inmigración).

Proxección do partidoO éxito de AfD e a súa entrada no Bundestag proporcionáronlle recursos públicos aos cales

anteriormente non tiña acceso: desde o reembolso parcial dos seus gastos de campaña, os populistas terán dereito a diferentes oficinas co seu correspondente persoal. A iso súmanse os recursos e datos gobernamentais, que estarán á súa disposición. En resumo, beneficiaranse dunha influencia, visibilidade e uns recursos económicos cos que poderán levar a cabo a súa estratexia populista de extrema dereita.

Göpffarth (2017) formula 3 escenarios posibles tras a entrada do partido de extrema dereita no Bundestag: 1. Posibilidade de que se radicalizará aínda máis para atraer a máxima atención dos medios; 2. Algúns expertos cren que se “contaxiarán” da rutina parlamentaria e moderarán o seu discurso; 3. “O politólogo Cas Mudde argumentou que o que axudou á aparición dos partidos populistas de dereita radicais é a súa radicalización das opinións da corrente principal”.

4.1.2 Austria. Partido da Liberdade de Austria (FPÖ)FPÖ 4/37 ENFA) Contexto electoralO Parlamento de Austria asigna os seus 183 deputados utilizando o método D’Hondt, cun

limiar electoral do 4 %. Os votantes poden emitir 3 votos de preferencia para os seus candidatos preferidos no nivel federal, estatal e electoral14.

Debemos distinguir entre eleccións lexislativas, celebradas en outubro de 2017, e as presi-denciais, que tiveron que repetirse debido á impugnación das votacións. Estas celebráronse en abril de 2016 (primeira volta) e en decembro de 2016 (segunda volta).

Xa nestes comicios se viu o auxe da extrema dereita próxima ao goberno: a primeira volta foi gañada por Norbert Hofer, do Partido da Liberdade de Austria. Pola súa banda, Alexander Van der Bellen, un membro dos Verdes –pero que nesta ocasión concorría como independente–, quedou segundo. Como ningún acadou máis do 50 % dos votos, competiron nunha segunda volta. Porén, os resultados desta foron anulados polo Tribunal Constitucional de Austria, o que obrigou a repetir a segunda volta. Nesta segunda ocasión, a vitoria foi para o independente Van der Bellen, co 53,8 % dos votos, mentres que o candidato do FPÖ, Hofer, obtivo un 46,2 % dos apoios.

O FPÖ logrou o seu mellor resultado desde a súa creación ao gañar a primeira volta das eleccións presidenciais austríacas cun 35 % de apoios. A ultradereita conseguiu capitalizar o descontento dos votantes pola situación actual do país.



O principal sinal de identidade deste partido é o seu discurso antiinmigración, que se viu reforzado pola chegada de refuxiados ao país, xa que se atopa situado na ruta de migración entre Grecia e os Balcáns.

B) Comportamento preelectoralTras a convocatoria de eleccións anticipadas, a maquinaria de campaña electoral púxose en

marcha e, segundo foi achegándose a data dos comicios, os partidos austríacos endureceron os seus discursos, dando un xiro á ultradereita. Vendo que o apoio ás mensaxes antimigratorias do FPÖ sumaba apoios nas enquisas, os partidos tradicionais viraron cara á dereita con propostas de recortes de axudas sociais para inmigrantes, propostas máis duras ante a chegada de solici-tantes, en xeral.

É unha realidade que o FPÖ perfeccionou a súa estratexia; a actual baséase nun sentimento antiinmigración centrado no rexeitamento ao islam. Este partido leva máis de 60 anos tendo presenza parlamentaria, pero, grazas á instrumentalización que fixo da crise dos refuxiados, logrou un pulo nunca antes visto.

Desta estratexia foi consciente Kurz, reorientando a súa e dándolles un xiro ás enquisas. O xove candidato do ÖVP apostou por un xiro á dereita para restar apoio aos extremistas: utilizou as súas mensaxes, pero “descafeinándoas” para adaptalas ao que querían oír os votantes.

Neste ambiente preelectoral, Kurz recibía un 33 % de intención de voto nas enquisas, quen debía lidar co crecemento que estaba a ter o FPÖ, que utilizaba o descontento dos austríacos co goberno de coalición. Este voto protesta foi o que alimentou o aumento do partido de extrema dereita.

No ano 2012, o FPÖ xa capitalizaba o descontento do electorado austríaco nun país que mostra os niveis máis altos de oposición á ampliación na UE.

C) Eleccións lexislativas 2017As eleccións lexislativas estaban previstas para o outono do ano 2018, pero as continuas

desavinzas entre os membros da coalición gobernante –os socialdemócratas de centro esquerda (SPÖ) e o Partido Popular de centrodereita (ÖVP)– levaron a oposición a convocar eleccións anticipadas. Sendo ministro de Exteriores, o actual gañador das eleccións foi quen solicitou esta convocatoria. Sebastian Kurz (ÖVP) comprendeu que, para gañar unhas eleccións en Austria, un debía colocar o tema da inmigración na axenda.

O primeiro en comprender isto foi o FPÖ, quen condicionou que o ÖVP tornase cara a un discurso máis duro acerca da inmigración. Ao lograr influír no resto de partidos na campaña electoral, conseguiu situar o decálogo antimigratorio no centro do debate, forzando un xiro cara á dereita dos seus competidores.

O seu apoio xa se viu reflectido na vitoria na primeira volta das presidenciais, pero nestas eleccións lexislativas de 2017 aumentou un 5,5 %, alcanzando o 26 %, o que se traduciu nun aumento de 11 escanos (no ano 2013 tiña 40 escanos).



Gráfico 2. Eleccións lexislativas en Austria.

Lexislativas

Lexislativas


Gráfico 3. Eleccións presidenciais en Austria.

presidenciais

presidenciais


Proxección do partidoA gran proba para a nova coalición gobernante de Austria podería producirse durante a

quenda do país na presidencia do Consello Europeo en xullo de 2018, que xa anunciou que se centrará en cambiar o sistema de cotas de refuxiados.

4.1.3 Italia. Liga NorteLN 5/73 (ENF)A) Contexto electoralItalia posúe un sistema de partidos caracterizado por un pluralismo polarizado –sufriu nu-

merosos cambios lexislativos en temática electoral–. É un país que acusa especial inestabilidade en canto á gobernabilidade, a pesar das numerosas reformas electorais postas en marcha. A súa barreira electoral establécese no 3 %15.

Cómpre destacar, tras a Lei Italicum (ano 2015), a súa última reforma coas súas principais características: a Lei Rosatellum (vixente, ano 2017) establece un sistema electoral mixto que favorece a formación de amplas coalicións para gobernar. A normativa implanta un limiar do 3 % dos



votos para o acceso dos partidos a ambas as dúas cámaras e do 10 % no caso das coalicións. A lei introduce un sistema que obriga os partidos a aliarse en coalición para poder gobernar. Os expertos describírona como a lei electoral que penalizaría o populismo, aínda que se comprobou que non foi así.

B) Comportamento preelectoralA Liga Norte é un partido que xa estivo á fronte das institucións. Presidiu en diferentes go-

bernos con Silvio Berlusconi, dirixindo ministerios clave como Interior e Xustiza. Remontámonos a 2001 para confirmar a súa primeira vitoria importante.

No ano 2015, cando a crise de refuxiados estalou nos medios italianos, a LN soubo aproveitalo utilizando o seu discurso xenófobo e populista para captar votos. O éxito de Matteo Salvini, líder de Lega Nord, fundamentouse nunha férrea oposición ao euro e á inmigración, achegándose a un nacionalismo lepenizado.

Tras os bos resultados nas eleccións rexionais, a LN aprovéitase da incerteza dos que lles afectou a crise e se ven abandonados polas institucións para atraelos ás súas mensaxes populistas.

Aumento do apoio electoral da LNA Liga Norte, Forza Italia e outros partidos de extrema dereita –auspiciados pola súa campaña

antiinmigración– son impulsados no seu camiño ás urnas. Exemplo diso son as últimas vitorias destes grupos.

Eleccións rexionais de 2015O partido de Renzi resultou gañador nas eleccións rexionais en 5 das 7 demarcacións en que

se celebraron comicios; non obstante, perdeu unha notable suma de votos. Movemento 5 Estrelas (M5S) expúxose como segundo partido no país; e a Liga Norte logrou importantes resultados –cun 12,5 % de apoio–. FI, partido de Berlusconi, obtén unha porcentaxe por debaixo da LN.

Durante o mandato de Renzi, houbo un aumento no número de inmigrantes rescatados no mar que foron levados a portos do sur de Italia, provocando críticas do M5S, FI e a Liga Norte (LN), causando unha perda de popularidade para Renzi.

C) Eleccións 2018 (Cámara de Deputados e Senado)As eleccións celebradas o 4 de marzo en Italia foron mostradas pola prensa internacional

como un éxito dos partidos populistas.Como primeira análise, obsérvase o ascenso da Liga Norte, que supera con gran marxe o

resultado obtido en 2013. Este ascenso ademais, desterra o partido de Silvio Berlusconi –Forza Italia– ao segundo plano. O crecemento do M5S é notable (é o partido máis votado). En canto ao partido de Salvini, lidera a coalición de centrodereita, e o gran perdedor da contenda é o partido de Renzi (Partido Democrático).

Estes resultados obtidos polo Movemento 5 Estrelas, así como o respectivo ascenso da Liga Norte, sinalan unha dicotomía populismo-tecnocracia na cal os partidos tradicionais xa non teñen o poder, senón todo o contrario, descenden en número de apoios, un escenario no cal podemos ver como dous partidos antiestablishment posúen o poder executivo.



Gráfico 4. Eleccións xerais en Italia.

Eleccións 2018


O director do xornal La Repubblica, Mario Calabresi, reitera no seu editorial –con motivo das eleccións– que a seguridade e a inmigración foron claves. Nesta liña, “os editorialistas da prensa internacional temen sobre todo que os resultados das eleccións comprometan o futuro da construción europea”.

Formación de gobernoO novo executivo italiano tomou posesión a principios de xuño grazas ao pacto entre o M5E

e a Liga. Destacable é que, sendo as eleccións o 4 de marzo, conseguisen formar goberno tres meses máis tarde (a metade de tempo que en Holanda).

En relación con iso, é importante a mensaxe que ofreceu o novo primeiro ministro –Giuseppe Conte– durante o seu debate de investidura, quen proclamou: “Se populismo significa ser capa-ces de escoitar as necesidades da xente, entón somos populistas”.

Gráfico 5. Porcentaxe de apoio ás coalicións en Italia.

Porcentaxe de apoio ás coalicións

CoaliciónCentro-dereita

(FI,LG)

Esquerda populista

(M5S)

Coalición Centro-esquerda

(PD)


Crise migratoria



Salvini foi un dos instigadores durante a campaña en centrar o foco no tema migratorio. Agora que xa se atopa no poder executivo, apela a Alemaña e Austria cunha política que endureza a normativa migratoria.

As súas reaccións ante a crise do buque Aquarius volveron pór de relevo as súas intencións. Finalmente, e ante a negativa do Goberno italiano –e maltés–, España acolleu o desembarco.

4.2 Países onde goberna unha forza populista

4.2.1 Polonia. PiS19/51 Grupo dos Conservadores e Reformistas EuropeosA) ContextoPolonia entrou a formar parte da UE no ano 2004, cando se produciu a maior ampliación

do bloque europeo. O país polaco ten un sistema de república parlamentaria, con dúas cámaras (Cámara Baixa e Senado), onde se convocan eleccións cada 4 anos. Caracterízao un bicame-ralismo imperfecto, no cal o Senado non participa na formación de goberno. Posúe un limiar electoral do 5 % para partidos e un 8 % para coalicións16.

A vitoria electoral de Lei e Xustiza (PiS) en 2015 foi consecuencia da crítica ao establishment xa caracterizado en diferentes países da UE. O logro do PiS foi canalizar ese sentimento desilusio-nante contra os gobernantes de Polonia e facer fincapé na necesidade dun cambio. A ideoloxía do PiS baséase en eixes tales como ultraconservadorismo de dereitas, catolicismo e nacionalismo. A partir do ano 2005, en Polonia pasouse a un sistema de partidos no cal esta formación populista fixo de chave-bisagra, e onde gobernou ata 2007.

Nas eleccións de 2005 foi o partido máis votado, cun 27 % de apoio, e formou un goberno de coalición co partido de Autodefensa da República de Polonia e o da Liga das Familias Polacas. No entanto, tras dous anos de goberno, tivo que convocar eleccións anticipadas.

Dous anos antes dos comicios, os resultados dun estudo –levado a cabo por un centro de investigación adscrito á Universidade de Varsovia– revelaban como preto do 70 % dos polacos rexeitaba as persoas de cor de pel diferente. Mostrábase tamén como a gran maioría opinaba que os inmigrantes lles quitaban os postos de traballo aos polacos.

Entre os eixes fundamentais sobre os que se apoia Lei e Xustiza, están o de fomentar as tra-dicións do país, reforzar a identidade nacional e relixiosa e unha crítica dura contra a UE.

B) Eleccións xerais 2015Nestes comicios resultou como gañador o partido Lei e Xustiza, conseguindo o 37,7 % dos

apoios e logrando 235 escanos –dos 460 da Cámara Baixa (Sejm)– que lle outorgaron a maioría absoluta. Tamén logrou alcanzar 61 dos 100 asentos no Senado.

Esta viraxe á ultradereita e ao nacionalismo euroescéptico acendeu a voz de alarma entre as institucións europeas, debido ao temor de que se deteriorasen as relacións en canto a temas estratéxicos como é o da cooperación na política de asilo.

Esta vitoria deixou un claro perdedor, Plataforma Cívica (PO), o partido que gobernou durante 8 anos, que quedou moi por detrás do PiS, e as forzas de esquerda desapareceron completa-mente do Parlamento.



Gráfico 6. Eleccións xerais en Polonia.

ELECCIÓNS XERAIS

Lei e Xustiza (PiS)


O país mostra unha postura desde agora similar á doutros Estados como Hungría, a República Checa e Eslovaquia, constituíndo un bloque que se mostrará contra os acordos sobre a inmigra-ción acordados nesa época pola Unión.

C) O PiS na actualidadeCase tres anos máis tarde das eleccións presidenciais en Polonia, a popularidade do goberno

capitaneado polos ultraconservadores PiS mantense nuns niveis máximos de apoio –avantaxan-do en máis de 19 puntos a Plataforma Cívica, que diminúe–. O seu continuo rexeitamento á inmigración opóndose ao plan europeo de recolocación de refuxiados logrou que moitos dos seus cidadáns o apoien. Continúa subindo nas enquisas e consolídase como primeira forza co 42 % dos apoios.

Malia que unha parte da poboación continúa protestando contra o goberno pola falta de independencia no Tribunal de Xustiza polaco, e a pesar tamén de que a Comisión Europea propuxo a activación do artigo 7 do Tratado da Unión Europea (TUE) –e o Parlamento Europeo avalouno–, o PiS apóiase en que o crecemento económico é forte e está a levar a cabo as medi-das prometidas no seu programa electoral. Así mesmo, a sensación de moitos polacos acerca da recuperación do seu status social axudou a que o apoio ao goberno se manteña.

Esta sensación dun logrado estado de benestar é consecuencia tamén de que en Polonia non se rexistrasen ataques terroristas a mans do ISIS, como así aconteceu noutros Estados membros, polo que os cidadáns polacos senten que viven nun país seguro grazas á súa forte oposición á chegada de inmigrantes.

Este rexeitamento ao multiculturalismo vese reflectido nos resultados dunha sondaxe pu-blicada este ano polo instituto CBOS, na cal se expón que un 45 % dos polacos se posiciona “radicalmente en contra” da chegada de refuxiados. Outra enquisa realizada en xuño deste ano pola axencia IBRiS para a revista Polityka mostrou que máis do 50 % dos enquisados apoiaba abandonar a UE se deste xeito evitaban que o país fose obrigado a admitir os inmigrantes musulmáns.

Esta postura antiinmigratoria do goberno polaco puxo ao límite a UE, quen iniciou un pro-cedemento de infracción contra Polonia, Hungría e a República Checa por rexeitar as cotas de refuxiados.



4.2.2 Hungría. Fidesz11/21 European People’s Party (EPP)A) ContextoHungría é unha república parlamentaria cun xefe do goberno –o primeiro ministro–, que

exerce o poder executivo, e un xefe do Estado –o presidente–, cuxas principais funcións son representativas. O presidente é elixido pola Asemblea Nacional por períodos de cinco anos. O primeiro ministro é elixido pola Cámara baixo recomendación do presidente17. No ano 2011 o Parlamento aprobou unha nova constitución. Segundo a nova normativa electoral, os votantes emiten dous votos: un aos candidatos das circunscricións electorais e outro ás listas pechadas dos partidos.

Antecedentes electoraisO partido capitaneado por Viktor Orbán –Fidesz– estivo na oposición desde 2002 ata 2010.

Non obstante, a súa carreira desde esta vitoria foi imparable e en 2014 volveu lograr renovar o seu mandato con maioría absoluta, grazas tamén ao cambio na normativa electoral de 2011.

B) Comportamento preelectoralSe nos remitimos ás afirmacións que realiza o experto András Rácz –do Instituto Finlandés

de Relacións Internacionais–, vemos que Orbán pasou por diversas etapas ideolóxicas, xa que fixo a súa entrada en política nos anos 90 e viviu unha evolución ideolóxica que comeza coa súa experiencia na oposición, continúa co seu tempo no poder e chega ata este o seu terceiro mandato consecutivo.

Emporiso, non debemos esquecer que os observadores internacionais da Organización para a Seguridade e a Cooperación en Europa (OSCE) realizaron críticas sobre o proceso electoral de 2014.

En relación con iso, é importante destacar tamén o estudo de Pew Research de 2016, no cal se sinala que “Hungría se atopa entre os países europeos que máis temen que a ondada de refuxiados signifique máis terrorismo e menos empregos, onde destaca por expresar unha maior preocupación e opinións máis negativas sobre os refuxiados e os grupos minoritarios”.

Tema migratorioA vitoria de Fidesz nestas últimas eleccións veu condicionada polas dúas mensaxes clave

mencionadas. Non obstante, débese insistir en que a xestión da crise migratoria foi a súa gran baza política: Orbán foi dos primeiros políticos en oporse ao sistema de cotas fixado pola Unión Europea. Hungría debía acoller pouco máis de 1.000 refuxiados, pero a día de hoxe non cumpriu o acordo establecido.

Nun dos seus últimos discursos electorais, Viktor Orbán realizou unhas declaracións que lle custaron duras críticas por parte de Zeid Ra’ad al Hussein, alto comisionado das Nacións Unidas para os Dereitos Humanos. En relación con iso, debemos sinalar a última noticia sobre este país, en que o Parlamento aprobou unha polémica lei que sanciona con pena de cárcere os que presten axuda a inmigrantes en situación irregular.

Debemos dirixirnos ata outubro de 2016 para continuar visualizando esta campaña anti-migratoria. Nesta data, Hungría votou en referendo se aceptaba as cotas fixadas pola UE para acoller os refuxiados. Esta polémica consulta non logrou ser válida ao non superar o 50 % de participación requirido para ser considerada como tal.

Jobbik, partido clasificado como de extrema dereitaDestacable é a existencia dun partido de extrema dereita en Hungría –Jobbik–, pero este non

soubo facer chegar a súa mensaxe ao electorado, outorgándolle a vitoria a Fidesz. O discurso



populista da perda de status social, sumado á “ameaza dos refuxiados”, foron as claves da vitoria de Orbán.

C) Eleccións xerais 2018As últimas eleccións celebráronse en abril deste 2018. Nelas foi notable unha participación

moi alta en comparación coas anteriores, segundo a Oficina Nacional Electoral (NVI).Esta vitoria confirma o ascenso –e consolidación– do discurso populista en Europa. Os seus

cidadáns premiaron as súas medidas antimigratorias e nacionalistas ao outorgarlle un terceiro mandato consecutivo.

Orbán obtivo unha maioría absoluta, alcanzando 133 dos 199 escanos. Jobbik, pola súa banda, logrou converterse no principal partido da oposición ao quedar no segundo lugar. Este ascenso do partido xenófobo vén propiciado pola perda de confianza do Partido Socialista Húngaro (MSZP).

Gráfico 7. Eleccións en Hungría.

Eleccións 2018


Polémica pola Open Society Foundations de George SorosAs medidas aprobadas estes últimos anos polo líder de Fidesz provocaron receo nos seus

socios europeos, pero a marcha da Fundación de George Soros de Hungría foi unha mostra moi visible de cara a onde vai xirar a súa estratexia.

A fundación do filántropo abandonaba en maio Hungría como consecuencia da presión do Goberno. Orbán puxo en marcha unha serie de medidas co obxectivo de provocar o peche da Universidade Centroeuropea de Budapest, financiada por Soros.

4.3 Países onde fracasou o auxe do populismo

4.3.1 Holanda. PVV4/26 ENFA) ContextoAs eleccións xerais de Holanda realizáronse o 15 de marzo de 2017 co obxectivo de renovar

a Cámara de Representantes –que posúe 150 asentos–. Convócanse cada 5 anos. O seu sistema electoral baséase na repartición de escanos mediante a Lei D’Hondt. Os escanos repártense entre as listas de grupos ou as combinacións de grupos.

B) Eleccións 2017



Nestes comicios, Mark Rutte, líder do Partido Popular pola Liberdade e a Democracia (VVD) –de ideoloxía liberal de centrodereita– conseguiu os 33 escanos da vitoria, aínda que perdeu 8 escanos en comparación coas eleccións de 2012. Pola súa banda, o líder populista da ultrade-reita, Partido pola Liberdade (PVV), Geert Wilders, quedou en segundo lugar, con 20 escanos, sumando 5 escanos máis.

Gráfico 8. Comparativa do cambio de apoio nas eleccións dos Países Baixos.

Eleccións 2017

Comparativa 2012 (+/- escanos)


Os grandes perdedores destas eleccións son os socialdemócratas do PvdA –os cales formaban parte da coalición de goberno– e perderon 38 deputados, quedando en 9.

Os resultados destas votacións mostráronse como exemplo do freo ao populismo en Europa, logrando o partido liberal superar o que vaticinaban as enquisas co auxe do xenófobo Wilders. Non obstante, tardaron máis de 200 días en lograr formar goberno; finalmente, un executivo de coalición de catro partidos estará á fronte, o chamado “Gabinete Rutte III” estará formado polos liberais do VVD, Chamada Democristiá (CDA), os progresistas de D66 e Unión Cristiá, sumando unha maioría de 76 escanos.

Durante a campaña, Wilders lideraba as enquisas co seu discurso racista e crítico coa UE sobre a política de asilo. Tras a celebración das eleccións, o resultado mostrou un 13,1 % de apoio, obtendo Rutte o 21,4 % dos votos. O que si é destacable é o aumento en 8 puntos da participa-ción, xa que o auxe da extrema dereita provocou cambios notables no comportamento electoral.

Isto aconteceu noutros países, como vimos, e en particular en Holanda e Francia, onde o populismo de extrema dereita se erixía como líder das enquisas. Debido ás similitudes nos seus discursos e propostas, xurdiu o ano pasado unha alianza de partidos populistas eurófobos e xenófobos en que a crítica á inmigración e ás políticas da UE eran claves nas súas demandas. Tanto foi así, que o líder do PVV solicitou tamén en 2016 –tras o anuncio de Marine Le Pen, da Fronte Nacional– a convocatoria dun referendo para Holanda.

4.3.2 Francia. FN17/40 ENFA) ContextoFrancia é unha república semipresidencialista en que o presidente da República se elixe por

voto directo. O primeiro ministro sae dos resultados obtidos na Asemblea. Esta é elixida por un período de 5 anos mediante a Lei D’Hondt.

O país galo posúe un sistema uninominal maioritario a dúas voltas. Concorren á segunda volta os dous partidos que superasen o 12 % dos votos18.



B) Eleccións presidenciais 2017As eleccións celebráronse en abril de 2017, e a segunda volta en maio, dando como gañador

en segunda volta a Emmanuel Macron, candidato independente do partido En Marcha! (EM!), que conseguiu o 66,1 % dos votos fronte ao 33,9 % de Marine Le Pen –candidata do partido populista de extrema dereita Fronte Nacional (FN)–, que quedou en segundo lugar. Pola súa parte, François Fillon, do partido republicano (LR); Jean-Luc Mélenchon, do Partido de Esquerda (PG), e Benoît Hamon, do Partido Socialista (PS), non lograron acceder á segunda volta.

Este primeiro resultado acendeu a voz de alarma en toda Europa, xa que, por primeira vez, ningún dos candidatos dos partidos tradicionais que ata agora gobernaran se atopaba presente para esta segunda volta. Destacable foi que o gañador pertencese a un partido que se acababa de crear e que o seu candidato proviñese dun executivo socialista. En relación con iso, a perda de apoios ao candidato polo PS é realmente abraiante: cando nas eleccións de 2012 posuía o 28,63 % dos votos, nestes comicios logrou só un 6,3 %.

O ascenso do apoio ao discurso populista é tamén notable: en 2012 lograba un 17,9 % de votos e nestes 5 anos conseguiu alcanzar o 21,3 %.

Gráfico 9. Eleccións presidenciais en Francia.

Eleccións presidenciais


Como aconteceu noutros países como Alemaña ou Austria, os candidatos do resto de par-tidos, tras veren o auxe do FN, víronse obrigados a endurecer o seu discurso acerca da política de asilo da UE, aínda que o candidato de EM! se mostrou como o elixido para capitanear a refundación da UE, posicionándose ao lado de Merkel.

Neste asunto, e vendo que o resto dos partidos restaban importancia nas súas mensaxes acerca destes temas, Le Pen viu unha nova plataforma de facer campaña: a crise dos refuxiados e a relación que os atentados sufridos –segundo a líder populista– tiña coa apertura de fronteiras foron os puntos clave do seu discurso de campaña.

A incerteza política e social que se xerou tras os terribles atentados que sufriu Francia explica o grande apoio ao partido de extrema dereita.

Eleccións lexislativasDebemos destacar igualmente a celebración das eleccións lexislativas de Francia que ti-

veron lugar tamén en xuño de 2017, para elixir os 577 escanos da Asemblea Nacional. Estas



producíronse pouco máis dun mes despois das eleccións presidenciais. Os membros da Asemblea son elixidos utilizando un sistema de dúas voltas en circunscricións uninominais.

Nestes comicios resultou gañador o candidato dos republicanos, Édouard Philippe, conse-guindo 350 escanos. Pola contra, o FN logrou só 8 escanos. Estas eleccións volveron demostrar o desastre socialista, o fin do bipartidismo –un novo partido é a primeira forza parlamentaria– e a entrada na Asemblea do partido de Le Pen con 8 deputados, consolidándose esta tamén como deputada nacional.

Gráfico 10. Eleccións lexislativas en Francia.

Eleccións lexislativas


Fronte NacionalEste partido, igual que os seus compañeiros de grupo parlamentario europeo, consegue

introducir as súas mensaxes na axenda política. “Alí onde existe o sistema electoral de dobre volta disponse dun mecanismo efectivo para corrixir os efectos non desexados provocados pola primeira votación. Pero ese recurso de última hora non evita a necesidade de actuar respecto aos problemas de fondo, antes de que nin sequera a existencia do freo de socorro sexa suficiente para conter a ondada populista. (...) Por outra parte, as dúas voltas permiten distinguir entre o voto expresivo da primeira, que debe ser interpretado dun xeito, e o máis estratéxico da segunda”19.

4.4 Países en que comeza a emerxer o populismo

4.4.1 República ChecaA) ContextoAs eleccións lexislativas celebradas o 20 e 21 de outubro de 2017 renovaron os 200 membros

da Cámara de Deputados, outorgándolle a vitoria ao empresario Andrej Babis, líder da populista Alianza de Cidadáns Descontentos (ANO).

O sistema electoral da República Checa emprega un método de representación proporcional en listas abertas, dando a opción de outorgar ata catro votos preferenciais para os candidatos da súa lista elixida. Os escanos asígnanse mediante o método D’Hondt. O sistema checo establece un limiar electoral do 5 % para partidos e un 10 % para alianzas de dous partidos.

B) Comportamento preelectoral



Nas anteriores eleccións –ano 2013– o partido dos Socialdemócratas (ČSSD) foi o partido máis votado e o executivo resultante foi unha coalición de centro-esquerda con ANO, Unión Cristiá e Demócrata-Partido Popular Checoslovaco (KDU-ČSL).

O gañador destas últimas eleccións foi destituído en maio por fraude fiscal, pero iso non lle impediu lograr o 29,7 % dos votos. As sondaxes vaticinaban que obtería 11 puntos máis que nas eleccións de 2013.

C) Eleccións 2017Nos comicios de 2017, o ČSSD sufriu un golpe electoral que o levou a perder 35 escanos.

O Partido Democrático Cívico (ODS) –de centrodereita– foi o segundo partido máis votado, alcanzando 25 escanos, xa que o seu grupo aumentou en 9 asentos.

É destacable a entrada no Parlamento do Partido de Liberdade e Democracia Directa (SPD). Este partido, fundado en 2015, caracterízase por un discurso euroescéptico e antiinmigración.

Gráfico 11. Eleccións xerais na República Checa.

Eleccións 2017

Eleccións 2013


Alianza de Cidadáns Descontentos (ANO)Babis apoiouse en mensaxes contra a corrupción, a inmigración, o euro e a elite política. O

novo primeiro ministro, o segundo checo máis rico do país, creou en 2011 o partido ANO 2011.O aumento da importancia dos problemas culturais na República Checa provocou a entrada

de novas formacións no Parlamento. “A diferencia de Polonia e Hungría, cuxa política sempre estivo dominada por cuestións culturais relacionadas coa relixión ou a nacionalidade, o sistema checo estivo dominado pola competencia económica. (...) Os partidos representados no par-lamento diferirán máis en cuestións culturais, migración, enfoque da soberanía checa e puntos de vista relacionados coa integración europea”20.

5 DISCUSIÓN

A pregunta formulada neste traballo trataba de responder a se existía correspondencia entre o discurso populista antimigratorio destes partidos mencionados co seu respectivo auxe. Como consecuencia desta análise, podemos confirmar que si existe unha relación entre as alegacións antiinmigración destes partidos co seu ascenso –e, nalgúns dos casos, consolidación.



Un dos problemas cos que nos atopamos na investigación foi o hándicap da escasa literatu-ra académica dedicada a esta materia, para o que houbo que consultar en boa medida fontes xornalísticas.

Cómpre sinalar como punto destacable do traballo que, a pesar de realizar esta investigación baseándose no ascenso da extrema dereita abandeirada por partidos populistas, existen casos de países nos cales as forzas extremistas se coligaron con outras forzas máis próximas ao centro ou mesmo á esquerda nos valores establecidos. Exemplo diso é Italia, onde actualmente goberna un partido de extrema dereita cun que moitos politólogos identifican como populista de esquerdas, pero que non cumpre os parámetros tradicionais establecidos para os partidos de esquerda. Ademais, é importante destacar tamén o caso de Hungría, onde un partido nacionalista, clasi-ficado como partido de centrodereita, optou por un discurso máis próximo á extrema dereita con argumentos en temas de inmigración máis propios de Jobbik. Igual sucedeu en Austria co Partido Popular Austríaco (ÖVP) –tamén clasificado como de centrodereita–, que tamén adop-tou un discurso máis próximo á extrema dereita con argumentos en temas de inmigración máis propios de FPÖ no caso de Austria.

A derrota do Partido Socialista Húngaro confirma –como sucedeu nos outros Estados– o desastre sufrido polo socialismo europeo e o fin do bipartidismo entre partidos tradicionais, o que fai que nos formulemos unha nova dicotomía populismo-tecnocracia.

O discurso distinto das medidas suxeridas polos partidos tradicionais é o que acabou por calar no electorado. Poderíase sinalar a relación entre o transvasamento de votos e as medidas anunciadas relacionadas coa política de asilo –e nalgún dos casos, como é Alemaña, na posta en marcha destas medidas–. Outro exemplo disto témolo en Austria, onde o FPÖ logrou o seu mellor resultado desde a súa creación ao gañar a primeira volta das eleccións presidenciais.

O principal sinal de identidade destes partidos é o seu discurso antiinmigración, que se viu reforzado pola chegada de refuxiados ás súas fronteiras, ou recolocados pola UE.

Confirmamos a correspondencia formulada na pregunta exposta no inicio da investigación por casos como o de Italia. Xa no ano 2015, cando a crise de refuxiados estalou nos medios ita-lianos, a LN soubo aproveitala utilizando o seu discurso xenófobo e populista para captar votos. Nesta ocasión, obsérvase o ascenso da Liga Norte, que supera con gran marxe o resultado obtido nas anteriores eleccións. Por outra banda, o crecemento do M5S é notable.

Algúns partidos de centrodereita, como o ÖVP ou o Fidesz, entre outros, apostaron por un xiro á dereita para restar apoio aos extremistas e adaptar as mensaxes ao que querían oír os votantes.

Esta nova dicotomía populismo-tecnocracia apóiase nun contexto en que os partidos tradi-cionais xa non posúen o poder, senón todo o contrario, descenden en número de apoios, un escenario no que podemos ver como dous partidos antiestablishment teñen o poder executivo, como é o caso italiano.

Tamén vemos as consecuencias destes apoios na incapacidade que sufriron países como Holanda, Austria e, recentemente, Italia en formar goberno. Os partidos que anteriormente posuían o poder agora vense forzados non só a incluír estes issues na axenda, senón que deben aliarse con outras forzas –en ocasións, populistas– para poderen gobernar (ver Alemaña, Austria e Italia).

Por outra parte, e en relación coa permanencia no poder, atopámonos con dous dos países que forman o Grupo de Visegrado: Polonia e Hungría, que manteñen o seu asento e contan cada vez con maior número de apoios. E, moi próxima ás súas ideas, a República Checa, onde os seus



gobernantes expoñen alegacións moi propias da extrema dereita pero non forman parte dos dous eurogrupos desta liña ideolóxica, senón que proveñen de grupos tales como EPP e ECR.

A postura antiinmigratoria de gobernos como os de Polonia, Hungría e a República Checa puxo ao límite a UE, quen iniciou un procedemento de infracción contra eles por rexeitar as cotas de refuxiados. Os expertos dicían que Orbán (Fidesz) pasou por diversas etapas ideolóxi-cas. Isto é destacable, porque vimos neste traballo como todos os líderes foron adaptándose ao contexto e así é como lograron os seus apoios. Finalmente, todos os líderes foron modulando as súas mensaxes para poderen captar un maior número de votos.

Debido ás similitudes nos seus discursos e propostas, xurdiu unha alianza de partidos po-pulistas eurófobos e xenófobos en que a crítica á inmigración e ás políticas da UE foron claves

nas súas proclamas.

6 CONCLUSIÓNSNeste artigo analízase como a xestión da crise migratoria por parte dos partidos gobernantes

en Europa influíu no auxe da extrema dereita. Os resultados desta análise mostran que nalgúns dos Estados membros este incremento foi aplacado por partidos de recente creación (Francia) ou estiveron moi próximos a alcanzar o seu obxectivo de chegar ao poder (Holanda), onde logrou a vitoria o candidato independente.

Esta investigación ofrécenos aspectos clave para desenvolver: 1. A ultradereita logrou si-tuar temas tan importantes como a inmigración na axenda política; 2. Estamos ante o fin do bipartidismo, onde os partidos tradicionais tiveron que cambiar os seus discursos e modulalos para chegar a un electorado descontento coa súa xestión durante estes anos de mandato; 3. O socialismo europeo atópase nun perigoso descenso, próximo a desaparecer; 4. A incerteza política e social provocada pola crise económica e migratoria, sumada aos recentes atentados, foi a fórmula decisiva utilizada polos populistas para avanzar en apoios; 5. E, o máis importante, os populistas chegaron para quedar.

Este repaso ás últimas eleccións xerais desde 2015 –ano en que a crise migratoria se fixo visi-ble– demóstranos que o ascenso da extrema dereita causou cambios notables no comportamento electoral ao lograr influír no resto de partidos. Estas faccións lograron introducir as súas mensaxes antimigratorias no centro do debate, forzando un xiro cara á dereita dos seus competidores, e así o comprobamos neste traballo.

Nunca a extrema dereita experimentara un auxe semellante desde a Segunda Guerra Mundial. Numerosos artigos publicados estes últimos meses –en particular os de despois das eleccións onde perderon FN e PVV– tranquilizaban os cidadáns afirmando que a alarma populista fora desactivada.

O certo é que estes partidos quedaron ás portas de lograr a vitoria, e en países onde goberna un partido deste perfil, como é o caso de Polonia e Hungría, as súas mensaxes críticas coa polí-tica de asilo europea e a súa negativa a acatala non fixeron máis que reportarlle apoios entre os seus veciños, sen esquecer o caso máis recente, na República Checa, onde un partido de nova creación logrou alcanzar a presidencia do país.

En relación con iso, diriximos a vista a Italia, un dos países fundadores da Unión Europea que agora está sendo gobernado por un primeiro ministro que se comprace de ser populista. Tamén en Alemaña se atopa nunha tensa relación a coalición de goberno, provocada polas medidas de política de asilo.



Estes partidos populistas de ideoloxía extrema capitalizaron o descontento dos votantes pola situación actual do país: o sentimento de incerteza xerado pola perda de status social debido ás medidas austeras postas en marcha, no cal os cidadáns non entenden as medidas tomadas acerca dos migrantes, sumado ao rexeitamento vixente ante o multiculturalismo, factores clave para lograr apoios.

En países onde é máis notable que a crise de refuxiados e a política de asilo proposta polos seus gobernantes pasaron factura, vimos que partidos como AfD, FPÖ e Fidesz souberon mo-dificar os estatutos das súas organizacións para adaptarse ao que os cidadáns querían oír. Isto tamén se pode observar nos outros estudos de caso analizados. Ademais, chama a atención ver que, nos Estados onde estes partidos non lograron alcanzar a presidencia, os partidos vitoriosos están a ter problemas nas negociacións para lograr unha coalición gobernante.

A extrema dereita conseguiu que votantes que non apoian abertamente ideas desta ideoloxía visen un representante das súas inquietudes. É o momento de ver as novas alianzas no panorama europeo: por un lado, o PiS polaco, o ANO de República Checa, e o Fidesz húngaro; por outro, FN, PVV e LN xa mostraron a súa alianza eurófoba; e, por último, estamos a ver como inflúe a inclusión do FPÖ no goberno austríaco.

Podemos concluír que os populistas de ultradereita chegaron para quedar. Tamén subliñamos que a súa entrada nas institucións lles reporta recursos públicos aos que anteriormente non tiñan acceso; beneficiaranse dunha influencia e uns recursos económicos cos que poderán levar a cabo a súa estratexia populista e continuarán alcanzando maiores apoios.

Agora que as eleccións europeas están próximas a celebrarse, poderemos observar como utilizan estas proclamas para forxar novas alianzas na Eurocámara. Grazas a este novo status de poder, conseguirán unha maior influencia, non tanto no que respecta ás decisións políticas como nas actitudes dos cidadáns ante os temas que coloquen na axenda política.

Tras estas conclusións, é de recibo que os partidos tradicionais asuman que estas forzas populistas chegaron para quedar e continuarán controlando a area política nun futuro a curto prazo. Os partidos que outrora formaban o establishment deben tomar conciencia de que a estratexia de utilización da política migratoria como arma política continuará de xeito estable, polo menos ata os comicios europeos de 2019. Os que non queiran asumir esta nova situación acabarán por desaparecer.

Por todo o anterior, a recomendación deste traballo é que estes partidos asuman e proclamen unha mensaxe integradora, que tomen a batuta na problemática da crise migratoria e que as medidas que adopten se fagan desde as institucións europeas para mellorar a Unión, non para dinamitala, como queren facer estes partidos eurófobos estudados.

Esta estratexia débese pór en marcha xa, porque queda menos dun ano para que sexamos chamados ás urnas. A Eurocámara corre perigo de estar formada por forzas que queren a súa disolución; é a hora de asumir o contexto e adaptarse ao que está a vivir Europa.

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NOTICIAS

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«La crisis migratoria impulsa a la ultraderecha austriaca». (Outubro 2015) https://elpais.com/internacional/2015/10/12/actualidad/1444673174_000401.html

«Freno al populismo». (Decembro 2015) http://elpais.com/elpais/2015/12/14/opinion/1450120755_412744.html

«Polonia vira al ultraconservadurismo y el escepticismo hacia Europa». (Outubro 2015) http://internacional.elpais.com/internacional/2015/10/25/actualidad/1445764644_924199.html

«La alemana que sí gana con la crisis de refugiados». (Febreiro 2016) https://elpais.com/internacional/2016/02/22/actua-lidad/1456167837_054604.html

«Un multimillonario al estilo Trump gana las elecciones en República Checa». (Outubro 2017) https://elpais.com/interna-cional/2017/10/21/actualidad/1508603866_022146.html

«¿Ha fracasado el populismo en Europa?». (Novembro 2017) https://elpais.com/elpais/2017/11/24/opi-nion/1511536954_248157.html

«La ultraderecha austriaca influye en otros partidos y aspira a entrar en el Gobierno». (Outubro 2017) https://elpais.com/internacional/2017/10/13/actualidad/1507922101_408487.html

«Italia consagra los populismos». (Marzo 2018) https://elpais.com/elpais/2018/03/06/opinion/1520365395_863787.html

La Repubblica«L’Italicum: cosa resta dopo la sentenza della Consulta». (Xaneiro 2017) http://www.repubblica.it/politica/2017/01/25/

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«Elezioni 2018: i nuovi colori dell’Italia». (Marzo 2018) https://rep.repubblica.it/pwa/editoriale/2018/03/05/news/i_nuovi_colori_dell_italia-190558974/?refresh_ce

La Voz de Galicia«Le Pen se refuerza con cada atentado». (Marzo 2017) http://www.lavozdegalicia.es/noticia/internacional/2017/03/24/

pen-refuerza-atentado/0003_201703G24P4993.htm

El Confidencial «Viktor Orbán: el autócrata de la Unión Europea del que nadie habla». (Xuño 2017) https://www.elconfidencial.com/

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El Diario.es«Las elecciones en Austria escenifican el viraje europeo hacia la ultraderecha». (Outubro 2017) http://www.eldiario.es/

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La Vanguardia«La extrema derecha de Europa, rumbo al centro político». (Maio 2016) http://www.lavanguardia.com/internacio-

nal/20160505/401589387195/extrema derecha-europa.html

«La victoria de Rutte frena en seco las aspiraciones populistas de Wilders». (Marzo 2017) http://www.lavanguardia.com/internacional/20170315/42905679222/resultados-elecciones-holanda.html

«El 70 % de polacos rechaza que su país acoja refugiados de países musulmanes». (Maio 2017) http://www.lavanguardia.com/politica/20170531/423088687684/el-70--de-polacos-rechaza-que-su-pais-acoja-refugiados-de-paises-musulma-nes.html

Reuters«El partido de derecha italiano Liga Norte aumenta campaña contra inmigrantes». (Xuño 2015) http://es.reuters.com/

article/topNews/idESKBN0OQ0I220150610

«Austria celebrará elecciones legislativas anticipadas el próximo 15 de octubre». (Maio 2017) http://www.eleconomista.es/internacional-eleconomista/noticias/8362580/05/17/Austria-celebrara-elecciones-legislativas-anticipadas-el-proximo-15-de-octubre.html

El Periódico«Austria: los refugiados, en el punto de mira». (Outubro 2017) http://www.elperiodico.com/es/internacional/20171016/

austria-refugiados-punto-de-mira-6349373



El Mundo«Holanda logra un acuerdo de Gobierno en la negociación más larga de su historia». (Outubro 2017) http://www.elmundo.

es/internacional/2017/10/09/59db556822601dcb508b45e0.html

«Un nuevo eje de ultraderecha en el corazón de Europa». (Outubro 2017)

http://www.elmundo.es/internacional/2017/10/01/59cf90a2e5fdea05068b45af.html

BBC«The man who thinks Europe has been invaded». (Abril 2018) https://www.bbc.co.uk/news/resources/idt-sh/Viktor_Orban

«Hungary election: Viktor Orban’s Fidesz party hopes for third straight term». (Abril 2018) https://www.bbc.com/news/world-europe-43687870

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renz-13778484.html

Spiegel«Bundestag weitet Abschiebehaft aus». (Agosto 2015) http://www.spiegel.de/politik/deutschland/asylrecht-bundestag-bes-

chliesst-schaerferesgesetz-a-1041839.html

Il Post «L’Italicum, come funziona la nuova legge elettorale». (Maio 2015) www.ilpost.it/2015/05/04/italicum-approvato-legge/

ANEXO. DATOS DE INTERESE

Fonte: Financial Times



Fonte: Financial Times

NOTAS1 Inglehart e Norris, 2016.

2 Kaya, 2017.

3 Pelinka, 2013: 8.

4 Immerzeel e Pickup, 2016.

5 Mudde e Rovira Kaltwasser, 2012.

6 Rodríguez Aguilera del Prat, 2016.

7 Sanahuja, 2014; Ferrero-Turrión e Pinyol-Jiménez, 2016.

8 CE, 2018.

9 Kaya, 2017.

10 Onghena, 2015; Casals, 2015; Pantorras, 2015.

11 Llaudes, 2017.

12 O partido ANO non ten representación no Parlamento Europeo.

13 Sánchez Medero e Medero, 2014.

14 Sánchez Medero e Medero, 2014

15 Delgado, 2013.




19 Invernizzi e Bickerton, 2016.

20 Rovny, 2017.

Resumo: As últimas eleccións autonómicas de Galicia celebradas en 2016 deixaron como resultado un goberno monocolor, o do Partido Popular, e unha oposición fragmentada. Nun contexto de crise eco-nómica e política en que novas formacións acadaron representación na meirande parte dos parlamentos autonómicos españois, e en que os partidos tradicionais perderon de forma notable o apoio dos cidadáns, en Galicia produciuse a única maioría absoluta a nivel subestatal. Con iso, parecería que Galicia, no elec-toral, é distinta ao resto de comunidades autónomas. Nada máis lonxe da realidade. Así, semella preciso describir o sistema de partidos galego desde os primeiros comicios de 1981 ata os recentes de 2016. Deste xeito, podemos coñecer o tipo de competición dos partidos polo goberno, as dinámicas gober-no-oposición e a estrutura do sistema de partidos galego ao longo das 10 eleccións celebradas ata a data. Palabras clave: Eleccións, Galicia, sistema de partidos, goberno, partidos.

Resumen: Las últimas elecciones autonómicas de Galicia celebradas en 2016 dejaron como resultado un gobierno monocolor, el del Partido Popular, y una oposición fragmentada. En un contexto de crisis económica y política en el que nuevas formaciones alcanzaron representación en la mayor parte de los parlamentos autonómicos españoles, y en el que los partidos tradicionales perdieron de forma notable el apoyo de los ciudadanos, en Galicia se produjo la única mayoría absoluta a nivel subestatal. Con ello, parecería que Galicia, en lo electoral, es distinta al resto de comunidades autónomas. Nada más lejos de la realidad. Así, parece preciso describir el sistema de partidos gallego desde los primeros comicios de 1981 hasta los recientes de 2016. Con eso, podemos conocer el tipo de competición de los partidos por el gobierno, las dinámicas gobierno-oposición y la estructura del sistema de partidos gallego a lo largo de las 10 elecciones celebradas hasta la fecha. Palabras clave: Elecciones, Galicia, sistema de partidos, gobierno, partidos.

Abstract: In the 2016 regional elections of Galicia, the most voted party (with more than the 50 percent of the seats) was the Popular Party, whereas the opposition was fragmented. Under a context of political

O sistema de partidos galego, 1981-2016

El sistema de partidos gallego, 1981-2016

The Galician party system, 1981-2016

JOSÉ RAMA

Investigador doutoral FPU Departamento de Ciencia Política e Relacións InternacionaisUniversidade Autónoma de [email protected]

Recibido: 04/01/2018 | 12/06/2018

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José Rama

and economical crisis, in which numerous parties had entered in most of the Regional Parliaments in Spain, and the traditional parties lost lots of votes, in Galicia, took place the unique absolute majority at subestatal level. Thus, Galicia seems different than other Regions in Spain, at least in the electoral behaviour of their voters. With the aim of know to what extent this is true, seems necessary describe the Galicia party system since the first elections of 1981 until the recent in 2016. In this sense, we could know the kind of party competition for the government, the government-opposition dynamics and the Galicia party system structure during the 10 elections celebrated until today.Key words: Elections, Galicia party system, government, parties.

Sumario: 1 Introdución. 2 Sistema electoral, ciclos electorais e formación de gobernos 2.1 Sistema elec-toral. 2.2 Ciclos electorais. 2.3 Formación de gobernos. 3 O sistema de partidos galego. 3.1 Participación electoral. 3.2 Fragmentación de partidos. 3.3 Bloques ideolóxicos. 3.4 Volatilidade electoral. 3.5 Compe-titividade electoral. 4 Conclusións. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNO 25 de setembro de 2016 tiveron lugar as décimas eleccións ao Parlamento de Galicia.

Como xa ocorrera en 2012, os galegos foron chamados ás urnas o mesmo día que os vascos elixían os deputados do seu Parlamento, co fin de facer cadrar na mesma data unhas eleccións que, como sucede nos casos de Andalucía e Cataluña, non son concorrentes co resto de comu-nidades autónomas españolas1.

Os décimos comicios autonómicos galegos deixaron como resultado un Parlamento nota-blemente máis fragmentado que o das últimas datas. E, non obstante, esta maior atomización partidista que se deu nas eleccións de 2016 non había de ser, nin moito menos, o máis destacable delas. En esencia, isto mesmo ocorrera previamente no resto de comunidades autónomas que, no ano 2015, elixiran os representantes dos seus parlamentos autonómicos2. Deste xeito, o que fixo únicas as eleccións galegas de 2016 foi a maioría absoluta colleitada polo Partido Popular (PPdeG), que, con corenta e un escanos dos setenta e cinco posibles, acadaba de forma folgada máis do cincuenta por cento da cámara galega. Esta maioría, ademais, viña precedida duns resultados nas eleccións municipais de 2015 en que novas formacións conseguiran a alcaldía de importantes cidades galegas. Malia iso, e tendo en conta tamén a perspectiva comparada doutras autonomías, ningún partido obtivo a mesma porcentaxe de votos que o PPdeG nestes últimos comicios3.

Parecería, pois, que o tipo de competición electoral en Galicia é unha rara avis se o compara-mos co resto de rexións españolas, polo menos se só tivésemos en conta estas últimas eleccións. Nace así a necesidade de describir o sistema de partidos galego desde os primeiros comicios de 1981 ata os últimos de 2016. Transcorridos case corenta anos de eleccións democráticas ao Parlamento de Galicia, paga a pena coñecer non só as pautas de competición partidista na co-munidade galega, senón os niveis de institucionalización do seu sistema partidista, é dicir, o grao en que os padróns de interacción entre as formacións políticas e os votantes resultan rutineiros, predicibles e estables ao longo do tempo4.

Co gallo de dar resposta á pregunta de ata que punto o sistema de partidos galego está insti-tucionalizado, e ata que punto a competición dos partidos polo goberno resultou estable, neste artigo ofrécense unha serie de indicadores do sistema de partidos (os que comunmente máis empregou a literatura especializada) que permitirían enmarcar Galicia nunha categoría ou noutra.

Para iso, este texto divídese en dous grandes bloques. No primeiro, preséntase de xeito moi introdutorio a normativa electoral baixo a que se rexen os comicios autonómicos galegos, co que podemos coñecer como se traducen os votos en escanos e se reparten estes entre as



distintas formacións. Isto permítenos falar dos distintos ciclos electorais en que se poden dividir os comicios autonómicos celebrados ata a data. Ademais, descríbese a formación de gobernos que se deu nestas dez eleccións. O segundo bloque mostra a evolución de distintos indicadores do sistema de partidos: os niveis de participación electoral, o número de partidos electorais e parlamentarios, os niveis de intercambio de preferencias electorais dunha elección a outra, ou volatilidade electoral, e a competitividade electoral. Por último, unhas conclusións pechan o artigo recapitulando todo o dito.

2 SISTEMA ELECTORAL, CICLOS ELECTORAIS E FORMACIÓN DE GOBERNOS

2.1 Sistema electoral O 20 de outubro de 1981 máis de dous millóns de galegos foron chamados ás urnas para

elixir os seus representantes autonómicos. Para iso, o Estatuto de autonomía galego de 1981 contemplaba un sistema electoral provisional na disposición transitoria. Daquela eran setenta e un os asentos do Parlamento de Galicia que se repartían entre as catro circunscricións electorais, que, como na maioría de comunidades autónomas españolas, eran as provincias: A Coruña (22), Lugo (15), Ourense (15) e Pontevedra (19). Deste xeito, o que se pretendía era sobrerrepresentar as provincias do rural, cun voto máis conservador –igual que ocorre nas provincias do interior nas eleccións ao Congreso dos Deputados5–, mentres as provincias atlánticas, máis poboadas, se vían infrarrepresentadas6. Con esta repartición de escanos celebráronse as eleccións de 1981 e 1985.

Coa aprobación da Lei 8/1985, do 13 de agosto, de eleccións ao Parlamento de Galicia, au-mentábase o tamaño da cámara en catro escanos e corrixíase, parcialmente, a desigualdade do valor do voto ao conseguiren A Coruña e Pontevedra dous escanos adicionais, respectivamente. Así, a citada lei (reformada pola Lei 15/1992, do 30 de decembro7) e o Estatuto de autonomía de Galicia constitúen o marco lexislativo electoral galego. No Estatuto de autonomía establécese, entre outras cousas, que os deputados han de ser elixidos por sufraxio universal, libre e directo por un prazo de catro anos e consonte un sistema de representación proporcional. Do mesmo xeito, fíxase que as provincias (art. 11.4) han de ser as circunscricións electorais. Ademais, o estatuto prevé que o tamaño do Parlamento se debe mover entre os sesenta escanos de míni-mo e os oitenta de máximo (quedando aprazado o número exacto de escanos a unha lei de desenvolvemento básico do estatuto).

Pola súa parte, e co fin de respectar o mandato constitucional de representación de todos os territorios, a lei electoral galega estableceu un mínimo inicial de dez asentos por provincia, que se asignan sen ter en conta a poboación8. Con iso son só trinta e cinco escanos os que se reparten entre as circunscricións, seguindo criterios proporcionais (art. 9). Desde a aprobación da lei electoral e ata a actualidade, o número de deputados de cada provincia foi variando nun escano arriba ou abaixo entre provincias en función da demografía. Nos comicios máis recentes de 2016, A Coruña designou vinte e cinco parlamentarios, Pontevedra vinte e dous, e Lugo e Ourense catorce, respectivamente. Finalmente, igual que no resto de comunidades autónomas e no conxunto do Estado, a fórmula empregada para transformar os votos en escanos é o método D’Hondt9.

Estas regras condicionan non só a competición dos partidos polos escanos, senón o conxunto do sistema de partidos galego.


José Rama

2.2 Ciclos electoraisTendo en conta a repartición de escanos por provincia e sendo conscientes de como se

transforman os votos en escanos, podemos analizar con mellores ferramentas a evolución dos apoios electorais nos comicios autonómicos galegos. A táboa 1 mostra a porcentaxe de votos e número de escanos das distintas formacións que acadaron representación política nas eleccións ao Parlamento de Galicia comprendidas entre 1981 e 2016. Así, en función da porcentaxe de apoios colleitados por cada partido e, sobre todo, do número de asentos que acadaron na Casona do Hórreo, podemos diferenciar tres ciclos electorais claros: 1) de 1981 a 1985, 2) de 1989 a 2001 e 3) de 2005 a 2016.

O primeiro ciclo correspondería, pois, aos comicios de 1981 e 1985. Nestas eleccións nin-gún partido conseguiu o suficiente número de votos como para formar un goberno en solitario. Contra todo prognóstico, Alianza Popular (AP) resultaba a forza máis votada nos primeiros comicios autonómicos galegos. E foi contra todo prognóstico, dado que nas eleccións xerais de 1977 e 1979 fora a Unión de Centro Democrático (UCD), con máis dun cincuenta e dous por cento dos escanos e un corenta e sete por cento dos votos, respectivamente, a formación máis votada en Galicia, quedando AP moi lonxe do partido centrista, ao obter un escaso apoio do trece e catorce por cento dos votos10. Así, nos comicios galegos de 1981 (eleccións fundacionais), AP non só superou no cómputo global a UCD, senón que conseguiu imporse nas provincias atlánticas, A Coruña e Pontevedra, indo, en parte, en contra dos que sinalaran unha excesiva dependencia por parte dos populares do voto rural11.

Pola súa banda, os comicios de 1985 foron o preámbulo do segundo ciclo electoral galego. De feito, supoñen unha clarificación da competencia partidista. A implosión da UCD en 1982 determinou a competición política destas segundas eleccións en que AP concorría en coali-ción co Partido Democrático Popular (PDP), o Partido Liberal (PL) e os Centristas de Galicia (CdG). Estas catro formacións agrupáronse baixo o nome de Coalición Popular de Galicia (CP). Deste xeito, en 1985 a contenda política enfrontou principalmente a CP co Partido Socialista de Galicia-Partido Socialista Obreiro Español (PSdeG-PSOE). Así, o incremento dun nove por cento en votos que experimentou o PSdeG en 1985 podería xustificarse polo apoio recibido por parte de antigos electores da UCD que, ademais de iren parar a CP e a Coalición Galega (CG), terminaron recalando nos socialistas12.

Nestas eleccións, ademais, producíronse distintos movementos no eido dos partidos na-cionalistas galegos. Por un lado, Esquerda Galega (EG), que en 1981 acadara un asento no Parlamento de Galicia, intégrase co Partido Socialista Galego (PSG), e terminan por obter tres escanos nos comicios de 1985. Por outro, e aínda que nos comicios de 1981 o Bloque Nacionalista Popular Galego (BNPG) acudira en coalición co PSG, en 1985, baixo o nome de Bloque Nacionalista Galego (BNG), preséntase en solitario para terminar obtendo un único asento, o do líder histórico do nacionalismo galego Xosé Manuel Beiras. Por último, o desta-cable dos comicios de 1985 foi a irrupción da formación CG13, un partido nacionalista que, no ideolóxico, se situaba en posicións de centro-dereita14. Nestes comicios conseguen cerca dun trece por cento dos votos e once parlamentarios.



Táboa 1. Resultados das eleccións autonómicas ao Parlamento de Galicia, 1981-2016a b

1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016

PPdeG 31 (26) 41 (34) 44 (38) 52 (43) 52 (42) 52 (41) 45 (37) 47 (38) 46 (41) 48 (41)

UCD 28 (24)

PSdeG-PSOE 20 (16) 29 (22) 33 (28) 24 (19) 20 (15) 22 (17) 33 (25) 31 (25) 21 (18) 18 (14)

BNG 6 (3) 4 (1) 8 (5) 18 (13) 25 (18) 23 (17) 19 (13) 16 (12) 10 (7) 8 (6)

EG/PSG 3 (1) 6 (3) 4 (2)

PCG 3 (1)

CG 13 (11) 4 (2)

AGE/En Marea 14 (9) 19 (14)

Total % votos 91 93 93 94 97 96 97 94 91 93

N.º escanos 71 71 75 75 75 75 75 75 75 75

a As porcentaxes están redondeadas, sen decimais. Fóra das parénteses as cifras son porcentaxes de voto, e dentro das parénteses as cifras son número de escanos. Trátase da porcentaxe sobre voto válido calculada tendo en conta os votos CERA.

b Os oito partidos que obtiveron representación son o Partido Popular de Galicia (PPdeG), PSdeG-PSOE, UCD, BNG, CG, EG, En Marea e o Partido Comunista de Galicia (PCG). Considérase un mesmo partido: AP, CP e PPdeG; EG e PSG; o BNPG e o BNG; e Alternativa Galega de Esquerdas (AGE) e En Marea.

Fonte: elaboración propia baseándose en: http://eleccions2016.xunta.gal

O segundo ciclo electoral ábrese coas eleccións de 198915 e chega ata as de 200516. Durante catro comicios, o Partido Popular de Galicia (PPdeG) –que se refunda en 1989 deixando atrás as siglas de AP– acada maiorías absolutas de forma ininterrompida. De feito, salvando os comicios de 1989, nos restantes a formación conservadora logra máis do cincuenta por cento dos votos e máis de corenta escanos dos setenta e cinco que a partir de 1985 se reparten no Parlamento de Galicia. Se buscásemos un responsable deste cúmulo de vitorias folgadas dos populares, ese había de ser Manuel Fraga Iribarne. En 1989, Fraga deixa o liderado a nivel nacional de AP (partido que fundou en 1976) nas mans de José María Aznar (quen acadaría a Presidencia do Goberno nos comicios de 1996) para volver á súa terra e encabezar as listas dun PPdeG renovado e cun discurso profundamente galeguista17.

As eleccións de 1989 serven, ademais, como primeiro indicio do que logo se había de materia-lizar en 1993: o ascenso do BNG, por un lado, e a caída ata chegar á desaparición de CG. Así, de 1989 a 2005 non só se deu un dominio do PPdeG sen paliativos, senón que se transformou por completo a competición política establecida ata a data. O BNG concentrou o voto nacionalista de esquerdas18, aproveitando o transvasamento de votos desde a coalición EG-PSG e do sector moderado de CG19, mentres o PPdeG fixo o propio co nacionalismo conservador20.

O ascenso en apoios electorais do BNG nas seguintes eleccións foi outro dos grandes cambios acontecidos neste segundo ciclo electoral. En boa medida, este incremento de votos foi grazas ao abandono que o Bloque protagonizou de posicións máis extremas e á moderación do seu discurso político. Nos comicios de 1993 suma máis dun dez por cento de apoios con respecto ás eleccións de 1989 e catro anos máis tarde, en 1997, supera en escanos e porcentaxe de votos o PSdeG-PSOE, que perde máis dun catro por cento de votos. O BNG conseguía atraer o voto dos electores máis novos, que menos simpatizan co PPdeG, mentres o PSdeG non era capaz de articular unha resposta capaz de canalizar os sufraxios daqueles máis opostos ao dominio dos populares21. En boa medida, isto debeuse ao liderado débil dos socialistas, polo menos en comparación co dos seus opositores, BNG e PPdeG, que baixo o mando de Xosé Manuel Beiras e Manuel Fraga foron capaces de dar unha imaxe de partido consolidado.


José Rama

Para as eleccións de 2001, en cambio, o PSdeG-PSOE conseguiu aumentar a súa porcentaxe de votos e escanos, obtendo o mesmo número de asentos que o BNG: dezasete. Tras o duro golpe das eleccións de 1997, Abel Caballero deixa a Secretaría do partido e no seu lugar aparece un completo descoñecido, Emilio Pérez Touriño (cun perfil técnico e discreto), que no Congreso Extraordinario de 1998 obtén algo máis do sesenta por cento dos votos. Con Touriño á fronte, o PSdeG non só é capaz de igualar en escanos o BNG, senón que acada a presidencia da Xunta nas eleccións de 2005 grazas ao apoio dos nacionalistas. O BNG nestas eleccións perde catro asentos no Parlamento de Galicia. A renovación no liderado político do Bloque, na que Anxo Quintana, ex-alcalde de Allariz, veu substituír a Xosé Manuel Beiras non estivo exenta de polémica, e foron soados os problemas internos do partido22.

As eleccións de 2005 poñen fin ao segundo ciclo. O PPdeG perde a maioría absoluta e PSdeG e BNG firman un acordo de goberno constituíndo o que pasaría a chamarse “Goberno bipartito”. O desastre medioambiental do Prestige, un barco petroleiro que o 19 de novembro de 2002 se afunde diante das costas galegas e provoca unha das maiores traxedias ecolóxicas da historia de España, así como o problema da sucesión de Fraga no PPdeG, permítelles a PSdeG e BNG arrebatarlles a Xunta aos populares, que levaban no Goberno desde 198923.

Non obstante, tras as eleccións de 2009, o terceiro ciclo electoral semella tornar a un esce-nario como o do segundo. Pasados tan só tres anos e medio de Goberno bipartito, o PPdeG, das mans do seu novo líder, Alberto Núñez Feijóo, volve gañar a maioría de apoios e, con trinta e oito escanos, acada a Presidencia da Xunta de Galicia. Feijóo é capaz de amosar as debilidades do bipartito, insistindo nunha imaxe de “gasto irresponsable” por parte da Xunta24. A todo isto temos que sumar a incapacidade que mostra o bipartito para facer visible o traballo realizado durante os seus anos á fronte da Xunta25 en que levou adiante a aprobación de máis de cincuenta leis, moitas delas co apoio das tres forzas na cámara26.

Por outra banda, o BNG continúa a perder apoios. Así, consegue case un tres por cento menos de votos e, tras materializarse a non reedición do bipartito, Anxo Quintana e a Executiva do Bloque presentan a súa dimisión a finais de marzo de 2009, poucos días despois das eleccións. O mesmo fai Emilio Pérez Touriño, que na mañá seguinte aos comicios de 2009, e tras saberse os resultados, dimite como secretario xeral do PSdeG. Así, este terceiro ciclo electoral podería definirse como unha etapa convulsa para a oposición. As eleccións de 2012 e 2016 confirman precisamente estes síntomas. Mentres o PPdeG aumenta o seu apoio en Galicia (a pesar da mala situación económica xeneralizable a todo o territorio español), tanto PSdeG como BNG decrecen en porcentaxe de votos e escanos27. Ademais, para as eleccións de 2012 e 2016, aparece un novo competidor político. En 2012 xorde Alternativa Galega de Esquerdas (AGE), unha coalición política que incluía unha importante escisión do BNG: a corrente Anova-Irmandade Nacionalista (Anova), liderada por Xosé Manuel Beiras, quen outrora fora o fundador do propio BNG. Nesta coalición integráronse outras formacións de ámbito estatal, Esquerda Unida (EU) e Equo-Galicia. A emerxencia deste partido explícase pola crise interna do BNG, que se fixo patente na XIII Asemblea Nacional do BNG, ce-lebrada en xaneiro de 201228. O éxito da coalición AGE foi rotundo: recibiu máis de douscentos votos e conseguiu nove escanos, dous máis que o BNG. Non obstante, para os comicios de 2016, AGE deixaría paso a En Marea, unha nova coalición, desta volta integrada por Anova, Podemos, EU e diferentes agrupacións locais. O éxito de En Marea foi incluso maior que o do seu predecesor, ao facerse con catorce asentos e recibir cerca dun dous por cento máis de votos que o PSdeG-PSOE. Pola súa parte, o BNG obtivo seis escanos, o seu peor resultado desde 1989.



A táboa 2 resume: 1) a porcentaxe de votos e escanos que acadou a forza máis votada ao longo das dez eleccións celebradas ata a data; 2) a concentración de votos e escanos dos dous partidos con máis apoios; e 3) a porcentaxe de votos e escanos das formacións nacionalistas desde 1981 ata 2016. Con iso queda debuxado o escenario político galego nestas dez eleccións, polo menos no que a concentración de votos se refire. De feito, cada ciclo electoral podería ir acom-pañado dun “apelativo”: no primeiro a desagregación electoral foi a principal característica; no segundo, o destacable foi a hexemonía dun gran partido, o PPdeG, e o triunfo do nacionalismo galego; por último, no terceiro ciclo electoral podemos falar da competitividade na oposición, o desgaste do nacionalismo e o dominio, de novo, do PPdeG.

Táboa 2. Votos e escanos a diferentes partidos nas eleccións ao Par-lamento de Galicia, 1981-2016 (en porcentaxe)

Votos e escanosPartido coa maior proporción

Dous principais partidos

Partidos nacionalistas

Votos a

1981 30,5 58,3 9,7

1985 40,9 69,6 22,8

1989 44,0 76,9 15,4

1993 52,1 75,8 18,4

1997 52,2 80,0 24,8

2001 51,6 74,2 22,6

2005 45,2 78,4 18,7

2009 46,7 77,7 16,0

2012 45,8 66,4 10,1

2016 47,6 66,6 8,3

Media 45,7 72,4 16,7

Desviación típica 6,5 6,9 5,9

Escanos b

1981 36,6 70,4 5,7

1985 47,9 78,9 21,1

1989 50,7 88,0 12,0

1993 57,3 82,7 17,3

1997 56,0 80,0 24,0

2001 54,7 77,3 22,6

2005 49,3 82,7 17,3

2009 50,7 84,0 16,0

2012 54,7 78,7 9,3

2016 54,7 73,3 8,0

Media 51,3 79,6 15,3


a En votos válidos.b As porcentaxes foron redondeadas.

Fonte: elaboración propia

2.3 Formación de gobernosDeixando de lado o percorrido electoral de cada partido ao longo destes case corenta anos

de eleccións democráticas en Galicia, paga a pena deterse na configuración dos gobernos, para


José Rama

así, seguindo a Peter Mair (1997), establecer ata que punto se pode falar dunha competición por acadar a presidencia da Xunta aberta a varias formacións ou restrinxida a unhas poucas. Desta forma, poderiamos distinguir dous grandes períodos, caracterizados principalmente pola capacidade que tivo o partido máis votado para configurar o Executivo en solitario ou co apoio doutras formacións. Neste sentido, o primeiro período corresponde ás eleccións de 1981 e 1985, comicios iniciáticos da autonomía galega, e o segundo ás eleccións que van desde 1989 ata 2016, coa excepción das de 2005. Só dous partidos encabezaron o Goberno galego, o PPdeG e o PSdeG-PSOE. O PSdeG estivo ao mando do Executivo galego de 1987 a 1989 e de 2005 a 2009. Pola súa parte, o PPdeG controlou a Xunta de Galicia nos anos restantes, cun claro predominio desde 1989 e, sobre todo, nestes últimos anos desde 2009.

Se empregamos a terminoloxía de Mair (1997) para dar conta das transformacións da com-petición partidista, pondo o foco de atención na competición dos partidos polo goberno, di-riamos que o sucedido nas dúas primeiras eleccións é síntoma dunha estrutura de competición polo goberno aberta. Este tipo de competición caracterízase por resultados electorais pouco predicibles; por cambios continuos nas alternativas posibles de formacións que poden acadar o goberno, e pola capacidade de que novos partidos, ou formacións xa existentes pero con un escaso peso electoral, poidan representar un papel relevante na configuración do Executivo. Estas características ben se lle poden atribuír ao escenario político galego dos anos comprendidos entre 1981 e 1989.

A partir dos comicios de 1989 e ata 2016 (salvando a lexislatura de 2005), a estrutura de competición polo goberno péchase a poucos partidos. Esta estrutura cerrada estaría caracterizada por que o acceso ao goberno queda restrinxido a escasas formacións, non producíndose, polo xeral, alternancia política29.

Así, ao longo das dez eleccións celebradas ata a data, as fórmulas de goberno estiveron condicionadas a se os resultados electorais lle permitían ou non a un dos partidos ser autosufi-ciente. A táboa 3 resume a configuración de gobernos que se deu nestes anos na comunidade galega: sete foron os gobernos de maioría (todos eles do PPdeG), dous os que precisaron pactos e outros dous os de coalición.

Táboa 3. Configuración de gobernos na Comunidade Autónoma de Galicia, 1981-2016

Presidente e período de Goberno Partido no Goberno

Número e porcentaxe de escanos

Apoio externo Tipo

Xerardo Fernández Albor (1981-1985) AP 31 (26) Si (UCD) Pactos

Xerardo Fernández Albor (1985-1987) CP 41 (34) Si (CG) Pactos

Fernando González Laxe (1987-1989) PSdeG-PSOE 29 (22) Si (CG, PNG, PSG-EG) Coalición

Manuel Fraga Iribarne (1989-1993) PPdeG 44 (38) Non Maioría




Emilio Pérez Touriño (2005-2009) PSdeG-PSOE 33 (25) Si (BNG) Coalición

Alberto Núñez Feijóo (2009-2012) PPdeG 47 (38) Non Maioría

Alberto Núñez Feijóo (2012-2016) PPdeG 46 (41) Non Maioría

Alberto Núñez Feijóo (2016- ) PPdeG 48 (41) Non Maioría

Fonte: elaboración propia



Aínda que as eleccións xerais de 1977 e 1979 lle deron a vitoria no territorio galego á UCD30, o primeiro Goberno da Xunta de Galicia foi presidido por Xerardo Fernández Albor, de AP, que en 1981 resultou a lista máis votada. Malia todo, os vinte e seis escanos de setenta e un posibles deixaron os populares nunha situación de pacto forzoso con outros grupos para poder gobernar. Así, na sesión de investidura, Albor foi elixido presidente non só co apoio dos vinte e seis parlamentarios de AP e os vinte e catro da UCD, senón tamén cos votos de Ramón Piñeiro, Carlos Casares e Benjamín Casal do PSdeG. Esta lexislatura estaría fortemente condicionada polos fráxiles apoios ao Goberno. Para os comicios de 1985, a coalición de partidos en que se integra AP volve saír como forza máis votada. Desta volta, porén, e en boa medida debido á desaparición da UCD, Fernández Albor, tras varias votacións, é investido presidente grazas á total abstención dos deputados de CG.

Non obstante, o destacable deste primeiro período de estrutura de competición aberta polo goberno foi o acontecido en 1987. Cinco deputados de CG executaron a escisión do sector más nacionalista e progresista do partido, creando o Partido Nacionalista Galego (PNG), que resultaría clave para a moción de censura a Fernández Albor. A iso habería que sumar un dos primeiros e máis relevantes casos de transfuguismo en España: o vicepresidente da Xunta, Xosé Luís Barreiro, presentou a súa dimisión, abandonado o grupo parlamentario e arrastrando consigo outros catro deputados populares. Xuntos, formarían Unión Demócrata Galega. A vida deste partido foi moi breve, e en 1987 integrábanse en CG. Así, CG e o PNG apoiarían en setembro de 1987 a moción de censura do PSdeG de González Laxe a Fernández Albor. Esta coalición de partidos, froito do Pacto dos Tilos, terminaría configurando o novo Goberno, no que non participaría o PSG-EG, a pesar de votar a favor da moción de censura31.

Nestas eleccións, o Goberno estivo aberto a varios competidores. Tanto en 1981 como en 1985 foron diversas as formacións que puideron, en función dos acordos que acadaran, chegar á presidencia da Xunta. E, malia esta primeira etapa de inestabilidade, a partir de 1989, o Goberno galego queda restrinxido a unha única formación: o PPdeG. Así, ata 2005, e de 2009 ata 2016, Galicia experimenta 7 gobernos de maioría absoluta fronte a un Goberno de coalición. Ou, o que é o mesmo, 7 gobernos conservadores, fronte a só un Goberno progresista.

3 O SISTEMA DE PARTIDOS GALEGOPara entender os cambios que se deron no interior do sistema de partidos galego ao longo

destas dez eleccións, resulta indispensable coñecer a evolución de varios indicadores que dan conta da estabilidade e institucionalización da competición partidista. Así, neste apartado exami-naranse cinco dimensións que resultan claves para entender o sistema de partidos dun país ou rexión: a participación electoral; o número relevante de partidos que compiten nunhas eleccións para acadar representación no Parlamento (fragmentación de partidos); a concentración de apoios por bloques ideolóxicos; o volume de transferencias de votos entre dúas eleccións sucesi-vas (volatilidade electoral); e a intensidade da competición electoral (competitividade electoral).

Se Galicia tivese un sistema de partidos débil, en que as formacións políticas mostrasen unha pauta de competición errática, e os votantes fosen inestables nas súas preferencias partidistas, isto debería traducirse nunha constante e elevada volatilidade electoral, unha notable fragmentación partidista, cambios na participación electoral abruptos e movementos entre bloques ideolóxicos dos electores. Non obstante, e a teor destas 10 eleccións celebradas ata a data, non parece que


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este fose o caso de Galicia, nin tan sequera nas recentes eleccións de 2016, en que o escenario de crise económica e política32 en que se desenvolveron semella que non afectou ao territorio galego.

3.1 Participación electoralOs niveis de participación electoral que rexistran unhas eleccións poden dar conta do apoio

que os votantes lle dan á democracia representativa33. Para o sistema de partidos dun país, os niveis de participación electoral son reflexo do competidos que están uns comicios. Neste sentido, Galicia foi unha comunidade autónoma especialmente abstencionista, sobre todo se a comparamos coas restantes comunidades34. Boa mostra diso foi a escasa participación (un co-renta e seis por cento) que se rexistrou nas eleccións do 20 de outubro de 1981. Estes comicios seguen a representar a porcentaxe de abstención máis alta rexistrada ata a data nunhas eleccións autonómicas en todo o territorio nacional.

A pesar de todo, as taxas de participación en Galicia foron paulatinamente parecéndose ás doutras comunidades autónomas, chegando en ocasións a superar outras “comunidades his-tóricas” como Cataluña e o País Vasco35. O salientable do abstencionismo galego, como sinala Míguez (1998), radica en que é maior nas zonas rurais que nas urbanas, xusto o oposto do que ocorre no conxunto de España36. Por outra banda, esta escasa participación electoral xeneralizada non parece ter unha especial relación co apoio a formacións específicas. De feito, o PPdeG obtén amplas maiorías absolutas en comicios con elevadas taxas de participación, como exemplifican as eleccións de 1993 ou, máis recentemente, as de 2016.

Táboa 4. Participación electoral nas eleccións ao Parlamento de Galicia, 1981-2016

1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016

Participación 46,3 57,4 59,5 64,2 62,5 60,2 64,2 64,4 54,9 63,7

Fonte: Rama e Fernández (2017)

3.2 Fragmentación de partidosFoi Giovanni Sartori quen en 1976, na súa recoñecida obra Partidos e sistemas de partidos,

estableceu que o número de formacións relevantes, así como os niveis de polarización ideolóxica, resultan os factores principais para definir o sistema de partidos dun país ou rexión. Así, Sartori fixou en cinco categorías a súa clasificación dos sistemas de partidos: sistema de partido pre-dominante, bipartidista, de pluralismo limitado, de pluralismo extremo ou polarizado e sistema de atomización37. Uns anos antes de saír á luz a obra de Sartori, Blondel (1968), incidindo no criterio numérico para clasificar os sistemas de partidos, estableceu unha tipoloxía de catro casos: sistemas de dous partidos, de dous partidos e medio, multipartidistas cun partido dominante e sistemas multipartidistas sen partido dominante.

Seguindo ambas as clasificacións, e a teor do que amosa a táboa 5, que ilustra os niveis de fragmentación de partidos empregando a fórmula de Laakso e Taagepera (1979) para calcular o número de partidos efectivo a nivel electoral (NEPE) e a nivel parlamentario (NEPP), podemos dicir que: 1) nas primeiras eleccións de 1981 o sistema foi de dous partidos e medio, sendo de dous partidos nos comicios de 1985; 2) a partir de 1989, o sistema de partidos pode definir-se como multipartidista cun claro partido predominante, o PPdeG, que, malia non acadar o Goberno da Xunta en 2005, superaba o seu inmediato perseguidor político, o PSdeG, en máis do doce por cento de votos.



Táboa 5. Fragmentación de partidos e desproporcionalidade elec-toral nas eleccións autonómicas galegas, 1981-2016a

1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016 Media

NEPE 4,55 3,61 3,19 2,71 2,62 2,64 2,79 2,84 3,35 3,23 3,15

NEPP 3,32 2,85 2,49 2,36 2,43 2,49 2,60 2,54 2,64 2,67 2,64

Diferenza NEPE e NEPP 1,23 0,76 0,70 0,35 0,19 0,15 0,19 0,30 0,71 0,56 0,51

MCb 8,39 6,54 6,40 4,33 2,63 2,00 2,86 3,09 6,45 5,35 4,80

a O índice compútase coa fórmula NEPE (ou NEPP) = 1/∑Pi2 (onde “sigma” se refire á suma de todos os partidos “i” e “Pi” é a proporción de votos ou de escanos do partido “i”).

b A fórmula empregada para o cálculo da desproporcionalidade é a de mínimos cadrados de Gallagher (1991), que é a seguinte: MC = [½ ∑ (Si – Vi ) 2]1/2, onde “Vi” é a porcentaxe de votos que consegue cada partido e “Si”, a porcentaxe de escanos.

Fonte: Rama e Fernández (2017).

A nivel comparado, Galicia sitúase nunha posición intermedia. Presenta unha fragmentación de partidos a nivel electoral superior á de comunidades como Madrid, Murcia e as dúas Castelas, pero moi inferior á das comunidades históricas como o País Vasco ou Cataluña. De feito, se esta-blecésemos un ranking de parlamentos subnacionais fragmentados, de media, Galicia ocuparía o posto número 11, nunha lista que estaría liderada polo País Vasco, Navarra e Canarias38.

Se seguimos o criterio numérico, non hai dúbida de que o sistema de partidos galego é un exemplo claro de sistema de partido predominante. Este tipo de sistema de partidos, dentro dos competitivos, tende a caracterizarse por maiorías absolutas dunha mesma formación que se repiten de xeito continuo no tempo. Galicia é un bo exemplo diso, pois das dez eleccións celebradas ata a data só en 3 non houbo maioría absoluta.

Por outra banda, e tal como ilustra a táboa 5, as diferenzas entre o número efectivo de parti-dos a nivel electoral e parlamentario fóronse reducindo a medida que os electores interiorizaban os mecanismos de transformación de votos en escanos do sistema electoral galego39. A referida táboa tamén inclúe información sobre os niveis de desproporcionalidade electoral, é dicir, a desviación, a nivel agregado, entre a proporción de votos obtidos por un partido e a proporción de escanos que finalmente este recibe40. Así, se o índice de desproporcionalidade de mínimos cadrados (MC) fose de 0, estariamos ante unha completa proporcionalidade, mentres que cun valor de 100 a desproporcionalidade sería total. A tendencia xeral, desde 1981 ata 2016, con puntuais altibaixos, foi a dunha redución considerable da desproporcionalidade. Non obstante, obsérvase unha subida a valores próximos aos das primeiras eleccións democráticas no ano 2012, en boa medida motivada pola entrada de novos partidos no Parlamento.

3.3 Bloques ideolóxicosSe agrupamos as preferencias políticas dos galegos ao longo destes anos en dous bloques

ideolóxicos, esquerda e dereita, obteriamos como resultado dúas etapas ben diferenciables, nas cales as eleccións de 1989 actuaron como punto de inflexión. Estas dúas etapas en esencia gar-dan relación con, polo menos, dous dos tres ciclos electorais en que se dividiron os 10 comicios galegos. Deste modo, fronte aos primeiros comicios en que os galegos se inclinaron de xeito claro por apoiar forzas de dereita e centro-dereita, como tamén acontecera a nivel nacional41, a partir das terceiras eleccións as porcentaxes tanto de votos como de escanos que concentran os partidos con representación no Parlamento de Galicia, malia seguir moi escorados á dereita, acadan, se o comparamos coas eleccións de 1981 e 1985, niveis maiores na esquerda. As únicas


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eleccións en que tanto en porcentaxe de votos como de escanos a esquerda conseguiu puntua-cións maiores que a dereita foron as de 2005.

Os comicios de 2009, 2012 e 2016 mostran diferencias moi reducidas na porcentaxe de votos lograda por partidos de dereita e esquerda (as diferenzas en ningunha destas eleccións superan o dous por cento). Non obstante, en escanos, coa excepción das eleccións de 2009, as diferenzas están preto dos dez puntos porcentuais a favor da dereita.

Con todo, e facendo unha comparación co nivel nacional, en que das trece eleccións rea-lizadas ata a data a repartición foi de cinco comicios nos cales as forzas de ámbito nacional de dereitas obtiveron, en suma, unha porcentaxe maior de votos que as de esquerdas, e oito comi-cios a favor dos partidos de esquerda, Galicia é unha comunidade, como tamén pode ser o caso de Madrid, conservadora ou, polo menos, en que unha formación como o PPdeG conseguiu de forma sistemática estar á fronte do Goberno galego.

Táboa 6. Votos e posición ideolóxica nas eleccións ao Parlamento de Galicia, 1981-2016a

Posición ideolóxica 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016

Votos

Esquerda b 32,2 38,6 44,5 42,1 44,3 44,4 51,9 47,0 44,6 45,3

Dereita c 58,3 53,8 47,6 52,1 52,2 51,6 45,2 46,7 45,8 47,6

Total 90,5 92,4 92,1 94,2 96,5 96,0 97,1 93,7 90,4 92,9

Escanos

Esquerda b 29,6 36,6 46,6 42,6 44,0 45,3 50,6 49,3 45,3 45,3

Dereita c 70,4 63,4 53,4 57,4 56,0 54,7 49,4 50,7 54,7 54,7

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

a As cifras refírense á porcentaxe de votos emitidos por partidos con representación parlamentaria.

b Os partidos que pertencen ao bloque de dereitas son: PPdeG e CG.

c Os partidos pertencentes ao bloque de esquerdas son PSdeG-PSOE, PSG-EG, PCG, BNG e AGE/En Marea.


3.4 Volatilidade electoral Desde que en 1979 Pedersen xeneralizase o seu índice para calcular a porcentaxe de trans-

ferencias de votos a nivel agregado entre eleccións, este indicador non deixou de empregarse como a mellor ferramenta para medir a estabilidade ou cambio dun sistema de partidos42. Así, seguindo o gráfico 1, podemos dar conta das flutuacións que o sistema de partidos galego expe-rimentou nas súas dez eleccións. En primeiro lugar, e tomando como referencia o dato de Ersson e Lane43, isto é, a necesidade dun quince por cento de cambio electoral dun comicio a outro para poder falar duns niveis significativos de volatilidade, debemos dicir que en tan só tres comicios se superou a barreira do quince por cento. Estes son: as primeiras eleccións de 1981-1985, as de 1989-1993 e as recentes de 2009-2012. Nas primeiras, como sucedera a nivel nacional nos comicios de 1979-1982 (cun corenta e tres por cento de intercambio de preferencias), sitúase o récord de volatilidade electoral. Sen dúbida, a implosión da UCD, que pasou de ter case o vinte e oito por cento dos votos a non ter representación no Parlamento galego, así como a emerxen-cia de CG, estarían detrás desta notable volatilidade de preto do trinta e catro por cento, unha volatilidade que, por outra banda, é atribuíble maioritariamente ao transvasamento de votos entre formacións do mesmo signo ideolóxico. Isto, como tamén ocorre en España44, indica certa



estabilidade electoral e unha notable ancoraxe do electorado cos partidos, resultando difícil que os votantes crucen dun lado da barreira ao outro45.

Gráfico 1. Volatilidade electoral entre eleccións autonómicas consecu-tivas na Comunidade Autónoma de Galicia, 1981-2016 a b

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016

VT VIB VEB

Media VT Media VIB Media VEB

a A volatilidade total (VT) calcúlase aplicando a fórmula VT = (|A1-A2|+|B1-B2|+|n1-n2|)/2. Isto equivale á semisuma das diferenzas en termos absolutos na porcentaxe de cada partido entre unha elección e outra. A volatilidade entre bloques (VEB) calcúlase da mesma forma que a VT, pero sobre os resultados conxuntos dos partidos das mesmas familias ideolóxicas. A fórmula para calcular a volatilidade intrabloques (VIB) é a seguinte: VIB = VT-VB.

b Os partidos que pertencen ao bloque de dereitas son: PPdeG e CG. Os partidos pertencentes ao bloque de esquerdas son PSdeG-PSOE, PSG-EG, PCG, BNG e AGE/En Marea.


Pola súa banda, son as eleccións de 1989-1993 as seguintes máis volátiles, seguidas das de 2009-2012. Deténdome un intre nas primeiras, cabe sinalar que a alta taxa rexistrada estaría xustificada pola desaparición de pequenos partidos galeguistas que terminaron aglomerándose arredor do BNG. Esta concentración do voto nun só partido nacionalista veu motivada, en parte, pola aprobación da Lei 15/1992, do 30 de decembro, que modificou a lei electoral galega. Esta reforma (aprobada en solitario polo PPdeG) elevaba ata o cinco por cento a barreira electoral a nivel provincial. Con iso, non só polos efectos mecánicos do sistema electoral, senón tamén polos psicolóxicos46, o voto dos galegos acabou concentrándose en tres formacións: PPdeG, PSdeG e BNG.

Así, non sería ata os comicios de 2009-2012 cando observásemos taxas de volatilidade elec-toral superiores ao quince por cento que Ersson e Lane (1983) sinalaron como indicador dunha certa inestabilidade electoral. Nestes comicios, e antes de que acontecese en 2015 no resto de comunidades autónomas españolas, Galicia coñece o xurdimento dunha nova formación: AGE nace como unha coalición entre Anova (antigos membros do BNG), EU e outros actores da sociedade civil desencantados coa política e cos partidos establecidos. Esta formación, con poucos meses de vida, acada nos comicios de 2012 o catorce por cento dos votos. En palabras do hoxe líder de Podemos, partido que entra por primeira vez no Congreso dos Deputados nas eleccións xerais de 2015 con 69 escanos dos 350 que se reparten, “seguramente sen Beiras (lí-der de Anova e, posteriormente, de AGE) non sería posible Podemos”47. Polo tanto, os novenos


José Rama

comicios autonómicos galegos poderían entenderse como a anticipación do cambio no sistema de partidos que se xeneralizou a partir de 2015 en todo o territorio nacional e a todos os niveis de goberno48.

Nestas eleccións de 2012, unha boa parte de antigos votantes do PSdeG e do BNG acaban dando o seu voto a AGE, unha formación que, para 2016, pasaría a formar parte de En Marea. Nestas últimas eleccións os niveis de volatilidade son moito menores (asumindo que AGE e En Marea son un mesmo partido), podendo atribuír a meirande parte de intercambio de preferencias entre partidos á que se deu no interior dos bloques ideolóxicos, sobre todo entre o PSdeG e En Marea, e entre o BNG e En Marea, que resultou a segunda forza máis votada, seguida do PPdeG, que chega incluso a mellorar os seus resultados de 2012, acadando de novo a maioría absoluta.

3.5 Competitividade electoralA táboa 7 pon o foco nunha das dimensións que, entre outras, Sartori (1976) sinalou como

as máis importantes para falar do sistema de partidos. De feito, o propio politólogo italiano afirmou que a competitividade é unha das propiedades da competición política e, se temos en conta que a competición política é un dos atributos da democracia, a competitividade debe ser entendida como un particular estado do xogo democrático.

Aquí entendemos por competitividade electoral a diferenza en porcentaxe de votos entre as dúas formacións máis votadas nunha elección49. Este indicador ofrécenos valiosa información sobre o tipo de competición política. Se a diferenza entre o primeiro e o segundo partido é moi ampla, é de esperar gobernos en maioría nos cales non fosen precisas terceiras formacións. Pero se, pola contra, a diferenza é moi axustada, como sucedeu no ano 1981, o que pode ocorrer no plano da formación de executivos é que se dean gobernos froito dun pacto entre partidos ou mesmo de coalición. Así, e seguindo os datos que contén a táboa 7, e salvando as citadas eleccións de 1981, o resto de comicios amosan uns niveis de competitividade electoral máis ben baixos (grandes diferenzas, polo menos de dous díxitos, entre os dous primeiros partidos) que deron como resultado gobernos monocolor (os do PPdeG) en sete das dez eleccións celebradas ata hoxe no Parlamento de Galicia.

Deste xeito, e como mostra a táboa 7, a competitividade electoral foi polo xeral baixa; a media é do vinte por cento, e na metade das eleccións, cinco de dez, a competitividade foi moi baixa, sendo a diferenza en porcentaxe de votos entre os dous principais partidos superior ao vinte por cento. Se o comparamos coas eleccións xerais, quedaría aínda máis clara a baixa competitividade electoral galega. Mentres no conxunto do territorio comicios como os de 1977, 1979, 1993, 1996, 2004 e 2008 presentan niveis de competitividade elevados (entre o cinco por cento per-tencente ás eleccións de 1977 e o un por cento dos comicios de 1996) e, de media, a diferenza entre as dúas formacións máis votadas é do nove por cento50, en Galicia esta cifra é de máis do dobre, como se sinalou anteriormente. Aínda que é certo que a nivel parlamentario (diferenza de porcentaxe de escanos entre os dous partidos máis votados) a competitividade electoral en España é máis ben baixa, debido aos nesgos maioritarios do sistema electoral, isto non quita que, en comparación co caso galego, as eleccións fosen notablemente máis competidas.



Táboa 7. Competitividade electoral nas eleccións autonómicas galegas, 1981-2016a

Eleccións Competitividade electoral Partidos b

1981 3 AP - UCD

1985 12 CP - PSdeG-PSOE

1989 11 PPdeG - PSdeG-PSOE


1997 30 PPdeG - BNG

2001 29 PPdeG - BNG




2016 29 PPdeG - En Marea

Media 20

a A competitividade electoral exprésase mediante a diferenza na porcentaxe de votos válidos dos dous principais partidos en cada elección. Consecuentemente, canto máis pequenas son as diferenzas, máis elevado é o nivel de competitividade electoral.

b Salvo nos comicios de 1981, 1997, 2001 e 2016, no resto de eleccións os partidos máis votados foron o PPdeG e o PSdeG-PSOE. En 1981 a segunda forza con máis votos foi a UCD, en 1997 e 2001 o BNG e en 2016 En Marea.


4 CONCLUSIÓNSTranscorridos case corenta anos desde que en 1981 se celebrasen as primeiras eleccións ao

Parlamento de Galicia, é posible facer balance do tipo de competición partidista preponderan-te neste tempo e das distintas fórmulas de goberno que se deron ao longo das dez eleccións celebradas, así como definir e clasificar o sistema de partidos galego. Deste xeito, e malia que nas primeiras eleccións (1981 e 1985) o Parlamento galego estivese fortemente fragmentado, non habendo un partido dominante que aglutinase a maior parte dos votos, e a pesar de que este escenario produciu gobernos débiles e mesmo o primeiro episodio de moción de censura a nivel autonómico en España, desde 1989 a competición partidista estabilizouse e pasou a pivotar arredor de tres grandes formacións: PPdeG, PSdeG e BNG. Con iso, dous eixes de confrontación partidista foron os dominantes: a dimensión esquerda-dereita tanto no plano ideolóxico como no económico e social, e a dimensión nacionalismo-non nacionalismo. Agora ben, esta estabilización na competición partidista vese interrompida nos comicios de 2012. Primeiro, os conflitos inter-nos no BNG e, segundo, o xurdimento dun movemento de electores descontentos coa política actual e cos partidos tradicionais dan como resultado o nacemento dunha nova formación, AGE, que parcialmente rompe a competición partidista establecida ata a data: incorpóranse novos temas de confrontación política na axenda galega, tales como a transparencia e a rexeneración democrática, e o sistema de partidos ábrese para acomodar este novo partido que entra no Parlamento de Galicia a custa, sobre todo, do BNG e do PSdeG.

Estas dinámicas de contenda partidista reflectíronse na formación de goberno. Mentres que nas primeiras datas foron precisos pactos de investidura para que o partido máis votado puidese configurar un executivo e levar a cabo as súas propostas políticas, desde as eleccións de 1989, e coa única excepción dos comicios de 2005, os gobernos galegos foron monocolor e estiveron


José Rama

protagonizados polo PPdeG. Este feito evidencia o carácter pechado da estrutura de competición polo goberno do sistema de partidos galego.

Por último, e atendendo ao sistema de partidos, debemos concluír que este se pode definir como multipartidista, pero cunha clara formación predominante, o PPdeG. Malia que nas primei-ras eleccións os resultados electorais estivesen máis apertados, coa chegada de Manuel Fraga nos anos 90 e, posteriormente, tras o pequeno intervalo de Goberno bipartito do 2005, con Feijóo á fronte dos populares, Galicia non parece contar cunha alternativa que sexa capaz de pór entre as cordas o PPdeG. Así, e como apuntaba ao principio deste traballo, semella que Galicia, aínda que non é completamente unha rara avis, si se pode considerar unha comunidade continuísta, moi estable e, sobre todo nos últimos anos, cunha oposición excesivamente débil e fragmentada.

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NOTAS1 Estas catro comunidades autónomas acadaron a autonomía pola vía rápida (artigo 151) que prevía a Constitución española de 1978 para

as comunidades históricas, celebrando as súas eleccións autonómicas con anterioridade ao resto de comunidades, que o farían en 1983. Así, o País Vasco e Cataluña fixérono en 1980, Galicia en 1981 e Andalucía en 1982.

2 Ramos e Simón, 2015; Rodón e Hierro, 2016.


José Rama

3 Tan só o Partido Socialista Obreiro Español (PSOE) en Estremadura acadaría algo máis do 40 por cento dos votos, aínda que para formar goberno necesitaría na sesión de investidura do apoio de Podemos.

4 Casal Bértoa, 2014: 17.

5 Lago e Montero, 2005.

6 Blanco, Máiz e Portero, 1982; López, 2010; Martínez Arribas, 2013; Rama e Fernández, 2017.

7 Foi esta reforma a que fixo que a barreira electoral subise do 3 por cento ao 5 por cento de votos necesarios a nivel de circunscrición para que un partido poida entrar na repartición de escanos. Para máis detalle, léase Rama e Fernández, 2017.

8 Para ver como se respecta este mandato constitucional noutras comunidades autónomas, recoméndase a lectura de Araujo, 2011: 221-226.

9 Fórmula de representación proporcional que resulta a máis empregada para obter a repartición de escanos por cota suficiente. Consiste na división dos votos de cada candidatura por tantos número naturais como escanos teña o distrito. Esta fórmula ten unha tendencia a favorecer os partidos maiores e a prexudicar as formacións máis pequenas.

10 Vilas Nogueira, 1999: 70-71.

11 Blanco, Máiz e Portero 1982: 63. En parte, este éxito de AP poderíase xustificar pola estratexia de organizarse arredor das circunscricións provincias para así explotar unha das súas fortalezas, os “baróns” (o PPdeG nos seus inicios é sobre todo un partido de notables) que proviñan das elites locais e das políticas predemocráticas (Lagares, 1999).

12 Nas eleccións ao Congreso dos Deputados de 1982, o PSOE acadara 202 asentos, capturando un importante apoio de ex-votantes da UCD (Linz e Montero, 2001).

13 CG nace en 1984 a partir do Partido Galeguista (PG) e, sobre todo, de antigos membros da UCD (Máiz, 1996: 62; Rivera et al., 1998: 301).

14 Aínda que verdadeiramente a coalición estaba dividida arredor de dúas correntes, unha máis progresista e outra máis conservadora. Véxase Máiz, 1996.

15 Rivera et al., 1998: 299-307.

16 Pallarés e Lago, 2005.

17 O cambio no discurso do PPdeG a partir da chegada de Manuel Fraga é tan significativo que mesmo “existen dúbidas acerca de se non debería considerarse o Partido Popular de Galicia como unha formación de ámbito non estatal” (Rivera Otero et al., 1998: 304).

18 Gómez-Reino, 2009: 126.

19 Rivera Otero et al., 1998: 302.


21 Freán e Pacho, 2002: 776.

22 Pallarés e Lago, 2005: 736.

23 Pallarés e Lago, 2005: 731. Para coñecer con máis detalle as eleccións de 2005, recoméndase a lectura de López Mira, 2005.


25 De Nieves 2012: 142.


27 De feito, ambos os partidos experimentan cambios de liderado nas eleccións de 2012 e 2016. Por parte do PSdeG-PSOE é Pachi Vázquez quen se presenta en 2012 e Xoaquín Fernández Leiceaga en 2016. No caso do BNG son Francisco Jorquera e Ana Pontón, en 2012 e 2016, respectivamente, os que lideran a formación nacionalista. Evidencia, nos dous casos, unha falta de liderado e de idea de partido.

28 Blanco Casais, 2013.

29 Mair, 2014: 291.

30 González Encinar, 1982: 55.

31 Márquez, 2014: 254.

32 Rama, 2016; Ramos e Simón, 2015.

33 Mair, 2015: 39.

34 Montero, 1986; Justel, 1990; Vilas Nogueira, 1992.

35 Míguez, 1998, 2010.

36 Ortega, Trujillo e García-Hípolo, 2011: 73.

37 Sartori 1976, [2009: 166].

38 Fernández-Esquer e Rama, 2017.

39 Rama e Fernández, 2017.

40 Lijphart, 1995: 103.

41 Rama, 2016: 257.

42 Bartolini e Mair, 1990.

43 Ersson e Lane, 1998: 31.



44 Rama, 2016: 259.

45 Montero, 2008.

46 Rama e Fernández, 2017.

47 Fernández-Albertos, 2015: 36.

48 Ramos e Simón, 2015; Rodón e Hierro, 2016.

49 Oñate e Ocaña, 1999.

50 Rama, 2016: 261.

Notas

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 1_2018 (xaneiro – xunio 2018) |

Resumo: A esencia do concepto do título deste artigo radica na existencia de redes interorganizacionais e autoorganizadas integradas por actores públicos e privados, unha forma reticular de gobernación conci-bida agora como goberno relacional ou goberno en redes de interacción público-privado-civil, e ao longo do eixe local-global. Deste xeito examínase o papel da policía como unha práctica social organizada e a súa función dentro das redes de vixilancia, describindo algunha das teorías que nos permitirán desenvol-ver unha comprensión máis axeitada dos probables efectos da transformación da vixilancia policial no contexto da gobernanza e as súas implicacións para a regulación e responsabilidade democrática.Palabras clave: Gobernanza, vixilancia, redes, policía, seguridade, participación cidadá.

Resumen: La esencia del concepto del título de este artículo radica en la existencia de redes interorgani-zacionales y autoorganizadas integradas por actores públicos y privados, una forma reticular de goberna-ción concebida ahora como gobierno relacional o gobierno en redes de interacción público-privado-civil, y a lo largo del eje local-global. De esta manera se examina el papel de la policía como una práctica social organizada y su función dentro de las redes de vigilancia, describiendo alguna de la teorías que nos per-mitirán desarrollar una comprensión más adecuada de los probables efectos de la transformación de la vigilancia policial en el contexto de la gobernanza y sus implicaciones para la regulación y responsabilidad democrática.Palabras clave: Gobernanza, vigilancia, redes, policía, seguridad, participación ciudadana.

Abstract: This article argues the need for a relational government or a government defined by public-pri-vate networks as well as local-global interaction. Specifically the article examines the role of police within this paradigm, as an organized social agency within a surveillance network that exemplifies the described governance theory. The article elaborates on the probable effects of the governance model and implica-tions of regulation and democratic responsibility. Key words: Governance, surveillance, networks, police, security, civic participation.

Gobernanza da seguridade: redes de vixilancia e participación cidadá

Gobernanza de la seguridad: redes de vigilancia y participación ciudadana

Security governance: surveillance networks and civic participation

NORBERTO A. GONZÁLEZ TRIGO

Oficial da Garda CivilPosgraduado en Dirección Pública e Liderado InstitucionalGraduado en DereitoDiplomado en Estudos [email protected]

Recibido: 03/01/2018 | 12/06/2018

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Norberto A. González Trigo

Sumario: 1 Conceptualización do fenómeno. 2 Policía comunitaria. 2.1 O goberno local da seguridade pública en Francia: fragmentacións e novas orientacións. 2.2 Comunidades de seguridade en Inglaterra e Gales. 2.3 Xestión da seguridade local en Finlandia: vixilancia a través de redes. 3. Situación en España. 3.1 Forzas e corpos de seguridade. 3.2 Poboación. 3.3 Bo goberno, participación cidadá na seguridade. 4 Conclusións. 5 Bibliografía.

1 CONCEPTUALIZACIÓN DO FENÓMENOCrese que a gobernanza, como nova forma de gobernar, será a estrutura sobre a cal se

constrúa un novo paradigma no que o Estado exerza un papel de liderado naquelas áreas de responsabilidade que ata o de agora acometeu de modo hexemónico, e o ámbito municipal o lugar onde, ante a falta de operatividade do Estado, se desenvolva. A razón desta afirmación susténtase en que o Estado nación, como resultado dunha crise de confianza ante a falta de funcionalidade e consecuente perda de lexitimidade, debe redefinirse a través da forma de Estado rede para manter a súa autoridade e así garantir a súa soberanía.

Diversos autores, tales como Rojo Salgado, afirman que a soberanía exercida polo Estado de modo incontestable está a chegar á súa fin, ou chegou xa, e que a nova era posestatal se debe caracterizar por unha forma de goberno cosmopolita, de múltiples niveis e dominios de autoridade, conectados entre si tanto vertical como horizontalmente, aínda que recoñece que os Estados seguirán ocupando unha función importante respecto á gobernabilidade das sociedades.

Por conseguinte, este artigo sitúa o espazo local no epicentro para deseñar políticas especí-ficas co obxectivo de lles dar resposta ás necesidades concretas de seguridade cidadá en cada ámbito territorial, por dúas razóns: por ser recoñecido como máis próximo ante as posibilidades de participación que ofrece aos cidadáns, e porque, sendo depositarios da autonomía municipal prevista na Constitución, constitúen o lugar idóneo para formalizar compromisos de xestión entre actores involucrados.

Nesta mesma orde de ideas, cómpre resaltar que o rol emerxente protagonizado polos municipios na prestación de servizos públicos xerou que se constitúan como a pedra angular de onde deban partir as respostas ás necesidades dos cidadáns que se atopan na esfera social, política e xurídica da súa responsabilidade.

Á vez que se desenvolve este proceso, os cidadáns senten a necesidade de participar na construción de políticas públicas, sobre todo nos procesos decisorios, e é este fenómeno onde adquire especial relevancia de novo o ámbito local, precisamente por ser o hábitat onde trans-corre a maior parte do tempo da nosa vida, e xa que logo onde xorden as nosas necesidades.

E isto condúcenos a reformular se a efectividade de xestión na forma de gobernar a segu-ridade local actual é a adecuada, se se ten en conta este fenómeno ou se se está a prefigurar como alternativa real aos modelos tradicionais de prestación de servizos públicos de seguridade cidadá. No caso español, trátase dunha competencia exclusiva do Estado, cuxo mantemento corresponde ao Goberno da nación e ao das demais administracións públicas, comunidades au-tónomas e corporacións locais a través das forzas e corpos de seguridade dependentes orgánica e funcionalmente destas.

2 POLICÍA COMUNITARIAAta hai escasas décadas o concepto de seguridade cidadá entendíase desde unha noción

puramente de seguridade pública. Dun lado atopábanse unha serie de normas que a policía se encargaba de facer cumprir no suposto de que fosen transgredidas, e doutro, os que as



vulneraban. Un modelo reactivo que actuaba a posteriori, que descoidaba a prevención e que á súa vez aumentaba a sensación ou percepción de inseguridade. Non obstante, a sociedade de hoxe caracterízase por ser enormemente heteroxénea e interdependente, e as persoas que a conforman, froito do desenvolvemento social experimentado durante o século XX, tornáronse máis exixentes e críticas co ámbito que as rodea.

Diso infírese que a xestión da seguridade cidadá actual necesita dunha policía máis proactiva e inclusiva, orientada aos problemas e á intelixencia, que incorpore a comunidade a través dunha pluralidade de actores, e dun contexto onde se promovan iniciativas, se discutan, se estuden e se acheguen solucións desde unha óptica multidisciplinaria aos problemas de inseguridade.

Ata aquí entendemos que a produción de seguridade cidadá debe volverse máis participativa e que os municipios teñen un futuro prometedor asumindo roles que ata agora foran desenvol-vidos polo Estado, fundamentalmente polo auxe local na “toma de decisións sobre o público, especialmente as de carácter estratéxico, que se dá hoxe inevitablemente en rede, pero para que a rede non se converta nunha cousa amorfa que evoluciona ao azar das inercias ou de intereses pouco transparentes cómpren fortes doses de liderado”.

Non obstante, é especialmente crítico decidir quen debe exercer o liderado no deseño de políticas públicas de seguridade, que aínda que nunha primeira fase do proceso sexa das forzas de seguridade, ben porque teñen o monopolio na prevención da seguridade cidadá ou pola simple experiencia, en diante debe quedar perfectamente definido.

Delimitados e explicitados os diversos aspectos que definen a policía comunitaria (proacti-vidade, participación na toma de decisións e orientación do servizo policial na prevención), o artigo prosegue describindo experiencias de seguridade local de países da nosa contorna, as cales foron analizadas por académicos expertos na materia que, ademais de achegarnos coñecemen-to, son de grande utilidade para propor unha orientación estratéxica para poder ser aplicadas no contexto do Estado español. Neste existe un complexo sistema de seguridade pública con competencias compartidas por diversos corpos policiais e cunha falta de implementación política clara que sirva de base para contribuír ao debate e a reflexión sobre os desafíos que este modelo policial pode achegar.

A elección dos países que foron obxecto de análise foi debida fundamentalmente a que apostan a favor dunha policía comunitaria. Ademais, cada un dos países obxecto de análise obedece a un tipo de sistema policial; Francia ao napoleónico, igual que España, dous corpos de policía estatais ademais de locais e no caso de España tamén autonómicos; Inglaterra e Gales ao modelo descentralizado, varias corpos policiais distribuídos xeograficamente pero coas mesmas competencias; e Finlandia a un sistema centralizado, cun corpo central responsable ante unha única autoridade.

En canto á oportunidade de afondar no estudo do modelo e de avanzar en propostas de calidade dos servizos de seguridade, hai que destacar que en declaracións recentes do pri-meiro ministro francés Emmanuel Macron recupera a “policía de seguridade cotiá”, un corpo de proximidade xa posto en marcha en Francia a finais dos 90 polo entón primeiro ministro socialista Lionel Jospin, e suprimido a inicios dos 2000 polo daquela titular de Interior Nicolas Sarkozy. Segundo o primeiro ministro trátase dunha policía “máis próxima ao terreo, mellor integrada no tecido social dos barrios e máis preparada para intervir con discernimento e tratar os problemas cotiáns”.



2.1 O goberno local da seguridade pública en Francia: fragmentacións e novas orientacións

Jacques de Maillard, profesor investigador da Universidade de Rouen, analiza as políticas de seguridade de Francia nestas dúas últimas décadas. Unha análise que trata de comprender a coordinación interaxencial e descifrar a existencia dun complexo conxunto de redes que go-bernan a seguridade.

Afirma o autor que o estereotipo tradicional de Francia é a importancia do seu centralismo político e administrativo, e o específico da seguridade pública, e que, aínda a pesar da descentra-lización realizada en 1982, non se transferiu ningunha competencia de seguridade ás autoridades locais. “O Estado non desapareceu e continúa representando no contexto francés un rol clave no goberno local do delito mesmo se non é capaz de dirixir as estratexias locais”.

Non obstante, a partir dos anos 80, froito das novas políticas públicas iniciadas no ámbito local, quíxose reforzar o papel das forzas de seguridade dependentes do Estado con iniciativas denominadas de “proximidade”, á vez que as autoridades locais adquirían maior protagonismo no ámbito da seguridade.

Este feito produciuse fundamentalmente porque da acción descentralizadora se decidiu trans-ferir máis recursos económicos e poder de decisión aos representantes electos a nivel local. Por iso, adquiriron competencias tales como o planeamento urbano, axuda social e de planificación do desenvolvemento económico.

Iniciouse así a formulación de políticas públicas caracterizadas pola cooperación entre dife-rentes actores interdependentes nun contexto “agora dominado por unha serie vasta de redes e institucións entrelazadas que transcenden a clásica división público/privado e que xeran mesturas híbridas compostas por unha pluralidade de axencias, profesións e líderes da sociedade civil”.

No entanto, como se mencionou, ningunha competencia en materia de seguridade pública foi transferida; aínda así, como consecuencia dos esquemas cambiantes na forma de facer política e do rol crecente das autoridades locais, producíronse os resultados que seguen:

En 1983 apróbase un decreto no que se autoriza as municipalidades a crear concellos de prevención do delito, os cales serían codirixidos polo prefecto (a cabeza nomeada polo goberno central das burocracias nacionais ao nivel de departamentos e rexións), e o alcalde, o cal pro-vocou implicitamente que se recoñecesen de modo formal as municipalidades na prevención do delito.

Anos despois, concretamente, en outubro de 1997, a circular interministerial que viña con-solidar o papel cambiante da seguridade, afirmaba en síntese:

“A seguridade non é un asunto só da policía e a xendarmaría, o sentimento de inseguridade non depende soamente dos servizos destes actores. Depende de numerosos factores: cohesión social, conciencia cívica, calidade de vida urbana, etc. Estes factores son parcialmente os resulta-dos da actividade das autoridades locais e das iniciativas provenientes da sociedade mesma. Este é o motivo polo cal se necesita organizar unha asociación activa e permanente de todos eles a nivel local que sexa capaz de contribuír á seguridade, especialmente os alcaldes e os actores da vida social”. (Circular ministerial, outubro de 1997)

Ao mesmo tempo estábase a producir un progresivo aumento das forzas policiais munici-pais; de 5.000 en 1983 a 18.500 en 2001. A liña oficial desa medida era que a policía municipal complementaría a policía nacional e a xendarmaría, aínda que este argumento sufriu un cambio cando o día 15 de abril do ano 1999 se adoptou a decisión de ampliar as competencias da policía



municipal, de tarefas administrativas policiais ás de prevención do delito, asignándolle así un papel a desempeñar na represión do delito.

Por conseguinte, destaca que o alcalde pasase a ocupar un papel preponderante nas decisións de seguridade local, o aumento de policías locais e da súa ampliación de competencias, e que a área local de seguridade ocupase un lugar diferente ao que viña desempeñando.

De feito, Maillard resume esta afirmación nos puntos que seguen:1. Uso de ferramentas regulatorias, asinando ordenanzas para garantir a seguridade dos

habitantes da súa circunscrición política administrativa.2. Recrutamento e profesionalización de varios actores: policía municipal, mediadores con

varios estatutos e funcións, administradores de seguridade local, etc.3. As municipalidades involucráronse máis e máis na administración das partnerships locais.4. Maior financiamento para as autoridades locais en equipamento policial e infraestruturas

para as forzas policiais do Estado.Non obstante, esta situación non impediu que dependendo da ideoloxía política esta medida

non se vise desde un mesmo prisma: os neoliberais vían o contrato como un medio de reducir os custos mediante a posta en marcha de novas ferramentas de goberno, reducindo así o tamaño do Estado; os funcionalistas/managerialistas como un medio para xestionar o entrecruzamento de competencias entre diversos niveis de goberno; e os que están a favor da participación cidadá como un xeito de gobernar “desde abaixo” mediante a mobilización da sociedade civil. Mesmo lle atribúe falta de liderado ao Estado, ao afirmar que “non é realmente capaz de impor algún criterio claro ao que deberían axustarse as políticas locais”.

En atención a isto, a negociación entre Estado e autoridades locais aínda era limitada, pro-ducíase a través de varios contratos locais de seguridade. Moitos alcaldes rexeitaban a sinatura se o número de policías non se incrementaba no seu municipio, á vez que se puñan en marcha diferentes modos de acción cooperativa entre as autoridades locais e as policías dependentes do Estado por temor en moitas ocasións a perder a “estación de policía”.

Para ilustrar esta disparidade de criterios e posta en marcha de políticas de seguridade local, pon como exemplo a cidade de Nantes, prefectura do País do Loira, e a de Amiens, na rexión de Picardía. A primeira combinaba seguridade e prevención; o concello evitaba o termo seguridade por tranquilidade pública, favorecendo un desenvolvemento urbano das veciñanzas populares. O alcalde puxo en marcha unha estratexia cooperativa co Estado recoñecendo a súa preemi-nencia nas cuestións de seguridade. E na segunda, a estratexia era favorecer o desenvolvemento económico para garantir a seguridade en defecto da cohesión social, que pasaba a un segundo plano na axenda local.

Resumindo, a descentralización dotou de maior responsabilidade política as autoridades locais no ámbito da seguridade, dado que no mundo actual se lles exixe un compromiso maior na prestación de servizos aos cidadáns. Este feito produciuse fundamentalmente porque se erixiron como provedores inmediatos de planificación e execución dos servizos, sendo a seguridade pública un servizo máis que demanda a sociedade. Aínda que como se sinalou non existe unha idea común do que debe ser prioridade na axenda política e “os funcionarios locais elixidos popularmente teñen a miúdo visións conflitivas acerca do que se debe facer”.

E aínda a pesar de todo, tal e como analiza Roche, este modelo emerxente de seguridade local en Francia pon en evidencia que o papel desempeñado tradicionalmente polo goberno central e os seus axentes a nivel local está a diminuír, ao mesmo tempo que os enfoques e partes inte-resadas no seu desenvolvemento se volveron máis numerosos e diversos (cidadáns, municipios,



goberno central, Europa, as empresas, as compañías de seguros). Esta observación leva á con-clusión de que o Estado está a perder o seu monopolio neste campo, que xa non pode impor o seu enfoque de arriba abaixo e que unha nova forma de gobernanza da seguridade mediante un contrato territorial baseada no modelo explicitado se converteu na norma.

2.2 Comunidades de seguridade en Inglaterra e Gales

Tim Hope e Adam Crawford, tras a súa análise, achegan unha visión xeral do proceso levado a cabo tras as reformas iniciadas en 1997 ao chegaren os laboristas ao poder. O argumento utilizado é o seu afán de reducir a delincuencia a través do seu programa de modernización aplicado á prestación de servizos públicos, e a consecuente énfase na execución para a redución da delincuencia.

Un ano despois de iniciar o seu mandato, apróbase a Lei sobre a delincuencia e desorde, en diante CDA, que recollía nas seccións 5 e 7 a creación das Asociacións para a Redución da Desorde e o Crime, en diante CDRP. A dita norma establecía a obrigatoriedade de colaboración conxunta entre as autoridades locais e a policía, á parte doutros organismos designados e a comunidade para acordar a posta en marcha e planificación de estratexias na prevención do delito.

As ditas medidas complementábanse co dereito que lles permitía aos gobernos locais facer fronte aos problemas da delincuencia e a desorde, converténdose así nun socio de pleno dereito no control da delincuencia, aínda que non se lles concedía ningunha autoridade legal indepen-dente ou poder executivo ás autoridades locais.

Desta forma, o goberno central conservaba a dirección dos recursos policiais, cedendo a responsabilidade do servizo policial ao poder local e reservando para si a posibilidade de tomar crédito pola redución da delincuencia, o cal provocou un enfrontamento entre os xefes de policía e o goberno laborista.

Paralelamente á aprobación da CDA, creábase a Comisión de Auditoría, cuxa función era definir como as autoridades locais deberían cumprir mellor as súas novas obrigas legais. En diante, e tras deseñar o marco de cooperación local, propuxéronse dúas formas para levar a cabo a política de seguridade:

Por unha banda, introduciuse o concepto de desorde (ASBO), cepa do comunitarismo mora-lizante para proporcionar seguridade á comunidade; e por outra, o Best Value, réxime de xestión do rendemento forzando os CDRP a incrementalo, á vez que se destinaban máis recursos para pór en marcha programas e contratación de policías.

Malia a énfase posta para reducir a delincuencia, púidose ter descoidado a tarefa da creación de institucións, de constituír un novo goberno da seguridade na comunidade, e esa neglixencia podía dar lugar a un aumento da inseguridade na sociedade.

Para poder entender esta hipótese e dar explicación ao problema alegado por Blunket, resulta necesario entender de que forma comprenderon os diferentes actores o proceso.

Desde a Asociación de Oficiais Xefes de Policía, en diante ACPO, enfocaron a eficacia policial desde un paradigma de xestión científica para as actividades de control do delito, incluíndo estratexias policiais orientadas á tolerancia cero en delincuentes prolíficos, na incautación de bens roubados no mercado ilícito, ademais de aplicar a ciencia e a tecnoloxía, incluídos o ADN e outras tecnoloxías forenses como sistemas de vídeo para a identificación.



Así, Hope ve neste paradigma policial a tendencia a lle restar importancia ao papel dos inter-locutores civís, asegurando a redución da delincuencia como o principal obxectivo, cun papel de liderado para a policía en CDRP, que agora se converten nun foro subsidiario para axudar á policía.

Outro inconveniente foi a falta dunha definición gobernamental unánime de que se consi-deraba comportamento antisocial (ASBO), ademais de non identificar as orixes dos problemas locais, sacándoas á luz e negociando en vez de precipitarse en buscar solucións rápidas.

En concreto Crawford observa problemas: a falta de xerarquía de control ou de liñas claras de responsabilidade entre os diferentes servizos e redes, e a falta de correspondencia e coherencia global. Trátase dunha relación de menos goberno pero máis gobernación. Esta ambigüidade para o goberno ilústrase no contido da guía do Home Office sobre as colaboracións pola loita contra a delincuencia e a desorde. O goberno preferiu deixar ás colaboracións locais decidiren o contido das estratexias. «Deliberadamente evita definir os termos delincuencia e desorde e declara que, con razón, nada está excluído e nada favorecido» (Home Office, 1998).

Ao respecto convén dicir que Crawford alega problemas de xestión directiva no proceso desde catro puntos de vista, a saber:

1. Pouca atención ao proceso máis complexo, que é a negociación dos obxectivos compar-tidos, sobre todo cando non hai ningunha xerarquía de control, provocando tensións entre o enfoque de colaboración e os aspectos da focalización interna das reformas de xestión directiva.

2. A excesiva focalización interna sobre os resultados en termos de eficacia pode levar as administracións a concentrar as súas enerxías en tarefas e actividades concretas en detrimento das tarefas marxinais. Aínda que menciona que, se as diferentes partes están unidas por decisións comúns e negociadas para políticas e resultados colectivos, con frecuencia fracasan na identifi-cación das liñas de responsabilidade. Cita a Rhodes, no que este definiu como o problema das mans múltiples, en que participan tantas persoas que non se pode identificar ningunha contri-bución; e se ningunha persoa vai ser responsable despois da acción, entón ninguén se esforza previamente para comportarse de forma responsable. Como a autoridade «é compartida», é difícil illala e pode chegar a facerse case intanxible.

3. Distanciamento entre outputs, actividade dos servizos, e outcomes, os resultados, coa posibilidade de que as «accións» cheguen a ser prioritarias, ata o punto de que os obxectivos sociais queden eclipsados polos obxectivos organizativos. Isto pódese entender como unha medida imposta pola que se outorga unha maior prioridade á medida que ao servizo que esta debe identificar.

4. Existe o risco de que a aplicación de culturas de resultados ás organizacións do sector público, transferida aos proxectos de colaboración de seguridade, centre máis a atención nun obxectivo de xestión que na calidade do resultado. Especialmente, isto pode fomentar a con-centración arredor de obxectivos doados de alcanzar, os que tendan a achegar resultados posi-tivos; en consecuencia, afastarán a atención e os recursos das zonas máis problemáticas ou dos problemas de delincuencia dificilmente abordables.

Por último, cómpre sinalar que nin a política punitiva dos laboristas en xaneiro de 2004, que fixo que a poboación penitenciaria chegase a un nivel récord de 73.688 en Inglaterra e Gales (alcanzando a taxa máis alta por habitante na Unión Europea), fixo que cambiase a percepción extraída das enquisas de vitimización, no sentido de que non creron que as súas comunidades fosen máis seguras tras a chegada dos laboristas e a posta en marcha das políticas de seguridade descritas.



Crawford defende que a lóxica da Lei de 1998 e da guía que a acompaña é impulsar a mul-tiplicidade de distribuidores de servizos e de redes locais, fomentando as colaboracións entre e a través dos sectores público-privado e do voluntariado, pero admite que se atopa fragmentada xerando unha demanda de coordinación e colaboración entre as novas redes no deseño dos servizos.

Deste modo explica, citando a Rhodes: “O irónico e espectacular da mercantilización é que se debilitou polas redes, mentres que ao mesmo tempo a eficacia das redes aumentaba”.

Así, Crawford propón unha ausencia de xestión directiva xerárquica na liña da xestión de redes complexas: as redes e as decisións das colaboracións teríanse que xestionar sen intervención e cun goberno a distancia. Fala de reforzar unha mirada cara ao exterior que permita a adopción de medidas de eficacia e imposición de accións. Hai que definir os problemas de modo extenso, con visión ampla; cre fundamental a construción e importancia do mantemento da confianza como dinámica central nos proxectos de colaboración de seguridade local eficaces.

Sinala que a confianza é, se cabe, máis importante cando existen conflitos de estruturas en que as colaboracións se caracterizan por ideoloxías diverxentes e/ou cando hai unha cultura de desconfianza ou de incomprensión.

Non obstante, afirma que, para establecer relacións de confianza, é necesario advertir as persoas dos límites da súa contribución e a doutras administracións, de forma que non intenten nunca facelo todo e que non esperen dos demais resultados que eles cren que estes poden ache-gar. En suma, cómpre que haxa un respecto mutuo para os diferentes tipos de contribucións.

Relevante foi a opinión formada acerca da función supervisora do Estado mediante audi-torías, xa que pensa que axuda a definir as concepcións públicas dos problemas para os cales preconiza a solución. Neste sentido, citando a Power, cre que iso é constitutivo dun determinado estilo de regulación e de control que reflicte profundamente os compromisos mantidos para a comprobación e a confianza. A auditoría non é pura e simplemente unha solución técnica para un problema, senón que “tamén proporciona as vías posibles para a redefinición da práctica do goberno”; o seu obxectivo primordial son as organizacións, e os seus subsistemas de control, como tales, están implicados no control do control.

En canto a Hope, fálanos de fortalecemento das comunidades. Así, recoñece que a premisa fundamental é que os cidadáns e organismos se comprometan activamente en coproducir a seguridade comunitaria, aínda que recoñece as limitacións do goberno, coa promesa de que unha nova estrutura institucional participativa fomentará a eficacia colectiva dos cidadáns e a participación dos servizos públicos de apoio.

Apóiase nas ideas de Blunket no que se refire á cidadanía activa, un marco en que os cidadáns teñan máis oportunidades para definir e resolver os problemas das súas comunidades, así como fortalecelas para que poidan manter a súa propia organización e facer fronte aos problemas comúns.

Proba do expresado é o Libro Branco sobre a reforma policial, o cal se fundamenta na cons-trución de comunidades máis seguras e avoga por unha estrutura de goberno para o servizo da policía: un auténtico enfoque de abaixo arriba para a toma de decisións sobre a seguridade na comunidade e oportunidades de participación directa, xunto cun mecanismo de supervisión a nivel local.

Crawford pensa que o aloxamento vetusto, o paro, unha escolarización de calidade mediocre, a falta de actividades de ocio para os mozos, etc., non son problemas públicos importantes en si mesmos. Pola contra, a súa importancia pode percibirse cada vez máis pola crenza de que



rematan en delincuencia e desorde. Témese que os problemas sociais sexan definidos como problemas de delincuencia que é necesario controlar, en vez de tratalos en si mesmos, podendo representar a última criminalización de política social. Nun punto en que as fronteiras entre a política social e a prevención da delincuencia se volven máis difusas, poderíase argumentar a favor do desenvolvemento potencial dunha relación inversa, a socialización da política penal, para a que a orientación tradicional e o financiamento da política penal cambien cara a unha prevención proactiva por vía dun tratamento social.

Con todo, Crawford entende que as políticas locais de seguridade contemporáneas están sobresaturadas: resultan da interacción entre unha variedade de actores que comparten preo-cupacións similares pero tamén se opoñen en torno a certos valores e prioridades. Se hai un intento de integrar estes actores e de promover un enfoque integrado con respecto ao delito, tamén se nota un modo máis competitivo e fragmentado de elaborar as políticas públicas, que fai lexítimo o uso da noción de goberno.

Así, de modo esquemático determínase o que Crawford puxo de manifesto nos parágrafos anteriores:

- As fronteiras entre as esferas públicas e privadas non están claras.- Prevalecen modos negociados de goberno (en lugar das xerárquicas).- Escurécese a distinción entre sanción, prevención e mediación.- A acción é fragmentada e conflitiva en lugar de ser coherente e racional.

2.3 Xestión da seguridade local en Finlandia: vixilancia a través de redes

Sirpa Virta, do Departamento de Ciencia Administrativa da Universidade de Tampere, desen-volve a súa investigación arredor da idea dun sistema policial anglo-americano na comunidade aplicado en Finlandia desde 1996.

Malia que resalta que non é nada novo para Finlandia, xa que desde o ano 1960 a través da policía chamada do pobo se forxaba unha longa tradición do estilo de policía comunitaria. Durante estes anos a policía gozou e goza de gran confianza pública, a sociedade do benestar mantívose estable sen divisións sociais significativas e o crime é bastante baixo, polo tanto, non houbo necesidades urxentes ou presións para a reforma policial.

A pesar diso, aplicouse a estratexia de policía comunitaria como parte dunha ampla mo-dernización do sector público, incluíndo a orientación a servizos para mellorar a eficiencia e responsabilidade.

Como se dixo, a policía en Finlandia goza de gran confianza por parte da poboación, grazas a unha longa tradición de estreita relación entre cidadán e policía, e froito desde que nos 60 se instaurase un tipo de policía chamado “policía de aldea”, os cales coñecían e vivían cos residentes onde prestaban servizo.

Entón, por que unha estratexia de policía comunitaria iniciada en Finlandia? A resposta foi que a partir dunha serie de enquisas realizadas pola policía en nome da mellora do servizo a partir de 1990, baseándose nos seus resultados, se evidenciou a necesidade social de que a policía fose máis visible e houbese máis patrullas a pé nas rúas.

Posta en marcha a implementación, os primeiros problemas foron a falta de recursos, a resistencia entre os axentes, ao non o considerar un traballo propiamente policial, e dos xefes de policía, os cales tiñan dificultades á hora de transmitir a importancia do cambio, dado que algúns non se comprometían, e aqueloutros que si o estaban non entendían moi ben o porqué



do cambio; e por último a falta de priorización nos problemas, ao principio todos eran impor-tantes e inevitables.

Simplificadamente as dificultades foron as que seguen:- A policía comunitaria foi presentada como unha nova tarefa (sen recursos adicionais).- A perspectiva sobre o cambio no nivel de xestión era demasiado xeral e demasiado débiles

os argumentos para a súa aplicación efectiva.- O persoal tivo que repensar e reorientar o labor da policía sen a formación axeitada e a

educación.- Unha pesada carga de expectativas sobre o que poden lograr as iniciativas foron postas

sobre os axentes.- Os puntos de vista e opinións do persoal non se tiveron en conta no inicio do proceso de

implementación.Á vista dos inconvenientes na posta en marcha, decidiuse ver ese proceso de xeito dinámico,

non como un modelo estático, senón que se entendeu máis como unha alternativa ou comple-mento ao labor policial convencional e non tan competitivo; a atención desprazouse desde o nivel operativo para incluír o nivel de xestión.

A estratexia principal da policía comunitaria foi a creación de asociacións locais e redes. Os principais obxectivos foron a elaboración de políticas (políticas locais de seguridade/plans de seguridade); a identificación do problema (enquisas cidadás, a análise da delincuencia) e a resolución de problemas. O papel do axente de policía debe ser: planificador, solucionador de problemas, organizador comunitario e o enlace de intercambio de información, a de traballador do coñecemento.

En resumo e de acordo con Virta, o proceso de implementación foi o de facer e aprender; formulouse unha estratexia coherente, onde se incluían medidas de apoio construídas na educa-ción, planificación estratéxica e avaliación equilibrada dun modelo baseado no cadro de mando integral. Ademais, incluía un sistema de xestión do coñecemento (delito análise, intercambio de información, avaliación), requisito previo para a consecución dunha comunidade operacional policial exitosa.

O novo non son as miniestacións de policía ou cop-shops, senón a creación de redes e coñecer os residentes locais sobre unha base nova, o deseño de plans, a identificación dos problemas e a súa solución.

Polo tanto, nunha primeira fase de implementación na coprodución da seguridade, foi a policía a que con iniciativas policiais liderou os grupos dada a experiencia previa na prevención do delito.

Outro factor que se tivo en conta foi a composición e tamaño das asociacións, as cales podían incluír representantes de axencias gobernamentais, municipalidades, empresas privadas, organi-zacións de voluntarios e igrexas, sendo o seu principal obxectivo establecer unha estratexia de seguridade local ou rexional. Con isto logrouse que, a finais de setembro de 2001, 203 cidades e municipios tivesen algún tipo de plan de seguridade, e a finais de ano que as 448 cidades e municipios de Finlandia tivesen previsto dispor dun plan de seguridade.

Segundo Virta, o propósito do proceso de planificación e traballo en rede foi a construción dun sistema permanente de xestión da seguridade local. Deste modo, compártese a responsabi-lidade da seguridade e prevención da delincuencia nas comunidades aproveitando as vantaxes que produce a sinerxía dos actores no proceso. Afirma tamén que a xestión de redes é, non obstante, un gran desafío para a policía, porque a policía xoga un papel importante na creación



e facilitación de asociacións e porque cada comunidade e os seus problemas son únicos. En comparación co traballo policial tradicional, a xestión das redes é un gran xeito de xestionar e dirixir as expectativas.

A modo de exemplo falaremos da cidade de Tampere, que é a segunda cidade máis grande de Finlandia, con aproximadamente 193.000 habitantes. O proceso de cambio iniciouse en 1997 con apoio do actor político, sendo o primeiro obxectivo realizar un plan de seguridade e conectar os problemas de seguridade co programa máis amplo de desenvolvemento urbano.

A rede estaba composta por 17 persoas que representaban os seguintes colectivos: auto-ridades do ámbito social, da saúde, da escola, dos sectores ambientais, técnicos de emprego, negocios, igrexas, organizacións non gobernamentais e a policía. A formulación da estratexia no inicio do proceso incluíu os seguintes obxectivos: diminuír e previr desordes, delitos menores e a exclusión social, así como atopar unha visión común acerca das cuestións de seguridade para a construción de modelos de cooperación e colaboración a través de redes.

O problema inicial, tras iniciar os estudos e proxectos conxuntos, foi a distinta visión que da seguridade teñen os distintos membros da rede, o cal orixinou que o concepto de seguridade se incluíse en case todos os aspectos da vida cotiá. Por esa razón, o seguinte paso foi definir os obxectivos comúns, a coordinación de iniciativas paralelas, a recompilación de información, o establecemento de prioridades e a asignación das posibilidades de colaboración.

A solución práctica foi un éxito. Creáronse métodos de traballo baseados na división do campo da seguridade en subprocesos e definindo os principais destinatarios. En total había 15 procesos, dos cales tres deles foron asignados á policía: roubo de vehículos, violencia nas rúas e medo á delincuencia.

Como rede, o grupo de planificación foi eficaz e suficientemente coherente para a formula-ción de políticas de seguridade; a información e intercambio de coñecementos funcionou ben e todos os membros atoparon no proceso un beneficio para os seus propios campos. A vantaxe da sinerxía foi significativa, especialmente entre a policía, as autoridades sociais, a igrexa e as autoridades de planificación ambiental.

Logrouse o consenso sobre os obxectivos, as prioridades e a seguridade con bastante facili-dade, en parte debido ás técnicas de evitación de conflitos utilizadas que se basearon na forma-ción de asociacións de coalición. A policía tomou decisións sobre a selección dos participantes e elixiu os interlocutores tradicionais máis importantes, as autoridades sociais e os socios máis cooperativos.

A politización do proceso foi evitada intencionadamente pola policía: os representantes dos responsables políticos locais non foron invitados. Argumentouse que os principais participantes das redes de vixilancia tenden a extraerse dun conxunto limitado de grupos e institucións que te-ñen interacción frecuente e de alta calidade en todos os asuntos relacionados co tema de políticas.

A rede política orixinal continúa o seu traballo como un grupo directivo para a execución da estratexia. Construíronse redes veciñais integradas principalmente por organismos sociais, autoridades da saúde, representantes das escolas e organizacións de voluntarios; o papel da policía é principalmente como experto e enlace de intercambio de información. Cada rede ten as súas propias estruturas e métodos de traballo. O seu principal obxectivo é facer plans a nivel de barrio e actuar xuntos por un ambiente de paz e seguridade. O resultado é agora un enfoque máis sistemático, integral e estratéxico baseado nunha estratexia coherente de alianzas e redes.



3 SITUACIÓN EN ESPAÑAGarantir a seguridade interna dun Estado é unha tarefa que sempre lle preocupou ao goberno

que se atopa no poder, fundamentalmente porque, se non é capaz de mantela, dificilmente se podería garantir a gobernabilidade democrática dun Estado. Máis aínda, o contexto sociopolítico podería pasar de ser de democracia plena, onde forzas e corpos de seguridade xunto co resto de actores e institucións do Estado coproducen seguridade, a un panorama totalmente oposto e do que ninguén sae favorecido. Sería igual ao que acontece en Estados falidos onde o Estado perde soberanía en parte do seu territorio, ben porque se ausenta, por falta de recursos, ou porque non empodera os actores locais, os cales se encontran en mellor disposición para facer fronte ás ameazas internas dada a súa proximidade e coñecemento sobre estas.

3.1 Forzas e corpos de seguridadeEn todo tipo de sociedade do que di exercerse a democracia plena a policía xoga un papel

importante na gobernabilidade do Estado, conformando un instrumento que se atopa ao ser-vizo deste e cuxa misión é a de protexer o libre exercicio dos dereitos, liberdades e garantir a seguridade cidadá da súa poboación. Trátase dun tipo de policía máis próxima ás persoas, máis proactiva e inclusiva, xa que moitos dos riscos e ameazas non se poden solucionar desde un enfoque estritamente policial.

España conta cunha estrutura que vén definida pola Lei orgánica 2/1986, do 13 de marzo, de forzas e corpos de seguridade, e que establece as liñas mestras do réxime xurídico das forzas e corpos de seguridade no seu conxunto, en diante FCS, tanto das dependentes do Goberno da Nación como das policías autónomas e locais, definindo os principios básicos de actuación comúns a todos eles e fixando os seus criterios estatutarios fundamentais.

Configúrase un sistema de seguridade de dobre natureza: centralizado porque as forzas e corpos de seguridade do Estado (en diante FCSE), Garda Civil e Policía Nacional, dependen xerarquicamente do Goberno central; e descentralizado en canto que as policías autónomas e policías locais dependen dos seus respectivos órganos de goberno, cun total de axentes que é un dos máis altos de Europa1. En concreto, en canto á Administración central: 74.958 gardas civís e 65.254 policías nacionais2. Na Administración autonómica (Mossos d’Esquadra, Ertzaintza, Policía Foral de Navarra, Policía Canaria: 25.770 axentes3, datos do ano. E na Administración local, 61.867 axentes (datos estes últimos obtidos do ano 2005)4. Polo tanto, o total de axentes é de 227.849 para unha poboación de 46.528.966 habitantes no ano 20165, uns datos que poñen de manifesto que este piar goza dunha estrutura forte.

3.2 PoboaciónA poboación, ademais dun elemento esencial na construción dun Estado, é a destinataria e

causa da seguridade. A súa importancia é tal que debe ser tida en conta para elaborar políticas públicas de seguridade, para indagar sobre medidas de distribución espacial, de densidade, así como de dispersión/concentración, de movementos migratorios e mesmo internos. Tamén a medición das taxas de natalidade e defunción, así como da avaliación de factores económicos, sociais, políticos, ambientais e de saúde permitirá ao Goberno afondar na gobernanza da segu-ridade, tanto na formulación de políticas presentes como futuras.

Non podemos esquecer que España se atopa nun proceso de urbanización6 progresivo e constante que a situará no ano 2050 no sétimo lugar do mundo tras Arxentina 96,0%, Francia 94,1%, Brasil 93,6%, Estados Unidos 90,4%, Reino Unido 87,8% e México 87,6%7. Isto significa que en pouco máis de 30 anos moitas das poboacións desaparecerán porque “as demasiado



pequenas non teñen a masa crítica necesaria para os servizos desexables...”8. E porque o núcleo de poboación que mellores perspectivas ofrece é a cidade, tanto na prestación de servizos básicos como sociais, ademais de ser motor da economía, da conectividade, da creatividade e innovación e tamén centro de servizos para os seus arredores.

A configuración deste novo hábitat, consecuencia das dinámicas de desprazamento de po-boación mencionadas, require afondar no estudo de xestión de seguridade, implicando diferentes actores que traten o problema no seu conxunto co obxectivo de elaborar un diagnóstico fiable e adecuado dos problemas xurdidos no seo dunha sociedade cambiante na súa forma e contido, xa que á vez que existe un consenso xeneralizado de que a cidade ofrece maiores oportunidades; tamén as concentracións de poboación proporcionan maiores oportunidades ao delincuente, riscos ás vítimas e dificultade para o control social.

3.3 Bo goberno, participación cidadá na seguridadeE bo goberno implica ter un marco legal que fixe normas claras, responsabilidades, transpa-

rencia e participación entre outros elementos. E en relación coa seguridade, que é un problema de todos, é imprescindible introducir a participación que permita fortalecer a cidadanía co fin de que coparticipe tanto na fase de estudo como na de posta en funcionamento.

En España existe un marco normativo que permite a inclusión de todo tipo de actores na promoción da seguridade cidadá, os Consellos Locais de Seguridade, en diante CLS. Establecidos polo Real decreto 1087/2010, do 3 de setembro, polo que se aproba o Regulamento que regula as Xuntas Locais de Seguridade, artigo 13, Participación cidadá, cuxo literal é: Co obxecto de lo-grar a máxima participación cidadá na mellora dos niveis de seguridade pública poderán constituírse Consellos Locais de Seguridade, aos cales serán invitados representantes de asociacións cidadás, or-ganizacións empresariais, sindicatos e outras institucións ou sectores que conformen o tecido social. E aínda que timidamente, dado que expresa unha intención, a súa constitución foi dispar en canto á súa composición, funcións, obxectivos, actuacións e a súa posta en marcha precisamente por esa falta de aposta decidida.

No concernente ao ámbito supranacional, dado o papel preponderante das autoridades locais en materia de prevención e seguridade, creouse o Foro Europeo de Seguridade Urbana, en diante FESU. Trátase dunha rede europea de 300 autoridades locais creadas en 1987 que, co apoio do Consello de Europa, o seu obxectivo foi fortalecer as políticas para previr a delincuencia e promover o papel dos electos nas políticas nacionais e europeas.

O seu funcionamento baséase no establecemento de vínculos entre as autoridades locais europeas a través do intercambio de prácticas e o coñecemento, a cooperación e a formación. Deste xeito, os modelos de goberno de seguridade local que se desenvolvan ao abeiro destes encontros comparten experiencias que, postas en contexto, poden ser moi útiles no momento de formular políticas públicas.

4 CONCLUSIÓNSPrimeira. En opinión de Sandel, o Estado-nación non necesita diluírse, é suficiente con que

renuncie a ser o único titular do poder soberano e o obxecto prioritario da lealdade política. Esta idea complétase coa de Pastrana, quen entende que seguirá sendo a institución fundamental do control global, onde crear institucións públicas globais, e integrarse en redes verticais ou horizon-tais, así como estar sometido a réximes internacionais ou á xurisdición de tribunais internacionais



no seu intento de controlar a globalización, pero seguirá sendo, por moito tempo, algo máis que un primus inter pares.

Este novo paradigma implica unha transición de goberno, que se asocia xeralmente cunha autoridade central que ten a capacidade absoluta para impor as súas políticas, a gobernanza, que é unha suma de persoas e institucións de ámbito público e privado que xestionan asuntos comúns. É dicir, en realidade trátase dun exercicio de gobernabilidade onde se xestionan os asuntos dun país en todos os niveis e os medios promovendo a cohesión social e a integración para asegurar o benestar das súas poboacións; supón o abandono dun modelo de goberno de arriba abaixo cara a un máis horizontal, participativo e asociativo, que involucre os cidadáns, os grupos locais, as empresas e as axencias asociadas.

Neste novo patrón, a rede pasaría a constituírse como centro de negociación para afrontar a gobernabilidade da sociedade facilitando o consenso, dado que as redes de gobernanza se basean no suposto de que non hai intereses xerais transcendentes aos intereses sociais e priva-dos, evitando que se produza un monopolio dos citados intereses por parte das organizacións gobernamentais.

Neste goberno en rede, o punto de partida sería o eixe local-global, dado que desde as comunidades locais se fomenta a participación, a deliberación e a colaboración cidadá, todo iso co fin de conseguir que a responsabilidade sexa compartida, e facer que as políticas públicas sexan máis efectivas e lexítimas aos ollos da xente.

Malia todo, o Estado segue sendo imprescindible para dirixir a sociedade. Non debemos con-fundir que, aínda que se modifique o modo en como nos relacionamos, pasando dun goberno monopolista a un con capacidade negociadora que facilita o acordo, con que necesariamente teñamos que carecer dun organismo regulador e en última instancia con capacidade de garan-tir a gobernabilidade dunha sociedade, de atender e equilibrar as posibles disfuncións que se produzan na mencionada gobernanza como paradigma do goberno-rede.

Polo tanto, crese que a seguridade é un deses temas dos que o Estado se debe seguir res-ponsabilizando, aínda que isto non implique que deba facelo de modo unilateral, senón que, como se pode deducir do explicitado ata o momento, se podería afirmar que debería ser unha tarefa compartida por diversos actores.

E é neste punto onde adquire especial relevancia a relación Estado-cidadáns, na cal estes últimos mostran un interese crecente en como participar nas decisións políticas. Desta forma, séntanse as bases para coxestionar certos servizos públicos co fin de ter en conta as inquietudes dos cidadáns e dotar de maior lexitimidade as decisións, creando un foro de xestión do coñece-mento9 onde se aproveita o capital intelectual10 dos actores en interacción.

Segunda. Coa dita participación, froito das experiencias de países da nosa contorna, tanto de centralismo político e administrativo como descentralizado, observouse que os gobernos locais adquiriron maior protagonismo no ámbito da seguridade local. De feito, constitúense como verdadeiros centros de xestión cuxos procedementos innovadores gardan similitude co que se coñece actualmente como Responsabilidade Social Corporativa11 (en diante RSC), aplicada neste caso ás administracións, onde, tras a identificación dos stakeholders e o establecemento dunha liña efectiva de comunicación e compromiso con eles, se trata de reducir os riscos que ocasiona a delincuencia.

Non obstante, a posta en marcha deste tipo de políticas non estivo exenta de trabas na fase de decisión política, xa que en moitas ocasións non está en mans do decisor público, non é



autónoma, senón que existen forzas sociais que a dominan, e as opcións responden aos intereses de grupos de presión que se lexitiman a través do decisor público.

Aínda así, a tendencia foi a superar esta fase e dar paso á implementación, é dicir, a posta en práctica da política adoptada, aínda que xurdiron as complicacións dada a complexidade que caracteriza as sucesivas relacións de acción conxunta entre actores, obxectivos e plans de acción para coordinarse e alcanzar os resultados desexados.

En suma, a continuación exporei as fortalezas e debilidades que caracterizaron o ciclo de políticas públicas da seguridade “glocal” en Francia, Inglaterra, Gales e Finlandia:

Debilidades:- Falta de liderado do Estado, incapacidade de impor un criterio claro ao que deberían axus-

tarse as políticas locais.- Ausencia dunha política territorial de seguridade, situación que inhibe as potencialidades

de desenvolvemento local en sentido amplo.- Os funcionarios locais tiñan a miúdo visións conflitivas acerca do que debía facerse.- A eficacia centrada no paradigma de xestión científica para as actividades de control do

delito restaba importancia ao papel dos interlocutores civís, converténdoos en foro subsidiario para axudar á policía.

- Falta de xerarquía de control nin liñas claras de responsabilidade entre os diferentes servizos e redes, falta de correspondencia e coherencia global.

- A excesiva focalización de resultados en termos de eficacia leva as administracións a concen-trar as súas enerxías en tarefas e actividades concretas en detrimento de actividades marxinais.

Fortalezas:- Impulsouse a multiplicidade de distribuidores de servizos e de redes locais, fomentando as

colaboracións entre e a través dos sectores público-privado e do voluntariado.- Nalgúns casos definíronse os problemas de modo extenso con visión ampla.- Mantívose a confianza como dinámica central nos proxectos de colaboración de seguridade

local eficaces.- Os procesos de implementación deben ser dinámicos, non estáticos.- Este tipo de política de seguridade “glocal” debe ser entendida como unha alternativa ou

complemento ao labor policial convencional.- Cómpre deseñar estratexias coherentes onde se inclúan medidas de apoio construídas na

educación, a planificación estratéxica e a avaliación equilibrada dun modelo baseado no cadro de mando integral.

- A policía debe liderar os grupos con iniciativas policiais dada a experiencia previa na pre-vención do delito.

- Creación dun sistema permanente de xestión da seguridade local.- O Estado debe exercer unha función supervisora mediante auditorías, o que non debe pre-

supor unha inxerencia na autonomía local senón unha axuda a definir as concepcións públicas dos problemas para os cales preconiza a solución, proporcionar vías posibles para a redefinición da práctica do goberno.

- Evidenciouse a necesidade de facer promoción da seguridade como ben común e a función da policía como servizo público, buscando fórmulas adaptadas a cada realidade local e nacional.

Terceira. O Estado español non debe ser alleo a unha nova orientación estratéxica da se-guridade a través da interacción entre actores públicos e privados co propósito de responder eficazmente tanto ás ameazas endóxenas como exóxenas, conciliando represión e prevención a



través dun enfoque holístico, de accións concertadas asociativamente e en interacción con niveis de goberno distintos a través do eixe “glocal”12, fundamentalmente sistemas de comunicación que unan os ámbitos local-nacional-internacional e viceversa.

É necesaria unha vía totalmente posible e axeitada á configuración territorial do Estado13, mesmo un espazo de participación activa próximo ao cidadán, un punto de partida, os munici-pios, onde a cidadanía ten maiores oportunidades de expor as súas necesidades sociais e á vez que se lle dea resposta, aínda que sen excluír os demais entes territoriais, precisamente porque neste modelo de goberno rede ninguén debe ser afastado.

Policía, poboación e bo goberno son os compoñentes descritivos e explicativos dun deseño da gobernanza de seguridade dun determinado Estado. Así, pódese afirmar que no que res-pecta ao primeiro deles, España conta cun número de axentes dos máis altos de Europa; esta circunstancia presupón que este elemento non debe constituír obstáculo ningún para a recon-sideración dunha arquitectura de seguridade distinta da establecida na Lei orgánica 2/86 das FCS. Un sistema público de seguridade complexo e plural no que o lexislador distribuíu compe-tencias específicas e compartidas, pero que, tras máis de 30 anos de vixencia, sufriu demasiados cambios. Unha nova realidade na que ao mesmo tempo que ofrece moitas posibilidades de redefinición debe prevalecer un enfoque integral do sistema de seguridade e unha distribución de responsabilidades delimitada. Cunha única excepción, a información debe quedar baixo control centralizado, de tal forma que o sistema se basee na coordinación efectiva de todo tipo de actores para que os responsables de analizar esta sexan capaces de detectar e neutralizar os diferentes tipos de ameazas que xorden nun mundo relacionado entre si.

A poboación é a destinataria e a razón da seguridade. Precisamente un modelo de seguri-dade debe desenvolverse en consonancia cunha sociedade en continuo cambio. Non é alleo a que España se urbaniza e esta circunstancia debe ser tida moi en conta para inescusablemente adaptala ás novas realidades que se producirán nun futuro próximo.

Bo goberno implica entre os seus elementos a participación cidadá. Débese ofrecer a po-sibilidade da creación de foros de intervención a través da transmisión das súas inquietudes, fomentando lazos de comunicación comunitaria para ofrecer un diagnóstico apropiado da cri-minalidade nun ámbito concreto, de reducir o aumento de sensación de inseguridade e, sobre todo, garantir que a relación policía-cidadanía sexa continua e efectiva.

A nosa normativa non foi allea a esta circunstancia. Sobre o papel ofreceuse a posibilidade de constituír os CLS, aínda que, como intención, se circunscribe a iniciativas illadas e diferentes en contido, forma e obxecto, un proceso inacabado ou simplemente inexistente na maior parte do Estado.

A Estratexia Española de Seguridade de marzo de 2011 mencionaba o foro social14 como un órgano consultivo que tiña por obxecto reunir representantes das Administracións públicas, expertos, académicos, investigadores, universidades, institutos especializados, empresas e orga-nizacións sociais para realizar análises compartidas en materia de seguridade. Malia iso, a estra-texia de 2013, que repite un organigrama da anterior, fai desaparecer o foro social; e a última delas, a de 2017, que se atopa en elaboración, invita no proceso de elaboración “a sociedade en xeral”, na miña opinión un contrasentido porque a súa antecesora eliminou esta posibilidade de participación que tería servido para achegar novas ideas.

En conclusión, países da nosa contorna con problemas de seguridade similares aos nosos creron importante levar a cabo políticas que faciliten a súa gobernabilidade. De feito, Francia,



cun sistema similar ao español, recuperou a idea de policía de proximidade “de seguridade cotiá” para facer fronte ás ameazas endóxenas que vive Europa na actualidade.

Unha resposta decidida aos problemas de inseguridade que supera a visión clásica do goberno de seguridade cidadá e un proceso que implica un entendemento mellor de como desenvolver solucións, responder ás preocupacións das comunidades e a de compartir información sobre a ameaza concreta. Unha base sobre a que apuntalar unha arquitectura de seguridade dinámica, inclusiva e participativa que facilite adoptar decisións máis coherentes. E todo iso co prototipo de que a seguridade se logra mantendo a paz en cada localidade en particular, un enfoque que ten como requisito ineludible a colaboración estreita entre a cidadanía e os funcionarios policiais vistos como membros da colectividade.

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Normativa:

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Lei orgánica 2/1986, do 13 de marzo, de forzas e corpos de seguridade.

Real decreto 1087/2010, do 3 de setembro, polo que se aproba o Regulamento que regula as xuntas locais de seguridade.



NOTAS1 Consultar: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crime_statistics/es

2 Consultar: http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index.html


4 Consultar: http://gestionpolicialdiversidad.org/PDFdocumentos/ComunidadLocalConvivencia.pdf

5 Consultar: http://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/categoria.htm?c=Estadistica_P&cid=1254735572981

6 A taxa de urbanización é un índice demográfico que expresa a relación porcentual entre a poboación urbana, habitantes das cidades, e a poboación total dun país para poder deducir cara a onde se desprazarán os cidadáns e así predicir se existe a necesidade de redefinir as políticas de seguridade de acordo coas necesidades futuras.

7 Informe elaborado polo Departamento de Economía e Asuntos Sociais da ONU sobre perspectivas de urbanización mundial, revisión 2011.

8 Folch, 1998.

9 A xestión do coñecemento é todo o conxunto de actividades realizadas co fin de utilizar, compartir e desenvolver os coñecementos dunha organización e dos individuos que nela traballan, encamiñándoos á mellor consecución dos seus obxectivos (Ruesta e Iglesias, 2001).

10 Valor do conxunto de activos intanxibles posuídos por unha organización. Fai referencia aos intanxibles como resultado da eficacia da aprendizaxe organizativa e a eficiencia da xestión do coñecemento (Mantilla, 2004).

11 Responsabilidade Social Corporativa (RSC) ou Responsabilidade Social Empresarial (RSE) é a integración voluntaria, por parte das empresas, das preocupacións sociais e medioambientais nas súas operacións comerciais e as relacións cos seus interlocutores”. Libro Verde. Comisión Europea (2001).

12 O termo “glocal” e o nome elaborado “glocalización” formáronse entrexuntando as palabras global e local para facer unha mestura. Esta idea foi modelada segundo o xaponés dochakuka derivada de dochaku (o que vive na súa propia terra), e trátase orixinariamente do principio agrario de adaptar as técnicas do terreo que un posúe ás condicións locais, pero que tamén foi adoptado no ámbito xaponés dos negocios para a localización global, unha visión global adaptada ás condicións locais. O concepto xera o debate de como debemos pensar globalmente e actuar localmente; este novo espazo invítanos á apertura dunha multiciplicidade de formas de ver o mundo, de conxugar intereses, de comprensión e diálogo entre os que cohabitamos de modo máis próximo.

13 Artigo 137. O Estado organízase territorialmente en municipios, en provincias e nas comunidades autónomas que se constitúan. Todas estas entidades gozan de autonomía para a xestión dos seus respectivos intereses. Artigo 138. 1. O Estado garante a realización efectiva do principio de solidariedade consagrado no artigo 2 da Constitución, velando polo establecemento dun equilibrio económico, axeitado e xusto entre as diversas partes do territorio español, e atendendo en particular ás circunstancias do feito insular. 2. As diferenzas entre os estatutos das distintas comunidades autónomas non poderán implicar, en ningún caso, privilexios económicos ou sociais. Artigo 139.1. Todos os españois teñen os mesmos dereitos e obrigas en calquera parte do territorio do Estado. 2. Ningunha autoridade poderá adoptar medidas que directa ou indirectamente obstaculicen a liberdade de circulación e establecemento das persoas e a libre circulación de bens en todo o territorio español.

14 Estratexia Española de Seguridade. Unha responsabilidade de todos. Foro Social: como órgano consultivo, terá por obxecto reunir representantes das administracións públicas, expertos, académicos, investigadores, universidades, institutos especializados, empresas e organizacións sociais para realizar análises compartidas en materia de seguridade.

– VERSIÓN CASTELLANA –

VOL.13_nº1_2018_revista de la Escola Galega de Administración Pública

_191| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 1 (enero – junio 2018) |

Sumario / Summary

_ ARTIGOS / CONTRIBUTIONS [193-376]

_ CIUDADANÍA Y DERECHOS / CITIZENSHIP AND LAW

MARTÍN RODRÍGUEZ, José Miguel (Universidade Pablo de Ola-vide) «La devolución de ingresos indebidos en el IVMDH, una batalla pendiente» / The return of undue income of the tax on retail sales of certain hydrocarbons, a pending battle [195-206]

VILLALBA SÁNCHEZ, Alicia (Universidade de Santiago de Com-postela) «Nuevas tecnologías e integración de la vida perso-nal, familiar y laboral: un breve análisis del teletrabajo en la Administración pública gallega» / New technologies and work life blending: telework in the Galician public Administration [207-220]

MONJAS BARRENA, Miriam (Universidade CEU San Pablo) «25 años de la Directiva 92/85 CEE sobre protección de la ma-ternidad de la trabajadora» / 25 years of Directive 92/85 EEC on protection of the worker’s maternity [221-238]

SANDE MAYO, María Jesús (Centro de Estudios Garrigues) «Nuevas problemáticas en la defensa colectiva de los consu-midores» / New problems in the collective defence of consumers [239-254]

HERNÁNDEZ ALFARO, Mati de los Ángeles (Centro de Estudios Garrigues) «La protección de los ciudadanos frente a los da-ños causados por infracciones a la libre competencia» / The protection of citizens against damage caused by infringements of free competition [255-268]

192_ | A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 1 (enero – junio 2018) |

_ INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS / INSTITUTIONS AND PUBLIC POLICIES

ALONSO SUÁREZ, Lorena (Universidade de Santiago de Com-postela) «Orígenes y evolución de las políticas culturales urbanas. La Ciudad de la Cultura de Galicia como caso de estudio» / Origins and evolution of urban cultural policies. La Ciudad de la Cultura de Galicia as a case study [269-282]

VÁZQUEZ SÁNCHEZ, Julia | TUBÍO SÁNCHEZ, José María (Uni-versidade de Santiago de Compostela) «El suelo industrial en Galicia. ¿Existe sobreoferta?» / Industrial real estate in Gali-cia. Is there any oversupply? [283-298]

VILLANUEVA TURNES, Alejandro (Universidade de Santiago de Compostela) «La Casa de Su Majestad el Rey como Adminis-tración medial» / The Royal Household as medial Administration [299-308]

_ DEMOCRACIA Y SISTEMA DE PARTIDOS / DEMOCRACY AND PARTY SYSTEM

VILLAVERDE FERREÑO, Paula (Universidade de Santiago de Compostela) «El éxito y la consolidación de los partidos po-pulistas en la UE: contexto y resultados» / The success and consolidation of populist parties in the EU: context and results [309-336]

RAMA, José (Universidade Autónoma de Madrid) «El sistema de partidos gallego, 1981-2016» / The Galician party system, 1981-2016 [337-356]

_ NOTAS / NOTES [357-376]

GONZÁLEZ TRIGO, Norberto A. (Oficial da Garda Civil) «Go-bernanza de la seguridad: redes de vigilancia y participa-ción ciudadana» / Security governance: surveillance networks and civic participation [359-376]

Proceso de selección e avaliación dos orixinais Normas de publicación [377-378]

Proceso de selección y evaluación de los originales Normas de publicación [379-380]

Selection of contributions and evaluation process Publication requirements [381-382]

Artículos

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 1 (enero – junio 2018) |

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Resumo: A incompatibilidade do IVRDH (imposto sobre vendas retallistas de determinados hidrocarbu-ros) co dereito da UE declarada pola Sentenza do TXUE do 27 de febreiro de 2014 no asunto C-82/12 (Transportes Jordi Besora, S.L., contra a Generalitat de Catalunya) impúxolle ao Reino de España a obriga de devolver os ingresos indebidos durante a súa vixencia.Malia as importantes limitacións temporais a esta, un importante número de contribuíntes instou (mesmo antes da sentenza) a dita devolución. Neste traballo imos examinar de forma crítica os argumentos a favor e en contra de que os suxeitos pasivos do tributo, principalmente empresas gasolineiras, poidan obter a dita devolución.En espera da resolución da causa polo TS, o interese da cuestión é máximo se atendemos ao volume de recursos en xogo.Palabras clave: Imposto sobre vendas retallistas de determinados hidrocarburos, devolución de ingresos indebidos, enriquecemento inxusto, suxeito pasivo, obriga de repercutir.

Resumen: La incompatibilidad del IVMDH (impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidro-carburos) con el derecho de la UE declarada por la Sentencia del TJUE de 27 de febrero de 2014 en el asunto C-82/12 (Transportes Jordi Besora, S.L., contra la Generalitat de Catalunya) ha impuesto al Reino de España la obligación de devolver los ingresos indebidos durante su vigencia.A pesar de las importantes limitaciones temporales a esta, un gran número de contribuyentes instó (in-cluso antes de la sentencia) dicha devolución. En este trabajo vamos a examinar de forma crítica los argu-mentos a favor y en contra de que los sujetos pasivos del tributo, principalmente empresas gasolineras, puedan obtener dicha devolución. En espera de la resolución de la causa por el TS, el interés de la cuestión es máximo si atendemos al vo-lumen de recursos en juego. Palabras clave: Impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, devolución de ingre-sos indebidos, enriquecimiento injusto, sujeto pasivo, obligación de repercutir.

| Administración & Cidadanía (A&C) | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 1_2018 |



The return of undue income of the tax on retail sales of certain hydrocarbons, a pending battle

JOSÉ MIGUEL MARTÍN RODRÍGUEZ

Profesor ayudante doctor de Derecho Financiero y TributarioUniversidad Pablo de [email protected]

Recibido: 10/12/2017 | 12/06/2018

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Abstract: The incompatibility of the IVMDH (tax on retail sales of certain hydrocarbons) with EU law after the judgment of the European Court of Justice of 27 February 2014 in the case C-82/12 (Transportes Jordi Besora, S.L., against Catalan Government) imposed the obligation to the Kingdom of Spain to return the undue income for it application for years. Despite the important temporary limitations a huge number of contributors asked (even before the judgement) for this return. In this paper we will examine the arguments for and against the refund of the tax to the taxable persons, mainly gas stations business. Pending the resolution of the issue by the Spanish Supreme Court. Conside-ring the amount of tax resources in stake the interest of the question is maximum.Key words: Tax on retail sales of certain hydrocarbons, return of undue income, unjust enrichment, taxable person, legal obligation to pass.

Sumario: 1 Introducción y delimitación del estudio. 2 El impuesto sobre ventas minoristas de determi-nados hidrocarburos, características básicas. 3 El procedimiento de devolución de ingresos indebidos. 4 La posición de la jurisprudencia respecto a las solicitudes de devolución de ingresos indebidos relativos al IVMDH. 4.1 Argumentos contra la devolución de ingresos indebidos a las empresas gasolineras. 4.2 Argumentos a favor de la devolución de ingresos indebidos a las empresas gasolineras. 5 Propuesta de solución para el conflicto conforme al derecho de la UE. 6 Conclusiones. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓN Y DELIMITACIÓN DEL ESTUDIOEl artículo 9 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y

del orden social creó el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, con efectos desde el día 1 de enero de 2002. Dicho impuesto 13 años después fue declarado contrario al ordenamiento de la UE por la archiconocida Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE) de 27 de febrero de 2014, asunto C-82/12 (Transportes Jordi Besora, S.L., contra la Generalitat de Catalunya).

Las críticas que apuntaban desde su nacimiento a su incompatibilidad con el derecho de la UE y la más que previsible condena del TJUE invitaron desde muy pronto a que numerosos sujetos iniciaran procedimientos para solicitar la devolución de ingresos indebidos por el pago de este impuesto. Tras un tortuoso camino ante el rechazo inicial por parte de la Administración, aunque reforzados con la publicación de la sentencia del TJUE, muchos de los procedimientos han acabado en sede judicial y nuestra jurisprudencia comienza a delimitar con mayor precisión cuáles son las condiciones y los sujetos que pueden acceder a dicha devolución.

En este trabajo no vamos a volver sobre la numerosa y acertada doctrina que ya en etapas iniciales apuntó a la incompatibilidad de este tributo con la Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales, al carecer este de una finalidad específica, al no tener por objeto garantizar la protección de la salud y del medioambiente, argumento empleado pos-teriormente por el Tribunal de Luxemburgo. Tampoco realizaremos un repaso de todos y cada uno de los aspectos de la sentencia, pues sobre ella ya han corrido ríos de tinta. No obstante, sí mencionaremos algunos aspectos concretos que pueden tener especial vinculación con nuestro objeto de estudio: la devolución de ingresos indebidos a que tienen derecho, potencialmente, los sujetos que durante años soportaron el pago de este tributo.

Todo ello bajo la premisa de que pueden existir otros instrumentos para resarcir el daño por la aplicación indebida del tributo durante años, como la acción de responsabilidad patrimonial por responsabilidad del Estado legislador con unos plazos no sujetos a la prescripción de cuatro años de los créditos frente a la Hacienda Pública1, una vía que la propia Agencia Tributaria omite cuando únicamente da publicidad a la rectificación de autoliquidaciones como instrumento para la devolución2.

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Como hemos apuntado, un gran número de procedimientos de devolución ha acabado ju-dicializándose ante la negativa de la Administración tributaria a hacerlos efectivos, mientras que otros han llegado a buen puerto para los contribuyentes. Para entender este diferente resultado, debemos atender a una característica esencial del impuesto: es objeto de repercusión por parte de los sujetos pasivos (empresas gasolineras generalmente) a los consumidores finales. Conforme a esta estructura, la Administración ha admitido las devoluciones a favor de consumidores finales (transportistas principalmente) que han acreditado mediante factura haber soportado la reper-cusión del impuesto, aunque exigiendo que el IVMDH estuviera desglosado, desglose que no siempre se producía3. En cambio, la Administración deniega de forma sistemática las solicitudes de devolución realizadas por los propios sujetos pasivos al entender que no han soportado el tributo en la práctica y, por tanto, no han realizado un ingreso indebido.

Evidentemente, las empresas que han visto rechazadas sus solicitudes para recibir la devo-lución de ingresos indebidos han recurrido a los tribunales, que hasta ahora no han resuelto la cuestión de forma pacífica. Mientras que la Audiencia Nacional ha respaldado la posición de la Administración, algún tribunal superior de justicia ha reconocido el derecho a la devolución para los sujetos pasivos. A la vista de estas discrepancias, el propio Tribunal Supremo ha admitido a trámite (ATS 5071/2017 de 24 de mayo de 2017) un recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Vizcaya contra un auto del TSJ del País Vasco en el que se reconoce a una empresa gasolinera el derecho a la devolución de los ingresos indebidos por el IVMDH.

El objetivo de este trabajo es, por tanto, examinar las particularidades que presenta la de-volución de ingresos indebidos por la incompatibilidad del IVMDH con el derecho de la UE y valorar la cambiante posición de la jurisprudencia al respecto, especialmente respecto a la devo-lución solicitada por los sujetos pasivos del impuesto. Antes de abordar con detalle el conflicto, expondremos brevemente algunas cuestiones significativas en torno al propio impuesto y al procedimiento de devolución de ingresos indebidos, instrumento bajo examen.

2 EL IMPUESTO SOBRE VENTAS MINORISTAS DE DETERMINADOS HIDROCARBUROS, CARACTERÍSTICAS BÁSICAS

Lejos de entrar en detalles respecto a los motivos que determinaban su incompatibilidad con la citada Directiva 92/12/CEE del Consejo relativa a los impuestos especiales, en este punto vamos a examinar la mecánica del impuesto y sus posibles implicaciones con la problemática en torno a la aplicación del procedimiento de devolución de ingresos indebidos.

Su régimen jurídico se encontraba incluido en el artículo 9 de la Ley 24/2001, estando el impuesto vigente hasta el 1 de enero de 2013, cuando fue inserto en el propio impuesto especial sobre hidrocarburos mediante la creación de un tipo impositivo autonómico en él (artículo 50 ter de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos especiales). Los efectos de la sentencia Jordi Besora del TJUE, que activa los mecanismos de devolución, tienen por tanto como punto final el 31 de diciembre de 2012. Teniendo además presentes los plazos de prescripción, salvo en los procedimientos de devolución que ya estuvieran en marcha con anterioridad a la sentencia, la posibilidad de devolución se limitó a los ejercicios de 2010 a 2012.

El IVMDH se estructuró como un impuesto indirecto que gravaba en fase única la venta mi-norista (al consumidor final) en establecimientos de venta al público al por menor de un elenco de hidrocarburos. El elemento más relevante de su mecánica es que, al contrario que el IVA, era un impuesto monofásico, que sólo se repercutía con la ocasión de su entrega al consumidor final

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y cuya autoliquidación se realizaba trimestralmente, ingresando los importes recaudados sin que existiera ningún concepto deducible.

El impuesto configuró como sujeto pasivo a “los propietarios de los productos gravados” (salvo en el caso de consumo propio), hecho que tiene una gran relevancia en función del régi-men de funcionamiento de las gasolineras4, ya que algunas de ellas no reciben la propiedad de los productos para posteriormente venderlos a consumidores finales, sino que actúan mediante diferentes fórmulas como la agencia, vendiendo el producto por cuenta y en nombre de la em-presa distribuidora y obteniendo una comisión. En cambio, en otras fórmulas en que la empresa gasolinera asume el riesgo de las operaciones (bien como operador independiente, bien mediante reventa en firme de los productos) sí que recibe la propiedad de los hidrocarburos.

En el primer supuesto el único sujeto pasivo del IVMDH sería la distribuidora como propietaria del producto. La gasolinera que suministra el carburante sería un mero intermediario comisio-nista. En las otras situaciones las gasolineras actúan como dueñas del carburante y, por tanto, serán las que realicen el hecho imponible del impuesto. El acto de transmisión de la propiedad por parte de la distribuidora a la gasolinera no suponía la realización del hecho imponible del IVMDH y, en consecuencia, no conllevaba la repercusión porque no se producía una entrega al consumidor final (venta minorista), sino con la finalidad de su reventa.

Una vez determinado quién es el sujeto pasivo, no debemos olvidar que, conforme al artículo 9.Once de la Ley 24/2001, tenían la obligación de “repercutir el importe de las cuotas deven-gadas sobre los adquirentes de los productos comprendidos en el ámbito objetivo, quedando estos obligados a soportarlas, excepto en los casos en que el sujeto pasivo sea el consumidor final de aquellos”. Queda claro, por tanto, que sólo existen dos opciones: que el sujeto pasivo actúe como consumidor final (autoconsumo) y por tanto soporte la repercusión o que existan otros adquirentes que soporten dicha repercusión.

En este sentido, conviene recordar el carácter monofásico del IVMDH en contraposición al IVA, en el que existen tantos devengos como transmisiones se producen, con el derecho a deducir las cuotas soportadas. En el IVMDH existe un único devengo en el que sólo se produce una repercusión en fase minorista “en el momento de la puesta de los productos comprendidos en el ámbito objetivo a disposición de los adquirentes” (artículo 9.Ocho).

En virtud de todo ello, parece evidente, a primera vista, que las empresas gasolineras no soportaban en ningún momento la repercusión del impuesto salvo en los casos en que realicen autoconsumos. En caso de actuar como comisionistas, no son propietarias del combustible y, por tanto, no son siquiera sujetos pasivos del impuesto. Si actúan por cuenta propia, en cambio, sí reciben la propiedad del combustible pero en su adquisición no soportan el impuesto al no realizarse su hecho imponible (la venta minorista de los hidrocarburos entendida como la entrega a un consumidor final).

3 EL PROCEDIMIENTO DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS INDEBIDOSLa devolución de ingresos indebidos está recogida en el artículo 32 de la Ley 58/2003, de 17

de diciembre, general tributaria (en adelante, LGT), en el seno de la sección dedicada a los “de-beres y obligaciones de la Administración tributaria”, como una obligación de la Administración para que devuelva a los obligados tributarios, a los sujetos infractores o a los sucesores de unos y otros los ingresos que indebidamente hubieran realizado estos con ocasión del cumplimiento de sus obligaciones tributarias o del pago de sanciones.

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El desarrollo del procedimiento para hacer efectivo este derecho se traslada al artículo 221, en sede del capítulo dedicado a los “procedimientos especiales de revisión”. Dentro de los cuatro supuestos en que la normativa contempla la devolución de ingresos indebidos, el caso que nos ocupa (ingreso indebido por incompatibilidad del tributo declarada por el TJUE) se encuadraría en la letra b) “Cuando la cantidad pagada haya sido superior al importe a ingresar resultante de un acto administrativo o de una autoliquidación”. Para ello será necesario que el sujeto, tal como señala el propio apartado 4 del artículo 221, proceda a “instar la rectificación de la autoliquidación de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 120” de la propia LGT.

Diferente es el caso de otros tributos en los que la liquidación es realizada por la Administración y esta ha devenido firme; en este supuesto, cabría instar la revocación prevista en el artículo 219 LGT siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción. El problema en este caso es que en el procedimiento extraordinario de revocación no se reconoce derecho alguno al obligado tribu-tario, pues la revocación es una potestad discrecional de la Administración, no siendo susceptible de recurso el acto denegatorio, expreso o tácito, de apertura del procedimiento de revocación5.

El desarrollo reglamentario de la devolución de ingresos indebidos se recoge en el Reglamento de revisión de los tributos, Real decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria, en materia de revisión en vía administrativa (arts. 14 a 20), siendo el Reglamento general de aplica-ción de los tributos, Real decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos (arts. 131 y 132), el que contempla las previsiones generales respecto a la ejecución de las devoluciones tributarias.

En la cuestión que nos ocupa, tiene especial relevancia el artículo 14 del Reglamento de revisión, por cuanto diferencia entre legitimados para instar el procedimiento de devolución y beneficiarios del derecho a la devolución. En el apartado 14.1 se especifica que pueden instar la solicitud de devolución tanto el obligado tributario (sujeto pasivo, en este caso la empresa gasoli-nera cuando realice la venta minorista del carburante siempre que sea propietaria de este) como la persona o entidad que haya soportado la repercusión en tributos en que exista dicha obligación de repercutir. Es importante destacar que en ningún momento se establecen exclusiones, por lo que tanto unos como otros podrán iniciar el procedimiento. De hecho, resulta lógico que la intervención del sujeto pasivo se produzca por voluntad propia o por petición de sus clientes consumidores finales. El cauce establecido es el de la rectificación de las autoliquidaciones del Modelo 569 presentadas por el sujeto pasivo.

En cambio, en relación con los sujetos con derecho a obtener la devolución del ingreso indebi-do, el 14.2 a) excluye expresamente la legitimidad del sujeto pasivo para recibir la devolución en el caso de que la carga de este haya sido repercutida, entrando como único legitimado el sujeto que soportara dicha carga. La batería de requisitos enumerados a continuación para que estos últimos puedan acceder a ella constituye un instrumento para minimizar las devoluciones efecti-vas a dichos consumidores finales, principalmente porque la mayoría de ellos no dispondrán de factura (el requisito más importante), pero no deja de ser un desarrollo de los escuetos preceptos de la LGT. Además del gran número de consumidores finales sin derecho a devolución por no disponer de la documentación necesaria, debemos recordar que diversas comunidades autóno-mas (Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Murcia, Navarra y Valencia) aprobaron desde el año 2010 la devolución del tipo autonómico del IVMDH mediante el gasóleo profesional, hecho que impide solicitar de nuevo la devolución sobre dichos importes6.

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A la vista de todo ello podemos concluir que, en el IVMDH, al igual que sucede en el IVA, se produce la disociación, fruto de la repercusión de la carga tributaria, entre el sujeto obligado al ingreso y la persona o entidad obligado a soportarla7, un hecho que incide, como hemos visto, en la legitimación para obtener la devolución de ingresos indebidos.

A continuación, pasamos a valorar el contenido concreto del conflicto bajo examen: la dene-gación de la devolución de ingresos indebidos a sujetos pasivos del tributo que han repercutido a terceros la carga de este. Para ello emplearemos como punto de partida la línea jurisprudencial de la Audiencia Nacional al respecto y, a partir de ahí, examinaremos los puntos más contro-vertidos de la cuestión.

4 LA POSICIÓN DE LA JURISPRUDENCIA RESPECTO A LAS SOLICI-TUDES DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS INDEBIDOS RELATIVOS AL IVMDH

La Audiencia Nacional ha mantenido una línea jurisprudencial muy firme en los últimos tres años en relación con el conflicto entre las empresas gasolineras sobre la legitimación o no de estas últimas, como sujetos que presentan las autoliquidaciones, a solicitar y recibir la devolución del IVMDH con motivo de su anulación por su incompatibilidad con el derecho de la UE. En múltiples sentencias (entre ellas SSAN 3154/2015, de 23 de septiembre; 3884/2015, de 10 de noviembre; 285/2016, de 8 de febrero, o la más reciente 3908/2017, de 2 de octubre) la AN ha rechazado los recursos de que ha conocido contra resoluciones del TEAC que denegaban dicha devolución, al considerar (compartiendo la doctrina del TEAC) que no se daban los requisitos para que las empresas gasolineras, como sujetos pasivos, fueran beneficiarias de esta.

4.1 Argumentos contra la devolución de ingresos indebidos a las empresas gasolineras

El primer argumento que la AN emplea para rechazar el derecho a obtener la devolución está estrechamente relacionado con la distinción, indicada anteriormente, entre el derecho a solicitar la devolución y el derecho a obtenerla. En el caso de impuestos como el IVMDH, la carga final del tributo recae, vía repercusión, en el consumidor final; esta mecánica es relevante a la hora de determinar los sujetos legitimados para solicitar y recibir la devolución. Respecto a la solicitud de devolución de ingresos indebidos recogida en el artículo 221 LGT y desarrollada en el artículo 14 del Reglamento de revisión (RD 520/2005), se distingue, como advertimos, entre los legitimados para instar el procedimiento de devolución (artículo 14.1) y sus beneficiarios (artículo 14.2).

No existen dudas respecto a la legitimidad de las empresas gasolineras, como sujeto pasivo del tributo obligado a repercutir, a instar la solicitud de devolución de ingresos (como sujetos pasivos). De hecho, en varias sentencias anteriores (empezando por la SAN 2303/2014, de 16 de mayo) la AN ordenó de forma continuada que la Administración entrara a valorar el fondo de las solicitudes de devolución de ingresos indebidos que instaban las empresas gasolineras, retrotrayendo las actuaciones. Todo porque hasta la publicación de la sentencia del TJUE la Administración las venía rechazando de plano (con razón) por entender que a la fecha de solicitud (2010 a 2012) el IVMDH era aún plenamente de aplicación.

En espera de resolver la cuestión prejudicial ante el TJUE, se suspendieron la resolución de los restantes recursos por dichas devoluciones y, una vez publicada la sentencia, la AN obligó a la Administración en una serie de sentencias a examinar el fondo de dichas solicitudes de devo-lución. En el fondo no hacía otra cosa que reconocer la legitimidad de las empresas gasolineras

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para solicitar la devolución. Incluso en ocasiones, ya publicada la sentencia, fue el propio TEAC el que ordenó retrotraer actuaciones para que se examinara la procedencia o no de la devolución de ingresos indebidos a las empresas gasolineras.

De esta retroacción las empresas gasolineras parecieron extraer que se les reconocía el dere-cho a obtener la devolución del IVMDH. Nada más lejos de la realidad. La AN ha dispuesto en su jurisprudencia posterior, de forma continua, que no están legitimadas para recibir la devolución. Aunque el artículo 14.2 parece incluirlos (como los obligados tributarios que han realizado el ingreso indebido), recoge a continuación dos excepciones, entre las que se encuentra el supuesto del IVMDH: tributos que deban ser legalmente repercutidos a otras personas o entidades. En este caso, el legitimado para recibir la devolución del ingreso indebido será la persona o entidad que haya soportado la repercusión.

Realizando un paralelismo con la otra excepción del artículo 14.2, la referida a las personas o entidades que hayan soportado una retención o ingreso a cuenta que trae causa de un ingreso indebido, la Audiencia recuerda que en el artículo 14.4 se determina que, independientemente de quien insta la solicitud de ingresos indebidos (el obligado tributario que retuvo o repercutió el ingreso a cuenta o el que la soportó), “la devolución se realizará directamente a la persona o entidad que hubiese soportado indebidamente la retención o repercusión”.

La segunda línea argumental de la sentencia parte de una interpretación si cabe más teleo-lógica del propio procedimiento de devolución de ingresos indebidos. Su objetivo no debe ser otro que el de rectificar la situación del sujeto que ha soportado una carga superior a la debida. No entra dentro de la lógica del procedimiento que las cantidades se devuelvan a un sujeto que no ha soportado la repercusión, aunque sea el sujeto pasivo obligado a repercutir. De otro modo, las empresas gasolineras se beneficiarían de un posible enriquecimiento injusto o sin causa.

El hecho de que las cantidades recaudadas por el IVMDH sean declaradas indebidas no cambia las reglas de legitimación: tendrá derecho a la devolución de ingresos indebidos en impuestos cuya carga se repercuta únicamente el obligado que soporta la repercusión. Tampoco cambia las reglas de legitimación el hecho de que la mayoría de los sujetos que soportaron el ingreso indebido no puedan recibir la devolución al no cumplir con los requisitos del artículo 14 del reglamento (principalmente la repercusión mediante factura).

4.2 Argumentos a favor de la devolución de ingresos indebidos a las empresas gasolineras

Corresponde advertir, antes de exponer los principales argumentos de los recurrentes (em-presas gasolineras a las que se ha negado el derecho a la devolución de ingresos indebidos en el IVMDH), que, si bien la AN ha rechazado de plano sus pretensiones, varios TSJ en cambio han dado la razón a los recurrentes en situaciones similares. Sirvan como botón de muestra la STSJ de Madrid 9186/2017, de 12 de julio; STSJ de Murcia 2663/2016, de 15 de diciembre; o la STSJ del País Vasco 3741/2016, de 8 de noviembre.

El primer elemento de desazón para las empresas gasolineras fue comprobar que la retroac-ción de actuaciones que la AN venía ordenando para analizar la procedencia o no de los requisitos para obtener la devolución no se materializaba en un posterior reconocimiento de este derecho. Basándose en este supuesto cambio de criterio (que jamás existió, pues realmente nunca se reconoció el derecho a obtener la devolución), alguna parte actora alegaba que se había gene-rado una expectativa de legitimación y una vulneración del principio de tutela judicial efectiva, produciéndose una dejación de funciones de los tribunales en beneficio de la Administración.

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Al margen del recurso a este argumento forzado, fruto de las fallidas expectativas, una primera línea argumental de los recurrentes ante los tribunales ha sido aducir un incumplimiento de la sentencia del TJUE, al permitir al Estado incumplidor apropiarse de miles de millones en recau-dación improcedente mediante los obstáculos a la devolución a particulares (al exigir factura) y el rechazo a la legitimidad a los sujetos pasivos.

Uno de los puntos más importantes, sobre los que algunos TSJ han sustentado el reconoci-miento del derecho a la devolución, es la mecánica del propio procedimiento de devolución. Conforme a la literalidad del artículo 14 del Reglamento de revisión, la empresa gasolinera actua-ría como una suerte de intermediario en la devolución del impuesto de otro sujeto (el repercuti-do), negándosele el propio derecho a la devolución bajo el pretexto de que este es un derecho exclusivo del sujeto que ha soportado la repercusión. De hecho, la práctica administrativa ante la solicitud de devolución de las empresas gasolineras era solicitarles la documentación en que se acreditaran los sujetos, consumidores finales, que habían soportado la repercusión a efectos de proceder a devolver a aquellos las cantidades indebidamente soportadas.

A la vista de la imposibilidad de recibir la devolución por parte de la mayoría de los sujetos repercutidos (particulares) por no cumplir con los requisitos del artículo 14.2 del reglamento (necesidad de factura con IVMDH desglosado), podemos plantearnos si se reactiva el derecho del sujeto pasivo a recibir dicha devolución. Al respecto, el TSJ del País Vasco (STSJ 3741/2016, de 8 de noviembre) plantea que no estamos ante un derecho exclusivo del repercutido, sino simplemente de un derecho preferente respecto al del sujeto pasivo obligado a repercutir, que tendría también derecho a obtener dicha devolución.

De forma especialmente crítica entiende el TSJ del País Vasco en esta sentencia que resulta “absurdo (...) reconocer el derecho del repercutidor a solicitar la devolución de las cuotas inde-bidamente repercutidas y no, en cambio, a obtener su devolución”. Admitiendo las alegaciones del recurrente, considera que, en defecto de reclamación de los consumidores finales o de devolución a estos de las cuotas repercutidas, el abono de lo excesivamente ingresado se debe realizar a quien repercutió, que habrá de resarcir a quien soportó la repercusión de la cuota.

De otro modo, entiende el TSJ, no se hubiera incluido en el propio artículo 14.2 c) 3.º como causa de exclusión del derecho del repercutido a obtener la devolución el hecho de que las cuotas indebidamente repercutidas, y cuya devolución se solicita, hubieran sido ya devueltas por la Administración tributaria a quienes se repercutieron, a quien las repercutió o a un tercero. Además, la solicitud de devolución del repercutidor no excluye que el repercutido pueda solicitar con preferencia la devolución a la Administración o ejerza la acción de reembolso contra este.

Otro de los aspectos en que inciden los sujetos pasivos del IVMDH que solicitan la devolución es que no existiría una situación de enriquecimiento injusto si el vendedor minorista recibiese la devolución de cantidades ingresadas que no soportó, tal como sostiene en cambio la AN. Analizando de nuevo la STSJ del País Vasco 3741/2016, encontramos tres argumentos que descar-tarían la existencia del enriquecimiento injusto. En primer lugar, el tribunal considera que el sujeto pasivo vendedor sufre una serie de perjuicios por la aplicación del gravamen indebido, como la disminución de las ventas (por el incremento del precio final), que no encuentran resarcimiento. Igualmente, se ampara en que la posibilidad de excluir de la devolución al sujeto pasivo que ha repercutido la carga tributaria, como excepción, debe ser aplicada restrictivamente. Por último, también entiende que el hecho de que el repercutido tenga abierta la posibilidad de reclamar al sujeto pasivo el importe de la devolución excluye la existencia de tal enriquecimiento.

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5 PROPUESTA DE SOLUCIÓN PARA EL CONFLICTO CONFORME AL DERECHO DE LA UE

A la vista de las grandes disparidades entre las posiciones de los diferentes tribunales, el TS ha admitido a trámite (ATS 5071/2017, de 24 de mayo de 2017) un recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Vizcaya contra un auto del TSJ del País Vasco por el que se extienden a favor de una empresa gasolinera los efectos de una sentencia que condena a la Diputación Foral a la devolución de los ingresos indebidos por el IVMDH. El interés casacional es evidente ante la diferente interpretación que del artículo 14.2 del Reglamento de revisión realizan algunos TSJ y la AN. Ante el interés de la cuestión, vamos a examinar de forma crítica los argumentos de ambas partes teniendo también presente la propia jurisprudencia del TJUE en relación con la devolución de ingresos indebidos.

El primer aspecto que queremos destacar es el difícil encaje del artículo 14 del Reglamento de revisión para un tributo monofásico como el IVMDH, ya que algunos de sus preceptos (los que hacen referencia a la obligación de repercutir) parecen estar pensados principalmente para impuestos plurifásicos como el IVA, en el que son varios los sujetos que pueden estar implicados en una misma cadena en la que exista un ingreso indebido que, por la mecánica del impuesto, se repercutan y soporten entre ellos. En múltiples casos el sujeto que soporta la repercusión será a su vez un empresario o profesional que tendrá el derecho a deducir el importe soportado y en su caso la documentación necesaria para hacer valer por sí mismo su derecho a la devolución.

En cambio, en un impuesto monofásico como el IVMDH el artículo 14 pierde parte de su sentido, pues en ningún caso el sujeto tendrá derecho a la deducción de la cuota soportada (como sucede en el IVA) y en pocas ocasiones el sujeto tendrá la factura necesaria para instar la devolución. No cabe extraer conclusiones de partes de dicho artículo pensadas para impuestos plurifásicos para sortear la clara exclusión contenida en el artículo 14.2 a): los obligados tributa-rios no tendrán derecho a obtener la devolución si concurren con sujetos que han soportado la repercusión. El motivo por el que debe mantenerse la operatividad de esta exclusión en el IVMDH es, a nuestro modo de ver, claro: en caso contrario se produciría un enriquecimiento injusto del sujeto pasivo que no ha soportado el tributo y obtiene en cambio su devolución.

Para entender la situación, debemos retrotraernos a la obligación que impone el propio derecho de la Unión a obtener la devolución de los tributos recaudados por un Estado miembro infringiendo el ordenamiento comunitario, como sucedió con el IVMDH. El objetivo de esta devolución no es otro que “remediar las consecuencias de la incompatibilidad del tributo con el derecho de la Unión, neutralizando la carga económica que este tributo impuso indebidamente al operador económico que, en definitiva, la haya soportado efectivamente” (STJUE de 20 de octubre de 2011, Danfoss y Sauer-Danfoss, C-94/10I-9963, apartado 23).

La restitución de dichos importes tiene en cambio una importante excepción: podrá de-negarse si produce un enriquecimiento sin causa del sujeto pasivo. Este se producirá si queda demostrado que el sujeto pasivo repercutió efectivamente su carga sobre otros sujetos (STJUE de 6 de septiembre de 2011, Lady & Kid y otros, C-398/09, apartado 18).

El TJUE sostiene que debe ser el juez nacional, a la luz del análisis económico de la situación y de las pruebas, el que valore si la devolución solicitada neutraliza efectivamente la carga eco-nómica del tributo indebido o, en cambio, genera un enriquecimiento sin causa al sujeto pasivo (STJUE de 2 de octubre de 2003, Weber’s Wine World y otros, C-147/01, apartados 96 y 100).

El único control que desarrollará el TJUE, a la vista del principio de autonomía institucional y procedimental que reconoce a los Estados miembros, es el del cumplimiento de los principios de

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equivalencia (la aplicación del ordenamiento comunitario no puede ser sometida a condiciones o requisitos más gravosos que la del ordenamiento interno en supuestos análogos, STJUE de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos, C-118/08) y efectividad (la vía procesal nacional debe ser apropiada al fin perseguido por la norma comunitaria y no impedir su eficacia, STJUE de 14 de diciembre de 1995, Peterbroeck, C-312/93).

En conclusión, el TJUE, en su habitual práctica de remitir a la autonomía procesal de los Estados, admite que estos puedan articular un procedimiento que excepcionalmente deniegue la devolución por un ingreso indebido fruto de la incompatibilidad de un tributo con el derecho de la Unión si dicha devolución no corrige las consecuencias negativas de quien ha soportado el tributo ilegal.

El hecho de que el Estado haya sido condenado a la devolución de los ingresos indebida-mente exigidos por la aplicación del tributo no significa que se deba realizar dicha devolución a cualquiera que lo solicite, sino a quienes de manera efectiva han soportado dicha repercusión. De este modo, se da cumplimiento al principio de efectividad, sin que existan mayores cargas para los sujetos que instan la devolución por ser un supuesto vinculado al incumplimiento del derecho de la UE.

Desde nuestro punto de vista, la existencia de un enriquecimiento injusto es evidente si un sujeto que no ha soportado un tributo obtiene su devolución. El hecho de que por dicha denega-ción no se devuelva la totalidad del importe indebidamente cobrado por el tributo incompatible con el derecho de la Unión no es excusa para alterar las reglas lógicas ni justificar dicho enri-quecimiento sin causa. Además, en el caso del IVMDH en concreto, las consecuencias negativas para los vendedores derivadas de su aplicación fueron mínimas. Tengamos presente que estamos ante un producto (el combustible) que no tiene productos sustitutivos, su demanda es profun-damente inelástica y el importe del tributo no suponía un cambio que alterara las decisiones de los consumidores. De hecho, el consumo de combustible en España durante los primeros años de aplicación del IVMDH se incrementó y sólo se vio reducido con la llegada de la dura crisis económica (Fuente: CORES, Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos).

6 CONCLUSIONESLa polémica en torno a la incompatibilidad del IVMDH con el derecho de la UE tuvo su punto

de inflexión con la publicación de la rotunda Sentencia del TJUE de 27 de febrero de 2014. Antes de la sentencia, la Administración, amparándose en el ordenamiento entonces vigente, rechaza-ba todas las solicitudes de devolución de ingresos indebidos, sin entrar a valorar la legitimidad de los solicitantes. Tras la publicación de la sentencia, la AN obligó a retrotraer actuaciones en múltiples procedimientos para valorar la procedencia o no de dichas devoluciones, pero se mantuvo tajante cuando hubo de rechazar las provenientes de los sujetos pasivos del tributo, las empresas gasolineras.

El principal argumento de la AN, respaldado por algunos TSJ, es la literalidad del artículo 14 del Reglamento de revisión y la posible existencia de un enriquecimiento injusto si el sujeto pasivo que ha repercutido la carga tributaria recibe dicha devolución. Por contra, otros TSJ han reconocido el derecho a percibir la devolución por parte de los sujetos pasivos entendiendo que el artículo 14 del Reglamento de revisión articula un sistema de devolución alternativa a favor de estos si el sujeto repercutido no la solicita.

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Examinando los diferentes argumentos de una y otra parte, hemos de decantarnos por el plasmado por la AN en su reciente jurisprudencia, refrendada en varios TSJ. Tanto desde un punto de vista normativo (el sistema articulado por el Reglamento de revisión) como teleológi-co (la finalidad del propio procedimiento de devolución de ingresos indebidos) supondría un enriquecimiento injusto que un sujeto que no ha soportado un tributo reciba su devolución. Tal como sostenemos, esta sería además la solución más acorde con la interpretación que realiza el TJUE de la devolución de los ingresos indebidamente exigidos por la aplicación de un tributo declarado incompatible con el derecho de la UE.

En espera de la posición que fije el TS, al margen de los argumentos estrictamente jurídicos, el importante volumen de recursos en juego si se reconociera el derecho de los sujetos pasivos a percibir la devolución del IVMDH nos hace vaticinar una posición favorable a los planteamientos de la AN aquí respaldados.

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NOTAS1 Al respecto, nos remitimos a Rey Villanueva, 2017.

2 Ibáñez García, 2014: 25.

3 Álvarez Rodríguez, 2014: 46.

4 García Novoa, 2014.

5 Eseverri Martínez, 2017: 200.

6 Cienfuegos Mateos, 2015: 104.

7 Sánchez Gallardo, 2014.

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Resumo: A irrupción das novas tecnoloxías da información e da comunicación supuxo o detonante dun cambio radical na forma de traballar. A falta de adaptación dun ordenamento xurídico que, como de costume, tende a evolucionar máis lentamente que a sociedade que lle incumbe regular impide extraer o máximo proveito do estado da técnica. A supresión de postos de traballo derivada desta transformación só pode verse compensada mediante fórmulas que permitan utilizar as novas tecnoloxías para conservar os existentes, e mesmo para crear outros novos. Nese senso, convén valorar as posibilidades do teletra-ballo como prestación de servizos baseada no uso intensivo das novas tecnoloxías da información e da comunicación, para o cal se analizará a súa regulación na Administración pública galega.Palabras clave: Novas tecnoloxías da información e da comunicación, traballo a distancia, teletraballo, emprego público, Administración pública galega.1

Resumen: La irrupción de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación ha supuesto el detonante de un cambio radical en la forma de trabajar. La falta de adaptación de un ordenamiento jurídico que, como de costumbre, tiende a evolucionar más lentamente que la sociedad que le toca regular impide extraer el máximo provecho del estado de la técnica. La supresión de puestos de trabajo derivada de esta transformación sólo puede verse compensada mediante fórmulas que permitan utilizar las nuevas tecnologías para conservar los existentes, e incluso para crear otros nuevos. En ese sentido, conviene valorar las posibilidades del teletrabajo como prestación de servicios basada en el uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, para lo cual se analizará su regulación en la Administración pública gallega.Palabras clave: Nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, trabajo a distancia, teletra-bajo, empleo público, Administración pública gallega.

Abstract: The emergence of new information and communication technologies has changed the way of work. The lack of a regulation adapted to this situation shows a Labour Law, whose progression is usually



Nuevas tecnologías e integración de la vida personal, familiar y laboral: un breve análisis del teletrabajo en la Administración pública gallega1

New technologies and work life blending: telework in the Galician public Administration

ALICIA VILLALBA SÁNCHEZ

Prof.ª ayudante doctora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad SocialUniversidad de Santiago de Compostela [email protected]

Recibido: 06/12/2017 | 12/06/2018

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slower than the evolution of the society regulated. This situation prevents the full benefit from the techni-cal state of the art. The job losses caused by this transformation can only be offset by the implementation of measures allowing the use of new technologies in order to preserve the existing jobs. In this way, the possibilities of teleworking, as provision of services based on the intensive use of new information and communication technologies, should be evaluated by looking its regulation into the Galician Public Administration.Keywords: New information and communication technologies, remote working, teleworking, public employment, Galician Public Administration.

Sumario: 1 Introducción. 2 Teletrabajo y empleo. 2.1 El teletrabajo como medida de corresponsabilidad. 2.2 El teletrabajo como medida de integración. 3. Teletrabajo y sociedad. 4 El teletrabajo en la Adminis-tración pública de Galicia. 5 Conclusiones. 6 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNEl objeto de este estudio parte de lo que ya puede considerarse un lugar común, cual es la

transformación de las relaciones laborales y colectivas de trabajo que se está viviendo durante las primeras décadas de este siglo. De entre los factores determinantes de dicha transformación destaca, sin lugar a dudas, el uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación.

Ciertamente, abordar el desarrollo tecnológico como catalizador de la evolución del derecho del trabajo no constituye ninguna novedad, ya que este se erigió en génesis de las sucesivas revoluciones industriales acaecidas a partir de mediados del siglo XIX, desde la que tuvo como germen la aplicación fabril de la máquina de vapor hasta la cuarta revolución industrial en la que está inmersa esta época. Sin embargo, esta última se caracteriza por la utilización de una tecnología apta para, entre otros usos, replantear los procesos productivos con el fin de hacer-los autónomos, deviniendo prescindible no sólo la mano de obra física, basada en la fuerza del trabajador, sino también aquella otra menos tangible, sustituyendo la inteligencia humana por la artificial. En suma, los frutos del ingenio humano corren el riesgo de suplantar las habilidades intelectuales que trabajadores cualificados ponían al servicio de la empresa. He ahí el detonante del reciente drama, que encontró en las relaciones de trabajo el escenario idóneo donde repre-sentarse con mayor crudeza.

A pesar de amenazar con mayores estragos, la actual revolución industrial comparte una consecuencia con las precedentes, como es el hecho de dejar en evidencia la incapacidad del ordenamiento jurídico para responder a la nueva realidad que le atañe regular. Antaño, un or-denamiento jurídico basado en los postulados liberales se mostró incapaz de dar una solución idónea a la situación en que se encontraban los nuevos miembros del proletariado, lo que justificó, tras las convulsiones sociales por todos conocidas, la creación del derecho del trabajo como rama autónoma nacida para proteger al contratante débil.

Pues bien, como en su momento la máquina de vapor, en la actualidad la aplicación de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación en la empresa está suponiendo una transformación radical de la prestación de servicios. Lejos de constituir un mero instrumento tendente a facilitar su ejecución, las posibilidades que ofrecen estas nuevas tecnologías dieron pie a la creación de nuevos nichos de empleo, llegando a transformar además los empleos ya existentes. Surgen así nuevos puestos de trabajo de la mano de iniciativas tales como la creación de empresas de base tecnológica, las cuales exigen mano de obra cualificada teniendo en cuenta su especialización funcional. También aparecen otros con un contenido funcional más tradicional, pero que no sobrevivirían de no ser posible desempeñar la prestación de trabajo a distancia.

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Al mismo tiempo, la aplicación de las nuevas tecnologías de la información y de la comuni-cación en la empresa incide en otros retos de la sociedad actual frente a los cuales el derecho del trabajo no puede permanecer ajeno. Cabe aludir a los cambios demográficos que ponen en peligro la subsistencia del sistema de previsión social vigente a causa del envejecimiento de la población europea; también los problemas ambientales, que requieren una reducción de las actividades que ocasionan la emisión de gases contaminantes a la atmósfera; y, por supuesto, la integración en el mercado laboral en pie de igualdad de todas las personas trabajadoras.

Tras comenzar esta introducción describiendo una sociedad caracterizada por lo avanzado de su tecnología, es necesario incurrir en una paradoja, al reconocer que dichos avances coexis-ten con la situación de discriminación que aún sufre la mujer en el mercado laboral. Una de las causas que dificultan la empleabilidad de la mujer es la asunción de responsabilidades familiares, ya que tradicionalmente le fue asignado el rol de cuidadora de las personas dependientes perte-necientes a su entorno. La citada causa sigue constituyendo un obstáculo en el desarrollo de su carrera profesional, a pesar de los esfuerzos que el legislador y la negociación colectiva llevaron a cabo a favor de la construcción de un corpus jurídico llamado a garantizar la conciliación de la vida personal, familiar y profesional. Sin embargo, la previsión de medidas que supongan el alejamiento temporal de la mujer de su profesión hacen que a menudo su disfrute afecte nega-tivamente a su promoción profesional, aspecto que explica el escaso atractivo que tienen tales medidas entre el personal perteneciente al sexo masculino.

La insuficiencia de las medidas de conciliación tradicionales, junto con el fracaso de las políticas de corresponsabilidad en la asunción de las responsabilidades domésticas, constituye el punto de partida de una investigación que acomete la utilidad que puede comportar la apli-cación de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación en la elaboración de un nuevo modelo conciliatorio que permita asumir de manera igualitaria las responsabilidades familiares sin que ello comporte un paréntesis en el desarrollo de la carrera profesional de las personas trabajadoras. Con esa intención, se estudia la regulación de una forma específica de trabajo a distancia basado en el uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación: el teletrabajo.

A tenor de la cláusula II del Acuerdo Marco Europeo sobre Teletrabajo de 16 de julio de 2002, se considera como tal “la forma de organización y/o ejecución del trabajo, que utiliza la tecno-logía de la información, en el contexto de un contrato o relación de trabajo, donde el trabajo, que también podría ser ejecutado en el local del empresario, es realizado fuera de ese local, de conformidad con los términos acordados”. Se trata, pues, de una especie perteneciente al gé-nero del trabajo a distancia, regulado a día de hoy en el artículo 13 del Real decreto legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores −en adelante, ET−, según el cual “tendrá la consideración de trabajo a distancia aquel en que la prestación de la actividad laboral se realice de manera preponderante en el domicilio del trabajador o en el lugar libremente elegido por este, de modo alternativo a su desarrollo presencial en el centro de trabajo de la empresa”.

Procede advertir la ausencia de cualquier alusión al uso de las nuevas tecnologías de la infor-mación y de la comunicación en el texto estatutario, rasgo propio del teletrabajo objeto de este estudio2, a pesar de que la exposición de motivos de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, por la que se modificó dicho artículo, sí la inclu-ye3. Lo que caracteriza al género es la prestación de servicios ejecutada en un lugar distinto del centro de trabajo de la empresa, lugar que puede ser el domicilio del trabajador u otro distinto,

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razón por la cual cabe también distinguir diversos tipos de teletrabajo. En primer término está el teletrabajo a domicilio, modalidad más idónea para la persona que asume una tarea de cuidado que la obliga a permanecer en el hogar. En segundo término, cabe hacer referencia al teletrabajo prestado en un centro comunitario, alternativa cuya gran ventaja radica en evitar el desplaza-miento de personas trabajadoras hasta las grandes urbes, eludiendo los problemas vinculados al tráfico, a la contaminación y a la especulación urbanística que ello genera. En tercer lugar, es preciso aludir al teletrabajo móvil o itinerante, modalidad que a día de hoy hace posible la proliferación de dispositivos móviles compactos que permiten una total conectividad de quien los utiliza en cualquier lugar dotado de cobertura4. Teniendo las tres modalidades alguna utilidad vinculada a la conciliación de la vida personal y familiar, sobra admitir que la primera de ellas es la que mayores ventajas ofrece en ese sentido.

Además del uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, lo que singulariza el teletrabajo objeto de estudio es su implantación voluntaria, ya que se debe utilizar para canalizar una prestación de servicios que bien podría ser ejecutada en los locales de la empresa. De ahí su ductilidad como instrumento apto para transformar la prestación de servicios hasta adaptarla a las necesidades del personal con responsabilidades familiares, finalidad a la que se dirigió principalmente su implantación en la Administración pública de Galicia.

2 TELETRABAJO Y EMPLEOPartiendo del carácter voluntario que preside la regulación del trabajo a distancia, según el

cual ni la empresa ni la persona trabajadora estarán obligadas a aceptar una prestación de ser-vicios que revista esta modalidad, se decidió enfocar su estudio como uno de los instrumentos a través de los cuales el empleador pudiera fomentar la corresponsabilidad en el cuidado de la familia, con el fin de desarrollar un comportamiento socialmente responsable. Definida la responsabilidad social empresarial como la integración voluntaria por parte de las empresas de las preocupaciones sociales y ambientales en sus operaciones comerciales y en sus relaciones con sus interlocutores5, cabría colegir que un comportamiento socialmente responsable de las administraciones públicas sería aquel en que se tuviesen en cuenta intereses cuya titularidad co-rresponde a los miembros que conforman esa entidad empresarial y la sociedad en su conjunto.

Ante la hipótesis que postula el teletrabajo como medida de adopción voluntaria susceptible de permitir la consecución de dichos objetivos, se estimó oportuno considerar su virtualidad como instrumento capaz de cumplir con los objetivos ligados al comportamiento socialmente responsable de la Administración pública.

2.1 El teletrabajo como medida de corresponsabilidadLa aplicación interna de la responsabilidad social empresarial, que tiene que ver fundamen-

talmente con el mayor bienestar posible de los recursos humanos que la componen6, se puede desarrollar a través de la aplicación de medidas orientadas a garantizar el desarrollo de la vida profesional de las personas trabajadoras en armonía con su vida personal y familiar. Dentro de ellas destacan las políticas empresariales orientadas a la conciliación de la vida laboral, personal y familiar, así como las destinadas a la integración de ciertos colectivos cuya profesionalización se ve obstaculizada por sus circunstancias particulares. La implantación del teletrabajo en las admi-nistraciones públicas puede manifestarse como un medio óptimo para alcanzar estos objetivos, ya que permite al personal hacerse cargo de sus responsabilidades familiares sin desvincularse de

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la esfera laboral. Sin embargo, su correcta utilización como medida de conciliación se supedita al cumplimiento de ciertas condiciones.

La primera estriba en la existencia de un puesto de trabajo que permita su ejecución a dis-tancia, por lo que esta nunca podrá erigirse en una medida disponible para todas las personas trabajadoras. Incluso sin poder concebirse como una medida de aplicación general, la utilidad que puede brindar, especialmente en puestos de trabajo que por su especialización requieran una mayor autonomía por parte de quien los desempeña −los cuales, por otra parte, tienen mayores posibilidades de sobrevivir al proceso de supresión de puestos de trabajo a través de la robotización−, aconseja tenerla en cuenta, siempre y cuando se reúnan las restantes condiciones.

La segunda se refiere al personal destinatario de la medida, que debe presentar un perfil que le permita desarrollar sus funciones bajo esta modalidad de prestación de servicios, descartando los expertos la exclusión de los que presenten cierta adicción al trabajo7, ya que el aislamiento y la falta de un horario rígido puede poner en riesgo su salud. Tampoco se considera aconsejable propiciar esta especie de trabajo a distancia a personas cuyas circunstancias hagan escasamente recomendable su alejamiento del lugar de trabajo. Puede citarse, a título meramente ejempli-ficativo, la situación de quien presente algún tipo de diversidad funcional. Por consiguiente, la concesión de un régimen de teletrabajo a una persona con problemas de salud debe supeditarse a la conveniencia de su aplicación, es decir: si la persona trabajadora había presentado problemas de movilidad que pudieran ser olvidados a través de la prestación de servicios telemática y el puesto de trabajo y su forma de ser aconsejasen el recurso a esta, la medida se podría reputar idónea. En cambio, de aplicarse a una persona con problemas psicológicos susceptibles de ser agravados a través del aislamiento que comporta el teletrabajo, no lo sería. Tampoco sería ade-cuado proponerle a una persona trabajadora que sufre de acoso en el trabajo que pasara a prestar servicios en régimen de teletrabajo. En esos supuestos, no debe ser la víctima sino el agresor el que vea modificada su rutina laboral y a quien, en consecuencia, cabría relegar a una situación temporal o definitiva de teletrabajo, pero la voluntariedad que preside su regulación exigirá la anuencia de esta, excepto que se tipifique como sanción en el convenio colectivo.

La tercera tiene relación con la manera a través de la cual la empresa debe controlar el cum-plimiento de la prestación del trabajador. En este sentido, la correcta implantación del teletrabajo requiere un cambio en la cultura empresarial que suponga cambiar la supervisión de la forma de prestar servicios, focalizando el interés en los objetivos alcanzados por la persona teletrabajado-ra8. Lo anterior supone, por descontado, exigir que la empresa lleve a cabo una determinación razonable de los objetivos a alcanzar, que se adecuen a los que pueda obtener una persona desplegando un nivel de rendimiento medio, sin perjuicio de que pueda incentivarse un mayor rendimiento que no ponga en peligro su salud física o psicológica. Dicha fijación de objetivos deberá tener en cuenta también el efectivo disfrute de los períodos de descanso a que tenga derecho la persona teletrabajadora, de modo que deberá adaptarse el nivel de exigencia a las circunstancias particulares que atraviese una determinada persona en un momento concreto de su vida. A modo de ejemplo, no cabe supeditar la percepción de buena parte de la retribución de la persona teletrabajadora durante sus vacaciones a la consecución de unos objetivos que, evidentemente, no puede alcanzar si las disfruta de manera efectiva9. Lo contrario supondría vulnerar los derechos laborales a través de la incorrecta implantación de una medida teóricamente orientada a alcanzar una mejor conciliación de la vida personal y profesional.

Lo mismo sucede si se ofrece la posibilidad de teletrabajar como una alternativa al disfrute de permisos como los de maternidad, paternidad, lactancia, etc. Así, en cuarto lugar, hace falta

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garantizar en todo caso el disfrute efectivo de los permisos vinculados a la maternidad y pater-nidad, quedando el teletrabajo relegado a una medida que debe entrar en juego una vez que los primeros sean agotados.

Esta propuesta sigue el camino enfilado en su momento por el legislador portugués con la promulgación de la Ley 120/2015, de 1 de septiembre, por la que se pretende reforzar los dere-chos de maternidad y paternidad10, reformando el artículo 166.3 del Código do Trabalho11 en el sentido de conferir el derecho a ejercer su actividad en régimen de teletrabajo a los que tengan hijos de hasta tres años, mientras esa situación sea compatible con la actividad desempeñada y la entidad patronal cuente con recursos y medios para hacerlo. Se trata así de un derecho añadido que, en decir de la doctrina, “actúa a modo de prolongación de la licencia por maternidad o paternidad, pero sin cargas para el sistema de Seguridad Social y sin pérdida de salario”12.

La quinta condición consiste en promover el teletrabajo como una medida de conciliación que abogue por la corresponsabilidad en la asunción de las tareas domésticas y de las responsa-bilidades familiares. En la construcción de la hipótesis de partida de este estudio se apuntaba el desequilibrio en la aceptación de estas, que, en parte, encontraba explicación en la tradicional distribución de roles entre el hombre y la mujer, pero también en la inconveniencia de disfrutar de algunas medidas de conciliación que comportaban un indeseable alejamiento de la vida profesional por parte de quien las disfruta. Sucede esto con las excedencias, medidas en virtud de las cuales el solicitante deja de trabajar y, en consecuencia, de percibir su salario durante un período de tiempo prolongado. De existir medidas como el teletrabajo, que permitan aliviar el deber de presencia en el centro de trabajo sin llegar a suponer un total alejamiento de quien la solicita del mundo laboral, ni provocar una pérdida de ingresos, el personal contaría con menos argumentos para eludir la asunción de responsabilidades familiares, posibilitando que estas no recaigan íntegramente sobre los miembros de la familia de sexo femenino.

Siendo estas las principales ventajas deducidas de la implantación del teletrabajo en la em-presa como medida de conciliación, conviene apuntar que una de las principales desventajas, desde esta perspectiva interna, consiste precisamente en el aislamiento masivo de las mujeres trabajadoras a lo que pudiera dar lugar una aplicación del teletrabajo que afectase fundamen-talmente al personal perteneciente al sexo femenino. Es de advertir que este proceso se podría convertir en una variante renovada del trabajo a domicilio en condiciones precarias que padeció buena parte de la población femenina durante el siglo pasado.

En definitiva, es necesario incidir en la finalidad conciliatoria del teletrabajo, hasta ahora ausente en la regulación legal prevista en el artículo 13 ET13, pero acogida en la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo, de 26 de abril de 2017 [COM(2017) 253 final]14. El reto, sin embargo, estriba en superar el concepto tradicional de conciliación a favor de la integración de la esfera personal y profesional de las personas trabajadoras, reto cuya consecución permite ambicionar una correcta aplicación de las nuevas tecnologías en el trabajo.

2.2 El teletrabajo como medida de integraciónComo segundo aspecto vinculado a la dimensión interna de responsabilidad social de las

administraciones públicas, se valoró la implantación del teletrabajo como instrumento apto para la integración de las personas que, por sus circunstancias personales, encuentren alguna dificultad para integrarse en el mercado laboral. Varias son las causas que pueden impedirlo.

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Padecer una situación de violencia de género a manos de su pareja es una de ellas. Desde hace años, el citado Código do Trabalho portugués prevé la posibilidad de que la víctima de violencia doméstica desempeñe su labor bajo este régimen, no pudiendo negarse la empresa a atender su solicitud excepto incompatibilidad debidamente acreditada (artículo 166.3). Por ahora, el ET no incluye ninguna disposición al respecto, quedando en manos de la negociación colectiva la posibilidad de pactar esta especial protección. No obstante, convendría suprimir la exigencia de que la víctima abandone el hogar familiar, presente en la norma lusa, a riesgo de agravar su situación. Procede oponer, en cambio, un destacable inconveniente a esta medida, como es el aislamiento de la víctima, que puede agravarse a través de un abuso de esta modalidad de prestación de servicios. Para evitarlo, cabría recomendar su regulación con carácter subsidiario a otras medidas ya recogidas en el ET, como puede ser la reorganización del tiempo de trabajo de la víctima (artículo 37.8) o su traslado a otro centro (artículo 40.4 ET), en caso de decantarse ella por esta última posibilidad en vez de la de teletrabajar.

Si la atención de responsabilidades familiares es el óbice de la integración de la mujer en el trabajo, también se considera aconsejable facilitar en la medida de lo posible el teletrabajo como medida tendente a compatibilizar ambas necesidades. En ese sentido, cabe traer a colación recientes reformas llevadas a cabo en Estados pertenecientes a la Unión Europea, como Polonia, donde desde 2014 se incentiva la contratación en régimen de teletrabajo de una persona des-empleada que dejó su puesto para atender el cuidado de una hija o un hijo menor de seis años o de una persona dependiente15.

Sin embargo, a pesar de la favorable acogida doctrinal de esta medida, es preciso recordar la necesidad de que dichos puestos de trabajo revistan unas condiciones dignas, equivalentes a los puestos de corte presencial, así como la necesidad de abogar en todo momento por las políticas de corresponsabilidad. Lo contrario supondría fomentar una “inserción laboral femenina a domicilio”, privando así al personal de sexo femenino del recomendable contacto social que proporciona la convivencia en el trabajo, aislándolo frente a las posibilidades de información y acción colectiva en que se basó tradicionalmente el derecho del trabajo. El alejamiento de la mujer del centro de trabajo sólo sería deseable, en consecuencia, si se concibiese como una medida temporal y se disfrutase en pie de igualdad con los trabajadores de sexo masculino que también tengan responsabilidades familiares. Procede, por tanto, poner esta medida en relación con el preceptivo disfrute de los permisos ligados a la atención de responsabilidades familiares, a riesgo de relegar a la mujer trabajadora a un plano invisible. Sin embargo, hay que reconocer que se encontró un obstáculo a esta finalidad, como es la denominada brecha digital de género, cuya superación exige garantizar el acceso a la red pero también suministrar a las trabajadoras los conocimientos necesarios para sacarles el máximo partido a las nuevas tecnologías16.

3 TELETRABAJO Y SOCIEDADAl abordar la responsabilidad social de las administraciones públicas, se dejaron al margen los

comportamientos que tienen como sujeto pasivo la sociedad en su conjunto. Como instrumento idóneo para evitar el desplazamiento e incluso la migración de personas, procede apuntar tres objetivos susceptibles de ser alcanzados a través de una correcta implantación del teletrabajo.

El primero no es otro que evitar los desplazamientos en vehículos de motor. De sobra es sabida la medida en que contribuyen a contaminar la atmósfera las emisiones de CO2 de los vehículos en los cuales se transporta a diario a un notable número de personas al acudir a su puesto de

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trabajo y regresar de él. Evitar desplazamientos innecesarios constituye, pues, el primer paso que se debe dar para reducir la emisión de gases de efecto invernadero provocados por particulares.

El segundo estriba en la prevención de accidentes de tráfico. No en vano destaca la doctrina lo conveniente que resultaría reducir los desplazamientos a los estrictamente imprescindibles para evitar los accidentes de trabajo in itinere17, es decir, los ocasionados al ir al trabajo y al regresar de él. En ese sentido, cabría destacar esta ventaja para los teletrabajadores, pero también para cualquier posible implicado en el siniestro.

El tercero consiste en lograr una distribución de la población más equilibrada entre las grandes urbes, las pequeñas ciudades y el rural. Encontrar un empleo al margen de la agricultura en las zonas rurales e, incluso, puestos de trabajo altamente especializado en pequeñas ciudades no es sencillo, hecho que obliga a buena parte de la población a vivir en los grandes núcleos urbanos. Una manera de alcanzar una mayor implantación de la población en otros territorios pasa por permitir, en la medida de lo posible, la prestación de servicios desde estos.

Ni que decir tiene que los anteriores retos, a los que se enfrenta la sociedad en su conjunto, parecen más sencillos de alcanzar a través de una correcta integración de la vida personal y familiar llevada a cabo de manera compartida entre las personas trabajadoras de ambos sexos. He aquí cómo una política laboral en principio destinada a la trabajadora puede redundar en beneficio del conjunto de la sociedad, mientras esté correctamente diseñada y saque provecho de las inmensas posibilidades que ofrece el estado de la técnica actual. Así, dos objetivos a priori inconexos, como la igualdad de género y el cuidado del medio ambiente, se vinculan a favor de un comportamiento socialmente responsable, de manera tal que la búsqueda de uno contribuye al alcance del otro.

Con fundamento en las anteriores conclusiones, se propugna la implantación responsable del teletrabajo como medida de vanguardia tendente a mejorar el estatuto jurídico y económico de la mujer, ya que: a) permite superar el concepto de conciliación para integrar la asunción de responsabilidades familiares con el desempeño del puesto de trabajo, evitando el estancamiento profesional que suponían las medidas tradicionales; b) posibilita la inserción laboral de los que presenten alguna circunstancia personal incompatible con la prestación presencial de servicios; y c) propicia la consecución de un mayor bienestar social derivado de una mayor calidad ambiental y de una distribución más razonable de la población a lo largo del territorio.

4 EL TELETRABAJO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE GALICIATras haber extraído, con carácter general, las ventajas y los inconvenientes de esta nueva

manera de trabajar basada en el uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, en la corresponsabilidad en la asunción de las tareas familiares, en el respeto de sus derechos laborales, en la salvaguarda del medio ambiente y en la búsqueda de una distribución territorial de la población sostenible, interesa ilustrar la implantación de este en las administracio-nes públicas acudiendo a un caso específico, como es el de la Administración pública de Galicia.

En concreto, la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia18, prevé en su artí-culo 107 la posibilidad de que los empleados públicos realicen todas las funciones de su puesto de trabajo o algunas de ellas fuera de las dependencias de la Administración pública en que estén destinados mediante el empleo de las nuevas tecnologías, con la condición de que concurran los presupuestos que hagan razonable acudir al teletrabajo, es decir: a) existencia de un puesto de trabajo cuya naturaleza permita su desempeño de esta forma, y b) garantía de la prestación

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correcta de los servicios. En lo que se refiere a los supuestos y requisitos que deben concurrir para acudir al teletrabajo, el legislador gallego remite al desarrollo reglamentario.

Este fue llevado a cabo a través de la Orden de 20 de diciembre de 2013, conjunta de la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia y de la Consellería de Hacienda, por la que se regulan la acreditación, la jornada y el horario de trabajo, la flexibilidad horaria y el teletrabajo de los empleados públicos en el ámbito de la Administración general y del sector público de la Comunidad Autónoma de Galicia –en adelante, “la orden”– y la Resolución conjunta de 8 de agosto de 2014, de la Dirección General de Evaluación y Reforma Administrativa y de la Dirección General de la Función Pública, por la que se dictan las instrucciones relativas al desarrollo de la Orden de 20 de diciembre de 2013 por la que se regulan la acreditación, la jornada y el horario de trabajo, la flexibilidad horaria y el teletrabajo de los empleados públicos en el ámbito de la Administración general y del sector público de la Comunidad Autónoma de Galicia –en adelante, “la resolución”–. Es, en concreto, el artículo 13 de la orden el encargado de regular la modalidad de prestación del servicio en régimen de teletrabajo, entendiéndose por tal aquella en que “el personal empleado público desarrolle las tareas asignadas a su puesto de trabajo fuera de las dependencias de la Administración autonómica, mediante el empleo de las nuevas tecnologías”. En la propia definición se contiene una alusión a la finalidad primordial a alcanzar a través de su implementación, consistente en “alcanzar una mayor eficiencia en la gestión pública, contribuyendo a la conciliación de la vida familiar y laboral”.

Para solicitar la prestación de servicios en régimen de teletrabajo, no basta con que el em-pleado esté en activo, sino que se exige que reúna unas características que denoten su capacidad para desempeñar las funciones inherentes al puesto de trabajo en cuestión, amén de poseer los conocimientos informáticos suficientes exigidos para teletrabajar. En concreto, debe reunir una antigüedad igual o superior a los dos años de servicio en el puesto de trabajo para el cual se solicita el teletrabajo, o acreditar una experiencia por prestación de servicios en puestos con funciones y tareas análogas a las del puesto para el que se solicita dicho derecho19.

El reconocimiento de este derecho se supedita también a la naturaleza y características del puesto de trabajo, que han de hacerlo susceptible de ser desempeñado a distancia a través de las nuevas tecnologías20 y de forma autónoma21. También es requerida la disposición por parte del trabajador de los instrumentos materiales pertinentes. Sobre este extremo, sorprende que el artículo 14. d) de la orden exija que el personal disponga de un “equipo informático básico” con acceso a internet y acceso remoto a la red corporativa de la Xunta de Galicia22 y de un lector de tarjetas, así como de teléfono móvil, que “no serán facilitados, en ningún caso, por la Administración de la Xunta de Galicia”, equipos cuyo mantenimiento y reparación atañe también al empleado. Lo anterior conlleva el riesgo de desplazar sobre la persona teletrabajadora costes inicialmente asumidos por la empleadora. Así, por ejemplo, resulta frecuente estipular que sea ella quien aporte los medios informáticos, quien se haga cargo de su mantenimiento y de los gastos de electricidad, conexión a la red y demás que son inherentes a la prestación de servicios a domicilio23. Prácticas como las que se describen son las que convierten aún a día de hoy el teletrabajo en un nicho de empleo precario y que conviene atajar.

En cuanto al procedimiento, las personas interesadas deberán presentar su solicitud y la do-cumentación pertinente ante el titular del centro directivo donde presten servicios, quien en el plazo de quince días deberá emitir informe comprensivo de los siguientes extremos: a) sentido favorable o desfavorable, “en este último supuesto, debidamente motivado”, a petición de la persona interesada; b) cobertura de las necesidades del servicio; c) designación de un supervisor;

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d) asignación de tareas; y e) descripción de la forma y de los medios de llevar a cabo esta su-pervisión. La conciliación se revela como finalidad esencial de la implantación del teletrabajo cuando, en el supuesto de existir varias solicitudes en la misma unidad de trabajo, se impone valorar preferentemente las solicitudes de las personas interesadas que cumplan los requisitos de la flexibilización por razones de conciliación de la vida familiar y laboral.

Su tramitación compete a la secretaría general/secretaría general técnica u órgano equivalen-te de las entidades públicas instrumentales del sector público (artículo 15.3 de la orden), que emi-tirán resolución en el plazo de tres meses contados a partir de la presentación de la solicitud, con el informe previo conjunto del centro directivo competente en materia de función pública y de evaluación y reforma administrativa, transcurrido el cual las solicitudes se entenderán estimadas.

La concesión del régimen de teletrabajo al personal empleado público no podrá exceder de un año, sin perjuicio de su prórroga si persisten las mismas condiciones que habían motivado su concesión24. Por lo que se refiere a la forma en que se desarrollará la prestación de servicios, se advierte que las funciones no serán otras que las que el trabajador venía desempeñando en su puesto de trabajo habitual, excepto “las ligadas a la presencia física en las dependencias administrativas” (artículo 15.3 de la orden). La prestación se llevará a cabo en alternancia con el trabajo presencial, sin que se puedan efectuar más de tres jornadas semanales en régimen de teletrabajo no consecutivas, salvo que así lo requieran las necesidades del servicio y así se haga constar en el informe emitido por el centro directivo, sin que quepa fraccionar la jornada diaria de trabajo en régimen de prestación del servicio en la modalidad presencial y de teletrabajo.

Durante la jornada dedicada al teletrabajo, la persona teletrabajadora deberá estar a disposi-ción de la Administración. En concreto, deberá tener activado el correo corporativo y el teléfono móvil, pudiendo ser requerida su presencia en las dependencias administrativas si así fuera preciso por las necesidades del servicio. Con el fin de garantizar este deber, se señalará el horario en que el trabajador o la trabajadora deberá estar disponible en la resolución de concesión25.

Con la finalidad de garantizar la correcta prestación de servicios de los empleados públicos que opten por el teletrabajo, la Escuela Gallega de Administración Pública llevará a cabo activi-dades formativas. De cara al teletrabajador, estas incidirán en materias tales como la protección de datos, la confidencialidad, los soportes telemáticos a emplear y la prevención de riesgos labo-rales. Es preciso hacer hincapié en esta última, ya que al teletrabajador se le impone el deber de cumplir la normativa en materia de seguridad y salud laboral, para lo cual se le facilita a través de la intranet un manual de información para teletrabajador o teletrabajadora, al cual convendría añadir de manera preceptiva formación específica y personalizada.

Se sostiene esta posición, por más que a la solicitud deba añadirse un cuestionario relativo a la autoevaluación de riesgos laborales en el teletrabajo y, además de eso, una declaración relativa a la información de riesgos laborales en el teletrabajo, que implica el compromiso de adoptar las medidas de seguridad e higiene que se contienen en el citado manual y las que, en su caso, recomiende el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales una vez evaluado el cuestionario de autoevaluación. Asimismo, se prevé la posibilidad de acordar una inspección presencial en el domicilio del trabajador, autorizada previamente, habida cuenta de la especial protección de la que es acreedor el ámbito donde se ejecuta la prestación de servicios. También se prestará asesoramiento telefónico por parte del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales cuando así se precise.

Pensando en el personal responsable de quien preste servicios en régimen de teletrabajo, se prevé facilitar una formación orientada hacia técnicas de dirección por objetivos, planificación y

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gestión. Este aspecto adquiere especial relevancia toda vez que la propia instrucción quinta de la citada resolución recuerda que los trabajadores ejecutarán su prestación por objetivos, según las tareas que sean encomendadas por la persona supervisora, que será la responsable de verificar su adecuado desempeño a través de los indicadores acordados y de los medios de seguimiento de la actividad que se establezcan.

Ya por último, el carácter voluntario de la prestación de servicios en régimen de teletrabajo se pone de manifiesto en su extinción. Así, podrá volverse a la prestación tradicional por voluntad del trabajador, pero también por necesidades del servicio, por incumplimiento de los objetivos establecidos, así como por causas sobrevenidas que alteren sustancialmente las condiciones y los requisitos que motivaron la resolución de autorización26. Además, el cambio de puesto supondrá también la pérdida del derecho al teletrabajo27.

5 CONCLUSIÓNLa regulación planteada pone de manifiesto que el teletrabajo en la Administración pública

de Galicia fue esencialmente concebido como medida destinada a favorecer la conciliación de la vida personal y familiar de las personas empleadas. Sólo entre renglones es posible detectar otros objetivos susceptibles de ser alcanzados a través de la correcta aplicación de esta novedosa manera de trabajar, como son la conservación del medio ambiente o la prevención de accidentes y molestias derivados del exceso de tráfico de vehículos de motor. Tampoco se debe olvidar la utilidad que puede reportar como instrumento destinado a fijar población en el rural, persiguien-do a través de él la imprescindible redistribución de la población en esta comunidad autónoma.

Digna de elogio es, sin embargo, la regulación de aspectos tales como el establecimiento de límites temporales tendentes a marcar una conveniente alternancia entre teletrabajo a distancia y trabajo presencial. No obstante, hace falta mejorar aspectos que avalan la posición de quien sostiene la precariedad intrínseca de cualquier modalidad de trabajo a domicilio. En especial, debe evitarse la asunción de costes por parte de la persona teletrabajadora, a la que de ninguna forma le atañe hacerse cargo de los gastos derivados del uso de las nuevas tecnologías para trabajar. En el trabajo por cuenta ajena, es el empresario el encargado de facilitar los medios de producción, paradigma tradicional que no debe cambiar con el uso de las nuevas tecnologías en la relación laboral, a riesgo de revertir logros sociales alcanzados desde hace mucho tiempo.

Dicho lo anterior, no cabe sino reconocer las posibilidades que el teletrabajo puede ofrecer a los empleados de la Administración pública de Galicia a favor de la construcción de un nuevo modelo conciliatorio que permita asumir de manera igualitaria las responsabilidades familiares y adaptar, en la medida de lo posible, la prestación de servicios a las circunstancias de quien la ejecuta, siempre y cuando sean respetados los límites que trazan la frontera entre el trabajo digno y el precario.

6 BIBLIOGRAFÍACanyelles i Pastor, J. M.ª 2011. «Responsabilidad social de las Administraciones Públicas», Revista de Contabilidad y

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NOTAS1 Este trabajo forma parte de los resultados del proyecto de investigación del MINECO titulado “Nuevas (novísimas) tecnologías de la

información y comunicación y su impacto en el mercado de trabajo: Aspectos emergentes en el ámbito nacional e internacional” (DER2016-75376-R), cuya investigadora principal es la Profª. Lourdes Mella Méndez.

2 Jover Ramírez, 2013: 23 y 24, y Muñoz Ruiz, 2012: 117.

3 Purcalla Bonilla y Preciado Domenech, 2013: 215.

4 Villalba Sánchez, 2015: 64.

5 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 25 de octubre de 2011, relativa a la Estrategia renovada de la Unión Europea para 2011-2014 [COM(2011)681 final].

6 Canyelles i Pastor, 2011: 81.


8 Thibault Aranda, 2000: 46.

9 Como se deduce de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de mayo de 2014, Asunto C-539/12, Z. J. R. Lock / British Gas Trading Limited.

10 http://dre.pt/web/guest/pesquisa/-/search/70152047/details/normal?p_p_auth=FWaD5MdS (26-09-2017).

11 http://cite.gov.pt/pt/legis/codtrab_indice.html (25-09-2017).





16 Castaño Calado, 2008: 24 y ss., y Gil-Juárez, Vítores, Feliu y Vall-Llovera, 2011: 25 y ss., entre otros.

17 Leonés Salido, 2000: 2.

18 DOG n.º 82, de 4 de mayo de 2015.

19 Se entenderá que concurre dicha circunstancia aunque la prestación de los servicios sea de forma interrumpida en los últimos cinco años, a tenor de la quinta instrucción de la resolución.

20 En concreto, el artículo 14.c) de la orden considera como tales “el estudio y análisis de proyectos, la elaboración de informes, asesoría, redacción y tratamiento de documentos, inspección, gestión de sistemas de información o análisis y diseño de sistemas de información u otros análogos que no requieran la prestación de servicios presenciales”, considerándose por tales aquellos en que “la prestación efectiva sólo queda plenamente garantizada con la presencia física del/de la empleado/a”. La quinta instrucción de la resolución añade a los anteriores la elaboración de dictámenes o actas de inspección, la introducción de datos en bases de datos, y la traducción. Se excluyen expresamente los que comporten la presencia del trabajador, como los puestos de atención directa al público, los de oficinas de registros, aquellos cuyas funciones conlleven la necesidad continua de consulta y manejo de documentación física que conste en poder de la Administración siempre que no quepa su consulta accediendo a las bases de datos de la unidad o a su escaneado, puestos de personal conductor, subalterno, técnicos o administrativos de unidades con atención veinticuatro horas o que desarrollen su jornada laboral, de manera permanente, fuera de las dependencias administrativas: agentes forestales, guardacostas o similares.

21 Quinta instrucción de la resolución.

22 Según dicha instrucción quinta de la resolución, que refleja la posibilidad de realizar una prueba técnica.

23 Ya que, con carácter general, le corresponden al empleador la asunción de los costes de producción (Sierra Benítez, 2011: 233).

24 A solicitar con una antelación mínima de dos meses.

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25 Instrucción quinta de la resolución.

26 Art. 15.4 de la orden.

27 Art. 13 de la orden.

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Resumo: Acaban de cumprirse 25 anos da Directiva 92/85/CEE relativa á aplicación de medidas para promover a mellora da seguridade e a saúde da traballadora embarazada, que dera a luz ou en período de lactación. Esta norma ten natureza híbrida, combinando medidas de saúde laboral con outras dirixidas a protexer dereitos laborais, nun intento de integrar a dimensión de xénero na política de seguridade e saúde laboral. Precisamente por iso, naceu co compromiso de ser modificada, como moito, en 1997. Non obstante, a proposta da Comisión non chegou ata 2008, incluíndo unha ampliación do permiso de maternidade ata un mínimo de 18 semanas retribuídas, o que xerou o bloqueo da iniciativa no Consello e a retirada final da proposta, polo que non parece probable que se aborde de novo a modificación desta norma nun futuro próximo.Palabras clave: Directiva, traballadora embarazada, saúde laboral, permiso de maternidade, proposta da Comisión.

Resumen: Acaban de cumplirse 25 años de la Directiva 92/85/CEE relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia. Esta norma tiene naturaleza híbrida, combinando medidas de salud laboral con otras dirigidas a proteger derechos laborales, en un intento de integrar la dimensión de género en la política de seguridad y salud laboral. Precisamente por ello, nació con el compromiso de ser modificada, a más tar-dar, en 1997. Sin embargo, la propuesta de la Comisión no llegó hasta 2008, incluyendo una ampliación del permiso de maternidad hasta un mínimo de 18 semanas retribuidas, lo que provocó el bloqueo de la iniciativa en el Consejo y la retirada final de la propuesta, por lo que no parece probable que se aborde de nuevo la modificación de esta norma en un futuro próximo.Palabras clave: Directiva, trabajadora embarazada, salud laboral, permiso de maternidad, propuesta de la Comisión.




25 years of Directive 92/85 EEC on protection of the worker’s maternity

MIRIAM MONJAS BARRENA

Profesora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad SocialUniversidad CEU San [email protected]

Recibido: 13/11/2018 | 12/06/2018

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Abstract: It has been 25 years since Council Directive 92/85/EEC of 19 October 1992 (on the intro-duction of measures to encourage improvements in the safety and health at work of pregnant workers and workers who have recently given birth or are breastfeeding) was adopted. It has a hybrid nature, combining measures of occupational health with others aimed at protecting labor rights, in an attempt to integrate the gender dimension in occupational health and safety policy. That is why it was born with the commitment to be modified, later in 1997. However, the Commission’s proposal did not arrive until 2008, including an extension of maternity leave to 18 weeks paid minimum that first hold up the initiative in the Council and finally caused the withdrawal of the proposal. So, it seems the amendment to this Directive will not be possible in the near future.Key words: Directive, pregnant worker, maternity leave, amendment, Commission’s proposal.

Sumario: 1 Introducción. 2 Maternidad y salud laboral: la Directiva 92/85/CEE sobre protección de la trabajadora en caso de embarazo, parto reciente o lactancia. 2.1 Justificación de la norma. 2.2 Supuestos de protección. 2.3 La evaluación de riesgos como obligación principal del empresario. 2.3.1 ¿Cuándo debe realizarse la evaluación de riesgos? 2.3.2 ¿Cómo ha de llevarse a cabo la evaluación de riesgos? 2.4 Medidas a adoptar para la protección de la seguridad y salud de la trabajadora y de su hijo. 2.4.1 Adapta-ción de las condiciones y/o del tiempo de trabajo. 2.4.2 Cambio de puesto de trabajo. 2.4.3 Dispensa del trabajo. 2.4.4 Prohibiciones de exposición. 2.5 El trabajo nocturno. 2.6 Otros derechos de la trabajadora. 3 A modo de conclusión. 4 Bibliografía. 5 Anexo.

1 INTRODUCCIÓNDurante las últimas décadas la creciente incorporación de las mujeres al mundo del trabajo

asalariado ha sido una constante en los mercados de trabajo de los países europeos. Si en los años 60 las mujeres representaban menos del 30 % de la población activa de la Comunidad Europea, en 2015 la tasa de empleo media de las mujeres de entre 20 y 64 años en la UE era del 64,3 %, en comparación con el 75,9 % de la de los hombres. Aun así, la brecha entre hombres y mujeres en lo que al empleo se refiere sigue siendo muy grande (11,6 puntos porcentuales), si bien con diferencias significativas según los Estados miembros. Esta diferencia se eleva a una media de 18,1 puntos porcentuales, si se analiza el empleo a tiempo completo, teniendo en cuenta la mayor prevalencia del trabajo a tiempo parcial entre las mujeres1.

Este hecho no significa que el trabajo femenino sea una realidad reciente. Las mujeres han sido campesinas, comerciantes, obreras, enfermeras, empleadas… desde siempre, aunque es cierto que en las últimas décadas el trabajo femenino remunerado se ha convertido en un fenómeno masivo difícil de ignorar.

En materia de seguridad y salud laboral, la concepción del trabajo femenino, tanto en las políticas nacionales como comunitarias, ha evolucionado desde el proteccionismo excluyente a la neutralidad de género2. En efecto, las primeras políticas de salud laboral adoptaron un enfoque paternalista que consideraba a las mujeres como un grupo necesitado de especial protección. Así, la idea era que las mujeres debían ser excluidas de determinados trabajos bien por conside-rarlos demasiado peligrosos o pesados o incluso poco apropiados por razones éticas o morales, bien por entender que la mujer debía consagrarse a sus obligaciones naturales (hogar e hijos). En consecuencia, se adoptaron numerosas prohibiciones para ciertos trabajos (el nocturno, el de minería), reglamentaciones diferenciadas para las mujeres (exposición al plomo, duración del trabajo) y normas sobre protección de la maternidad, todo lo cual ha desembocado en una fuerte segregación sexual del trabajo3.

Sin embargo, actualmente esta concepción ha sido abandonada por ser contraria al principio comunitario de igualdad de trato entre hombres y mujeres, tal y como consagran expresamente

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las directivas comunitarias sobre igualdad entre hombres y mujeres y como ha reconocido rei-teradamente la jurisprudencia del TJCE4.

Por ello, a día de hoy, la neutralidad de género es la característica esencial de toda legisla-ción, sea nacional o comunitaria, sobre seguridad y salud en el trabajo, lo que supone abordar tales cuestiones sin atender al sexo, es decir, desde el punto de vista de un trabajador abstracto.

Una política de salud laboral que pretenda ser eficaz debe optar por un enfoque de género, esto es, tomar en cuenta las diferencias de género presentes en las condiciones de trabajo para poder valorar el alcance de los riesgos presentes en el mismo, así como el grado de vulnerabilidad de hombres y mujeres a ciertos riesgos laborales.

En este sentido, ya desde la Estrategia Comunitaria de Seguridad y Salud 2002-2006, con el precedente del mainstreaming comunitario, se estableció como objetivo básico el de “integrar la dimensión de género en la evaluación de riesgos, las medidas preventivas y los mecanismos de indemnización, de forma que se tengan en cuenta las particularidades de las mujeres por lo que se refiere a la salud y seguridad en el trabajo”5.

Precisamente, la Directiva 92/85 CEE es la primera, dentro de las referidas a la seguridad y salud en el trabajo, en la que la Comisión Europea intenta integrar dicha dimensión de género, aunque con resultado desigual, como se verá en las páginas que siguen.

2 MATERNIDAD Y SALUD LABORAL: LA DIRECTIVA 92/85/CEE SOBRE PROTECCIÓN DE LA TRABAJADORA EN CASO DE EMBA-RAZO, PARTO RECIENTE O LACTANCIA

2.1 Justificación de la normaDe todas las directivas europeas sobre salud laboral, la única que menciona específicamente

a las trabajadoras es la relativa a la protección de la maternidad6. En efecto, el único supuesto en que el cuerpo de la trabajadora es reconocido como un cuerpo femenino se refiere al proceso biológico de la maternidad, que corresponde en exclusiva a la mujer7.

La plena realización del principio de igualdad autoriza una protección diferenciada para hombres y mujeres cuando exista una realidad biológica diferenciada que la justifique, como es el caso de la maternidad, pues, en estos casos, la legislación no protege genéricamente a la mujer embarazada, sino sólo a aquella que se encuentra en las referidas situaciones de embarazo, parto o lactancia8.

La Directiva 92/85/CEE es la décima norma específica dictada al amparo de la Directiva marco 89/391 CEE, que en su artículo 15 dispone la necesidad de otorgar una particular protección a los grupos de trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos presentes en el trabajo, de manera que queden debidamente protegidos contra los peligros que les afecten de manera específica.

En este colectivo de trabajadores quedarían incluidos quienes por su especial sensibilidad o estado puedan sufrir unas consecuencias distintas de las del resto de los trabajadores de su misma empresa y en semejantes condiciones de trabajo. Es indudable que uno de estos colectivos o grupos necesitados de protección específica está integrado por las trabajadoras embarazadas, que hayan dado a luz o que se encuentren en período de lactancia9.

Sentado lo anterior, unas condiciones de trabajo consideradas aceptables en situaciones normales pueden dejar de serlo durante el embarazo, el parto reciente y la lactancia y, por ello, la protección de la salud de la trabajadora que se encuentra en cualquiera de estas situaciones

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exigirá, en muchos casos, la corrección de las medidas ordinarias de protección existentes, bien rebajando los parámetros de exposición tolerables, bien impidiendo totalmente dicha exposición. En otros casos, dicha protección implicará la consideración como factores de riesgo de sustancias y agentes que, en situaciones ordinarias, no son generadores de riesgo alguno10.

En definitiva, las cuestiones biológicas asociadas a la maternidad suponen que las trabajadoras embarazadas, que han dado recientemente a luz o en período de lactancia se encuentren en una situación de especial sensibilidad que las convierte en un colectivo necesitado de particular protección. Ello obliga a la adopción de medidas encaminadas a la salvaguarda de su salud y, por extensión, la de su hijo, que es, precisamente el objeto de la Directiva 92/85 CEE.

2.2 Supuestos de protecciónSegún su artículo 1, el ámbito de aplicación de la norma alcanza a las siguientes categorías

de trabajadoras:a) Trabajadora embarazada, entendiéndose por tal, a los efectos de la norma, cualquier

trabajadora embarazada que comunique su estado al empresario, con arreglo a las legislaciones y/o prácticas nacionales.

b) Trabajadora que haya dado a luz, entendiéndose por tal, a los efectos de la norma, cualquier trabajadora que haya dado a luz en el sentido de las legislaciones y/o prácticas nacio-nales que comunique su estado al empresario, con arreglo a dichas legislaciones y/o prácticas nacionales.

c) Trabajadora en período de lactancia, entendiéndose por tal, a los efectos de la norma, cualquier trabajadora en período de lactancia en el sentido de las legislaciones y/o prácticas nacionales que comunique su estado al empresario, con arreglo a dichas legislaciones y/o prác-ticas nacionales.

A propósito de estas definiciones, es conveniente hacer las dos precisiones que siguen:Por un lado, mientras que para la trabajadora embarazada la directiva se remite a un dato

biológico, en cambio, respecto de la trabajadora que ha dado a luz o de aquella en período de lactancia la norma deja las definiciones a las legislaciones nacionales. Queda así sin resolver una cuestión esencial, esto es, durante cuánto tiempo ha de entenderse que una trabajadora se encuentra en alguna de estas situaciones y, por lo tanto, incluida en el ámbito de aplicación de la norma. La respuesta dependerá de la regulación de cada Estado miembro, pues la directiva no fija siquiera un período mínimo uniforme que garantice la aplicación de las medidas en ella contenidas, de manera que, en la práctica, atendiendo a las regulaciones nacionales, se observan diferencias considerables por lo que se refiere al período durante el cual una trabajadora será considerada como trabajadora que ha dado a luz o en período de lactancia11.

Por otro lado, cuando la directiva define los supuestos protegidos por la norma incluye, en los tres casos, la exigencia de que la trabajadora haya comunicado su estado al empresario. Por tanto, a falta de dicha comunicación y, a pesar de las consideraciones biológicas, no cabe hablar de trabajadora embarazada, que ha dado a luz o en período de lactancia a los efectos de la norma, pues esta supedita la aplicación de las medidas de protección previstas en la misma a la previa comunicación de su estado por parte de la trabajadora al empresario.

Ello supone que desde el comienzo de dichas situaciones (especialmente por lo que se refiere al embarazo) hasta que el empresario sea informado puede existir un período más o menos largo durante el cual las exigencias de prevención y protección no van a verse satisfechas por faltar el presupuesto necesario para la aplicación de la norma comunitaria. Por ello, la Directiva 92/85/

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CEE está atribuyendo a dicha comunicación una eficacia constitutiva en cuanto a las obligaciones de protección que la norma impone al empresario respecto de dichas categorías de trabajadoras, por lo que, en ausencia de comunicación formal, se produce una “atipicidad” en sus situaciones que excluiría cualquier exigencia de responsabilidad al empresario12.

Sobre esta necesidad de comunicación al empresario de las situaciones de embarazo, parto reciente o lactancia cabe apuntar lo siguiente:

a) la trabajadora no tiene la obligación de informar al empresario de su estado, ya que estas situaciones pertenecen al ámbito de su intimidad mientras ella no decida lo contrario, aunque ello suponga, obviamente, que no se van a desplegar las medidas de protección previstas en la directiva. No obstante, habida cuenta de las consecuencias negativas que la falta de comunica-ción puede acarrear no sólo sobre la salud de la madre sino también de su futuro hijo, el artículo 6 de la directiva impone al empresario la obligación de informar a las trabajadoras de los posibles riesgos inherentes a las situaciones protegidas a fin de concienciar a estas sobre la importancia que tiene una pronta comunicación al empresario de su situación de embarazo13.

b) Si lo que motiva la necesidad de comunicación al empresario es que este pueda cumplir las obligaciones de prevención y protección de la trabajadora impuestas por la directiva, sería lógico que dicha exigencia cediera en aquellos casos en que aquel conozca el embarazo, el parto reciente o la lactancia no a través de la trabajadora directamente sino por otros medios; esto es, a través de terceros o cuando resulte evidente el embarazo o el parto14. Sin embargo, la norma resulta tajante en este punto: aunque el embarazo sea evidente, si no ha habido comunicación formal por parte de la trabajadora al empresario, no surge para este su deuda preventiva.

2.3 La evaluación de riesgos como obligación principal del empresarioSiendo el objeto de la Directiva 92/85 la protección de seguridad y salud de la trabajadora

que se encuentre en cualquiera de las situaciones ya conocidas, se impone al empresario una obligación fundamental, la evaluación de aquellos riesgos que puedan suponer un peligro para su salud o seguridad, como paso previo para poder adoptar las medidas de protección que sean precisas a resultas de dicha evaluación. Esta obligación aparece así como la contrapartida del derecho que tiene la trabajadora embarazada, que ha dado a luz o en período de lactancia a la protección en el trabajo no sólo de su seguridad y salud sino también de la de su hijo futuro o recién nacido15.

En términos generales, la evaluación de riesgos consiste en la determinación de la naturaleza, grado y duración de la exposición de las trabajadoras concernidas a agentes, procedimientos o condiciones de trabajo que, respecto de cualquier actividad, puedan poner en peligro la salud y seguridad de la madre o de su hijo16.

A fin de concretar el objeto de dicha evaluación, la directiva recoge, de forma no exhaustiva, no sólo aquellos agentes, procedimientos y condiciones de trabajo que deben ser necesariamente evaluados (anexo I), sino también aquellos otros cuya presencia en la actividad de la trabaja-dora embarazada, que ha dado a luz o en período de lactancia implican prohibición radical de exposición (anexo II).

Ahora bien, impuesta dicha obligación de evaluación de riesgos al empresario, la norma no va más allá; es decir, no aclara ni cuándo ni cómo ha de llevarse a cabo la mencionada evalua-ción de riesgos.

Así, hay que acudir a la Comunicación de la Comisión sobre las directrices para la evaluación de los agentes químicos, físicos y biológicos, así como los procedimientos industriales consi-derados como peligrosos para la salud o la seguridad de la trabajadora embarazada, que haya

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dado a luz o en período de lactancia de 5 de octubre de 2000, ya mencionada, para tratar de dar respuesta a las cuestiones antes formuladas; esto es, cuándo y cómo ha de cumplirse dicha obligación de evaluación.

2.3.1 ¿Cuándo debe realizarse la evaluación de riesgos?La obligación de evaluación de riesgos que impone la Directiva 92/85 es parte integrante de

la evaluación general de riesgos contemplada en la directiva marco, constituyendo una suerte de evaluación adicional cuyo nacimiento no depende, en absoluto, de que la trabajadora haya comunicado su situación al empresario.

En consecuencia, dicha evaluación, que tiene un carácter general y abstracto, deberá reali-zarse teniendo en cuenta que cada puesto de trabajo concreto puede, eventualmente, ser ocu-pado por una trabajadora embarazada, que ha dado a luz recientemente o que se encuentra en período de lactancia, y aunque en el momento de realizar la evaluación el empresario no tenga constancia de ninguna de estas situaciones17.

Pero, además de esta evaluación inicial, exigida tanto por la directiva marco como por la específica de maternidad, el empresario, tras conocer que la trabajadora se encuentra en alguna de las situaciones protegidas, habrá de evaluar los riesgos que puedan afectar a dicha trabajadora individualmente considerada, atendiendo a las condiciones particulares en que se desarrolla su embarazo, posparto o lactancia.

Se trata aquí, por tanto, de evaluar los riesgos subjetivos o variables, que dependen de las cir-cunstancias personales de cada trabajadora, por lo que habrán de tenerse en cuenta los consejos, informes y certificados médicos, así como las preocupaciones de la trabajadora, especialmente en los casos de síntomas individuales asociados al embarazo. Se trata, además, de una evaluación continuada para cada fase del embarazo y para las situaciones de posparto y lactancia18.

Por la misma razón, será necesaria una nueva evaluación cuando se produzca una reorgani-zación del trabajo o un cambio en las condiciones o equipos de trabajo.

2.3.2 ¿Cómo ha de llevarse a cabo la evaluación de riesgos?Por lo que se refiere a la segunda cuestión, cabe señalar, por lo pronto, que aquella deberá

ir referida a todos los puestos de trabajo de la empresa susceptibles de ser ocupados por tra-bajadoras que puedan encontrarse en cualquiera de las situaciones protegidas, y que habrá de mencionar, cuando menos, los riesgos potenciales para dichas trabajadoras, en la medida en que tales riesgos sean conocidos19.

En concreto, el procedimiento para la evaluación de riesgos a que se refiere el artículo 4.1 de la Directiva 92/85 tiene como finalidad principal identificar los riesgos a los que puede quedar expuesta la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia, así como el feto o el recién nacido; determinar si la exposición a los mismos puede perjudicar la salud de la trabajadora o de su hijo; y finalmente establecer cuáles han de ser las medidas adecuadas para conjurar dichos riesgos y sus posibles efectos20.

Se trata, en definitiva, de examinar de forma sistemática todos los aspectos de la actividad profesional de la trabajadora a fin de determinar los posibles riesgos vinculados a su puesto de trabajo, es decir, tanto las causas probables de lesiones o daños en la salud de aquella como cualquier posible efecto en el embarazo, así como cualquier causa posible de lesión o daño para el feto o recién nacido, a fin de adoptar aquellas medidas que aseguren la protección más eficaz.

Conforme a las directrices de la Comisión, la evaluación debe comprender al menos tres fases, a saber:

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a) Identificación de los peligros o factores de riesgo:En esta primera fase, la evaluación se centra en la identificación de aquellos agentes físicos,

químicos o biológicos y procedimientos industriales presentes en la actividad de que se trate que pueden afectar a la salud y seguridad de la trabajadora embarazada, que ha dado a luz recien-temente o en período de lactancia, del feto o del recién nacido, así como aquellas condiciones de trabajo susceptibles de producir dichos efectos.

El empresario habrá de tener en cuenta las listas de agentes, procedimientos y condiciones de trabajo recogidas, de forma no exhaustiva en los anexos I y II de la Directiva 92/85, completados por la Comunicación de la Comisión, que, en sus directrices para la evaluación de riesgos, no sólo amplía la relación de agentes, procedimientos y condiciones de trabajo a tener en cuenta, sino que concreta cuáles son los riesgos que conlleva la existencia de dichas sustancias, condiciones y procedimientos en el lugar de trabajo y también ofrece a título de ejemplo las medidas que pueden adoptarse para eliminar dichos riesgos.

Así pues, teniendo en cuenta los anexos de la Directiva 92/85, cabe sistematizar como sigue los agentes, procedimientos y condiciones de trabajo que deben ser necesariamente evaluados por el empresario:

Ergonomía y riesgos psicológicos

Agentes físicos

Agentes biológicos

Riesgos producidos por agentes químicos

Outras condiciones de trabajo

Fatiga mental y física y tempo de trabajo.

Posturas forzadas asociadas a la activi-dad profesional.

Riesgos psicosocia-les: estrés profesio-nal acoso moral ó sexual.

Actividades realiza-das de pie.

Actividades en posición sentada.

Ausencia de zonas de descanso.

Choques, vibraciones o movimien-tos.

Ruído.

Ambiente térmico.

Radiaciones ionizantes.

Radiaciones electromag-néticas no ionizantes.

Frío o calor extremos.

Trabajo en atmosferas de sobrepre-sión elevada.

Agentes biológi-cos de los gru-pos 2, 3 e 4.

Agentes bioló-gicos que pro-vocan abortos o lesiones físicas o neurológicas en el feto.

Substancias etiquetadas con las frases R40, R45, R46 e R49, R61, R63 y R64.

Preparados etiquetados sobre la base de la Directiva 83/379/CEE ou 1999/45CE.

Mercurio y sus deri-vados.

Medicamentos antimi-cóticos (citotóxicos).

Agentes químicos con peligro de absorción cutánea: Benceno, Arsénico.

Monóxido de carbono.

Plomo y sus derivados.

Agentes químicos y procedementos indus-triales enumerados en el anexo 1 de la Directiva 90/394/CEE.

Disruptores endócrinos.

Manipulación ma-nual de cargas.

Riesgos por movi-mientos y posturas. Posturas forzadas de trabajo.

Desprazamientos dentro y fuera del establecemento.

Trabajos de minería subterráneos.

Trabajos con equi-pos de pantalla de visualización.

Equipos de trabajo y de protección indivi-dual (incomodidad, inadaptación).

Trabajo en altura.

Trabajo en solitario.

Instalaciones sa-nitarias poco ade-cuadas.

Instalacións deficien-tes o inadecuadas.

Fuente: Guía de buenas prácticas para la mejora de la seguridad y salud en el trabajo por razones de maternidad y reproducción. Instituto de la Mujer (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales).

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Esta relación tiene un carácter meramente ejemplificativo, lo que significa que el empresario deberá incluir en su evaluación cualesquiera otras sustancias o agentes distintos de los allí reco-gidos cuando entienda que la presencia de los mismos en el lugar de trabajo puede entrañar un riesgo para la salud de la trabajadora o de su futuro hijo. Además, ello debe entenderse aplicable no sólo a la evaluación genérica de riesgos sino también a la específica, es decir, aquella que ha de realizar el empresario teniendo en cuenta las circunstancias personales de la trabajadora de que se trate21.

b) Identificación de las categorías de trabajadoras:A continuación corresponderá identificar quién puede resultar perjudicado (y de qué manera)

por los peligros y factores de riesgo detectados, pues unos y otros son distintos en cada etapa de la maternidad; incluso un mismo factor de riesgo puede tener efectos diferentes según la etapa de que se trate, sobre todo por lo que se refiere al embarazo, pues el desarrollo del embrión-feto tiene lugar en fases bien definidas22.

En principio, no ha de suponer un problema la identificación de las trabajadoras que han dado a luz recientemente o que se encuentran en período de lactancia. En cambio sí pueden plan-tearse problemas por lo que se refiere a las trabajadoras embarazadas, pues cabe la posibilidad de que un embarazo no sea advertido en las primeras semanas de gestación ni siquiera por la propia trabajadora o que, aun sabiéndolo, esta sea reacia a comunicar su estado al empresario23.

Por lo tanto, resulta ineludible una política preventiva eficaz en la empresa respecto de to-das las trabajadoras en edad fértil ocupadas en actividades que supongan exposición a agentes físicos y químicos nocivos, para evitar así que dicha exposición de la madre durante el período inmediatamente posterior a la concepción pueda afectar al desarrollo del embrión fetal24.

En este punto adquiere especial relevancia la obligación impuesta al empresario por el artí-culo 4.2 de la Directiva 92/85, conforme al cual, cuando en la evaluación de riesgos se detecte la existencia de un riesgo para la salud o seguridad de las trabajadoras, el empresario deberá comunicarlo a las trabajadoras afectadas, entendiendo por tales no sólo aquellas que se encuen-tren ya en una de las situaciones protegidas sino también las que puedan estarlo en el futuro.

Igualmente, deberá poner a disposición de las mismas toda la información disponible sobre las medidas de prevención que es necesario adoptar para evitar que se vean expuestas a cualquier riesgo que pueda suponer un daño para su salud o la de su hijo25.

Por lo tanto, todas y cada una de las trabajadoras en edad fértil de la empresa deben estar previa y debidamente informadas de los riesgos presentes en la empresa y en su concreto puesto de trabajo, así como de las medidas de protección necesarias para proteger su salud y la de su futuro hijo26.

c) Evaluación cuantitativa y cualitativa de los riesgos:Esta fase del procedimiento de evaluación, que es la más delicada, tiene por objeto valorar

si el factor o factores de riesgo detectados tienen capacidad para ocasionar un daño efectivo a la trabajadora expuesta a los mismos. Para ello habrá de determinarse la naturaleza, intensidad y duración de la exposición de la trabajadora embarazada, que ha dado a luz o en período de lactancia a cualquiera de los agentes, procedimientos o condiciones de trabajo presentes en el puesto de trabajo que sean potencialmente lesivos, a fin de apreciar cualquier riesgo de daño para la seguridad y salud de la trabajadora o cualquier repercusión en el embarazo y lactancia y fijar así las medidas que deberán adoptarse.27

Sin embargo, conviene precisar que esta evaluación de los niveles de exposición sólo cabe respecto de los agentes, condiciones y procedimientos de trabajo listados en el anexo I de la

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Directiva 92/85 (completado por la Comunicación de la Comisión), pues respecto de los mismos caben exposiciones de intensidad limitada, existiendo riesgo de daño a partir de determinados niveles, pero no por debajo de los mismos.

En cambio, por lo que se refiere a los recogidos en el anexo II, la mera presencia de los mismos en la actividad profesional de la trabajadora supone un riesgo real para su salud y la de su hijo y, por lo tanto, existe prohibición radical de exposición, por lo que huelga cualquier evaluación al respecto, pues no caben exposiciones de intensidad limitada28.

En todo caso, esta evaluación de los niveles de exposición habrá de hacerse en función de criterios objetivos, a saber:

- Se tendrá en cuenta, como es lógico, toda la información obtenida en las fases anteriores que será completada con la que facilite la propia trabajadora particularmente por lo que hace a los consejos, informes y certificados médicos aportados.

- La valoración de los riesgos se llevará a cabo de acuerdo con lo que se establezca sobre procedimiento de evaluación de riesgos en la normativa específica correspondiente y, en su defecto, conforme a las normas genéricas en materia de seguridad y salud.

- En la evaluación de riesgos deberán tenerse en cuenta los valores límite de exposición pro-fesional a sustancias peligrosas y otros agentes físicos, químicos o biológicos contenidos en las normas específicas sobre salud laboral, si bien teniendo en cuenta que estos valores se fijan para un trabajador adulto, pero en ningún caso tienen en cuenta al feto ni al lactante, lo que supone un factor de riesgo adicional del que deben ser convenientemente informadas las trabajadoras que se vean expuestas a sustancias peligrosas y otros agentes físicos, químicos o biológicos29.

2.4 Medidas a adoptar para la protección de la seguridad y salud de la trabajadora y de su hijo

El artículo 5 de la Directiva 92/85 dispone que, si los resultados de la evaluación revelan un riesgo para la seguridad o la salud de la trabajadora, así como alguna repercusión sobre el embarazo o la lactancia, el empresario tomará las medidas necesarias para evitar, mediante una adaptación provisional de las condiciones y/o del tiempo de trabajo, que la trabajadora se vea expuesta a dicho riesgo. Si dicha adaptación no es posible o razonablemente exigible, deberá procederse a un cambio de puesto de trabajo de esta y, cuando dicho cambio tampoco sea posible o razonablemente exigible, la trabajadora será dispensada del trabajo durante el tiempo necesario para la protección de su seguridad y salud.

Así pues, este artículo prevé, de forma escalonada, las medidas que debe adoptar el empre-sario para evitar cualquier riesgo para la seguridad y salud de la trabajadora concernida. Antes de tratarlas por separado, conviene hacer las precisiones siguientes:

- La jerarquía de medidas de adaptación temporal que prevé dicho artículo debe conectarse con el artículo 6 de la Directiva marco 89/391, de modo que, aunque no se mencione expre-samente en el primero, la medida prioritaria tiene que ser necesariamente la eliminación de los riesgos en su origen30.

- La adopción de las medidas recogidas en el artículo 5 de la Directiva 92/85 es obligatoria para el empresario siempre que constate que en el puesto de trabajo existe un riesgo concreto para la salud de la trabajadora o para su embarazo o lactancia y ello con independencia del concreto alcance de dicho riesgo.

- Se trata de medidas necesariamente temporales pues se dirigen a evitar o disminuir los ries-gos que puedan afectar a trabajadoras que se encuentran en una situación igualmente temporal.

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- Son, además, medidas de naturaleza individual, es decir, referidas al puesto concreto ocu-pado por la trabajadora necesitada de protección, lo que implica que es presupuesto necesario para su adopción que el empresario sepa que la trabajadora se encuentra en alguna de las situa-ciones protegidas, de modo que la adopción de las medidas encaminadas a evitar o disminuir la exposición se producirá ex post a la comunicación al empresario de su estado por parte de la trabajadora31.

- Las medidas del artículo 5 de la Directiva 92/85 se enumeran de forma no exhaustiva, es decir, en ningún caso impiden la adopción de cualesquiera otras tendentes a evitar la exposición de la trabajadora al riesgo detectado32 y se articulan con carácter subsidiario unas de otras.

- El criterio que rige la prelación de las mismas es el de menor afectación posible al estatus laboral de la trabajadora, es decir, al desarrollo habitual de su prestación de servicios, aunque modulado por otras consideraciones, como la mayor o menor dificultad para la supresión o reducción del riesgo y, sobre todo, las posibilidades organizativas de la empresa33.

- No obstante, aun cuando la elección de la medida concreta resulte condicionada por los criterios antes señalados, esta circunstancia nunca debe repercutir sobre el nivel de protección dispensado, que ha de tender siempre a evitar cualquier riesgo para la seguridad y salud de la trabajadora o de su embarazo o lactancia, como se ve a continuación respecto de cada medida concreta.

2.4.1 Adaptación de las condiciones y/o el tiempo de trabajoEl artículo 5.1 de la Directiva exige al empresario que, detectado un riesgo, proceda, en

primer lugar, a la adaptación de las condiciones y/o del tiempo de trabajo de la trabajadora afec-tada durante todo el tiempo en el que se encuentre en cualquiera de las situaciones protegidas.

De este modo, puede seguir desempeñando su actividad laboral habitual con las adapta-ciones necesarias, que pueden consistir, simplemente, en el ajuste de las características técnicas del puesto de trabajo, o bien afectar a condiciones laborales más esenciales o relevantes refe-ridas al tiempo de trabajo (fundamentalmente horarios y turnos de trabajo), o a unas y otras simultáneamente.

Se trata, como ya se ha apuntado de la medida menos “agresiva” para el estatus laboral de la trabajadora, si bien, a pesar de su aparente sencillez, es la obligación más difícil de cumplir para el empresario habida cuenta del coste económico que puede suponer para el mismo34.

2.4.2 Cambio de puesto de trabajoEn segundo lugar, dispone el artículo 5.2 que, siempre que la adaptación de las condiciones

y/o del tiempo de trabajo no fuera técnica y/o objetivamente posible o no pueda razonablemente exigirse por motivos debidamente justificados, el empresario tomará las medidas necesarias para garantizar un cambio de puesto de trabajo a la trabajadora afectada35.

La utilización de estos criterios de imposibilidad técnica u objetiva y de razonabilidad, ha-bituales en la normativa comunitaria, permiten tomar en consideración un amplio abanico de circunstancias económicas, técnicas y organizativas tendentes a evitar que el gravamen ocasio-nado al empresario por la adopción de dichas medidas no sea desproporcionado en relación a los beneficios que se persiguen, lo que sin duda llevaría a resultados contrarios a los fines perseguidos por la Directiva 92/8536.

En todo caso, la apreciación de cuándo no resulta posible la adaptación, es decir, de la concu-rrencia de cualquiera de los motivos excluyentes antes señalados, no es libre para el empresario,

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sino que debe acreditarse en todo caso de acuerdo con los criterios de “imposibilidad técnica y/o objetiva y de razonabilidad”.

Por tanto, no se contempla aquí una concreta manifestación del poder de organización del empresario, sino que, sólo ante la concurrencia de una imposibilidad plenamente justificada para mantener a la trabajadora en su puesto de trabajo, contempla la norma la obligación de garantizar a la trabajadora el cambio a un puesto de trabajo exento de todo riesgo, pero man-teniendo esta intactos, como es obvio, todos los derechos inherentes a su contrato de trabajo37.

2.4.3 Dispensa del trabajoEn tercer lugar, dispone el artículo 5.3 que, cuando dicho cambio de puesto de trabajo no

resultara técnica y/o objetivamente posible o no pudiera razonablemente exigirse por motivos debidamente justificados, la trabajadora afectada quedará dispensada del trabajo durante todo el tiempo necesario para la protección de su seguridad o de su salud.

Esta medida tiene así carácter subsidiario respecto de las recogidas en los dos apartados anteriores, por lo que sólo debiera resultar aplicable de forma excepcional, bien porque fuese la única forma de evitar riesgos para la salud de la trabajadora o de su hijo, bien porque resultara debidamente justificado que no ha sido posible la adaptación y que, además, no existe en la empresa ningún otro puesto de trabajo adecuado a tal fin. El coste económico de la adaptación o las reticencias empresariales a efectuar ajustes en la organización del trabajo (que puedan afectar a otros trabajadores de la empresa) no son razones suficientes para proceder a la dispensa del trabajo38.

No obstante, si concurren las circunstancias exigidas, la dispensa opera de modo automático y ha de mantenerse hasta que desaparezcan los riesgos, lo que sucederá, en principio, cuando cesen las situaciones objeto de protección o cuando durante el transcurso de las mismas resulte posible la reincorporación de la trabajadora a un puesto de trabajo adecuado a su estado39.

Como régimen jurídico mínimo aplicable a dicha situación, el artículo 11 de la Directiva establece lo siguiente:

La dispensa del trabajo no afectará a los derechos inherentes al contrato de trabajo, incluido el mantenimiento de una remuneración y/o prestación adecuada para la trabajadora embara-zada, que ha dado a luz o en período de lactancia, aunque se deja a los Estados miembros la determinación de quién y cómo ha de asumir su coste, dentro de las posibilidades contempladas: retribución asumida exclusivamente por el empresario, por el sistema público, o distribución de la carga económica entre ambos, que compartirían así el coste económico de la medida. Lo que resulta claro es que en ningún caso podrá transferirse a la trabajadora la carga económica derivada de la no prestación de servicios40.

Por lo que se refiere a la cuantía de dicha prestación, entiende la norma que habrá de ser adecuada, limitándose a fijar como umbral mínimo una cantidad equivalente a la que recibiría la trabajadora en caso de interrupción de su prestación de servicios por motivos de salud. Esta cuantía mínima ha sido razonablemente criticada, pues parece asimilar las situaciones de emba-razo y maternidad a la de enfermedad41.

2.4.4 Prohibiciones de exposiciónPor último, el artículo 5.4 de la Directiva 92/85 establece que en el caso de que una trabaja-

dora embarazada o en período de lactancia estuviera desempeñando alguna de las actividades prohibidas a que se refiere el artículo 6 (agentes, procedimientos y condiciones de trabajo

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enumerados en el anexo II de la norma), se aplicarán las medidas anteriormente señaladas mutatis mutandis.

En efecto, bajo la rúbrica de “prohibiciones de exposición” se prevé que las trabajadoras embarazadas no pueden verse obligadas, en ningún caso, a realizar actividades que, de acuerdo con la evaluación, supongan un riesgo de exposición a atmósferas de sobrepresión elevada, a la rubeola y a la toxoplasmosis, al plomo y sus derivados, así como tampoco a realizar trabajos de minería subterránea. Por su parte, en las mujeres en período de lactancia sólo se pueden tener en cuenta los dos factores últimamente mencionados42.

Así pues, en estos casos, el empresario deberá adoptar las medidas necesarias para proteger la salud de la trabajadora embarazada o lactante ajustándose a la jerarquía del artículo 5, aunque con las adaptaciones necesarias. Resulta evidente que debe descartar la adaptación de las con-diciones y/o del puesto de trabajo, pues la propia norma habla de prohibiciones de exposición y de actividades prohibidas.

Por ello, deberá acudirse en primer lugar al cambio de puesto de trabajo y, en caso de impo-sibilidad técnica u objetiva, habrá de garantizarse a aquella la dispensa del trabajo durante todo el tiempo necesario para evitar cualquier riesgo para su salud43.

Sobre este catálogo de medidas de protección recogidas en el artículo 5 de la directiva, se ha apuntado que la misma revela una notable inseguridad jurídica por lo que se refiere al orden de prelación de medidas que deben adoptarse cuando los resultados de la evaluación de riesgos constaten algún riesgo para la trabajadora. Y si ya surgen dudas acerca de lo que sea una impo-sibilidad objetiva, la imprecisión normativa es mucho mayor en cuanto a qué debe entenderse por motivos razonables; ¿acaso el coste económico que conlleva la adaptación o el cambio de puesto es razón suficiente para acudir directamente a la dispensa del trabajo?44

Como reconoce el Parlamento Europeo, y la práctica así lo demuestra, la medida de dispensa es, con mucho, la más atractiva para el empresario. En efecto, por un lado evita los inconvenientes ligados a la adaptación o al cambio de puesto de trabajo que en muchos casos no sólo afectan a la trabajadora sino también a sus compañeros, exigiendo, a la postre, medidas organizativas de la empresa. Por otro lado, la dispensa libera al empresario de los costes económicos derivados de dichas adaptaciones o de la reubicación de la trabajadora45.

En definitiva, la falta de concreción explícita de los criterios que permiten pasar de una a otra medida supone conceder al empresario un amplio margen de discrecionalidad y provocan que en la práctica la dispensa del trabajo sea la medida más utilizada tan pronto aparecen riesgos importantes46.

Es evidente que ello puede suponer una situación no deseada para la trabajadora, no sólo porque se va a ver apartada indebidamente de su puesto de trabajo sino, y sobre todo, por-que ello puede ir acompañado en muchos casos de una merma de sus ingresos económicos. Cabe, por supuesto, una eventual oposición de aquella a la decisión empresarial, debidamente justificada, pero no parece que resulte muy útil desde el momento en que se ha constatado la existencia de riesgos para la salud de la trabajadora o de su futuro hijo que es necesario conjurar lo más rápidamente posible47.

Por ello, parece que lo ideal (además de lo más adecuado a la luz del principio general de eliminación de riesgos en su origen que recoge la directiva marco) hubiera sido establecer cla-ramente la obligatoriedad de proceder a la adaptación del puesto de trabajo, pero liberando al empresario de los costes ligados a dicha medida que habrían de ser asumidos por los Estados miembros. O, en su defecto, haber dado prioridad al cambio de puesto de trabajo frente a la

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adaptación y sólo en caso de imposibilidad objetiva debidamente justificada permitir la dispensa del trabajo48.

2.5 El trabajo nocturnoLa Directiva 92/85/CEE otorga al trabajo nocturno un tratamiento diferenciado respecto del

resto de agentes, condiciones y procedimientos del trabajo, cuya presencia supone un riesgo para la salud de la trabajadora o para su embarazo o lactancia. Esta circunstancia se explica por el hecho de que, durante mucho tiempo, el trabajo nocturno estuvo incluido dentro de las prohibiciones genéricas de acceso a las mujeres a ciertos tipos de trabajos, sobre la base de una pretendida protección de la mujer como si fuese el “sexo débil”49.

El artículo 7 de la directiva dispone, en esencia, que la trabajadora (durante el embarazo o durante un período consecutivo al parto a determinar por cada Estado miembro) no puede ser obligada a realizar trabajo nocturno, cuando ello sea necesario para proteger su salud o la de su hijo, en su caso. Concurriendo esta circunstancia, las medidas a adoptar consistirán en el traslado de la trabajadora al turno diurno, y sólo cuando dicho traslado no sea técnica u objetivamente posible o no pueda razonablemente exigirse por motivos debidamente justificados, habrá de concederse a la trabajadora una dispensa del trabajo que podrá consistir, en su caso, en una prolongación de su permiso de maternidad50.

A propósito de esta regulación cabe hacer las siguientes consideraciones:1) Por un lado, la directiva, como ya se ha apuntado, no consagra la prohibición del trabajo

nocturno de las mujeres embarazadas, que han dado a luz o que se encuentran en período de lactancia, sino que establece el derecho de estas a rechazar el horario nocturno cuando ello pueda suponer un riesgo para su salud o la de su hijo51.

2) Por otro lado, de la redacción del precepto parece deducirse que el trabajo nocturno plantea en sí mismo un riesgo para las trabajadoras que se encuentren en alguna de las situacio-nes protegidas por la norma sin necesidad de evaluación específica previa que así lo determine, aunque su prohibición queda condicionada a la exigencia de un certificado médico que acredite tal circunstancia52.

3) Por último, conviene indicar que el traslado de la trabajadora del turno nocturno puede resultar igualmente una medida necesaria para evitar determinados riesgos para su seguridad y salud conforme a los artículos 5 y 6 de la Directiva 92/85/CEE53.

2.6 Otros derechos de la trabajadoraJunto a la regulación referida propiamente a la protección de la salud laboral de las trabajado-

ras embarazadas, que han dado a luz recientemente o en período de lactancia, la norma incluye una serie de preceptos relativos a diversos aspectos laborales que afectan a la trabajadora mientras se encuentra en alguna de las situaciones mencionadas, en particular, en lo que se refiere a los permisos y licencias y a la protección frente al despido. Ello tiene como finalidad integrar otros aspectos de política social y de empleo relacionados con el principio de igualdad entre hombres y mujeres en las políticas de salud laboral.

Por ello, la directiva aborda, aunque con excesiva timidez, otros aspectos ligados a la mater-nidad distintos de la estricta protección de la salud laboral de la trabajadora embarazada, que ha dado a luz o en período de lactancia, a saber:

- En primer lugar, en su artículo 9 reconoce a la trabajadora embarazada el derecho a disfrutar de permisos retribuidos para la realización de exámenes prenatales que tengan lugar durante el horario de trabajo, en los términos que establezcan las legislaciones y/o prácticas nacionales.

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- Igualmente, la directiva se ocupa en su artículo 8 del permiso de maternidad, otorgando a la trabajadora embarazada, que ha dado a luz recientemente o en período de lactancia el dere-cho a disfrutar de un permiso de catorce semanas ininterrumpidas, como mínimo, por razón de maternidad, distribuidas antes o después del parto, de las cuales solamente dos tienen carácter obligatorio para aquella54. La eficacia real de la protección otorgada a través de dicho permiso depende, evidentemente, del nivel de remuneración garantizado durante su disfrute, punto en el cual la regulación de la norma es muy insuficiente pues se limita a garantizar a la trabajadora una remuneración adecuada equivalente, como mínimo, a la que recibiría aquella en caso de interrupción de sus actividades por motivos de salud. Sin embargo, no fija con criterios precisos un nivel mínimo de remuneración, lo que da lugar a que, en la práctica, existan diferencias im-portantes de uno a otro Estado miembro e incluso entre diferentes categorías de trabajadoras en un mismo país55. Este permiso de maternidad persigue una doble finalidad: por un lado, proteger la salud de la trabajadora, garantizando su plena recuperación y, por otro fomentar la conciliación de la vida laboral y familiar permitiendo a la madre o al padre (pues aquella puede compartir dicho permiso con este) atender al cuidado de su hijo recién nacido56.

- Finalmente, el artículo 10 de la directiva recalca que será ilegal todo despido de una tra-bajadora embarazada, que ha dado a luz o en período de lactancia que tenga lugar durante el período comprendido entre el comienzo de su embarazo y el final del permiso de maternidad, salvo en los casos excepcionales no inherentes a su estado admitidos por el derecho interno y, en su caso, siempre que la autoridad nacional competente haya dado su acuerdo a dicho despido.

Esta disposición descansa sobre dos reglas básicas: por un lado, la prohibición de despedir a la trabajadora desde el comienzo de su embarazo (siempre que haya comunicado su estado al empresario conforme al artículo 2) y el final del permiso de maternidad, salvo en aquellos su-puestos excepcionalmente no ligados a su estado, en cuyo caso el despido deberá motivarse por escrito; por otro lado, corresponde a los Estados miembros determinar los supuestos de excepción admitidos así como prever los recursos procedentes contra los despidos ilegales o prohibidos57.

3 A MODO DE CONCLUSIÓNComo ya se ha apuntado, la Directiva 92/85/CEE es una norma de salud laboral, nacida

al amparo de la Directiva marco 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, del Consejo, sobre la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo. Sin embargo, también se ha dicho que supone el primer intento para lograr que el principio de igualdad se integre plenamente en las políticas de salud laboral en consonancia con los actuales postulados del mainstreaming comunitario. Por ello, la directiva combina medidas dirigidas a la protección de la salud de la madre trabajadora y del feto y/o recién nacido en las situaciones asociadas a la maternidad con aquellas dirigidas a la protección de otros derechos laborales de la trabajadora.

Sin embargo, conviene señalar que es precisamente al abordar estas cuestiones cuando se ponen especialmente de manifiesto las insuficiencias de regulación de la directiva, lo que se debe, en gran parte, al rechazo mostrado por diversos Estados miembros al hecho de que la norma tuviese en cuenta las relaciones existentes entre la salud laboral y otras políticas sociales, en particular las políticas de igualdad y el principio de no discriminación entre hombres y mujeres en materia de empleo.

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Este peculiar carácter “híbrido” de la directiva hizo que naciera ya con un consenso muy débil, pues algunos Estados miembros sólo prestaron su consentimiento para la aprobación de la misma bajo el compromiso de que sería modificada a más tardar en el año 199758.

No obstante, no fue hasta 1999 cuando la Comisión presentó un informe sobre la aplicación de la norma por los Estados miembros en el que se limitó a hacer un repaso por las legislaciones nacionales, eludiendo la cuestión de la revisión de la directiva. En el año 2000, el Parlamento Europeo59 realiza una revisión crítica de la directiva apuntando una serie de indicaciones para la modificación de la misma, pero no será hasta el año 2008 cuando finalmente la Comisión presen-te una propuesta de modificación de la directiva, centrada básicamente en mejorar los derechos a protección y empleo de las trabajadoras embarazadas, que acababan de dar a luz y/o lactantes, además de contribuir a una mejor conciliación de su vida profesional, familiar y privada60.

El punto más delicado de esta propuesta pretendía aumentar el período mínimo de materni-dad de 14 a 18 semanas, manteniendo el salario íntegro de la trabajadora (siendo 6 semanas de disfrute obligatorio tras el parto). A su vez, el Parlamento Europeo aprobó (en sesión plenaria de 20 de octubre de 2010) una enmienda para, entre otras medidas, elevar el permiso mínimo de 18 a 20 semanas. Y es, a partir de entonces, cuando la propuesta de directiva quedó paralizada en el Consejo, hasta que, en el año 2015, la Comisión anunció la retirada de la propuesta si no había algún progreso, como así sucedió finalmente.

Por último, el pasado 26 de abril, la Comisión ha lanzado una nueva iniciativa en la que se adopta una perspectiva más amplia “a fin de mejorar la conciliación de la vida familiar y profe-sional de progenitores y cuidadores preservando los derechos ya existentes”61. Para ello, elabora una proposición de directiva en la que, en esencia, propone las siguientes medidas62:

- Flexibilizar el disfrute de un permiso parental (remunerado) con posibilidad de hacerlo a tiempo parcial, hasta que el niño cumpla los doce años.

- Derecho a diez días laborales (remunerados) de permiso de paternidad.- Derecho a 5 días anuales de permiso (remunerado) para el cuidado de familiares enfermos

y dependientes,- Derecho a solicitar fórmulas de trabajo flexible para los padres de niños menores de 12 años

y trabajadores con responsabilidades familiares.En fin, la Directiva 92/85 CEE acaba de cumplir 25 años y no se ha reformado desde entonces,

ni parece que vaya a serlo en un futuro cercano. De este modo, se siguen perdiendo oportuni-dades para mejorar la regulación en materia de seguridad y salud de la mujer trabajadora, espe-cialmente por lo que se refiere a la adopción de las medidas del artículo 5 y a la ampliación del tiempo mínimo de permiso de maternidad, con la finalidad esencial, en ambos caso, de conciliar el derecho a la seguridad y salud con el derecho al empleo de la trabajadora embarazada, que ha dado a luz o que se encuentra en período de lactancia.

4 BIBLIOGRAFÍACSIC. Manual de buenas prácticas de trabajo durante el embarazo y lactancia. http://www.dicat.csic.es/dicat/es/servi-

cios-en-la-delegacion/documentacion-disponible-del-i-plan-de-igualdad/192-buenas-practicas-de-trabajo-duran-te-el-embarazo-y-la-lactancia.

Garrigues Giménez, A. 2004. «Maternidad y obligaciones empresariales en materia de prevención de riesgos laborales», Tribuna Social: Revista de Seguridad Social y laboral, 162.

Instituto de la Mujer. 2002. Guía de buenas prácticas para la mejora de la seguridad y salud en el trabajo por razones de repro-ducción y maternidad. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

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Masselot, A. 2002. «La CJCE et les droits des salariées enceintes dans le cadre d’un contrat de durée determinée», Droit Social, 4.

Montoya Melgar, A. 2000. «Trabajo de la mujer y prevención de riesgos laborales», Aranzadi Social, 13.

Moreno Gené, J. y Romero Burillo, A. M.ª 2000. Maternidad y salud laboral. Valencia: Tirant lo Blanch.

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Sempere Navarro, A. V. et al. 2001. Derecho de la Seguridad y Salud en el trabajo. Madrid: Civitas.

Vogel, L. 1997. «La transposición de la directive 92/85/CEE relative à la sécurité et à la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes», Newsletter du BTS, 6. [email protected].

Vogel, L. 2003. La sante des femmes au travail en Europe. Bruxelles: BTS.

5 ANEXO- Directiva 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora

de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia (décima directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), DO L 348, de 28 de noviembre de 1992.

- Comunicación de la Comisión sobre las directrices para la evaluación de los agentes químicos, físicos y biológicos, así como los procedimientos industriales considerados como peligrosos para la salud o la seguridad de la trabajadora em-barazada, que haya dado a luz o en período de lactancia (Directiva 92/85/CEE del Consejo), COM (2000) 0466 final.

- Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de Regiones sobre igualdad entre hombres y mujeres, 2004, COM (2004) 0115 final.

- Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de Regiones sobre igualdad entre hombres y mujeres, 2005, COM (2005) 44 final.

- Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: “Una iniciativa para promover la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores”, COM (2017) 252 final.

- Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las regiones de 26 de abril de 2017, COM (2017) 252 final, “Una iniciativa para promover la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y cuidadores”.

- Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/85/CEE del Consejo, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia, COM (2008) 637 final.

- Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo, COM (2017) 253 final.

- Informe del Parlamento Europeo sobre el informe de la Comisión relativo a la aplicación de la Directiva 92/85/CEE, A5–0155/2000.

NOTAS1 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: “Una

iniciativa para promover la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores”, COM (2017) 252 final.

2 Vogel, 2003: 67.


4 Por todas, STJCE de 4 de diciembre de 1997 (Comisión vs. República Italiana), TJCE 1997, 254 y STJCE de 13 de marzo de 1997 (Comisión vs. República Francesa), TJCE 1997, 52, en relación con la prohibición del trabajo nocturno para las mujeres.

5 Comunicación de la Comisión “Cómo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad”, COM (2002) 118 final.

6 Directiva 92/85CEE, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia, DO L 348 de 28 de noviembre de 1992.

7 Vogel, 2003: 83.


9 Garrigues Giménez, 2004.

10 Pérez del Río y Ballester Pastor, 2000: 23.

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11 Vogel, 1997.



14 Vogel, 1997.


16 Comunicación de la Comisión sobre las directrices para la evaluación de los agentes químicos, físicos y biológicos, así como los procedi-mientos industriales considerados como peligrosos para la salud o la seguridad de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia (Directiva 92/85/CEE del Consejo), COM (2000) 466 final.


18 Pérez del Río y Ballester Pastor, 2000: 52 y 53. En análogo sentido, Moreno Gené y Romero Burillo, 2000: 79.

19 Comunicación de la Comisión sobre las directrices…, ya citada.



22 Comunicación de la Comisión sobre las directrices para la evaluación de los agentes químicos, físicos y biológicos, así como los procedi-mientos industriales considerados como peligrosos para la salud o la seguridad de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia (Directiva 92/85/CEE del Consejo),








30 Vogel, 1997. Añade el autor que es criticable que la norma comunitaria no haya insistido en esta circunstancia. La prioridad para el em-presario debe ser siempre dirigir su actividad preventiva a la eliminación en su origen de los riesgos para la salud de la trabajadora, y de su hijo y sólo cuando ello no sea posible deberá acudirse a las medidas de adaptación temporal. En cambio, la Comunicación de la Comisión sí reconoce que la actividad preventiva en esta materia debe llevarse a cabo teniendo en cuenta los principios preventivos en la directiva marco.


32 Sempere Navarro y et al., 2001: 237.

33 Moreno Gené y Romero Burillo, 2000: 27.


35 Resulta obvio que, aunque el artículo 5 de la directiva se refiere únicamente a estas razones para descartar la adaptación de las condiciones o el tiempo de trabajo, se procederá igualmente al traslado de puesto en el caso de que dicha adaptación fuese insuficiente para evitar o reducir la exposición de la trabajadora a los riesgos detectados respecto de su salud o la de su futuro hijo, pues lo contrario supondría desconocer el principal objetivo de la norma.






41 Vogel, 1997: 87.

42 Recuérdese, en todo caso, que se trata de una enumeración no exhaustiva y que la mayor parte de las legislaciones de los Estados miembros contemplan otros muchos factores distintos de los listados en el anexo II. Así, en nuestro país, vid el Real decreto 298/2009, de 6 de marzo, que traspone los anexos de la directiva, incorporándolos en el Reglamento 39/1997, de 17 de enero, de los Servicios de Prevención.


44 Vogel, 2003: 124.

45 Informe del Parlamento Europeo sobre el Informe de la Comisión relativo a la aplicación de la Directiva 92/85/CEE, A5-0155/2000.

46 Ibídem.


48 Informe del Parlamento Europeo sobre el informe de la Comisión relativo a la aplicación de la Directiva 92/85/CEE, ob. cit.


50 El artículo 7 de la Directiva reza así:

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“Trabajo nocturno:

1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para que las trabajadoras a que se refiere el artículo 2 no se vean obligadas a realizar un trabajo nocturno durante el embarazo o durante un período consecutivo al parto, que será determinado por la autoridad nacional competente en materia de seguridad y salud, a reserva de la presentación, según las modalidades fijadas por los Estados miembros, de un certificado médico que dé fe de la necesidad para la seguridad o la salud de la trabajadora afectada.

2. Con arreglo a las legislaciones y/o prácticas nacionales, las medidas contempladas en el apartado 1 deberán incluir la posibilidad:

a) del traslado a un trabajo diurno, o

b) de una dispensa de trabajo, o de una prolongación del permiso de maternidad cuando dicho traslado no sea técnica y/u objetivamente posible o no pueda razonablemente exigirse por motivos debidamente justificados.

51 Vogel, 2003: 143.


53 Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 92/85/CEE, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia. Bruselas, 15 de marzo de 1999, COM (1999) 100 final.

54 Este permiso de maternidad, de titularidad individual para la mujer (aunque pueda transferirlo al otro progenitor) es distinto del permiso de paternidad, actualmente previsto en la Directiva 2010/18/UE del Consejo, de 8 de marzo de 2010, por la que se aplica el Acuerdo marco revisado sobre el permiso parental (DO L 68, de 18 de marzo de 2010). Tampoco debe confundirse con el permiso parental que reconoce esta misma directiva y que es un derecho de titularidad indistinta para el padre y la madre, aunque no retribuido, que les permite ocuparse de sus hijos hasta que cumplan 12 años. En España, éste último, se ha traspuesto como derecho a solicitar una excedencia para el cuidado de hijo o una reducción de jornada; sin remuneración, en ambos casos.

55 Vogel, 2003: 146.


57 Cabe señalar que, conforme a la jurisprudencia del TJCE, el despido de una trabajadora por razón de su embarazo constituye una discri-minación directa por razón de sexo, prohibida ya por la Directiva 76/207. Sin embargo, esta norma sólo contenía una referencia indirecta al embarazo y a la maternidad, por lo que la Directiva 92/85 ha venido a reforzar la base jurídica, ahora ya fuera de toda duda, con la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportuni-dades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación (refundición) (DO L 204 de 26 de julio de 2006). Sobre esta materia, resulta de especial interés la STJUE de 22 de febrero de 2018, asunto C-103/16.

58 Vogel, 1997.

59 Informe del Parlamento Europeo sobre el informe de la Comisión relativo a la aplicación de la Directiva 92/85/CEE, A5-0155/2000.

60 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/85/CEE, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia, COM (2008) 637 final.

61 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las Regiones de 26 de abril de 2017, COM (2017) 252 final, “Una iniciativa para promover la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y cuidadores”.

62 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los pro-genitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo, COM (2017) 253 final.

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Resumo: O recurso aos procesos colectivos en defensa dos intereses de incidencia social dos consu-midores foi en aumento nos últimos tempos e, de xeito paralelo, fóronse visibilizando as quebras que presenta a súa regulación. Neste contexto, o lexislador foi poñendo en marcha reformas tendentes á mellora do instrumento colectivo de acceso ao proceso; non obstante, estas non sempre se levaron a cabo con acerto. Unha boa mostra diso constitúea a reforma do réxime de acumulación de accións, xa que o modo en que se articulou orixina innumerables dúbidas interpretativas. Ao seu estudo dedicaremos as liñas que seguen.Palabras clave: Consumidores, tutela colectiva, acumulación de accións.

Resumen: El recurso a los procesos colectivos en defensa de los intereses de incidencia social de los consumidores ha ido en aumento en los últimos tiempos y, de modo paralelo, se han ido visibilizando las quiebras que plantea su regulación. En este contexto, el legislador ha ido implementando reformas ten-dentes a la mejora del instrumento colectivo de acceso al proceso; sin embargo, estas no siempre se han llevado a cabo con acierto. Una buena muestra de ello la constituye la reforma del régimen de acumula-ción de acciones, ya que el modo en el que se ha articulado plantea innumerables dudas interpretativas. A su estudio dedicaremos las líneas que siguen.Palabras clave: Consumidores, tutela colectiva, acumulación de acciones.

Abstract: The number of class actions interposed has increased in recent times, and at the same time, the problems that its regulation generates have been made visible with special incidence. In this context, the legislator has been implementing reforms aimed at improving the protection of consumers; however, these have not always been carried out correctly. A good example of this is the reform of the regime of accumulation of individual actions, since the way in which it has been articulated raises innumerable interpretative doubts. We will dedicate the following lines to your study.Key words: Consumers, class actions, accumulation of individual actions.




New problems in the collective defence of consumers

MARÍA JESÚS SANDE MAYO

Profesora Doctora de Derecho ProcesalCentro de Estudios Garrigues [email protected]

Recibido: 13/11/2017 | 12/06/2018

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Sumario: 1 Introducción. 2 La acumulación de acciones en la LEC. 2.1 Acumulación objetiva. 2.2 Acu-mulación subjetiva. 2.3 Tratamiento procesal de la acumulación de acciones. 3 Régimen especial de acu-mulación de acciones regulado en el artículo 53 TRLGDCU. 3.1 La incomprensible regulación del artículo 53 TRLGDCU. 3.2 Acciones acumulables y presupuestos. 3.3 Competencia objetiva. 3.4 Cauce procesal adecuado. 4 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNLos conflictos que afectan a grandes grupos de personas son cada día más frecuentes y, ello,

en gran medida, por la proliferación de los contratos de adhesión, en los que con frecuencia se insertan cláusulas abusivas. Ello no obstante, el cauce procesal articulado por la LEC 1/2000 para hacer frente a este tipo de conductas que afectan al interés social ha planteado dificultades desde su entrada en vigor, en buena medida porque la regulación que alumbra es fragmentaria y no da lugar a la configuración de un proceso especial, que hubiera sido lo deseable.

En los últimos tiempos se han ido operando distintas reformas a fin de cubrir los vacíos normativos de la normativa a la que hicimos mención anteriormente. Sin embargo, algunas de estas reformas no han revestido el debido acierto. Es el caso del régimen especial de acumulación de acciones aplicable a los procesos colectivos que ha creado el legislador de la Ley 3/2014, de 27 de marzo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.

En las líneas que siguen analizaremos, por un lado, las dificultades que generaba la acu-mulación de acciones previa a la entrada en vigor de la Ley 3/2014, de 27 de marzo; y, por otro, el régimen especial de acumulación de acciones recogido en el artículo 53 TRLGDCU y las dificultades interpretativas que este suscita. Para todo ello, comenzaremos explicando las peculiaridades que presenta la acumulación de acciones en sus diversas variantes, tal y como han sido configuradas en la LEC.

2 LA ACUMULACIÓN DE ACCIONES EN LA LECLa acumulación de acciones1 supone el ejercicio en un único proceso de más de dos preten-

siones, tramitándose todas ellas conjuntamente y resolviéndose en una única sentencia (art. 71.1 LEC); en la que el juzgador se pronunciará separadamente acerca de cada uno de los puntos objeto del litigio (arts. 218, 215.2 y 3 LEC), debiendo formular la motivación correspondiente a cada uno de ellos con suficiente grado de detalle.

El fundamento de esta institución reside, por un lado, en la economía procesal, pues per-mite que sean resueltas en un único proceso cuestiones que podrían haber dado lugar a varios procesos –con la consiguiente reducción de costes que la tramitación acumulada entraña– y, por otro, en la evitación de fallos contradictorios, ya que, si las pretensiones conexas se ventilan separadamente, puede suceder que, ante supuestos análogos o incluso interdependientes, se resuelva de modo distinto o contradictorio2.

En el ámbito de la protección de los intereses de incidencia social de los consumidores, el ejercicio acumulado de varias pretensiones constituye una constante, pues lo más frecuente en la práctica es que una misma infracción atente contra intereses de distinta naturaleza, protegibles por medio de pretensiones también distintas. Un ejemplo podría constituirlo la comercialización masiva de un producto por parte de una empresa que ha utilizado para potenciar su venta pu-blicidad ilícita. Si ningún consumidor hubiese comprado el producto, la conducta empresarial

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atentaría únicamente frente a un interés supraindividual que podría justificar la interposición de una acción de cesación en defensa del interés social.

Ahora bien, si el producto fuese adquirido por una pluralidad, determinada o no de consumi-dores, surgiría respecto de ellos, en cuanto que perjudicados individuales, un deber de reparación por los daños y perjuicios sufridos, siendo entonces titulares de un derecho subjetivo por el que podrían reclamar la reparación del daño causado. El hecho de que un mismo comportamiento empresarial lesione dos tipos de intereses: por un lado, los supraindividuales (derivados de la ofensa de un bien jurídico compartido por el grupo de modo indivisible); y, por otro, los intere-ses individuales homogéneos (referidos a bienes jurídicos divisibles con un origen común y un contenido homogéneo), que están directamente relacionados con el comportamiento anterior y que pueden materializarse individualmente en daños particulares; permite que los unos y los otros, por la conexión que entre ellos existe, puedan ser tutelados de modo acumulado en un único proceso.

La acumulación, atendiendo al momento en el que se realiza, puede ser inicial o sobrevenida. La primera, como su propio nombre indica, se produce al inicio del proceso, ejercitándose en la propia demanda varias pretensiones. La segunda vendría referida a los supuestos en los que la pluralidad de acciones sobreviene en el proceso en curso, siendo cuatro los supuestos en los que esto puede suceder: cuando el propio actor, antes de que se produzca la contestación a la demanda, la amplía; cuando el tercero interviniente deduce una pretensión propia; cuando la contraparte introduce por medio de la reconvención una nueva petición frente al demandante; y, por último, cuando dos procesos que hayan sido iniciados separadamente pasen a sustanciarse en un mismo procedimiento3.

A su vez, la acumulación de acciones, ya sea inicial o sobrevenida, puede ser clasificada como objetiva o subjetiva. A estas dos modalidades de acumulación que han sido expresamente reguladas en nuestra Ley procesal civil, nos referiremos seguidamente.

2.1 Acumulación objetivaLa acumulación objetiva se produce cuando el actor ejercita varias pretensiones frente al

demandado. Para que podamos hablar de acumulación objetiva ha de mantenerse invariable el elemento personal, de modo que sea un mismo actor el que ejercite varias pretensiones frente a un mismo demandando. Como ejemplo podríamos citar el de una asociación de consumido-res que acumula en la demanda una acción de cesación y una acción colectiva reparadora de los daños y perjuicios irrogados por la práctica o conducta cuyo cese solicita4. Esta modalidad acumulativa se encuentra regulada en lo que al juicio ordinario concierne en los artículos 71 y siguientes de la LEC y, en lo relativo al juicio verbal, en el artículo 437.4 LEC, siendo distintos los presupuestos exigidos en ambos casos para que la acumulación de acciones prospere.

En lo relativo al juicio ordinario, para que proceda la acumulación objetiva tendrán que ser observados una serie de presupuestos materiales y procesales.

En cuanto al presupuesto material, establece el artículo 73.1 LEC que el demandante podrá acumular en la demanda cuantas pretensiones tenga frente al demandado siempre que estas no sean incompatibles o mutuamente excluyentes, siendo este el único límite impuesto por la nor-ma. Sin embargo, cabría una excepción, cual es la que el demandante plantee en la demanda un petitum escalonado, esto es, que acumule dos o más pretensiones incompatibles, pero indicando cuál es la pretensión principal5 y cuáles las que pretende que sean estimadas en el caso de que no lo sea la principal6, encontrándonos entonces ante una acumulación eventual o subsidiaria7

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(art. 71.4 LEC)8. Sobre estas últimas, por consiguiente, sólo habrá de pronunciarse el juez para el caso de que la principal no sea estimada9.

En cuanto a los presupuestos procesales, la LEC exige para la admisión de la acumulación objetiva de acciones que el órgano judicial frente al que se interpone la demanda acumulada tenga jurisdicción10 y competencia objetiva para conocer de todas las acciones acumuladas11 (art. 73.1.1 LEC). A su vez, de acuerdo con el artículo 73.1.2 LEC, cuando la acumulación de acciones venga determinada por la materia, no podrán acumularse pretensiones que deban sustanciarse en juicios de diferente tipo, salvo en un supuesto, ya que a la acción que deba sustanciarse en juicio ordinario podrá acumularse la acción que por sí sola se habría de tramitar, por razón de su cuantía, en juicio verbal.

En lo relativo al juicio verbal, el artículo 437.4 LEC se aparta considerablemente del régimen general, al establecer como presupuesto, para que la acumulación objetiva prospere, que las acciones acumuladas se basen en unos mismos hechos. A su vez, cada una de ellas por separado y conjuntamente deberá enjuiciarse en el juicio verbal, de modo que, cuando la procedencia del juicio verbal haya sido determinada en razón de la cuantía, la suma de las cantidades correspon-dientes a cada una de las acciones no podrá ser superior a seis mil euros, circunstancia esta que restringe notablemente las posibilidades de acumulación.

Por otro lado, la regla segunda de este precepto admite la acumulación de la acción de resarcimiento de daños y perjuicios a otra acción que sea prejudicial de ella. En este punto, nos sumamos al parecer de Gascón Inchausti, cuando señala que la expresión «acción de resarcimiento de daños y perjuicios» debe ser interpretada en sentido amplio12, por lo que, en nuestra opinión, hubiera resultado preferible sustituirla por «acciones resarcitorias y restitutorias».

En el marco de las acciones colectivas, el cumplimiento de los presupuestos procesales a los que nos hemos referido ha planteado dificultades, de ahí que con el objeto de favorecer la acumulación de acciones en este ámbito se haya previsto un régimen especial de acumulación en el artículo 53 del TRLGDCU. En el examen de este último nos detendremos, sin embargo, más adelante.

2.2 Acumulación subjetivaLa acumulación subjetiva se produce cuando un sujeto dirige sus pretensiones frente a varios

demandados o cuando varios demandantes actúan conjuntamente frente a un mismo sujeto. Por tanto, para que se pueda hablar de esta modalidad acumulativa ha de existir una pluralidad de sujetos, bien en la parte activa bien en la pasiva13. A su regulación se dedican los artículos 72 y 73.1 de la LEC para el juicio ordinario y el artículo 437.5 de la LEC para el verbal, si bien este último no prevé especialidad alguna en relación al juicio ordinario, operando únicamente una remisión a la regulación prevista en aquel14.

En el marco de los procesos colectivos, un ejemplo de esta modalidad acumulativa sería la acumulación entre una pretensión colectiva entablada por uno de los sujetos legitimados a tal fin –ya sea el Ministerio Fiscal, una asociación de consumidores, un grupo de afectados, etc.– y las pretensiones individuales ejercitadas por los consumidores directamente afectados que hayan tenido conocimiento de la iniciación del proceso y hayan decidido defender desde el inicio su derecho particular (art. 15.2 LEC). También estaríamos ante una acumulación subjetiva en el supuesto de que a la pretensión colectiva ejercitada por uno de los legitimados se acumule otra pretensión también colectiva planteada por otro de los legitimados (art. 72 LEC). En ambos

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casos se produce un litisconsorcio voluntario15, y es que, aunque la acumulación subjetiva y el litisconsorcio se regulen en dos sitios distintos, vienen referidos a un mismo fenómeno16.

Igualmente, de conformidad con el mismo artículo 72 LEC, sería posible que el legitimado para entablar la acción colectiva se dirigiese frente a varios demandados17, en cuyo caso estaría-mos ante un litisconsorcio pasivo voluntario, como el que se produjo en la demanda entablada por ADICAE frente a más de cien entidades financieras por la inclusión de cláusulas suelo abusivas en los contratos de préstamo con garantía de hipoteca18.

Esta modalidad acumulativa es al tiempo objetiva, ya que a su través se acumulan igualmente distintos objetos procesales19. De este modo, para que sea admitida debe reunir los presupuestos materiales y procesales propios de la acumulación objetiva y, además, un presupuesto adicional, cual es que entre las acciones acumuladas exista conexión por razón del título o causa de pedir (art. 72 LEC). Esto último concurrirá cuando «el título o causa de pedir20 sea idéntico o conexo o cuando las acciones se funden en los mismos hechos»21.

En sentencias como las SSTS 545/2010, de 9 de diciembre; y 405/2015, de 2 de julio ha dis-puesto que, «aun cuando puedan registrarse diferencias en los hechos que conciernen a los distintos reclamantes cuyas pretensiones aparecen acumuladas, esta diferencia se refiere a aspectos accesorios (intensidad y circunstancias de los daños sufridos) y no altera la uniformidad en los hechos en los que se fundamentan las distintas pretensiones» (F. J. 2º). En el mismo sentido se pronuncia en la STS 564/2015, de 21 de octubre, en la que considera procedente la acumulación, argumentando que: «Pese a que efectivamente existen algunas diferencias entre las circunstancias concurrentes en las acciones acumuladas (cuantía de la inversión, emisor del concreto producto adquirido, algunas diferencias en la forma de contratar, etc.), los hechos que se alegan como más relevantes para fundar las pretensiones ejercitadas presentan una coincidencia que, unida a la uniformidad de las peticiones realizadas por los demandantes y a que están dirigidas frente a una misma entidad bancaria, cuya conducta incumplidora se considera por los demandantes como determinante para el éxito de las acciones ejercitadas, lleva a la conclusión de que, pese a encontrarnos ciertamente ante un caso límite, concurre el requisito de conexidad de la causa de pedir que justifica la acumulación subjetiva de acciones» (F. J. 3º). Como conclusión de lo expuesto, lo determinante a efectos de que pros-pere la acumulación es que la conexión fáctica entre las cuestiones controvertidas justifique el conocimiento conjunto, contribuyendo a evitar la existencia de sentencias injustificadamente discordantes22.

2.3 Tratamiento procesal de la acumulación de accionesLa regulación del tratamiento procesal de la acumulación de acciones aparece prevista en los

artículos 405.1, 419 y 443.2 LEC, de los que resultan las siguientes conclusiones:El letrado de la Administración de justicia podrá examinar a limine si concurren los presu-

puestos necesarios para que se dé una adecuada acumulación de acciones y, en el caso de que no se cumpla alguno de los presupuestos a los que se supedita, podrá requerir al demandante para que en el plazo de cinco días proceda a la subsanación. Si el actor no subsanase en el pla-zo conferido a tal efecto, el fedatario judicial dará cuenta al juzgador para que decida sobre el archivo (art. 73.4 LEC).

Ahora bien, el control de oficio no ha de entenderse limitado a la fase previa a la admisión de la demanda, sino que debe entenderse que deberá ser susceptible de ser ejercido durante todo el transcurso del proceso pues, de haberse querido limitar el control a aquel momento inicial,

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debiera haberse dispuesto expresamente, como se ha hecho, por ejemplo, en relación con el control de oficio de la competencia territorial en el proceso de ejecución (art. 546.2 LEC)23.

Por otro lado, el control de la adecuada acumulación de acciones también puede llevarlo a cabo el demandado en su escrito de contestación de la demanda (art. 402 LEC), resolviéndose dicha excepción en la audiencia previa al juicio. A este respecto dispone el artículo 419 de la LEC que «Una vez suscitadas y resueltas, en su caso, las cuestiones de capacidad y representación, si en la demanda se hubiesen acumulado varias acciones y el demandado en su contestación se hubiera opuesto motivadamente a esa acumulación, el tribunal, oyendo previamente al actor en la misma audiencia, resolverá oralmente sobre la procedencia y admisibilidad de la acumulación. La audiencia y el proceso seguirá su curso respecto de la acción o acciones que, según la resolución judicial, puedan constituir el objeto del proceso». También en este supuesto, ante la apreciación de la indebida acumulación, se llevará a cabo una reducción del objeto del proceso, o lo que es lo mismo, un sobreseimiento parcial de las pretensiones indebidamente acumuladas.

En el juicio verbal la indebida acumulación de acciones, además de poder ser apreciada de oficio por el juez, podrá ser opuesta por el demandado en su escrito de contestación a la demanda. Y es que desde la reforma procesal operada por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, conforme a lo dispuesto en el artículo 438 de la LEC, también en el juicio verbal la contestación a la demanda deberá ser escrita, si bien habrá de presentarse en el plazo de diez días, la mitad del establecido para el juicio ordinario, generalizando con ello la previsión que ya se recogía para determinados procedimientos especiales de derecho de familia, que remitían al cauce del juicio verbal pero con contestación escrita a la demanda (art. 753 LEC).

Hasta la citada generalización del trámite de contestación escrita –acto procesal que no es-taba previsto en la estructura inicial del juicio verbal en la LEC salvo para determinados procesos especiales–, una vez presentada la demanda –bastaba con una demanda sucinta sin plantear de forma completa la pretensión–, se citaba a las partes directamente a una vista en la que pre-sentaban sus alegaciones y prueba. De este modo, la única posibilidad que tenía el demandado de denunciar la indebida acumulación era a través de las alegaciones realizadas al inicio de la vista. Formulada la alegación se le daba la palabra al actor para que adujese lo que a su derecho conviniese, debiendo resolver el juzgador sobre la acumulación en la propia vista24.

3 RÉGIMEN ESPECIAL DE ACUMULACIÓN DE ACCIONES REGULA-DO EN EL ARTÍCULO 53 TRLGDCU

A la vista de la problemática que suscitaba la aplicación de las normas generales en materia de acumulación de acciones en el ámbito de los procesos colectivos, la Ley 3/2014 introduce un ré-gimen especial de acumulación de acciones. Este ha sido incorporado al artículo 53 del TRLGDCU pero, como seguidamente veremos, su tenor plantea importantes dificultades interpretativas.

3.1 La incomprensible regulación del artículo 53 TRLGDCUEn el proyecto de ley presentado ante el Congreso de los Diputados el 25 de octubre de

201325, no se preveía la modificación del artículo 53 del TRLGDCU26, siendo advertida la necesi-dad de añadir un nuevo párrafo en el que se incluyese un régimen especial de acumulación de acciones en el trámite de enmiendas27.

En concreto, entre las referidas enmiendas, la número 11 presentada por la Izquierda Plural, la número 62 y la número 81 presentadas por el Grupo Parlamentario Mixto, proponían la adición al artículo 53 TRLGDCU del siguiente párrafo: «Serán acumulables a cualquier acción de

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cesación interpuesta por asociaciones de consumidores y usuarios la de nulidad y anulabilidad, de in-cumplimiento de obligaciones, la de resolución o rescisión contractual y la de restitución de cantidades que se hubiesen cobrado en virtud de la realización de las conductas o estipulaciones o condiciones generales declaradas abusivas o no transparentes, así como la de indemnización de daños y perjuicios que hubiere causado la aplicación de tales cláusulas o prácticas».

Por su parte, la enmienda número 116, formulada por el Grupo Parlamentario Socialista, lejos de circunscribir la posibilidad de acumulación a los supuestos en los que la actora fuese una asociación de consumidores y usuarios, extiende tal posibilidad a cualquier proceso en el que se entable una acción de cesación. La propuesta de enmienda se pronunciaba del modo que sigue: «A cualquier acción de cesación podrá acumularse siempre que se solicite la de nulidad y anulabili-dad, la de incumplimiento de obligaciones, la de resolución o rescisión contractual y la de restitución de cantidades que se hubiesen cobrado en virtud de la realización de las conductas o estipulaciones o condiciones generales declaradas abusivas o no transparentes, así como la de indemnización de daños y perjuicios que hubiere causado la aplicación de tales cláusulas o prácticas. De dicha acción acumulada accesoria conocerá el mismo juzgado encargado de la acción principal, la de cesación por la vía prevista en la ley procesal».

A pesar de que en el informe de la ponencia no figuran como aprobadas ninguna de las enmiendas señaladas28, al dirigirnos al texto remitido por el Congreso al Senado el 24 de febrero de 201429, comprobamos que el artículo 53 del TRLGDCU fue finalmente modificado, incorpo-rándose al mismo los dos párrafos que, separadamente, habían sido propuestos en el trámite de enmiendas30. Llama la atención a este respecto que tampoco el preámbulo de la Ley 3/2014 se refiera a la modificación del artículo 53 de la LEC, ya que la incorporación de un régimen de acumulación especial, junto con la ampliación de la legitimación del Ministerio Fiscal en este ámbito es una de las reformas procesales más importantes de las operadas por la citada norma31.

Sea como fuere, lo verdaderamente destacable de la reforma reside en el carácter incompati-ble de los dos párrafos que finalmente se incorporan al artículo 53 del TRLGDCU, constituyendo la interpretación conjunta de las previsiones en ellos contenidas una empresa difícil. Por un lado, mientras el párrafo tercero viene referido a la posibilidad de acumular a cualquier acción de cesación una serie de acciones accesorias, en el cuarto se regula la posibilidad de acumular a cualquier acción de cesación interpuesta por asociaciones de consumidores y usuarios, las mismas acciones señaladas en el párrafo tercero. Por su parte, si bien en el tercero se incluye un criterio de competencia merced al cual «De dicha acción acumulada accesoria conocerá el mismo juzgado encargado de la acción principal, la de cesación prevista en la ley procesal», en el cuarto no se hace referencia alguna en torno a quien deba conocer de las acciones en su caso acumuladas.

De lo anterior resulta que el órgano competente así como el cauce procesal será distintos en función de quien sea el promotor de la acción de cesación, de tal suerte que, si la actora es una asociación de consumidores y usuarios, serán aplicables las reglas generales en materia de acu-mulación (arts. 72 y ss. LEC) y, si por el contrario fuese cualquiera de las restantes legitimadas de conformidad con las leyes sectoriales para promover su ejercicio (como pudiera serlo el Ministerio Fiscal o el AECOSAN), regiría un sistema especial. Sin embargo, por más que intentemos en-contrar la lógica que pudiera esconderse tras este tratamiento jurídico-procesal diferenciado, no hallamos una conclusión más sensata que la que nos conduce a pensar que esta obedece a un error del legislador que, en lugar de suprimir el párrafo cuarto –por quedar comprendido en el tercero–, mantuvo ambos32. De este modo, consideramos conveniente que se proceda a la supresión del cuarto párrafo del precepto.

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3.2 Acciones acumulables y presupuestosDe conformidad con el artículo 53 del TRLGDCU «A cualquier acción de cesación podrán

acumularse, siempre que se solicite la de nulidad o anulabilidad», una serie de acciones: la de in-cumplimiento de obligaciones, la de resolución «o»33 rescisión contractual y la de restitución de cantidades que se hubiesen cobrado en virtud de la realización de las conductas o estipulaciones o condiciones generales declaradas abusivas o no transparentes, así como la de indemnización de daños y perjuicios que hubiere causado la aplicación de tales cláusulas o prácticas34.

A la vista de lo anterior se ha llegado a interpretar que para que las acciones que menciona-mos puedan ser acumuladas a la de cesación, debe haberse solicitado previamente la de nulidad o anulabilidad, pues esto es lo que más se ajusta al tenor literal de la norma35. Ello no obstante, en nuestra opinión, la anterior interpretación es el resultado de la imprecisa redacción del precepto, debiendo haberse pronunciado del modo que sigue: A cualquier acción de cesación podrán acumularse, siempre que se solicite, la de nulidad y anulabilidad, etc.

Todo parece indicar que el propósito del legislador ha sido, únicamente, el de incidir en la necesidad de que la acumulación de acciones sea solicitada a instancia de parte, no la de supe-ditar la acumulación a la petición de nulidad o anulabilidad. La norma señala expresamente que podrán acumularse «siempre que se hubieren solicitado», con lo que pone fin a una cuestión que había resultado controvertida en la práctica36.

En definitiva, consideramos que a la acción de cesación podrá acumularse, siempre que la parte lo solicite, la nulidad o anulabilidad contractual y las demás acciones que enumera el precepto. Ello no obstante, respecto a la posibilidad de acumular las acciones de nulidad o anulabilidad contractual habría que aducir una excepción, pues no podrán ser acumuladas a la acción de cesación la de nulidad o anulabilidad o invalidez contractual fundada en vicios del consentimiento37 –tan alegada en los últimos tiempos como consecuencia de la comercializa-ción de participaciones preferentes y otros productos bancarios–, pues la necesidad de analizar caso a caso las circunstancias concurrentes impide una tutela efectivamente conjunta de estos38.

3.3 Competencia objetivaEl último inciso del artículo 53 del TRLGDCU dispone que de la acumulación accesoria co-

nocerá el mismo juzgado que tiene competencia para conocer de la acción principal, esto es, la de cesación39. Sin embargo, su redacción es manifiestamente mejorable por varias razones: en primer lugar, porque establece literalmente que de la acción acumulada accesoria conocerá «el mismo juzgado encargado de la acción principal, la de cesación por la vía prevista en la ley procesal», debiendo haber colocado una coma después del término cesación; y, por otro, y más importante, porque incurre en un notable defecto de técnica legislativa, ya que si la acción se ha acumulado, lógicamente es porque el tribunal que conoce de la acción principal puede conocer también de la acción acumulada. Sin embargo, lo que parece desprenderse de la norma no se cohonesta con la regulación de la LOPJ.

En el contexto de la defensa de los intereses de incidencia social de los consumidores, la competencia objetiva corresponde en determinados casos a los juzgados de primera instancia y en otros a los juzgados de lo mercantil40, sin embargo, la delimitación del ámbito de competencia de cada uno de ellos ha planteado dificultades en la práctica, en gran medida por el confuso tenor del artículo 86.2 ter LOPJ.

Con carácter previo a su reciente reforma, el precepto confería a los juzgados de lo mercantil el conocimiento de cuantas cuestiones fuesen de la competencia del orden jurisdiccional civil en

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lo que a una serie de materias específicas se refiere: competencia desleal, propiedad industrial, propiedad intelectual, publicidad, transportes, derecho marítimo y «las relativas a condiciones generales de la contratación en los casos previstos en la legislación sobre la materia», siendo esta última la que ha generado mayores controversias41. Y es que del tenor de la norma no se deducía con claridad si los juzgados de lo mercantil tenían competencia para el conocimiento de cualquier asunto en materia de condiciones generales de la contratación o, si por el contrario, su compe-tencia se condicionaba a la invocación de la Ley de condiciones generales de la contratación.

En segundo término, generaba ciertas dificultades la determinación de la competencia cuan-do se ejercitaban acumuladas las acciones relativas a las condiciones generales de la contratación –con carácter principal o subsidiario–, y otras acciones desligadas de aquellas, fundamentalmente, la acción de nulidad contractual regulada en el Código civil, pues en algunos casos se declaraba la competencia objetiva de los juzgados de lo mercantil para conocer de ambas y, en otros, estos se inhibían para el conocimiento de la acción de nulidad en favor de los juzgados de primera instancia42.

Todo lo anterior motivó la reforma por la Ley orgánica 7/2015, de 21 de julio, del artículo 86.2 ter d), resultando pacífico de acuerdo con su actual tenor que los juzgados de lo mercantil serán únicamente competentes en orden al conocimiento de «Las acciones colectivas previstas en la legislación relativa a condiciones generales de la contratación y a la protección de consumidores y usuarios»43, siendo competentes los juzgados de primera instancia para el conocimiento de las pretensiones individuales, con lo que se puso fin a la inseguridad jurídica que generaban las continuas resoluciones contradictorias que ocasionaba el confuso tenor del precepto.

Por su parte, la competencia territorial corresponderá, de acuerdo con el art. 52.1.16ª de la LEC, en primer lugar, al juzgado o tribunal del lugar donde el demandado tenga su esta-blecimiento y, a falta de este, el de su domicilio; y si el demandado carece de domicilio en el territorio español, el del domicilio del actor. A su vez, si la acción de cesación se interpone en el ámbito específico de las condiciones generales de la contratación, será competente el tribunal del lugar donde el demandado tenga su establecimiento y, a falta de este, el de su domicilio y, si el demandado careciere de domicilio en el territorio español, el del lugar en el que se hubiera realizado la adhesión (art. 56.1.14.ª LEC)44.

Con todo, a la vista de que el juzgado de lo mercantil –que es el competente para el cono-cimiento de la acción de cesación– no tiene competencia objetiva para conocer de todas las acciones cuya acumulación permite el artículo 53 TRLGDCU, cabe concluir que el propósito de este último precepto es el de establecer una excepción a la regla del artículo 73.1.1.º LEC, permitiendo que conozca de todas las pretensiones quien en realidad no es competente45. No obstante, un riguroso respeto del sistema de fuentes establecido o principio de jerarquía norma-tiva (art. 122.1 CE en relación con el art. 117.3 CE) y del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) exige modificar el art. 86 ter LOPJ (Ley orgánica y, por tanto, de rango superior al ordinario TRLGDCU) para que exista correspondencia entre ambas normas.

3.4 Cauce procesal adecuadoOtro de los problemas que planteaba la acumulación de acciones en el marco de los procesos

colectivos era el derivado de la exigencia contenida en el artículo 73.1 de la LEC a la que nos referimos anteriormente, cual es que las pretensiones acumuladas no deban sustanciarse por juicios de distinto tipo. Y es que mientras las acciones colectivas de cesación deben llevarse por razón de su materia por los cauces del juicio verbal (art. 250.1.12.ª LEC)46, las restantes acciones

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colectivas relativas a las condiciones generales de la contratación, como pueden serlo, la decla-rativa de condiciones generales o la de retractación (art. 12 LCGC), deberán sustanciarse, nece-sariamente, por los cauces del juicio ordinario (art. 249.1.5 LEC). A su vez, las restantes acciones colectivas –como las resarcitorias de los apartados 2 y 3 del art. 11 LEC– deberán sustanciarse, como norma general, por los cauces del juicio ordinario, pues en defecto de norma material el criterio de la cuantía nos conduce al juicio ordinario, ya que este tipo de procesos suponen cifras que suelen exceder en mucho los seis mil euros. Así, con base en la regulación de la acumulación de acciones anteriormente analizada, la acumulación entre la acción de cesación y las restantes no debiera prosperar, por tratarse de acciones que por razón de materia deben tramitarse por procedimientos de distinto tipo (art. 73.2 LEC).

Únicamente en el ámbito de la Ley de condiciones generales de la contratación se encontraba prevista la posibilidad de proceder a la acumulación, al prever expresamente su artículo 12.2 II que «Declarada judicialmente la cesación, el actor podrá solicitar del demandado la devolución de las cantidades cobradas en su caso, con ocasión de cláusulas nulas, así como solicitar una indemnización por los daños y perjuicios causados», con lo que con base en el artículo 73.3 de la LEC, al preverlo una norma legal no se planteaban especiales controversias47.

Por su parte, el 53 III del TRLGDCU en relación al cauce por el que se deben sustanciar las acciones acumuladas, dispone que estas deberán llevarse «por la vía prevista en la ley procesal», sin que esta última disponga nada al respecto. Esta previsión debe ser interpretada en el mismo sentido que la relativa a la determinación de la competencia, de tal suerte que las acciones acu-muladas deben ser tramitadas por el mismo cauce previsto para la acción principal, siendo esta en todo caso la acción de cesación. Así, si tenemos presente que esta última, de acuerdo con el artículo 250.1.12 de la LEC, se llevará por los cauces del juicio verbal, habrá que concluir que será este el procedimiento adecuado para conocer de las acciones acumuladas48.

La razón de ser de tal previsión trae su causa de la necesidad de preservar la celeridad que por imperativo de la Directiva 98/27/CE ha de presidir los procesos colectivos en que se entablen acciones de cesación49. Con todo, la necesidad de evitar la expansión de los efectos nocivos de la conducta cuyo cese se pretende no puede suponer la pérdida de derechos procesales para las partes. De ahí que la decisión del legislador en este punto, con carácter previo a la reforma del proceso verbal, fuese criticada por la mayoría de la doctrina50, ya que la configuración del juicio verbal a la sazón vigente, al prescindir de determinados trámites procesales como la contestación a la demanda (por escrito) y la audiencia previa, no resultaba satisfactoria para los intereses del actor ni tampoco del demandado. Tras la reforma del juicio verbal por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, podemos sostener que este cauce ofrece las mismas garantías que el juicio ordinario, con lo que, en nuestra opinión, la tramitación de las acciones acumuladas a su través no plantea mayores dificultades51.

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NOTAS1 En relación a la expresión acumulación de acciones, Bellido Penades y Ortells Ramos, 2016: 233; García Vila, 2003: 301; Marcos Francisco,

2011: 1, entre otros, consideran, y a su parecer nos sumamos, que debiera hablarse de pretensiones en lugar de acciones.

2 En este sentido se pronuncia, entre otros, Fons Rodríguez, 1998: 109-110; Díaz-Picazo Giménez, 1996: 142; Gascón Inchausti, 2000: 12.

3 Cfr. Díaz-Picazo Giménez, 1996: 56. Por su parte Gascón Inchausti, 2000: 13, considera que la acumulación sobrevenida puede tener lugar en tres supuestos: la ampliación de la demanda, la reconvención y la acumulación de procesos. No se refiere, por tanto, a la posibilidad de que a través de la intervención se produzca una acumulación sobrevenida de acciones, probablemente con base en la concepción tradicional de la intervención como proceso único como pluralidad de partes. En este punto nos remitimos al capítulo tercero en el que analizamos el estatuto procesal del interviniente, en el que consideramos que el interviniente puede ejercitar sus propias pretensiones.

4 Las dos pretensiones podrían interponerse en procesos independientes; sin embargo, la economía procesal y la evitación de fallos con-tradictorios aconsejan su acumulación. Así lo establece, entre otras, la SAP de Madrid (Sección 19ª) 212/2006, de 14 de julio, al disponer

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que «la acumulación debe aceptarse en aras de superiores principios con amparo constitucional y de economía procesal y evitación de sentencias contradictorias» (F. J. 2.º). Vid. Gascón Inchausti, 2000: 12. En igual sentido: Fons Rodríguez, 1998: 109-127; Guzmán Fluja y Zafra Espinosa de los Monteros, 2008: 3.

5 Considera Gascón Inchausti, 2000: 19, que resulta preferible referirse en este supuesto a la «acción primordial» en lugar de a la «acción principal», ya que esta no puede entenderse de modo análogo a lo que acontece cuando la acumulación es accesoria, en cuyo caso se habla, como hemos visto anteriormente, de acción principal para hacer referencia a aquella de la que depende la estimación de las restan-tes acumuladas. Igual parecer es compartido por Guzmán Fluja y Zafra Espinosa de los Monteros, 2008: 5, si bien proponen la expresión «acción preferente».

6 Tal y como señala Gimeno Sendra, 2010: 309, esta modalidad acumulativa resulta especialmente útil en aquellos supuestos en los que el demandante tenga sus reservas acerca de poder probar los hechos constitutivos de su pretensión principal. Como señala Fons Rodríguez, 1998: 77, de este modo se corrige en cierta medida la rigidez que puede presentar en determinadas ocasiones el principio de preclusión. A su vez, al quedar imprejuzgadas las acciones que no haya entrado a valorar el juzgador, las mismas podrán ser ejercitadas en otro proceso.

7 La acumulación eventual no debe confundirse con la «acumulación accesoria», también conocida como «sucesiva» o «eventual impropia», que se origina cuando el actor interpone una acción principal y, para el caso de que esta sea estimada, otras pretensiones que dependen de la principal, o lo que es lo mismo, cuyo fundamento descansa en aquella. Tampoco con la «acumulación alternativa», que se produce cuando el actor pretende la estimación de alguna de las acciones acumuladas sin mostrar el carácter preferente de ninguna de ellas frente a las restantes. Con todo, esta última modalidad de acumulación, a juicio de la mayoría de los autores, no encuentra acomodo en el seno de nuestro ordenamiento jurídico. Y ello, porque tal y como indica el art. 399 LEC, al actor corresponde concretar en la demanda con «claridad y precisión» lo que se pida.

8 Vid. en este sentido, entre otras, la SAP de Valencia (Sección 8.ª) 446/2012, de 17 de septiembre, que en su F. J. 2.º establece que «tal modalidad se da cuando el actor ejercita dos o más acciones con la particularidad de que la petición se extiende a un objeto en defecto de la admisión de otro. Esta hipótesis constituye una excepción a la prohibición de acumular aquellas acciones cuyo ejercicio resulta incompatible, y precisamente por eso, se prevé la posibilidad de ejercitarlas eventualmente, siempre que se exprese cuál es la acción principal y cuál o cuáles se ejercitan sólo para el evento de que la principal no se estime fundada incompatibilidad permitida por la vía del artículo 71.4 de la LEC, conforme al que, en el supuesto de acumulación eventual, el actor debe precisar cuál es la acción principal y la otra u otras ejercitadas con carácter subsidiario. Corrobora esta afirmación a su vez el propio artículo 399.5 del citado texto legal en cuanto establece que: En la petición de la demanda, cuando sean varios los pronunciamientos judiciales que se pretendan, se expresarán con la debida separación. Las peticiones formuladas subsidiariamente, para el caso de que las principales fuesen desestimadas, se harán constar por su orden y separadamente. El efecto de la hipótesis descrita se concreta en lo que aquí interesa, en el hecho de que el acogimiento de una de las acciones ejercitadas conlleva la automática exclusión de la otra, dada la incompatibilidad aludida, y por tanto en la improcedencia de efectuar pronunciamiento alguno al respecto en la parte dispositiva de la sentencia ni en lo atinente a la pretensión desechada ni en cuanto a las costas por ella devengadas, pues no es que esta resulte desestimada, sino excluida en favor de otra positivamente apreciada, lo que hace improcedente cualquier alusión a la misma en el propio fallo, no pudiéndose concluir de todo ello en otro sentido que no sea el de entender que el primero de los motivos de impugnación analizados ha de ser desestimado, pues no concurre el vicio denunciado».

9 Como indica Fons Rodríguez, 1998: 74, el motivo que justifica que el juzgador no tenga que pronunciarse sobre todas las acciones acu-muladas reside en la circunstancia de que el «petitum» no se extiende a la totalidad de la demanda, de modo que la estimación de una de las acciones, en el orden establecido en la demanda, es suficiente.

10 Para su determinación habrá que estar a lo dispuesto en los arts. 22 de la LOPJ y 36 y ss. de la LEC, así como en el Reglamento 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil.

11 Igualmente, aunque el art. 73.1 de la LEC no lo exige expresamente, el juez ha de ser territorialmente competente. El art. 53.1 de la LEC establece a este respecto que cuando se ejerciten conjuntamente varias acciones frente a una o varias personas será tribunal competente el del lugar correspondiente a la acción que sea fundamento de las demás; en su defecto, aquel que deba conocer del mayor número de las acciones acumuladas y, en último término, el del lugar que corresponda a la acción más importante cuantitativamente, añadiendo el apartado 2.º como norma de cierre que cuando hubiere varios demandados y, conforme a las reglas establecidas en este artículo y en los anteriores, pudiera corresponder la competencia territorial a los jueces de más de un lugar, la demanda podrá presentarse ante cualquiera de ellos, a elección del demandante. Vid. Gimeno Sendra, 2010: 5 y ss.

12 Considera el citado autor que en la referida expresión deben entenderse incluidas la reclamación de intereses, frutos y rentas. Cfr. Gascón Inchausti, 2000: 82.

13 Es necesario no confundir la posibilidad de acumular distintas acciones colectivas entre sí, o la de acumular acciones colectivas e indivi-duales, del hecho de plantear una clásica demanda acumulada integrada por pretensiones individuales. En la actualidad, la mayor parte de los macroprocesos vienen de la mano de las demandas acumuladas o «acciones agrupadas», probablemente, como consecuencia de las trabas que presenta en la práctica la interposición de acciones colectivas en sentido estricto. Vid. Cordón Moreno, 2015.

14 Art. 437.5 LEC «Podrán acumularse las acciones que uno tenga contra varios sujetos o varios contra uno siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 72 y en el apartado 1 del artículo 73».

15 Por lo que respecta al litisconsorcio necesario, el art. 12.2 de la LEC establece que «cuando por razón de lo que sea objeto del juicio de tutela jurisdiccional solicitada sólo pueda hacerse efectiva frente a varios sujetos conjuntamente considerados, todos ellos habrán de ser demandados, como litisconsortes, salvo que la ley disponga expresamente otra cosa». La existencia de este litisconsorcio responde, en esencia, a dos supuestos diferenciados. En el primero de ellos es la propia ley la que lo impone expresamente, un ejemplo típico lo constituyen las obligaciones indivisibles del art. 1139 CC, en que la deuda sólo puede hacerse efectiva «procediendo contra todos los deudores». En el segundo viene impuesto por la naturaleza de la relación jurídico material deducida en juicio, por ejemplo, si se pretende la nulidad de un matrimonio, se ha de demandar necesariamente a los dos cónyuges (art. 74 CC).

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16 Vid. Guzmán Fluja y Zafra Espinosa de los Monteros, 2008: 9. Por ello, López Jiménez, 2014: 6, identifica plenamente el litisconsorcio voluntario y la acumulación subjetiva de acciones, por lo que considera innecesaria la norma contenida en el art. 12.1 de la LEC.

17 Cabe diferenciar en este punto este supuesto del litisconsorcio necesario, en el que, como indica Montero Aroca, 1981: 239 y ss., se ejercita una única acción frente a todos los demandados. En este mismo sentido se pronuncia Díaz-Picazo Giménez, 1996: 53.

Vid. sobre el litisconsorcio necesario: Dávila Millán, 1975; Vidal Pérez, 2007: 161 y ss.; y López Jiménez, 2009: 73 y ss.

18 Se interpuso demanda colectiva en reclamación de diversas obligaciones de hacer, acción de cesación de las cláusulas suelo, de declaración de nulidad de dichas cláusulas por abusivas, de nulidad contractual de las mismas y aquellas conexas con estas y de reclamación de daños y perjuicios, contra todas las entidades de crédito en vigor en el registro del Banco de España en el año 2010 que estaban incluyendo dicha cláusula en sus contratos tipo de financiación a interés variable, al fin de hacer posible la defensa de los derechos e intereses de sus asociados y los de la asociación, así como de los intereses colectivos de los consumidores y usuarios perjudicados por el hecho dañoso como es la aplicación de esta cláusula en más de dos millones de hipotecas, y no tan sólo respecto de 3 entidades como se ha limitado en reciente jurisprudencia. Este asunto, del que conoce el Juzgado de lo Mercantil núm. 11 de Madrid, quedó visto para sentencia en junio de 2015 sin que esta haya sido emitida, probablemente a la espera de la respuesta del TJUE sobre esta materia. Otro ejemplo lo encontramos en el supuesto analizado por la SAP de Valencia (Sección 9.ª) 216/2008, de 23 de junio, en la que ADICAE dirige contra distintas entidades de enseñanza y financieras varias pretensiones. SAP Madrid (Sección 13.ª) 15/2004, de 11 de mayo: declaración del carácter abusivo de determinadas cláusulas bancarias y consiguiente nulidad absoluta pretendida por un demandante frente a varias entidades bancarias demandadas por uso de cláusulas similares en sus contratos.

19 Vid. López Jiménez, 2014: 6.

20 Como advierte Gascón Inchausti, 2000: 42-44, la LEC emplea como términos equivalentes las expresiones «título» y «causa de pedir», poniendo fin a la ambigüedad imperante en el contexto de la LEC de 1881, por cuanto en el contexto de la misma, ni la doctrina ni la jurisprudencia se ponían de acuerdo a este respecto, existiendo posturas doctrinales y resoluciones jurisprudenciales en ambos sentidos.

21 A este respecto, se han venido distinguiendo por la doctrina dos supuestos diversos: aquellos en los que la causa de pedir es idéntica, en cuyo caso se habla de «conexión propia» y, por otro, los supuestos en los que existen unos «hechos compartidos» que sirven en todas las acciones acumuladas de fundamento del petitum, pudiendo coexistir otros hechos que no se repitan en cada una de las acciones. Vid. Gascón Inchausti, 2000: 41 a 42.

22 Vid. la SAP Madrid (Sección 21ª) 146/2012, de 31 de mayo, y la SAP Valencia (Sección 9.ª) 119/2013, de 10 de abril, consideran inadmisi-bles las acumulaciones de pretensiones de adquirentes de determinantes productos financieros porque, tras analizar qué hechos relevantes de las demandas presentadas son comunes a todos los demandantes y cuáles lo son respecto de demandantes singulares, concluyen que predomina la última clase de hechos.

23 Cfr. Gascón Inchausti, 2000: 78.

24 Vid. acerca de la reforma operada por la Ley 45/2015, de 5 de octubre, Anta González, Arsuaga Cortázar y De la Serna Bosch, 2015.

25 BOCG, Congreso de los Diputados, X Legislatura, Serie A: Proyectos de ley, 25 de octubre de 2013, núm. 71-1.

26 El art. 53 TRLGDCU se pronunciaba antes de su reforma por la Ley 3/2014, del siguiente modo: «La acción de cesación se dirige a obtener una sentencia que condene al demandado a cesar en la conducta y a prohibir su reiteración futura. Asimismo, la acción podrá ejercerse para prohibir la realización de una conducta cuando esta haya finalizado al tiempo de ejercitar la acción, si existen indicios suficientes que hagan temer su reiteración de modo inmediato.

A efectos de lo dispuesto en este capítulo, también se considera conducta contraria a esta norma en materia de cláusulas abusivas la recomendación de utilización de cláusulas abusivas».

27 BOCG, Congreso de los Diputados, X Legislatura, Serie A: Proyectos de ley, 11 de febrero de 2014, núm. 71-1. Enmiendas e índice de enmiendas al articulado.

28 BOCG, Congreso de los Diputados, X Legislatura, Serie A: Proyectos de ley, 19 de febrero de 2014, núm. 71-4.

29 BOCG, Senado, X Legislatura, núm. 308, 24 de febrero de 2014.

30 Obsérvese a este respecto que el Proyecto de ley y la posterior Ley 3/2014 indican que se modifica el art. 53 TRLGDCU añadiendo un nuevo párrafo final cuando en realidad se trata de dos párrafos.

31 En este sentido Marcos Francisco, 2015: 9, habla de una «incomprensible y fantasma modificación».

32 Se suman a esta crítica Busto Lago, 2015: 659, quien considera que los párrafos 3.º y 4.º del art. 53 TRLGDCU no tienen razón de ser como normas independientes; y Marcos Francisco, 2015: 10, que también resalta la incomprensible duplicidad de párrafos.

33 Busto Lago, 2015: 658, tal y como señala este autor al utilizar la conjunción disyuntiva en lugar de la copulativa, parece que la norma equipara como si se tratase del mismo fenómeno la resolución y la rescisión contractuales, cuando nada más lejos de la realidad, se trata de fenómenos bien diferenciables.

34 A este respecto critica Busto Lago, 2015, ibídem, la identificación entre las cláusulas, estipulaciones y condiciones contractuales con prácticas de empresarios o profesionales.

35 A esta conclusión ha llegado, entre otros, Sanjuán y Muñoz, 2014.

36 A este respecto, el Tribunal Supremo, en su ya citada sentencia de 9 de mayo de 2013, aun cuando la actora únicamente había ejercitado la petición de nulidad de las cláusulas suelo abusivas insertas en los contratos de préstamo con garantía de hipoteca, se pronunció acerca de la devolución de cantidades declarando el carácter irretroactivo del mismo. A propósito de esta resolución y del criterio del TS, dispone Pertíñez Vílchez, 2013, que el pronunciamiento sobre la no restitución de cantidades es procesalmente incongruente. En opinión de este autor, la congruencia del referido pronunciamiento tampoco puede fundamentarse en la circunstancia de que el MF, en su recurso de casación, hubiese pretendido la limitación de los efectos de la nulidad de las cláusulas suelo, pues a la sazón la Fiscalía únicamente tenía

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reconocida legitimación para la interposición de acción de cesación. Por su parte, se aparta igualmente del fundamento que invoca el TS en sus párrafos 128 y 129 para fundamentar su pronunciamiento sobre la devolución de cantidades, a saber la facultad de controlar de oficio la nulidad de la cláusulas abusivas, pues considera que «el control de oficio no puede hacerse extramuros del objeto del proceso y la acción de cesación implica lógicamente que el juzgador deba pronunciarse sobre el carácter abusivo de una cláusula, pero no decidir sobre la nulidad, ni consecuentemente, sobre los efectos de esta, en los contratos concretos realizados por los consumidores, que no son parte del proceso, con las entidades demandas».

37 Vid. el AJM núm. 2 de A Coruña, de 29 de noviembre de 2013, cuando señala que: «toda vez que en sustento de la pretensión declarativa de nulidad de los contratos suscritos por los actores se alegan posibles vicios del consentimiento, este extremo se anuda a la naturaleza subjetiva de esos posibles vicios. Tales circunstancias fácticas excluyen toda posibilidad de acumulación subjetiva de acciones, ya que las mismas han de ejercitarse de forma individual, y lo mismo debe predicarse en cuanto a las acciones de restitución».

38 Busto Lago, 2015: 660.

39 El párr. 4.º no incluye un inciso final en orden a la regulación del procedimiento adecuado y la competencia, circunstancia ésta que como indica Busto Lago, 2015: 662, no permite llegar a conclusiones dispares en cuanto a cuál de las acciones ejercitadas debe ser considerada en este caso como la acción principal.

40 Vid. en torno a esta problemática: Banacloche Palao, 2005; Rodríguez Achútegui, 2008; Cordón Moreno, 2014: 271-286; y también Fernández Caballero y Del Ser López, 2015.

41 Recordemos que de conformidad con el art. 45 de la LEC, los primeros serán competentes para conocer en primera instancia de todos aquellos procesos que no hayan sido expresamente atribuidos a otros órganos judiciales, de lo que se desprende que estos lo eran para el conocimiento de todas las acciones colectivas, salvo las relativas a las condiciones generales de la contratación, ya que, respecto de estas últimas, la competencia venía expresamente atribuida –desde su creación por la Ley Orgánica 8/2003, de 9 de julio, para la reforma concursal– a los Juzgados de lo Mercantil (art. 86.2 ter LOPJ).

42 La SAP de Cantabria (Sección 4.ª) 52/2015, de 6 febrero, considera que: «el Juzgado de lo Mercantil ostenta competencia para el cono-cimiento de las acciones colectivas relativas a condiciones generales de la contratación y las acciones individuales de no incorporación, nulidad de una condición general y nulidad contractual derivada de la nulidad de una condición que afecte a un elemento esencial del contrato y que no sea susceptible de integración. En cambio, el Juzgado de lo Mercantil carece de competencia, a favor de los Juzgados de Primera Instancia, para conocer de las acciones de nulidad distintas a las anteriores. Igualmente, el Juzgado de lo Mercantil carece de competencia para el conocimiento de las acciones de anulabilidad aun cuando afecte a contratos con condiciones generales de la contratación. Así mismo, el Juzgado de lo Mercantil carece igualmente de competencia para el conocimiento de las acciones de cumplimiento y de indemnización de daños y perjuicios por incumplimiento, aun cuando afecte a contratos con condiciones generales de la contratación y el incumplimiento verse sobre dichas condiciones» (F. J. 4.º).

43 Criterio seguido, por ejemplo, por el AAP de Castellón de 12 de noviembre de 2014 y por Acuerdo del Pleno de la Audiencia Provincial de Ciudad Real.

44 Considera Busto Lago, 2015: 666, que resultaría deseable la modificación de la regla contenida en el art. 56.1.14ª LEC, debiendo establecer esta que, en el caso de que el demandado no tenga un establecimiento abierto al público en España, rija como criterio de competencia el del domicilio o lugar de residencia habitual del consumidor o usuario.

45 La regla del art. 73.1.1.º de la LEC no viene sino a confirmar la contenida en el art. 44 de la LEC, según la cual, para que un tribunal pueda conocer de un asunto es necesario que el conocimiento del pleito –de la acción, principal o accesoria– le esté atribuido por normas con rango de ley anteriores a la incoación de las actuaciones. Esta regla de predeterminación legal se complementa por las previsiones de la Ley orgánica del poder judicial que establece los criterios de competencia objetiva. Si se considera oportuno que un determinado tribunal pueda extender su conocimiento a acciones accesorias para las que carece de competencia objetiva, lo que procede es ampliar, para ese caso, su competencia objetiva en la propia Ley orgánica del poder judicial.

46 Cabañas García, 2005: 114, considera desafortunado que la acción de cesación deba tramitarse por los cauces del juicio verbal. En su opinión, la propia complejidad e importancia del tema litigioso aconsejan como opción más adecuada la del juicio ordinario. Ello no obstante, como explicaremos posteriormente, tras la reciente reforma del juicio verbal, las garantías que este ofrece se han equiparado a las que proporciona el juicio ordinario.

47 Con todo, a pesar de que el anterior fuese el único supuesto al que resultaba de aplicación el art. 73.3 LEC, algunas resoluciones judiciales se mostraron favorables a admitir la acumulación omitiendo el impedimento legal, entre ellas, la SAP de Barcelona (Sección 16.ª) 159/2010, de 22 de marzo, al disponer que «Es pues factible un proceso iniciado por una asociación de consumidores en el que se ejerciten acumuladamente acciones colectivas de cesación y acciones resarcitorias o indemnizatorias, y que la determinación individualizada de los beneficiarios de una eventual condena se efectúe en ejecución de sentencia, siempre que esta última haya establecido –como es el caso– “los datos, características y requisitos necesarios para poder exigir el pago y, en su caso, instar la ejecución”» (F. J. 2.º). Vid. a este respecto Busto Lago, 2015: 654.

48 A pesar de que la tramitación por el juicio verbal de las acciones acumuladas sea la solución que se desprende del art. 53 LEC, durante la tramitación parlamentaria se advirtió la preferencia por parte de algunos grupos parlamentarios por su tramitación por el juicio ordinario. Así se desprende, por ejemplo, de la enmienda núm. 76 propuesta por el Grupo Parlamentario Mixto, que pretendía añadir al final del art. 73.1.1.º lo siguiente: «No obstante, podrán acumularse en juicio ordinario la acción de cesación iniciada por las asociaciones de consumidores a que se refiere el artículo 11 de esta ley que, en defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores y usuarios, tengan por pretensión tanto la cesación o retractación de determinadas cláusulas o prácticas comerciales, publicidad engañosa, etc. como accesoriamente acciones resolutorias de contrato, indemnizatorias o resarcitoria» (vid. BOCG, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 71-2, de 11 de febrero de 2014, p. 58).

49 Vid. Ariza Colmenarejo, 2012: 156.

50 Esta crítica fue vertida, entre otros, por Busto Lago, 2015: 667, eso sí, previa la reforma del juicio verbal, por mor de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, por la que se reforma la LEC.

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51 A este respecto Varela García, 2014: 7, a la sazón fiscal superior de Galicia, manifiesta que ni el juicio ordinario ni el verbal son cauces adecuados para tramitar esta suerte de procesos complejos. «El “juicio verbal”, por ser un procedimiento abreviado no es idóneo para recibir este tipo de acciones. El otro disponible, “el juicio ordinario”, revela, a poco que se sepa algo sobre la enorme complejidad de este tipo de acciones, el elevadísimo número de personas que puedan intervenir y la muy voluminosa documentación que en este tipo de procesos es precisa».

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Resumo: Este traballo fai unha aproximación ás principais novidades introducidas no ordenamento es-pañol polo Real decreto lei 9/2017, polo que se traspón en España a Directiva de danos por infraccións á libre competencia. A transposición da Directiva de danos ten por obxecto facilitarlles aos particulares un mecanismo efectivo para reclamar fronte ás empresas polos danos que directa ou indirectamente puides-en sufrir como resultado dos comportamentos anticompetitivos desenvolvidos por aquelas. Asemade, o traballo analiza os aspectos problemáticos do exercicio da acción privada no dereito da competencia e a súa convivencia coa acción pública que corresponde ás autoridades de competencia.Palabras clave: Defensa da competencia, libre competencia, interese público, interese privado, danos, resarcimento de danos.

Resumen: Este trabajo hace una aproximación a las principales novedades introducidas en el ordena-miento español por el Real decreto ley 9/2017, por el que se traspone en España la Directiva de daños por infracciones a la libre competencia. La transposición de la Directiva de daños tiene por objeto facilitar a los particulares un mecanismo efectivo para reclamar frente a las empresas por los daños que directa o indirectamente pudieran sufrir como resultado de los comportamientos anticompetitivos desarrollados por aquellas. Al mismo tiempo, el trabajo analiza los aspectos problemáticos del ejercicio de la acción privada en el derecho de la competencia y su convivencia con la acción pública que corresponde a las autoridades de competencia. Palabras clave: Defensa de la competencia, libre competencia, interés público, interés privado, daños, resarcimiento de daños.

Abstract: This document analyses the main developments introduced into the Spanish legal system by RD Law 9/2017, which transposes EU Directive 2014/104/EU on actions for damages for competition law infringements. The transposition of the Directive 2014/104/EU has the purpose of facilitating the instruments for the citizens to make claims to companies for direct or indirect damages caused by their




The protection of citizens against damage caused by infringements of free competition

MATI DE LOS ÁNGELES HERNÁNDEZ ALFARO

Doctora, profesora de Derecho [email protected]

Recibido: 13/11/2017 | 12/06/2018

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anticompetitive behaviour. At the same time, the work analyses the problematic aspects of the exercise of private action in competition law and its coexistence with the public action, which corresponds to the competition authorities.Key words: Protection of competition, free competition, public enforcement, private enforcement, da-mages, compensation for damages.

Sumario: 1 Introducción. Algunas consideraciones preliminares en torno a la aplicación privada del derecho de la competencia. 2 La regulación española de la protección del interés individual frente a las infracciones de la libre competencia. 2.1 El derecho al pleno resarcimiento de los daños. 2.2 El derecho al pleno resarcimiento de los daños y la carga de la prueba. 2.3 Régimen de responsabilidad conjunta y solidaria de los infractores. 2.3.1 Principio general. 2.3.2 Excepciones al principio de solidaridad de los infractores. 2.3.2.1 Excepción a las pymes. 2.3.2.2 Excepción para solicitantes del programa de clemencia a los que se les haya concedido la inmunidad. 2.4 El ejercicio de la acción de resarcimiento de daños por infracción del derecho de la competencia. 3 Reflexión final. 4. Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓN. ALGUNAS CONSIDERACIONES PRELIMINARES EN TORNO A LA APLICACIÓN PRIVADA DEL DERECHO DE LA COMPETENCIA

Las prácticas contrarias a la libre competencia, entre las que se encuentran las conductas colu-sorias1 y los abusos de posición dominante2, son actos prohibidos que realizan algunas empresas en el desarrollo de su actividad en el mercado, y son susceptibles de causar perjuicios en dos niveles: por un lado, los comportamientos descritos en la Ley de defensa de la competencia3 (en adelante, LDC) lesionan el interés general public enforcement, que persigue la existencia de una competencia efectiva entre las empresas y que constituye uno de los elementos definitorios de la economía de mercado en correspondencia con lo establecido en el artículo 38 de la Constitución española (en adelante, CE)4 y; por otro lado, las conductas infractoras a la libre competencia pueden causar daños patrimoniales al interés privado de los ciudadanos, private enforcement, que actúan como consumidores en el mercado, o al de otras empresas competidoras5.

Es decir, que se debe partir de la existencia de un fin esencial que es defender y proteger la competencia en los mercados. Este propósito se consigue a través de la plena coordinación de la aplicación pública –régimen sancionador administrativo– y de la aplicación privada –régimen de responsabilidad civil–. Por ello, las bases del control y la defensa de la competencia son coinci-dentes y deben estar orientadas a minimizar los efectos de los comportamientos anticompetitivos de las empresas en los mercados6.

A pesar de ello, tradicionalmente la aplicación privada, private enforcement, de las normas del derecho de la competencia ha sido relegada a un segundo plano, esto debido a que tanto el legislador europeo como el nacional han desarrollado un sistema de tutela que ha priorizado la aplicación pública del derecho de la competencia por parte de los órganos de la Administración7 a través de los correspondientes procedimientos administrativos sancionadores, los cuales están orientados principalmente a la imposición de multas a las empresas infractoras8.

Sin embargo, esta orientación mayoritariamente administrativa sancionadora del derecho de la competencia (europeo y nacional) no constituye la negación de la existencia de un de-recho privado de los particulares –consumidores y empresas– para ejercitar acciones que les permitan obtener el resarcimiento de los daños causados como consecuencia de las prácticas anticompetitivas.

A pesar de que la tutela del derecho privado no haya recibido atención específica en el or-denamiento jurídico del derecho de la competencia, se ha ido desarrollando al margen de este

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un sistema de protección de los intereses particulares en esta materia a partir de las categorías generales de la responsabilidad civil. En este sentido, el resguardo al interés privado frente a las conductas infractoras a la libre competencia ha tenido especial acogida en el ámbito procesal, debido a que a nivel comunitario europeo se ha reconocido en sentido amplio –en cuanto a su alcance y legitimación– un derecho a la indemnización de los particulares frente a las conductas infractoras.

De este modo se puso de manifiesto en la Sentencia de 20 de septiembre de 2001, Courage Ltd. v. Crehan, C-436/1999, y en la Sentencia de 13 de julio de 2006, asuntos acumulados C-295/04 a C-298/04, Manfredi, en las que el TJUE afirmó la aplicabilidad directa de los artículos 101 y 102 TFUE y la posibilidad de reclamar su infracción ante los tribunales europeos, con la reclamación de daños correspondiente. En concreto, el TJUE reconoció que el derecho a reclamar daños derivados de conductas contrarias a la competencia sirve para fortalecer la aplicación de las normas comunitarias de competencia, disuadir de la realización de tales prácticas, además de contribuir al mantenimiento de la competencia efectiva en la Unión Europea.

Así pues, la jurisprudencia del TJUE fue admitiendo progresivamente que el contenido de los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE)9 producía efectos directos en las relaciones entre particulares, y generaban derechos y obligaciones que estos particulares podían hacer valer frente a los órganos jurisdiccionales nacionales. Por tan-to, de acuerdo con lo anterior, se reconoció a los órganos jurisdiccionales nacionales una función esencial en la aplicación privada de las normas sobre competencia, puesto que al pronunciarse sobre litigios entre particulares garantizan los derechos subjetivos que emanan del Derecho de la Unión, mediante el resarcimiento de daños y perjuicios a las víctimas de infracciones.

Así las cosas, el TJUE admite que la plena efectividad de los artículos 101 y 102 del TFUE exigen que cualquier persona pueda reclamar ante los órganos jurisdiccionales nacionales el resarcimiento de los daños y perjuicios causados por una infracción de estas disposiciones, con independencia de que previamente hubiese existido o no una relación contractual directa entre el afectado y empresa infractora, o que se constante la comisión de una infracción por parte de una autoridad de la competencia10. Asimismo, el derecho a resarcimiento contemplado en el Derecho de la Unión debe aplicarse igualmente a las infracciones de los artículos 101 y 102 del TFUE cometidas por empresas públicas y empresas titulares de derechos especiales o exclusivos de los Estados miembros a tenor del artículo 106 del TFUE.

En correspondencia con los pronunciamientos del TJUE, el Libro verde sobre reparación de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia, publicado por la Comisión Europea en diciembre de 200511, eliminó el monopolio de la Comisión sobre la aplicación del apartado 3 del art. 101 en virtud del Reglamento CE núm. 1/200312. Esta idea se vio reforzada con la posterior publicación en el Libro blanco sobre acciones de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia, de 200813.

Como consecuencia de la remisión de la protección del interés privado a los ordenamientos nacionales, se produjo como efecto que los tribunales nacionales de los distintos Estados miem-bros de la Unión Europea ofreciesen soluciones dispares frente a las acciones de reclamación por daños14. Esta problemática centró el interés de la Comisión, preocupada en evitar que la falta de regulación uniforme en materia de ejercicio privado del derecho de la competencia pudiese tener como efecto la búsqueda de la legislación más favorable para el ejercicio de las acciones y que, al mismo tiempo, pudiera acabar perjudicando el desarrollo del programa comunitario y de los programas nacionales de clemencia15.

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Todo lo anterior desembocó en la aprobación de la Directiva 2014/104/UE16, de 26 de no-viembre de 2014, relativa a determinadas normas por las que se rigen las acciones por daños en virtud del Derecho nacional, por infracciones del derecho de la competencia de los Estados miembros y de la Unión Europea (en adelante, Directiva de daños)17. La directiva pretende armo-nizar las legislaciones nacionales en materia de reclamación de daños mediante la codificación del acervo comunitario, para lo cual establece determinadas normas necesarias para garantizar que cualquier persona que haya sufrido un perjuicio ocasionado por alguna infracción del dere-cho de la competencia por parte de una empresa o una asociación de empresas pueda ejercer eficazmente su derecho a reclamar el pleno resarcimiento de dicho perjuicio causado por la empresa o asociación18.

No obstante, la directiva se ha preocupado también de asegurar mantener el delicado equi-librio entre la efectividad del private enforcement y la continuidad del éxito de los programas de clemencia en la lucha contra las conductas colusorias de las empresas o cárteles. Los programas de clemencia y los procedimientos de transacción son considerados por la directiva como ins-trumentos importantes para la aplicación pública del derecho de la competencia de la Unión, ya que contribuyen a la detección, la persecución eficiente y la imposición de sanciones de las infracciones más graves del derecho de la competencia.

En consecuencia, aunque la directiva reconoce que los órganos jurisdiccionales nacionales pueden pedir en cualquier momento, en el contexto de una acción por daños, la exhibición de las pruebas preexistentes con independencia de las actuaciones de una autoridad de la competencia, excluye de la exhibición de pruebas a los documentos autoincriminatorios facilitados por las em-presas, que se presentan sólo a efectos de cooperar con las autoridades de la competencia. Dicha limitación persigue evitar que las empresas se vean disuadidas de cooperar con las autoridades de la competencia en el marco de programas de clemencia y procedimientos de transacción19.

De este modo, la directiva fija una protección absoluta de confidencialidad sobre los do-cumentos del programa de clemencia, que impide que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan ordenar la exhibición a una parte o a un tercero de las declaraciones corporativas en el marco de un programa de clemencia y de las solicitudes de transacción, lo que ha genera-do dudas respecto a que el auténtico interés de la directiva recaiga en incentivar la aplicación privada del derecho de la competencia en Europa, puesto que parece más bien un intento de proteger la acción pública, public enforcement, y, más concretamente, la protección efectiva de los programas de clemencia20.

La directiva tenía como fecha límite para su transposición el 27 de diciembre de 2016; no obstante, en España la transposición de la Directiva de daños se aprobó fuera de plazo21, el pasado 26 de mayo de 2017, mediante el Real decreto ley 9/2017, por el que se transponen directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero, mercantil y sanitario, y sobre el desplazamiento de trabajadores22. Entre las directivas transpuestas por el Real decreto ley 9/2017 se encuentra la Directiva 2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014; con dicha transposición se incorporan las normas de carácter sustantivo de la directiva en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia (en adelante, LDC)23, mientras que las referentes a cuestiones procesales se añaden en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil (en adelante, LEC)24. Por último, en lo que respecta a las definiciones recogidas en la directiva, el Real decreto ley 9/2017 opta por modificar y ampliar la disposición adicional cuarta de la LDC.

Para tener una visión global de esta nueva legislación, resulta necesario analizar su confluencia con el objetivo de avanzar en el efecto disuasorio frente a las conductas infractoras, mediante la

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acción pública y la acción privada en el derecho de la competencia. Para ello deben plantearse los aspectos más problemáticos de esta nueva normativa y los cambios que acarrea su incorporación en el ordenamiento jurídico español.

2 LA REGULACIÓN ESPAÑOLA DE LA PROTECCIÓN DEL INTERÉS INDIVIDUAL FRENTE A LAS INFRACCIONES DE LA LIBRE COM-PETENCIA

2.1 El derecho al pleno resarcimiento de los dañosComo hemos adelantado, con la transposición de la Directiva de daños al Derecho nacional,

a través del Real decreto ley 9/2017, se incorporan a la LDC once nuevos artículos (arts. 71 a 81), en el nuevo título VI, los cuales regulan la compensación de los daños causados por las prácticas restrictivas de la competencia. Además, se ha modificado la disposición adicional cuarta de la LDC con el fin de aclarar las definiciones de las conductas prohibidas a los efectos de interpretar el contenido del título VI; la enumeración de definiciones incluidas en esta disposición tiene carácter ejemplificativo; por tanto, no se considera una lista exhaustiva25.

En lo que respecta a la nueva regulación del derecho a resarcimiento por daños, el artículo 71 LDC considera como infracción del derecho de la competencia toda infracción de los artí-culos 101 o 102 del TFUE y a los artículos 1 o 2 LDC realizada por las empresas en el mercado –conductas colusorias, abuso de posición dominante–. En consecuencia, se reconoce a cualquier persona física o jurídica que haya sufrido un perjuicio ocasionado por una infracción del derecho de la competencia, el derecho a reclamar al infractor y a obtener su pleno resarcimiento ante la jurisdicción civil ordinaria (art. 72.1 LDC).

De acuerdo con el contenido de la LDC, el pleno resarcimiento debe consistir en devolver a la persona afectada a la misma situación en la que habría estado de no haberse cometido la infracción del derecho de la competencia26. Por tanto, se reconoce que el derecho a obtener un resarcimiento comprende el derecho a la indemnización por el daño emergente y el lucro cesante, más el pago de los intereses (art. 72.3 LDC). A contrario sensu, el pleno resarcimiento no supone una sobrecompensación por medio de indemnizaciones punitivas, múltiples o de otro tipo.

Por tanto, lo que se reconoce como derecho a resarcimiento es en realidad el mínimo indem-nizable, es decir, que no se prevé la posibilidad de otorgar indemnizaciones de carácter disuasorio o punitivo. Todo ello a pesar de que en el Libro verde ya se planteó la conveniencia de doblar los daños en los casos de cárteles o, al menos, de definir los daños en función del beneficio ilegal obtenido por el infractor27.

La razón por la que en la LDC no se recoge una protección más amplia del derecho de resarcimiento tiene su origen en que el establecimiento de la absorción de las ganancias o de daños punitivos fue expresamente rechazado por el Parlamento Europeo28, que en relación con el contenido del Libro verde sostuvo que: “la indemnización que se reconozca al demandante debería tener carácter compensatorio y no debería exceder los daños (damnum emergens) y los perjuicios (lucrum cessans) efectivamente sufridos, para evitar el enriquecimiento injusto”. Por tanto, se elimi-nó la posibilidad de incluir indemnizaciones de carácter disuasorio, las cuales ya no aparecieron contempladas en el Libro blanco, que se limitó a señalar que una indemnización plena no debía conducir a un exceso de resarcimiento, sino que el derecho al pleno resarcimiento reconocido al perjudicado debía incluir únicamente la indemnización del daño emergente, el lucro cesante y el pago de intereses (art. 2.1)29.

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En definitiva, el derecho a resarcimiento que reconoce la LDC a los particulares frente a conductas infractoras de la libre competencia resulta limitado, en especial si lo comparamos con la regulación nacional de otros regímenes especiales que prevén la absorción de las ganancias ilícitamente obtenidas por el causante del daño. Tal es el caso de lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 17/2001, de 7 de diciembre, de marcas30; artículo 74 de la Ley 24/2015, de 24 de julio, de patentes31; y el artículo 140 del Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, regularizando, aclarando y armonizando las disposiciones legales vigentes sobre la materia32.

Si bien, es cierto, en los supuestos mencionados anteriormente, la función disuasoria o punitiva tiene una mayor justificación que en el caso de los daños que han sido causados por infracciones del derecho de la competencia ya que, a diferencia de lo que sucede con este, en el derecho de marcas, de patentes y de propiedad intelectual las normas no cuentan con un mecanismo de aplicación pública de la defensa del derecho, es decir, que no existe un organismo público que actúe de oficio para perseguir y sancionar conductas infractoras. Además, no hay que perder de vista que los beneficios obtenidos por el infractor no forman parte del daño, sino que constituyen un enriquecimiento injusto, de ahí que respecto a los derechos de propiedad industrial e intelectual ambas acciones se regulen de forma separada, limitando la acción de enriquecimiento injusto a los casos en los que el acto o práctica lesione una posición jurídica amparada por un derecho de exclusiva u otra de análogo contenido.

Otro aspecto relevante a destacar respecto a la regulación en la LDC del derecho al pleno resarcimiento es que en ésta no se hace mención sobre el cálculo de los intereses, pese a que la directiva establece claramente que son un elemento esencial del resarcimiento y que deben exigirse: “El pago de intereses es un elemento esencial del resarcimiento para reparar los daños y perjuicios sufridos teniendo en cuenta el transcurso del tiempo, y debe exigirse desde el momento en que ocurrió el daño hasta aquel en que se abone la indemnización, sin perjuicio de que en el Derecho nacional esos intereses se califiquen de intereses compensatorios o de demora, y de que se tenga en cuenta el transcurso del tiempo como categoría independiente (interés) o como parte constitutiva de la pérdida experimentada o de la pérdida de beneficios. Corresponde a los Estados miembros estable-cer las normas que deban aplicarse a tal efecto”. Al contrario, si se recurriese a la norma general establecida en el artículo 1100 del Código Civil33 (en adelante, CC), los intereses exigibles por el afectado por el daño solamente se podrían computar desde el momento en el que se exija judicialmente la compensación.

2.2 El derecho al pleno resarcimiento de los daños y la carga de la prueba

La carga de la prueba del daño, así como su cuantificación, corresponde a la parte que ale-gue haberlo sufrido. Es decir, que la carga de la prueba de los daños y perjuicios sufridos recae sobre el demandante legitimado, que conforme a lo dispuesto en el artículo 72 LDC es cualquier persona –física o jurídica– que haya sufrido un perjuicio.

Para las infracciones cometidas por cárteles –conducta colusoria– se establece una presunción iuris tantum, que admite prueba en contrario (art. 76 LDC). En el caso de los perjudicados indi-rectos por esas prácticas de cártel, se presume también, iuris tantum, que se les ha repercutido el sobrecoste por parte de sus proveedores que resultan ser perjudicados directos, siempre que se pueda acreditar la existencia de la infracción y del sobrecoste, y que realizaron compras a los perjudicados directos (art. 79.2 LDC).

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Es decir, que el reclamante está en la obligación de demostrar la existencia de una relación directa o indirecta con el infractor y que, además, como consecuencia de la conducta infractora, ha sufrido un daño en la situación que tenía antes de la misma. En el caso de que hubiese existido una relación directa, para probar la relación directa con el infractor será suficiente con aportar la prueba de las relaciones comerciales mantenidas con este (v. gr. contratos). En lo que respecta a los perjudicados indirectos, como puede ser el caso de los consumidores u otros distribuidores, será necesario probar la existencia de esa relación indirecta a través de la cual se ha podido ver perjudicado por la conducta infractora.

Una vez determinada esa relación, para que quede probada la existencia de un daño, tanto compradores directos como indirectos deben acreditar que la situación que tenían tras el cártel era peor que la anterior al mismo, alegando cualquier cambio en las condiciones contractuales que ofrecían los cartelistas.

En lo que respecta a la cuantificación del daño, cuando no fuese posible estimarlo o resultase excesivamente difícil en base a las pruebas disponibles, los órganos jurisdiccionales tendrán la facultad de tasarlo, para lo cual podrán solicitar a la CNMC información sobre los criterios para la cuantificación de las indemnizaciones.

Cabe destacar que la cuantificación del daño es una de las principales dificultades para la reclamación del resarcimiento por infracciones al derecho de la competencia, que resulta es-pecialmente difícil en los casos en los que se trate de conductas ilícitas secretas, como son los cárteles entre competidores. Al respecto las modificaciones a la LEC contemplan la inclusión de un nuevo incidente de exhibición de pruebas para poder sustentar la demanda, tal y como se recoge en el artículo 283 bis i) de la LEC, que permite solicitar ante el tribunal la exhibición de las pruebas contenidas en un expediente de una autoridad de la competencia.

Así pues, la normativa atenúa la obligación del demandante respecto a la prueba de la exis-tencia de una conducta ilícita, no obstante, resulta necesario que en cualquier caso, el deman-dante demuestre la existencia de un daño y, al mismo tiempo, el nexo causal entre la infracción y ese daño.

Al mismo tiempo, el legislador ha previsto mecanismos para evitar el abuso de las herramien-tas para acceder a las fuentes de prueba, de modo que condiciona toda exhibición de pruebas a la proporcionalidad de la petición34. Además, como hemos mencionado anteriormente, se establecen límites al acceso a documentos obrantes en los expedientes de las autoridades de competencia, particularmente los que hacen parte de los procedimientos de solicitud de cle-mencia, en los que la prohibición tiene carácter absoluto y que no serán admisibles hasta que la autoridad de la competencia haya dado por concluido el procedimiento con la adopción de una decisión o de otro modo.

2.3 Régimen de responsabilidad conjunta y solidaria de los infractores

2.3.1 Principio general De conformidad con lo dispuesto en el art. 71 LDC, la responsabilidad general deriva de

la infracción del derecho de la competencia, entendida como la comisión por parte de una o varias empresas de las conductas prohibidas a las que se refieren los artículos 101 o 102 del TFUE y los artículos 1 o 2 de la LDC. Como explicaremos más adelante, esta responsabilidad se hace extensiva a las empresas o personas que las controlan, salvo en los supuestos en los que su comportamiento económico no venga determinado por alguna de ellas.

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Por otro lado, el art. 73.1 LDC contempla que cuando una infracción se haya cometido conjuntamente por varias empresas o por una asociación, unión o agrupación de empresas, la responsabilidad de estas sea solidaria35. Por tanto, el perjudicado puede optar por reclamar a todos los infractores o dirigirse solamente contra algunos, aunque en el último supuesto con-tará con la posibilidad de reclamarles la totalidad del daño. En lo que respecta a la cuantía que corresponde abonar a cada uno de los infractores, la LDC se limita a indicar que la cuantía se determinará “en función de su responsabilidad relativa por el perjuicio causado” y no establece los criterios que deben emplearse para determinar ese grado de responsabilidad relativa36.

Por su parte, el artículo 73.5 de la LDC sigue el principio general respecto a las acciones de repetición reguladas por el artículo 1145 CC, en virtud del cual el deudor solidario que se hizo cargo del pago puede ejercitar la acción de regreso contra los demás deudores solidarios para reclamarles la parte que corresponda a cada uno de ellos. De acuerdo con lo previsto en el artí-culo 1964 CC, el infractor que pagó la indemnización tiene un plazo de cinco años para repetir contra el resto de empresas infractoras, a contar desde el momento en el que realizó el pago.

Como hemos adelantado al principio de este apartado, aunque la Directiva de daños no lo establecía, el RDL 9/2017 incluye una importante novedad en el artículo 71 LDC, al reconocer expresamente que la actuación del infractor es imputable a las empresas o personas que lo controlen –empresa matriz–, salvo que su comportamiento económico no venga determinado por ellas. Con esta norma se crea una presunción iuris tantum de control que se emplea para imputar a las matrices por los daños causados por sus filiales37, y que podría llevar a considerar que la responsabilidad de las empresas que controlen a aquella que hubiere participado en la conducta reprochable tiene carácter automático; sin embargo, al menos, sería necesario pro-bar que la matriz efectivamente controla a la filial imputable. En cualquier caso, el principio de solidaridad en la responsabilidad de la filial pone en entredicho la aplicación de la doctrina del levantamiento del velo seguida por los tribunales españoles, para atribuir en la vía civil a una sociedad la responsabilidad por las conductas realizadas por otra38.

2.3.2 Excepciones al principio de solidaridad de los infractores2.3.2.1 Excepción a las pymes

Los arts. 73.2 y 73.3 LDC prevén reglas especiales de responsabilidad atenuada en los su-puestos en los que los infractores sean pymes que reúnan ciertas condiciones, así como para los solicitantes de clemencia a los que se les haya concedido la exención del pago de la multa.

En lo que respecta a las pymes se prevé que solamente sean responsables ante sus propios compradores (ya sean directos o indirectos). De modo que no tienen que hacer frente a los compradores de los otros infractores, es decir, que se rompe el principio de solidaridad. Esta excepción está justificada en el caso de las pymes, debido al mayor riesgo que supone para una empresa de pequeñas dimensiones asumir el pago de la totalidad del daño causado por la infracción en su conjunto. Para que la excepción opere, conforme a lo dispuesto en el art. 73.2 LDC, la pyme debe cumplir las siguientes condiciones:

“a) que su cuota de mercado en el respectivo mercado fuera inferior al cinco por ciento en todo momento durante la infracción, y

b) que la aplicación del régimen de responsabilidad solidaria previsto en el apartado 1 mermara irremediablemente su viabilidad económica y causara una pérdida de todo el valor de sus activos”.

No obstante, la LDC excluye la aplicación de la excepción a la pyme infractora cuando sea responsable de haber dirigido la infracción o coaccionado a otras empresas para que participaran

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en ella, o hubiese sido declarada previamente culpable de una infracción del derecho de la competencia, es decir, en caso de reincidencia. Sin embargo, el texto no aclara si la exclusión de la excepción opera únicamente cuando existe reincidencia e identidad de tipo infractor o se predica de otras conductas.

2.3.2.2 Excepción para solicitantes del programa de clemencia a los que se les haya concedido la inmunidad

El otro supuesto excepcional que excluye la responsabilidad solidaria de las empresas infracto-ras se refiere a las empresas solicitantes de clemencia, ya que estas deben responder únicamente frente a sus clientes o proveedores (directos o indirectos) y la obligación de resarcimiento sólo tendrá efectos frente a otros terceros perjudicados si estos no han podido ser plenamente resar-cidos por el resto de infractores.

De este modo, el legislador pretende evitar el menoscabo de la eficacia y los incentivos que tienen las empresas, que, habiendo participado en un cártel, estén considerando solicitar cle-mencia a la autoridad al amparo de los artículos 65 y 66 de la LDC.

La solicitud de clemencia y la colaboración con la autoridad de competencia conlleva que las empresas tengan que reconocer su participación en la infracción; a cambio, se les permite obtener una exención del pago de la multa correspondiente o, en su caso, una reducción de su importe. En consecuencia, el infractor que haya solicitado clemencia está más expuesto a las reclamaciones de daños que el resto de empresas que hayan participado en la conducta sancionada.

Es por esta razón que el legislador europeo, y el español en cumplimiento de su obligación de transposición, han introducido dos excepciones a la regla de solidaridad que benefician exclusivamente al solicitante de clemencia al que le ha sido concedida la inmunidad. En estos casos las empresas solamente serán responsables frente a sus clientes directos e indirectos; y, de forma subsidiaria, frente a otros perjudicados únicamente cuando no hayan podido obtener el pleno resarcimiento del daño del resto de empresas implicadas en la infracción.

De este modo el legislador procura que las normas que impulsan las reclamaciones de daños no supongan un obstáculo para los solicitantes de clemencia y, además, incluyen un incentivo adicional al de la exención del pago de la multa y que es la limitación de las posibles reclama-ciones por daños a las de sus compradores, directos o indirectos. Sin embargo, cabe precisar que la excepción sólo favorece a las empresas que hayan recibido beneficio de la inmunidad en el procedimiento de clemencia, quedando fuera aquellas empresas que también solicitaron clemencia en el marco de la investigación, pero que solamente obtuvieron una reducción del importe de la multa.

2.4 El ejercicio de la acción de resarcimiento de daños por infracción del derecho de la competencia

Uno de los cambios más significativos que se introducen al ordenamiento español como con-secuencia de la transposición de la Directiva de daños es lo que se refiere al plazo para el ejercicio de la acción de resarcimiento, puesto que se amplía el plazo de 1 año establecido en el artículo 1968 CC –aplicable a las acciones de reclamación de daños extracontractuales–, a 5 años, que corresponde al plazo previsto para reclamación de responsabilidad contractual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1964.2 CC39. Esta disposición plantea la duda respecto a las acciones que no hubieran prescrito en el momento de la entrada en vigor de la transposición de la directiva.

Por otro lado, el artículo 77 de la LDC prevé determinados mecanismos que promueven las soluciones extrajudiciales de las disputas relativas a las reclamaciones de daños, garantizando

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que quienes acuden a esta vía no se encuentren en una situación menos ventajosa de la que tendrían si hubiesen emprendido la acción judicial. Para ello, se establece la reducción del dere-cho de resarcimiento de la parte perjudicada que hubiese alcanzado una solución extrajudicial en la proporción de la responsabilidad que tuviera el infractor con el que llegó a tal solución. También se prevé una prohibición de repetición por parte del resto de los infractores contra el que alcanzó un acuerdo extrajudicial, en relación con la indemnización restante del perjudicado con el que alcanzó el acuerdo de solución extrajudicial.

Además, el artículo 77 prevé como excepción que, salvo pacto en contrario, el perjudicado pueda reclamar con carácter subsidiario contra el infractor con el que alcanzó la solución la in-demnización que no pudieran pagar los restantes infractores. Asimismo, se aplica una atenuante a los efectos de establecer el importe de la multa en los procesos administrativos sancionadores llevados a cabo por las autoridades de competencia. Y, por último, se establece una excepción a la norma general de la LEC, que permite que las partes que estén negociando una solución extrajudicial al conflicto soliciten al juez que suspenda el procedimiento por un plazo máximo de sesenta días (art. 81 LDC).

3 REFLEXIÓN FINAL Como hemos podido analizar a lo largo de estas páginas, la función preventivo-punitiva que

se pretendía atribuir a las normas que regulan la acción privada del derecho de la competencia se ha difuminado a lo largo del procedimiento de tramitación de la Directiva 2014/104/UE, lo que ha impedido el establecimiento de un régimen de responsabilidad civil específico para los daños por infracciones del derecho de la competencia. En consecuencia, la transposición de la directiva al Derecho nacional se limita a facilitar el resarcimiento de las víctimas, especialmente de los cárteles ya sancionados administrativamente, por lo que resulta potenciada la función indemnizatoria, propia de las normas generales de responsabilidad civil, y sólo indirectamente su función preventiva.

No obstante, la aplicación privada del derecho de la competencia depende de que el régi-men de responsabilidad civil facilite el ejercicio de la acción. Los perjudicados por una infracción del derecho de la competencia pueden encontrarse con serias dificultades para aportar indicios sólidos sobre la extensión y cuantificación del daño que le haya podido ocasionar la conducta infractora, en particular en los supuestos de cárteles, por lo que resulta necesario acordar una es-pecialidad en lo que respecta al acceso de la prueba, para lo cual la existencia de procedimientos y resoluciones administrativas previas y el acceso al contenido de las mismas puede contribuir al buen fin de la acción civil, lo que redundaría en una reducción de los costes procesales al no tener que analizarse ni calificarse dos veces los mismos hechos y evitaría, al mismo tiempo, el riesgo de que se dicten resoluciones contradictorias.

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NOTAS1 Artículo 1.1 de la LDC. “Conductas colusorias.1. Se prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o cons-

cientemente paralela, que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional a) La fijación, de forma directa o indirecta, de precios o de otras condiciones comerciales o de servicio. b) La limitación o el control de la producción, la distribución, el desarrollo técnico o las inversiones. c) El reparto del mercado o de las fuentes de aprovisionamiento. d) La aplicación, en las relaciones comerciales o de servicio, de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes que coloquen a unos competidores en situación desventajosa frente a otros. e) La subordinación de la celebración de contratos a la aceptación de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o con arreglo a los usos de comercio, no guarden relación con el objeto de tales contratos”. Al respecto puede verse: Galán Corona, 2014: 61-122. Escrihuela Morales, 2008: 73 y ss.

2 Artículo 2.1 de la LDC. “Abuso de posición dominante. 1. Queda prohibida la explotación abusiva por una o varias empresas de su posición de dominio en todo o en parte del mercado nacional 2. El abuso podrá consistir, en particular, en: a) La imposición, de forma directa o indirecta, de precios u otras condiciones comerciales o de servicios no equitativos. b) La limitación de la producción, la distribución o el desarrollo técnico en perjuicio injustificado de las empresas o de los consumidores. c) La negativa injustificada a satisfacer las demandas de compra de productos o de prestación de servicios. d) La aplicación, en las relaciones comerciales o de servicios, de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que coloque a unos competidores en situación desventajosa frente a otros. e) La subordinación de la celebración de contratos a la aceptación de

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prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o con arreglo a los usos de comercio no guarden relación con el objeto de dichos contratos.” Respecto al contenido de la prohibición de abuso de posición dominante véase Alfaro Águila-Real, 2010: 53-68.

3 Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia, BOE núm. 159, de 4 de julio de 2007.

4 BOE núm. 311, de 29 de diciembre de 1978. Art. 38 de la CE: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación”.

5 Herrero Suárez, 2016: 153.

6 De la Vega García, 2001: 133 y 134.

7 Al respecto puede verse la actividad de la Dirección de la competencia de la Comisión Europea a través del siguiente enlace http://ec.europa.eu/dgs/competition/index_es.htm; y de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en https://www.cnmc.es/ambitos-de-actuacion/competencia (10-11-2017).

8 No ocurre lo mismo en la jurisdicción de los Estados Unidos, donde se ha dado preeminencia a la protección de los intereses privados, debido especialmente a las singulares características de su sistema antitrust, que favorecen el ejercicio de acciones que permiten al actor reivindicar el resarcimiento de los daños sufridos hasta un triple de su valor más el coste de los honorarios derivados de la acción. Además, el sistema prevé la existencia del recurso colectivo o class action, que permite a uno o más demandantes presentar y entablar una demanda en nombre de un grupo más grande, o “clase”, lo cual facilita a los tribunales administrar demandas que de otro modo serían inmanejables si cada miembro de la clase de este tipo de acciones demandase individualmente. Vid. Hovenkamp, 2011: 652.

9 Versión consolidada 2012/C 326/01, DOUE núm. C 326, de 26 de octubre de 2012. Vid. Castro-Villacañas Pérez, 2013: 1 y ss.

10 Así se reconoce también en el considerando 13 de la Directiva 2014/104/UE, que establece que: “El derecho a resarcimiento está reconocido para cualquier persona física o jurídica (consumidores, empresas y administraciones públicas) con independencia de la existencia de una relación contractual directa con la empresa infractora, e independientemente de si previamente había existido constatación o no de una infracción por parte de una autoridad de la competencia (…)”.

11 SECm(2005) 1732 COM (2005) 0672 final, disponible a partir de http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52005DC0672 (11-09-2017). Al respecto, véase Bello Martín-Crespo, 2005-2006: 397-416.

12 Reglamento (CE) núm. 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (Texto pertinente a efectos del EEE). Disponible a partir de http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX%3A32003R0001 (12-11-2017). Desde una perspectiva procesal, el Reglamento 1/2003 instauró unas relaciones de coo-peración entre la Comisión Europea y los órganos judiciales nacionales; su art. 15 creó la figura del amicus curiae, figura que fue recogida posteriormente en el art. 16 de la LDC, y que reconoce la posibilidad de que la CNMC o las autoridades de competencia de las CCAA puedan aportar informaciones o presentar observaciones ante los órganos jurisdiccionales para la interpretación de los arts. 101 y 102 del TFUE y el Derecho nacional. El vehículo para la intervención de estas autoridades en el proceso civil se articula en el art. 15 bis LEC. Véase Caballol I Angelats, 2012: 22-32.

13 De 2 de abril de 2008, COM (2008) 165 final.

14 De este modo queda recogido en el informe de la OCDE, 2015, en el que se expone que en la Unión Europea sólo unas pocas víctimas de una infracción antimonopolio han podido obtener alguna indemnización, y que en el período 2006-2012, menos del 25% de las decisiones de infracción de la Comisión de la UE fueron seguidas por acciones por daño. En general, se presentaron casos en muy pocos Estados miembros, principalmente en el Reino Unido, Alemania y los Países Bajos, mientras que no se notificaron acciones de seguimiento a las decisiones de la Comisión de la UE en 20 de los 28 Estados miembros. En total, se presentaron 52 acciones por daños en ese periodo, sólo en 7 Estados miembros, mientras que, en 20 de los 28 Estados miembros, la Comisión no tiene conocimiento de ninguna acción de seguimiento de daños y perjuicios basada en una decisión de la Comisión.

15 En particular, respecto al ejercicio privado del derecho de la competencia y la confidencialidad de los expedientes del programa de clemencia puede verse: Cachafeiro, 2013: 143 y ss. Berenguer Fuster, 2012: 11 y ss., Suderow, 2011: 535 y ss., Yanes Yanes, 2015: 1140 y ss.

16 DOUE núm. L 349/1, de 5 de diciembre de 2014.

17 Al mismo tiempo, se publicó la Comunicación sobre cuantificación de daños, relegándose a una mera recomendación la preocupación sobre acciones colectivas como instrumento de fomento de la acción privada. Véase al respecto, la Comunicación de la Comisión sobre la cuantificación del perjuicio en las demandas por daños y perjuicios por incumplimiento de los artículos 101 o 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (2013/C 167/07), DOUE núm. C 167/19, de 13 de junio de 2013; y la Recomendación de la Comisión, de 11 de junio de 2013, sobre los principios comunes aplicables a los mecanismos de recurso colectivo de cesación o de indemnización en los Estados miembros en caso de violación de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión (2013/396/UE), DOUE, núm. L 201/60, de 26 de julio de 2013.

18 Véase art. 1 Directiva 2014/104/UE.

19 Véanse los considerandos 25-28, art. 6.a) y b) Directiva 2014/104/UE: “Los Estados miembros velarán por que, a efectos de las acciones por daños, los órganos jurisdiccionales nacionales no puedan en ningún momento ordenar a una parte o a un tercero la exhibición de cualquiera de las siguientes categorías de pruebas: a) las declaraciones en el marco de un programa de clemencia, y b) las solicitudes de transacción”.

20 Herrero Suárez, 2016: 156. Sopeña Blanco y Martín Martín, 2015: 4.

21 Las disposiciones incorporadas a la LDC y la LEC entraron en vigor el mismo día de la publicación del RDL 9/2017 en el BOE, esto es el día 27 de mayo; a pesar de que la transposición de la Directiva de daños ha entrado en vigor fuera de plazo, las modificaciones de la LDC no pueden aplicarse con carácter retroactivo. Por su parte, las modificaciones de la LEC únicamente son aplicables a procedimientos incoados con posterioridad a la entrada en vigor del RDL 9/2017. No obstante, cabe tener en cuenta que la transposición fuera de plazo de una directiva confiere derechos a los particulares, quienes están facultados para trasladar una denuncia a la Comisión Europea, que, en caso de estimarla, debe emitir un dictamen motivado dirigido al Estado infractor. El particular afectado podría recurrir al TJUE en el supuesto

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de que el dictamen de la Comisión no fuese acatado por el Estado, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 258-260 TFUE, sobre el procedimiento de infracción. El 24 de enero de 2017 la Comisión Europea inició un procedimiento formal de infracción contra España por la no transposición de la Directiva de daños. Numero de infracción: 20170081.

22 BOE núm. 126, de 27 de mayo de 2017.

23 BOE núm. 159, de 4 de julio de 2007.

24 BOE núm. 7, de 8 de enero de 2000.

25 Entre las definiciones incluidas en este listado se encuentran: “acción por daños”, “programa de clemencia”, “declaración en el marco de un programa de clemencia”, “información preexistente”, “solicitud de transacción”, “sobrecoste”, “comprador directo” y “comprador indirecto”. Cabe destacar que la transposición también ha tenido como efecto la modificación del concepto de “cártel”; ya suprime el requisito de que se trate de una práctica secreta y, además, amplía los supuestos que se subsumen en esta categoría a las prácticas concertadas entre competidores, siempre que tengan por objeto la coordinación entre empresas en lo que respecta a los precios, cantidades, repartos de clientes y mercados y, en general, cualquier medida contraria a la competencia que pueda llevarse a cabo en perjuicio de los competidores.

26 Art. 3.2 Directiva 2014/104/UE.

27 “Pregunta E: ¿Cómo deberían definirse los daños y perjuicios? Opción 14: Definición de los daños que deben resarcirse en función del perjuicio sufrido por el demandante como consecuencia de la conducta infractora del demandado (daños e intereses compensatorios). Opción 15: Definición de los daños que deben resarcirse en función del beneficio ilegal obtenido por el infractor (recuperación de beneficio ilegal). Opción 16: Daños y perjuicios dobles en cárteles horizontales. Estas reparaciones podrían ser automáticas, condicionales o a la discreción del tribunal”.

28 Resolución del Parlamento Europeo de 25 de abril de 2007, sobre el Libro verde reparación de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia (2006/2207(INI)). Disponible a partir de http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0152+0+DOC+XML+V0//ES (23-10-2017).

29 De este modo quedó recogido en la directiva, que en su considerando 13 establece que: “Sin perjuicio de la indemnización por la pérdida de oportunidades, un resarcimiento pleno en virtud de la presente directiva no debe conducir a un exceso de resarcimiento, ya sea mediante daños punitivos, múltiples o de otro tipo”. Al respecto, Zurimendi Isla, 2017: 487 y ss. defiende que la finalidad de nuestro sistema de responsabilidad civil debe ser únicamente el resarcimiento pleno del daño, teniendo en cuenta que, además, la función disuasoria puede ser plenamente satisfecha por la aplicación pública y eficaz del derecho de la competencia.

30 Cfr. BOE núm. 294, de 8 de diciembre de 2001. Art. 43.1 de la LM “1. La indemnización de daños y perjuicios comprenderá no sólo las pérdidas sufridas, sino también las ganancias dejadas de obtener por el titular del registro de la marca, causa de la violación de su derecho. El titular del registro de marca también podrá exigir la indemnización del perjuicio causado al prestigio de la marca por el infractor, especialmente por una realización defectuosa de los productos ilícitamente marcados o una presentación inadecuada de aquella en el mercado. Asimismo, la cuantía indemnizatoria podrá incluir, en su caso, los gastos de investigación en los que se haya incurrido para obtener pruebas razonables de la comisión de la infracción objeto del procedimiento judicial”.

31 Cfr. BOE núm. 77, de 25 de julio de 2015. Artículo 74 de la LP: “La indemnización de daños y perjuicios debida al titular de la patente comprenderá no sólo el valor de la pérdida que haya sufrido, sino también el de la ganancia que haya dejado de obtener el titular a causa de la violación de su derecho. La cuantía indemnizatoria podrá incluir, en su caso, los gastos de investigación en los que se haya incurrido para obtener pruebas razonables de la comisión de la infracción objeto del procedimiento judicial”.

32 BOE núm. 97, de 22 de abril de 1996. Art. 140. 1 TRLPI: “La indemnización por daños y perjuicios debida al titular del derecho infringido comprenderá no sólo el valor de la pérdida que haya sufrido, sino también el de la ganancia que haya dejado de obtener a causa de la violación de su derecho. La cuantía indemnizatoria podrá incluir, en su caso, los gastos de investigación en los que se haya incurrido para obtener pruebas razonables de la comisión de la infracción objeto del procedimiento judicial”.

33 Real decreto de 24 de julio de 1889, texto de la edición del Código civil mandada publicar en cumplimiento de la Ley de 26 de mayo último. Gaceta de 25 de julio de 1889.

34 Esta disposición obliga al tribunal a valorar tanto el alcance como el coste de la exhibición documental, con ello se evitan las llamadas fishing expeditions o peticiones genéricas e indiscriminadas de exhibición documental, así como la inclusión de información confidencial en la información cuya exhibición se pida. Además, el solicitante debe justificar que las fuentes de prueba de las que solicita el acceso son necesarias para la resolución del proceso; y que no tiene medios para acceder a las fuentes de prueba en cuestión por sí mismo, sin la intervención judicial. Asimismo, se hace hincapié en la protección de la confidencialidad de la información solicitada, por lo que el órgano judicial debe adoptar medidas para proteger esa confidencialidad, entre las que se encuentran: la celebración de audiencias a puerta cerrada, la utilización de peritos para que elaboren resúmenes de la información confidencial de manera no agregada o la limitación de las personas a las que se permita examinar las pruebas, entre otras.

35 Cabe destacar que las reclamaciones entabladas contra uno o varios de los infractores interrumpen la prescripción también frente a los demás deudores solidarios, lo que no debe considerarse un obstáculo para que el demandante se dirija contra los demás con posterioridad hasta que cobre por completo la indemnización correspondiente al daño. El principio de solidaridad también conlleva que el demandado podrá oponer todas las excepciones que le sean propias y, si tuviera que pagar por cuenta de otros infractores, también aquellas que puedan minorar la cantidad que corresponderá a aquellos. Si no lo hiciera, el demandado correría el riesgo de no recuperar la totalidad de la indemnización cuando ejerza la acción de regreso. Véase al respecto Vidal Martínez y Arranz Fernández-Bravo, 2017: 4 y ss.

36 Véase al respecto Carrasco Perera, 2018: 71 y ss.

37 Cfr. Contreras de la Rosa, 2016: 1 y ss., Berger, 2013: 15-24.

38 STS, Sala Primera, núm. 83/2011, de 1 de marzo de 2011, Rec. 1802/2006.

39 Art. 194.2 CC: “Las acciones personales que no tengan plazo especial prescriben a los cinco años desde que pueda exigirse el cumplimiento de la obligación. En las obligaciones continuadas de hacer o no hacer, el plazo comenzará cada vez que se incumplan”.

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Resumo: Nos últimos cincuenta anos, as transformacións das cidades europeas estiveron acompañadas e víronse condicionadas polo crecente interese en utilizar a cultura como ferramenta clave para a súa rexeneración e o seu desenvolvemento.Este estudo pretende analizar as orixes e a evolución, especialmente nas cidades españolas, da expansión das políticas culturais urbanas e dos proxectos postos en marcha que buscan fomentar a cultura como elemento rexenerador e integrador no ámbito urbano. Cómpre observar, pois, se esas accións actúan como catalizadoras de cambio nas cidades e cales son os efectos e resultados alcanzados, desde unha perspectiva multidisciplinaria.Para iso, o artigo céntrase en analizar o caso da Cidade da Cultura de Galicia, complexo arquitectónico localizado na cidade de Santiago de Compostela, co máximo obxectivo de converterse nunha fábrica de proxectos que dinamice o tecido das industrias culturais galegas e que provoque unha interconexión de redes nacionais e internacionais de coñecemento e creatividade.Palabras clave: Desenvolvemento urbano, transformación, rexeneración, cultura, políticas urbanas, ci-dade.

Resumen: En los últimos cincuenta años, las transformaciones de las ciudades europeas han estado acompañadas y se han visto condicionadas por el creciente interés en utilizar la cultura como herramienta clave para su regeneración y desarrollo. Este estudio pretende analizar los orígenes y la evolución, especialmente en las ciudades españolas, de la expansión de las políticas culturales urbanas y de los proyectos puestos en marcha que buscan fomentar la cultura como elemento regenerador e integrador en el ámbito urbano. Es preciso observar, pues, si esas acciones actúan como catalizadoras de cambio en las ciudades y cuáles son los efectos y resultados alcanzados, desde una perspectiva multidisciplinar. Para ello, el artículo se centra en analizar el caso de la Ciudad de la Cultura de Galicia, complejo arqui-tectónico localizado en la ciudad de Santiago de Compostela, con el máximo objetivo de convertirse en




Origins and evolution of urban cultural policies. La Ciudad de la Cultura de Galicia as a case study

LORENA ALONSO SUÁREZ

Doctoranda del Programa Marketing Político, Actores e Instituciones en las Sociedades ContemporáneasUniversidad de Santiago de [email protected]

Recibido: 17/12/2017 | 12/06/2018

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una fábrica de proyectos que dinamice el tejido de las industrias culturales gallegas y que provoque una interconexión de redes nacionales e internacionales de conocimiento y creatividad.Palabras clave: Desarrollo urbano, transformación, regeneración, cultura, políticas urbanas, ciudad.

Abstract: In the last fifty years, the transformations of European cities have been accompanied and conditioned by the growing interest in using culture as a tool for your regeneration and development.This study aims to analyze the origins and evolution –especially in Spanish cities– of the expansion of urban cultural policies and of those projects launched that seek to promote culture as a regenerative and integrating element in the urban environment. It is necessary to observe, then, if these actions act as catalysts for change in cities and what are the effects and results achieved from a multidisciplinary perspective.For this, the paper focuses on analyzing the case of the City of Culture of Galicia, an architectural complex located in the city of Santiago de Compostela, with the maximum objective of becoming a project factory that energizes the fabric of cultural industries Galician and that causes an interconnection of national and international networks of knowledge and creativity.Key words: Urban development, transformation, regeneration, culture, urban polices, city.

Sumario: 1 Introducción. 2 La cultura de la regeneración y la transformación urbana. 2.1 La Ciudad Europea de la Cultura. 2.2 Otras experiencias alternativas. 3 Las políticas culturales y el fenómeno de los elefantes blancos. 4 La gobernanza multinivel como protagonista de desarrollo de las ciudades. 5 El desarrollo general de las políticas urbanas en España en torno a la cultura. 6 La Ciudad de la Cultura de Galicia: desarrollo e implicaciones. 7 Consideraciones finales. 8 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNEntre los años 70 y 80 se produjeron las primeras iniciativas culturales que lograron posicio-

narse como catalizadoras de la regeneración urbana. Los artistas se convirtieron en los principales protagonistas e impulsores de los vibrantes centros urbanos1. Existen, pues, nuevas formas de entender la economía cultural de las ciudades.

Durante el siglo XX, la economía se ha centrado en el sector servicios, lo que ha situado a la cultura en el verdadero núcleo del desarrollo urbano, transformándose desde su concepto tradicional basado en el arte y la herencia hacia un activo económico de enorme trascendencia en la realidad económica de las ciudades. Así, se convierte en un bien con valor de mercado y en un productor de espacios urbanos de carácter comercial.

Ante este contexto, es preciso llevar a cabo estrategias coherentes, ya que las inversiones en políticas culturales e infraestructuras no se están enmarcando dentro de una evaluación a largo plazo, y su desarrollo y razón de ser tienden a ser cuestionables. Por ello, lo ideal es analizar cuál es el papel actual o hacia dónde tiende la cultura en las ciudades y en su desarrollo en el ámbito urbano, además de cuáles son los efectos reales de la progresiva convergencia en los discursos culturales y económicos de los enfoques europeos.

No podemos olvidar que uno de los desafíos a los que nos hemos enfrentado en los últimos años ha sido democratizar el proceso cultural y dotar de transparencia a la producción de es-pacios urbanos2. Para que el proceso de producción y comercialización de la cultura se dote de transparencia, es necesario desarrollar políticas que reconozcan a quién pertenecen las acciones que se van a llevar a cabo y con qué fin.

Este fenómeno de apertura de la cultura en los centros urbanos supone la transformación real de las ciudades, e identificar cuáles son las deficiencias y redefinir los papeles de los actores princi-pales en la cultura urbana es prioritario. Sin embargo, lo que se observa es un lento progreso de las políticas culturales en relación con el rápido proceso de comercialización de la cultura urbana.

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Para poder aproximarnos a la situación actual en la que nos encontramos, en este estudio se realiza una revisión de las perspectivas teóricas en relación con lo que ha supuesto la cultura en la regeneración y transformación urbana y el papel representado por los gobiernos para su diseño y planificación.

Posteriormente, se da paso a experiencias tan emblemáticas como el programa Ciudad/Capital Europea de la Cultura (CEC), así como otras alternativas en ciudades europeas como París, Barcelona o Bilbao.

Los siguientes puntos del estudio se centran, por un lado, en analizar el fenómeno de los elefantes blancos en el movimiento cultural urbano y, por otro lado, lo que supone la gobernanza multinivel en el desarrollo de las políticas culturales urbanas.

Finalmente, se tratará el desarrollo y las implicaciones generales de las políticas urbanas culturales en torno a la cultura en España, y más concretamente en el caso de la Ciudad de la Cultura de Galicia.

2 LA CULTURA EN LA REGENERACIÓN Y LA TRANSFORMACIÓN URBANA

En 1993, Bianchini y Parkinson fueron dos de los primeros autores que estudiaron y explora-ron los efectos de la política cultural en la regeneración en una serie de ciudades europeas. Ante eso, Bianchini reconoce y plantea una serie de dilemas:

- Dilemas espaciales donde identifica una tensión entre el centro y la periferia, así como el fenómeno del aburguesamiento.

- Dilemas de desarrollo donde destaca incentivar el consumo y la sobreproducción.- Dilemas de la financiación de la cultura en relación con la promoción de grandes eventos

y con la construcción de infraestructuras.Bianchini (1999) se postulaba a favor de la planificación cultural, la cual entendía como una

alternativa tanto a las políticas culturales tradicionales –definiciones estéticas de la cultura como arte– como a la regeneración impulsada por la política cultural que tiende a tomar un enfoque sectorial, en lugar de permitir el lanzamiento y desarrollo de los avances sociales y reconocer su valor intrínseco para la regeneración urbana.

Así, la planificación cultural defendida por este autor se caracteriza por tomar un enfoque más territorial que sectorial y adopta como base una amplia definición de recursos culturales.

Como señaló Bianchini en sus estudios en relación con la influencia de la cultura en la regeneración urbana, las ciudades son catalizadoras de la identidad cívica y de la sociabilidad pública. Cuando observamos el acercamiento a la cultura en el seno de las políticas urbanas, lo que pretendemos es poder saber qué puede aportar la cultura a la economía de las ciudades.

Si echamos la vista atrás, entre los años 40 y 60 el papel y el discurso mayoritario tendía a definir la cultura como un terreno totalmente separado y opuesto al de la producción material y al de la actividad económica. El potencial económico de los recursos culturales siguió ignorándose en los años 70 y 80, cuando las acciones culturales servían en las agendas sociales y políticas, en lugar de incluirlas también en las agendas económicas3. Lo que sí que se detectó en estas dos décadas fueron nuevos movimientos sociales urbanos que comenzaron a utilizar la política cultural como herramienta para fomentar la construcción de una comunidad4.

A mediados de los 80 el énfasis sobre la política cultural, como mecanismo para el progre-so de la comunidad y para incentivar la participación social, comenzó a ser sustituido por el

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énfasis sobre el potencial de la política cultural como herramienta para el desarrollo urbano y la regeneración física. Esto es lo que se denomina la época de la política económica cultural5: aumenta la inversión en infraestructuras para la producción cultural, tales como los estudios, las asociaciones de marketing y apoyo, la planificación de distritos culturales o los eventos de gran calado en el centro de las ciudades. Así, se resalta el valor del patrimonio con el fin de fomentar el turismo cultural.

Los años 90 llegaron con la expansión de las técnicas de marketing urbano y su transformación en estrategias de creación de lo que se denominó marcas urbanas. Este último enfoque implica el reposicionamiento total de la ciudad como una creación de espacios, que tiene como objetivo recon-ciliar el ocio, los negocios y las demandas y aspiraciones comunitarias en un entorno competitivo6.

Es importante cuestionarse, pues, si es correcta la afirmación de que la política cultural está asumiendo las aspiraciones comerciales por encima de las del ocio o de las demandas de la comunidad.

Si observamos el progreso de la cultura como un instrumento de transformación y desarrollo de las ciudades, detectamos cómo el sector turístico se ha convertido en el defensor más visible, en numerosas ocasiones, de la cultura de las ciudades, lo que sitúa al turismo cultural como fenómeno urbano laudable.

Tibbot (2002) afirmaba que la creación de marcas urbanas suponía un mecanismo esencial para maximizar el impacto de los esfuerzos culturales. De todos modos, la capacidad de las marcas urbanas para crear un sentimiento de lugar es cuestionable, debido a que se basa en la creación de mensajes armónicos que intentan abarcarlo todo, lo que puede ser totalmente contradictorio con las distintas –y a veces enfrentadas– identidades culturales de un determinado entorno urbano. Como expuso Evans7: “asociar un lugar con un icono cultural es… un intento de dotar a un lugar de un carácter creativo del que se apropian organismos civiles, como el caso del Glasgow de Mackintosh, la Barcelona de Gaudí o el Bilbao de Guggenheim. El peligro del deterioro de las marcas es evidente, pues la simple imagen y marca pierden impacto y novedad y se precisa de una gama más pluralista de representaciones”.

Cuando analizamos los usos de la cultura dentro de los gobiernos de las ciudades, detectamos que la comprensión del proceso económico no es siempre evidente en los discursos de política cultural. En ocasiones, se crea una distracción del objetivo principal, que era producir beneficios de progresiva regeneración social, económica y física.

Si nos centramos en el apoyo a las llamadas industrias creativas, contemplamos las ciudades como creadoras de arte, ideas, estilos y modos de vida, así como productoras de altos niveles de inversión y crecimiento económico.

2.1 La Ciudad Europea de la CulturaEn relación con el papel de la cultura en las políticas ejecutadas, es preciso destacar el de-

sarrollo del Programa Ciudad/Capital Europea de la Cultura (CEC). Con estas acciones se crean infraestructuras permanentes que sean visibles. En este sentido, y como sucedió con la puesta en marcha de la CEC, estas construcciones han sido especialmente diseñadas como emblemas de prestigio que contribuyan a la promoción de la imagen de la ciudad y que fomenten el turismo local.

Sin embargo, se cuestiona si con estas acciones se están ignorando las necesidades locales y culturales de la comunidad, lo que implica un impacto muy limitado en las tasas de empleo y el crecimiento económico a largo plazo.

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Los resultados extraídos de los análisis e investigaciones acerca de las consecuencias e implica-ciones que tuvo el proyecto de Ciudad Europea de la Cultura en multitud de ciudades a lo largo de los años muestran que los proyectos que se desarrollaron poseen importantes debilidades: en primer lugar, la falta de definiciones y directrices claras para la acción; en segundo lugar, no existe un mecanismo de control, y los informes elaborados forman parte de la voluntad propia de las ciudades anfitrionas; además, las evaluaciones de impacto fueron muy limitadas y no se extrajeron lecciones importantes de las experiencias que se llevaron a cabo.

Cuando se analizan las experiencias de la CEC8, estas sugieren una falta de integración ade-cuada entre las políticas culturales y las políticas económicas implantadas. En este sentido, es preciso determinar, pues, los dilemas planteados por Bianchini adaptados a este tipo de políticas culturales en entornos urbanos:

- El dilema de la financiación cultural se encuentra con la dificultad y complejidad de poder encontrar el equilibrio entre la inversión temporal y la actividad permanente. Por ejemplo, los grandes proyectos culturales de François Mitterrand desarrollados en Francia o el Guggenheim en Bilbao conllevan un coste muy elevado, en relación con el mantenimiento de estos edificios, e implican que no sean sostenibles a largo plazo si no se realizan recortes o se da lugar a iniciativas más participativas que sean de carácter local.

- El dilema económico: existe un difícil equilibrio entre estimular la demanda o el consumo cultural y apoyar la producción cultural, en lo que se refiere a los tiempos de realización. Además, como señala Florida (2002), las ciudades que aspiran a ser centros culturales vibrantes y atraer la creatividad necesitan poseer ciertos niveles de autonomía en lo que se refiere a la provisión cultural, ya sea a través de infraestructuras que respalden la producción del arte tradicional o mediante industrias creativas en rápida expansión.

- Dilema espacial: en este contexto lo que se pretende determinar es la provisión realizada para el centro y para la periferia, con el objetivo de prevenir el riesgo de zonas marginadas o lo que comúnmente se denomina el “aburguesamiento”.

2.2 Otras experiencias alternativasDentro de los enfoques alternativos existentes a la regulación urbana impulsada por la cultura,

encontramos los siguientes ejemplos a destacar:- En Francia, la restauración y el desarrollo de infraestructuras como pueden ser la pirámide

del Louvre, el Centro Pompidou9 o la Ópera de la Bastilla.- En España, se sitúa Bilbao, donde se dotó a la ciudad de una nueva imagen a través de la

construcción e inversión de una infraestructura cultural insignia: el Museo Guggenheim en 1997. - El modelo desarrollado por la ciudad de Barcelona se ha convertido en un modelo urbano

que está siendo imitado. Sus políticas giran en torno a la promoción de eventos de gran impor-tancia, que actúen como catalizadores del renacimiento de la ciudad; la reestructuración física de los espacios urbanos, o el aumento de la representación simbólica.

3 LAS POLÍTICAS CULTURALES Y EL FENÓMENO DE LOS ELEFAN-TES BLANCOS

El término elefante blanco se aplica a toda infraestructura o construcción pública que se ca-racteriza por tener un costo de mantenimiento mayor que los beneficios de su funcionamiento, ya que está siendo infrautilizada o su uso es diferente de aquel para el que fue creada. El motor de surgimiento del fenómeno de los elefantes blancos se debe a la expansión y consolidación

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de las estrategias de city branding de principios de siglo. El city branding tiene como objetivo implantar una filosofía de gestión urbana mediante la aplicación de los fundamentos del pro-ceso de creación de una marca –combinado con estrategias de comunicación– a las ciudades, regiones, países o estados con el fin de tener una imagen de ciudad definida y desarrollada que aporte significado cultural a la ciudad, que la haga más atractiva y que genere oportunidades de negocio (turismo, estudiantes, inversores, emprendedores, eventos culturales).

Según autores como Bianchini (1993), Novy y Colomb (2013) o Peck (2005), los elefan-tes blancos son un elemento característico del modelo adoptado por una ciudad donde se ha apostado por la cultura global, sin pretender equilibrarlo con elementos que sean sostenibles o que estén vinculados a la cultura local. Estas ciudades han encontrado una justificación para emprender grandes proyectos sin una planificación ni detección de necesidades previa.

Estos proyectos generan edificios o espacios públicos que rápidamente pierden la utilidad para la que fueron construidos, donde los usos reales son diferentes de los usos previstos y donde se crea lo que Augé (2003) cataloga de ruinas modernas, infrautilizadas y en proceso de degra-dación. Se suelen concebir como una estrategia que pretende la fascinación de los ciudadanos, generando una distracción del proceso de transformación urbana que lo acompaña, y que –a su vez– pretende justificar sus efectos negativos a través de un discurso que mezcla la legitimidad de la cultura y los supuestos beneficios en el futuro de estas actuaciones a favor de la misma, sin demostrar el impacto social final10. Así las cosas, la misión de este tipo de construcciones no suele ser definida hasta después del inicio del proyecto.

Para la cultura y políticas culturales desarrolladas desde mediados de los años 90 hasta finales de los años 2000, los llamados elefantes blancos se han convertido en una importante proble-mática y en un símbolo cultural. Generan un gran conflicto en relación con su sostenibilidad y amortización: se restan recursos presentes y futuros al sistema cultural, los cuales son difíciles de reutilizar para otros fines distintos de los establecidos en un inicio.

En España, los ejemplos más emblemáticos de este fenómeno son la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia, el Fórum de las Culturas en Barcelona, la Ciudad de la Luz en Alicante o la Ciudad de la Cultura de Galicia en Santiago de Compostela.

Las grandes óperas se configuran como uno de los instrumentos de mayor relevancia en las políticas culturales que buscan la promoción de la marca de la ciudad. Estas instituciones implican el consumo de una gran proporción de recursos públicos, lo que genera un profundo debate sobre la legitimidad del gasto y el valor público que aporta.

Este tipo de experiencias y proyectos culturales urbanos se enmarcan en el debate sobre la relación que existe entre los modelos de desarrollo local y la política cultural. Sin embargo, los elefantes blancos no son un fenómeno que se considere como una mala práctica de una Administración o de un territorio concreto, sino que forman parte de una tendencia común a la política cultural y a la gobernanza local contemporánea.

Durante la primera década del siglo XXI se puede consultar un gran volumen de literatura sobre las virtudes y defectos de la generación de modelos de desarrollo urbano y económico basados en la cultura11, así como estudios para determinar cuál ha sido el papel representado por los actores sociales en este proceso en términos de participación12.

No debemos olvidar, pues, que el modelo de ciudad condiciona el modelo de las políticas culturales y, por consiguiente, estas forman parte de la promoción económica y de la marca de la ciudad. Ante este escenario, es precisa una articulación local exhaustiva del campo político urbanístico y cultural para poder determinar las causas de que algunas estructuras culturales

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se conviertan en proyectos mal gestionados, sin control público y que generan una polémica mediática y política.

En la tabla 1 se concretan los proyectos culturales urbanos realizados en España que supu-sieron un importante sobrecoste al presupuesto inicial previsto. De estas cifras se extraen dos implicaciones importantes:

- La incorrecta provisión y cálculo del coste real de los proyectos, que se financian con recursos públicos, combinada con la gran facilidad de endeudamiento de las administraciones públicas ante estas inversiones.

- La imposibilidad de desarrollar y ejecutar este tipo de construcciones y proyectos, con los enormes sobrecostes que suponen en todos los casos, sin la presencia y actuación por parte del Estado a través de sus políticas públicas.

4 LA GOBERNANZA MULTINIVEL COMO PROTAGONISTA DEL DE-SARROLLO DE LAS CIUDADES

En el ámbito teórico, los estudios que centran sus investigaciones en la gestión pública cultural que se está realizando en los distintos niveles de gobierno profundizan en los siguientes aspectos:

- El papel de la financiación de grandes teatros, óperas o museos y su viabilidad económica13.- La influencia de la gestión pública cultural en la actividad artística14.- La relación entre los responsables políticos y la dirección de las organizaciones artísticas que

reciben financiación pública15.- Los problemas y las deficiencias para determinar los objetivos y la evaluación de las

instituciones16.Ante estos condicionantes, si estudiamos los efectos del modelo actual de desarrollo económi-

co, urbano y cultural y su relación con la gobernanza y gestión de los equipamientos culturales, observamos el gran protagonismo que se le debe conceder al gobierno local17.

Como ya se ha señalado con anterioridad, las políticas culturales en las ciudades destacaron por la utilización de grandes eventos e infraestructuras emblemáticas como catalizadores del cambio urbano, del desarrollo económico y de la transformación social.

A partir de los años 80, la política cultural es percibida como un motor económico importante de las ciudades y una palanca de regeneración de los centros urbanos, de planificación y de reordenación de las ciudades. Así, la unión de la gestión pública, la gestión artística y la política cultural pretenden instaurar nuevas maneras de favorecer la inclusión social en las urbes.

La tendencia en las últimas décadas se ha centrado en la gestión y el control de las grandes instituciones culturales, que se configuran como organizaciones complejas de gran dimensión presupuestaria y fuertemente subvencionadas. Se cuestiona la legitimidad y utilidad, lo que implica que es preciso, primeramente, mejorar la definición de sus objetivos.

Si nos centramos en el grado de implicación del Estado en la política cultural y, especialmen-te, en las instituciones artísticas18, este se explica no sólo por las características económicas de las artes escénicas, sino también por las configuraciones institucionales aplicadas por los países desarrollados. En el contexto de la Europa continental, después de la II Guerra Mundial, el Estado ha adquirido un papel preponderante en la gestión de los teatros de la ópera, en calidad de financiador principal. Esto ha desencadenado en una situación paradójica de dependencia eco-nómica elevada de las administraciones públicas, combinada con un alto grado de autonomía en la formulación de su actividad. Así, los gobiernos se convierten en meros proveedores de fondos.

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Para intentar corregir esta situación, se procedió a una modificación de la gestión de algunos teatros con el fin de incrementar su eficiencia y potenciar la captación de fondos privados19. Ante esta idea, países como Italia fracasaron en la mayoría de los casos, donde solamente los teatros más importantes han conseguido reducir las aportaciones públicas.

Sin embargo, este cambio de modelo en la gestión cultural sólo afectó a la gestión económica y, además, no implicó un replanteamiento de los objetivos y de las actividades a desarrollar, como también sucedió con el Teatro del Liceo de Barcelona, que sufrió una crisis financiera en 2011.

En definitiva, es fundamental establecer y delimitar correctamente los objetivos perseguidos con la puesta en marcha de todas las acciones enmarcadas dentro de las políticas urbanas desa-rrolladas en el ámbito cultural por parte de las autoridades públicas, así como una coordinación y ejecución coherente con las circunstancias y características sociales, económicas y culturales de las ciudades.

El posible establecimiento o fortalecimiento de un modelo de gobernanza local que implique cambios en la gestión de las políticas culturales es un asunto que merece un análisis pormeno-rizado, específico e independiente del tema que se analiza en este estudio.

5 EL DESARROLLO GENERAL DE LAS POLÍTICAS URBANAS EN ESPAÑA EN TORNO A LA CULTURA

La transformación urbana que ha experimentado España en los últimos 50 años se caracteriza por tres elementos básicos:

a) Una agenda política urbana compleja, donde se combina la economía, la cultura, el medioambiente o la sociedad, entre otros aspectos fundamentales en la vida de las ciudades.

b) La modificación de las formas de hacer de los gobiernos y las administraciones locales, adquiriendo nuevos roles, transformando el gobierno local en gobernanza local.

c) La dimensión y el carácter multinivel de la gobernanza, donde las competencias y recursos de las administraciones locales dependen de otras esferas de gobierno. La actuación es más o menos coordinada, a pesar de que muchas de las actuaciones se apliquen a nivel local20.

En mayor o menor medida, en la década de los 60 en España se podía observar que existía un rápido crecimiento de algunas de las ciudades, como Madrid, Barcelona, Bilbao, Valencia o Vigo. El surgimiento acelerado del sector industrial en los servicios y, simultáneamente, los nue-vos residentes procedentes de la inmigración caracterizaban la rápida expansión de estas urbes.

En ese momento, las políticas urbanas eran inexistentes21. Únicamente se buscaban lugares, espacios y enclaves donde construir viviendas, como prioridad ante los servicios esenciales o las condiciones de cualquier espacio público. Era lo que el autor Joan Subirats denomina un “urbanismo de mínimos”.

Sólo ciudades como Madrid o Barcelona contaban con cierta capacidad ejecutiva a nivel local en el ámbito urbano, en un momento en el que las administraciones locales carecían de competencias.

El despliegue urbano, pues, dependía absolutamente del crecimiento industrial. Sin embar-go, el cambio político que aconteció a finales de los años 70 impulsó un programa completo de reconstrucción urbana. En esta década se institucionalizaron propuestas políticas y urbanas lideradas por los movimientos vecinales con el objetivo de que los agentes principales de las ciudades tuvieran la capacidad de construir y hacer funcionar los servicios públicos. Ello provocó

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que se comenzara a percibir la ciudad como un centro de servicios –no industrial–, lo que motivó el desplazamiento de las industrias a la periferia.

Los años 80 supusieron la consolidación de este modelo de urbanismo local a través de la paulatina profesionalización de políticos y técnicos locales que institucionalizaron la vida política local. Ya en la década de los 90, algunos gobiernos locales comenzaron a pensar en términos de estrategia urbana –fijando objetivos concretos y creando complicidades con actores sociales y económicos– y empezó la preocupación latente de las consecuencias medioambientales del desarrollo urbano. Además, las políticas urbanas se incorporaron a una agenda que tuviera en cuenta un concepto de hábitat urbano, más allá del estricto diseño urbanístico de espacios pú-blicos y zonas de residencias y servicios.

A todo lo anterior se le suman los cambios sociales que se generaron por las innovaciones tecnológicas y la globalización económica y que se hacen notar en las urbes. En este contexto, los gobiernos locales comienzan a asumir problemas, deficiencias y demandas que no se proveen satisfactoriamente a la ciudadanía. La agenda urbana se hace más compleja y genera nuevas estrategias en el ámbito educativo y comunitario.

A medida que avanzamos en el siglo XXI, los gobiernos locales y su coordinación multinivel están siendo llamados a construir alternativas sociales, económicas y ambientales distintas, ante los debates emergentes sobre la resiliencia urbana, las economías sociales o la innovación social. Estas tendencias conectan con las exigencias que existen a nivel local por parte de los ciudadanos y agentes implicados en la vida urbana.

Se observa, pues, un tránsito desde la agenda de políticas urbanas en el binomio urbanis-mo-desarrollo económico hacia una mayor presencia de componentes sociales, culturales y am-bientales en tales políticas, provocando una mayor transversalidad de lo urbano.

6 LA CIUDAD DE LA CULTURA DE GALICIA: DESARROLLO E IMPLI-CACIONES

Según la teoría política en torno a la creciente complejidad cultural contemporánea, las políticas en este ámbito se están concibiendo desde una perspectiva sistémica y estratégica. En algunas ciudades donde la tendencia es más tangible, la política cultural se orienta hacia una estrategia de fertilización intersectorial, con el objetivo de crear valor cultural local22.

Así, las políticas relativas a la cultura se reconfiguran bajo la Nueva Gestión Pública23, agen-cializando e instrumentalizando las organizaciones culturales financiadas públicamente para la consecución de estos nuevos objetivos.

Se extraen tres dilemas importantes en relación con este campo: el efecto final frente al valor cultural, los grandes eventos frente a las pequeñas acciones y la proyección internacional en contraposición al fomento del desarrollo local.

En este punto, nos adentramos en determinar cuál ha sido uno de los proyectos para la cultura más importantes –en envergadura, financiación y construcción– de los desarrollados a nivel auto-nómico en España y que se sitúa en una de las ciudades más emblemáticas del país: Santiago de Compostela. El caso expuesto a continuación, que nos permite ejemplificar lo analizado hasta el momento, es la conocida y controvertida Ciudad de la Cultura de Galicia (a partir de ahora CCG).

Dos años después de la apertura del famoso Museo Guggenheim en la ciudad de Bilbao en 1997, el proyecto que ya había comenzado a moldear el presidente de la Xunta de Galicia en aquel momento, Manuel Fraga Iribarne, culminó con la publicación de un concurso público de

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arquitectura internacional para la construcción de lo que se denominaría CCG. Lo que se pre-tendía era la construcción de un edificio/contenedor donde estuviera toda la cultura gallega. La idea presentada por el ganador del concurso y arquitecto de dicha construcción, Peter Eisenman, se encuadra en lo que se denomina deconstructivismo, movimiento arquitectónico que trata de mostrar las ideas previas que construyen el concepto para entender realmente este concepto. Se caracteriza por volúmenes irregulares, caos controlado y formas aparentemente abstractas. El entorno debería ser la arquitectura, y la arquitectura el entorno. Lo que se pretendía, en tér-minos arquitectónicos, con este proyecto era superponer la trama urbana al monte Gaiás y que los edificios sean parte del propio suelo.

La CCG se quería convertir en un símbolo no sólo para la ciudad de Compostela, sino tam-bién para toda la Comunidad Autónoma de Galicia. Así, en 2001 comenzaron las obras de este complejo en el Monte Gaiás, a escasos 2 kilómetros del centro urbano.

El objetivo o la idea inicial se basaba en la construcción de seis edificios: la Hemeroteca, la Biblioteca de Galicia, el Teatro de la Música, el edificio de Servicios Centrales, el edificio de las Nuevas Tecnologías y el Museo de la Historia de Galicia. El presupuesto inicial del proyecto se fijó en 108 millones de euros, se preveía finalizar en tres años y ocuparía una extensión de 60.000 metros cuadrados.

En el año 2005, con el cambio de gobierno autonómico en Galicia, se decidió redefinir el proyecto y a finales de 2006 se presentó un nuevo plan de usos de la Ciudad de la Cultura. Para cuando se presentó el proyecto de redefinición, las obras de la Hemeroteca, de la Biblioteca de Galicia y del Museo de la Historia de Galicia ya estaban en su tercera fase de ejecución. Por ello, el plan de redefinición –posterior a la presentación de dicho plan– se centró finalmente en los usos y contenidos del futuro Teatro de la Música y del Edificio de Nuevas Tecnologías. Así, en 2006 la Consellería de Cultura anunció la suspensión de las obras de esos dos edificios durante un período limitado que, finalmente, supuso la cancelación definitiva de ambos en 2014.

La inauguración oficial de la CCG en 2011 abarcó la presentación de los dos edificios que finalmente se denominaron Museo Centro Gaiás y Biblioteca y Archivo de Galicia. Posteriormente, los otros dos edificios terminados se denominaron Centro de Innovación Cultural24 y Centro de Emprendimiento Creativo25, que en la actualidad cuenta con el Plan Estratégico de la Ciudad de la Cultura de Galicia 2012-2018 para crear en ese edificio un espacio coworking, un showroom y un vivero de empresas.

Como se puede observar, la realidad de la ejecución del proyecto fue muy diferente de la inicial: finalmente se han invertido más de 300 millones de euros, se han construido cuatro de los seis edificios y la extensión ocupada es de 148.000 metros cuadrados.

Es obvio que las previsiones económicas estimadas fueron erróneas y que los sobrecostes que produjo la CCG han derivado en una construcción que no poseía un objetivo claro cuando fue diseñado y que supone una financiación a la que no se puede hacer frente.

Los gastos comunes de mantenimiento anual de esta construcción suponen un coste para la Administración gallega de más de 4 millones de euros al año26. Además, los datos por el lado de la demanda tampoco aportan buenos resultados. En el año 2015, la CCG fue visitada por un total de 479.418 personas y desde su apertura hasta ese mismo año se calcula que el complejo fue visitado por más de 2 millones de personas. Según fuentes del propio organismo gestor de la CCG, cada año se llevan a cabo alrededor de 200 actividades culturales –gratuitas y de pago– y aproximadamente unos 300 eventos anuales que tienen lugar en sus espacios.

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Aunque pueden constatarse los esfuerzos que se están llevando a cabo en los últimos años para fomentar y dinamizar la actividad de la CCG, las acciones ejecutadas muestran cierta dis-persión y los objetivos y metas no responden con éxito a las necesidades y demandas culturales. La infrautilización de los espacios sobredimensionados que componen la Ciudad de la Cultura es un hecho: el bajo e indeterminado nivel de visitas, en relación con el número de actividades y eventos que se realizan; la utilización de sólo un tercio de la capacidad total de la biblioteca, de dimensiones similares a la Biblioteca Nacional de Berlín; o la escasa actividad artística desa-rrollada en el museo.

La causa fundamental de esta infrautilización y sobredimensionamiento de este proyecto radica en que no se definieron objetivos claros y dirigidos realmente al fomento de la cultura en Galicia y más concretamente en la emblemática ciudad de Santiago de Compostela.

Además, el proceso de construcción y funcionamiento de la CCG estuvo fuertemente con-dicionado por la situación de crisis económica vivida durante la última década y que sacudió profundamente a la Administración autonómica de Galicia.

7 CONSIDERACIONES FINALES

Después de todo lo comentado en este análisis, debe considerarse crucial que las políticas culturales aborden la compleja y multifacética naturaleza de la cultura urbana. Esto sólo puede ser posible mediante el cambio estructural de cómo planear y desarrollar las políticas en las ciudades. Para ello, se requiere una idea más holística y flexible con un enfoque multidisciplinar que abarque elementos económicos, políticos, sociales, educacionales y medioambientales.

Se precisa, pues, retener el control local con la creación de una plataforma local abierta al ciudadano y a toda la comunidad. El hecho de forjar un sentimiento de identidad local y de pertenencia a un lugar se convierte en prioritario para el éxito en el funcionamiento de la vida urbana, respetando y teniendo en cuenta los diferentes enfoques, preferencias e iniciativas que puedan desarrollarse, que será lo que determine el progreso y la regeneración de las ciudades y sus espacios públicos.

Además, también es fundamental desarrollar técnicas precisas que permitan identificar y evaluar los impactos y los legados culturales, más allá de los aspectos puramente económicos, que no dejan de ser relevantes y completamente necesarios.

Para finalizar, se extraen las siguientes lecciones clave que se deben tener en cuenta: - Las inversiones de capital y los proyectos de infraestructuras deben ser sostenibles, contando

con una planificación de gasto inicial que sea a largo plazo.- Para la regeneración urbana, se debe considerar prioritaria la implicación de todos los niveles

de la comunidad. - La creación y producción sostenible de la cultura local debe enfocarse hacia su consumo

local y hacia la exportación cultural.- Es necesario enfocar y asociar las inversiones culturales a las personas y a las comunidades.- Como se apuntó anteriormente, para poder medir el éxito real de las acciones, se deben

realizar evaluaciones de impacto económico, regenerativo y cultural de las inversiones para de-sarrollar estudios que monitoricen la progresión de impactos y legados a largo plazo, más allá de los cinco primeros años.

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En definitiva, se debe utilizar la cultura en las ciudades no como un instrumento temporal, convertido en un producto básico, sino como un objetivo en sí mismo y que se desarrolle como marca de verdaderos centros urbanos únicos.

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TABLAS, DIAGRAMAS Y CUADROS

PRESUPUESTO INICIAL (en millones de euros)

COSTE FINAL(en millones de euros)

SOBRECOSTE (en porcentaje)

La Ciudad de las Artes y las Ciencias

308 1.281 315,9 %

La Ciudad de la Cultura de Galicia 108 300 177,7 %

La Caja Mágica 120 294 145 %

Fórum de Barcelona 2.190 3.270 49,3 %

Centro de Artes de Alcorcón 120 En execución 40 %

La Ciudad de la Luz 100 350 250 %

NOTAS1 Zukin, 1982.

2 Miles, 2000.

3 Kong, 2000.

4 Kong, 2000.

5 Kong, 2000.

6 Evans, 2003.

7 Evans, 2003: 421.

8 El análisis fue realizado por Beatriz García, de la Universidad de Liverpool.

9 Aquí es importante destacar el denominado por Jean Baudillard como efecto Beaubourg, a través del cual este autor critica la consagración del Centro Pompidou con el objetivo de fomentar la cultura de masas, así como albergar un simulacro como modelo de civilización. Para Baudillard, este espacio se configura como un monumento de disuasión cultural, articulado sobre una ideología de la visibilidad, y que sirve para salvar la ficción humanista de la cultura (Baudillard, 1987).

10 Belfiore y Bennett, 2007.

11 Balibrea, 2001; Blanco, 2009; Degen y García, 2012; Delgado, 2007.

12 Gouldner, 1957; Mekinnie, 2006; Morris Hargreaves, 2009.

13 Baumol y Bowen, 1966.

14 Krebs y Pomerehne, 1995.

15 Urfalino, 1990.

16 Towse, 2001.

17 Scott, 2010.

18 Zimmer y Toepler, 1999.

19 León, 2004.

20 La Ley de barrios, del año 2004, impulsada por la Generalitat, o la ya nombrada Ciudad de la Cultura de Galicia, proyecto iniciado en 2001 y que procede del gobierno autonómico.

21 Las políticas urbanas no solamente se basan en una perspectiva física, sino que abarcan el espectro social, económico, ambiental, cultural, etc., en contraposición a las llamadas políticas urbanísticas, encargadas de determinar los usos del suelo en sentido estricto.

22 Currid, 2007.

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23 Belfiore, 2004.

24 En este espacio se acogen los departamentos de gestión y logística de la Fundación Cidade da Cultura de Galicia y la sede de la Agencia para la Modernización Tecnológica de Galicia.

25 Concebido como un centro especializado en la incubación de empresas culturales y creativas gallegas, donde también se alberga la sede de la Agencia Gallega de Industrias Creativas, ente público adscrito a la Xunta de Galicia que tiene por objeto el impulso y la consolidación del tejido empresarial en el sector cultural gallego.

26 Datos extraídos de informes de la Fundación Cidade da Cultura en el año 2015.

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Resumo: Desde hai un tempo, existe un debate en Galicia sobre a creación de polígonos industriais nos municipios. Os datos proporcionados polo Ministerio de Fomento a través do Sistema de Información de Ocupación do Solo en España (SIOSE) amosan que na comunidade autónoma existen 6.900 ha de superficie clasificadas como polígono ordenado. A metade dos polígonos teñen unha ocupación inferior ao 50 %, dando lugar a unha gran proporción de solo destinado a uso industrial que non se atopa en uso. Esta investigación analiza o estado de funcionamento, grao de execución e ocupación do solo indus-trial, así como as motivacións dos diferentes axentes promotores á hora de promover solo industrial. Os resultados mostran como a decisión de ofertar solo depende de máis factores que a demanda por parte das empresas. Razóns como a presión competitiva entre municipios por atraer crecemento representan, cando menos, un papel nada desprezable. Palabras clave: Solo industrial baleiro, planificación, oferta e demanda, subministración de solo indus-trial, Galicia.

Resumen: Desde hace un tiempo, existe un debate en Galicia sobre la creación de polígonos industriales en los municipios. Los datos proporcionados por el Ministerio de Fomento a través del Sistema de Infor-mación de Ocupación del Suelo en España (SIOSE) muestran que en la comunidad autónoma existen 6.900 ha de superficie clasificadas como polígono ordenado. La mitad de los polígonos tienen una ocu-pación inferior al 50 %, dando lugar a una gran proporción de suelo destinado a uso industrial que no se encuentra en uso. Esta investigación analiza el estado de funcionamiento, grado de ejecución y ocupación del suelo industrial, así como las motivaciones de los diferentes agentes promotores a la hora de promover suelo industrial. Los resultados muestran cómo la decisión de ofertar suelo depende de más factores que la demanda por parte de las empresas. Razones como la presión competitiva entre municipios por atraer crecimiento representan, cuando menos, un papel nada despreciable. Palabras clave: Suelo industrial vacío, planificación, oferta y demanda, suministro de suelo industrial, Galicia.




Industrial real estate in Galicia. Is there any oversupply?

JULIA VÁZQUEZ SÁNCHEZ

Laboratorio del TerritorioInstituto de Biodiversidad Agraria y Desarrollo Rural (IBADER)Universidad de Santiago de [email protected]

JOSÉ MARÍA TUBÍO SÁNCHEZ

Laboratorio del TerritorioInstituto de Biodiversidad Agraria y Desarrollo Rural (IBADER)Universidad de Santiago de [email protected]

Recibido: 21/01/2018 | 12/06/2018

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Julia Vázquez Sánchez y José María Tubío Sánchez


Abstract: There has been a debate for a long time in Galicia about the oversupply of municipal industrial estate. The data provided by the Ministry of Development show that there are currently about 6900 hec-tares of land classified as an industrial park. Half of the parks have an occupation of less than 50 %, and therefore an large proportion is vacant. This research analyzes the degree of development and occupation of industrial parks, as well as the motivations of the different agents involved in the development. The results show how the decision to offer industrial land depends on more factors than the demand side of firms. Reasons such as the competitive pressure between municipalities to attract growth plays, at least, a role that is not negligible.Key words: vacant industrial land, land planning, land supply and demand, Galicia.

Sumario: 1 Introducción. 2 Metodología. 3 Las razones de la sobreoferta de suelo industrial. 3.1 Las características del suelo ofertado. 3.2 La sobreoferta como competencia entre municipios para capturar beneficios. 4 Resultados. 4.1 Grado de desarrollo de los polígonos industriales. 4.2 Grado de ocupación de los polígonos industriales. 4.3 Suelo industrial vacío disponible. 4.4 Municipios con más suelo vacío. 5 Discusión. 6 Conclusiones y recomendaciones. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNDesde hace un tiempo se mantiene un debate en Galicia en relación con la proliferación de

polígonos industriales en los ayuntamientos. Existe una percepción por parte de la ciudadanía, de los medios y de diferentes autores de que en los últimos años se suministró superficie de suelo industrial que no se corresponde con la demanda1.

Los suelos industriales gallegos fueron desarrollados en su mayoría por la Administración pública, concretamente la autonómica. En un primer período hasta principios de los años 90 fueron promovidos por la Entidad Pública Empresarial de Suelo (SEPES) y por Suelo Industrial de Galicia (Sigalsa). Tras la aprobación del primer Plan de Suelo Empresarial de Galicia en el año 1991, el SEPES desarrolló suelo en la periferia de las ciudades, y el Instituto Gallego de Vivienda y Suelo (IGVS) en la costa y en el interior.

La planificación del suelo desde la Administración autonómica continuó con el Plan de Reactivación Económica de Galicia (2003) del Gobierno de España, y con el Plan Sectorial de Suelo Empresarial de Galicia (2004), modificado por el Plan Galicia Suma (2005), que después del hundimiento del Prestige tenían como objetivo una mayor racionalización del suelo. En 2010 la Xunta de Galicia inició la elaboración del Plan Sectorial de Ordenación de Áreas Empresariales en la Comunidad Autónoma de Galicia (PSOAEG), aprobado en 2014, plan vigente hoy en día.

A pesar de la existencia de las mencionadas políticas y planificación pública, en Galicia la proporción de suelo ejecutado y ofertado hoy desborda las previsiones iniciales de demanda de suelo realizadas por la propia Administración promotora. La Consellería de Vivienda y Suelo esti-maba la demanda de suelo productivo para el período 2006-2015 en 3.429 ha para un escenario de mínimo, y en 4.637 ha para un escenario máximo2. Sin embargo, en el año 2011 Galicia ya contaba con unas 6.900 ha de superficie bruta de suelo clasificado como polígono ordenado.

La cantidad de suelo existente supera ampliamente el escenario máximo previsto por la Consellería de Vivienda y Suelo, y desvela al mismo tiempo la existencia de una alta proporción de suelo sin edificar. Aproximadamente la mitad de los polígonos gallegos cuentan con una ocupación inferior al 50 %, de los que unas 1.500 ha brutas corresponden a una ocupación nula. Por otra parte, el PSOAEG estimaba una necesidad de suelo industrial para 2024 de 1.900 ha en un escenario de crecimiento económico, ya que los cálculos se realizaron de acuerdo con las ventas de suelo entre 2000 y 2008. En el escenario intermedio calculaba una demanda de suelo máxima de 1.400 ha en 2024. La oferta de esta cantidad ya se había producido una década antes.

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En este trabajo se estudia el suelo industrial vacío existente desde un punto de vista cuanti-tativo, y se trata de entender con qué criterios y cómo se produce la toma de decisiones de la Administración a la hora de suministrar ese suelo, así como los motivos y agentes participantes del proceso que contribuyen a generar una gran bolsa de suelo vacío en Galicia.

En el siguiente apartado se expone la metodología del trabajo. En la tercera sección se presen-tan una serie de hipótesis que pueden explicar la existencia de una gran bolsa de suelo vacío. En la cuarta sección se muestra la discusión de los resultados a la vista de las entrevistas realizadas. Y la quinta sección se cierra con unas breves conclusiones y recomendaciones.

2 METODOLOGÍAEl trabajo se ha dividido en dos fases. La primera analizó el estado de funcionamiento, grado

de ejecución y ocupación del suelo industrial gallego. Las fuentes utilizadas fueron el Sistema de Información del Suelo en España (SIOSE) de 2011 para la identificación de los polígonos y la ortofotografía del Plan Nacional de Ortofotografía Aérea (PNOA) para comprobar el desarrollo de los polígonos. Además se usaron los datos del padrón del Instituto Nacional de Estadística (2015) y la cartografía vectorial de la Dirección General del Catastro para comprobar el número de parcelas. Todas las operaciones y cálculos han sido realizados en formato vectorial. El estudio parte de los datos del SIOSE de polígonos ordenados. Las geometrías delimitadas corresponden a la fotointerpretación llevada a cabo en la realización del SIOSE, y no han sido alteradas. Las parcelas catastrales consideradas corresponden a las incluidas dentro de la delimitación de polí-gonos del SIOSE y fueron clasificadas como edificadas según los datos de la Dirección General del Catastro en caso de tener edificaciones, y corregidas manualmente mediante fotointerpretación las no actualizadas en el catastro. Para obtener la información sobre los polígonos, se hizo el análisis partiendo de la información de todos los polígonos industriales gallegos clasificados en el SIOSE como polígonos ordenados, lo que cubre una superficie de 6.890 ha. Conviene señalar que dicha base de datos diferencia tres tipos de áreas industriales: los polígonos ordenados, los polígonos industriales sin ordenar y la industria aislada.

Según la definición del modelo de datos del SIOSE, los polígonos industriales ordenados corresponden a coberturas artificiales normalmente desarrolladas sobre suelos urbanizables des-tinados a este uso y, por lo tanto, con una estructura definida y una planificación previa. Estos polígonos cuentan con zonas verdes, equipamientos y servicios asociados, e incluyen los centros logísticos. La cobertura que los define es de tipo artificial, con una estructura ordenada, normal-mente reticular y edificación fácilmente diferenciable de la destinada a vivienda. Los polígonos industriales sin ordenar corresponden a agrupaciones industriales sin planificación ni estructura clara de vías, zonas verdes o equipamientos. Por último, la industria aislada define las áreas con una única actividad industrial independiente, localizada fuera de un polígono industrial.

Para este estudio resultaron de interés los polígonos industriales ordenados, ya que para su desarrollo es necesaria la existencia de un instrumento de ordenación y de gestión, lo que implica la previsión de las necesidades de suelo futuras, así como la aprobación de un instrumento de planificación específico que permita desarrollar dichos suelos. Por tanto, los polígonos indus-triales sin ordenar o la industria aislada, así como la vinculada al espacio integrado en la trama urbana no fue considerada, al corresponder y estar regulada por la figura de un plan general y a través de ordenanzas.

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Finalmente, los polígonos se clasificaron en tres categorías según el estado de desarrollo (finalizado, en ejecución o en proyecto) y en cuatro categorías según el tipo de promoción (autonómica, estatal, local y privada).

En la segunda parte se han realizado entrevistas semiestruturadas a los agentes implicados en el suministro de suelo industrial. Los resultados se presentan en su mayor parte en la sección de discusión. Los agentes considerados fueron seleccionados según los resultados obtenidos en el análisis de los polígonos industriales como estudios de caso: una entidad pública de promoción autonómica (GESTUR), dos ayuntamientos con suelos industriales de diferente promoción pero con las mayores ratios de suelo vacío de Galicia y empresas demandantes de suelo industrial. Uno de los ayuntamientos fue Curtis, donde se entrevistó al alcalde, y el otro fue Outeiro de Rei, donde se entrevistó a la arquitecta municipal. Un total de 5 empresas consultadas de diferentes sectores fueron seleccionadas al azar, entrevistando a las que confirmaron tener actividad en algún polígono industrial gallego y trataron de adquirir suelo en los últimos años, y accedieron a realizar la entrevista. Las empresas consultadas fueron seleccionadas al azar partiendo de la base de datos Ardán (2013). Se entrevistaron empresas de las siguientes ramas de actividad: comercio al por mayor de ferretería, fontanería y calefacción; alquiler de maquinaria y equipo para construcción e ingeniería civil; comercio al por mayor de otra maquinaria y equipo; comer-cio al por mayor de madera, materiales de construcción y aparatos sanitarios; y transporte de mercancías por carretera.

Las entrevistas se realizaron alrededor de cuatro bloques presentados como hipótesis: caracte-rísticas de la oferta de suelo, motivos para suministrar suelo industrial, el suelo como atractivo de actividad económica en los ayuntamientos y el papel de los propietarios en el desarrollo del suelo.

Las preguntas sobre las características del suelo vacío consistieron en los servicios y prestacio-nes de los polígonos, los precios y la gestión de los polígonos una vez puestos en funcionamiento. Las preguntas relativas a los motivos por los que generar suelo fueron acerca de los beneficios producidos para las entidades promotoras, los métodos para estimar la superficie demandada por las empresas y las políticas llevadas a cabo por las administraciones. Se les preguntó en un siguiente bloque sobre la competencia en la oferta de suelo industrial entre ayuntamientos. Las últimas preguntas abordaron el papel de los propietarios como poseedores del derecho y el deber de edificar las parcelas vacías. Las entrevistas tuvieron lugar en agosto de 2016.

3 LAS RAZONES DE LA SOBREOFERTA DE SUELO INDUSTRIAL

3.1 Las características del suelo ofertadoEl primer motivo que justifica la existencia de mucha superficie de suelo vacío que viene seña-

lada en la literatura, así como por las propias empresas, es la falta de adecuación de las caracterís-ticas de la oferta. En este sentido, el suelo disponible podría no acomodarse a los requerimientos de la demanda3. La mayor parte de los estudios sobre el tejido empresarial existente, como el del PSOAEG (2014), recogen la calidad de los polígonos y la demanda de servicios por parte de las empresas4 como una característica clave que condiciona la demanda de estos. No es objeto de este análisis el estudio de las características de los polígonos industriales y su idoneidad para la actividad económica, ya que estas características, así como los precios, están recogidos am-pliamente en la literatura por una gran variedad de autores, y la opinión generalizada es que los polígonos gallegos tienen una dotación insuficiente, existiendo una amplia variedad de precios5.

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Según De Carlos et al. (2013), los polígonos industriales en Galicia ofertan una pequeña proporción de las prestaciones posibles, poniendo de manifiesto las carencias y limitaciones en la oferta de infraestructuras y servicios. Más de la mitad de los polígonos presentan carencias derivadas de la falta de gestión6. En la misma línea, González Laxe et al. (2014) señalan que la política del suelo industrial debe establecer unos objetivos y estándares de calidad mínimos para producir suelo atractivo para las empresas. Esto es conocido por las entidades promotoras y por la Administración, y se encuentra recogido en los diferentes planes elaborados. Sin embargo, se siguió produciendo suelo industrial con unas características por debajo del reconocido como infradotado. Esto puede explicar por qué está vacío a día de hoy, pero no explica por qué se continuó produciendo. Como señala Kornai7, las empresas dependen en gran medida de las administraciones públicas que suministran el suelo, y estas son menos responsables de los cam-bios en los precios y de la adaptación de las características de la oferta, pero sí son responsables de la cantidad ofertada.

3.2 La sobreoferta como competencia entre municipios para capturar beneficios

Algunos autores justifican la existencia de esa sobreproducción debido a la priorización de maximizar beneficios por parte de las entidades promotoras8. En los Países Bajos, los suelos industriales proporcionan ingresos mediante su desarrollo, lo cual les permite a las administra-ciones disponer de ellos de forma libre. Según Ploegmakers et al. (2013), las previsiones de suelo industrial en los Países Bajos no se realizan mediante estudios económicos que recojan todas las variables necesarias para la toma de decisiones, sino que se actúa basándose en tendencias actuales, por lo que se genera una bolsa de suelo disponible para atender la posible demanda en caso de aumento en las ratios de ventas.

Igual que en el desarrollo de suelos residenciales, estos ingresos adquiridos por la venta de suelo permiten mayor libertad financiera, ya que pueden financiar los gastos del propio plan y su ejecución, al tiempo que aportan la capacidad económica para afrontar otra clase de inver-siones, como pueden ser servicios públicos o gastos de otro tipo9. Además, la creación de suelo para su venta permite maximizar otra clase de valores distintos de los precios, como puede ser la cantidad de puestos de trabajo generados, la recaudación indirecta derivada de la actividad económica o los derivados de la gestión del patrimonio de las entidades locales10.

En relación con otros beneficios potenciales de la creación de suelo, algunos autores justifican la existencia de suelo industrial vacante por un proceso de toma de decisiones que funciona bajo la premisa de poder tener suelo disponible de forma inmediata11. De este modo, la oferta mediante la existencia de una bolsa de suelo vacío se orientaría a la búsqueda de la eficacia en el proceso de planificación ante un posible aumento de la demanda12. Así, una empresa podría obtener suelo de forma inmediata, y este proceso se favorece al mismo tiempo y se retroalimenta mediante el mantenimiento de la bolsa de suelo aumentando suelo a medida que se vende.

La competencia entre municipios por atraer actividades económicas específicas a los polígo-nos y la existencia de suelo vacío lleva a una situación en la que los municipios compiten en la oferta de suelo industrial. Diversos autores13 coinciden en que los municipios pueden ofertar suelo para evitar que las empresas acudan a municipios de su alrededor, o bien para atraer actividad económica al municipio14. De este modo, la promoción de beneficios fiscales, acompañada de suelo disponible ejecutado y libre, orientado a determinadas actividades económicas, permite atraer consumidores de suelo. Existen evidencias de esta competencia entre municipios. Por

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ejemplo De Vor (2011) relaciona el incremento en la ocupación de los suelos industriales en un municipio con el incremento en los municipios próximos, aunque no concluye que este incre-mento pueda ser atribuido a la competencia entre ellos y sí a una relación de interacción espacial.

4 RESULTADOS Para que los polígonos industriales se puedan materializar, hace falta que exista un promotor.

La figura del promotor como empresa, organización o institución que promueve una determi-nada actuación urbanística, asume la realización del plan y el cumplimiento de las obligaciones de urbanización, cesiones, etc.

En la tabla 1 puede observarse que la Administración con mayor número de polígonos pro-movidos, así como de superficie, es la autonómica, con más del 40 % de los polígonos, seguida de la Administración local, con un 26 % de la superficie. Además, de los 298 polígonos, alrededor del 70 % son de promoción pública (autonómica, local o estatal), lo cual supone más del 80 % de la superficie del suelo industrial total gallego.

Tabla 1: Tipo de promoción de los polígonos industriales.

PromociónPolígonos industriales (n.º)

Polígonos industriales (%)

Superficie bruta total (ha)

Superficie bruta total (%)

Autonómica 124 41,61 2.833 41,12

Estatal 28 9,40 1.105 16,04

Local 55 18,46 1.825 26,48

Privada 33 11,07 523 7,59

No aplicable 58 19,46 604 8,77

Total 298 100,00 % 6.890 ha 100,00 %

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis del SIOSE.

4.1 Grado de desarrollo de los polígonos industrialesEn el análisis se clasificaron los polígonos industriales en función del grado de desarrollo:

polígonos finalizados y en funcionamiento, polígonos que se encuentran en ejecución y polí-gonos con un instrumento de planeamiento aprobado pero que no han iniciado su proceso de ejecución. El 90 % de estas áreas están terminadas y en funcionamiento, existiendo además un 3 % en obras y un 6 % planificadas pero no iniciadas (tabla 2). Analizando la superficie de cada uno de los polígonos, encontramos que el 86 % de la superficie existente está finalizada, a la que se añade un 11 % más en proceso de ejecución.

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Tabla 2: Grado de desarrollo de los polígonos industriales.

Grado de desarrolloPolígonos industriales (n.º)


Superficie bruta (ha)

Superficie bruta (%)

En proyecto 18 6,04 161 2,34

En ejecución 11 3,69 803 11,65

Finalizado 269 90,27 5.926 86,01

Total 298 100,00 % 6.890 ha 100,00 %


Por tanto, existen más de 5.900 ha de suelo industrial finalizado, a las que se incorporarán 803 ha en ejecución; esto supone una superficie total de polígonos existentes o próximos a ter-minar de alrededor de 6.700 ha brutas, lo que se corresponde con el 97 % de la superficie total, sin contar los polígonos en proyecto.

4.2 Grado de ocupación de los polígonos industrialesEl grado de ocupación actual de los polígonos es diferente según la promoción. Los polí-

gonos con mayor ocupación (tabla 3) corresponden a los de la promoción estatal, llegando al 77 % de ocupación media por polígono. La Administración autonómica, la mayor promotora de suelos industriales, seguida de la local, cuenta con un grado de ocupación de los polígonos similar, de alrededor del 50 %. El análisis muestra cómo, excepto en el caso de la Administración estatal, tan sólo llega a ocuparse alrededor de la mitad del que se suministra. De las 6.890 ha clasificadas, la superficie ocupada es de 3.455 ha, con una ocupación media en Galicia del 46 % del suelo (tabla 3).

Tabla 3: Porcentaje de ocupación de los polígonos industriales por tipo de promoción.

Promoción

Porcentaje de ocupación media por polígono (%)

Superficie bruta ocupada total (ha)

Autonómica 54,17 % 1.142,73

Estatal 77,12 % 907,80

Local 49,02 % 1.094,98

Privada 61,25 % 273,99

No aplicable 7,10 % 36,28

Total 46,07 % 3.455,78 ha


La distribución de los polígonos industriales es diferente entre provincias. La provincia de A Coruña cuenta con 106 polígonos industriales, el 35 % de los totales, y con una ocupación ligeramente superior a la mitad. La segunda con mayor cantidad de polígonos es Lugo, con el 25 %; en cambio, es en la que menor grado de ocupación tienen. Pontevedra cuenta con el 16 % de los polígonos industriales y una ocupación ligeramente inferior a la media de Galicia, del 46 %. Ourense es la provincia con menor número de polígonos industriales y tiene también un porcentaje de ocupación inferior a la media (tabla 4).

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Tabla 4: Número de polígonos y porcentaje de ocupación de los polígonos industriales.

ProvinciaPolígonos industriales (n.º)


Porcentaje de ocupación media por polígono (%)

A Coruña 106 35,57 56,18

Lugo 75 25,17 35,27

Ourense 49 16,44 42,14

Pontevedra 68 22,82 45,07


4.3 Suelo industrial vacío disponibleAnalizando la superficie de suelo industrial neto (esto es, considerando tan sólo las parcelas

disponibles para edificar y no las infraestructuras y demás servicios necesarios del polígono), ob-tenemos que en Galicia existen más de 15.000 parcelas industriales, de las que 5.050 están vacías (tabla 5). La promoción autonómica y la estatal cuentan con un número semejante de parcelas edificadas de alrededor de 2.500 parcelas. Sin embargo, los polígonos de la Administración au-tonómica son los que tienen mayor cantidad de parcelas vacías. Según el análisis, la promoción autonómica cuenta con más parcelas sin edificar que edificadas (tabla 5).

Tabla 5: Número de parcelas industriales por tipo y promoción.

PromociónParcelas edificadas (n.º)

Parcelas en ejecución (n.º)

Parcelas en proyecto (n.º)

Parcelas vacías (n.º)

Total parcelas (n.º)

Autonómica 2.521 224 117 2.761 5.623

Estatal 2.567 0 0 451 3.018

Local 1.829 291 94 1.307 3.521

Privada 859 146 169 253 1.427

No aplicable 898 14 615 278 1.805

Total 8.674 675 995 5.050 15.394

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis del SIOSE y el catastro.

Considerando la superficie, el espacio sin edificar total corresponde a 1.448 ha netas. La mitad de la superficie de suelo vacío total fue desarrollada por GESTUR, el IGVS o SEA como promoción de tipo autonómico, lo que corresponde a 754 ha de suelos sin ocupar. La promoción estatal a través de la Entidad Estatal de Suelo (SEPES) corresponde únicamente al 10 % de la superficie total vacía (tabla 6).

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Tabla 6: Número y superficie de parcelas vacías por promoción.

Promoción Parcelas vacías (n.º)

Superficie de parcelas vacías (ha)

Porcentaje del número total de parcelas vacías (%)

Porcentaje del total de superficie vacía (%)

Autonómica 2.761 754,77 54,67 52,12

Estatal 451 146,31 8,93 10,10

Local 1307 406,38 25,88 28,06

Privada 253 86,76 5,01 5,99

No aplicable 278 53,79 5,50 3,71

Total 5.050 1.448,00 ha 100,00 % 100,00 %


A Coruña es la provincia con mayor cantidad de parcelas vacías con 2.099 de las 5.050 totales, y con la mayor cantidad de superficie neta de suelo vacío, 715 ha, lo que se corresponde con casi la mitad de la superficie total de parcelas vacías de Galicia. Lugo y Pontevedra cuentan con un número semejante de parcelas vacías. En cambio, la superficie en Pontevedra, de alrededor de 324 ha de parcelas vacías, es superior a la de Lugo, con 289 ha (tabla 7).

Tabla 7: Número y superficie de parcelas vacías por provincia.

ProvinciaParcelas vacías (n.º)

Superficie de parcelas vacías (ha)

Porcentaje del número total de parcelas vacías (%)

Porcentaje del total de superficie vacía (%)

A Coruña 2.099 715,27 41,56 49,4

Lugo 1.239 289,45 24,53 19,99

Ourense 473 119,28 9,37 8,24

Pontevedra 1.239 323,99 24,53 22,38

Total 5.050 1.448,00 ha 100 % 100 %


4.4 Municipios con más suelo vacío De los 314 municipios gallegos, 135 cuentan con polígonos industriales, concentrándose la

mitad del suelo vacío total de la comunidad en tan sólo 15.En la tabla 8 se clasifican los diez municipios con mayor superficie de suelo industrial vacío

neto. Los datos muestran que Santiago de Compostela es el municipio con mayor cantidad de suelo vacío, seguido de Curtis y Outeiro de Rei.

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Tabla 8: Diez ayuntamientos con mayor superficie de suelo industrial vacío.

Municipio

Superficie neta de parcelas vacías (ha)

Superficie neta total de parcelas (ha)

Porcentaje de superficie vacía respecto al total (%)

Santiago de Compostela 93,97 220,57 42,60

Curtis 78,65 113,35 69,38

Outeiro de Rei 65,24 89,78 72,67

Narón 58,68 202,23 29,01

Lugo 54,49 194,25 28,05

Carballo 54,44 88,69 61,38

Laracha, A 50,89 57,10 89,12

Nigrán 48,80 63,50 76,85

Sanxenxo 45,42 46,93 96,79

Coruña, A 43,02 229,96 18,70


En el mapa 1 se clasifican los municipios según la superficie total de suelo vacío disponible.

El suelo industrial se distribuye por todo el territorio gallego. Los municipios con mayor cantidad

de suelo vacío se sitúan en su mayoría próximos a las ciudades.

Mapa 1: Ayuntamientos de Galicia. Superficie de suelo vacío.


Tomando como referencia la superficie de suelo vacío, se calcula a continuación la superficie

de suelo vacío por habitante. El municipio de Curtis, el segundo en cantidad de suelo vacío total

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de la comunidad autónoma, es el que cuenta con la mayor superficie por habitante, con 195,90 m2 por habitante, seguido de Outeiro de Rei, con 128,74 m2 (tabla 9).

Tabla 9: Diez ayuntamientos con mayor superficie de suelo industrial vacío por habitante.

MunicipioPoblación 2015 (hab.)

Superficie neta de parcelas vacías (ha)

Superficie neta de parcelas vacías por habitante (m2/hab.)

Curtis 4.015 78,65 195,90

Outeiro de Rei 5.068 65,24 128,74

Barro 3.726 34,82 93,45

Rábade 1.549 14,21 91,72

San Cibrao das Viñas 5.036 40,78 80,98

Pino, O 4.706 37,14 78,93

Coirós 1.757 9,13 51,97

Ponte Caldelas 5.540 25,95 46,84

Beade 451 2,10 46,65

Begonte 3.160 14,47 45,78

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis del SIOSE, catastro y Pa-drón municipal de habitantes (2015).

5 DISCUSIÓN

Los motivos recogidos en la literatura que justifican la existencia de una gran cantidad de suelo vacío se abordan desde diferentes perspectivas. A continuación se discuten las hipótesis presentadas en la literatura internacional y los resultados obtenidos. Las entrevistas realizadas a los agentes corroboran las conclusiones de los estudios sobre las características de la oferta de suelo y la dotación de los polígonos gallegos existentes, definiéndolas como mejorables15. Sin embargo, ninguno de los entrevistados justifica la existencia de suelo vacío como consecuencia de las características de la oferta o de los precios. Las empresas entrevistadas consideran que las dotaciones son mejorables pero suficientes y que los precios no resultan determinantes para adquirir y ocupar suelo, especialmente tras la bajada a consecuencia de la crisis.

Las empresas entrevistadas señalan que existen clases de servicios que no dependen de las promotoras, sino de empresas privadas, como la disponibilidad de internet o telefonía, que pre-cisan de un número mínimo de empresas en el polígono para la prestación del servicio y no sólo de la existencia de redes de telecomunicaciones, suponiendo un beneficio la aglomeración. De este modo, los polígonos con poca actividad y pocas edificaciones resultan menos atractivos al suponer una mayor proporción de gasto para las empresas instaladas en servicios prestados en conjunto (vigilancia y similares) o la carencia de ellos en el caso de no encontrarse suficientemente ocupado el polígono. La falta de gestión posterior, gobernanza y mejora de los polígonos en funcionamiento señalada por González Laxe (2014) es confirmada por las empresas entrevistadas. Sin embargo, para estas no resulta determinante a la hora de ocupar los polígonos, ya que todas las empresas afirmaron no ser condición necesaria para ocupar suelo industrial.

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Los ayuntamientos entrevistados confirman su interés en la generación de beneficios distintos de los precios mediante el desarrollo de polígonos industriales, como es la creación de puestos de trabajo o la captación de población16. Los resultados de las entrevistas confirman la intención de los agentes promotores de tener suelo disponible para conseguir atraer actividad económica. Tanto GESTUR como alguno de los municipios entrevistados consideran necesario disponer de suelo vacío de forma inmediata mediante la creación de una bolsa de suelo con el fin de evitar la pérdida de oportunidades en la implantación de empresas. Según algunas estimaciones, la cantidad de suelo disponible debería ser entre dos y cinco veces la cantidad de suelo vendido para asegurar un suministro estable de solares industriales terminados y disponibles que permitan flexibilizar el mercado17, dando lugar a carencia de suelo.

Como hemos visto, en el caso gallego el suelo vacío supera ampliamente la estimación para la fecha de hoy de la Consellería de Vivienda y Suelo18 e incluso alcanza la superficie de suelo estimado en el PSOAEG para 2024. Las proyecciones de demanda no son las que determinan el comportamiento de los organismos públicos a la hora de promover suelo, sino que se planifica predominantemente de acuerdo con niveles de ventas de suelo. Ello dificulta la reacción ante cambios económicos drásticos como los ocurridos en los últimos años, y puede dar lugar a una situación de existencia de una gran proporción de suelo vacío como la actual.

Ninguno de los municipios entrevistados admitió competir en la oferta industrial o someterse a ella de forma directa. Sin embargo, los agentes promotores entrevistados sí afirmaron ofertar suelo para atraer actividades a su ayuntamiento preferentemente e incluso rebajar los precios o establecer condiciones para dar facilidades a la implantación de las empresas preferentemente a otras localizaciones o municipios, reconociendo la modificación de la oferta en función especial-mente de las actuaciones de GESTUR en cuestiones de precios y desvelando el funcionamiento en un escenario de competencia. Ploegmakers y De Vor (2015) indican a través del estudio de los precios del terreno que efectivamente existe un efecto en los precios del suelo derivado de la competencia entre ayuntamientos. Las altas tasas de desocupación tienen un efecto depresivo en los precios. El aumento de superficie disponible para el desarrollo industrial en relación con el tamaño del mercado local disminuye los precios, lo cual sugiere que estos dependen de la presencia o ausencia de presión competitiva entre municipios vecinos. Por tanto, la existencia de grandes áreas de suelo vacío estaría relacionada con la disponibilidad de suelo próximo de mejores condiciones y una producción indiscriminada para reclamar la atención de las empresas a los polígonos.

6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESEl análisis realizado en este trabajo trató de cuantificar, por un lado, dónde y cuánto suelo

industrial existe en la Comunidad Autónoma de Galicia y, por otro, cuáles son los motivos que explican la existencia de una gran bolsa de suelo industrial vacío. Los resultados muestran que en la actualidad existen 135 ayuntamientos con más de 15.000 parcelas industriales, de las que 5.050 están vacías o sin edificar, lo que equivale a 1.448 ha. El tipo de promoción más extendido en Galicia es el autonómico, que es el que cuenta con mayor cantidad y superficie de parcelas vacías, siendo la provincia de A Coruña donde hay más suelo vacío.

Para tratar de dar explicación a la existencia de esta bolsa de suelo, se han presentado hipó-tesis desde dos perspectivas: 1) cómo son las características del suelo industrial vacío existente; 2) competencia entre ayuntamientos en la oferta de suelo por la captura de beneficios.

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La primera hipótesis presentada sobre las características de la oferta señalaba que en Galicia existe una gran variedad de suelos industriales de diferentes características y precios, siendo la opinión mayoritaria de los autores que los polígonos ofrecen unas dotaciones y gestión insufi-cientes. Las entrevistas realizadas a los agentes confirman esta situación, pero es difícil concluir que la dotación sea el motivo que justifique la existencia de una gran proporción de suelo vacío, ya que no se encontraron evidencias de que los servicios resulten determinantes o insuficientes a la hora de desarrollar u ocupar suelos. De todas formas, esta explicación puede ser útil para entender por qué no se ocupan, pero no nos da una explicación de por qué se promueven.

La segunda hipótesis se aborda desde la toma de decisiones en el proceso de suministro de suelo industrial y los motivos y métodos empleados a la hora de generar suelo disponible para las empresas. Los resultados obtenidos en el análisis de los polígonos muestran cómo el 43 % de los municipios gallegos cuentan con polígonos industriales, lo que, junto con las políticas llevadas a cabo en la comunidad autónoma, sugiere la existencia de criterios geográficos en la distribución territorial a la hora de crear suelo industrial. Las entrevistas realizadas muestran que pueden existir motivos para suministrar suelo más allá de los económicos. En el caso de los ayun-tamientos, uno de ellos es la atracción de población y de actividad económica. En el caso de la promoción autonómica, se presenta como motivo la creación de suelo industrial disponible de forma inmediata con el objeto de cubrir el coste de oportunidad que supone su carencia en caso de que una empresa se quisiera implantar en una determinada localización. De este modo, el funcionamiento mediante la existencia de una bolsa de suelo vacío disponible se presenta como mecanismo de respuesta, y esta es dimensionada según el POSAEG de acuerdo con las ventas de suelo producidas durante el boom inmobiliario, dando lugar a una situación de sobreoferta.

Además, la existencia de esta bolsa de suelo vacío disponible a precios accesibles fomenta que a las empresas les resulte más atractiva la compra de suelo vacío que reinvertir en el patrimonio existente, lo que, conjuntamente con los intereses de los ayuntamientos en generar puestos de trabajo, recaudación y aumento de población, desemboca en la creación de suelo industrial en los municipios para atraer actividad económica y los sitúa en una situación de competencia entre ellos. En las entrevistas se observó que los empresarios consultados admitieron la influencia de las facilidades dadas por parte de los ayuntamientos en la adquisición de suelo, y los ayuntamientos entrevistados también admitieron que modificaban las condiciones de la oferta para atraer a las empresas a su municipio. No obstante, con las evidencias obtenidas es difícil establecer qué porcentaje de la sobreoferta de suelo industrial se debe a la competencia intermunicipal. Durante las entrevistas se detectó que los municipios reaccionan al precio del suelo que oferta GESTUR, buscando a menudo ofertar suelo por debajo de esos precios.

La conclusión que se desprende de este estudio es que, a pesar de la existencia de instru-mentos que regulen el suministro y características del suelo industrial, hay multitud de factores que afectan y motivan su sobreproducción, existiendo una amplia variedad de implicados e intereses contrapuestos que dan lugar a una situación definida por Ploegmakers et al. (2013) como a quest for control, donde cada agente, cada territorio o cada ayuntamiento trata de ofertar y atraer actividad de acuerdo con sus aspiraciones. El suelo vacío es consecuencia de las acciones y políticas llevadas a cabo. El funcionamiento de la oferta de suelo se adapta de una manera bastante fidedigna al definido por Molotch (1976). Los ayuntamientos motivan las políticas de la Administración y la Administración autonómica actúa del mismo modo. Las parcelas vacías no son espacios en espera que aguardan acciones humanas, sino que son el resultado de intereses de diversos agentes en competencia por capturar el crecimiento.

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La simple creación de suelo no es garantía de su ocupación, por lo que la sobreproducción sería el resultado de una toma de decisiones en que no se haya tenido en cuenta la posible falta de actividades económicas en los polígonos. Louw et al. (2012) indican, en un estudio para los Países Bajos, que un suministro excesivo de suelo industrial reduce la productividad espacial de las industrias en su ubicación, y una reducción del suministro incrementa la productividad en dichos suelos. Es decir, cuando existe menos suelo disponible, las empresas intensifican el uso del suelo tratando de acomodar sus necesidades al disponible y, en el caso de existir una gran oferta, tienden a consumir más suelo del que precisan.

En los Países Bajos, el Social Economic Council of the Netherlands (SER) creó una directriz que condicionaba la nueva demanda de suelo industrial a su acomodo en la medida de lo posible redesarrollando suelos vacantes o intensificando los suelos existentes. Tan sólo en los casos en que ambas situaciones resultaran inapropiadas se desarrollarían suelos nuevos.

En el caso gallego, las políticas apostaron por la creación de nuevo suelo sin abordar el teji-do industrial existente y no impidieron la dispersión. Las DOT no definen determinaciones que aborden la reconversión o gestión del patrimonio industrial construido en desuso o infrautilizado frente a nuevos desarrollos, y esta situación contribuye a la creación de una bolsa de suelo va-cante al mismo tiempo que una alta demanda, ya que se permite seguir desarrollando nuevos suelos para hacer frente a los requerimientos del mercado y dejando sin desarrollar u ocupar los suelos ya disponibles carentes de atractivo o prestaciones adecuadas a la actividad económica.

Según las empresas entrevistadas, los costes de adecuación del tejido industrial existente son mayores que las compras de suelo vacío, por lo que a los consumidores finales de suelo les resul-ta más económico adquirir suelo vacío que reinvertir. Van der Krabben & Van Dinteren (2010) denominan esta situación como grasshopper behaviour; cuando una localización se deteriora o se consume, resulta más barato para las empresas trasladarse a una ubicación nueva, lo cual incentiva la creación de nuevo suelo por parte de las entidades promotoras que buscan benefi-cios. Los nuevos polígonos son creados en su mayoría por las administraciones (especialmente la autonómica en el caso gallego), que aprovechan esta situación para ofrecer suelo que consiga atraer actividad a sus municipios.

Desde el punto de vista de esta investigación, las futuras políticas de planificación de suelo industrial deberían tratar de abordar el patrimonio existente y analizar la relación entre la pro-ductividad espacial y el crecimiento económico.

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NOTAS1 El Progreso, 2012; La Voz de Galicia, 2015; Diario de Pontevedra, 2016.


3 De Carlos et al., 2013; Benito del Pozo y Rabanal, 2014.


5 González Laxe et al., 2014; Benito del Pozo, 2010; Caravaca y Méndez, 1996; García-Arca et al., 2011.


7 Kornai, 1986.

8 Needham, 2007.

9 Cabasés Hita et al., 2011.


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11 Olden, 2010.

12 Lulofs, 1987.

13 Ploegmakers et al., 2013; De Vor, 2011.

14 Needham, 1992.

15 García-Arca et al., 2011; De Carlos et al., 2013; Benito del Pozo y Rabanal, 2014.


17 Olden, 2010.


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Resumo: Este traballo céntrase nun órgano vinculado á Xefatura do Estado, que é a Casa do Rei. Deste xeito, tratarase a súa regulación para proceder á súa categorización. O noso obxectivo é concluír se nos atopamos ante o que tradicionalmente se entende como Administración medial, e se esta forma parte da Administración pública ou non. Así, dáse a coñecer este relevante órgano cuxo papel é fundamental no desempeño da actividade do monarca.Palabras clave: Administración medial, Casa do Rei, Xefe do Estado, monarquía parlamentaria, refe-rendo.

Resumen: Este trabajo se centra en un órgano vinculado a la Jefatura del Estado, que es la Casa del Rey. De esta manera, se tratará su regulación para proceder a su categorización. Nuestro objetivo es concluir si nos encontramos ante lo que tradicionalmente se entiende como Administración medial, y si esta forma parte de la Administración pública o no. Así, se da a conocer este relevante órgano cuyo papel es funda-mental en el desempeño de la actividad del monarca.Palabras clave: Administración medial, Casa del Rey, Jefe del Estado, monarquía parlamentaria, refrendo.

Abstract: This paper is about an entity associated with the Head of State: the Royal household. Thus, we will describe its regulation and proceed to its categorization. Our goal is to conclude its status as medial Administration and whether or not it is a public administration. Hence, a relevant entity whose lead role is vital for the Monarch’s activity is made known.Key words: Medial Administration, Royal household, Head of State, parliamentary monarchy, counter-sign.

Sumario: 1 Introducción. 2 Regulación constitucional y normativa infraconstitucional. 3 Categorización de la Casa del Rey. 4 Conclusiones. 5 Bibliografía.

1 Este artículo ha sido desarrollado en el marco de la investigación de la tesis doctoral del autor.



La Casa de Su Majestad el Rey como Administración medial1

The Royal Household as medial Administration

ALEJANDRO VILLANUEVA TURNES

Investigador en DerechoUniversidad de Santiago de [email protected]

Recibido: 14/11/2017 | 12/06/2018

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1 INTRODUCCIÓNLa aprobación y entrada en vigor de la Constitución española de 1978 supuso la llegada de

un nuevo régimen democrático en el que la forma política del Estado es la monarquía parla-mentaria. Esto último aparece indicado de forma clara en el artículo 1.3 CE. Pero, ¿hubiera sido mejor emplear la fórmula monarquía constitucional que la de monarquía parlamentaria como efectivamente se ha hecho? Mientras que en algunas ocasiones se produce una confusión entre ambas terminologías, en otras sirve como expresión para indicar la inclusión de la monarquía dentro del texto constitucional1. Desde esta segunda perspectiva, podemos decir que toda monarquía que figure dentro de una constitución va a ser constitucional; sin embargo, desde el punto de vista de la evolución de la institución monárquica, la expresión monarquía constitu-cional también se ha considerado como una de sus fases2. En todo caso, la locución monarquía parlamentaria resulta más clarificadora en relación con la forma política del Estado, englobando tanto la evolución última de la institución como la consideración de ser también constitucional en la medida en que figura dentro de la norma normarum.

Dicho esto, dentro del articulado de la Constitución española, la regulación del Rey –y por ende del Jefe del Estado– la encontramos en el título II, que lleva por rúbrica “De la Corona”, con independencia de otras alusiones existentes fuera de esta parte de la Constitución. En este título se tratan una serie de aspectos claves, como son la posición del Rey, la sucesión, o las competencias regias, entre otros. Dentro del entramado de estos aspectos que rodean a la insti-tución monárquica en general y a la figura del monarca en particular, la Casa de Su Majestad el Rey supone la existencia de un organismo que cumple una relevante misión en relación con las funciones y competencias atribuidas al Jefe del Estado. Por ello, nos encontramos ante un tema de vital importancia que debe examinarse con un poco de profundidad, contribuyendo a un mejor entendimiento del mismo. En este estudio procederemos a tratar dos aspectos esenciales, por un lado la regulación y, por otro, la categorización del organismo.

2 REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y NORMATIVA INFRACONSTITU-CIONAL

La Casa de Su Majestad el Rey, conocida coloquial y abreviadamente por Casa Real o simple-mente Casa del Rey, está regulada dentro del ya mencionado título II de la Constitución española de 1978, concretamente en el artículo 65.

Este precepto reza lo siguiente:«1. El Rey recibe de los presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento

de su familia y casa, y distribuye libremente la misma.2. El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su casa».De la literalidad del texto constitucional podemos obtener dos aspectos básicos en torno

a este órgano. En primer lugar, la Casa del Rey se financia mediante una cantidad global que proviene de los presupuestos generales del Estado3, la cual es distribuida de forma libre por parte del monarca4.

En segundo término, los miembros, tanto civiles como militares, pertenecientes a la casa serán nombrados también libremente por el Rey, así como en el supuesto de su relevo, donde se procederá de igual modo.

Después de lo que acabamos de señalar, puede observarse cómo, a priori, al Rey le va a rodear una característica de “libertad regia” en las actuaciones que afectan a su casa. Este precepto hay

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que observarlo en el marco de lo dispuesto en el artículo 56.3 in fine CE, según el cual, los actos del Rey van a estar «siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2».

En este punto debemos hacer un breve paréntesis y aludir a un tema de vital importancia, que es el refrendo. Como acaba de indicarse, el apartado tercero del artículo 56 únicamente hace una exclusión del refrendo para el artículo 65.2 sin referenciar al primer apartado. No obstante, hay prácticamente unanimidad doctrinal en considerar que el término “libremente” –al cual se refiere el precepto en cuestión– es suficientemente claro para que también este apartado sea excluido del instituto refrendario.

Dice Torres del Moral5 que «yerra el artículo 56.3 cuando menciona la única excepción del artículo 65.2, cuando el apartado primero de este último precepto dispone con toda claridad que el Rey “distribuye libremente” la partida que los presupuestos generales del Estado asignan para el sostenimiento de su familia y casa. Así pues, la excepción mencionada por el artículo 56.3 debería haberse referido a todo el artículo 65 y no sólo a su apartado segundo»6. En este análisis se considera que esta es una de las mejoras o aclaraciones que deben realizarse en una futura reforma constitucional7.

Alzaga Villaamil8 da a entender que es evidente que no se requiere refrendo. Este autor ha afirmado que, en relación con la distribución del presupuesto, el Constituyente lo consideró como un asunto doméstico, por lo que «se han limitado a proclamar la libertad del monarca en cuanto a su distribución, sin ni siquiera referirse a la exoneración del refrendo»9. Álvarez Conde10 explica que, aunque no esté expresamente establecido en la Constitución, el apartado primero se encuentra excluido de refrendo. En el mismo sentido, Blanco Valdés11 considera que no se aplica el refrendo a la totalidad del artículo 65, señalando que el monarca actúa por decisión propia y de forma libre.

Por su parte, Gómez Sánchez12 ha manifestado que, si bien todo lo dispuesto en el artículo 65 se puede realizar válidamente sin refrendo, no se excluye la posibilidad de que se refrenden las actuaciones que se prevén en el precepto. Concretamente señala la autora que «Alcanzan su plena validez sin el refrendo pero, de igual manera, no se perjudica ni anula dicha validez en el caso de que sean refrendados». En consonancia, Torres del Moral se ha posicionado como par-tidario de que todos los actos del Rey, incluidos los de este precepto, sean refrendados, puesto que el Rey lo es las 24 horas del día, todos los días del año13.

Lo que está claro es que el tema del refrendo no es ni puede ser baladí, ya que en la práctica se ha demostrado la importancia de la Casa del Rey, sobre todo en momentos de crisis institucio-nales, donde el apoyo que este órgano presta al monarca es esencial e imprescindible14. Por este motivo, las actuaciones que giren en torno a la casa pueden ser cruciales y el refrendo se convierte en una importante garantía al suponer la aceptación del refrendante respecto de la decisión. Realmente, en la praxis, se ha convertido en tradicional que el propio monarca –ahora Felipe VI pero ya antes de él el Rey Juan Carlos I– haya sometido voluntariamente a refrendo las decisiones relativas al nombramiento de los miembros de la casa15. De este modo queda patente un mayor compromiso regio con el pueblo representado en el Parlamento elegido en las elecciones.

En todo caso, en el marco del artículo 65 CE, está fuera de toda duda que tanto el Gobierno como las Cortes Generales van a tener influencia en el primer apartado del precepto. Así, la determinación del montante a asignar va a ser un asunto en el que las Cortes tendrán un papel clave e ineludible. Debemos tener presente que la cantidad que se destine a tal efecto va a tener que ser suficiente para el correcto desarrollo de las funciones constitucionalmente atribuidas a la

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Corona. Este objetivo actúa como un límite lógico y esencial que debe tenerse siempre presente, y es que de lo contrario no se cumpliría con lo demandado por el Constituyente16,17.

Como se acaba de mencionar, la Constitución española se encarga de regular la Casa del Rey dentro de su articulado. Sin embargo, dicha figura cuenta, fuera de las previsiones consti-tucionales, con una regulación específica.

La creación de la propia casa tuvo lugar al alcanzar Don Juan Carlos I la Jefatura del Estado, por lo que se hizo mediante una norma preconstitucional, concretamente a través del Decreto 1942/1975, de 25 de noviembre. Ahora bien, una vez que la Constitución de 1978 fue apro-bada y entró en vigor, se produjo una reestructuración del órgano por medio del Real decreto 310/1979, de 13 de febrero. En el año 1988 se aprueba el Real decreto 434/1988, de 6 de mayo, sobre reestructuración de la Casa de Su Majestad el Rey, el cual ha ido sufriendo distintas modificaciones18. En la actualidad, el artículo 2 de este Real decreto 434/1988 establece que la Casa del Rey va a estar constituida por la Jefatura19, la Secretaría General20, el Cuarto Militar y la Guardia Real21.

3 CATEGORIZACIÓN DE LA CASA DEL REYUna vez revisada la regulación contenida tanto en la propia Constitución como fuera de

esta, vamos a proceder a la categorización de la Casa del Rey, punto clave sobre el que versa este estudio.

El Tribunal Constitucional ha tenido pocas ocasiones de pronunciarse en relación con la Casa del Rey pero, una vez que sí lo hizo, vino a corroborar una postura consistente en separarla de las administraciones públicas, situándola como un órgano estatal. Concretamente en su Sentencia 112/1984, de 28 de noviembre, expone de forma específica que «(…) la organiza-ción de la Casa del Rey es una organización estatal, pero que no se inserta en ninguna de las administraciones públicas. (…) La nítida separación de la organización de la Casa Real respecto de las administraciones públicas, con fundamento constitucional en el artículo 65 CE, y lo que esto comporta respecto a la independencia que debe rodear a la gestión de dicha casa admite una regulación del estatuto jurídico de personal de la casa, y que los actos que en aplicación de esa regulación procedan de los órganos a los que se encomienda la gestión puedan someterse al control jurisdiccional, a través de la vía contencioso-administrativa, y, en el caso de que se acuse la violación de un derecho o libertad fundamental, tengan acceso al recurso de amparo constitucional» (fundamento jurídico 2).

Fuera del ámbito jurisprudencial, son distintos los autores que se han pronunciado sobre este asunto. Así pues, López Guerra22 se ha referido a la Casa del Rey como un órgano constitucional de estructura organizada desde un punto de vista jerárquico y también unitario. En ella, aunque está separada de las administraciones públicas, habrá que tener presentes los principios generales de estas en relación con el servicio administrativo, en tanto en cuanto no exista una oposición con sus particularidades.

Fernández Miranda23 ha establecido que nos encontramos ante un aparato burocrático que, como no puede ser de otra manera, contribuye al desarrollo de las funciones de la Corona. Como aparato también lo categoriza Díez-Picazo24, aunque definiéndolo como uno muy específico. Concretamente establece que nos encontramos ante un “aparato administrativo”. En este mismo sentido nos encontramos a Bassols25, quien lo clasifica de organismo administrativo que está al margen de la Administración pública. Cremades García26 también se ha situado en la postura

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de considerarla al margen de las administraciones públicas, pero sin dejar de categorizarla como una organización estatal.

Por su parte, también Menéndez Rexach27 ha indicado que la Constitución configura a la Casa del Rey como un servicio que va a actuar como apoyo administrativo al Rey en el ejercicio de sus funciones.

Queda, pues, patente la idea de que la Casa del Rey desarrolla funciones administrativas, y es precisamente eso lo que nos lleva a tratar la eterna discusión en torno a si la Casa del Rey es o no una Administración pública. Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional ha respondido a esta duda en el pronunciamiento visto al inicio de este epígrafe, opinión que ha compartido un importante sector doctrinal, es igualmente necesario que se le otorgue una categorización, que será lo que procederemos a realizar a continuación.

Así, en el plano doctrinal, resulta destacable la opinión de Vacas García-Alós28. Este autor ha indicado, de forma acertada, que la Constitución española de 1978 ha establecido distintos órganos que, a pesar de no poder ser categorizados de Administración pública stricto sensu, sí que desarrollan unas funciones que presentan una naturaleza jurídico-administrativa. Entre estos organismos nuevos, la Casa del Rey destaca por su vinculación con el Jefe del Estado, siendo ocasionalmente denominada como Administración real29. Junto con ello, se refiere a la Casa del Rey como una organización estatal y procede a categorizarla con la denominación de Administración medial30.

Esto obliga a plantearse detenidamente el significado de este concepto de Administración medial para, de esta manera, poder comprobar si realmente la Casa del Rey encaja dentro de ella.

Baena de Alcázar31 ha destacado lo poco estudiada que ha sido la figura de la Administración medial. Este autor, un gran referente en la materia, ha sido quien ha ofrecido la definición empleada con carácter general. Así, define la Administración medial como las «organizacio-nes administrativas dependientes de los altos órganos constitucionales distintos del complejo Gobierno-Administración». A continuación, el autor realiza una mayor precisión del concepto y advierte que la calificación de medial obedece a que su existencia no se va a justificar en ad-ministrar y satisfacer los intereses generales, sino que su finalidad se encuentra en «asegurar la existencia de un soporte administrativo que permita a los órganos en cuestión cumplir sus altas finalidades constitucionales».

Dicho esto, es preciso examinar si la Casa de Su Majestad el Rey cumple la definición que acaba de ofrecerse.

En primer lugar, el requisito de una organización administrativa. Si acudimos al Diccionario de la Lengua Española, nos encontramos con que por organización se entiende, entre otras acepciones, como «acción y efecto de organizar u organizarse», mientras que administrativa se define como «perteneciente o relativo a la administración». Teniendo en cuenta que el tér-mino administración no está referido a Administración pública en este caso, la Casa del Rey sí que encaja en estos términos, así como en la conceptualización realizada por Méndez, citado por Rotondo Tornaría y Flores Dapkevicius32, quien ha definido la organización administrativa indicando que se trata del «ordenamiento orgánico y funcional en consideración a actividades y medios determinados».

En todo caso, podemos afirmar que la Casa del Rey puede considerarse una organización administrativa, siempre y cuando no se realice su equiparación con administraciones públicas en exclusiva.

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Una vez determinada esta inclusión de la Casa del Rey como organización administrativa33, pasamos al siguiente requisito a examinar, como es el de que dependa de un alto órgano consti-tucional. Es evidente que en este caso no existe lugar para duda alguna. La Casa de Su Majestad el Rey depende del propio monarca, que es a su vez Jefe del Estado, por lo que, a pesar de tratarse de una figura neutral y fuera del poder político, también se sitúa en la cabeza de los órganos constitucionales, como no podía ser de otro modo, permitiendo su correcta categorización de alto órgano constitucional.

En lo que respecta al hecho de que sea diferente del complejo Gobierno-Administración, nuevamente no hay lugar para la confusión en el momento actual. Menéndez Rexach34 establece que en todo caso, la Casa de Su Majestad el Rey está al margen de la Administración del Estado, la cual está en manos del Gobierno y sabiendo que en el panorama jurídico actual el Rey ya no forma parte de él.

Cumplidas estas premisas, hay que comprobar si se da la precisión última ofrecida por la definición, esto es, que su objetivo no se corresponda con la satisfacción de intereses gene-rales, sino que actúe como un soporte administrativo para el cumplimiento de las funciones constitucionales.

Creemos que lo establecido en la Constitución española de 1978, y en la restante normativa reguladora de la Casa de Su Majestad el Rey, permite afirmar que este cometido también se cumple, y es que el Decreto 310/1979, de 13 de febrero, por el que se reorganiza la Casa de Su Majestad el Rey, disponía en su artículo 1 que se trataba de un organismo que dependía del Rey de forma directa y cuya misión no era otra que facilitarle su actividad como Jefe del Estado. Esto se ha mantenido a lo largo de los años y tras las distintas modificaciones que han tenido lugar, siguiendo en la actualidad en el Real decreto 434/1988, de 6 de mayo, sobre reestructuración de la Casa de Su Majestad el Rey, cuya última modificación data del año 2015.

La doctrina también ha afirmado esto. Belda Pérez-Pedrero35 ha explicado que «la Casa de S. M. tiene un claro componente, que constituye su esencia, de ayudar al Rey o canalizar el trabajo de este para el cumplimiento de su oficio público como Jefe del Estado. Sin embargo, va a tener (por tradición histórica fundamentalmente) cierta función de servicio personal desconocida para otras administraciones, puesto que de ella dependerá también la asistencia (buena parte de la cual es privada) al titular de la magistratura y su familia)».

Además, dada la finalidad de auxiliar al monarca en su actividad, no resulta extraño que en lo relativo a su casa, el Rey tenga un gran poder decisorio, siendo uno de los ámbitos en los cuales con mayor libertad va a poder actuar. Aquí recordamos lo explicado anteriormente, tanto lo relativo al nombramiento de personal civil y militar como a la distribución del presupuesto que se va a realizar libremente, sin necesidad de que la decisión sea refrendada, cosa que sí se exige para el resto de las funciones regias como requisito sin el cual carecerán de validez.

Por todo lo que se ha expuesto, cumpliéndose los elementos que acompañan al concepto de Administración medial, podemos decir, sin temor a equivocarnos, que la Casa del Rey entra dentro de esta categorización.

4 CONCLUSIONESA modo de conclusión, simplemente procederemos a señalar una serie de ideas básicas

obtenidas de las páginas precedentes.

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Así, al hablar del Rey, se habla de forma inseparable de la Jefatura del Estado, debiendo tener presente que está rodeada de una importancia vital en la vida del propio Estado, puesto que se sitúa como el símbolo principal de este, tanto nacional como internacionalmente. Ante tal importancia, resulta lógico que exista un organismo encargado de colaborar y facilitar el desem-peño de las funciones constitucionalmente establecidas, siendo este organismo la Casa del Rey.

Lo interesante de este aparato lo encontramos en que, sin ser una Administración pública, sí se trata de un organismo administrativo que encaja en el casi desconocido y poco estudiado concepto de Administración medial, puesto que su función consiste en auxiliar a un alto cargo constitucional como es el Rey.

La importancia de las administraciones mediales es destacable, ya que son estructuras admi-nistrativas necesarias para un correcto desempeño de las disposiciones constitucionales. Respecto de ello, resulta llamativo, y no podemos concluir sin destacarlo, que, a pesar de que la propia Constitución no hace mención a la nomenclatura de Administración medial, sí podemos consi-derar que se ha producido una cierta constitucionalización de esta al estar incluidas las propias estructuras dentro de la norma constitucional. Es precisamente por ello por lo que, con indepen-dencia del nombre que se le quiera atribuir a las mismas –en este caso ha sido Administración medial, pero podría haber sido otro– su constitucionalización las convierte en organismos que no deben considerarse irrelevantes, sino al contrario, puesto que su función es imprescindible para el correcto funcionamiento de los altos cargos constitucionales a los que están adscritos.

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NOTAS1 Díaz Revorio, 2014: 144.

2 Sobre la evolución de la institución monárquica, la cual excede el tema concreto que aquí se pretende tratar, se recomienda la confrontación de los estudios de Pérez Alonso (2016: 58-65), Torres del Moral (1998: 504-507) o Fernández-Foncheca Torres y Pérez de Armiñán y de la Serna (1987: 19-142).

3 Ha señalado Gómez Sánchez (2008: 292) que desde algunos sectores se ha utilizado como fuente de crítica hacia la institución monárquica en favor de un modelo republicano la cuantía que se destina al mantenimiento de la Casa del Rey; sin embargo, es un argumento que carece de peso. Esta afirmación, indica la autora de forma absolutamente acertada, se debe a que esta cuantía es una de las más bajas en comparación ya no sólo con sistemas monárquicos, sino también de algunos republicanos como Italia o Francia.

4 Debemos señalar que en el año 2013 se aprueba la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, donde la Casa del Rey solicitó por sí misma ser incluida y no excluida de la norma. Concretamente la encontramos en el ámbito subjetivo de aplicación –en el artículo 2.1.f– y en la disposición adicional 6.ª, al señalar que: «La Secretaría General de la Presidencia del Gobierno será el órgano competente para tramitar el procedimiento mediante el que se solicite el acceso a la información que obre en poder de la Casa de Su Majestad el Rey, así como para conocer de cualquier otra cuestión que pudiera surgir derivada de la aplicación por este órgano de las disposiciones de esta ley». En el año 2017 (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: 2017), la Casa del Rey ocupaba una posición elevada en el ranking de transparencia con una puntuación de 9,42 sobre 10, siendo únicamente superada por el Tribunal Constitucional (con un 9,83 sobre 10), el Consejo General del Poder Judicial (con un 9,70 sobre 10) y el Banco de España (con un 9,43 sobre 10). Con esto queda patente un compromiso de la Casa del Rey para con la transparencia, tan requerida por la ciudadanía en la actualidad, cumpliendo de este modo no sólo con las previsiones legalmente establecidas, sino también con las demandas sociales que desean unas instituciones lo más transparentes posibles.


6 Es destacable que Belda Pérez-Pedrero (2003: 246) ha advertido que no se excluye de forma necesaria.

7 Junto con esta reforma que podemos denominar aclaratoria, puesto que, como se ha indicado, ya es interpretada en este sentido, también resulta adecuado recordar que, dentro del propio título II, debería procederse a la reforma del artículo 57, para hacer efectiva la igualdad entre hombres y mujeres en la sucesión a la Corona.

8 Alzaga Villaamil, 1978: 426.

9 Una posición contraria aunque claramente minoritaria sería la de Entrena (1980: 685), quien al analizar el precepto solo establece que la exclusión del refrendo propiamente dicha le corresponde al apartado segundo y del primero únicamente advierte que podrá realizarse sin necesidad de justificar la distribución que realiza.

10 Álvarez Conde, 1993: 92.

11 Blanco Valdés, 2003: 100.


13 Con ello también señala el autor de forma más específica que «no se ve la razón por la que a esa notable excepción debe hacérsele otra excepción reduciendo al ámbito privado algunos aspectos del régimen jurídico de la Corona de tanta importancia jurídico-pública como la disposición de una partida presupuestaria y el nombramiento de los titulares de ciertos cargos que, por trabajar continuamente junto al Rey, pueden tener –la han tenido y la tienen– una indisimulable trascendencia política. Es razonable, pues, que sea suprimida del artículo 56.3 la salvedad que se hace con referencia al artículo 65. Dicho de otra forma: los actos del artículo 65, tanto los del apartado primero como los del segundo, deben ser refrendados, por lo que no debe decirse de ellos que son realizados por el Rey libremente y sobra, por ende,

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la excepción anunciada en el artículo 56.3». Dicho esto, también advierte que deberían ser refrendados por el presidente del Gobierno en lo relativo a los nombramientos (Torres del Moral, 1992: 309).




17 Ortega Carballo (2008: 1306) describe la asignación que se realiza de consustancial a la forma política y, por lo tanto, en el caso de España, de la monarquía.

18 Concretamente se modificó en los años 1990, 2001, 2006, 2010, 2014 y finalmente en 2015.

19 En atención al artículo 3 del real decreto, le va a corresponder especialmente al jefe de la Casa la dirección e inspección de todos los servicios; la comunicación con otros organismos como departamentos ministeriales u otros de la Administración del Estado o instituciones, pudiendo hacerlo de forma directa o mediante la Secretaría General; proponer el presupuesto de la casa; disponer de los gastos propios de los servicios de la casa; firmar contratos de asuntos de la casa; establecer normas de coordinación entre Guardia Real y Servicio de Seguridad; y aprobar las cuentas anuales.

20 En relación con la Secretaría General y en atención a lo dispuesto en el artículo 4, el secretario va a ser el segundo al mando de la casa, sustituyendo al jefe de la misma en el supuesto de ausencia o enfermedad. Le va a corresponder al secretario el desempeño de la jefatura del personal, así como la resolución de los asuntos relativos a este con excepción de los dependientes del jefe del Cuarto Militar; la inspección de las dependencias; dentro de los asuntos que le correspondan proponer al jefe las resoluciones que considere oportunas; el estableci-miento del régimen interno de las oficinas; la disposición de lo que respecta al régimen interno de los servicios generales y la resolución de expedientes cuando no correspondan al jefe de la casa; le va a corresponder también elevar un informe anual al jefe de la Casa sobre la marcha, coste y rendimiento de los servicios a su cargo; la elaboración de proyectos de planes de actualización así como de programas de necesidades de la casa; elevar al jefe para la aprobación por el Rey de la confección del proyecto de presupuesto propio de la casa una vez que se dé cumplimiento a la previsión constitucional de aprobar los presupuestos del Estado con la asignación de la cantidad global; la ordenación de los pagos; elevar al jefe las cuentas anuales que formulen la Unidad de Administración, Infraestructuras y Servicios; y cuidar que las operaciones económicas, liquidaciones e ingresos en Hacienda Pública y Seguridad Social se lleven a cabo en igualdad de criterios que los empleados de la Administración del Estado.

21 Tal como se establece en el artículo 5 y 6 respectivamente, el Cuarto Militar va a constituir la representación de honor de la institución militar y la Guardia Real va a proporcionar el servicio de guardia militar, rendir honores y dar escoltas solemnes, tanto al Rey como a la familia real y a los jefes del Estado extranjeros si se ordena.

22 López Guerra, 1997: 321.

23 Fernández Miranda, 1997: 303.

24 Díez-Picazo, 1982: 128.

25 Bassols, 1983: 911.

26 Cremades García, 1992: 152.

27 Menéndez Rexach, 1979: 499-500.




31 Baena de Alcázar, 1992: 225.

32 Rotondo Tornaría y Flores Dapkevicius, 2006: 75.

33 Baena de Alcázar, 1992: 229, también coincide incluyéndola de forma específica en ella.

34 Menéndez Rexach, 1987: 98.


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Resumo: Os desafíos a que se enfronta o proxecto europeo, sumados á combinación da crise da zona euro coa actual crise dos refuxiados, crearon as circunstancias perfectas nas cales o discurso populista ato-pa un gran caladoiro de votos no malestar cidadán. Neste documento investígase como a crise migratoria e a súa instrumentalización por parte dos populistas logrou que alcanzasen cotas de poder –ao modular a axenda dos partidos tradicionais– nunca antes vistas. Analízanse as características, o comportamento preelectoral e os resultados das últimas eleccións de cada estudo de caso, distinguindo entre: 1. Países en que xurdiu unha forza populista capaz de entrar nas institucións; 2. Estados onde goberna unha forza populista; 3. Países onde fracasou o auxe destes partidos populistas; e, por último, 4. Un feito recente, un país no cal comeza a emerxer o populismo.Palabras clave: Populismo, eleccións, extrema dereita, partidos, migración, Europa.

Resumen: Los desafíos a los que se enfrenta el proyecto europeo, sumados a la combinación de la crisis de la zona euro con la actual crisis de los refugiados, han creado las circunstancias perfectas en las cuales el discurso populista encuentra un gran caladero de votos en el malestar ciudadano. En este documento se investiga cómo la crisis migratoria y su instrumentalización por parte de los populistas ha logrado que alcanzasen cuotas de poder –al modular la agenda de los partidos tradicionales– nunca antes vistas. Se analizan las características, el comportamiento preelectoral y los resultados de las últimas elecciones de cada estudio de caso, distinguiendo entre: 1. Países en los que ha surgido una fuerza populista capaz de entrar en las instituciones; 2. Estados donde gobierna una fuerza populista; 3. Países donde fracasó el auge de estos partidos populistas; y, por último, 4. Un hecho reciente, un país en el que comienza a emerger el populismo. Palabras clave: Populismo, elecciones, extrema derecha, partidos, migración, Europa.

Abstract: The challenges facing the European project, coupled with the combination of the crisis in the euro zone with the current refugee crisis, have created the perfect circumstances where the populist




The success and consolidation of populist parties in the EU: context and results

PAULA VILLAVERDE FERREÑO

Doctoranda del Programa Marketing Político, Actores e Instituciones en las Sociedades ContemporáneasUniversidad de Santiago de [email protected]

Recibido: 21/01/2018 | 12/06/2018

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discourse finds a large pool of votes in the citizen’s malaise. This document investigates how the migrant crisis and its instrumentalization by the populists, has managed to reach quotas of power –by modulating the agenda of the traditional parties– never before seen. The characteristics, preelectoral behavior and the results of the last elections of each case study are analyzed, distinguishing between: 1. Countries where a populist force capable of entering the institutions has emerged; 2. States where a populist force governs; 3. Countries where the rise of these populist parties failed and, finally, 4. A recent event, a country where populism is beginning to emerge.Key words: populism, elections, extreme-right, parties, migration, Europe.

Sumario: 1 Introducción. 2 Objetivos de la investigación. 3 Ascenso de la extrema derecha en Europa. 3.1 Partidos populistas representados en el Parlamento Europeo. 4. Estudios de caso. 4.1 Países en los que ha surgido una fuerza populista. 4.1.1 Alemania. Alternativa para Alemania (AfD). 4.1.2 Austria. Partido de la Libertad de Austria (FPÖ). 4.1.3 Italia. Liga Norte. 4.2. Países donde gobierna una fuerza populista. 4.2.1 Polonia. PiS. 4.2.2 Hungría. Fidesz. 4.3 Países donde fracasó el auge del populismo. 4.3.1 Holanda. PVV. 4.3.2 Francia. FN. 4.4 Países en los que comienza a emerger el populismo. 4.4.1 República Checa. 5 Discusión. 6 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNLa cuestión del déficit democrático de la UE es hoy un tema central. La gestión de la crisis

migratoria y el sentimiento de pérdida del estatus social han provocado que en diferentes países cada vez tengan más apoyos los partidos populistas de extrema derecha. El sistema de partidos existente se define por una fragmentación latente caracterizada por una competición izquier-da-derecha y populismo-tecnocracia.

Esto se ha visto reflejado en el endurecimiento de la retórica de los discursos en las últimas elecciones austríacas y alemanas acerca de la cuestión de la inmigración. También hemos podido observar este discurso nacionalista y xenófobo en países donde estos partidos estuvieron a las puertas de lograr acceder al Gobierno.

Prácticamente todos los países del viejo continente cuentan con al menos una fuerza po-pulista de extrema derecha. Incluso en países que no tienen muchos representantes populistas electos, estos partidos todavía pueden ejercer una gran coacción en los partidos mayoritarios, el discurso público y la agenda política1. “Aunque existen diferencias en cada país, cabe caracterizar a estos partidos y movimientos por su postura contraria a la inmigración, su preocupación por la protección de la cultura nacional (o europea), su radical oposición a la globalización, a la UE, a la democracia representativa y a los partidos políticos tradicionales”2.

El profesor Anton Pelinka3 nos ofrece una definición muy útil sobre cómo el populismo busca chivos expiatorios a los que culpar, que confirma Ayhan Kaya (2017) cuando dice que el popu-lismo de derechas percibe el multiculturalismo como la receta para desnacionalizar la nación propia, para deconstruir el propio pueblo.

Numerosos artículos de actualidad exponen la existencia de una posible “amenaza populista”. Algunos han afirmado que la derecha radical populista constituye una amenaza grave para la democracia4. Sin embargo, otros han señalado que las deficiencias democráticas generan ciuda-danos desilusionados con los principales partidos políticos y sienten que pueden ser escuchados por los líderes populistas y así encontrar el camino –de nuevo– a la cabina de votación5.

En relación con ello, la actual crisis de los refugiados ha mostrado las deficiencias de la Unión Europea6. La grave crisis que sufre Europa, en peligro de desintegración por las consecuencias de la crisis del euro y de los refugiados, abre una vía que posibilita el acceso a los partidos populistas en su búsqueda por dinamitar el proyecto actual. Está claro que la Gran Recesión ha modificado

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las actitudes de los ciudadanos hacia la UE generando una crisis de representación política y desvirtuando el proyecto europeo de cooperación y solidaridad.

En los últimos dos años, los refugiados han ocupado un lugar importante en las portadas de los periódicos y en los medios de comunicación, principalmente en Europa. Es importante señalar que, a pesar de la gran retórica que ha surgido desde las instituciones de la Unión Europea (UE) de solidaridad y gestión de la crisis migratoria, en estos últimos años la UE llevó a cabo –en la práctica– políticas restrictivas en materia de asilo e inmigración, en parte impulsadas por el “temor” del avance electoral de los partidos con discurso xenófobo y antiinmigración.

La gestión de la crisis de refugiados en el marco de la UE ha mostrado las debilidades de la gobernanza europea de manera holística. La crisis de refugiados debería ser vista ante todo como una “crisis de gobernanza europea”, que afecta tanto a sus instituciones y políticas como a sus principios, valores e identidad7.

La migración, y en concreto la integración de los refugiados, sigue siendo actualmente el gran problema sin resolver de Europa. Así lo expone el Eurobarómetro del año 2016, cuando los resultados muestran que más de la mitad (56 %) de los europeos ve con desagrado la inmigración de personas procedentes de fuera de la Unión Europea.

Por otra parte, en la Encuesta especial del Eurobarómetro publicada en abril de este año con la pregunta “¿Qué piensan los europeos sobre los inmigrantes?”, se destaca el dato de que “el 53 % de los europeos estuvo de acuerdo en que la imagen negativa de los inmigrantes en los medios es un gran obstáculo para la integración”8.

La crítica frontal a la política de acogida a los refugiados es el principal argumento de los partidos populistas existentes. La percepción de posibles atentados y de aumento de la crimina-lidad provocan recelo hacia los recién llegados. “El populismo de derechas prospera, al parecer, en el ámbito nacional si sus líderes logran combinar los elementos de ambos ejes –mezclando resentimiento económico y resentimiento cultural– al objeto de crear una percepción de crisis”9.

La forma en que se ha gestionado la llamada crisis de refugiados, sumada a la sensación de pérdida de estatus social debido a la crisis económica, ha modificado la intención de voto, y el discurso populista ha resultado un gran caladero de votos indignados10.

En el futuro, para el conjunto de Europa, la inmigración puede presentar tanto una oportu-nidad como un desafío. Varios analistas han destacado que este año, y tras esta serie de conatos de incendio populista, podría abrirse una nueva etapa en Europa, una oportunidad para la refundación de la UE11.

2 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓNEl marco conceptual en el que se inserta el problema es la gestión de la llegada de los refu-

giados a Europa por parte de los EM. Las unidades de análisis escogidas son los países seleccio-nados como estudios de caso: Alemania, Austria, Francia, Holanda, Hungría, Italia, Polonia y la República Checa.

El objetivo principal de este trabajo se basa en confirmar la existencia de una correspondencia entre el discurso calificado como populista de extrema derecha basado en políticas antimigrato-rias con los cambios en el sistema de partidos originados por el auge de estos partidos.

La metodología utilizada fue un análisis cualitativo comparado de fuentes secundarias y revisión bibliográfica.

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3 ASCENSO DE LA EXTREMA DERECHA EN EUROPAEn los últimos meses, se ha podido observar cómo la alianza entre la extrema derecha ale-

mana y austríaca ha avanzado posiciones cuando ya se creía frenado el avance del populismo en Europa tras los resultados frustrados del FN en Francia y el PVV en Holanda.

3.1 Partidos populistas representados en el Parlamento EuropeoEl Parlamento Europeo está formado por 751 miembros, elegidos en los 28 Estados miem-

bros de la ampliada Unión Europea. En la actualidad hay ocho grupos políticos en el Parlamento Europeo. Los eurodiputados se agrupan por afinidad política, no por nacionalidad, por lo que es destacable la pertenencia de los dos grupos parlamentarios expuestos a continuación, formados por euroescépticos, nacionalistas y de ideología extrema:

- En el grupo político de Europa de las Naciones y la Libertad (ENF), se encuentran repre-sentados el Partido de la Libertad de Austria (FPÖ), la Liga Norte (LN) de Italia y el Partido por la Libertad (PVV) de los Países Bajos.

- Por otra parte, Alternativa por Alemania (AfD) pertenece al grupo Europa de la Libertad y la Democracia Directa (EFDD).

- A tener en cuenta es la pertenencia del partido de extrema derecha Ley y Justicia (PiS) de Polonia, en el grupo de los Conservadores y Reformistas Europeos (ECR) y no en ninguno de los dos anteriores12.

- También es importante señalar que el partido Fidesz, de Hungría, pertenece al European People’s Party (EPP).

4 ESTUDIOS DE CASO

4.1 Países en los que ha surgido una fuerza populista

4.1.1 Alemania. Alternativa para Alemania (AfD)AfD 2/96 (Europe of Nations and Freedom)A) Contexto electoralAlemania es una república federal parlamentaria. En sus elecciones generales se eligen 598

diputados, por un periodo de 4 años. Tras la elección, son los diputados quienes eligen al can-ciller. Cada ciudadano ejerce dos votos (los ejerce en la misma papeleta): el primero es directo, eligiendo al candidato concreto; en el segundo, expresa su preferencia por un partido. Su sistema electoral se basa en el método “Sainte-Lagüe”, en el que la barrera electoral es del 5 %13.

En 2013 Alternativa por Alemania se quedó a las puertas de entrar en el Bundestag (Parlamento) tras no haber alcanzado –por poco– el 5 % necesario para entrar en el parlamento nacional. En 2017, AfD gobernaba en 10 de los 16 parlamentos regionales de Alemania, cifra que logró aumentar desde 2015, cuando sólo gobernaba en 5 de ellos.

AfD fue fundada en 2013 por economistas que incidían en la necesaria reforma de la UE, así como en la crítica y oposición a los rescates de Grecia y España.

B) Comportamiento preelectoralCuando la crisis de refugiados se hizo visible en 2015 y, por tanto, se convirtió en un problema

en Alemania, AfD endureció su estrategia haciendo de la inmigración y la lucha contra el islam en Europa su principal objetivo. Sin embargo, este cambio de estrategia llevó al fundador del partido y a otros líderes de él a abandonarlo.

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Estos acontecimientos convirtieron a Alternativa por Alemania en el principal exponente de la crítica a la política de bienvenida de la canciller.

El más del millón de solicitantes que recibió Alemania estos dos últimos años ha colocado a Angela Merkel en la posición más complicada de todo este tiempo frente al gobierno. Las cifras relacionadas con la llegada de refugiados acerca de la inversión del gobierno alemán en esta acogida provocan recelo en los ciudadanos y AfD se aprovecha de ello.

En las pasadas elecciones de septiembre se vio un aumento del discurso contrario a la in-migración. La mayoría de los sondeos en los días previos a los comicios habían pronosticado que AfD conseguiría alrededor del 10 %, aunque ya se presagiaba la caída del Partido Socialista (SPD). En las encuestas a pie de urna, el 60 % de los votantes de AfD afirmaban que realizaban un voto de protesta por las políticas del actual gobierno. Estas encuestas también sugirieron que la gestión de la crisis de los refugiados era una cuestión importante a la hora de efectuar su apoyo.

Ya en las elecciones de 2013, el partido populista quedaba a décimas de ingresar en el Bundestag. Los sondeos de aquel momento destacaban que un 21 % de los alemanes veían como algo positivo que un partido político se posicionase en contra del euro. Con este perfil eurófobo, AfD consiguió obtener un 7 % en las elecciones europeas de 2014.

Podemos ver cómo la ultraderecha en la UE está explotando el descontento de los votantes con su situación actual y aprovechando el rechazo que existe hacia los refugiados. AfD concre-tamente apoya su discurso en que el interés nacional de Alemania está siendo amenazado y se erige como el único que puede actuar en la defensa de los intereses nacionales.

C) Elecciones generales 2017En septiembre de 2017, Alternativa para Alemania (AfD) consiguió alrededor del 13 % de los

votos, habiéndose beneficiado del sentimiento antiestablishment por la gestión de los refugiados; esta frustración con los partidos tradicionales fue evidente y las continuas referencias a la iden-tidad nacional como símbolo a proteger de los recién llegados fueron claves en el incremento de apoyos para AfD. Consiguió que votantes que no apoyaban expresamente ideas de extrema derecha viesen un representante de sus inquietudes: miedo a la pérdida de su estatus social, consecuencia del desgaste del bienestar nacional por la apertura total de fronteras.

Gráfico 1. Elecciones generales en Alemania.

Fuente: elaboración propia.

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En cuanto al trasvase de votos, AfD recibió más de un millón de apoyos del partido de Merkel, y también medio millón de exvotantes socialdemócratas. Esto demuestra que el discurso distinto a las medidas sugeridas por estos dos partidos tradicionales es lo que ha calado en el electorado en esta ocasión. Se podría señalar la relación entre este trasvase de votos y la política de asilo en Alemania.

Negociaciones para formar gobiernoLas negociaciones para formar un gobierno de coalición han sido complicadas para la can-

ciller. Merkel no ha sido capaz de lograr un acuerdo con los liberales y los verdes –uno de los puntos de hincapié en las negociaciones ha sido el de la política de asilo–. Actualmente, la crisis migratoria está provocando una crisis política en la coalición de gobierno, ya que este mes de junio estaba programada la presentación de un plan migratorio por parte del ministro del Interior –Horst Seehofer–, socio en el Ejecutivo de Merkel, pero se encuentra aplazada ante la falta de acuerdo (y los sospechosos contactos del titular de Interior con los miembros de la coalición europea contraria a la inmigración).

Proyección del partido El éxito de AfD y su entrada en el Bundestag le han proporcionado recursos públicos a los

que anteriormente no tenía acceso: desde el reembolso parcial de sus gastos de campaña, los populistas tendrán derecho a diferentes oficinas con su correspondiente personal. A ello se suman los recursos y datos gubernamentales, que estarán a su disposición. En resumen, se beneficiarán de una influencia, visibilidad y unos recursos económicos con los que podrán llevar a cabo su estrategia populista de extrema derecha.

Göpffarth (2017) plantea 3 escenarios posibles tras la entrada del partido de extrema derecha en el Bundestag: 1. Posibilidad de que se radicalizará aún más para atraer la máxima atención de los medios; 2. Algunos expertos creen que se “contagiarán” de la rutina parlamentaria y moderarán su discurso; 3. “El politólogo Cas Mudde ha argumentado que lo que ha ayudado al surgimiento de los partidos populistas de derecha radicales es su radicalización de las opiniones de la corriente principal”.

4.1.2 Austria. Partido de la Libertad de Austria (FPÖ)FPÖ 4/37 ENFA) Contexto electoralEl Parlamento de Austria asigna sus 183 diputados utilizando el método D’Hondt, con un

umbral electoral del 4 %. Los votantes pueden emitir 3 votos de preferencia para sus candidatos preferidos en el nivel federal, estatal y electoral14.

Debemos distinguir entre elecciones legislativas, celebradas en octubre de 2017, y las pre-sidenciales, que tuvieron que repetirse debido a la impugnación de las votaciones. Estas se celebraron en abril de 2016 (primera vuelta) y en diciembre de 2016 (segunda vuelta).

Ya en estos comicios se vio el auge de la extrema derecha cercana al gobierno: la primera vuel-ta fue ganada por Norbert Hofer, del Partido de la Libertad de Austria. Por su parte, Alexander Van der Bellen, un miembro de Los Verdes –pero que en esta ocasión concurría como independiente–, quedó segundo. Como ninguno alcanzó más del 50 % de los votos, compitieron en una segunda vuelta. Sin embargo, los resultados de esta fueron anulados por el Tribunal Constitucional de Austria, lo que obligó a la repetición de la segunda vuelta. En esta segunda ocasión, la victoria fue para el independiente Van der Bellen, con el 53,8 % de los votos, mientras que el candidato del FPÖ, Hofer, obtuvo un 46,2 % de los apoyos.

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El FPÖ logró su mejor resultado desde su creación al ganar la primera vuelta de las elecciones presidenciales austríacas con un 35 % de apoyos. La ultraderecha consiguió capitalizar el descon-tento de los votantes por la situación actual del país.

La principal seña de identidad de este partido es su discurso antiinmigración, que se vio re-forzado por la llegada de refugiados al país, ya que se encuentra situado en la ruta de migración entre Grecia y los Balcanes.

B) Comportamiento preelectoral Tras la convocatoria de elecciones anticipadas, la maquinaria de campaña electoral se puso en

marcha y, según fue acercándose la fecha de los comicios, los partidos austríacos endurecieron sus discursos, dando un giro a la ultraderecha. Viendo que el apoyo a los mensajes antimigrato-rios del FPÖ sumaba apoyos en las encuestas, los partidos tradicionales viraron hacia la derecha con propuestas de recortes de ayudas sociales para inmigrantes, propuestas más duras ante la llegada de solicitantes, en general.

Es una realidad que el FPÖ ha perfeccionado su estrategia; la actual se basa en un sentimien-to antiinmigración centrado en el rechazo al islam. Este partido lleva más de 60 años teniendo presencia parlamentaria, pero, gracias a la instrumentalización que ha hecho de la crisis de los refugiados, ha logrado un empuje nunca antes visto.

De esta estrategia fue consciente Kurz, reorientando la suya y dando un vuelco a las encues-tas. El joven candidato del ÖVP ha apostado por un giro a la derecha para restar apoyo a los extremistas: ha utilizado sus mensajes, pero “descafeinándolos” para adaptarlos a lo que querían oír los votantes.

En este ambiente preelectoral, Kurz recibía un 33 % de intención de voto en las encuestas, el cual debía lidiar con el crecimiento que estaba teniendo el FPÖ, que utilizaba el descontento de los austríacos con el gobierno de coalición. Este voto protesta fue el que alimentó el aumento del partido de extrema derecha.

En el año 2012, el FPÖ ya capitalizaba el descontento del electorado austríaco en un país que muestra los niveles más altos de oposición a la ampliación en la UE.

C) Elecciones legislativas 2017Las elecciones legislativas estaban previstas para otoño del año 2018, pero las continuas

desavenencias entre los miembros de la coalición gobernante –los socialdemócratas de centro izquierda (SPÖ) y el Partido Popular de centroderecha (ÖVP)– llevaron a la oposición a convocar a elecciones anticipadas. Siendo ministro de Exteriores, el actual ganador de las elecciones fue quien solicitó esta convocatoria. Sebastian Kurz (ÖVP) comprendió que, para ganar unas elec-ciones en Austria, uno debía colocar el tema de la inmigración en la agenda.

El primero en comprender esto fue el FPÖ, quien condicionó que el ÖVP tornase hacia un discurso más duro acerca de la inmigración. Al lograr influir en el resto de partidos en la campaña electoral, consiguió situar el decálogo antimigratorio en el centro del debate, forzando un giro hacia la derecha de sus competidores.

Su apoyo ya se vio reflejado en la victoria en la primera vuelta de las presidenciales, pero en estas elecciones legislativas de 2017 aumentó un 5,5 %, alcanzando el 26 %, lo que se tradujo en un aumento de 11 escaños (en el año 2013 tenía 40 escaños).

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Gráfico 2. Elecciones legislativas en Austria.


Gráfico 3. Elecciones presidenciales en Austria.


Proyección del partido La gran prueba para la nueva coalición gobernante de Austria podría producirse durante el

turno del país en la presidencia del Consejo Europeo en julio de 2018, que ya ha anunciado que se centrará en cambiar el sistema de cuotas de refugiados.

4.1.3 Italia. Liga NorteLN 5/73 (ENF)A) Contexto electoralItalia posee un sistema de partidos caracterizado por un pluralismo polarizado –ha sufrido

numerosos cambios legislativos en temática electoral–. Es un país que acusa especial inestabilidad en cuanto a la gobernabilidad, a pesar de las numerosas reformas electorales puestas en marcha. Su barrera electoral se establece en el 3 %15.

Hay que destacar, tras la Ley Italicum (año 2015), su última reforma con sus principales carac-terísticas: la Ley Rosatellum (vigente, año 2017) establece un sistema electoral mixto que favorece la formación de amplias coaliciones para gobernar. La normativa implanta un umbral del 3 % de

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los votos para el acceso de los partidos a ambas cámaras y del 10 % en el caso de las coaliciones. La ley introduce un sistema que obliga a los partidos a aliarse en coalición para poder gobernar. Los expertos la describieron como la ley electoral que penalizaría el populismo, si bien se ha comprobado que no ha sido así.

B) Comportamiento preelectoralLa Liga Norte es un partido que ya ha estado al frente de las instituciones. Presidió en dife-

rentes gobiernos con Silvio Berlusconi, dirigiendo ministerios clave como Interior y Justicia. Nos remontamos a 2001 para confirmar su primera victoria importante.

En el año 2015, cuando la crisis de refugiados estalló en los medios italianos, la LN supo aprovecharlo utilizando su discurso xenófobo y populista para captar votos. El éxito de Matteo Salvini, líder de Lega Nord, se ha fundamentado en una férrea oposición al euro y a la inmigra-ción, acercándose a un nacionalismo lepenizado.

Tras los buenos resultados en las elecciones regionales, la LN se aprovecha de la incertidumbre de los que les ha afectado la crisis y se ven abandonados por las instituciones para atraerlos a sus mensajes populistas.

Aumento del apoyo electoral de la LNLa Liga Norte, Forza Italia y otros partidos de extrema derecha –auspiciados por su campa-

ña antiinmigración– son impulsados en su camino a las urnas. Ejemplo de ello son las últimas victorias de estos grupos.

Elecciones regionales de 2015 El partido de Renzi resultó ganador en las elecciones regionales en 5 de las 7 demarcaciones

en las que se celebraron comicios; sin embargo, perdió una notable suma de votos. Movimiento 5 Estrellas (M5S) se expuso como segundo partido en el país; y la Liga Norte logró importantes resultados –con un 12,5 % de apoyo–. FI, partido de Berlusconi, obtiene un porcentaje por debajo de la LN.

Durante el mandato de Renzi, hubo un aumento en el número de inmigrantes rescatados en el mar que fueron llevados a puertos del sur de Italia, provocando críticas del M5S, FI y la Liga Norte (LN), causando una pérdida de popularidad para Renzi.

C) Elecciones 2018 (Cámara de Diputados y Senado)Las elecciones celebradas el 4 de marzo en Italia fueron mostradas por la prensa internacional

como un éxito de los partidos populistas. Como primer análisis, se observa el ascenso de la Liga Norte, que supera con gran margen el

resultado obtenido en 2013. Este ascenso además, destierra al partido de Silvio Berlusconi –Forza Italia– al segundo plano. El crecimiento del M5S es notable (es el partido más votado). En cuanto al partido de Salvini, lidera la coalición de centroderecha, y el gran perdedor de la contienda es el partido de Renzi (Partido Democrático).

Estos resultados obtenidos por el Movimiento 5 Estrellas, así como el respectivo ascenso de la Liga Norte, señalan una dicotomía populismo-tecnocracia en la cual los partidos tradicionales ya no tienen el poder, sino todo lo contrario, descienden en número de apoyos, un escenario en el que podemos ver cómo dos partidos antiestablishment poseen el poder ejecutivo.

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Gráfico 4. Elecciones generales en Italia.


El director del periódico La Repubblica, Mario Calabresi, reitera en su editorial –con motivo de las elecciones– que la seguridad y la inmigración han sido claves. En esta línea, “los editorialistas de la prensa internacional temen sobre todo que los resultados de las elecciones comprometan el futuro de la construcción europea”.

Formación de gobiernoEl nuevo ejecutivo italiano tomó posesión a principios de junio gracias al pacto entre el M5E

y la Liga. Destacable es que, siendo las elecciones el 4 de marzo, hayan conseguido formar go-bierno tres meses más tarde (la mitad de tiempo que en Holanda).

En relación con ello, es importante el mensaje que ofreció el nuevo primer ministro –Giuseppe Conte– durante su debate de investidura, quien proclamó: “Si populismo significa ser capaces de escuchar las necesidades de la gente, entonces somos populistas”.

Gráfico 5. Porcentaje de apoyo a las coaliciones en Italia.


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Crisis migratoriaSalvini fue uno de los instigadores durante la campaña en centrar el foco en el tema migrato-

rio. Ahora que ya se encuentra en el poder ejecutivo, apela a Alemania y Austria con una política que endurezca la normativa migratoria.

Sus reacciones ante la crisis del buque Aquarius han vuelto a poner de relieve sus intenciones. Finalmente, y ante la negativa del Gobierno italiano –y maltés–, España acogió el desembarco.

4.2. Países donde gobierna una fuerza populista4.2.1 Polonia. PiS19/51 Grupo de los Conservadores y Reformistas EuropeosA) Contexto Polonia entró a formar parte de la UE en el año 2004, cuando se produjo la mayor amplia-

ción del bloque europeo. El país polaco tiene un sistema de república parlamentaria, con dos cámaras (Cámara Baja y Senado), donde se convocan elecciones cada 4 años. Lo caracteriza un bicameralismo imperfecto, en el que el Senado no participa en la formación de gobierno. Posee un umbral electoral del 5 % para partidos y un 8 % para coaliciones16.

La victoria electoral de Ley y Justicia (PiS) en 2015 fue consecuencia de la crítica al establish-ment ya caracterizado en diferentes países de la UE. El logro del PiS fue canalizar ese sentimiento desilusionante contra los gobernantes de Polonia y hacer hincapié en la necesidad de un cambio. La ideología del PiS se basa en ejes tales como ultraconservadurismo de derechas, catolicismo y nacionalismo. A partir del año 2005, en Polonia se pasó a un sistema de partidos en el cual esta formación populista hizo de llave-bisagra, y donde gobernó hasta 2007.

En las elecciones de 2005 fue el partido más votado, con un 27 % de apoyo, y formó un gobierno de coalición con el partido de Autodefensa de la República de Polonia y el de la Liga de las Familias Polacas. Sin embargo, tras dos años de gobierno, tuvo que convocar elecciones anticipadas.

Dos años antes de los comicios, los resultados de un estudio –llevado a cabo por un centro de investigación adscrito a la Universidad de Varsovia– revelaban cómo cerca del 70 % de los polacos rechazaba a las personas de color de piel diferente. Se mostraba también cómo la gran mayoría opinaba que los inmigrantes les quitaban los puestos de trabajo a los polacos.

Entre los ejes fundamentales sobre los que se apoya Ley y Justicia, están el de fomentar las tradiciones del país, reforzar la identidad nacional y religiosa y una crítica dura contra la UE.

B) Elecciones generales 2015En estos comicios resultó como ganador el partido Ley y Justicia, consiguiendo el 37,7 % de

los apoyos y logrando 235 escaños –de los 460 de la Cámara Baja (Sejm)– que le otorgaron la mayoría absoluta. También logró alcanzar 61 de los 100 asientos en el Senado.

Este viraje a la ultraderecha y al nacionalismo euroescéptico encendió la voz de alarma entre las instituciones europeas, debido al temor de que se deteriorasen las relaciones en cuanto a temas estratégicos como es el de la cooperación en la política de asilo.

Esta victoria dejó a un claro perdedor, Plataforma Cívica (PO), el partido que gobernó durante 8 años, que quedó muy por detrás del PiS, y las fuerzas de izquierda desaparecieron completa-mente del Parlamento.

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Gráfico 6. Elecciones generales en Polonia.


El país muestra una postura desde ahora similar a la de otros Estados como Hungría, la República Checa y Eslovaquia, constituyendo un bloque que se mostrará contra los acuerdos sobre la inmigración acordados en esa época por la Unión.

C) El PiS en la actualidadCasi tres años más tarde de las elecciones presidenciales en Polonia, la popularidad del

gobierno capitaneado por los ultraconservadores PiS se mantiene en unos niveles máximos de apoyo –aventajando en más de 19 puntos a Plataforma Cívica, que disminuye–. Su continuo rechazo a la inmigración oponiéndose al plan europeo de reubicación de refugiados logró que muchos de sus ciudadanos lo apoyen. Continúa subiendo en las encuestas y se consolida como primera fuerza con el 42 % de los apoyos.

A pesar de que una parte de la población continúa protestando contra el gobierno por la falta de independencia en el Tribunal de Justicia polaco, y a pesar también de que la Comisión Europea ha propuesto la activación del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea (TUE) –y el Parlamento Europeo lo ha avalado–, el PiS se apoya en que el crecimiento económico es fuerte y está llevando a cabo las medidas prometidas en su programa electoral. Asimismo, la sensación de muchos polacos acerca de la recuperación de su estatus social ha ayudado a que el apoyo al gobierno se mantenga.

Esta sensación de un logrado estado de bienestar es consecuencia también de que en Polonia no se hayan registrado ataques terroristas a manos del ISIS, como así ha ocurrido en otros Estados miembros, por lo que los ciudadanos polacos sienten que viven en un país seguro gracias a su fuerte oposición a la llegada de inmigrantes.

Este rechazo al multiculturalismo se ve reflejado en los resultados de un sondeo publicado este año por el instituto CBOS, en el que se expone que un 45 % de los polacos se posiciona “radicalmente en contra” de la llegada de refugiados. Otra encuesta realizada en junio de este año por la agencia IBRiS para la revista Polityka mostró que más del 50 % de los encuestados apoyaba abandonar la UE si de esta manera evitaban que el país fuese obligado a admitir a los inmigrantes musulmanes.

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Esta postura antiinmigratoria del gobierno polaco ha puesto al límite a la UE, quien inició un procedimiento de infracción contra Polonia, Hungría y la República Checa por rechazar las cuotas de refugiados.

4.2.2 Hungría. Fidesz11/21 European People’s Party (EPP)A) Contexto Hungría es una república parlamentaria con un jefe del gobierno –el primer ministro–, que

ejerce el poder ejecutivo, y un jefe del Estado –el presidente–, cuyos principales cometidos son representativos. El presidente es electo por la Asamblea Nacional por periodos de cinco años. El primer ministro es electo por la Cámara bajo recomendación del presidente17. En el año 2011 el Parlamento aprobó una nueva constitución. Según la nueva normativa electoral, los votantes emiten dos votos: uno a los candidatos de las circunscripciones electorales y otro a las listas cerradas de los partidos.

Antecedentes electoralesEl partido capitaneado por Viktor Orbán –Fidesz– estuvo en la oposición desde 2002 hasta

2010. Sin embargo, su carrera desde esta victoria ha sido imparable y en 2014 volvió a lograr renovar su mandato con mayoría absoluta, gracias también al cambio en la normativa electoral de 2011.

B) Comportamiento preelectoralSi nos remitimos a las afirmaciones que realiza el experto András Rácz –del Instituto Finlandés

de Relaciones Internacionales–, vemos que Orbán ha pasado por diversas etapas ideológicas, ya que hizo su entrada en política en los años 90 y ha vivido una evolución ideológica que comienza con su experiencia en la oposición, continúa con su tiempo en el poder y llega hasta este su tercer mandato consecutivo.

Sin embargo, no debemos olvidar que los observadores internacionales de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) realizaron críticas sobre el proceso elec-toral de 2014.

En relación con ello, es importante destacar también el estudio de Pew Research de 2016, en el cual se señala que “Hungría se encuentra entre los países europeos que más temen que la olea-da de refugiados signifique más terrorismo y menos empleos, donde destaca por expresar una mayor preocupación y opiniones más negativas sobre los refugiados y los grupos minoritarios”.

Tema migratorioLa victoria de Fidesz en estas últimas elecciones ha venido condicionada por los dos mensajes

clave mencionados. Sin embargo, se debe insistir en que la gestión de la crisis migratoria ha sido su gran baza política: Orbán fue de los primeros políticos en oponerse al sistema de cuotas fijado por la Unión Europea. Hungría debía acoger poco más de 1.000 refugiados, pero a día de hoy no ha cumplido el acuerdo establecido.

En uno de sus últimos discursos electorales, Viktor Orbán realizó unas declaraciones que le costaron duras críticas por parte de Zeid Ra’ad al Hussein, alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En relación con ello, debemos señalar la última noticia sobre este país, en el que el Parlamento ha aprobado una polémica ley que sanciona con pena de cárcel a quienes ayuden a inmigrantes en situación irregular.

Debemos dirigirnos hasta octubre de 2016 para continuar visualizando esta campaña anti-migratoria. En esta fecha, Hungría votó en referéndum si aceptaba las cuotas fijadas por la UE

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para acoger a los refugiados. Esta polémica consulta no logró ser válida al no superar el 50 % de participación requerido para ser considerada como tal.

Jobbik, partido clasificado como de extrema derechaDestacable es la existencia de un partido de extrema derecha en Hungría –Jobbik–, pero este

no ha sabido hacer llegar su mensaje al electorado, otorgando la victoria a Fidesz. El discurso populista de la pérdida de estatus social, sumado a la “amenaza de los refugiados”, han sido las claves de la victoria de Orbán.

C) Elecciones generales 2018Las últimas elecciones se celebraron en abril de este 2018. En ellas, fue notable una partici-

pación muy alta en comparación con las anteriores, según la Oficina Nacional Electoral (NVI).Esta victoria confirma el ascenso –y consolidación– del discurso populista en Europa. Sus

ciudadanos han premiado sus medidas antimigratorias y nacionalistas al otorgarle un tercer mandato consecutivo.

Orbán obtuvo una mayoría absoluta, alcanzando 133 de los 199 escaños. Jobbik, por su parte, logró convertirse en el principal partido de la oposición al quedar en el segundo lugar. Este ascenso del partido xenófobo viene propiciado por la pérdida de confianza del Partido Socialista Húngaro (MSZP).

Gráfico 7. Elecciones en Hungría.


Polémica por la Open Society Foundations de George SorosLas medidas aprobadas estos últimos años por el líder de Fidesz han provocado recelo en

sus socios europeos, pero la marcha de la Fundación de George Soros de Hungría ha sido una muestra muy visible de hacia dónde va a girar su estrategia.

La fundación del filántropo abandonaba en mayo Hungría como consecuencia de la presión del Gobierno. Orbán ha puesto en marcha una serie de medidas con el objetivo de provocar el cierre de la Universidad Centroeuropea de Budapest, financiada por Soros.

4.3 Países donde fracasó el auge del populismo

4.3.1 Holanda. PVV4/26 ENFA) Contexto

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Las elecciones generales de Holanda se celebraron el 15 de marzo de 2017 con el objetivo de renovar la Cámara de Representantes –que posee 150 asientos–. Se convocan cada 5 años. Su sistema electoral se basa en el reparto de escaños mediante la Ley D’Hondt. Los escaños se reparten entre las listas de grupos o las combinaciones de grupos.

B) Elecciones 2017 En estos comicios, Mark Rutte, líder del Partido Popular por la Libertad y la Democracia

(VVD) –de ideología liberal de centroderecha– consiguió los 33 escaños de la victoria, aunque perdió 8 escaños en comparación con las elecciones de 2012. Por su parte, el líder populista de la ultraderecha, Partido por la Libertad (PVV), Geert Wilders, quedó en segundo lugar, con 20 escaños, sumando 5 escaños más.

Gráfico 8. Comparativa del cambio de apoyo en las elecciones de los Países Bajos.


Los grandes perdedores de estas elecciones son los socialdemócratas del PvdA –los cuales formaban parte de la coalición de gobierno– y han perdido 38 diputados, quedando en 9.

Los resultados de estas votaciones se mostraron como ejemplo del freno al populismo en Europa, logrando el partido liberal superar lo que vaticinaban las encuestas con el auge del xenófobo Wilders. Sin embargo, han tardado más de 200 días en lograr formar gobierno; final-mente, un ejecutivo de coalición de cuatro partidos estará al frente, el llamado “Gabinete Rutte III” estará formado por los liberales del VVD, Llamada Democristiana (CDA), los progresistas de D66 y Unión Cristiana, sumando una mayoría de 76 escaños.

Durante la campaña, Wilders lideraba las encuestas con su discurso racista y crítico con la UE sobre la política de asilo. Tras la celebración de las elecciones, el resultado mostró un 13,1 % de apoyo, obteniendo Rutte el 21,4 % de los votos. Lo que sí es destacable es el aumento en 8 puntos de la participación, ya que el auge de la extrema derecha ha provocado cambios notables en el comportamiento electoral.

Esto ha ocurrido en otros países, como hemos visto, y en particular en Holanda y Francia, donde el populismo de extrema derecha se erigía como líder de las encuestas. Debido a las si-militudes en sus discursos y propuestas, surgió el año pasado una alianza de partidos populistas eurófobos y xenófobos en los que la crítica a la inmigración y a las políticas de la UE eran claves en sus demandas. Tanto fue así, que el líder del PVV solicitó también en 2016 –tras el anuncio de Marine Le Pen, del Frente Nacional– la convocatoria de un referéndum para Holanda.

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4.3.2 Francia. FN17/40 ENFA) Contexto Francia es una república semipresidencialista en la que el presidente de la República se elige

por voto directo. El primer ministro sale de los resultados obtenidos en la Asamblea. Esta es elegida por un periodo de 5 años mediante la Ley D’Hondt.

El país galo posee un sistema uninominal mayoritario a dos vueltas. Concurren a la segunda vuelta los dos partidos que hayan superado el 12 % de los votos18.

B) Elecciones presidenciales 2017 Las elecciones se celebraron en abril de 2017, y la segunda vuelta en mayo, dando como ga-

nador en segunda vuelta a Emmanuel Macron, candidato independiente del partido En Marcha! (EM!), que consiguió el 66,1 % de los votos frente al 33,9 % de Marine Le Pen –candidata del partido populista de extrema derecha Frente Nacional (FN)–, que quedó en segundo lugar. Por su parte, François Fillon, del partido republicano (LR); Jean-Luc Mélenchon, del Partido de Izquierda (PG), y Benoît Hamon, del Partido Socialista (PS), no lograron acceder a la segunda vuelta.

Este primer resultado encendió la voz de alarma en toda Europa, ya que, por primera vez, ninguno de los candidatos de los partidos tradicionales que hasta ahora habían gobernado se encontraba presente para esta segunda vuelta. Destacable fue que el ganador perteneciese a un partido recién creado y que su candidato proviniese de un ejecutivo socialista. En relación con ello, la pérdida de apoyos al candidato por el PS es realmente abrumadora: cuando en las elecciones de 2012 poseía el 28,63 % de los votos, en estos comicios logró sólo un 6,3 %.

El ascenso del apoyo al discurso populista es también notable: en 2012 lograba un 17,9 % de votos y en estos 5 años ha conseguido alcanzar el 21,3 %.

Gráfico 9. Elecciones presidenciales en Francia.


Como ocurrió en otros países como Alemania o Austria, los candidatos del resto de partidos, tras ver el auge del FN, se vieron obligados a endurecer su discurso acerca de la política de asilo de la UE, aunque el candidato de EM! se mostró como el elegido para capitanear la refundación de la UE, posicionándose al lado de Merkel.

En este asunto, y viendo que el resto de los partidos restaban importancia en sus mensajes acerca de estos temas, Le Pen vio una nueva plataforma de hacer campaña: la crisis de los

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refugiados y la relación que los atentados sufridos –según la líder populista– tenía con la apertura de fronteras fueron los puntos clave de su discurso de campaña.

La incertidumbre política y social que se generó tras los terribles atentados que ha sufrido Francia explica el gran apoyo al partido de extrema derecha.

Elecciones legislativasDebemos destacar igualmente la celebración de las elecciones legislativas de Francia que

tuvieron lugar también en junio de 2017, para elegir a los 577 escaños de la Asamblea Nacional. Estas se produjeron poco más de un mes después de las elecciones presidenciales. Los miem-bros de la Asamblea son elegidos utilizando un sistema de dos vueltas en circunscripciones uninominales.

En estos comicios resultó ganador el candidato de los republicanos, Édouard Philippe, con-siguiendo 350 escaños. Por el contrario, el FN logró sólo 8 escaños. Estas elecciones han vuelto a demostrar la debacle socialista, el fin del bipartidismo –un nuevo partido es la primera fuerza parlamentaria– y la entrada en la Asamblea del partido de Le Pen con 8 diputados, consolidándose esta también como diputada nacional.

Gráfico 10. Elecciones legislativas en Francia.


Frente NacionalEste partido, al igual que sus compañeros de grupo parlamentario europeo, consigue intro-

ducir sus mensajes en la agenda política. “Allí donde existe el sistema electoral de doble vuelta se dispone de un mecanismo efectivo para corregir los efectos no deseados provocados por la primera votación. Pero ese recurso de última hora no evita la necesidad de actuar respecto a los problemas de fondo, antes de que ni siquiera la existencia del freno de socorro sea suficiente para contener la oleada populista. (…) Por otra parte, las dos vueltas permiten distinguir entre el voto expresivo de la primera, que debe ser interpretado de una manera, y el más estratégico de la segunda”19.

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4.4 Países en los que comienza a emerger el populismo

4.4.1 República ChecaA) Contexto Las elecciones legislativas celebradas el 20 y 21 de octubre de 2017 renovaron los 200

miembros de la Cámara de Diputados, otorgando la victoria al empresario Andrej Babis, líder de la populista Alianza de Ciudadanos Descontentos (ANO).

El sistema electoral de la República Checa utiliza un método de representación proporcional en listas abiertas, dando la opción de otorgar hasta cuatro votos preferenciales para los candi-datos de su lista elegida. Los escaños se asignan mediante el método D’Hondt. El sistema checo establece un umbral electoral del 5 % para partidos y un 10 % para alianzas de dos partidos.

B) Comportamiento preelectoralEn las anteriores elecciones –año 2013– el partido de los Socialdemócratas (ČSSD) fue el

partido más votado y el ejecutivo resultante fue una coalición de centro-izquierda con ANO, Unión Cristiana y Demócrata-Partido Popular Checoslovaco (KDU-ČSL).

El ganador de estas últimas elecciones fue destituido en mayo por fraude fiscal, pero eso no le ha impedido lograr el 29,7 % de los votos. Los sondeos vaticinaban que obtendría 11 puntos más que en las elecciones de 2013.

C) Elecciones 2017En los comicios de 2017, el ČSSD sufrió un varapalo electoral que lo llevó a perder 35 escaños.

El Partido Democrático Cívico (ODS) –de centroderecha– fue el segundo partido más votado, alcanzando 25 escaños, ya que su grupo aumentó en 9 asientos.

Es destacable la entrada en el Parlamento del Partido de Libertad y Democracia Directa (SPD). Este partido, fundado en 2015, se caracteriza por un discurso euroescéptico y antiinmigración.

Gráfico 11. Elecciones generales en la República Checa.


Alianza de Ciudadanos Descontentos (ANO)Babis se ha apoyado en mensajes contra la corrupción, la inmigración, el euro y la élite

política. El nuevo primer ministro, el segundo checo más rico del país, creó en 2011 el partido ANO 2011.

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El aumento de la importancia de los problemas culturales en la República Checa ha provo-cado la entrada de nuevas formaciones en el Parlamento. “A diferencia de Polonia y Hungría, cuya política siempre ha estado dominada por cuestiones culturales relacionadas con la religión o la nacionalidad, el sistema checo ha estado dominado por la competencia económica. (…) Los partidos representados en el parlamento diferirán más en cuestiones culturales, migración, enfoque de la soberanía checa y puntos de vista relacionados con la integración europea”20.

5 DISCUSIÓN

La pregunta planteada en este trabajo trataba de responder a si existía correspondencia entre el discurso populista antimigratorio de estos partidos mencionados con su respectivo auge. Como consecuencia de este análisis, podemos confirmar que sí existe una relación entre los alegatos antiinmigración de estos partidos con su ascenso –y, en algunos de los casos, consolidación.

Uno de los problemas con los que nos hemos encontrado en la investigación ha sido el hándicap de la escasa literatura académica dedicada a esta materia, para lo que ha habido que consultar en gran medida fuentes periodísticas.

Es necesario señalar como punto destacable del trabajo que, a pesar de realizar esta inves-tigación basándose en el ascenso de la extrema derecha abanderada por partidos populistas, existen casos de países en los cuales las fuerzas extremistas se han coaligado con otras fuerzas más cercanas al centro o incluso a la izquierda en los valores establecidos. Ejemplo de ello es Italia, donde actualmente gobierna un partido de extrema derecha con uno que muchos politó-logos identifican como populista de izquierdas, pero que no cumple los parámetros tradicionales establecidos para los partidos de izquierda. Además, es importante destacar también el caso de Hungría, donde un partido nacionalista, clasificado como partido de centroderecha, optó por un discurso más cercano a la extrema derecha con argumentos en temas de inmigración más propios de Jobbik. Igual ocurrió en Austria con el Partido Popular Austríaco (ÖVP) –también clasificado como de centroderecha–, que también adoptó un discurso más cercano a la extrema derecha con argumentos en temas de inmigración más propios de FPÖ en el caso de Austria.

La derrota del Partido Socialista Húngaro confirma –como ha ocurrido en los otros Estados– la debacle sufrida por el socialismo europeo y el fin del bipartidismo entre partidos tradicionales, lo que hace que nos planteemos una nueva dicotomía populismo-tecnocracia.

El discurso distinto de las medidas sugeridas por los partidos tradicionales es lo que ha acabado por calar en el electorado. Se podría señalar la relación entre el trasvase de votos y las medidas anunciadas relacionadas con la política de asilo –y en alguno de los casos, como es Alemania, en la puesta en marcha de estas medidas–. Otro ejemplo de esto lo tenemos en Austria, donde el FPÖ logró su mejor resultado desde su creación al ganar la primera vuelta de las elecciones presidenciales.

La principal seña de identidad de estos partidos es su discurso antiinmigración, que se vio reforzado por la llegada de refugiados a sus fronteras, o reubicados por la UE.

Confirmamos la correspondencia planteada en la pregunta formulada en el inicio de la investi-gación por casos como el de Italia. Ya en el año 2015, cuando la crisis de refugiados estalló en los medios italianos, la LN supo aprovecharla utilizando su discurso xenófobo y populista para captar votos. En esta ocasión, se observa el ascenso de la Liga Norte, que supera con gran margen el resultado obtenido en las anteriores elecciones. Por otra parte, el crecimiento del M5S es notable.

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Algunos partidos de centroderecha, como el ÖVP o el Fidesz, entre otros, han apostado por un giro a la derecha para restar apoyo a los extremistas y adaptar los mensajes a lo que querían oír los votantes.

Esta nueva dicotomía populismo-tecnocracia se apoya en un contexto en el que los partidos tradicionales ya no poseen el poder, sino todo lo contrario, descienden en número de apoyos, un escenario en el que podemos ver cómo dos partidos antiestablishment tienen el poder ejecutivo, como es el caso italiano.

También vemos las consecuencias de estos apoyos en la incapacidad que han sufrido países como Holanda, Austria y, recientemente, Italia en formar gobierno. Los partidos que anterior-mente poseían el poder ahora se ven forzados no sólo a incluir estos issues en la agenda, sino que deben aliarse con otras fuerzas –en ocasiones, populistas– para poder gobernar (ver Alemania, Austria e Italia).

Por otra parte, y en relación con la permanencia en el poder, nos encontramos con dos de los países que forman el Grupo de Visegrado: Polonia y Hungría, que mantienen su asiento y cuentan cada vez con mayor número de apoyos. Y, muy cercana a sus ideas, la República Checa, donde sus gobernantes exponen alegatos muy propios de la extrema derecha pero no forman parte de los dos eurogrupos de esta línea ideológica, sino que provienen de grupos tales como EPP y ECR.

La postura antiinmigratoria de gobiernos como los de Polonia, Hungría y la República Checa ha puesto al límite a la UE, quien inició un procedimiento de infracción contra ellos por rechazar las cuotas de refugiados. Los expertos decían que Orbán (Fidesz) ha pasado por diversas etapas ideológicas. Esto es destacable, porque hemos visto en este trabajo cómo todos los líderes han ido adaptándose al contexto y así es como han logrado sus apoyos. Finalmente, todos los líderes han ido modulando sus mensajes para poder captar un mayor número de votos.

Debido a las similitudes en sus discursos y propuestas, ha surgido una alianza de partidos populistas eurófobos y xenófobos en que la crítica a la inmigración y a las políticas de la UE han sido claves en sus proclamas.

6 CONCLUSIONESEn este artículo se analiza cómo la gestión de la crisis migratoria por parte de los partidos

gobernantes en Europa ha influido en el auge de la extrema derecha. Los resultados de este análisis muestran que en algunos de los Estados miembros este incremento ha sido aplacado por partidos de reciente creación (Francia) o han estado muy cercanos a alcanzar su objetivo de llegar al poder (Holanda), donde logró la victoria el candidato independiente.

Esta investigación nos ofrece aspectos clave a desarrollar: 1. La ultraderecha ha logrado situar temas tan importantes como la inmigración en la agenda política; 2. Estamos ante el fin del bipartidismo, donde los partidos tradicionales han tenido que cambiar sus discursos y modularlos para llegar a un electorado descontento con su gestión durante estos años de mandato; 3. El socialismo europeo se encuentra en un peligroso descenso, próximo a desaparecer; 4. La incer-tidumbre política y social provocada por la crisis económica y migratoria, sumada a los recientes atentados, ha sido la fórmula decisiva utilizada por los populistas para avanzar en apoyos; 5. Y, lo más importante, los populistas han llegado para quedarse.

Este repaso a las últimas elecciones generales desde 2015 –año en el que la crisis migratoria se hizo visible– nos demuestra que el ascenso de la extrema derecha ha causado cambios notables en el comportamiento electoral al lograr influir en el resto de partidos. Estas facciones lograron

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introducir sus mensajes antimigratorios en el centro del debate, forzando un giro hacia la derecha de sus competidores, y así lo hemos comprobado en este trabajo.

Nunca la extrema derecha había experimentado un auge semejante desde la Segunda Guerra Mundial. Numerosos artículos publicados estos últimos meses –en particular los de después de las elecciones donde perdieron FN y PVV– tranquilizaban a los ciudadanos afirmando que la alarma populista había sido desactivada.

Lo cierto es que estos partidos se quedaron a las puertas de lograr la victoria, y en países donde gobierna un partido de este perfil, como es el caso de Polonia y Hungría, sus mensajes críticos con la política de asilo europea y su negativa a acatarla no han hecho más que reportarle apoyos entre sus vecinos, sin olvidar el caso más reciente, en la República Checa, donde un partido de nueva creación ha logrado alcanzar la presidencia del país.

En relación con ello, dirigimos la vista a Italia, uno de los países fundadores de la Unión Europea que ahora está siendo gobernado por un primer ministro que se enorgullece de ser populista. También en Alemania se encuentra en una tensa relación la coalición de gobierno, provocada por las medidas de política de asilo.

Estos partidos populistas de ideología extrema han capitalizado el descontento de los vo-tantes por la situación actual del país: el sentimiento de incertidumbre generado por la pérdida de estatus social debido a las medidas austeras puestas en marcha, en el cual los ciudadanos no entienden las medidas tomadas acerca de los migrantes, sumado al rechazo vigente ante el multiculturalismo, factores clave para lograr apoyos.

En países donde es más notable que la crisis de refugiados y la política de asilo propuesta por sus gobernantes han pasado factura, hemos visto que partidos como AfD, FPÖ y Fidesz han sabido modificar los estatutos de sus organizaciones para adaptarse a lo que los ciudadanos querían oír. Esto también se puede observar en los otros estudios de caso analizados. Además, es llamativo ver que, en los Estados donde estos partidos no han logrado alcanzar la presidencia, los partidos victoriosos están teniendo problemas en las negociaciones para lograr una coalición gobernante.

La extrema derecha ha conseguido que votantes que no apoyan abiertamente ideas de esta ideología viesen un representante de sus inquietudes. Es el momento de ver las nuevas alianzas en el panorama europeo: por un lado, el PiS polaco, el ANO de República Checa, y el Fidesz húngaro; por otro, FN, PVV y LN ya han mostrado su alianza eurófoba; y, por último, estamos viendo cómo influye la inclusión del FPÖ en el gobierno austríaco.

Podemos concluir que los populistas de ultraderecha han llegado para quedarse. También subrayamos que su entrada en las instituciones les reporta recursos públicos a los que anterior-mente no tenían acceso; se beneficiarán de una influencia y unos recursos económicos con los que podrán llevar a cabo su estrategia populista y continuar alcanzando mayores apoyos.

Ahora que las elecciones europeas están próximas a celebrarse, podremos observar cómo utilizan estas proclamas para forjar nuevas alianzas en la Eurocámara. Gracias a este nuevo estatus de poder, conseguirán una mayor influencia, no tanto en lo que respecta a las decisiones políticas como en las actitudes de los ciudadanos ante los temas que coloquen en la agenda política.

Tras estas conclusiones, es de recibo que los partidos tradicionales asuman que estas fuerzas populistas han llegado para quedarse y continuarán controlando la arena política en un futuro a corto plazo. Los partidos que otrora formaban el establishment deben tomar conciencia de que la estrategia de utilización de la política migratoria como arma política continuará de manera estable, al menos hasta los comicios europeos de 2019. Quienes no quieran asumir esta nueva situación terminarán por desaparecer.

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Por todo lo anterior, la recomendación de este trabajo es que estos partidos asuman y pro-clamen un mensaje integrador, que tomen la batuta en la problemática de la crisis migratoria y que las medidas que adopten se hagan desde las instituciones europeas para mejorar la Unión, no para dinamitarla, como quieren hacer estos partidos eurófobos estudiados.

Esta estrategia debe ponerse en marcha ya, porque queda menos de un año para que seamos llamados a las urnas. La Eurocámara corre peligro de estar formada por fuerzas que quieren su disolución; es la hora de asumir el contexto y adaptarse a lo que está viviendo Europa.

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El Confidencial «Viktor Orbán: el autócrata de la Unión Europea del que nadie habla». (Junio 2017) https://www.elconfidencial.com/

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«El 70 % de polacos rechaza que su país acoja refugiados de países musulmanes». (Mayo 2017) http://www.lavanguardia.com/politica/20170531/423088687684/el-70--de-polacos-rechaza-que-su-pais-acoja-refugiados-de-paises-musulma-nes.html

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Reuters«El partido de derecha italiano Liga Norte aumenta campaña contra inmigrantes». (Junio 2015) http://es.reuters.com/article/

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El Periódico«Austria: los refugiados, en el punto de mira». (Octubre 2017) http://www.elperiodico.com/es/internacional/20171016/

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chliesst-schaerferesgesetz-a-1041839.html

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ANEXO. DATOS DE INTERÉS

Fuente: Financial Times

Fuente: Financial Times

NOTAS1 Inglehart y Norris, 2016.

2 Kaya, 2017.

3 Pelinka, 2013: 8.

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4 Immerzeel y Pickup, 2016.

5 Mudde y Rovira Kaltwasser, 2012.

6 Rodríguez Aguilera del Prat, 2016.

7 Sanahuja, 2014; Ferrero-Turrión y Pinyol-Jiménez, 2016.

8 CE, 2018.

9 Kaya, 2017.

10 Onghena, 2015; Casals, 2015; Morillas, 2015.

11 Llaudes, 2017.

12 El Partido ANO no tiene representación en el Parlamento Europeo.

13 Sánchez Medero y Medero, 2014.

14 Sánchez Medero y Medero, 2014

15 Delgado, 2013.




19 Invernizzi y Bickerton, 2016.

20 Rovny, 2017.

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Resumo: As últimas eleccións autonómicas de Galicia celebradas en 2016 deixaron como resultado un goberno monocolor, o do Partido Popular, e unha oposición fragmentada. Nun contexto de crise eco-nómica e política en que novas formacións acadaron representación na meirande parte dos parlamentos autonómicos españois, e en que os partidos tradicionais perderon de forma notable o apoio dos cidadáns, en Galicia produciuse a única maioría absoluta a nivel subestatal. Con iso, parecería que Galicia, no elec-toral, é distinta ao resto de comunidades autónomas. Nada máis lonxe da realidade. Así, semella preciso describir o sistema de partidos galego desde os primeiros comicios de 1981 ata os recentes de 2016. Con iso, podemos coñecer o tipo de competición dos partidos polo goberno, as dinámicas goberno-oposición e a estrutura do sistema de partidos galego ao longo das 10 eleccións celebradas ata a data. Palabras clave: Eleccións, Galicia, sistema de partidos, goberno, partidos.

Resumen: Las últimas elecciones autonómicas de Galicia celebradas en 2016 dejaron como resultado un gobierno monocolor, el del Partido Popular, y una oposición fragmentada. En un contexto de crisis económica y política en el que nuevas formaciones alcanzaron representación en la mayor parte de los parlamentos autonómicos españoles, y en el que los partidos tradicionales perdieron de forma notable el apoyo de los ciudadanos, en Galicia se produjo la única mayoría absoluta a nivel subestatal. Con ello, parecería que Galicia, en lo electoral, es distinta al resto de comunidades autónomas. Nada más lejos de la realidad. Así, parece preciso describir el sistema de partidos gallego desde los primeros comicios de 1981 hasta los recientes de 2016. De esta manera podemos conocer el tipo de competición de los partidos por el gobierno, las dinámicas gobierno-oposición y la estructura del sistema de partidos gallego a lo largo de las 10 elecciones celebradas hasta la fecha. Palabras clave: Elecciones, Galicia, sistema de partidos, gobierno, partidos.

Abstract: In the 2016 regional elections of Galicia, the most voted party (with more than the 50 percent of the seats) was the Popular Party, whereas the opposition was fragmented. Under a context of political




The Galician party system, 1981-2016

JOSÉ RAMA

Investigador doctoral FPU Departamento de Ciencia Política y Relaciones InternacionalesUniversidad Autónoma de [email protected]

Recibido: 04/01/2018 | 12/06/2018

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José Rama


and economical crisis, in which numerous parties had entered in most of the Regional Parliaments in Spain, and the traditional parties lost lots of votes, in Galicia, took place the unique absolute majority at subestatal level. Thus, Galicia seems different than other Regions in Spain, at least in the electoral behaviour of their voters. With the aim of know to what extent this is true, seems necessary describe the Galicia party system since the first elections of 1981 until the recent in 2016. In this sense, we could know the kind of party competition for the government, the government-opposition dynamics and the Galicia party system structure during the 10 elections celebrated until today.Key words: Elections, Galicia party system, government, parties.

Sumario: 1 Introducción. 2 Sistema electoral, ciclos electorales y formación de gobiernos 2.1 Sistema electoral. 2.2 Ciclos electorales. 2.3 Formación de gobiernos. 3 El sistema de partidos gallego. 3.1 Parti-cipación electoral. 3.2 Fragmentación de partidos. 3.3 Bloques ideológicos. 3.4 Volatilidad electoral. 3.5 Competitividad electoral. 4 Conclusiones. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNEl 25 de septiembre de 2016 tuvieron lugar las décimas elecciones al Parlamento de Galicia.

Como ya había ocurrido en 2012, los gallegos fueron llamados a las urnas el mismo día que los vascos elegían los diputados de su Parlamento, con el fin de hacer cuadrar en la misma fecha unas elecciones que, como sucede en los casos de Andalucía y Cataluña, no son concurrentes con el resto de comunidades autónomas españolas1.

Los décimos comicios autonómicos gallegos han dejado como resultado un Parlamento notablemente más fragmentado que el de las últimas fechas. Y, sin embargo, esta mayor ato-mización partidista que se dio en las elecciones de 2016 no iba a ser, ni mucho menos, lo más destacable de ellas. En esencia, esto incluso había ocurrido previamente en el resto de comuni-dades autónomas que, en el año 2015, habían elegido a los representantes de sus parlamentos autonómicos2. De este modo, lo que hizo únicas a las elecciones gallegas de 2016 fue la mayoría absoluta cosechada por el Partido Popular (PPdeG), que, con cuarenta y un escaños de los setenta y cinco posibles, alcanzaba de forma holgada más del cincuenta por ciento de la cámara gallega. Esta mayoría, además, venía precedida de unos resultados en las elecciones municipales de 2015 en los que nuevas formaciones habían conseguido la alcaldía de importantes ciudades gallegas. A pesar de ello, y teniendo en cuenta también la perspectiva comparada de otras autonomías, ningún partido obtuvo el mismo porcentaje de votos que el PPdeG en estos últimos comicios3.

Parecería, pues, que el tipo de competición electoral en Galicia es una rara avis si lo compara-mos con el resto de regiones españolas, por lo menos si sólo tuviéramos en cuenta estas últimas elecciones. Nace así la necesidad de describir el sistema de partidos gallego desde los primeros comicios de 1981 hasta los últimos de 2016. Transcurridos casi cuarenta años de elecciones democráticas al Parlamento de Galicia, merece la pena conocer no sólo las pautas de compe-tición partidista en la comunidad gallega, sino los niveles de institucionalización de su sistema partidista, es decir, el grado en que los patrones de interacción entre las formaciones políticas y los votantes resultan rutinarios, predecibles y estables a lo largo del tiempo4.

Con motivo de dar respuesta a la pregunta de hasta qué punto el sistema de partidos ga-llego está institucionalizado, y hasta qué punto la competición de los partidos por el gobierno resultó estable, en este artículo se ofrecen una serie de indicadores del sistema de partidos (los que comúnmente más empleó la literatura especializada) que permitirían enmarcar a Galicia en una categoría o en otra.

Para ello, este texto se divide en dos grandes bloques. En el primero, se presenta de manera muy introductoria la normativa electoral bajo la que se rigen los comicios autonómicos gallegos,

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con lo que podemos conocer cómo se traducen los votos en escaños y se reparten estos entre las distintas formaciones. Esto nos permite hablar de los distintos ciclos electorales en que se pueden dividir los comicios autonómicos celebrados hasta la fecha. Además, se describe la formación de gobiernos que se produjo en estas diez elecciones. El segundo bloque muestra la evolución de distintos indicadores del sistema de partidos: los niveles de participación electoral, el número de partidos electorales y parlamentarios, los niveles de intercambio de preferencias electorales de una elección a otra, o volatilidad electoral, y la competitividad electoral. Por último, unas conclusiones cierran el artículo recapitulando todo lo dicho.

2 SISTEMA ELECTORAL, CICLOS ELECTORALES Y FORMACIÓN DE GOBIERNOS

2.1 Sistema electoral El 20 de octubre de 1981 más de dos millones de gallegos fueron llamados a las urnas para

elegir a sus representantes autonómicos. Para ello, el Estatuto de autonomía gallego de 1981 contemplaba un sistema electoral provisional en la disposición transitoria. Entonces eran setenta y uno los asientos del Parlamento de Galicia que se repartían entre las cuatro circunscripciones electorales, que, como en la mayoría de comunidades autónomas españolas, eran las provincias: A Coruña (22), Lugo (15), Ourense (15) y Pontevedra (19). De este modo, lo que se pretendía era sobrerrepresentar a las provincias del rural, con un voto más conservador –igual que ocurre en las provincias del interior en las elecciones al Congreso de los Diputados5–, mientras las pro-vincias atlánticas, más pobladas, se veían infrarrepresentadas6. Con este reparto de escaños se celebraron las elecciones de 1981 y 1985.

Con la aprobación de la Ley 8/1985, de 13 de agosto, de elecciones al Parlamento de Galicia, se aumentaba el tamaño de la cámara en cuatro escaños y se corregía, parcialmente, la desigualdad del valor del voto al conseguir A Coruña y Pontevedra dos escaños adicionales, respectivamente. Así, la citada ley (reformada por la Ley 15/1992, del 30 de diciembre7) y el Estatuto de autonomía de Galicia constituyen el marco legislativo electoral gallego. En el Estatuto de autonomía se establece, entre otras cosas, que los diputados han de ser elegidos por sufragio universal, libre y directo por un plazo de cuatro años y conforme a un sistema de representación proporcional. Del mismo modo, se fija que las provincias (art. 11.4) han de ser las circunscrip-ciones electorales. Además, el estatuto prevé que el tamaño del Parlamento se debe mover entre los sesenta escaños de mínimo y los ochenta de máximo (quedando aplazado el número exacto de escaños a una ley de desarrollo básico del estatuto).

Por su parte, y con el fin de respetar el mandato constitucional de representación de todos los territorios, la ley electoral gallega estableció un mínimo inicial de diez asientos por provincia, que se asignan sin tener en cuenta la población8. Con ello son sólo treinta y cinco escaños los que se reparten entre las circunscripciones, siguiendo criterios proporcionales (art. 9). Desde la aprobación de la ley electoral y hasta la actualidad, el número de diputados de cada provincia fue variando en un escaño arriba o abajo entre provincias en función de la demografía. En los comicios más recientes de 2016, A Coruña designó veinticinco parlamentarios, Pontevedra veintidós, y Lugo y Ourense catorce, respectivamente. Finalmente, igual que en el resto de co-munidades autónomas y en el conjunto del Estado, la fórmula empleada para transformar los votos en escaños es el método D’Hondt9.

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Estas reglas condicionan no sólo la competición de los partidos por los escaños, sino el con-junto del sistema de partidos gallego.

2.2 Ciclos electorales

Teniendo en cuenta el reparto de escaños por provincia y siendo conscientes de cómo se transforman los votos en escaños, podemos analizar con mejores herramientas la evolución de los apoyos electorales en los comicios autonómicos gallegos. La tabla 1 muestra el porcentaje de votos y el número de escaños de las distintas formaciones que alcanzaron representación política en las elecciones al Parlamento de Galicia comprendidas entre 1981 y 2016. Así, en función del porcentaje de apoyos cosechados por cada partido y, sobre todo, del número de asientos que consiguieron en la Casona del Hórreo, podemos diferenciar tres ciclos electorales claros: 1) de 1981 a 1985, 2) de 1989 a 2001 y 3) de 2005 a 2016.

El primer ciclo correspondería, pues, a los comicios de 1981 y 1985. En estas elecciones nin-gún partido consiguió el suficiente número de votos como para formar un gobierno en solitario. Contra todo pronóstico, Alianza Popular (AP) resultaba la fuerza más votada en los primeros co-micios autonómicos gallegos. Y fue contra todo pronóstico, dado que en las elecciones generales de 1977 y 1979 había sido la Unión de Centro Democrático (UCD), con más de un cincuenta y dos por ciento de los escaños y un cuarenta y siete por ciento de los votos, respectivamente, la formación más votada en Galicia, quedando AP muy lejos del partido centrista, al obtener un escaso apoyo del trece y catorce por ciento de los votos10. Así, en los comicios gallegos de 1981 (elecciones fundacionales), AP no sólo superó en el cómputo global a UCD, sino que consiguió imponerse en las provincias atlánticas, A Coruña y Pontevedra, yendo, en parte, en contra de los que habían señalado una excesiva dependencia por parte de los populares del voto rural11.

Por su parte, los comicios de 1985 fueron el preámbulo del segundo ciclo electoral gallego. De hecho, suponen una clarificación de la competencia partidista. La implosión de la UCD en 1982 determinó la competición política de estas segundas elecciones en las que AP concurría en coalición con el Partido Democrático Popular (PDP), el Partido Liberal (PL) y los Centristas de Galicia (CdG). Estas cuatro formaciones se agruparon bajo el nombre de Coalición Popular de Galicia (CP). De este modo, en 1985 la contienda política enfrentó principalmente a CP con el Partido Socialista de Galicia-Partido Socialista Obrero Español (PSdeG-PSOE). Así, el incremento de un nueve por ciento en votos que experimentó el PSdeG en 1985 podría justificarse por el apoyo recibido por parte de antiguos electores de la UCD que, además de ir a parar a CP y a Coalición Galega (CG), terminaron recalando en los socialistas12.

En estas elecciones, además, se produjeron distintos movimientos en el campo de los partidos nacionalistas gallegos. Por un lado, Esquerda Galega (EG), que en 1981 había conseguido un asiento en el Parlamento de Galicia, se integra con el Partido Socialista Galego (PSG), y acaban obteniendo tres escaños en los comicios de 1985. Por otro, y aunque en los comicios de 1981 el Bloque Nacionalista Popular Galego (BNPG) había acudido en coalición con el PSG, en 1985, bajo el nombre de Bloque Nacionalista Galego (BNG), se presenta en solitario para terminar obteniendo un único asiento, el del líder histórico del nacionalismo gallego Xosé Manuel Beiras. Por último, lo destacable de los comicios de 1985 fue la irrupción de la formación CG13, un par-tido nacionalista que, en lo ideológico, se situaba en posiciones de centro-derecha14. En estos comicios consiguen cerca de un trece por ciento de los votos y once parlamentarios.

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Tabla 1. Resultados de las elecciones autonómicas al Parlamento de Galicia, 1981-2016a b

1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016

PPdeG 31 (26) 41 (34) 44 (38) 52 (43) 52 (42) 52 (41) 45 (37) 47 (38) 46 (41) 48 (41)

UCD 28 (24)

PSdeG-PSOE 20 (16) 29 (22) 33 (28) 24 (19) 20 (15) 22 (17) 33 (25) 31 (25) 21 (18) 18 (14)

BNG 6 (3) 4 (1) 8 (5) 18 (13) 25 (18) 23 (17) 19 (13) 16 (12) 10 (7) 8 (6)

EG/PSG 3 (1) 6 (3) 4 (2)

PCG 3 (1)

CG 13 (11) 4 (2)

AGE/En Marea 14 (9) 19 (14)

Total % votos 91 93 93 94 97 96 97 94 91 93

N.º escaños 71 71 75 75 75 75 75 75 75 75

a Los porcentajes están redondeados, sin decimales. Fuera de los paréntesis las cifras son porcentajes de voto, y dentro de los paréntesis las cifras son número de escaños. Se trata del porcentaje sobre voto válido calculado teniendo en cuenta los votos CERA.

b Los ocho partidos que obtuvieron representación son el Partido Popular de Galicia (PPdeG), PSdeG-PSOE, UCD, BNG, CG, EG, En Marea y el Partido Comunista de Galicia (PCG). Se considera un mismo partido: AP, CP y PPdeG; EG y PSG; el BNPG y el BNG; y Alternativa Galega de Esquerdas (AGE) y En Marea.

Fuente: elaboración propia basándose en: http://eleccions2016.xunta.gal

El segundo ciclo electoral se abre con las elecciones de 198915 y llega hasta las de 200516. Durante cuatro comicios, el Partido Popular de Galicia (PPdeG) –que se refunda en 1989 dejando atrás las siglas de AP– alcanza mayorías absolutas de forma ininterrumpida. De hecho, salvando los comicios de 1989, en los restantes la formación conservadora logra más del cincuenta por ciento de los votos y más de cuarenta escaños de los setenta y cinco que a partir de 1985 se reparten en el Parlamento de Galicia. Si buscáramos un responsable de este cúmulo de victorias holgadas de los populares, ese sería Manuel Fraga Iribarne. En 1989, Fraga deja el liderazgo a nivel nacional de AP (partido que fundó en 1976) en las manos de José María Aznar (quien alcanzaría la Presidencia del Gobierno en los comicios de 1996) para volver a su tierra y encabezar las listas de un PPdeG renovado y con un discurso profundamente galleguista17.

Las elecciones de 1989 sirven, además, como primer indicio de lo que después se materiali-zaría en 1993: el ascenso del BNG, por un lado, y la caída hasta llegar a la desaparición de CG. Así, de 1989 a 2005 no sólo se dio un dominio del PPdeG sin paliativos, sino que se transformó por completo la competición política establecida hasta la fecha. El BNG concentró el voto nacio-nalista de izquierdas18, aprovechando el trasvase de votos desde la coalición EG-PSG y del sector moderado de CG19, mientras que el PPdeG hizo lo propio con el nacionalismo conservador20.

El ascenso en apoyos electorales del BNG en las siguientes elecciones fue otro de los grandes cambios acontecidos en este segundo ciclo electoral. En buena medida, este incremento de votos fue gracias al abandono que el Bloque protagonizó de posiciones más extremas y a la moderación de su discurso político. En los comicios de 1993 suma más de un diez por ciento de apoyos con respeto a las elecciones de 1989 y cuatro años más tarde, en 1997, supera en esca-ños y porcentaje de votos al PSdeG-PSOE, que pierde más de un cuatro por ciento de votos. El BNG conseguía atraer el voto de los electores más jóvenes, que menos simpatizan con el PPdeG, mientras el PSdeG no era capaz de articular una respuesta capaz de canalizar los sufragios de aquellos más opuestos al dominio de los populares21. En gran parte, esto se debió al liderazgo débil de los socialistas, por lo menos en comparación con el de sus opositores, BNG y PPdeG, que bajo el mando de Xosé Manuel Beiras y Manuel Fraga fueron capaces de dar una imagen de partido consolidado.

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Para las elecciones de 2001, en cambio, el PSdeG-PSOE consiguió aumentar su porcentaje de votos y escaños, obteniendo el mismo número de asientos que el BNG: diecisiete. Tras el duro golpe de las elecciones de 1997, Abel Caballero deja la Secretaría del partido y en su lugar aparece un completo desconocido, Emilio Pérez Touriño (con un perfil técnico y discreto), que en el Congreso Extraordinario de 1998 obtiene algo más del sesenta por ciento de los votos. Con Touriño al frente, el PSdeG no sólo es capaz de igualar en escaños al BNG, sino que alcanza la presidencia de la Xunta en las elecciones de 2005 gracias al apoyo de los nacionalistas. El BNG en estas elecciones pierde cuatro asientos en el Parlamento de Galicia. La renovación en el liderazgo político del Bloque, en la que Anxo Quintana, exalcalde de Allariz, vino a sustituir a Xosé Manuel Beiras no estuvo exenta de polémica, y fueron sonados los problemas internos del partido22.

Las elecciones de 2005 ponen fin al segundo ciclo. El PPdeG pierde la mayoría absoluta y PSdeG y BNG firman un acuerdo de gobierno constituyendo lo que pasaría a llamarse “Gobierno bipartito”. El desastre medioambiental del Prestige, un barco petrolero que el 19 de noviembre de 2002 se hunde delante de las costas gallegas y provoca una de las mayores tragedias ecológicas de la historia de España, así como el problema de la sucesión de Fraga en el PPdeG, permite a PSdeG y BNG arrebatarles la Xunta a los populares, que llevaban en el Gobierno desde 198923.

Sin embargo, tras las elecciones de 2009, el tercer ciclo electoral parece tornar a un escenario como el del segundo. Pasados tan sólo tres años y medio de Gobierno bipartito, el PPdeG, de las manos de su nuevo líder, Alberto Núñez Feijóo, vuelve a ganar la mayoría de apoyos y, con treinta y ocho escaños, alcanza la Presidencia de la Xunta de Galicia. Feijóo es capaz de mostrar las debilidades del bipartito, insistiendo en una imagen de “gasto irresponsable” por parte de la Xunta24. A todo ello tenemos que sumar la incapacidad que muestra el bipartito para hacer visible el trabajo realizado durante sus años al frente de la Xunta25, en los que llevó adelante la aproba-ción de más de cincuenta leyes, muchas de ellas con el apoyo de las tres fuerzas en la cámara26.

Por otra parte, el BNG continúa perdiendo apoyos. Así, consigue casi un tres por ciento me-nos de votos y, tras materializarse la no reedición del bipartito, Anxo Quintana y la Ejecutiva del Bloque presentan su dimisión a finales de marzo de 2009, pocos días después de las elecciones. Lo mismo hace Emilio Pérez Touriño, que en la mañana siguiente a los comicios de 2009, y tras saberse los resultados, dimite como secretario general del PSdeG. Así, este tercer ciclo electoral podría definirse como una etapa convulsa para la oposición. Las elecciones de 2012 y 2016 confirman precisamente estos síntomas. Mientras el PPdeG aumenta su apoyo en Galicia (a pesar de la mala situación económica generalizable a todo el territorio español), tanto PSdeG como BNG decrecen en porcentaje de votos y escaños27. Además, para las elecciones de 2012 y 2016, aparece un nuevo competidor político. En 2012 surge Alternativa Galega de Esquerdas (AGE), una coalición política que incluía una importante escisión del BNG: la corriente Anova-Irmandade Nacionalista (Anova), liderada por Xosé Manuel Beiras, quien antaño había sido el fundador del propio BNG. En esta coalición se integraron otras formaciones de ámbito estatal, Esquerda Unida (EU) y Equo-Galicia. La emergencia de este partido se explica por la crisis interna del BNG, que se hizo patente en la XIII Asamblea Nacional del BNG, celebrada en enero de 201228. El éxito de la coalición AGE fue rotundo: recibió más de doscientos votos y consiguió nueve escaños, dos más que el BNG. Sin embargo, para los comicios de 2016, AGE dejaría paso a En Marea, una nueva coalición, esta vez integrada por Anova, Podemos, EU y diferentes agrupaciones locales. El éxito de En Marea fue incluso mayor que el de su predecesor, al hacerse con catorce asientos y recibir cerca de un dos por ciento más de votos que el PSdeG-PSOE. Por su parte, el BNG obtuvo seis escaños, su peor resultado desde 1989.

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La tabla 2 resume: 1) el porcentaje de votos y escaños que alcanzó la fuerza más votada a lo largo de las diez elecciones celebradas hasta la fecha; 2) la concentración de votos y escaños de los dos partidos con más apoyos; y 3) el porcentaje de votos y escaños de las formaciones nacionalistas desde 1981 hasta 2016. Con ello queda dibujado el escenario político gallego en estas diez elecciones, por lo menos en lo que a concentración de votos se refiere. De hecho, cada ciclo electoral podría ir acompañado de un “apelativo”: en el primero la desagregación electoral fue la principal característica; en el segundo, lo destacable fue la hegemonía de un gran partido, el PPdeG, y el triunfo del nacionalismo gallego; por último, en el tercer ciclo electoral podemos hablar de la competitividad en la oposición, el desgaste del nacionalismo y el dominio, de nuevo, del PPdeG.

Tabla 2. Votos y escaños a diferentes partidos en las eleccio-nes al Parlamento de Galicia, 1981-2016 (en porcentaje)

Votos y escaños Partido con la mayor proporción

Dos principales partidos

Partidos nacionalistas

Votos a

1981 30,5 58,3 9,7

1985 40,9 69,6 22,8

1989 44,0 76,9 15,4

1993 52,1 75,8 18,4

1997 52,2 80,0 24,8

2001 51,6 74,2 22,6

2005 45,2 78,4 18,7

2009 46,7 77,7 16,0

2012 45,8 66,4 10,1

2016 47,6 66,6 8,3

Media 45,7 72,4 16,7


Escaños b

1981 36,6 70,4 5,7

1985 47,9 78,9 21,1

1989 50,7 88,0 12,0

1993 57,3 82,7 17,3

1997 56,0 80,0 24,0

2001 54,7 77,3 22,6

2005 49,3 82,7 17,3

2009 50,7 84,0 16,0

2012 54,7 78,7 9,3

2016 54,7 73,3 8,0

Media 51,3 79,6 15,3


a En votos válidos.b Los porcentajes han sido redondeados.

Fuente: elaboración propia

2.3 Formación de gobiernosDejando de lado el recorrido electoral de cada partido a lo largo de estos casi cuarenta años

de elecciones democráticas en Galicia, merece la pena detenerse en la configuración de los

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gobiernos, para así, siguiendo a Peter Mair (1997), establecer hasta qué punto se puede hablar de una competición por alcanzar la presidencia de la Xunta abierta a varias formaciones o res-tringida a unas pocas. De esta forma, podríamos distinguir dos grandes períodos, caracterizados principalmente por la capacidad que tuvo el partido más votado para configurar el Ejecutivo en solitario o con el apoyo de otras formaciones. En este sentido, el primer período corresponde a las elecciones de 1981 y 1985, comicios iniciáticos de la autonomía gallega, y el segundo a las elecciones que van desde 1989 hasta 2016, con la excepción de las de 2005. Sólo dos partidos encabezaron el Gobierno gallego, el PPdeG y el PSdeG-PSOE. El PSdeG estuvo al mando del Ejecutivo gallego de 1987 a 1989 y de 2005 a 2009. Por su parte, el PPdeG controló la Xunta de Galicia en los años restantes, con un claro predominio desde 1989 y, sobre todo, en estos últimos años desde 2009.

Si utilizamos la terminología de Mair (1997) para dar cuenta de las transformaciones de la competición partidista, poniendo el foco de atención en la competición de los partidos por el gobierno, diríamos que lo sucedido en las dos primeras elecciones es síntoma de una estructura de competición por el gobierno abierta. Este tipo de competición se caracterizara por resultados electorales poco predecibles; por cambios continuos en las alternativas posibles de formaciones que pueden alcanzar el gobierno, y por la capacidad de que nuevos partidos, o formaciones ya existentes pero con un escaso peso electoral, puedan representar un papel relevante en la configuración del Ejecutivo. Estas características bien se le pueden atribuir al escenario político gallego de los años comprendidos entre 1981 y 1989.

A partir de los comicios de 1989 y hasta 2016 (salvando la legislatura de 2005), la estructura de competición por el gobierno se cierra a pocos partidos. Esta estructura cerrada estaría caracte-rizada por que el acceso al gobierno queda restringido a escasas formaciones, no produciéndose, por lo general, alternancia política29.

Así, a lo largo de las diez elecciones celebradas hasta la fecha, las fórmulas de gobierno es-tuvieron condicionadas a si los resultados electorales le permitían o no a uno de los partidos ser autosuficiente. La tabla 3 resume la configuración de gobiernos que se dio en estos años en la comunidad gallega: siete fueron los gobiernos de mayoría (todos ellos del PPdeG), dos los que precisaron pactos y otros dos los de coalición.

Tabla 3. Configuración de gobiernos en la Comunidad Autónoma de Galicia, 1981-2016

Presidente y período de Gobierno Partido en el Gobierno

Número y porcentaje de escaños

Apoyo externo Tipo

Xerardo Fernández Albor (1981-1985) AP 31 (26) Sí (UCD) Pactos

Xerardo Fernández Albor (1985-1987) CP 41 (34) Sí (CG) Pactos

Fernando González Laxe (1987-1989) PSdeG-PSOE 29 (22)Sí (CG, PNG,

PSG-EG)Coalición

Manuel Fraga Iribarne (1989-1993) PPdeG 44 (38) No Mayoría




Emilio Pérez Touriño (2005-2009) PSdeG-PSOE 33 (25) Sí (BNG) Coalición

Alberto Núñez Feijóo (2009-2012) PPdeG 47 (38) No Mayoría

Alberto Núñez Feijóo (2012-2016) PPdeG 46 (41) No Mayoría

Alberto Núñez Feijóo (2016- ) PPdeG 48 (41) No Mayoría

Fuente: elaboración propia

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Aunque las elecciones generales de 1977 y 1979 le dieron la victoria en el territorio gallego a la UCD30, el primer Gobierno de la Xunta de Galicia fue presidido por Xerardo Fernández Albor, de AP, que en 1981 resultó la lista más votada. A pesar de todo, los veintiséis escaños de setenta y uno posibles dejaron a los populares en una situación de pacto forzoso con otros grupos para poder gobernar. Así, en la sesión de investidura, Albor fue elegido presidente no sólo con el apoyo de los veintiséis parlamentarios de AP y los veinticuatro de la UCD, sino también con los votos de Ramón Piñeiro, Carlos Casares y Benjamín Casal del PSdeG. Esta legislatura estaría fuertemente condicionada por los frágiles apoyos al Gobierno. Para los comicios de 1985, la coalición de partidos en que se integra AP vuelve a salir como fuerza más votada. Esta vez, sin embargo, y en buena medida debido a la desaparición de la UCD, Fernández Albor, tras varias votaciones, es investido presidente gracias a la total abstención de los diputados de CG.

Sin embargo, lo destacable de este primer período de estructura de competición abierta por el gobierno fue lo sucedido en 1987. Cinco diputados de CG ejecutaron la escisión del sector más nacionalista y progresista del partido, creando el Partido Nacionalista Galego (PNG), que resultaría clave para la moción de censura a Fernández Albor. A ello habría que sumar uno de los primeros y más relevantes casos de transfuguismo en España: el vicepresidente de la Xunta, Xosé Luis Barreiro, presentó su dimisión, abandonado el grupo parlamentario y arrastrando consigo a otros cuatro diputados populares. Juntos, formarían Unión Demócrata Galega. La vida de este partido fue muy breve, y en 1987 se integraban en CG. Así, CG y el PNG apoyarían en septiembre de 1987 la moción de censura del PSdeG de González Laxe a Fernández Albor. Esta coalición de partidos, fruto del Pacto de los Tilos, terminaría configurando el nuevo Gobierno, en el que no participaría el PSG-EG, a pesar de votar a favor de la moción de censura31.

En estas elecciones, el Gobierno estuvo abierto a varios competidores. Tanto en 1981 como en 1985 fueron diversas las formaciones que pudieron, en función de los acuerdos que habían alcanzado, llegar a la presidencia de la Xunta. Y, a pesar de esta primera etapa de inestabilidad, a partir de 1989, el Gobierno gallego queda restringido a una única formación: el PPdeG. Así, hasta 2005, y de 2009 hasta 2016, Galicia experimenta 7 gobiernos de mayoría absoluta frente a un Gobierno de coalición. O, lo que es lo mismo, 7 gobiernos conservadores, frente a sólo un Gobierno progresista.

3 EL SISTEMA DE PARTIDOS GALLEGOPara entender los cambios que se dieron en el interior del sistema de partidos gallego a lo

largo de estas diez elecciones, resulta indispensable conocer la evolución de varios indicadores que dan cuenta de la estabilidad e institucionalización de la competición partidista. Así, en este apartado se examinarán cinco dimensiones que resultan claves para entender el sistema de partidos de un país o región: la participación electoral; el número relevante de partidos que compiten en unas elecciones para alcanzar representación en el Parlamento (fragmentación de partidos); la concentración de apoyos por bloques ideológicos; el volumen de transferencias de votos entre dos elecciones sucesivas (volatilidad electoral); y la intensidad de la competición electoral (competitividad electoral).

Si Galicia hubiese tenido un sistema de partidos débil, en que las formaciones políticas mos-trasen una pauta de competición errática, y los votantes fueran inestables en sus preferencias partidistas, esto debería traducirse en una constante y elevada volatilidad electoral, una notable fragmentación partidista, cambios en la participación electoral abruptos y movimientos entre

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bloques ideológicos de los electores. Sin embargo, y a tenor de estas 10 elecciones celebradas hasta la fecha, no parece que este fuese el caso de Galicia, ni tan siquiera en las recientes elec-ciones de 2016, en las que el escenario de crisis económica y política32 en el que se desarrollaron parece que no afectó al territorio gallego.

3.1 Participación electoralLos niveles de participación electoral que registran unas elecciones pueden dar cuenta del

apoyo que los votantes dan a la democracia representativa33. Para el sistema de partidos de un país, los niveles de participación electoral son reflejo de lo competidos que están unos comi-cios. En este sentido, Galicia fue una comunidad autónoma especialmente abstencionista, sobre todo si la comparamos con las restantes comunidades34. Buena muestra de esto fue la escasa participación (un cuarenta y seis por ciento) que se registró en las elecciones de 20 de octubre de 1981. Estos comicios siguen representando el porcentaje de abstención más alta registrada hasta la fecha en unas elecciones autonómicas en todo el territorio nacional.

A pesar de todo, las tasas de participación en Galicia fueron paulatinamente pareciéndose a las de otras comunidades autónomas, llegando en ocasiones a superar a otras “comunidades históricas” como Cataluña y el País Vasco35. Lo destacable del abstencionismo gallego, como señala Míguez (1998), radica en que es mayor en las zonas rurales que en las urbanas, justo lo contrario de lo que ocurre en el conjunto de España36. Por otra parte, esta escasa participación electoral generalizada no parece tener una especial relación con el apoyo a formaciones espe-cíficas. De hecho, el PPdeG obtiene amplias mayorías absolutas en comicios con elevadas tasas de participación, como ejemplifican las elecciones de 1993 o, más recientemente, las de 2016.

Tabla 4. Participación electoral en las elecciones al Parlamento de Galicia, 1981-2016

1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016

Participación 46,3 57,4 59,5 64,2 62,5 60,2 64,2 64,4 54,9 63,7

Fuente: Rama y Fernández (2017)

3.2 Fragmentación de partidosFue Giovanni Sartori quien en 1976, en su reconocida obra Partidos y sistemas de partidos,

estableció que el número de formaciones relevantes, así como los niveles de polarización ideo-lógica, resultan los factores principales para definir el sistema de partidos de un país o región. Así, Sartori fijó en cinco categorías su clasificación de los sistemas de partidos: sistema de partido predominante, bipartidista, de pluralismo limitado, de pluralismo extremo o polarizado y sistema de atomización37. Unos años antes de salir a la luz la obra de Sartori, Blondel (1968), incidiendo en el criterio numérico para clasificar los sistemas de partidos, estableció una tipología de cuatro casos: sistemas de dos partidos, de dos partidos y medio, multipartidistas con un partido domi-nante y sistemas multipartidistas sin partido dominante.

Siguiendo ambas clasificaciones, y a tenor de lo que muestra la tabla 5, que ilustra los niveles de fragmentación de partidos utilizando la fórmula de Laakso y Taagepera (1979) para calcular el número de partidos efectivo a nivel electoral (NEPE) y a nivel parlamentario (NEPP), podemos decir que: 1) en las primeras elecciones de 1981 el sistema fue de dos partidos y medio, siendo de dos partidos en los comicios de 1985; 2) a partir de 1989, el sistema de partidos puede definirse como multipartidista con un claro partido predominante, el PPdeG, que, a pesar de no alcanzar

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el Gobierno de la Xunta en 2005, superaba a su inmediato perseguidor político, el PSdeG, en más del doce por ciento de los votos.

Tabla 5. Fragmentación de partidos y desproporcionalidad electo-ral en las elecciones autonómicas gallegas, 1981-2016a

1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016 Media

NEPE 4,55 3,61 3,19 2,71 2,62 2,64 2,79 2,84 3,35 3,23 3,15

NEPP 3,32 2,85 2,49 2,36 2,43 2,49 2,60 2,54 2,64 2,67 2,64

Diferencia NEPE y NEPP 1,23 0,76 0,70 0,35 0,19 0,15 0,19 0,30 0,71 0,56 0,51

MCb 8,39 6,54 6,40 4,33 2,63 2,00 2,86 3,09 6,45 5,35 4,80

a El índice se computa con la fórmula NEPE (o NEPP) = 1/∑Pi2 (donde “sigma” se refiere a la suma de todos los partidos “i” y “Pi” es la proporción de votos o de escaños del partido “i”).

b La fórmula empleada para el cálculo de la desproporcionalidad es la de mínimos cuadrados de Gallagher (1991), que es la siguiente: MC = [½ ∑ (Si – Vi ) 2]1/2, donde “Vi” es el porcentaje de votos que consigue cada partido y “Si”, el porcentaje de escaños.

Fuente: Rama y Fernández (2017).

A nivel comparado, Galicia se sitúa en una posición intermedia. Presenta una fragmentación de partidos a nivel electoral superior a la de comunidades como Madrid, Murcia y las dos Castillas, pero muy inferior a la de las comunidades históricas como el País Vasco o Cataluña. De hecho, si estableciéramos un ranking de parlamentos subnacionales fragmentados, de media, Galicia ocu-paría el puesto número 11, en una lista que estaría liderada por el País Vasco, Navarra y Canarias38.

Si seguimos el criterio numérico, no hay duda de que el sistema de partidos gallego es un ejemplo claro de sistema de partido predominante. Este tipo de sistema de partidos, dentro de los competitivos, tiende a caracterizarse por mayorías absolutas de una misma formación que se repiten de manera continua en el tiempo. Galicia es un buen ejemplo de esto, pues de las diez elecciones celebradas hasta la fecha sólo en 3 no hubo mayoría absoluta.

Por otra parte, y tal como ilustra la tabla 5, las diferencias entre el número efectivo de partidos a nivel electoral y parlamentario se fueron reduciendo a medida que los electores interiorizaban los mecanismos de transformación de votos en escaños del sistema electoral gallego39. Dicha tabla también incluye información sobre los niveles de desproporcionalidad electoral, es decir, la desviación, a nivel agregado, entre la proporción de votos obtenidos por un partido y la propor-ción de escaños que finalmente este recibe40. Así, si el índice de desproporcionalidad de mínimos cuadrados (MC) fuera de 0, estaríamos ante una completa proporcionalidad, mientras que con un valor de 100 la desproporcionalidad sería total. La tendencia general, desde 1981 hasta 2016, con puntuales altibajos, fue la de una reducción considerable de la desproporcionalidad. Sin embargo, se observa una subida a valores próximos a los de las primeras elecciones democráticas en el año 2012, en gran parte motivada por la entrada de nuevos partidos en el Parlamento.

3.3 Bloques ideológicosSi agrupamos las preferencias políticas de los gallegos a lo largo de estos años en dos bloques

ideológicos, izquierda y derecha, obtendríamos como resultado dos etapas bien diferenciables, en las cuales las elecciones de 1989 actuaron como punto de inflexión. Estas dos etapas en esencia guardan relación con, al menos, dos de los tres ciclos electorales en que se han dividido los 10 comicios gallegos. De este modo, frente a los primeros comicios en que los gallegos se inclinaron de forma clara por apoyar a fuerzas de derecha y centro-derecha, como también había sucedido a nivel nacional41, a partir de las terceras elecciones los porcentajes tanto de votos como de escaños que concentran los partidos con representación en el Parlamento de Galicia, a pesar de seguir

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muy escorados a la derecha, alcanzan, si lo comparamos con las elecciones de 1981 y 1985, niveles mayores en la izquierda. Las únicas elecciones en las que tanto en porcentaje de votos como de escaños la izquierda consiguió puntuaciones mayores que la derecha fueron las de 2005.

Los comicios de 2009, 2012 y 2016 muestran diferencias muy reducidas en el porcentaje de votos conseguido por partidos de derecha e izquierda (las diferencias en ninguna de estas elecciones superan el dos por ciento). Sin embargo, en escaños, con la excepción de las eleccio-nes de 2009, las diferencias están cerca de los diez puntos porcentuales a favor de la derecha.

No obstante, y haciendo una comparación con el nivel nacional, en el que de las trece eleccio-nes realizadas hasta la fecha el reparto fue de cinco comicios en los cuales las fuerzas de ámbito nacional de derechas obtuvieron, en suma, un porcentaje mayor de votos que las de izquierdas, y ocho comicios a favor de los partidos de izquierda, Galicia es una comunidad, como también puede ser el caso de Madrid, conservadora o, al menos, en la que una formación como el PPdeG consiguió de forma sistemática estar al frente del Gobierno gallego.

Tabla 6. Votos y posición ideológica en las elecciones al Parlamento de Galicia, 1981-2016a

Posición ideológica 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2012 2016

Votos

Izquierda b 32,2 38,6 44,5 42,1 44,3 44,4 51,9 47,0 44,6 45,3

Derecha c 58,3 53,8 47,6 52,1 52,2 51,6 45,2 46,7 45,8 47,6

Total 90,5 92,4 92,1 94,2 96,5 96,0 97,1 93,7 90,4 92,9

Escaños

Izquierda b 29,6 36,6 46,6 42,6 44,0 45,3 50,6 49,3 45,3 45,3

Derecha c 70,4 63,4 53,4 57,4 56,0 54,7 49,4 50,7 54,7 54,7

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

a Las cifras se refieren al porcentaje de votos emitidos por partidos con representación parlamentaria.

b Los partidos que pertenecen al bloque de derechas son: PPdeG y CG.

c Los partidos pertenecientes al bloque de izquierdas son PSdeG-PSOE, PSG-EG, PCG, BNG y AGE/En Marea.


3.4 Volatilidad electoral Desde que en 1979 Pedersen hubiese generalizado su índice para calcular el porcentaje de

transferencias de votos a nivel agregado entre elecciones, este indicador no ha dejado de usarse como la mejor herramienta para medir la estabilidad o cambio de un sistema de partidos42. Así, siguiendo el gráfico 1, podemos dar cuenta de las fluctuaciones que el sistema de partidos galle-go experimentó en sus diez elecciones. En primer lugar, y tomando como referencia el dato de Ersson y Lane43, esto es, la necesidad de un quince por ciento de cambio electoral de un comicio a otro para poder hablar de unos niveles significativos de volatilidad, debemos decir que en tan sólo tres comicios se superó la barrera del quince por ciento. Estos son: las primeras elecciones de 1981-1985, las de 1989-1993 y las recientes de 2009-2012. En las primeras, como había ocurrido a nivel nacional en los comicios de 1979-1982 (con un cuarenta y tres por ciento de intercambio de preferencias), se sitúa el récord de volatilidad electoral. Sin duda, la implosión de la UCD, que pasó de tener casi el veintiocho por ciento de los votos a no tener representación en el Parlamento gallego, así como la emergencia de CG, estarían detrás de esta notable volatilidad de cerca del treinta y cuatro por ciento, una volatilidad que, por otra parte, es atribuible mayoritariamente al trasvase de votos entre formaciones del mismo signo ideológico. Esto, como también sucede en

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España44, indica cierta estabilidad electoral y un notable anclaje del electorado con los partidos, resultando difícil que los votantes crucen de un lado de la barrera al otro45.

Gráfico 1. Volatilidad electoral entre elecciones autonómicas consecu-tivas en la Comunidad Autónoma de Galicia, 1981-2016 a b

Gráfico 1. Volatilidad electoral entre elecciones autonómicas consecutivas en la

Comunidad Autónoma de Galicia, 1981-2016 a b

a La volatilidad total (VT) se calcula aplicando la fórmula VT = (│A1-A2│+│B1-

B2│+│n1-n2│)/2. Esto equivale a la semisuma de las diferencias en términos absolutos

en el porcentaje de cada partido entre una elección y otra. La volatilidad entre bloques

(VEB) se calcula de la misma forma que la VT, pero sobre los resultados conjuntos de

los partidos de las mismas familias ideológicas. La fórmula para calcular la volatilidad

intrabloques (VIB) es la siguiente: VIB = VT-VB.

b Los partidos que pertenecen al bloque de derechas son: PPdeG y CG. Los partidos

pertenecientes al bloque de izquierdas son PSdeG-PSOE, PSG-EG, PCG, BNG y

AGE/En Marea.


Tabla 7. Competitividad electoral en las elecciones autonómicas gallegas, 1981-2016a

Elecciones Competitividad electoral Partidos b

1981 3 AP - UCD




1997 30 PPdeG - BNG

2001 29 PPdeG - BNG


a La volatilidad total (VT) se calcula aplicando la fórmula VT = (|A1-A2|+|B1-B2|+|n1-n2|)/2. Esto equivale a la semisuma de las diferencias en términos absolutos en el porcentaje de cada partido entre una elección y otra. La volatilidad entre bloques (VEB) se calcula de la misma forma que la VT, pero sobre los resultados conjuntos de los partidos de las mismas familias ideológicas. La fórmula para calcular la volatilidad intrabloques (VIB) es la siguiente: VIB = VT-VB.

b Los partidos que pertenecen al bloque de derechas son: PPdeG y CG. Los partidos pertenecientes al bloque de izquierdas son PSdeG-PSOE, PSG-EG, PCG, BNG y AGE/En Marea.


Por su parte, son las elecciones de 1989-1993 las siguientes más volátiles, seguidas de las de 2009-2012. Deteniéndome un momento en las primeras, cabe señalar que la alta tasa registrada estaría justificada por la desaparición de pequeños partidos galleguistas que terminaron aglo-merándose alrededor del BNG. Esta concentración del voto en un solo partido nacionalista vino motivada, en parte, por la aprobación de la Ley 15/1992, de 30 de diciembre, que modificó la ley electoral gallega. Esta reforma (aprobada en solitario por el PPdeG) elevaba hasta el cinco por ciento la barrera electoral a nivel provincial. Con ello, no sólo por los efectos mecánicos del sistema electoral, sino también por los psicológicos46, el voto de los gallegos acabó concentrán-dose en tres formaciones: PPdeG, PSdeG y BNG.

Así, no sería hasta los comicios de 2009-2012 cuando se observarían tasas de volatilidad electoral superiores al quince por ciento que Ersson y Lane (1983) señalaron como indicador de una cierta inestabilidad electoral. En estos comicios, y antes de que ocurriera en 2015 en el resto de comunidades autónomas españolas, Galicia conoce el surgimiento de una nueva formación: AGE nace como una coalición entre Anova (antiguos miembros del BNG), EU y otros actores de la sociedad civil desencantados con la política y con los partidos establecidos. Esta formación, con pocos meses de vida, alcanza en los comicios de 2012 el catorce por ciento de los votos. En palabras del hoy líder de Podemos, partido que entra por primera vez en el Congreso de los Diputados en las elecciones generales de 2015 con 69 escaños de los 350 que se reparten,

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“seguramente sin Beiras (líder de Anova y, posteriormente, de AGE) no sería posible Podemos”47. Por tanto, los novenos comicios autonómicos gallegos podrían entenderse como la anticipación del cambio en el sistema de partidos que se generalizó a partir de 2015 en todo el territorio nacional y a todos los niveles de gobierno48.

En estas elecciones de 2012, una buena parte de antiguos votantes del PSdeG y del BNG acaban dando su voto a AGE, una formación que, para 2016, pasaría a formar parte de En Marea. En estas últimas elecciones los niveles de volatilidad son mucho menores (asumiendo que AGE y En Marea son un mismo partido), pudiendo atribuir la mayor parte de intercambio de preferencias entre partidos a la que se dio en el interior de los bloques ideológicos, sobre todo entre el PSdeG y En Marea, y entre el BNG y En Marea, que resultó la segunda fuerza más votada, seguida del PPdeG, que llega incluso a mejorar sus resultados de 2012, obteniendo de nuevo la mayoría absoluta.

3.5 Competitividad electoral

La tabla 7 pone el foco en una de las dimensiones que, entre otras, Sartori (1976) señaló como las más importantes para hablar del sistema de partidos. De hecho, el propio politólogo italiano afirmó que la competitividad es una de las propiedades de la competición política y, si tenemos en cuenta que la competición política es uno de los atributos de la democracia, la competitividad debe ser entendida como un particular estado del juego democrático.

Aquí entendemos por competitividad electoral la diferencia en porcentaje de votos entre las dos formaciones más votadas en una elección49. Este indicador nos ofrece valiosa información sobre el tipo de competición política. Si la diferencia entre el primero y el segundo partido es muy amplia, es de esperar gobiernos en mayoría en los cuales no fuesen precisas terceras for-maciones. Pero si, por el contrario, la diferencia es muy ajustada, como sucedió en el año 1981, lo que puede ocurrir en el plano de la formación de ejecutivos es que se den gobiernos fruto de un pacto entre partidos o incluso de coalición. Así, y siguiendo los datos que contiene la tabla 7, y salvando las citadas elecciones de 1981, el resto de comicios muestran unos niveles de competitividad electoral más bien bajos (grandes diferencias, por lo menos de dos dígitos, entre los dos primeros partidos) que dieron como resultado gobiernos monocolor (los del PPdeG) en siete de las diez elecciones celebradas hasta hoy en el Parlamento de Galicia.

Por tanto, como muestra la tabla 7, la competitividad electoral fue por lo general baja; la media es del veinte por ciento, y en la mitad de las elecciones, cinco de diez, la competitividad fue muy baja, siendo la diferencia en porcentaje de votos entre los dos principales partidos superior al veinte por ciento. Si lo comparamos con las elecciones generales, quedaría aún más clara la baja competitividad electoral gallega. Mientras en el conjunto del territorio comicios como los de 1977, 1979, 1993, 1996, 2004 y 2008 presentan niveles de competitividad elevados (entre el cinco por ciento perteneciente a las elecciones de 1977 y el uno por ciento de los comicios de 1996) y, de media, la diferencia entre las dos formaciones más votadas es del nueve por ciento50, en Galicia esta cifra es de más del doble, como se ha señalado anteriormente. Aunque es cierto que a nivel parlamentario (diferencia de porcentaje de escaños entre los dos partidos más vota-dos) la competitividad electoral en España es más bien baja, debido a los sesgos mayoritarios del sistema electoral, ello no quita que, en comparación con el caso gallego, las elecciones fuesen notablemente más competidas.

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Tabla 7. Competitividad electoral en las elecciones autonómicas gallegas, 1981-2016a

Elecciones Competitividad electoral Partidos b

1981 3 AP - UCD




1997 30 PPdeG - BNG

2001 29 PPdeG - BNG




2016 29 PPdeG - En Marea

Media 20

a La competitividad electoral se expresa mediante la diferencia en el porcentaje de votos válidos de los dos principales partidos en cada elección. Consecuentemente, cuanto más pequeñas son las diferencias, más elevado es el nivel de competitividad electoral.

b Salvo en los comicios de 1981, 1997, 2001 y 2016, en el resto de elecciones los partidos más votados fueron el PPdeG y el PSdeG-PSOE. En 1981 la segunda fuerza con más votos fue la UCD, en 1997 y 2001 el BNG y en 2016 En Marea.


4 CONCLUSIONESTranscurridos casi cuarenta años desde que en 1981 se hubiesen celebrado las primeras

elecciones al Parlamento de Galicia, es posible hacer balance del tipo de competición partidista preponderante en este tiempo y de las distintas fórmulas de gobierno que se dieron a lo largo de las diez elecciones celebradas, así como definir y clasificar el sistema de partidos gallego. De este modo, y a pesar de que en las primeras elecciones (1981 y 1985) el Parlamento gallego estuviese fuertemente fragmentado, sin haber un partido dominante que aglutinara la mayor parte de los votos, y a pesar de que este escenario produjo gobiernos débiles e incluso el primer episodio de moción de censura a nivel autonómico en España, desde 1989 la competición parti-dista se ha estabilizado y pasó a pivotar alrededor de tres grandes formaciones: PPdeG, PSdeG y BNG. De esta manera, dos ejes de confrontación partidista fueron los dominantes: la dimensión izquierda-derecha tanto en el plano ideológico como en el económico y social, y la dimensión nacionalismo-no nacionalismo. Ahora bien, esta estabilización en la competición partidista se ve interrumpida en los comicios de 2012. Primero, los conflictos internos en el BNG y, segundo, el surgimiento de un movimiento de electores descontentos con la política actual y con los partidos tradicionales dan como resultado el nacimiento de una nueva formación, AGE, que parcial-mente rompe la competición partidista establecida hasta la fecha: se incorporan nuevos temas de confrontación política en la agenda gallega, tales como la transparencia y la regeneración democrática, y el sistema de partidos se abre para acomodar este nuevo partido que entra en el Parlamento de Galicia a costa, sobre todo, del BNG y del PSdeG.

Estas dinámicas de contienda partidista se reflejaron en la formación de gobierno. Mientras que en las primeras fechas fueron precisos pactos de investidura para que el partido más votado pudiese configurar un ejecutivo y llevar a cabo sus propuestas políticas, desde las elecciones de 1989, y con la única excepción de los comicios de 2005, los gobiernos gallegos fueron monocolor

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y estuvieron protagonizados por el PPdeG. Este hecho evidencia el carácter cerrado de la estruc-tura de competición por el gobierno del sistema de partidos gallego.

Por último, y atendiendo al sistema de partidos, debemos concluir que este se puede definir como multipartidista, pero con una clara formación predominante, el PPdeG. A pesar de que en las primeras elecciones los resultados electorales estuvieran más apretados, con la llegada de Manuel Fraga en los años 90 y, posteriormente, tras el pequeño intervalo de Gobierno bipartito de 2005, con Feijóo al frente de los populares, Galicia no parece contar con una alternativa que sea capaz de poner entre las cuerdas al PPdeG. Así, y como apuntaba al principio de este trabajo, parece que Galicia, aunque no es completamente una rara avis, sí se puede considerar una comunidad continuista, muy estable y, sobre todo en los últimos años, con una oposición excesivamente débil y fragmentada.

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José Rama


NOTAS1 Estas cuatro comunidades autónomas alcanzaron la autonomía por la vía rápida (artículo 151) que preveía la Constitución española de

1978 para las comunidades históricas, celebrando sus elecciones autonómicas con anterioridad al resto de comunidades, que lo harían en 1983. Así, el País Vasco y Cataluña lo hicieron en 1980, Galicia en 1981 y Andalucía en 1982.

2 Ramos y Simón, 2015; Rodón y Hierro, 2016.

3 Tan sólo el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) en Extremadura alcanzaría algo más del 40 por ciento de los votos, aunque para formar gobierno necesitaría en la sesión de investidura del apoyo de Podemos.

4 Casal Bértoa, 2014: 17.

5 Lago y Montero, 2005.

6 Blanco, Máiz y Portero, 1982; López, 2010; Martínez Arribas, 2013; Rama y Fernández, 2017.

7 Fue esta reforma la que hizo que la barrera electoral subiera del 3 por ciento al 5 por ciento de votos necesarios a nivel de circunscripción para que un partido pueda entrar en el reparto de escaños. Para más detalle, léase Rama y Fernández, 2017.

8 Para ver cómo se respeta este mandato constitucional en otras comunidades autónomas, se recomienda la lectura de Araujo, 2011: 221-226.

9 Fórmula de representación proporcional que resulta la más empleada para obtener el reparto de escaños por cuota suficiente. Consiste en la división de los votos de cada candidatura por tantos número naturales como escaños tenga el distrito. Esta fórmula tiene una tendencia a favorecer a los partidos mayores y a perjudicar a las formaciones más pequeñas.

10 Vilas Nogueira, 1999: 70-71.

11 Blanco, Máiz y Portero 1982: 63. En parte, este éxito de AP se podría justificar por la estrategia de organizarse alrededor de las circuns-cripciones provincias para así explotar una de sus fortalezas, los “barones” (el PPdeG en sus inicios es sobre todo un partido de notables) que provenían de las élites locales y de las políticas predemocráticas (Lagares, 1999).

12 En las elecciones al Congreso de los Diputados de 1982, el PSOE había obtenido 202 asientos, capturando un importante apoyo de exvotantes de la UCD (Linz y Montero, 2001).

13 CG nace en 1984 a partir del Partido Galeguista (PG) y, sobre todo, de antiguos miembros de la UCD (Máiz, 1996: 62; Rivera et al., 1998: 301).

14 Aunque verdaderamente la coalición estaba dividida alrededor de dos corrientes, una más progresista y otra más conservadora. Véase Máiz, 1996.

15 Rivera et al., 1998: 299-307.

16 Pallarés y Lago, 2005.

17 El cambio en el discurso del PPdeG a partir de la llegada de Manuel Fraga es tan significativo que incluso “existen dudas acerca de si no debería considerarse el Partido Popular de Galicia como una formación de ámbito no estatal” (Rivera Otero et al., 1998: 304).

18 Gómez-Reino, 2009: 126.



21 Freán y Pacho, 2002: 776.

22 Pallarés y Lago, 2005: 736.

23 Pallarés y Lago, 2005: 731. Para conocer con más detalle las elecciones de 2005, se recomienda la lectura de López Mira, 2005.


25 De Nieves, 2012: 142.


27 De hecho, ambos partidos experimentan cambios de liderazgo en las elecciones de 2012 y 2016. Por parte del PSdeG-PSOE es Pachi Vázquez quien se presenta en 2012 y Xoaquín Fernández Leiceaga en 2016. En el caso del BNG son Francisco Jorquera y Ana Pontón, en 2012 y 2016, respectivamente, los que lideran la formación nacionalista. Evidencia, en los dos casos, una falta de liderazgo y de idea de partido.

28 Blanco Casais, 2013.

29 Mair, 2014: 291.

30 González Encinar, 1982: 55.

31 Márquez, 2014: 254.

32 Rama, 2016; Ramos y Simón, 2015.

33 Mair, 2015: 39.

34 Montero, 1986; Justel, 1990; Vilas Nogueira, 1992.

35 Míguez, 1998, 2010.

36 Ortega, Trujillo y García-Hípolo, 2011: 73.

37 Sartori 1976, [2009: 166].

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38 Fernández-Esquer y Rama, 2017.

39 Rama y Fernández, 2017.

40 Lijphart, 1995: 103.

41 Rama, 2016: 257.

42 Bartolini y Mair, 1990.

43 Ersson y Lane, 1998: 31.

44 Rama, 2016: 259.

45 Montero, 2008.

46 Rama y Fernández, 2017.

47 Fernández-Albertos, 2015: 36.

48 Ramos y Simón, 2015; Rodón y Hierro, 2016.

49 Oñate y Ocaña, 1999.

50 Rama, 2016: 261.

Notas


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Resumo: A esencia do concepto do título deste artigo radica na existencia de redes interorganizacionais e autoorganizadas integradas por actores públicos e privados, unha forma reticular de gobernación conci-bida agora como goberno relacional ou goberno en redes de interacción público-privado-civil, e ao longo do eixe local-global. Deste xeito examínase o papel da policía como unha práctica social organizada e a súa función dentro das redes de vixilancia, describindo algunha da teorías que nos permitirán desenvolver unha comprensión máis axeitada dos probables efectos da transformación da vixilancia policial no con-texto da gobernanza e as súas implicacións para a regulación e responsabilidade democrática.Palabras clave: Gobernanza, vixilancia, redes, policía, seguridade, participación cidadá.

Resumen: La esencia del concepto del título de este artículo radica en la existencia de redes interorgani-zacionales y autoorganizadas integradas por actores públicos y privados, una forma reticular de goberna-ción concebida ahora como gobierno relacional o gobierno en redes de interacción público-privado-civil, y a lo largo del eje local-global. De esta manera se examina el papel de la policía como una práctica social organizada y su función dentro de las redes de vigilancia, describiendo alguna de las teorías que nos permitirán desarrollar una comprensión más adecuada de los probables efectos de la transformación de la vigilancia policial en el contexto de la gobernanza y sus implicaciones para la regulación y responsabilidad democrática. Palabras clave: Gobernanza, vigilancia, redes, policía, seguridad, participación ciudadana.

Abstract: This article argues the need for a relational government or a government defined by public-pri-vate networks as well as local-global interaction. Specifically the article examines the role of police within this paradigm, as an organized social agency within a surveillance network that exemplifies the described governance theory. The article elaborates on the probable effects of the governance model and implica-tions of regulation and democratic responsibility. Key words: Governance, surveillance, networks, police, security, civic participation.




Security governance: surveillance networks and civic participation

NORBERTO A. GONZÁLEZ TRIGO

Oficial de la Guardia CivilPostgraduado en Dirección Pública y Liderazgo InstitucionalGraduado en DerechoDiplomado en Estudios [email protected]

Recibido: 03/01/2018 | 12/06/2018

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Sumario: 1 Conceptualización del fenómeno. 2 Policía comunitaria. 2.1 El gobierno local de la seguridad

pública en Francia: fragmentaciones y nuevas orientaciones. 2.2 Comunidades de seguridad en Inglaterra

y Gales. 2.3 Gestión de la seguridad local en Finlandia: vigilancia a través de redes. 3. Situación en Espa-

ña. 3.1 Fuerzas y cuerpos de seguridad. 3.2 Población. 3.3 Buen gobierno, participación ciudadana en la

seguridad. 4 Conclusiones. 5 Bibliografía.

1 CONCEPTUALIZACIÓN DEL FENÓMENO

Se cree que la gobernanza, como nueva forma de gobernar, será la estructura sobre la cual se construya un nuevo paradigma en el que el Estado ejerza un papel de liderazgo en aquellas áreas de responsabilidad que hasta ahora ha acometido de modo hegemónico, y el ámbito municipal el lugar donde, ante la falta de operatividad del Estado, se desarrolle. La razón a esta afirmación se sustenta en que el Estado nación, como resultado de una crisis de confianza ante la falta de funcionalidad y consecuente pérdida de legitimidad, debe redefinirse a través de la forma de Estado red para mantener su autoridad y así garantizar su soberanía.

Diversos autores, tales como Rojo Salgado, afirman que la soberanía ejercida por el Estado de modo incontestable está llegando a su fin, o ha llegado ya, y que la nueva era post-estatal se debe caracterizar por una forma de gobierno cosmopolita, de múltiples niveles y dominios de autoridad, conectados entre sí tanto vertical como horizontalmente, aunque reconoce que los Estados seguirán ocupando una función importante respecto a la gobernabilidad de las sociedades.

Por consiguiente, este artículo sitúa al espacio local en el epicentro para formular políticas específicas, con el objetivo de dar respuesta a las necesidades concretas de seguridad ciudada-na en cada ámbito territorial, por dos razones: por ser reconocido como más próximo ante las posibilidades de participación que ofrece a los ciudadanos, y porque, siendo depositarios de la autonomía municipal prevista en la Constitución, constituyen el lugar idóneo para formalizar compromisos de gestión entre actores involucrados.

En este mismo orden de ideas, enfatizar el rol emergente protagonizado por los municipios en la prestación de servicios públicos ha generado que se constituyan como la piedra angular de donde deban partir las respuestas a las necesidades de los ciudadanos que se encuentran en la esfera social, política y jurídica de su responsabilidad.

A la vez que se desarrolla este proceso, los ciudadanos sienten la necesidad de participar en la construcción de políticas públicas, sobre todo en los procesos decisorios, y es este fenómeno en donde adquiere especial relevancia de nuevo el ámbito local, precisamente por ser el hábitat donde transcurre la mayor parte del tiempo de nuestra vida, y por ende donde surgen nuestras necesidades.

Y esto nos conduce a replantear si la efectividad de gestión en la forma de gobernar la segu-ridad local actual es la adecuada, si se tiene en cuenta este fenómeno o si se está prefigurando como alternativa real a los modelos tradicionales de prestación de servicios públicos de seguridad ciudadana. En el caso español, se trata de una competencia exclusiva del Estado cuyo mante-nimiento corresponde al Gobierno de la nación y al de las demás administraciones públicas, comunidades autónomas y corporaciones locales a través de las fuerzas y cuerpos de seguridad dependientes orgánica y funcionalmente de estas.

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2 POLICÍA COMUNITARIAHasta hace escasas décadas el concepto de seguridad ciudadana se entendía desde una no-

ción puramente de seguridad pública. De un lado, se encontraban una serie de normas que la policía se encargaba de hacer cumplir en el supuesto de que fuesen transgredidas, y de otro, los que las vulneraban. Un modelo reactivo que actuaba a posteriori, que descuidaba la prevención y que a su vez aumentaba la sensación o percepción de inseguridad. Sin embargo, la sociedad de hoy se caracteriza por ser enormemente heterogénea e interdependiente, y las personas que la conforman, fruto del desarrollo social experimentado durante el siglo XX, se han tornado más exigentes y críticas con el entorno que les rodea.

De ello se infiere que la gestión de la seguridad ciudadana actual necesita de una policía más proactiva e inclusiva, orientada a los problemas y la inteligencia, que incorpore a la comunidad a través de una pluralidad de actores, y de un contexto donde se promuevan iniciativas, se discutan, se estudien y se aporten soluciones desde una óptica multidisciplinar a los problemas de inseguridad.

Hasta aquí entendemos que la producción de seguridad ciudadana debe volverse más partici-pativa, y que los municipios tienen un futuro prometedor asumiendo roles que hasta ahora habían sido desarrollados por el Estado, fundamentalmente por el auge local en “la toma de decisiones sobre lo público, especialmente las de carácter estratégico, que se da hoy inevitablemente en red, pero para que la red no devenga en una cosa amorfa que evoluciona al albur de las inercias o de intereses poco transparentes, se necesitan fuertes dosis de liderazgo”.

Sin embargo, es especialmente crítico decidir quién debe ejercer el liderazgo en la formulación de políticas públicas de seguridad, que aunque en una primera fase del proceso sea de las fuerzas de seguridad, bien porque tienen el monopolio en la prevención de la seguridad ciudadana o por la simple experiencia, en adelante ha de quedar perfectamente definido.

Delimitados y explicitados los diversos aspectos que definen a la policía comunitaria (proac-tividad, participación en la toma de decisiones y orientación del servicio policial en la preven-ción), el artículo prosigue describiendo experiencias de seguridad local de países de nuestro entorno, las cuales han sido analizadas por académicos expertos en la materia que, además de aportarnos conocimiento, son de gran utilidad para formular una orientación estratégica para poder ser aplicadas en el contexto del Estado español. En este existe un complejo sistema de seguridad pública con competencias compartidas por diversos cuerpos policiales y con una falta de implementación política clara que sirva de base para contribuir al debate y la reflexión sobre los desafíos que este modelo policial puede aportar.

La elección de los países que han sido objeto de análisis ha sido debida fundamentalmente a que apuestan a favor de una policía comunitaria. Además, cada uno de los países objeto de análisis obedece a un tipo de sistema policial; Francia al napoleónico, al igual que España, dos cuerpos de policía estatales además de locales y en el caso de España también autonómicos; Inglaterra y Gales al modelo descentralizado, varias cuerpos policiales distribuidos geográfica-mente pero con las mismas competencias; y Finlandia a un sistema centralizado, con un cuerpo central responsable ante una única autoridad.

En cuanto a la oportunidad de profundizar en el estudio del modelo y de avanzar en pro-puestas de calidad de los servicios de seguridad, hay que destacar que en declaraciones recientes del primer ministro francés Emmanuel Macron recupera la “policía de seguridad cotidiana”, un cuerpo de proximidad ya puesto en marcha en Francia a finales de los 90 por el entonces primer ministro socialista Lionel Jospin, y suprimido a inicios de los 2000 por el entonces titular de Interior

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Nicolas Sarkozy. Según el primer ministro se trata de una policía “más próxima al terreno, mejor integrada en el tejido social de los barrios y más preparada para intervenir con discernimiento y tratar los problemas cotidianos”.

2.1 El gobierno local de la seguridad pública en Francia: fragmentaciones y nuevas orientaciones

Jacques de Maillard, profesor investigador de la Universidad de Rouen, analiza las políticas de seguridad de Francia en estas dos últimas décadas. Un análisis que trata de comprender la coordinación interagencial y descifrar la existencia de un complejo conjunto de redes que go-biernan la seguridad.

Afirma el autor que el estereotipo tradicional de Francia es la importancia de su centralismo político y administrativo, y el específico de la seguridad pública, y que, aún a pesar de la des-centralización realizada en 1982, no se ha transferido ninguna competencia de seguridad a las autoridades locales. “El Estado no ha desaparecido y continúa jugando en el contexto francés un rol clave en el gobierno local del delito aun si no es capaz de dirigir las estrategias locales”.

Sin embargo, a partir de los años 80, fruto de las nuevas políticas públicas iniciadas en el ámbito local, se quiso reforzar el papel de las fuerzas de seguridad dependientes del Estado con iniciativas denominadas de “proximidad”, a la vez que las autoridades locales adquirían mayor protagonismo en el ámbito de la seguridad.

Este hecho se produjo fundamentalmente porque de la acción descentralizadora se decidió transferir más recursos económicos y poder de decisión a los representantes electos a nivel lo-cal. Por ello, adquirieron competencias tales como el planeamiento urbano, ayuda social y de planificación del desarrollo económico.

Se inició así la formulación de políticas públicas caracterizadas por la cooperación entre diferentes actores interdependientes en un contexto “ahora dominado por una serie vasta de redes e instituciones entrelazadas que transcienden la clásica división público/privado y que generan mezclas híbridas compuestas por una pluralidad de agencias, profesiones y líderes de la sociedad civil”.

No obstante, como se ha mencionado, ninguna competencia en materia de seguridad públi-ca fue transferida; aun así, como consecuencia de los esquemas cambiantes en la forma de hacer política y del rol creciente de las autoridades locales, se produjeron los resultados que siguen:

En 1983 se aprueba un decreto en el que se autoriza a las municipalidades a crear concejos de prevención del delito, los cuales serían codirigidos por el prefecto (la cabeza nominada por el gobierno central de las burocracias nacionales al nivel de departamentos y regiones), y el alcalde, lo cual provocó implícitamente que se reconociese de modo formal a las municipalidades en la prevención del delito.

Años después, concretamente, en octubre de 1997, la circular interministerial que venía a consolidar el papel cambiante de la seguridad, afirmaba en síntesis:

“La seguridad no es un asunto sólo de la policía y la gendarmería, el sentimiento de insegu-ridad no depende solamente de los servicios de estos actores. Depende de numerosos factores: cohesión social, conciencia cívica, calidad de vida urbana, etc. Estos factores son parcialmente los resultados de la actividad de las autoridades locales y de las iniciativas provenientes de la sociedad misma. Este es el motivo por el cual se necesita organizar una asociación activa y permanente de todos ellos a nivel local que sea capaz de contribuir a la seguridad, especialmente los alcaldes y los actores de la vida social” (Circular ministerial, octubre de 1997).

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Al mismo tiempo se estaba produciendo un progresivo aumento de las fuerzas policiales municipales, de 5.000 en 1983 a 18.500 en 2001. La línea oficial de dicha medida era que la policía municipal complementaría a la policía nacional y gendarmería, aunque este argumento sufrió un cambio cuando el día 15 de abril del año 1999 se adoptó la decisión de ampliar las competencias de la policía municipal, de tareas administrativas policiales a las de prevención del delito, asignándole así un papel a desempeñar en la represión del delito.

Por consiguiente, destaca que el alcalde pasase a ocupar un papel preponderante en las de-cisiones de seguridad local, el aumento de policías locales y de su ampliación de competencias, y que el área local de seguridad ocupase un lugar diferente al que venía desempeñando.

De hecho Maillard resume esta afirmación en los puntos que siguen: 1. Uso de herramientas regulatorias, firmando ordenanzas para garantizar la seguridad de

los habitantes de su circunscripción política administrativa.2. Reclutamiento y profesionalización de varios actores: policía municipal, mediadores con

varios estatutos y funciones, administradores de seguridad local, etc.3. Las municipalidades se han involucrado más y más en la administración de las partnerships

locales.4. Mayor financiación para las autoridades locales en equipamiento policial e infraestructuras

para las fuerzas policiales del Estado.No obstante, esta situación no impidió que dependiendo de la ideología política esta medida

no se viera desde un mismo prisma: los neoliberales veían el contrato como un medio de reducir los costes mediante la implementación de nuevas herramientas de gobierno, reduciendo así el tamaño del Estado; los funcionalistas/managerialistas como un medio para gestionar el entre-cruzamiento de competencias entre diversos niveles de gobierno; y quienes están a favor de la participación ciudadana como una manera de gobernar “desde abajo” mediante la movilización de la sociedad civil. Incluso le atribuye falta de liderazgo al Estado, al afirmar que “no es realmente capaz de imponer algún criterio claro al que deberían ajustarse las políticas locales”.

En atención a lo cual, la negociación entre Estado y autoridades locales todavía era limitada, se producía a través de varios contratos locales de seguridad. Muchos alcaldes rechazaban la firma si el número de policías no se incrementaba en su municipio, a la vez que se ponían en marcha diferentes modos de acción cooperativa entre las autoridades locales y las policías dependientes del Estado por temor en muchas ocasiones a perder la “estación de policía”.

Para ilustrar esta disparidad de criterios e implementación de políticas de seguridad local, pone como ejemplo la ciudad de Nantes, prefectura del País del Loira, y la de Amiens, en la región de Picardía. La primera combinaba seguridad y prevención; el ayuntamiento evitaba el término seguridad por tranquilidad pública, favoreciendo un desarrollo urbano de los vecindarios populares. El alcalde puso en marcha una estrategia cooperativa con el Estado reconociendo su preeminencia en las cuestiones de seguridad. Y en la segunda, la estrategia era favorecer el desarrollo económico para garantizar la seguridad en defecto de la cohesión social, que pasaba a un segundo plano en la agenda local.

Resumiendo, la descentralización ha dotado de mayor responsabilidad política a las au-toridades locales en el ámbito de la seguridad, dado que en el mundo actual se les exige un compromiso mayor en la prestación de servicios a los ciudadanos. Este hecho se ha producido fundamentalmente porque se han erigido como proveedores inmediatos de planificación y ejecución de los servicios, siendo la seguridad pública un servicio más que demanda la socie-dad. Aunque, como se ha señalado, no existe una idea común de lo que debe ser prioridad en

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la agenda política y “los funcionarios locales elegidos popularmente tienen a menudo visiones conflictivas acerca de lo que debe hacerse”.

Y aún a pesar de todo, tal y como analiza Roche, este modelo emergente de seguridad local en Francia pone en evidencia que el papel desempeñado tradicionalmente por el gobierno cen-tral y sus agentes a nivel local está disminuyendo, al mismo tiempo que los enfoques y partes interesadas en su desarrollo se han vuelto más numerosos y diversos (ciudadanos, municipios, gobierno central, Europa, las empresas, las compañías de seguros). Esta observación lleva a la conclusión de que el Estado está perdiendo su monopolio en este campo, que ya no puede imponer su enfoque de arriba abajo y que una nueva forma de gobernanza de la seguridad mediante un contrato territorial basada en el modelo explicitado se ha convertido en la norma.

2.2 Comunidades de seguridad en Inglaterra y GalesTim Hope y Adam Crawford, tras su análisis, aportan una visión general del proceso llevado

a cabo tras las reformas iniciadas en 1997 al llegar los laboristas al poder. El argumento utilizado es su afán de reducir la delincuencia a través de su programa de modernización aplicado a la prestación de servicios públicos, y el consecuente énfasis en la ejecución para la reducción de la delincuencia.

Un año después de iniciar su mandato, se aprueba la Ley sobre la delincuencia y desorden, en adelante CDA, que recogía en las secciones 5 y 7 la creación de las Asociaciones para la Reducción del Desorden y el Crimen, en adelante CDRP. Dicha norma establecía la obligatoriedad de colaboración conjunta entre las autoridades locales y la policía, aparte de otros organismos designados y la comunidad para acordar la implementación y planificación de estrategias en la prevención del delito.

Dichas medidas se complementaban con el derecho que permitía a los gobiernos locales hacer frente a los problemas de la delincuencia y el desorden, convirtiéndose así en un socio de pleno derecho en el control de la delincuencia, aunque no se les concedía ninguna autoridad legal independiente o poder ejecutivo a las autoridades locales.

De esta forma, el gobierno central conservaba la dirección de los recursos policiales, cedien-do la responsabilidad del servicio policial al poder local y reservándose la posibilidad de tomar crédito por la reducción de la delincuencia, lo cual provocó un enfrentamiento entre los jefes de policía y el gobierno laborista.

Paralelamente a la aprobación de la CDA, se creaba la Comisión de Auditoría, cuya función era la de definir cómo las autoridades locales deberían cumplir mejor sus nuevas obligaciones legales. En adelante, y tras diseñar el marco de cooperación local, se propusieron dos formas para implementar la política de seguridad:

Por un lado, se introdujo el concepto de desorden (ASBO), cepa del comunitarismo morali-zante para proporcionar seguridad a la comunidad; y por otro, el Best Value, régimen de gestión del rendimiento forzando a los CDRP a incrementarlo, a la vez que se destinaban más recursos para poner en marcha programas y contratación de policías.

Pese a que el énfasis puesto para reducir la delincuencia, se pudo haber descuidado la tarea de la creación de instituciones, de constituir un nuevo gobierno de la seguridad en la comunidad, y dicha negligencia podía haber dado lugar a un aumento de la inseguridad en la sociedad.

Para poder entender esta hipótesis y dar explicación al problema alegado por Blunket, resulta necesario comprender de qué forma entendieron los diferentes actores el proceso.

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Desde la Asociación de Oficiales Jefes de Policía, en adelante ACPO, enfocaron la eficacia poli-cial desde un paradigma de gestión científica para las actividades de control del delito, incluyendo estrategias policiales orientadas a la tolerancia cero en delincuentes prolíficos, en la incautación de bienes robados en el mercado ilícito, además de aplicar la ciencia y la tecnología, incluidos el ADN y otras tecnologías forenses como sistemas de vídeo para la identificación.

Así Hope ve en este paradigma policial la tendencia a restar importancia al papel de los in-terlocutores civiles, asegurando la reducción de la delincuencia como el principal objetivo, con un papel de liderazgo para la policía en CDRP, que ahora se convierten en un foro subsidiario para ayudar a la policía.

Otro inconveniente fue la falta de una definición gubernamental unánime de qué se conside-raba comportamiento antisocial (ASBO), además de no identificar los orígenes de los problemas locales, sacándolos a la luz y negociando en vez de precipitarse en buscar soluciones rápidas.

En concreto Crawford observa problemas: la falta de jerarquía de control o de líneas claras de responsabilidad entre los diferentes servicios y redes, y la falta de correspondencia y coherencia global. Se trata de una relación de menos gobierno pero más gobernación. Esta ambigüedad para el gobierno se ilustra en el contenido de la guía del Home Office sobre las colaboraciones por la lucha contra la delincuencia y el desorden. El gobierno ha preferido dejar a las colabora-ciones locales decidir el contenido de las estrategias. «Deliberadamente evita definir los términos delincuencia y desorden y declara que, con razón, nada está excluido y nada favorecido» (Home Office, 1998).

Al respecto conviene decir que Crawford alega problemas de gestión directiva en el proceso desde cuatro puntos de vista, a saber:

1. Poca atención al proceso más complejo, que es la negociación de los objetivos comparti-dos, sobre todo cuando no hay ninguna jerarquía de control, provocando tensiones entre el enfo-que de colaboración y los aspectos de la focalización interna de las reformas de gestión directiva.

2. La excesiva focalización interna sobre los resultados en términos de eficacia puede llevar a las administraciones a concentrar sus energías en tareas y actividades concretas en detrimento de las tareas marginales. Aunque menciona que, si las diferentes partes están unidas por deci-siones comunes y negociadas para políticas y resultados colectivos, con frecuencia fracasan en la identificación de las líneas de responsabilidad. Cita a Rhodes, en lo que este ha definido como el problema de las manos múltiples, en que participan tantas personas que no se puede identificar ninguna contribución; y si ninguna persona va a ser responsable después de la acción, entonces nadie se esfuerza previamente para comportarse de forma responsable. Como la autoridad es «compartida», es difícil aislarla y puede llegar a hacerse casi intangible.

3. Distanciamiento entre outputs, actividad de los servicios, y outcomes, los resultados, con la posibilidad de que las «acciones» lleguen a ser prioritarias, hasta el punto de que los objetivos sociales queden eclipsados por los objetivos organizativos. Esto se puede entender como una medida impuesta por la que se otorga una mayor prioridad a la medida que al servicio que esta debe identificar.

4. Existe el riesgo de que la aplicación de culturas de resultados a las organizaciones del sector público, transferida a los proyectos de colaboración de seguridad, centre más la atención en un objetivo de gestión que en la calidad del resultado. Especialmente, esto puede fomentar la concentración en torno a objetivos fáciles de alcanzar, los que tiendan a aportar resultados positivos; en consecuencia, apartarán la atención y los recursos de las zonas más problemáticas o de los problemas de delincuencia difícilmente abordables.

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Por último, es necesario señalar que ni la política punitiva de los laboristas en enero de 2004, que hizo que la población penitenciaria llegase a un nivel récord de 73.688 en Inglaterra y Gales (alcanzando la tasa más alta por habitante en la Unión Europea), hizo que cambiase la percepción extraída de las encuestas de victimización, en el sentido de que no creyeron que sus comunidades fuesen más seguras tras la llegada de los laboristas y la implementación de las políticas de seguridad descritas.

Crawford defiende que la lógica de la Ley de 1998 y de la guía que la acompaña es impulsar la multiplicidad de distribuidores de servicios y de redes locales, fomentando las colaboraciones entre y a través de los sectores público-privado y del voluntariado, pero admite que se encuentra fragmentada generando una demanda de coordinación y colaboración entre las nuevas redes en el diseño de los servicios.

De este modo explica, citando a Rhodes: “Lo irónico y espectacular de la mercantilización es que se ha debilitado por las redes, mientras que al mismo tiempo la eficacia de las redes aumentaba”.

Así Crawford propone una ausencia de gestión directiva jerárquica en la línea de la gestión de redes complejas: las redes y las decisiones de las colaboraciones se tendrían que gestionar sin intervención y con un gobierno a distancia. Habla de reforzar una mirada hacia el exterior que permita la adopción de medidas de eficacia e imposición de acciones. Hay que definir los problemas de modo extenso, con visión amplia; cree fundamental la construcción e importancia del mantenimiento de la confianza como dinámica central en los proyectos de colaboración de seguridad local eficaces.

Señala que la confianza es, si cabe, más importante cuando existen conflictos de estructuras en que las colaboraciones se caracterizan por ideologías divergentes y/o cuando hay una cultura de desconfianza o de incomprensión.

No obstante, afirma que para establecer relaciones de confianza es necesario advertir a las personas de los límites de su contribución y la de otras administraciones, de forma que no in-tenten nunca hacerlo todo y que no esperen de los demás resultados que ellos creen que estos pueden aportar. En suma, es preciso que haya un respeto mutuo para los diferentes tipos de contribuciones.

Relevante ha sido la opinión formada acerca de la función supervisora del Estado mediante auditorías, ya que piensa que ayuda a definir las concepciones públicas de los problemas para los cuales preconiza la solución. En este sentido, citando a Power, cree que ello es constitutivo de un determinado estilo de regulación y de control que refleja profundamente los compro-misos mantenidos para la comprobación y la confianza. La auditoría no es pura y simplemente una solución técnica para un problema, sino que “también proporciona las vías posibles para la redefinición de la práctica del gobierno”; su objetivo primordial son las organizaciones, y sus subsistemas de control, como tales, están implicados en el control del control.

En cuanto a Hope, nos habla de fortalecimiento de las comunidades. Así reconoce que la premisa fundamental es que los ciudadanos y organismos se comprometan activamente en coproducir la seguridad comunitaria, si bien reconoce las limitaciones del gobierno, con la pro-mesa de que una nueva estructura institucional participativa fomentará la eficacia colectiva de los ciudadanos y la participación de los servicios públicos de apoyo.

Se apoya en las ideas de Blunket en lo que se refiere a la ciudadanía activa, un marco en que los ciudadanos tengan más oportunidades para definir y resolver los problemas de sus

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comunidades, así como fortalecerlas para que puedan mantener su propia organización y hacer frente a los problemas comunes.

Prueba de lo expresado es el Libro Blanco sobre la reforma policial, el cual se fundamenta en la construcción de comunidades más seguras y aboga por una estructura de gobierno para el servicio de la policía: un auténtico enfoque de abajo arriba para la toma de decisiones sobre la seguridad en la comunidad y oportunidades de participación directa, junto con un mecanismo de supervisión a nivel local.

Crawford piensa que el alojamiento vetusto, el paro, una escolarización de calidad mediocre, la falta de actividades de ocio para los jóvenes, etc., no son problemas públicos importantes en sí mismos. Por el contrario, su importancia puede percibirse cada vez más por la creencia de que terminan en delincuencia y desorden. Se teme que los problemas sociales sean definidos como problemas de delincuencia que es necesario controlar, en vez de tratarlos en sí mismos, pudiendo representar la última criminalización de política social. En un punto en el que las fronteras entre la política social y la prevención de la delincuencia se vuelven más difusas, se podría argumentar a favor del desarrollo potencial de una relación inversa, la socialización de la política penal, para la que la orientación tradicional y la financiación de la política penal cambien hacia una prevención proactiva por vía de un tratamiento social.

Con todo, Crawford entiende que las políticas locales de seguridad contemporáneas están sobresaturadas: resultan de la interacción entre una variedad de actores que comparten preo-cupaciones similares pero también se oponen en torno a ciertos valores y prioridades. Si hay un intento de integrar estos actores y de promover un enfoque integrado con respecto al delito, también se nota una manera más competitiva y fragmentada de elaborar las políticas públicas, que hace legítimo el uso de la noción de gobierno.

Así, de modo esquemático se determina lo que Crawford ha puesto de manifiesto en los párrafos anteriores:

- Las fronteras entre las esferas públicas y privadas no están claras.- Prevalecen modos negociados de gobierno (en lugar de las jerárquicas).- Se oscurece la distinción entre sanción, prevención y mediación.- La acción es fragmentada y conflictiva en lugar de ser coherente y racional. 2.3 Gestión de la seguridad local en Finlandia: vigilancia a través de redesSirpa Virta, del Departamento de Ciencia Administrativa de la Universidad de Tampere, desa-

rrolla su investigación en torno a la idea de un sistema policial anglo-americano en la comunidad aplicado en Finlandia desde 1996.

Si bien resalta que no es nada nuevo para Finlandia, ya que desde el año 1960 a través de la policía llamada del pueblo se forjaba una larga tradición del estilo de policía comunitaria. Durante estos años la policía gozó y goza de gran confianza pública, la sociedad del bienestar se ha mantenido estable sin divisiones sociales significativas y el crimen es bastante bajo, por lo tanto, no ha habido necesidades urgentes o presiones para la reforma policial.

A pesar de ello, se aplicó la estrategia de policía comunitaria como parte de una amplia mo-dernización del sector público, incluyendo la orientación a servicios para mejorar la eficiencia y responsabilidad.

Como se ha dicho, la policía en Finlandia goza de gran confianza por parte de la población, gracias a una larga tradición de estrecha relación entre ciudadano y policía, y fruto desde que en los 60 se instaurase un tipo de policía llamado “policía de aldea”, los cuales conocían y vivían con los residentes donde prestaban servicio.

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Entonces, ¿por qué una estrategia de policía comunitaria iniciada en Finlandia? La respuesta fue que a raíz de una serie de encuestas realizadas por la policía en nombre de la mejora del servicio a partir de 1990, en base a sus resultados, se evidenció la necesidad social de que la policía fuese más visible y hubiese más patrullas a pie en las calles.

Puesta en marcha la implementación, los primeros problemas fueron la falta de recursos, la resistencia entre los agentes, al no considerarlo un trabajo propiamente policial, y de los jefes de policía, los cuales tenían dificultades a la hora de transmitir la importancia del cambio, dado que algunos no se comprometían, y aquellos otros que sí lo estaban no entendían muy bien el porqué del cambio; y por último la falta de priorización en los problemas, al principio todos eran importantes e inevitables.

Simplificadamente las dificultades fueron las que siguen:- La policía comunitaria fue presentada como una nueva tarea (sin recursos adicionales).- La perspectiva sobre el cambio en el nivel de gestión era demasiado general y demasiado

débiles los argumentos para su aplicación efectiva.- El personal tuvo que repensar y reorientar la labor de la policía sin la formación adecuada

y la educación.- Una pesada carga de expectativas sobre lo que pueden lograr las iniciativas fueron puestas

sobre los agentes.- Los puntos de vista y opiniones del personal no se tuvieron en cuenta en el inicio del proceso

de implementación.A la vista de los inconvenientes en la implementación, se decidió ver ese proceso de modo

dinámico no como un modelo estático, sino que se entendió más como una alternativa o com-plemento a la labor policial convencional y no tan competitivo; la atención se desplazó desde el nivel operativo para incluir el nivel de gestión.

La estrategia principal de la policía comunitaria fue la creación de asociaciones locales y redes. Los principales objetivos fueron la elaboración de políticas (políticas locales de seguridad/planes de seguridad); la identificación del problema (encuestas ciudadanas, el análisis de la delincuencia) y la resolución de problemas. El papel del agente de policía debe ser: planificador, solucionador de problemas, organizador comunitario y el enlace de intercambio de información, la de trabajador del conocimiento.

En resumen y de acuerdo con Virta, el proceso de implementación ha sido el de hacer y aprender; se formuló una estrategia coherente, donde se incluían medidas de apoyo construidas en la educación, planificación estratégica y evaluación equilibrada de un modelo basado en el cuadro de mando integral. Además, incluía un sistema de gestión del conocimiento (delito análisis, intercambio de información, evaluación), requisito previo para la consecución de una comunidad operacional policial exitosa.

Lo nuevo no son las miniestaciones de policía o cop-shops, sino la creación de redes y conocer a los residentes locales sobre una base nueva, la formulación de planes, la identificación de los problemas y su solución.

Por lo tanto, en una primera fase de implementación en la coproducción de la seguridad, fue la policía la que con iniciativas policiales lideró los grupos dada la experiencia previa en la prevención del delito.

Otro factor que se tuvo en cuenta fue la composición y tamaño de las asociaciones, las cuales podían incluir representantes de agencias gubernamentales, municipalidades, empresas privadas, organizaciones de voluntarios e iglesias, siendo su principal objetivo establecer una estrategia de

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seguridad local o regional. Con esto se logró que, a finales de septiembre de 2001, 203 ciudades y municipios tuvieran algún tipo de plan de seguridad, y a finales de año que las 448 ciudades y municipios de Finlandia tuviesen previsto disponer de un plan de seguridad.

Según Virta, el propósito del proceso de planificación y trabajo en red fue la construcción de un sistema permanente de gestión de la seguridad local. De este modo, se comparte la respon-sabilidad de la seguridad y prevención de la delincuencia en las comunidades aprovechando las ventajas que produce la sinergia de los actores en el proceso. Afirma también que la gestión de redes es, sin embargo, un gran desafío para la policía, porque la policía juega un papel impor-tante en la creación y facilitación de asociaciones y porque cada comunidad y sus problemas son únicos. En comparación con el trabajo policial tradicional, la gestión de las redes es una gran manera de gestionar y dirigir las expectativas.

A modo de ejemplo hablaremos de la ciudad de Tampere, la cual es la segunda ciudad más grande de Finlandia, con aproximadamente 193.000 habitantes. El proceso de cambio se inició en 1997 con apoyo del actor político, siendo el primer objetivo realizar un plan de seguridad y conectar los problemas de seguridad con el programa más amplio de desarrollo urbano.

La red se componía de 17 personas que representaban a los siguientes colectivos: autoridades del ámbito social, de la salud, de la escuela, de los sectores ambientales, técnicos de empleo, negocios, iglesias, organizaciones no gubernamentales y la policía. La formulación de la estrategia en el inicio del proceso incluyó los siguientes objetivos: disminuir y prevenir desorden, delitos menores y la exclusión social, así como encontrar una visión común acerca de las cuestiones de seguridad para la construcción de modelos de cooperación y colaboración a través de redes.

El problema inicial, tras iniciar los estudios y proyectos conjuntos, fue la distinta visión que de la seguridad tienen los distintos miembros de la red, lo cual originó que el concepto de seguridad se incluyese en casi todos los aspectos de la vida cotidiana. Por dicha razón, el siguiente paso fue definir los objetivos comunes, la coordinación de iniciativas paralelas, la recopilación de infor-mación, el establecimiento de prioridades y la asignación de las posibilidades de colaboración.

La solución práctica fue un éxito. Se crearon métodos de trabajo basados en la división del campo de la seguridad en subprocesos y definiendo los principales destinatarios. En total había 15 procesos, de los cuales tres de ellos fueron asignados a la policía: robo de vehículos, violencia en las calles y miedo a la delincuencia.

Como red, el grupo de planificación fue eficaz y suficientemente coherente para la formula-ción de políticas de seguridad; la información e intercambio de conocimientos funcionó bien y todos los miembros encontraron en el proceso un beneficio para sus propios campos. La ventaja de la sinergia fue significativa, especialmente entre la policía, las autoridades sociales, la iglesia y las autoridades de planificación ambiental.

Se logró el consenso sobre los objetivos, las prioridades y la seguridad con bastante facilidad, en parte debido a las técnicas de evitación de conflictos utilizadas que se basaron en la formación de asociaciones de coalición. La policía tomó decisiones sobre la selección de los participantes y eligió a los interlocutores tradicionales más importantes, las autoridades sociales y los socios más cooperativos.

La politización del proceso se evitó intencionadamente por la policía: los representantes de los responsables políticos locales no fueron invitados. Se argumentó que los principales participantes de las redes de vigilancia tienden a extraerse de un conjunto limitado de grupos e instituciones que tienen interacción frecuente y de alta calidad en todos los asuntos relacionados con el tema de políticas.

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La red política original continúa su trabajo como un grupo directivo para la ejecución de la estrategia. Se construyeron redes vecinales constituidas principalmente por organismos sociales, autoridades sanitarias, representantes de las escuelas y organizaciones de voluntarios; el papel de la policía es principalmente como experto y enlace de intercambio de información. Cada red tiene sus propias estructuras y métodos de trabajo. Su principal objetivo es hacer planes a nivel de barrio y actuar juntos por un ambiente de paz y seguridad. El resultado es ahora un enfoque más sistemático, integral y estratégico basado en una estrategia coherente de alianzas y redes.

3 SITUACIÓN EN ESPAÑAGarantizar la seguridad interna de un Estado es una tarea que siempre ha preocupado al go-

bierno que se encuentra en el poder, fundamentalmente porque, si no es capaz de mantenerla, difícilmente se podría garantizar la gobernabilidad democrática de un Estado. Más aún, el contex-to sociopolítico podría pasar de ser de democracia plena, donde fuerzas y cuerpos de seguridad junto con el resto de actores e instituciones del Estado coproducen seguridad, a un panorama totalmente opuesto y del que nadie sale favorecido. Sería igual a lo que ocurre en Estados fallidos donde el Estado pierde soberanía en parte de su territorio, bien porque se ausenta, por falta de recursos, o porque no empodera a los actores locales, los cuales se hallan en mejor disposición para hacer frente a las amenazas internas dada su proximidad y conocimiento sobre las mismas.

3.1 Fuerzas y cuerpos de seguridadEn todo tipo de sociedad del que dice ejercerse la democracia plena la policía juega un papel

importante en la gobernabilidad del Estado, conformando un instrumento que se encuentra al servicio del mismo y cuya misión es la de proteger el libre ejercicio de los derechos, libertades y garantizar la seguridad ciudadana de su población. Se trata de un tipo de policía más próxima a las personas, más proactiva e inclusiva, ya que muchos de los riesgos y amenazas no se pueden solucionar desde un enfoque estrictamente policial.

España cuenta con una estructura que viene definida por la Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, y que establece las líneas maestras del régimen jurídico de las fuerzas y cuerpos de seguridad en su conjunto, en adelante FCS, tanto de las dependientes del Gobierno de la nación como de las policías autónomas y locales, definiendo los principios básicos de actuación comunes a todos ellos y fijando sus criterios estatutarios fundamentales.

Se configura un sistema de seguridad de doble naturaleza: centralizado, porque las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (en adelante FCSE), Guardia Civil y Policía Nacional, dependen jerárquicamente del Gobierno central; y descentralizado, en cuanto que las policías autónomas y policías locales dependen de sus respectivos órganos de gobierno, con un total de agentes que es uno de los más altos de Europa1. En concreto, en cuanto a la Administración central: 74.958 guardias civiles y 65.254 policías nacionales2. En la Administración autonómica (Mossos d’Escua-dra, Ertzaintza, Policía Foral de Navarra, Policía Canaria: 25.770 agentes3; y en la Administración local 61.867 agentes (datos estos últimos obtenidos del año 2005)4. Por tanto, el total de agentes es de 227.849 para una población de 46.528.966 habitantes en el año 20165, unos datos que ponen de manifiesto que este pilar goza de una estructura fuerte.

3.2 PoblaciónLa población, además de un elemento esencial en la construcción de un Estado, es la destina-

taria y causa de la seguridad. Su importancia es tal que debe ser tenida en cuenta para elaborar

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políticas públicas de seguridad, para indagar sobre medidas de distribución espacial, de densidad, así como de dispersión/concentración, de movimientos migratorios e incluso internos. También la medición de las tasas de natalidad y defunción, así como de la evaluación de factores económicos, sociales, políticos, ambientales y de salud permitirá al Gobierno ahondar en la gobernanza de la seguridad, tanto en la formulación de políticas presentes como futuras.

No podemos olvidar que España se encuentra en un proceso de urbanización6 progresivo y constante que la situará en el año 2050 en el séptimo lugar del mundo tras Argentina 96,0%, Francia 94,1 %, Brasil 93,6 %, Estados Unidos 90,4 %, Reino Unido 87,8 % y México 87,6 %7. Esto significa que en poco más de 30 años muchas de las poblaciones desaparecerán porque “Las demasiado pequeñas no tienen la masa crítica necesaria para los servicios deseables...”8 Y porque el núcleo de población que mejores perspectivas ofrece es la ciudad, tanto en la prestación de servicios básicos como sociales, además de ser motor de la economía, de la conectividad, de la creatividad e innovación y también centro de servicios para sus alrededores.

La configuración de este nuevo hábitat, consecuencia de las dinámicas de desplazamiento de población mencionadas, requiere profundizar en el estudio de gestión de seguridad, impli-cando a diferentes actores que traten el problema en su conjunto con el objetivo de elaborar un diagnóstico fiable y adecuado de los problemas surgidos en el seno de una sociedad cambiante en su forma y contenido, ya que a la vez que existe un consenso generalizado de que la ciudad ofrece mayores oportunidades; también las concentraciones de población proporcionan mayores oportunidades al delincuente, riesgos a las víctimas y dificultad para el control social.

3.3 Buen gobierno, participación ciudadana en la seguridadE buen gobierno implica tener un marco legal que fije normas claras, responsabilidades,

transparencia y participación entre otros elementos. Y en relación con la seguridad, que es un problema de todos, es imprescindible introducir la participación que permita fortalecer a la ciu-dadanía con el fin de que coparticipe tanto en la fase de estudio como en la de implementación.

En España existe un marco normativo que permite la inclusión de todo tipo de actores en la promoción de la seguridad ciudadana, los Consejos Locales de Seguridad, en adelante CLS. Establecidos por el Real decreto 1087/2010, de 3 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las Juntas Locales de Seguridad, artículo 13, Participación ciudadana, cuyo literal es: Con objeto de lograr la máxima participación ciudadana en la mejora de los niveles de seguridad pública, podrán constituirse Consejos Locales de Seguridad, a los cuales serán invita-dos representantes de asociaciones ciudadanas, organizaciones empresariales, sindicatos y otras instituciones o sectores que conformen el tejido social. Y aunque tímidamente, dado que expresa una intención, su constitución ha sido dispar en cuanto a su composición, funciones, objetivos, actuaciones y su implementación precisamente por esa falta de apuesta decidida.

En lo concerniente al ámbito supranacional, dado el papel preponderante de las autoridades locales en materia de prevención y seguridad, se creó el Foro Europeo de Seguridad Urbana, en adelante FESU. Se trata de una red europea de 300 autoridades locales creadas en 1987 que, con el apoyo del Consejo de Europa, su objetivo ha sido fortalecer las políticas para prevenir la delincuencia y promover el papel de los electos en las políticas nacionales y europeas.

Su funcionamiento se basa en el establecimiento de vínculos entre las autoridades locales europeas a través del intercambio de prácticas y el conocimiento, la cooperación y la formación. De esta manera, los modelos de gobierno de seguridad local que se desarrollen al amparo de

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estos encuentros comparten experiencias que, puestas en contexto, pueden ser muy útiles en el momento de formular políticas públicas.

4 CONCLUSIONES Primera. En opinión de Sandel, el Estado-nación no necesita diluirse, es suficiente con que

renuncie a ser el único titular del poder soberano y el objeto prioritario de la lealtad política. Esta idea se completa con la de Pastrana, el cual entiende que seguirá siendo la institución fun-damental del control global, donde crear instituciones públicas globales, e integrarse en redes verticales u horizontales, así como estar sometido a regímenes internacionales o a la jurisdicción de tribunales internacionales en su intento de controlar la globalización, pero seguirá siendo, por mucho tiempo, algo más que un primus inter pares.

Este nuevo paradigma implica una transición de gobierno, que se asocia generalmente con una autoridad central que tiene la capacidad absoluta para imponer sus políticas, a la gobernanza, que es una suma de personas e instituciones de ámbito público y privado que gestionan asuntos comunes. Es decir, en realidad se trata de un ejercicio de gobernabilidad donde se gestionan los asuntos de un país en todos los niveles y los medios promoviendo la cohesión social y la integración para asegurar el bienestar de sus poblaciones; supone el abandono de un modelo de gobierno de arriba abajo hacia uno más horizontal, participativo y asociativo, que involucre a los ciudadanos, a los grupos locales, empresas y agencias asociadas.

En este nuevo patrón, la red pasaría a constituirse como centro de negociación para afrontar la gobernabilidad de la sociedad facilitando el consenso, dado que las redes de gobernanza se basan en el supuesto de que no hay intereses generales trascendentes a los intereses sociales y privados, evitando que se produzca un monopolio de los citados intereses por parte de las organizaciones gubernamentales.

En este gobierno en red, el punto de partida sería el eje local-global, dado que desde las comunidades locales se fomenta la participación, la deliberación y la colaboración ciudadana, todo ello con el fin de conseguir que la responsabilidad sea compartida, y hacer que las políticas públicas sean más efectivas y legítimas a los ojos de la gente.

A pesar de todo, el Estado sigue siendo imprescindible para dirigir la sociedad. No debemos confundir que, aunque se modifique el modo cómo nos relacionamos, pasando de un gobierno monopolista a uno con capacidad negociadora que facilita el acuerdo, con que necesariamente tengamos que carecer de un organismo regulador y en última instancia con capacidad de ga-rantizar la gobernabilidad de una sociedad, de atender y equilibrar las posibles disfunciones que se produzcan en la mencionada gobernanza como paradigma del gobierno-red.

Por tanto, se cree que la seguridad es uno de esos temas de los que el Estado debe seguir responsabilizándose, aunque esto no implique que deba hacerlo de modo unilateral, sino que, como se puede deducir de lo explicitado hasta el momento, se podría afirmar que debería ser una tarea compartida por diversos actores.

Y es en este punto donde adquiere especial relevancia la relación Estado-ciudadanos, en la cual estos últimos muestran un interés creciente en cómo participar en las decisiones políticas. De esta forma, se sientan las bases para cogestionar ciertos servicios públicos con el fin de tener en cuenta las inquietudes de los ciudadanos y dotar de mayor legitimidad las decisiones, creando un foro de gestión del conocimiento9 donde se aprovecha el capital intelectual10 de los actores en interacción.

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Segunda. Con dicha participación, fruto de las experiencias de países de nuestro entorno, tanto de centralismo político y administrativo como descentralizado, se ha observado que los gobiernos locales han adquirido mayor protagonismo en el ámbito de la seguridad local. De hecho, se constituyen como verdaderos centros de gestión cuyos procedimientos innovadores guardan similitud con lo que se conoce actualmente como Responsabilidad Social Corporativa11 (en adelante RSC), aplicada en este caso a las administraciones, en donde, tras la identificación de los stakeholders y el establecimiento de una línea efectiva de comunicación y compromiso con ellos, se trata de reducir los riesgos que ocasiona la delincuencia.

Sin embargo, la puesta en marcha de este tipo de políticas, no estuvo exenta de trabas en la fase de decisión política, ya que en muchas ocasiones no está en manos del decisor público, no es autónoma, sino que existen fuerzas sociales que la dominan, y las opciones responden a los intereses de grupos de presión que se legitiman a través del decisor público.

Aun así, la tendencia fue a superar esta fase y dar paso a la implementación, es decir, la puesta en práctica de la política adoptada, aunque surgieron las complicaciones dada la complejidad que caracteriza las sucesivas relaciones de acción conjunta entre actores, objetivos y planes de acción para coordinarse y alcanzar los resultados deseados.

En suma, a continuación expondré las fortalezas y debilidades que han caracterizado el ciclo de políticas públicas de la seguridad “glocal” en Francia, Inglaterra, Gales y Finlandia:

Debilidades:- Falta de liderazgo del Estado, incapacidad de imponer un criterio claro al que deberían

ajustarse las políticas locales. - Ausencia de una política territorial de seguridad, situación que inhibe las potencialidades

de desarrollo local en sentido amplio.- Los funcionarios locales tenían a menudo visiones conflictivas acerca de lo que debía hacerse.- La eficacia centrada en el paradigma de gestión científica para las actividades de control del

delito restaba importancia al papel de los interlocutores civiles, convirtiéndolos en foro subsidiario para ayudar a la policía.

- Falta de jerarquía de control ni líneas claras de responsabilidad entre los diferentes servicios y redes, falta de correspondencia y coherencia global.

- La excesiva focalización de resultados en términos de eficacia lleva a las administracio-nes a concentrar sus energías en tareas y actividades concretas en detrimento de actividades marginales.

Fortalezas:- Se impulsó la multiplicidad de distribuidores de servicios y de redes locales, fomentando las

colaboraciones entre y a través de los sectores público-privado y del voluntariado.- En algunos casos se definieron los problemas de modo extenso con visión amplia.- Se mantuvo la confianza como dinámica central en los proyectos de colaboración de se-

guridad local eficaces.- Los procesos de implementación deben ser dinámicos, no estáticos.- Este tipo de política de seguridad “glocal” debe ser entendida como una alternativa o

complemento a la labor policial convencional.- Se han de formular estrategias coherentes en donde se incluyan medidas de apoyo cons-

truidas en la educación, la planificación estratégica y la evaluación equilibrada de un modelo basado en el cuadro de mando integral.

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- La policía debe liderar los grupos con iniciativas policiales dada la experiencia previa en la prevención del delito.

- Creación de un sistema permanente de gestión de la seguridad local.- El Estado debe ejercer una función supervisora mediante auditorías, lo que no debe presu-

poner una injerencia en la autonomía local sino una ayuda a definir las concepciones públicas de los problemas para los cuales preconiza la solución, proporcionar vías posibles para la redefinición de la práctica del gobierno.

- Se ha evidenciado la necesidad de promocionar la seguridad como bien común y la función de la policía como servicio público, buscando fórmulas adaptadas a cada realidad local y nacional.

Tercera. El Estado español no debe ser ajeno a una nueva orientación estratégica de la segu-ridad a través de la interacción entre actores públicos y privados con el propósito de responder eficazmente tanto a las amenazas endógenas como exógenas, conciliando represión y prevención a través de un enfoque holístico, de acciones concertadas asociativamente y en interacción con niveles de gobierno distintos a través del eje “glocal”12, fundamentalmente sistemas de comu-nicación que unan los ámbitos local-nacional-internacional y viceversa.

Es necesaria una vía totalmente posible y adecuada a la configuración territorial del Estado13, incluso un espacio de participación activa próximo al ciudadano, un punto de partida, los mu-nicipios, donde la ciudadanía tiene mayores oportunidades de exponer sus necesidades sociales y a la vez que se le dé respuesta, aunque sin excluir a las demás entes territoriales, precisamente porque en este modelo de gobierno red nadie debe ser apartado.

Policía, población y buen gobierno son los componentes descriptivos y explicativos de un diseño de la gobernanza de seguridad de un determinado Estado. Así, se puede afirmar que en lo que respecta al primero de ellos, España cuenta con un número de agentes de los más altos de Europa; esta circunstancia presupone que este elemento no debe constituir obstáculo alguno para el replanteamiento de una arquitectura de seguridad distinta de la establecida en la Ley orgánica 2/86 de FCS. Un sistema público de seguridad complejo y plural en el que el legislador distribuyó competencias específicas y compartidas, pero que tras más de 30 años de vigencia ha sufrido demasiados cambios. Una nueva realidad en la que al mismo tiempo que ofrece muchas posibilidades de redefinición debe prevalecer un enfoque integral del sistema de seguridad y una distribución de responsabilidades delimitada. Con una única salvedad, la información debe quedar bajo control centralizado, de tal forma que el sistema se base en la coordinación efectiva, de todo tipo de actores, para que los responsables de analizar la misma sean capaces de detectar y neutralizar los diferentes tipos de amenazas que surgen en un mundo relacionado entre sí.

La población es la destinataria y la razón de la seguridad. Precisamente un modelo de seguri-dad debe desarrollarse en consonancia con una sociedad en continuo cambio. No es ajeno a que España se urbaniza y esta circunstancia debe ser tenida muy en cuenta para inexcusablemente adaptarla a las nuevas realidades que se producirán en un futuro próximo.

Buen gobierno implica entre sus elementos la participación ciudadana. Se debe ofrecer la posibilidad de la creación de foros de intervención a través de la transmisión de sus inquietudes, fomentando lazos de comunicación comunitaria para ofrecer un diagnóstico apropiado de la criminalidad en un ámbito concreto, de reducir el aumento de sensación de inseguridad y, sobre todo, garantizar que la relación policía-ciudadanía sea continua y efectiva.

Nuestra normativa no ha sido ajena a esta circunstancia. Sobre el papel se ha ofrecido la posibilidad de constituir los CLS, si bien, como intención se circunscribe a iniciativas aisladas y

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diferentes en contenido, forma y objeto, un proceso inacabado o simplemente inexistente en la mayor parte del Estado.

La Estrategia Española de Seguridad de marzo de 2011 mencionaba al foro social14 como un órgano consultivo que tenía por objeto reunir a representantes de las Administraciones públi-cas, expertos, académicos, investigadores, universidades, institutos especializados, empresas y organizaciones sociales para realizar análisis compartidos en materia de seguridad. Pese a ello, la estrategia de 2013, que repite un organigrama de la anterior, hace desparecer el foro social; y la última de ellas, la de 2017, que se encuentra en elaboración, invita en el proceso de elaboración “a la sociedad en general”, en mi opinión un contrasentido porque su antecesora eliminó esta posibilidad de participación que hubiese servido para aportar nuevas ideas.

En conclusión, países de nuestro entorno con problemas de seguridad similares a los nuestros han creído importante implementar políticas que faciliten la gobernabilidad de la misma. De hecho, Francia, con un sistema similar al español, ha recuperado la idea de policía de proximi-dad “de seguridad cotidiana” para hacer frente a las amenazas endógenas que vive Europa en la actualidad.

Una respuesta decidida a los problemas de inseguridad que supera la visión clásica del go-bierno de seguridad ciudadana y un proceso que implica un entendimiento mejor de cómo implementar soluciones, responder a las preocupaciones de las comunidades y la de compartir información sobre la amenaza concreta. Una base sobre la que apuntalar una arquitectura de seguridad dinámica, inclusiva y participativa que facilite adoptar decisiones más coherentes. Y todo ello con el prototipo de que la seguridad se logra manteniendo la paz en cada localidad en particular, un enfoque que tiene como requisito ineludible la colaboración estrecha entre la ciudadanía y los funcionarios policiales vistos como miembros de la colectividad.

5 BIBLIOGRAFÍABlunkett, D. y Britain, G. 2003. Civil Renewal: A New Agenda: the CVS Edith Kahn Memorial Lecture. London: Home Office

Communication Directorate London.

Centelles, J., Navarro, M. y Prats, J. 2004. «Local, nacional y global: construyendo la patria plural desde los municipios», El desarrollo posible, las instituciones necesarias. Barcelona: Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña, Editorial Ciudad.

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Normativa:

Española, C. «de 27 de diciembre de 1978», Boletín Oficial del Estado, 311.

Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad.

Real decreto 1087/2010, de 3 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las juntas locales de seguridad.

NOTAS1 Consultar: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crime_statistics/es



4 Consultar: http://gestionpolicialdiversidad.org/PDFdocumentos/ComunidadLocalConvivencia.pdf

5 Consultar: http://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/categoria.htm?c=Estadistica_P&cid=1254735572981

6 La tasa de urbanización es un índice demográfico que expresa la relación porcentual entre la población urbana, habitantes de las ciudades, y la población total de un país para poder deducir hacia donde se desplazaran los ciudadanos y así predecir si existe la necesidad de redefinir las políticas de seguridad de acuerdo a las necesidades futuras.

7 Informe elaborado por el Departamento de Economía y Asuntos Sociales de la ONU sobre perspectivas de urbanización mundial, revisión 2011.

8 Folch, 1998.

9 La gestión del conocimiento es todo el conjunto de actividades realizadas con el fin de utilizar, compartir y desarrollar los conocimientos de una organización y de los individuos que en ella trabajan, encaminándolos a la mejor consecución de sus objetivos (Ruesta y Iglesias, 2001).

10 Valor del conjunto de activos intangibles poseídos por una organización. Hace referencia a los intangibles como resultado de la eficacia del aprendizaje organizativo y la eficiencia de la gestión del conocimiento (Mantilla, 2004).

11 Responsabilidad Social Corporativa (RSC) o Responsabilidad Social Empresarial (RSE) es la integración voluntaria, por parte de las empresas, de las preocupaciones sociales y medioambientales en sus operaciones comerciales y las relaciones con sus interlocutores”. Libro Verde. Comisión Europea (2001).

12 El término “glocal” y el nombre elaborado “glocalización” se han formado entrejuntando las palabras global y local para hacer una mezcla. Esta idea ha sido modelada según el japonés dochakuka derivada de dochaku (el que vive en su propia tierra), y se trata originariamente del principio agrario de adaptar las técnicas de la finca que uno posee a las condiciones locales, pero que también ha sido adoptado en el ámbito japonés de los negocios para la localización global, una visión global adaptada a las condiciones locales. El concepto genera el debate de cómo debemos pensar globalmente y actuar localmente, este nuevo espacio nos invita a la apertura de una multiciplicidad de formas de ver el mundo, de conjugar intereses, de comprensión y diálogo entre los que cohabitamos de modo más próximo.

13 Artículo 137. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Artículo 138. 1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio eco-nómico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. 2. Las diferencias entre los estatutos de las distintas comunidades autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Artículo 139.1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. 2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

14 Estrategia Española de Seguridad. Una responsabilidad de todos. Foro Social: como órgano consultivo, tendrá por objeto reunir a re-presentantes de las administraciones públicas, expertos, académicos, investigadores, universidades, institutos especializados, empresas y organizaciones sociales para realizar análisis compartidos en materia de seguridad.


Proceso de selección e avaliación dos orixinais

A selección dos textos responderá a criterios de orixinalidade, novidade, relevancia, rigor e calidade metodolóxica. Os orixinais que non se ateñan estritamente ás normas de publicación que se indican a continuación serán devoltos aos autores para a súa corrección antes de seren enviados aos avaliadores externos. Unha vez que a Secretaría comprobe o cumprimento das normas de publicación, os responsables da súa autoría recibirán un aviso de recepción dos orixinais remitidos coa indicación da duración aproximada do proceso de avaliación. Os textos serán sometidos á revisión de dous expertos alleos ao equipo editorial (doutores ou outras persoas de recoñecido prestixio) do rexistro de avaliadores da revista, seguindo o sistema para o anonimato de dobre cego. Os responsables da avaliación disporán de quince días para presentaren o resultado do estudo, que poderá ser positivo, positivo con modificacións ou negativo. No caso de que os responsables da avaliación propoñan modificacións de forma motivada na redacción do orixinal, será responsabilidade da revista –unha vez informado o autor– do seguimento do proceso de reelaboración do traballo. O autor disporá de dez días para incorporar as suxestións manifestadas polo equipo avaliador. No suposto de non ser aceptado para a súa edición, o orixinal seralle devolto ao seu autor xunto cos ditames emitidos polos avaliadores. Antes da súa publicación, os autores recibirán por correo electrónico a versión definitiva do artigo para facer as correccións oportunas das probas de imprenta no prazo de dez días (non se aceptarán cambios substanciais, soamente modificacións sobre a versión enviada).

A revista componse de dúas seccións fixas: Artigos e Recensións, crónicas e notas. Os artigos son traballos de investigación de interese científico nas áreas da Ciencia Política, Administración, Socioloxía, Economía e Políticas Públicas. As recensións son comentarios de libros editados preferentemente no ano anterior ao da publicación do correspondente número da revista.

Normas de publicación

1 As propostas de colaboración coa revista Administración & Cidadanía remitiranse en formato editable como arquivo adxunto nunha mensaxe de correo electrónico ao seguinte enderezo electrónico: [email protected].

No correo, o autor/a ou os autores/as deberán indicar que coñecen as normas de publicación, así como que o traballo presentado é un texto orixinal e non está incluído noutro proceso de avaliación.

2 Os traballos deberán ser remitidos antes do 15 de maio e do 15 de novembro, para os dous números anuais. As datas de remisión e aceptación do orixinal figurarán nun lugar visible da revista.

3 Os traballos enviados deberán cumprir as seguintes condicións:

a) Ser inéditos e non estar incluídos en procesos de avaliación doutras publicacións.

b) Estar redactados en calquera dos seguintes idiomas: galego, español, portugués, francés, italiano ou inglés.

c) Conter un mínimo de 30.000 caracteres con espazo e un máximo de 45.000 no caso dos “Artigos”; entre 20.000 e 35.000 caracteres con espazo nas “Notas”; e entre 3.000 e 10.000 caracteres nas “Recensións” e “Crónicas”.

4 Os traballos que se propoñen para a súa publicación como artigos deberán incluír, por esta orde:

a) Un título descritivo do contido e a súa tradución ao inglés. Ademais, incorporarase a información de todos os autores do texto (nome, apelidos, profesión ou cargo, o nome da institución de adscrición, o país da institución e o enderezo de correo electrónico).

b) Un resumo (dun máximo de 120 palabras) no idioma en que se presenta o texto principal e a súa tradución ao inglés de non ser esta a lingua utilizada para a súa redacción.

c) Unha relación dun mínimo de cinco palabras clave, e un máximo de dez, que identifiquen as materias sobre as que versa o texto principal, e a súa versión en inglés, de non ser esta a lingua empregada para a súa redacción.

d) Un sumario seguindo a estrutura da CDU (Exemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).


e) O corpo principal do texto.

f) A bibliografía.

g) As táboas, os diagramas e cadros (máximo de 7).

5 Os traballos deberán ser coidadosamente revisados pola(s) persoa(s) responsable(s) da súa autoría no tocante ao estilo, e respectarán ademais os seguintes requisitos:

a) Todos os traballos deberán ser presentados a un espazo e medio, con formato de fonte Times New Roman, tamaño 12.

b) As notas figurarán ao final do documento, a un espazo, con formato de fonte Times New Roman, tamaño 10, e gardarán unha numeración única e correlativa para todo o traballo. As referencias bibliográficas incluiranse en formato abreviado (Exemplo: Peters, 2002:123).

c) A bibliografía deberá conter con exactitude toda a información dos traballos consultados e citados (autoría, título completo, editor, cidade e ano de publicación; de se tratar dunha serie, indicaranse o título e o número do volume ou a parte correspondente), segundo o sistema Harvard.

- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CAPÍTULO: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», en F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Os documentos, fontes ou bases de datos publicados na Internet deberán indicar o URL respectivo, incluíndo a data de consulta (día-mes-ano). Por exemplo: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Dereitos de autoría. Unha vez que o Consello Editorial acepte publicar calquera material recibido, os dereitos exclusivos e ilimitados para reproducir e distribuír os traballos en calquera forma de reprodución, idioma ou país serán transferidos á Escola Galega de Administración Pública (EGAP).


Proceso de selección y evaluación de los originales

La selección de los textos responderá a criterios de originalidad, novedad, relevancia, rigor y calidad metodológica. Los originales que no se atengan estrictamente a las normas de publicación que se indican a continuación serán devueltos a los autores para su corrección antes de ser enviados a los evaluadores externos. Una vez que la Secretaría compruebe el cumplimiento de las normas de publicación, los responsables de su autoría recibirán acuse de recibo de los originales remitidos con la indicación de la duración aproximada del proceso de evaluación. Los textos serán sometidos a la revisión de dos expertos ajenos al equipo editorial (doctores u otras personas de reconocido prestigio) del registro de evaluadores de la revista, siguiendo el sistema para el anonimato de doble ciego. Los responsables de la evaluación dispondrán de quince días para presentar el resultado del estudio, que podrá ser positivo, positivo con sugerencias o negativo. En el caso de que los responsables de la evaluación propongan modificaciones de forma motivada en la redacción del original, será responsabilidad de la revista –una vez informado el autor– del seguimiento del proceso de reelaboración del trabajo. El autor dispondrá de diez días para incorporar las sugerencias manifestadas por el equipo evaluador. En el supuesto de no ser aceptado para su edición, el original será devuelto a su autor junto con los dictámenes emitidos por los evaluadores. Antes de su publicación, los autores recibirán por correo electrónico la versión definitiva del artículo para hacer las correcciones oportunas de las pruebas de imprenta en el plazo de diez días (no se aceptarán cambios sustanciales, solamente modificaciones sobre la versión enviada).

La revista se compone de dos secciones fijas: Artículos y Recensiones, crónicas y notas. Los artículos son trabajos de investigación de interés científico en las áreas de la Ciencia Política, Administración, Sociología, Economía y Políticas Públicas. Las recensiones son comentarios de libros editados preferentemente en el año anterior al de la publicación del correspondiente número de la revista.

Normas de publicación

1 Las propuestas de colaboración con la revista Administración & Cidadanía se remitirán en formato editable como archivo adjunto en un mensaje de correo electrónico a la siguiente dirección electrónica: [email protected].

En el correo, el autor/a o los autores/as deberán indicar que conocen las normas de publicación, así como que el trabajo presentado es un texto original y no está incluido en otro proceso de evaluación.

2 Los trabajos deberán ser remitidos antes del 15 de mayo y del 15 de noviembre, para los dos números anuales. Las fechas de remisión y aceptación del original figurarán en un lugar visible de la revista.

3 Los trabajos enviados deberán cumplir las siguientes condiciones:

a) Ser inéditos y no estar incluidos en procesos de evaluación de otras publicaciones.

b) Estar redactados en cualquiera de los siguientes idiomas: gallego, castellano, portugués, francés, italiano o inglés.

c) Contener un mínimo de 30.000 caracteres con espacio y un máximo de 45.000 en el caso de los “Artículos”; entre 20.000 y 35.000 caracteres con espacio en las “Notas”; y entre 3.000 y 10.000 caracteres en las “Recensiones” y “Crónicas”.

4 Los trabajos que se proponen para su publicación como artículos deberán incluir, por este orden:

a) Un título descriptivo del contenido y su traducción al inglés. Además, se incorporará la información de todos los autores del texto (nombre, apellidos, profesión o cargo, el nombre de la institución de adscripción, el país de la institución y la dirección de correo electrónico).

b) Un resumen (de un máximo de 120 palabras) en el idioma en que se presenta el texto principal y su traducción al inglés de no ser esta la lengua utilizada para su redacción.

c) Una relación de un mínimo de cinco palabras clave, y un máximo de diez, que identifiquen las materias sobre las que versa el texto principal,


y su versión en inglés si no es esta la lengua empleada para su redacción.

d) Un sumario siguiendo la estructura de la CDU (Ejemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).

e) El cuerpo principal del texto.

f) La bibliografía.

g) Las tablas, los diagramas y cuadros (máximo de 7).

5 Los trabajos deberán ser cuidadosamente revisados por la(s) persona(s) responsable(s) de su autoría en lo tocante al estilo y respetarán además los siguientes requisitos:

a) Todos los trabajos deberán ser presentados a un espacio y medio, con formato de fuente Times New Roman, tamaño 12.

b) Las notas figurarán al final del documento, a un espacio, con formato de fuente Times New Roman, tamaño 10, y guardarán una numeración única y correlativa para todo el trabajo. Las referencias bibliográficas se incluirán en formato abreviado (Ejemplo: Peters, 2002:123).

c) La bibliografía deberá contener con exactitud toda la información de los trabajos consultados y citados (autoría, título completo, editor, ciudad y año de publicación; si se trata de

una serie, se indicarán el título y el número del volumen o la parte correspondiente), según el sistema Harvard.

- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CAPÍTULO: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», en F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Los documentos, fuentes o bases de datos publicados en Internet deberán indicar la URL respectiva, incluyendo la fecha de consulta (día-mes-año). Por ejemplo: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Derechos de autoría. Una vez que el Consejo Editorial acepte publicar cualquier material recibido, los derechos exclusivos e ilimitados para reproducir y distribuir los trabajos en cualquier forma de reproducción, idioma o país serán transferidos a la Escuela Gallega de Administración Pública (EGAP).


Selection of contributions and evalua-tion process

The selection of texts that will be included in the magazine of Administration & Citizenship is based on the following criteria; originality, novelty, relevance, accuracy and methodological quality. Original texts that do not meet requirements listed below will be returned to the authors to be corrected before being submitted for evaluation. Once originals have been received and checked that comply with publication requirements, the Secretary will confirm that the original texts have been received and give an estimated date to be accepted. Texts will be reviewed by two (Phd or equivalent) experts from out of the editorial board. Evaluation process will be anonymous. The evaluation responsible will have fifteen days for doing de analysis of the text, that as result could be accepted, accepted with modifications or rejected. In the case the text is accepted with modifications, the A&C team will be in charge of following up the resubmission of the text from the author who will have ten days to include this modifications. In the case of the text being rejected, the original will be returned to the author together with the evaluation assessment. Before the text is published the author will receive by email a final copy to make any changes on the final edition if needed in the next ten days (Not substantial changes will be accepted).

The texts would be integrated in the “Articles” section or in the “Review”, “Chronicles” and “Notes” section.

Publication requirements

1 Proposals of collaboration with the magazine of Administration & Citizenship will be sent in an editable format as an attached file to the following electronic address: [email protected].

In the email, the author/s should indicate that have read the publication requirements and that the text is original and it is not included in any other evaluation process.

2 The original texts will be received before 15th of May and before 15th of November for the two annual issues. Dates of reception and acceptance will appear in a visible place of the magazine.

3 The texts should meet the following requirements:

a) Be original and not being included in any other evaluation process.

b) Be written in Galician, Spanish, English, Portuguese, Italian or French.

c) A minimum number of 30.000 characters and a maximum of 45.000 characters with spaces for works classified as “Articles”; a minimum number of 35.000 characters and maximum of 20.000 characters with spaces for works catalogued as “Notes”; and, a minimum of 3.000 characters and a maximum of 10.000 characters with spaces for those published as “Reviews” or “Chronicles”.

4 The works proposed as articles will include in the following order:

a) A title describing contents and its translation to English together with name, surname, profession or position, name and country of the institution, and email address of the author(s).

b) A summary (maximum of 120 words) in the language in which the main text is submitted and translation to English language if this wasn’t the language of choice.

c) A minimum of five key words, and a maximum of ten, stressing the contents of the main text. They will be translated to the English language if this wasn’t the language of choice.

d) Index would follow a CDU structure. (Example: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).


e) Text’s main body.

f) Bibliography.

g) The tables, diagrams and charts (7 maximum).

5 The works should be checked carefully by the author(s) in regards with style. In addition, the originals should comply with the following requirements:

a) All the works should be presented in Times New Roman, size 12.

b) Notes will appear should be at the end of the document and keeping a correlative numeration order in all the work. The bibliography references should appear in a short format (Example: Peters, 2002:123).

c) Bibliography must include all information sources consulted and mentioned in the work (authorship, completed title, editor, city and year of publication; should the source belongs to a serie, the number of the volume will be also included), following the Harvard’s system.

- BOOK: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CHAPTER: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», in F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- MAGACINE: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Documents, online sources and/or databases will contain its URL and date of last. For example: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Author’s copyright. Once the Editorial Team decides to publish any text (article or review), the exclusive and unlimited rights to reproduce and distribute these pieces works in any form of reproduction, language and country will be transferred to the Galician School of Public Administration (EGAP).

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Sumario - egap.xunta.gal1547557678]Revista_AC_13_1_web.pdf · 6_ AC ISSN: 1887-0287 Vol. 13_n....

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