tema 22 oposiciones economia

7/17/2019 tema 22 oposiciones economia

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El sector público y la política fiscal.

Los ingresos y gastos del sectorpúblico.

La financiación del déficit publicoy la política fiscal.

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22 ECONOMÍA

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1. EL SECTOR PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL

1.1. DEFINICIÓN DE POLÍTICA FISCAL

1.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS DE POLÍTICA FISCAL

1.3. EMPLEO DE POLÍTICAS FISCALES DISCRECIONALES

1.4. ENFOQUES RESPECTO A LA POLÍTICA FISCAL

1.5. EL DÉFICIT Y SU FINANCIACIÓN

1.6. EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

1.6.1. Definición y características

1.6.2. Los principios presupuestarios

1.6.3. Evolución histórica del presupuesto

2. LOS INGRESOS Y GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO

2.1. EL GASTO PÚBLICO

2.1.1. Clasificación

2.1.2. Políticas de gasto público

2.2. LOS INGRESOS PÚBLICOS

2.2.1. Evolución histórica del sistema tributario español

2.2.2. El sistema tributario español actual

3. LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL

3.1. DEFINICIÓN DE DÉFICIT PÚBLICO

3.2. FORMAS DE FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO

3.2.1. Recurso al Banco de España

3.2.2. La emisión de deuda pública

3.3. IMPLICACIONES MACROECONÓMICAS DEL DÉFICIT



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INTRODUCCIÓN

La política scal está constituida por las decisiones de los gobiernos relativasal gasto público y a los ingresos públicos. Estos ingresos y gastos se integranen el Presupuesto General del Estado, que es un documento jurídico-políticoelaborado periódicamente y que recoge la autorización de gastos y la previ-sión de ingresos.

En su elaboración, el presupuesto atiende a principios de carácter político,

contable y económico.

El estudio del sector público requiere un análisis de los gastos públicos, de sunaturaleza funcional y económica, y de los ingresos públicos, de su estructuraeconómica, y las características del sistema tributario español, que es lo queestudiaremos en este tema.

Por otra parte, el nivel de décit público alcanzado por los países desarrolla-dos, lo convierte en tema de estudio prioritario, especialmente las formas denanciarlo, dentro de las cuales, la deuda pública y su consiguiente análisiscobra especial importancia.



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1 EL SECTOR PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL


Denimos la política scal, como el conjunto de intrusmentos que consisten básicamente envariaciones de gastos y de ingresos del Estado, realizados con el n de asegurar el logro de losobjetivos de política macroeconómica y que se concretan en conseguir los siguientes objetivos

económicos: Mayor nivel posible de empleo.

Estabilidad de los precios.

Crecimiento económico.

La política scal es fruto de la conanza que se tienen en que las autoridades económicas vana ser capaces de inuir sobre la demanda agregada y por tanto, ante un cierto nivel de precios,sobre la producción y el empleo.

La importancia de este instrumento de política económica surge en la década de los 50 y 60, período en el que los economistas creían que a través de él, podían controlar los problemas que

se presentaban en la economía.La política scal trata de combatir los siguientes problemas en la economía:

Altos niveles de desempleo. En este sentido, una política scal expansiva es útil para reducirlas tasas de paro, si bien se genera inación. La solución a esto último estriba en la utiliza-ción contractiva de la política scal.

Efectos negativos de las uctuaciones en la economía que varían asociadas al ciclo económi-co. De esta forma se podrán corregir las etapas en las que hay escasez de demanda agregada,mediante alteraciones en los impuestos o en el gasto público.

El Estado, para alcanzar los objetivos que se propone, se vale de la política económica que

generalmente se instrumenta mediante la política monetaria y la política scal.La política scal está constituida por las decisiones de los gobiernos relativos al gasto públicoy a los ingresos, es decir, la compra de bienes o servicios, gastos de defensa, número y tipo deimpuestos, etc.

El Estado puede incidir sobre la economía, mediante los impuestos, que son ingresos públicoscreados por la Ley y de obligado cumplimiento por parte de los sujetos activos o mediante elgasto público.

La forma de incidir, puede consistir en reducir los impuestos si hay un crecimiento mínimo dela economía y un gran volumen de desempleo, con objeto de impulsar la demanda de consu-mo. Si por el contrario, la demanda agregada es superior a la capacidad productiva del país, seelevarán los impuestos.



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Los ingresos y los gastos del sec-tor público se integran en el Pre-supuesto General del Estado. Di-

cho presupuesto constituye unadescripción de los planes de gastodel Estado y los métodos con que planea nanciarlos.

Si los ingresos superan a los gas-tos, hablamos de superávit presupuestario.

Si los ingresos son menores quelos gastos, nos encontramos anteun décit presupuestario.

Las medidas expansivas tienden a crear décit en el presupuesto, por el contrario, las medidasrestrictivas provocan superávit.

El cuadro 1 ilustra lo comentado hasta ahora.

1.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS DE POLÍTICA FISCAL

Se puede pensar que la política scal sólo actúa como regulador de la economía si se adoptanmedidas explícitas, es decir, lo que se conoce como políticas scales discrecionales. Estas me-didas pueden consistir, por ejemplo, en programas de fomento de obras públicas, de fomento

del empleo o alteración de los tipos impositivos.

Sin embargo, con independencia de las políticas scales discrecionales, la política scal pro-duce unos efectos automáticos sobre la evolución de la economía, tanto sobre las depresioneseconómicas que suponen períodos prolongados de escasa actividad económica, como sobre lasexpansiones, es decir, sobre los ciclos económicos.

Conceptuamos éstos como las uctuaciones de la actividad económica global, caracterizadas por la expansión o la contracción simultánea de la producción en la mayoría de los sectores.Podemos denir los estabilizadores automáticos como cualquier hecho del sistema económicoque tiende a reducir mecánicamente la fuerza de las recesiones y/o de las expansiones de lademanda sin que sean necesarias medidas discrecionales de política económica.

Distinguimos los siguientes estabilizadores automáticos.

X Impuestos

Estos suelen ser de naturaleza proporcional, variando con el producto nacional bruto, constitu-yendo un porcentaje del mismo.

Cuando los impuestos son proporcionales, la recaudación se altera de forma automática, incre-mentándose a medida que aumenta el producto nacional.

Produccion

yEmpleo

Producciony

Empleo

1. La política scal expansiva

Impuestos Consumo privado

Gasto público Demanda agregada

2. La política scal restrictiva

Impuestos Consumo privado

Gasto público Demanda agregada

Cuadro 1.



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El aumento de los impuestos a medida que se incrementa el producto nacional, reducirá la fuer-za de la expansión y ocurrirá lo contrario si tiene lugar una recesión. Por tanto, los impuestos proporcionales cumplen la misión de un estabilizador automático de la actividad económica.

X Seguro de desempleo

Ejerce una presión estabilizadora sobre la economía actuando sobre la demanda cuando ésta esexcesiva o cuando la actividad económica está bajando, manteniendo el nivel de consumo dela siguiente forma:

En épocas de recesión aumenta el desempleo y por tanto los subsidios a los parados.

En épocas de expansión disminuye el desempleo y por consiguiente los subsidios, aumen-tando a su vez los ingresos del Estado mediante las cargas sociales de los trabajadores y lasempresas.

X Otros estabilizadores

Algunos programas asistenciales pueden actuar como estabilizadores automáticos de la econo-mía, por ejemplo, las pensiones por jubilación.

Así mismo, producen efectos estabilizadores los ahorros de las sociedades anónimas y de lasfamilias; también las sociedades que transmiten dividendos estables.

Hay que señalar que aunque el papel de los estabilizadores automáticos es importante, por sísolos no eliminan las uctuaciones de la actividad económica.

1.3. EMPLEO DE POLÍTICAS FISCALES DISCRECIONALES

Vamos a analizar los principales instrumentos de políticas scales discrecionales que son:

X Los programas de obras públicas y otros gastos

Este instrumento ha constituido históricamente la manera tradicional de enfrentarse a las depresiones económicas.

Los programas de inversión pública se concebían básicamente para dar trabajo a los desempleados y no como lucha contra el ciclo económico de la depresión. Además, en ocasiones, elestudio previo resultaba insuciente. Así, antes de iniciar cualquier obra pública es necesariollegar a un consenso político sobre qué proyectos concretos resultan prioritarios. Una vez es-tudiados, hay que elaborar anteproyectos que permitan analizar técnicamente la viabilidad dela inversión. Con posterioridad, habría que iniciar una serie de actuaciones legales tendentes aexpropiar y comprar los terrenos y, en la siguiente fase, es cuando se empezarían a construir lasnuevas estructuras y carreteras.

La práctica demuestra que el promedio para la iniciación real del proyecto es de unos tres años.Si el período de recesión es inferior y va seguido de uno de expansión, los programas de obras públicas afectarán a la demanda agregada, contribuyendo a acelerar la actividad económica.



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Por lo tanto, resulta discutible la utilización de estos programas para estabilizar la economíaa corto plazo, aunque no la existencia en sí de estos proyectos, pues el desarrollo económicorequiere infraestructuras y éstas deben realizarse a cargo del Estado.

X Proyectos públicos de empleo

Tienen como nalidad la contratación de desempleados durante cortos períodos de tiempo.Sobre los programas de obras públicas tienen la ventaja de que pueden iniciarse y terminarsefácilmente. Sin embargo tienen el inconveniente de que pasar de este tipo de empleos a otrosjos resulta muy difícil, por lo que la importancia de estos proyectos es relativa.

X Programas de transferencia

En ocasiones el Estado establece programas discrecionales de transferencias hacia ciertos sec-

tores especialmente afectados por la desocupación, como los jóvenes o los trabajadores perte-necientes a ciertas industrias en proceso de reconversión. En estos casos, o bien se establecensubvenciones o bonicaciones sobres los aportes jubilatorios a pagar por parte de la empresa(caso de los jóvenes), o se amplía el período durante el cual los trabajadores despedidos tienenderecho a percibir las prestaciones por desempleo, o se arbitran programas de jubilaciones an-ticipadas (caso de los trabajadores pertenecientes a industrias en reconversión).

La utilización de estos programas se enfrenta a menudo con dicultades, pues una vez estable-cidos resulta difícil reducirlos o eliminarlos, incluso durante las fases de expansión del ciclo.

X Alteraciones de los tipos impositivos

Otra manera de combatir una recesión es reduciendo temporalmente los tipos de algunos impuestos, por ejemplo, reduciendo el tipo del impuesto sobre la renta de las personas físicas seevita que disminuyan sus ingresos, y por tanto, el consumo. Como ventaja, cuando las tasas sehan modicado, la reducción de los impuestos se difunde de forma rápida a toda la poblaciónestimulando el gasto.

Por el contrario, los principales inconvenientes son que normalmente transcurre bastante tiempo desde la propuesta de reducción hasta su aprobación por el Congreso; además, cuando lascircunstancias que aconsejaron la reducción desaparecen, resulta impopular subirlos de nue-vo.

1.4. ENFOQUES RESPECTO A LA POLÍTICA FISCAL

Las posturas frente a la política scal son básicamente dos: la clásica, que tiene su origen en lostrabajos de los economistas clásicos como Adam Smith y la de J.M. Keynes y sus seguidores.

Para la escuela clásica, el gasto público debería limitarse lo más posible y mantenerse anual-mente equilibrado el presupuesto, pues la economía cuenta con mecanismos automáticos ysucientes, que eliminan los desajustes y hacen innecesaria la intervención del sector público.A corto plazo pueden aparecer uctuaciones en la actividad económica, pero a largo plazo laeconomía tiende hacia el pleno empleo de los recursos productivos.



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Para los keynesianos sin embargo, no existe un mecanismo automático que haga tender laeconomía hacía el pleno empleo de los recursos. Además, los precios y los salarios no son tanexibles como defendían los clásicos. Especialmente los salarios, según estos autores, son rígi-dos a la baja, de forma que los ajustes no tienen lugar de la manera prevista por los economistasclásicos, por ello, ante una recesión motivada por una demanda agregada insuciente, el sector público debe intervenir manipulando los gastos y los impuestos. Para combatir las uctuacio-nes se deende que el presupuesto debe equilibrarse cíclicamente, de tal modo que durante lasrecesiones se pueda incurrir en décit temporales.

Estas dos posturas quedan reejadas esquemáticamente, en el cuadro 2.


La cada vez mayor intervención del Estado en la economía ha provocado que éste incurracontinuamente en décits presupuestarios, lo que le ha impulsado a la búsqueda de medios denanciación del gasto y que básicamente, son los siguientes:

Los impuestos: presentan el inconveniente de que resultan insucientes para atajar el dé-cit, a la vez que en épocas de recesión subirlos hace aumentar el mismo.

Creación de dinero: a través de la Tesorería y el Banco Central del país. Presenta el incon-

veniente de aumentar la inación y disminuir el valor del dinero con el consiguiente efectonegativo en la economía.

ENFOQUE CÁSICO (*) O MONETARISTA ENFOQUE KEYNESIANO

Supuestos de partida

Las economías tienen mecanismos autocorrec-tores que eliminan los desajustes y hacen inne-cesaria la intervención estabilizadora estatal.

Las economías tienden a largo plazo hacia el pleno empleo de los recursos productivos.

Tal como evidenció la crisis de 1929, no existeun mecanismo automático que haga que la eco-nomía tienda siempre hacia el pleno empleo delos recursos.

Los precios y los salarios no son tan exiblescomo defendían los clásicos. Especialmente lasrigideces a la baja de los salarios dicultan losajustes.

El papel del sector público

Limitar el gasto público en lo posible. El presupuesto público se debe mantener equilibrado anualmente.

Ante una recesión motivada por una demandaagregada insuciente el sector público debe in-tervenir manipulando los gastos y los impues-tos.

El presupuesto se debe equilibrar cíclicamente.Durante las recesiones se puede incurrir en dé-cit temporales.

(*) El término «clásico», aunque hace referencia a que su origen se encuentra en los economistas clá-sicos, se emplea generalmente en un sentido más amplio, abarcando también a aquellos economistas

posteriores a los clásicos, pero que en esencia deenden sus ideas, tales como los monetaristas.

Cuadro 2.



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Emisión de deuda pública: consiste en poner a la venta títulos de renta ja (bonos y obliga-ciones) por parte del Estado. Esta iniciativa puede reducir las posibilidades de nanciaciónde la inversión privada y contribuir a la elaboración de los tipos de interés.

Esto es lo que se conoce como efecto desplazamiento de la actividad económica privada por elsector público.

El efecto desplazamiento o expulsión, supone la proposición según la cual el gasto público, losdécit presupuestarios o la deuda del Estado reducen la cantidad de inversión de las empresas privadas.



La hacienda pública pretende la consecución de unos objetivos, para lo cual desarrolla un plananual en el que adopta una serie de decisiones, a n de poder cumplirlas.

El uso de planes es común a todas las unidades de decisión económica, desde las más elemen-tales como son las economías domésticas y las empresas, hasta el Estado. Cuando se habla entérminos de la hacienda pública, el plan económico del grupo político se presenta en un docu-mento al cual se le denomina presupuesto. Por tanto, en una primera aproximación el presupuesto sería la expresión contable del plan económico de la hacienda Pública para un períodode tiempo determinado.

Dado que el Estado no es una unidad económica más, este presupuesto juega un papel funda-mental en el funcionamiento de toda la economía.

El concepto de presupuesto como tal surge en Inglaterra en el siglo XVIII, generalizándose suutilización en el siglo XIX. Tres son las razones que justican su aparición tardía:

La fragmentación y dispersión de los asuntos públicos, propia de las economías medievales,ya que es imposible una planicación centralizada de la actividad económica del Estado sinuna unicación y sin el conocimiento pleno de todas las actividades desarrolladas por elgrupo político.

La escasa importancia relativa del sector público, hasta llegar a los siglos XVIII y XIX, enlos que el crecimiento de las necesidades colectivas conduce a la aparición del Estado comounidad fundamental de decisión económica.

La generalización misma del sistema democrático en la mayor parte de los países va estre-chamente ligada a la institución presupuestaria. El presupuesto surge con el claro n políticode controlar la actuación del poder ejecutivo por parte del poder legislativo.

Existen básicamente tres razones que justican la existencia del presupuesto:

La necesidad de racionalización en la asignación de los recursos públicos.

Debido a que el volumen y diversicación de las actividades públicas del Estado moderno precisan de una programación ordenada para conseguir una administración racional.

El control que el poder legislativo debe realizar sobre el ejecutivo.



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Dado que los recursos son limitados, la administración pública sólo puede alcanzar unos objetivos determinados en el cumplimiento de las funciones que le han sido encomendadas porel poder legislativo durante el período anual de ejecución del presupuesto. Se hace necesario

concretar el contenido de ese mandato del legislativo en un documento, lo cual facilita elejercicio de un control sobre la actividad realizada por el ejecutivo.

Es un instrumento coordinado indispensable para alcanzar los nes de la política econó-mica.

Además, el presupuesto en la actualidad permite conseguir objetivos mucho más elevadosde política económica: asignación de los recursos, distribución más equitativa de la renta,estabilización económica y desarrollo económico.

Se puede denir el presupuesto como el documento jurídico-político elaborado periódicamenteen el que de forma contable se recoge la autorización del techo de gastos y las previsiones de

ingresos que realizará la hacienda pública, durante el ejercicio económico correspondiente, enconsonancia con el plan económico de la misma. De esta denición se extraen las siguientescaracterísticas del presupuesto.

Carácter jurídico del documento presupuestario

El presupuesto es una institución jurídica fundamental del derecho público que sanciona lacompetencia del poder legislativo para controlar la actividad nanciera del Estado. El pre-supuesto es, por tanto, una previsión normativa que ha de ser aprobado por el parlamentoy es vinculante para el poder ejecutivo, ya que es obligatorio para el gobierno y la admi-nistración, tanto política como jurídicamente. Esta obligación adquiere especial signicadoen cuanto a los gastos previstos, que sólo se pueden realizar en el tiempo, para la nalidad

y con el límite que guran en el presupuesto. Para los ingresos, este signicado es menosrestrictivo, pues tienen el carácter de simple estimación.

Carácter político del documento presupuestario

Además de constituir un instrumento necesario para racionalizar la actividad del Estado, el presupuesto surge con un claro n político de control, constituyendo un intento de asignarrecursos nancieros mediante procesos políticos.

Es un documento de elaboración y ejecución periódica o regular

Se confecciona para un período de tiempo determinado (ejercicio presupuestario). Ello sedebe a la nalidad política que debe cumplir como instrumento de control de la actividad

del Estado. Actualmente la práctica presupuestaria de los estados modernos indica que lavigencia del presupuesto es anual.

El presupuesto se expresa en lenguaje o forma contable

Las previsiones presupuestarias deben estar cuanticadas según diferentes criterios de orde-nación (por órganos, por categorías económicas, por funciones o por programas), y adoptanuna estructura determinada (clasicaciones de ingresos y de gastos). El presupuesto ha de presentarse siempre equilibrado formalmente, en el sentido de que los ingresos deben cubrir necesariamente los gastos previstos para cada ejercicio económico. Sin embargo, esteequilibrio es puramente contable y no debe ser confundido con un equilibrio nanciero oeconómico. Éste último signica que determinados gastos no nancieros han de ser iguales

a los ingresos no nancieros.



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Es decir, si los gastos son superiores a los ingresos no nancieros (corrientes y de capital),el Estado habrá de recurrir a préstamos para nanciarlos (presupuesto con décit) y si losgastos son inferiores a los ingresos no nancieros el Estado generará ahorro (presupuesto

con superávit).

La concepción del presupuesto equilibrado económicamente se ha defendido desde sus orí-genes.

El presupuesto es un acto de previsión

Trata de ser una estimación anticipada de lo que deben ser los gastos y los ingresos necesa-rios para nanciarlos durante un período de tiempo futuro.

Las cantidades que guran en los créditos de gastos consignados en el presupuesto suponenel volumen máximo de obligaciones que el poder legislativo autoriza a contraer a la hacienda pública en el desarrollo de su actividad nanciera. Las de los ingresos se reeren a los recur-sos que se estime van a poder obtenerse para la nanciación de tales gastos. Con la ejecucióndel presupuesto, se pueden comprobar los resultados nales del mismo, y si las previsionesiniciales han sido exactas o erróneas.

Dado que la falta de exactitud de estas previsiones puede dar lugar a consecuencias polí-ticas negativas (puede desvirtuar la función de control) y económicas (inestabilidad de laeconomía), se comprende la importancia que en la actualidad se concede a las técnicas de previsión.

El documento presupuestario supone la concreción del plan económicodel grupo político en el poder

Siempre entendiendo para un período de tiempo determinado. La realización de un presupuesto acertado es de vital importancia para la credibilidad y éxito del grupo político que seencuentra al frente del Estado.


El presupuesto se atiene a una serie de normas denominadas principios presupuestarios y quesuponen el reejo en el terreno presupuestario de la democracia parlamentaria. De la impor-tancia adquirida por tales principios presupuestarios da idea el hecho de que en casi todos los países tienen rango constitucional.

El objetivo último de la normatividad presupuestaria es dar contestación a las tres preguntas básicas que se plantean si se pretende conseguir la racionalidad presupuestaria. Tales preguntasvan dirigidas al sujeto (¿quién ha de formular o diseñar el presupuesto?), al modo (¿cómo hade llevarse a cabo este diseño del presupuesto?) y al n (¿a qué criterios económicos debe res- ponder?) de la institución presupuestaria.

Las diferentes respuestas a las tres cuestiones planteadas son las que han venido a constituir losdenominados respectivamente principios políticos, principios contables y principios económi-cos del presupuesto:



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X Principios políticos

Constituyen un conjunto de reglas que permiten dar contenido al carácter fundamental que se

exige al presupuesto como instrumento del equilibrio de poderes y de distribución de compe-tencias dentro del estado constitucional.

La formulación tradicional de estos principios corresponde a la conguración liberal del Esta-do, según la experiencia de los países democráticos previa a la Primera Guerra Mundial.

Principio de competencia

La competencia para determinar los gastos e ingresos que constituyen el presupuesto y vigi-lar su ejecución «corresponde al pueblo a través de sus representantes parlamentarios». Laimportancia del principio de competencia ha hecho que todos los países lo incorporen en susleyes constitucionales como precepto básico. Así el principio de competencia se congura

como premisa principal de la vida presupuestaria.Este principio sirve como base para establecer un criterio que garantice un equilibrio de poderes en el reparto de competencias entre los mismos: al Parlamento le corresponde laaprobación y promulgación del presupuesto, al Ejecutivo la ejecución y al Judicial la sca-lización del mismo.

Principio de universalidad o de integridad

Establece que el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que originela actividad nanciera del Estado, de forma explícita. Esta mención expresa a «todos» losingresos y gastos públicos trata de facilitar el control efectivo del mandato presupuestario.

Principio de unidad presupuestaria

Establece que el presupuesto ha de ser único, es decir, con un cuadro único de ingresos y gas-tos, lo que implica, la exclusión de toda clase de presupuestos extraordinarios o especiales.

Principio de especialidad

Supone que la habilitación para gastar concedida al poder ejecutivo por el presupuesto no esuna autorización general, sino especial y condicionada. Este principio tiene una triple mani-festación: cualitativa, cuantitativa y temporal.

− Cualitativa. Cada partida de gasto de las asignadas en el presupuesto deberá ser destinada

exclusivamente a las atenciones especícas a que dicha partida se reere. − Cuantitativa. Sólo podrán ser contraídos y realizados los gastos hasta el importe que loscréditos hayan previsto para ellos en el presupuesto.

− Temporal. Los gastos deben ser contraídos, asignados y pagados sólo dentro del período para el cual han sido autorizados.

Principio de anualidad

El presupuesto es un mandato temporal: se vota para regir en un lapso de tiempo determina-do, normalmente al año natural.



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La anualidad tiene un doble carácter:

− El presupuesto debe ser aprobado anualmente por el poder legislativo y referirse en suejecución a un año natural, conociéndose como «presupuesto del año X».

En la actualidad en la mayoría de los países se da la coincidencia entre el año natural yel año presupuestario, aunque existen excepciones notables (en Estados Unidos el presupuesto rige desde el 1 de octubre y en Gran Bretaña desde el 1 de abril).

− El presupuesto no puede prorrogarse más allá del año por el que se estableció en el man-dato presupuestario.

Principio de claridad

Se cumple mediante una estructuración metódica y una designación uniforme de las dife-rentes partidas presupuestarias, que permita el reconocimiento unívoco de su procedenciay de su nalidad, a n de facilitar no sólo la discusión por el Parlamento, sino su control posterior.

Principio de publicidad

La trascendencia socio-política y jurídica del presupuesto motiva que deba tener la debida publicidad, y así se aprueba mediante ley votada por el parlamento.

Pero dicha publicidad ha de tener un carácter doble: ha de abarcar no sólo el presupuestomismo, sino también la cuenta general en la que se recojan los resultados de su ejecución, yello en virtud del requisito de transparencia que afecta a todas las actividades públicas.

XPrincipios contablesConstituyen la aplicación práctica de los principios políticos, por cuanto se traducen necesaria-mente en la técnica contable (contabilidad pública) encargada de recoger en cifras los valoresde los bienes y servicios que se aplican en la gestión del presupuesto.

Presupuesto bruto

Se corresponde con el principio de universalidad, y de acuerdo con el mismo, las partidas presupuestarias deben incluirse por su valor íntegro y no por el neto, es decir, sin deducirde las partidas correspondientes a gastos los benecios a que pudieran dar lugar, ni de las partidas correspondientes a los ingresos, los gastos de recaudación de los mismos.

Unidad de caja

En virtud del mismo, todos los cobros y pagos del presupuesto deben centralizarse en unadependencia única, la tesorería a la que corresponde la gestión de todos los caudales públi-cos. Además, deben expresarse en una unidad de cuenta común, y han de obedecer a un plancontable normalizado.

Especificación

Es el que traduce al campo contable el principio político de la especialidad y presenta unatriple vertiente: cualitativa, cuantitativa y temporal.

Es decir, la autorización del gasto se concede para una determinada partida, por la cantidadindicada en el presupuesto, y por el período al que el presupuesto se reere.



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Ejercicio cerrado

El cumplimiento contable del principio de anualidad implica que debe imputarse cada gasto

o cada ingreso al período de vigencia que le corresponda para conocer si se ha realizado o noen el ejercicio para el que se autorizó.

La contabilidad pública ha ofrecido dos soluciones: criterio del ejercicio (o de devengo) ycriterio de gestión (o de caja), según se atienda al momento del reconocimiento de los dere-chos u obligaciones que los ingresos o gastos llevan consigo, o al momento del pago o cobrode los mismos.

Pero la utilización del criterio del devengo puede originar problemas en la liquidación del presupuesto, ya que las obligaciones (o los derechos reconocidos) no siempre se pagan (ose cobran) en el ejercicio en el que se originaron. La solución que se adopta, por lo general,es que todos los pagos (o ingresos) que debiendo realizarse en un año quedan pendientes al

nal del mismo, se recogen en una cuenta denominada de «resultas», que queda imputadacontablemente al ejercicio de su contracción.

En nuestro país, los principios contables relacionados en el vigente Plan General de Contabili-dad, aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, son los siguientes:

Empresa en funcionamiento: se considerará, salvo prueba en contrario, que la gestión dela empresa continuará en un futuro previsible, por lo que la aplicación de los principios ycriterios contables no tiene el propósito de determinar el valor del patrimonio neto a efectosde su transmisión global o parcial, ni el importe resultante en caso de liquidación.

Devengo: los efectos de las transacciones o hechos económicos se registrarán cuando ocu-rran, imputándose al ejercicio al que las cuentas anuales se reeran, los gastos y los ingresosque afecten al mismo, con independencia de la fecha de su pago o de su cobro.

Uniformidad: adoptado un criterio dentro de las alternativas que, en su caso, se permitan,deberá mantenerse en el tiempo y aplicarse de manera uniforme para transacciones, otroseventos y condiciones que sean similares, en tanto no se alteren los supuestos que motivaronsu elección. De alterarse estos supuestos podrá modicarse el criterio adoptado en su día; ental caso, estas circunstancias se harán constar en la memoria, indicando la incidencia cuanti-tativa y cualitativa de la variación sobre las cuentas anuales.

Prudencia: se deberá ser prudente en las estimaciones y valoraciones a realizar en condicio-nes de incertidumbre. La prudencia no justica que la valoración de los elementos patrimo-

niales no responda a la imagen el que deben reejar las cuentas anuales. No compensación: salvo que una norma disponga de forma expresa lo contrario, no podráncompensarse las partidas del activo y del pasivo o las de gastos e ingresos, y se valoraránseparadamente los elementos integrantes de las cuentas anuales.

Importancia relativa: se admitirá la no aplicación estricta de algunos de los principios ycriterios contables cuando la importancia relativa en términos cuantitativos o cualitativosde la variación que tal hecho produzca sea escasamente signicativa y, en consecuencia,no altere la expresión de la imagen el. Las partidas o importes cuya importancia relativasea escasamente signicativa podrán aparecer agrupados con otros de similar naturaleza ofunción.



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X Principios económicos

La perspectiva económica es la que ilustra mejor el carácter dinámico con que se debe consi-

derar el presupuesto como documento básico de la actividad nanciera. Los principios econó-micos en los que se basa el presupuesto son:

Gasto público mínimo

Es consecuencia directa de la ideología clásica del pensamiento económico (Adam Smith)según la cual el gasto público es un mal necesario, puesto que es un consumo improductivoy debe limitarse a las funciones más imprescindibles del Estado.

Equilibrio presupuestario anual o nivelación del presupuesto

El equilibrio presupuestario en sentido económico es considerado como la «regla de oro»del derecho presupuestario clásico. Como consecuencia del mismo, en casi todos los países

se exigen determinadas garantías jurídicas para la emisión de la deuda pública, con objetode limitarla, así como para acudir a las ayudas de los bancos centrales. Se trata, por tanto, deimpedir que estos ingresos constituyan la nanciación normal de los gastos públicos.

Neutralidad y justicia impositiva

La neutralidad signica que los impuestos no deben perjudicar al desarrollo económico, sedeben administrar con la máxima economía y se deben detraer con la máxima comodidad para el contribuyente.

La justicia impositiva supone la necesidad de que los contribuyentes conozcan el funda-mento de los impuestos, y que esto se recoja entre los principios constitucionales, entre

los cuales debe aparecer la capacidad de pago como principio básico para el reparto de lascargas impositivas.


El presupuesto clásico era un instrumento para gestionar unos medios al servicio de deter-minados nes políticos y económicos. La llamada crisis del presupuesto clásico surge comoconsecuencia de la pérdida de vigencia de esos nes, sobre todo a consecuencia de dos circuns-tancias:

La primacía política del poder ejecutivo: un estudio de la evolución de las democraciasoccidentales pone de maniesto un protagonismo cada vez mayor del poder ejecutivo frente

al legislativo. La expansión del sector público: durante este siglo, la actividad económica del sector público ha experimentado un constante crecimiento, lo cual choca con el principio clásicodel gasto público mínimo. Además, la aparición de la política scal del siglo XX produjoimportantes variaciones sobre la tesis clásica.

Todo ello ha afectado a la gestión de los principios presupuestarios clásicos. Así, por ejemplo,el principio de competencia se ha visto limitado por el reforzamiento del papel del ejecutivo.

El principio de universalidad y el contable de principio presupuesto bruto sufren continuas ex-cepciones como el hecho de que la casi generalizada inexistencia de un presupuesto de gastos

scales, no permite contabilizar adecuadamente todos los gastos derivados de la aplicación presupuestaria de los impuestos e ingresos, ya que ésta suele hacerse por su valor neto.



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También el principio político de unidad y el principio contable de unidad de caja han sufridoimportantes modicaciones, pues las actuaciones de política scal en busca de la esta bilizacióny del desarrollo han llevado a fórmulas presupuestarias tales como el doble presupuesto: uno

para gastos e ingresos corrientes y otro para los de capital, o el presupuesto cíclico de los paísesescandinavos.

El principio político de especialidad y el principio contable de especicación se han visto su-mamente afectados en su vertiente cualitativa por la profusión en la utilización de las transfe-rencias entre las distintas partidas presupuestarias y por la generalización de la práctica de loscréditos extraordinarios.

En la vertiente cuantitativa se debe a la práctica excesiva de suplementos de crédito, concedi-dos ante hechos consumados durante la ejecución del presupuesto. Mientras que en la vertientetemporal, por motivo de la aparición de la planicación en la vida económica, que ha produ-cido la aprobación de programas de inversión pública para varios ejercicios, y por la facultad

concedida al ejecutivo de incorporar a presupuestos futuros los remanentes de inversiones norealizadas en el ejercicio.

El principio de publicidad se ha visto limitado por los gastos militares, diplomáticos y policia-les.

Es evidente que los principios presupuestarios clásicos dejaron de inspirar la actuación presupuestaria hace tiempo, y que se trata de una teoría normativa claramente incumplida en la ac-tualidad. No obstante, puede considerarse que tampoco existe una teoría de general aceptaciónen el ámbito presupuestario, sino que al igual que ocurre con los planteamientos de políticascal se hallan en revisión. Pero, la presupuestación no puede desaparecer, aunque sólo sea porla importancia que la asignación de recursos reviste para el estado moderno.

Aunque el proceso presupuestario no tiene porqué ser como ha sido hasta ahora. Una vez asu-mida la realidad del reduccionismo, sorprende la pobreza de las innovaciones presupuestariasactuales. Finalmente puede decirse que los principios presupuestarios clásicos han sufrido unagran transformación, y aunque la presupuestación no debe desaparecer, vive actualmente unmomento crítico, sin que se disponga de soluciones técnicas sucientes para superarla.

Se piensa en llegar a un modelo del sector público más reducido, que revise sus objetivos de política económica haciéndolos más modestos: manteniendo la asignación de los recursos yluchando por la estabilidad de precios y de empleo, no garantizándose ya el crecimiento, y prin-cipalmente se renuncia a la redistribución, que queda reducida a la lucha contra la pobreza.

A lo largo del siglo XX, pueden señalarse cinco factores que han sido determinantes en la evo-lución experimentada en la concepción del sistema presupuestario:

1. Las dos guerras mundiales y los incrementos consecuentes de la actividad nanciera.

2. La gran depresión de los años veinte, con el cambio de papel concedido al Estado dentro delsistema económico.

3. La evolución del pensamiento económico acaecida tras la revolución Keynesiana.

4. La aceptación general de los principios rectores del «Estado del Bienestar», implantado enlos países desarrollados tras la Segunda Guerra Mundial.

5. La generalización de la práctica de la planicación de la actividad económica del Estado enlos países de economía de mercado.



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Estos factores han provocado que los objetivos presupuestarios se hayan enriquecido con nue-vas funciones, introduciéndose una nueva concepción del presupuesto.

De acuerdo con esta moderna concepción, el presupuesto ha pasado a constituir un instrumentode control que muestre en qué medida cada unidad administrativa es responsable de la correctagestión de la parcela de gasto público que le corresponde.



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2 LOS INGRESOS Y GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO


Su análisis resulta imprescindible para el estudio de la actividad desarrollada por el sector público.

Desde nales de los años setenta, la valoración del gasto público como parte de la actuacióndel Estado, está sujeta a controversia, centrándose la misma en que el tamaño alcanzado por elsector público produce efectos negativos sobre el conjunto de la economía, especialmente lossiguientes:

Efectos sobre la competitividad, surgidos de la excesiva regulación e intervención por partedel Estado.

Efectos descentralizadores derivados, tanto del aumento en los niveles de imposición, comodel crecimiento de los programas sociales de sostenimientos de rentas y que afectan a lasofertas de trabajo, generación ahorro y asunción de riesgos.

Efecto de desplazamiento de la inserción privada, consecuencia del aumento del décit pú- blico (más gastos que ingresos).

Sin embargo, hay aspectos positivos que justican la intervención del Estado a través del gasto público:

Obtención de un mayor equilibrio entre la oferta de bienes públicos y privados que contribu-ye a la mejora de la cobertura de las necesidades individuales y colectivas.

La garantía de unos niveles mínimos de bienestar, a través de la extensión de la protecciónsocial, y de un mayor grado de movilidad social, mediante el acceso generalizado a la edu-cación.

La consecución de mayores grados de estabilidad y cohesión social, que han contribuido agarantizar la propia viabilidad de las economías de mercado.

Por todo ello se hace necesario compatibilizar las demandas de la sociedad tendentes a exigirel aumento y mejora de los servicios públicos y la necesidad de contener el gasto público, locual requiere:

Revisar los objetivos y prioridades existentes en los programas de gasto público.

Mejorar la eciencia en la provisión de bienes y servicios públicos.

Atribuir un mayor protagonismo a los distintos agentes económicos en la satisfacción de lasnecesidades colectivas.

El estudio del gasto público contenido en los Presupuestos Generales del Estado, lo hacemosatendiendo a su naturaleza económica, y a su naturaleza funcional.

El gasto contenido en los Presupuestos Generales del Estado ha experimentado un gran incre-mento en los últimos años, reejando la dimensión económica de los objetivos del Gobierno.Han aumentado principalmente los gastos relativos a la Seguridad Social y los de los organis-mos autónomos de carácter comercial, industrial o nanciero, así como el de los entes públicos.

Por el contrario han disminuido los gastos de los organismos autónomos administrativos.



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Los gastos de personal y los de compra de bienes y servicios han disminuido frente al aumentode los gastos nancieros y las transferencias corrientes. Por otra parte la clasicación operativa permite precisar más la naturaleza nal y objetivos del gasto público.

Este tipo de clasicación diferencia entre los que responden a gastos del propio ejercicio, y losderivados de la deuda pública.

Los gastos de transferencia, especialmente los destinados al sector privado (canalizados por laSeguridad Social a las unidades familiares), han experimentado un aumento continuado en losúltimos años. Así mismo, han crecido los créditos destinados a transferencias a otras adminis-traciones públicas, empresas públicas y privadas y economías domésticas. Han disminuido sinembargo, los gastos propios de la Administración de provisión directa de bienes y servicios.

También es necesario mencionar la importancia del gasto derivado del endeudamiento presupuestario.


La función tradicional del sector público ha experimentado profundos cambios, que se tradu-cen en la distribución del gasto público.

Actualmente, los Presupuestos Generales del Estado presentan una estructura de gastos, en laque los gastos propios de la administración central han sufrido importantes reducciones, au-mentando en cambio, los presupuestos de transferencias, así como el gasto destinado a cubrirendeudamientos de ejercicios anteriores.

De acuerdo con una clasicación funcional del gasto público, este se distribuye de la siguienteforma.

1. Servicios de carácter general, que comprenden cinco funciones:

− Alta dirección del Estado y del gobierno.

− Administración general.

− Relaciones exteriores.

− Justicia.

− Protección y seguridad nuclear.

2. Gastos de defensa, integrados por dos funciones:

− Defensa.

− Seguridad y protección civil.

3. Gastos de seguridad, protección y promoción social, compuestos por:

− Seguridad y protección social.

− Promoción social.

4. Los gastos en producción de bienes sociales, se canalizan a través de seis funciones:

− Sanidad.

− Educación.

− Vivienda y urbanismo.

− Bienestar comunitario.

− Cultura.

− Otros servicios comunitarios y sociales.



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5. Los gastos en producción de bienes económicos, se estructuran en cinco funciones:

− Infraestructuras básicas y transportes.

− Comunicaciones. − Infraestructuras agrarias.

− Investigación cientíca, técnica y aplicada.

− Información básica y estadística.

6. Los gastos en regulación económica de carácter general, estructurándose a través de tresfunciones:

− Regulación económica.

− Regulación comercial.

− Regulación nanciera.

7. Los gastos presupuestados en regulación económica de sectores productivos, comprendencinco funciones:

− Agricultura, ganadería y pesca.

− Industria.

− Energía.

− Minería.

− Turismo.

8. Los gastos en transferencias a otras administraciones públicas, nacionales y exteriores, comprenden dos funciones:

− Transferencias a las administraciones públicas territoriales. − Relaciones nancieras y transferencias a la Unión Europea.

9. Los gastos en deuda pública.


Las políticas de gasto se constituyen agrupando las dotaciones presupuestarias en orden a laconsecución de los objetivos perseguidos por el sector público. Las dotaciones presupuestariasse componen de funciones, subfunciones o programas.

Estas agrupaciones hacen más fácil estudiar las relaciones entre la demanda social de servicios

y el coste de los mismos.Veamos ahora las políticas del gasto recogidas en los presupuestos:

1. Gasto público en justicia

Su actuación principal está dirigida a la tutela de los derechos y libertades de los ciudadanosy al establecimiento de un sistema corrector de los incumplimientos de las leyes a través delsistema penitenciario. Se desarrolla a través de ocho programas agrupados en las siguientessubfunciones:


− Administración de justicia, destacando el gasto en tribunales de justicia.

− Registros.



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2. Gasto público en defensa y política exterior

Tiene como objetivo garantizar la seguridad y la defensa de los intereses nacionales en elmarco de las relaciones internacionales. Se congura a través de dieciséis programas degasto estructurados en ocho subfunciones:

− Administración general de relaciones exteriores.

− Acción diplomática y consular.

− Cooperación internacional, destacando la cooperación para el desarrollo.

− Administración general de defensa.

− Fuerzas armadas.

− Potenciación de las Fuerzas Armadas.

− Servicios de apoyo.

− Formación del personal.3. Gasto público en seguridad ciudadana

Está integrado por las actividades dirigidas a garantizar la seguridad y protección de los ciu-dadanos, conseguir un adecuado nivel de seguridad y uidez en el tráco vial y establecerun dispositivo de autoprotección e intervención ante situaciones de catástrofes naturales. Serealiza a través de siete programas agrupados en las tres funciones siguientes:

− Administración general de seguridad y protección civil.

− Seguridad y orden público, destacando los recursos destinados a seguridad ciudadana.

− Protección civil.

4. Gasto público en pensiones Tiene como objetivo la gestión y el abono de las pensiones a los beneciaros del sistemade Seguridad Social, cualquiera que sea su régimen de adscripción y a los beneciarios delsistema de Clases Pasivas, que asegura la percepción de pensiones a la mayor parte de losfuncionarios públicos que disfrutan de un régimen de protección especíco. Se canaliza através de cuatro programas de gasto contenidos en una única subfunción:

− Pensiones y otras prestaciones económicas, destacando por su dimensión las pensiones dela Seguridad Social.

5. Gasto público en asistencia al desempleo y prestaciones sociales

Esta política tiene como objetivo cubrir determinadas situaciones de necesidad vinculadas alas contingencias laborales y a distintos programas sociales, además de regular las relacioneslaborales. Se desarrolla a través de diecinueve programas agrupados en cuatro subfuncio-nes:

− Asistencia al desempleo, destacando cuantitativamente las prestaciones a los desemplea-dos.

− Acción social, destacando las pensiones de guerra, las prestaciones asistenciales y losservicios sociales.

− Pensiones y otras prestaciones económicas, donde se incluyen los subsidios temporales por incapacidad laboral transitoria e invalidez provisional.

− Relaciones laborales, destacando las prestaciones de garantía salarial.



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6. Gasto público en promoción de empleo

Tiene como objeto el fomento de la contratación de trabajadores desempleados, especial-mente de aquellos colectivos en los que las dicultades de acceso al mercado laboral sonmás importantes, así como la consecución de un mayor grado de adecuación en la cuali-cación de la mano de obra para su adaptación a las nuevas necesidades e innovaciones delsistema productivo. Estos objetivos se realizan a través de dos subfunciones:

− Promoción de empleo.

− Formación profesional no reglada.

7. Gasto público en sanidad

Tiene como objetivo la prestación, directa o a través de las comunidades autónomas, deasistencia sanitaria en todos los niveles. Se estructura en catorce programas contenidos entres subfunciones:

− Administración general de sanidad.

− Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud, destacando las prestaciones directasrealizadas por el Instituto Nacional de la Salud y los servicios transferidos a las comuni-dades autónomas.

− Acciones públicas relativas a la salud.

8. Gasto público en educación

El objetivo principal de esta política es el de contribuir a la mejora de la igualdad de opor-tunidades, la formación de la mano de obra demandada por el sistema productivo y la con-tribución al desarrollo económico general, a través de la mejora de la formación del capital

humano en todos los niveles educativos. Se articula en diecinueve programas agrupados entres subfunciones:

− Promoción educativa, destacando los recursos destinados a becas y ayudas a estudiantes.

− Administración general de educación.

− Enseñanza, destacando el gasto destinado a los distintos niveles educativos: preescolar, básica, enseñanzas medias y universitarias en los territorios de competencia del Ministe-rio de Educación y Ciencia.

9. Gasto público en vivienda

Tiene como objetivo fundamental facilitar el acceso de todos los ciudadanos a una vivienda

digna. Aunque muchas de las competencias en esta materia han sido transferidas a las Comu-nidades Autónomas y gran parte de las acciones de este campo se instrumentan a través dedesgravaciones y deducciones scales, la administración central recoge en el ámbito de suscompetencias una acción protectora a tres niveles: a través de créditos a interés privilegiado,mediante subvenciones y subsidios de interés en régimen general y en régimen especial. Esta política se articula a través de dos programas que conguran dos subfunciones:

− Vivienda.

− Urbanismo y arquitectura.

10. Gasto publico en investigación

Tiene por objeto la modernización del sector productivo y su adaptación a las nuevas tecno-

logías, a través de la promoción de la investigación en áreas prioritarias y de una adecuada



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transferencia tecnológica. Se lleva a cabo a través de once programas, agrupados en dossubfunciones:

− Investigación y documentación cientíca.

− Investigación técnica y aplicada.

11. Gasto público en subvenciones al transporte

Tiene por nalidad asignar recursos a empresas públicas o privadas de transporte de pasaje-ros y mercancías para cubrir décit de explotación o la reducción del precio del transporte,subvencionando el importe de los billetes por razones de tipo socioeconómico y estratégico.Se realiza a través de cinco programas articulados en cuatro subfunciones:


− Transporte terrestre destacando las subvenciones corrientes a RENFE (Red Nacional Es- pañola de Ferrocarriles).

− Puertos y transporte marítimo.

− Aeropuertos y transportes aéreos.

12. Gasto público en infraestructuras

Tiene como nalidad dotar a la economía española de las obras públicas cuya ejecución es previa y necesaria para la prestación de los servicios públicos. Comprende tres grandes áreasde actuación: la infraestructura de transportes, la infraestructura hidráulica y la infraestruc-tura costera.

Se articula a través de trece programas agrupados en cinco subfunciones:

− Administración general de obras públicas y transportes. − Recursos hidráulicos.

− Transporte terrestre, destacando las inversiones en creación de infraestructuras en carrete-ras y en el transporte ferroviario.

− Puertos y transporte marítimo.

− Aeropuertos y transportes aéreos.

13. Gasto público en agricultura

El gasto en agricultura contenido en los presupuestos comprende el conjunto de recursosdestinados a la actuación presupuestaria en el ámbito de la infraestructura agraria y en los

procesos de producción y comercialización de la agricultura, ganadería y pesca.Las transferencias de competencias en materia agraria a las comunidades autónomas y, sobretodo, la integración de la agricultura española en la Política Agrícola Común de la UniónEuropea, determinan la orientación política y su nanciación. Se lleva a cabo a través deonce programas agrupados en cinco subfunciones:

− Reforma y desarrollo agrario.

− Mejora del medio natural.

− Administración general de la agricultura, ganadería y pesca.

− Ordenación y mejora de la producción agraria y pesquera.

− Regulación de mercados.



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14. Gasto público en política industrial y energética

Tiene por objeto, una vez completada la fase de reconversión del sector, incentivar a lasempresas nacionales industriales y energéticas para mejorar su competitividad y adecuarlasa las nuevas condiciones de competencia exterior. De acuerdo con este marco, las accionesnanciadas se orientan hacia la modernización del tejido industrial a través de la incor- poración de la innovación tecnológica a los procesos productivos, la adaptación al nuevocontexto competitivo de los sectores industriales que requieren procesos de ajuste, propiciarla internacionalización empresarial, reducir la vulnerabilidad de los suministros energéticosy alcanzar la homologación del sector con las empresas del resto de países comunitarios. Serealiza a través de diez programas agrupados en siete subfunciones:

− Protección y seguridad nuclear.

− Administración general de industria.

− Actuaciones administrativas sobre la industria.

− Creación, reconversión y participación en empresas.

− Desarrollo empresarial.

− Planicación y producción energética.

− Fomento de la minería.

15. Gasto público en administración nanciera y tributaria

Tiene como objeto la gestión de las competencias relacionadas con los tributos de ámbitoestatal y, de forma especica, el control de la gestión de los tributos internos y su recauda-ción, así como la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones tributarias, la represión y prevención del contrabando, la organización de la administración territorial de la hacienda,

la revisión y conservación de los catastros rústicos y urbanos, la organización y gestión deloterías y quinielas y la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. Se rea-lizan actualmente a través de cuatro programas incluidos en una subfunción:

− Gestión del sistema tributario.

16. Gasto público en nanciación de las administraciones territoriales

La política de nanciación de las Administraciones Territoriales (Comunidades Autónomasy Corporaciones Locales) contiene el conjunto de transferencias que forman los bloquesde recursos económicos de acuerdo con los sistemas de nanciación establecidos para losámbitos jurisdiccionales regionales, provinciales y locales. Se lleva a cabo a través de seis programas agrupados en dos subfunciones:

− Transferencias a Comunidades Autónomas. Engloba los recursos presupuestarios destina-dos a nanciar a las Comunidades a través de la participación en los ingresos del Estadoy de las dotaciones del Fondo de Compensación Interterritorial.

− Transferencias a Corporaciones Locales. Destinadas a nanciar Ayuntamientos y Diputa-ciones por participación en los ingresos del Estado. La Cooperación Económica Local delEstado y otras transferencias completan esta subfunción.

17. Gasto público en participación en la Unión Europea

Tiene por objeto contribuir a la nanciación comunitaria a través, fundamentalmente, de la participación en el sistema de recursos propios de la Comunidad. Se realiza a través de dos programas que se enmarcan en una subfunción:

− Transferencias a las comunidades europeas.



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18. Gasto público en deuda pública

Tiene como objeto hacer frente a los compromisos contraídos por la administración central por la emisión de títulos de deuda pública interior o exterior, recogiendo los pagos por inte-reses y amortizaciones resultantes de esta forma de nanciación. Se realiza a través de dos programas integrados en una subfunción:

− Deuda Pública del Estado y de sus organismos autónomos.

19. Otras políticas

Engloban aquellos programas presupuestarios no asignados a una política determinada,como consecuencia de que la dispersión de sus objetivos no permite su encuadramiento enninguna, ni constituyen una política especíca con entidad suciente. Se agrupan en vein-tiocho subfunciones:

− Alta dirección del Estado.

− Alta dirección del Gobierno.

− Administración general y función pública.

− Gastos del Estado relativos a las administraciones territoriales.

− Otros servicios generales.

− Administración, inspección y control de la Seguridad Social y protección social.

− Promoción sociocultural.

− Saneamiento y abastecimiento de aguas.

− Otros servicios de bienestar comunitario.

− Administración general de cultura.

− Bibliotecas y archivos.

− Museos y artes plásticas.

− Promoción cultural.

− Artes escénicas.

− Deportes y educación física.

− Arqueología y protección del Patrimonio histórico-artístico.

− Comunicación social y participación ciudadana.

− Comunicaciones.

− Cartografía, meteorología y estadística. − Administración general de economía y hacienda.

− Política económica, presupuestaria y scal.

− Comercio exterior.

− Comercio interior.

− Defensa de la competencia.

− Administración nanciera.

− Política de crédito ocial y regulación de mercados nancieros.

− Imprevistos y situaciones transitorias.

− Ordenación y promoción turística.



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Todo este conjunto de políticas de gasto ha experimentado una desigual tendencia en los últi-mos años, evolución que podemos plasmar distinguiendo entre las diferentes actuaciones de laadministración:

La provisión de bienes públicos tradicionales

Ellos se incluyen justicia, defensa y política exterior, seguridad ciudadana, administracióntributaria, administración general, alta dirección del Estado, otros servicios comunitarios ysociales, comunicaciones, información básica y estadística e investigación.

Estas actuaciones representan sólo un pequeño porcentaje dentro de la totalidad del gasto, ysu evolución ha sido la de mantenerse constante en los últimos cinco años.

Gastos de distribución de renta y riqueza

En ellos se pueden distinguir, a su vez, en:

− Prestaciones económicas, donde se incluyen las pensiones y la asistencia al desempleo y prestaciones sociales.

− Los bienes preferentes más signicativos: sanidad y educación.

− Otras actuaciones de carácter redistributivo, donde se incluyen los gastos en vivienda,seguridad y protección social, promoción social, bienestar comunitario y cultura.

Suponen la mayor parte del gasto público presupuestado y su evolución muestra una tenden-cia creciente en los últimos años.

Gastos de intervención del Estado en la economía

Entre éstos se incluyen los recursos presupuestarios destinados a promoción de empleo,subvenciones corrientes al transporte, infraestructuras, agricultura, política industrial y ener-gética, turismo y regulación económica, comercial y nanciera.

Son pues, un conjunto de actuaciones heterogéneas que afectan a la utilización de los facto-res productivos (promoción de empleo e infraestructuras) a las políticas sectoriales (agricul-tura, industria y energía, turismo) y a regulaciones económicas, nancieras y comerciales,así como a la política de transportes. Su crecimiento es pequeño.

− Financiación de otras administraciones nacionales y supranacionales (comunidades autó-nomas y corporaciones locales; aportación a la Unión Europea).

− Servicio de la deuda pública (amortización e intereses).

Estas dos clases de gastos han aumentado considerablemente en los últimos años.

Dado que las actuaciones que absorben una mayor cantidad de recursos crecen por encimade la media, el ajuste presupuestario está siendo soportado por otras actividades que como lainvestigación, educación o infraestructuras, a medio plazo, resultan muy importantes para eldesarrollo de la economía.


Constituyen la otra vertiente el presupuesto y su análisis debe afrontarse desde cuatro puntos

de vista:



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Desde un punto de vista recaudatorio: los ingresos públicos deben ser analizados en fun-ción del volumen de recursos que se obtienen mediante ellos y que puedan garantizar deforma suciente los programas de gastos públicos. De este modo, se conrma su relación

directa con la nanciación de las actividades públicas.

Desde el punto de vista de la equidad: la intervención del sector público requiere para sunanciación la detracción de recursos del resto de los agentes económicos que tendrá efec-tos distintos, en función del carácter y naturaleza de los ingresos públicos, en su capacidadeconómica, lo cual incide directamente en la renta personal.

Desde un punto de vista económico: hay que analizar los efectos de la nanciación pública para congurar un sistema de ingresos públicos eciente y ello porque los ingresos Públicos por su dimensión y composición afectan a las decisiones de los agentes económicos, pudien-do generar distorsiones que incidan en la eciencia del sistema económico en su conjunto.

Desde un punto de vista político: los ingresos públicos son considerados como una va-riable fundamental de la política scal. Así, desde una aproximación macroeconómica, laregulación de la demanda efectiva a través del instrumento scal constituye una medidaimportante dentro del conjunto de acciones públicas. Por otro lado, su utilización microeco-nómica representa un amplio campo de posibilidades para el diseño de políticas sectorialesdesde el lado de la oferta.

Veamos ahora los elementos necesarios para un adecuado análisis de nuestro sistema de in-gresos públicos, atendiendo a la estructura económica de los mismos y a las característicasgenerales del sistema tributario español.

Los ingresos de las administraciones públicas, provienen mayoritariamente de las operaciones

corrientes y dentro de éstas, destacan los impuestos directos frente a los indirectos. Menosimportancia aún tienen las tasas, las transferencias corrientes y los ingresos patrimoniales.

Otra fuente de ingresos, aunque relativamente menos importante la constituyen las operacio-nes de capital, con mayor incidencia de las transferencias que de las inversiones reales.

En los últimos años, el ritmo de crecimiento de los impuestos directos ha disminuido levemen-te, así como también los impuestos indirectos han tendido hacia una reducción respecto al totalde ingresos.

Los recursos por tasas y otros ingresos apenas inciden en los presupuestos estatales, como con-secuencia del traspaso a las comunidades autónomas.

Han aumentado signicativamente los ingresos patrimoniales, debido fundamentalmente a los benecios obtenidos por el Banco de España.

Los ingresos de capital tienen poca relevancia dentro de los Presupuesto Generales del Estado,siendo su importancia mayor en el ámbito de las administraciones territoriales.

Finalmente, los ingresos por operaciones nancieras se han incrementado, sobre todo los pa-sivos nancieros.

2.2.1. Evolución histórica del sistema tributario español

Nos vamos a referir exclusivamente a las principales reformas que se han ido produciendohasta llegar a nuestro sistema tributario actual y son las siguientes:



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X Reforma de Mon-Santillán, 1845

Inició el estudio del sistema tributario español y supuso la reforma de la Administración de la

hacienda pública.

X Reforma de Fernández Villaverde, 1900

Las características más importantes de esta reforma fueron la aceptación denitiva de la impo-sición de producto, utilización del principio de capacidad de pago y la reforma de la Adminis-tración y la reorganización de la hacienda.

X Período 1900 - 1939

En este período se crearon guras tributarias inexistentes hasta ese momento, tales como laimposición sobre el volumen de rentas como tributo de naturaleza directa, la contribución ge-

neral sobre la renta, el impuesto sobre circulación de billetes del Banco de España, impuestosobre el caudal relicto (grava el conjunto indiviso de la herencia), el impuesto sobre bienes dedeterminadas personas jurídicas y la patente nacional de circulación de automóviles.

X Reforma de José Larraz, 1940

Sus objetivos más importantes fueron:

Eliminar el alejamiento entre las bases imponibles y los valores económicos.

Robustecer algunas guras del sistema tributario, tales como los impuestos personales sobrela renta y sobre sucesiones.

Revisar las riquezas económicas que en ese momento no tributaban, bien por el fraude exis-tente, bien por el gran número de benecios scales.

Dotar al sistema de una suciencia recaudatoria, de la que hasta ese momento carecía.

X Reforma tributaria de 1964

La reforma tributaria que se lleva a cabo en 1964 no modica aún la losofía del sistema tributario español, manteniendo la estructura de la imposición de producto o impuestos a cuenta,dando lugar a una nueva estructura del cuadro impositivo español que girará a partir de enton-ces y hasta la reforma de 1977 en torno a las siguientes guras tributarias:

1. Impuestos directos

Sobre la renta: entre estos distinguimos dos tipos:

1. De producto a cuenta (mínimos):

− Contribución Territorial Urbana.

− Rentas de Capital.

− Rendimientos de trabajo personal.

− Contribución Territorial, Rústica y Pecuaria.

− Industrial.

2. Generales:

− Renta de Personas Físicas.

− Renta de Sociedades y demás Entidades Jurídicas.



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Sobre el capital: Se gravarán los siguientes actos:

− Sucesiones.

− Adquisiciones mortis causa. − Donaciones.

− Bienes de personas jurídicas.

2. Impuestos directos

Sobre el tráco civil:

− Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Sobre tráco mercantil: distinguían dos tipos, uno general y otro especíco:

1. General:

− Tráco de empresas.

2. Especíco:

− Lujo.

− Especiales.

X La reforma tributaria iniciada en 1977

La reforma iniciada en 1977 se basó en razones económicas, políticas y sociales. Las razoneseconómicas iban dirigidas a superar las limitaciones del sistema scal implantado tras la refor-ma de 1964 y que cabe resumir en las siguientes:

El sistema resultaba insuciente para nanciar las necesidades públicas demandadas por lasociedad española.

No era un sistema scal que sirviera para introducir mejoras en las desigualdades de rentay riqueza.

No facilitaba la estabilidad económica, ni favorecía el crecimiento de la economía o la supe-ración de la crisis económica.

Obstaculizaba el proceso de ingreso de España en la Comunidad Económica Europea.

Las razones políticas y sociales surgen del sentimiento generalizado de la sociedad de que era preciso introducir instrumentos scales nuevos con los que se obtuviese una mayor justiciasocial y a una mayor ecacia en el funcionamiento del sistema.

El punto de arranque de la reforma tributaria tiene lugar con la Ley 50/1977, de 14 de no-viembre, de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal, dando así inicio a una reforma scal cuyas primeras actuaciones se concretaron en las siguientes:

Se permite la regularización voluntaria de la situación scal, tanto para las personas físicascomo jurídicas.

Se eliminaron ciertos casos de elusión scal que se realizaban a través del uso de sociedadesinterpuestas.

Se establece el impuesto sobre el patrimonio de las personas físicas, con la nalidad básicade generar información scal para el control de las rentas y los patrimonios.



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Se levanta el secreto bancario, estableciendo la colaboración de las entidades nancieras conla administración tributaria.

Se tipica expresamente el delito scal dentro del Código Penal.

Se publican las listas de contribuyentes.

Se llevan a cabo otras medidas destinadas a potenciar los ingresos públicos, mejorar la dis-tribución de la renta y riqueza e incrementar la creación de nuevos puestos de trabajo.

Este sistema tributario sigue el modelo scal europeo que se basa en una imposición personalsobre la renta de las personas físicas y de las entidades jurídicas.

Esta tributación se completa dentro de la imposición directa con un gravamen de la riqueza:un impuesto personal sobre el patrimonio neto y un impuesto sobre sucesiones y donaciones.Dentro de la imposición indirecta, nos encontramos con el impuesto sobre el valor añadido,completando esta imposición con un gravamen sobre consumos especícos.

Esta reforma iniciada en 1977, se desarrolló en cuatro fases diferentes, hasta llegar a 1990, mo-mento en el que podemos pasar a hablar de otra reforma en el ámbito de la imposición personal.Esta reforma estructuró el sistema scal español en torno a un conjunto de guras tributariasque, aun habiéndose modicado sus normativas posteriormente, siguen formando el sistematributario español actual.


Las características siguientes podrían ser denidas como las caracerísticas ideales que todosistema tributario en una sociedad capitalista moderna debería cumplir:

La imposición no debe practicar intervenciones parciales y sistemáticas que perturben o benecien la constitución o el funcionamiento de una parte de determinados sectores de lavida económica.

El impuesto debe mantener la mínima intervención en la esfera privada y no perturbar elejercicio de las libertades económicas, así como estar subordinado a los principios de justi-cia, presupuestos scales y estabilización y crecimiento.

El impuesto debe evitar cualquier consecuencia involuntaria que perjudique la competencia.

El sistema tributario debe estructurarse de tal forma que permita la cobertura duradera de losgastos. Igualmente, el sistema tributario debe suministrar los ingresos necesarios para cubrirnuevos gastos de carácter permanente o de carácter único y extraordinario.

El sistema tributario debe estructurarse de forma que contribuya a amortiguar automática-mente las uctuaciones de la actividad económica.

El sistema tributario debe orientarse, tanto en su totalidad como en los elementos que inte-gran su estructura, para no obstaculizar el desarrollo económico.

Algunos de estos principios inspiran claramente el sistema tributario español, el cual se articulaen torno a cuatro principios básicos:

Principio de capacidad de pago: supone que la exacción de los impuestos deriva de la meratitularidad de una capacidad económica expresada a través de unos medios económicos, yasean éstos en forma de renta o patrimonio. Es este principio de capacidad de pago el que

prevalece para el establecimiento de los diferentes tributos en el sistema tributario español,



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quedando recogido en la Constitución española de 1978 (art. 31.1.), en la que se señala que«todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidadeconómica mediante un sistema tributario...»

Igualmente, en la Ley General Tributaria (Ley 58/2003, de 17 de diciembre), se hace refe-rencia a este principio (art. 3) señalando que «la ordenación del sistema tributario se basa enla capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principiosde justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributa-ria y no conscatoriedad».

Principio de generalidad: la extensión del sistema tributario a todos los sujetos queda reco-gida en la Constitución Española, que señala en el artículo 31.1., que «todos contribuirán alsostenimiento de los gastos públicos...». También la Ley General Tributaria hace referenciaa este principio en el artículo 3 anteriormente citado.

Principio de igualdad: el principio de igualdad se reere a la necesidad de establecer igua-les aportaciones tributarias para las mismas capacidades de pago. El sistema tributario es- pañol, claramente inspirado en el principio de igualdad y justicia (art. 31.1 de la Constitu-ción), establece la defensa de este principio en la Constitución española al señalar que «lasdiferencias entre las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales» (art. 138.1).

Principio de justicia. El sistema tributario español reconoce este principio de justicia tantoen la Constitución, al señalarlo expresamente en su artículo 31.1., como en la Ley GeneralTributaria que, como hemos visto, en su artículo 3 establece expresamente la necesidad delcumplimiento del principio de equitativa distribución de la carga tributaria.

Las principales guras impositivas de nuestro sistema tributario las clasicamos entre impues-tos directos e indirectos:

X Impuestos directos

1. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

Se trata de un impuesto directo, progresivo y de naturaleza personal que grava los rendi-mientos netos obtenidos por los sujetos pasivos o imputados a los mismos, derivados deltrabajo personal, actividades profesionales y artísticas, así como los incrementos del patri-monio en función de su cuantía y de las circunstancias personales y familiares que concurranen éstos.

Dentro de este impuesto, el capítulo 1 de los Presupuestos Generales del Estado diferencia,atendiendo al origen de dichos ingresos scales, entre:

− Retenciones y cantidades en concepto de pago fraccionado. Se trata de ingresos adelan-tados y a cuenta del Impuesto sobre la Renta. Con estos ingresos la administración puedenanciarse a lo largo del ejercicio y evitando así tener problemas de liquidez.

− Asignación tributaria a la Iglesia Católica, que proviene de un porcentaje de la recauda-ción del mismo.

2. Impuesto sobre Sociedades

Es un tributo directo, personal y proporcional sobre la renta de las sociedades y demás enti-dades jurídicas, calicadas como sujetos pasivos por las leyes.



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El presupuesto de naturaleza económica que da lugar al nacimiento de la obligación de tri- butar por este impuesto es la obtención de renta por el sujeto pasivo.

Dentro del capitulo 1 se diferencia en este impuesto los ingresos según provengan de:

− Retenciones del capital mobiliario.

− De otros hechos imponibles

3. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones

Grava los incrementos de patrimonio obtenidos a título gratuito. Así, se someten a este impuesto las siguientes adquisiciones:

− La adquisición de bienes y derechos por legado o cualquier otro título sucesorio.

− La adquisición de bienes y derechos por donación u otro título gratuito e inter vivos.

− La percepción de cantidades por los beneciarios de los seguros de vida, cuando el con-

tratante sea persona distinta del beneciario.4. Impuesto sobre el Patrimonio

Se trata de un impuesto directo, de naturaleza personal y progresivo, que grava la propiedadde toda clase de bienes y la titularidad de derechos de contenido económico atribuibles alsujeto pasivo en el momento de devengo del impuesto.

X Impuesto indirectos

1. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados

Se trata de un conjunto de exacciones aplicables sobre determinadas transmisiones o cesio-

nes patrimoniales, ciertos negocios jurídicos o actos formales, sin que, en ningún caso, se pueda hablar de una verdadera manifestación de capacidad de pago.

Podemos diferenciar tres guras tributarias dentro de este impuesto:

− Transmisiones patrimoniales. Este tributo recae sobre las transmisiones onerosas por ac-tos inter vivos de toda clase de bienes y derechos que no constituyan actos habituales deltráco de las empresas.

− Operaciones societarias. Se sujetan a gravamen determinados actos u operaciones socie-tarias.

− Actos Jurídicos Documentados, quedando sometidos a este tributo los documentos de

determinados actos jurídicos: notariales y mercantiles, administrativos y judiciales.2. Impuesto sobre el Valor Añadido

Se trata de un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre el consumo y grava en la formay condiciones legalmente establecidas, las entregas de bienes y prestaciones de serviciosefectuadas por empresarios y profesionales, así como las adquisiciones intracomunitarias ylas importaciones de bienes con independencia de la condición del sujeto que las realiza.

Para evitar posibles problemas de doble imposición, se establece que las operaciones sujetasa este impuesto no estarán sujetas al concepto de «transmisiones patrimoniales onerosas»del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Se ex-ceptúan de esta norma general las entregas y arrendamientos de bienes inmuebles que estu-

viesen exentos del IVA.



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3. Impuestos Especiales

Son tributos de naturaleza indirecta que recaen sobre consumos especícos y que gravan,en fase única, la fabricación, elaboración e importación de determinados bienes. Tienen laconsideración de Impuestos Especiales:

− Impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas.

− Impuesto sobre la cerveza.

− Impuesto sobre hidrocarburos.

− Impuesto sobre las labores del tabaco.

− Monopolios scales.

− Derechos de aduanas.

Son los impuestos directos los que tienen un mayor peso en la recaudación total del sistematributario y dentro de éstos, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

Por su parte, en la imposición indirecta es el Impuesto sobre el Valor Añadido el que tieneuna mayor importancia recaudatoria de toda la imposición indirecta, seguido de los ImpuestosEspeciales.



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3 LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL

El nivel de décit público alcanzado por las economías occidentales hacen que este tema se

convierta en prioritario, y que los acontecimientos políticos y económicos se sitúen en un pri-mer plano de la atención por parte de los responsables económicos. En el caso de la Europacomunitaria, la deteriorada situación presupuestaria y la necesidad de convergencia en las po-líticas desarrolladas, exigen una revisión de los niveles de décit público en profundizar en elanálisis de los mecanismos de su nanciación.


Existen dos deniciones básicas de décit público:

1. El décit de caja

El décit de caja no nanciero mide la variación entre ingresos y pagos, ocasionados porlas operaciones reales del Estado, presupuestarios y no presupuestarios durante el ejercicioindependientemente del año en que se devengaron los derechos o se reconocieron las obli-gaciones.

2. El décit como necesidad de nanciación

Será la necesidad de nanciación que se determina por el saldo de la cuenta de capital de laContabilidad Nacional. Reeja la variación de las operaciones reales de acuerdo al principiode devengo, esto es, en el momento en que se reconocen los derechos o las obligaciones,independientemente de cuándo se hagan efectivas en caja.

Las diferencias principales que se aprecian entre ambas, vienen explicadas esquemáticamenteen el siguiente cuadro:

Décit de caja Necesidad de nanciación

PRINCIPIOCONTABLE

Caja Devengo

ÁMBITO

QUE

INCLUYE

Operaciones presupuestarias. Operaciones no presupuesta-

rias.

Operaciones presupuestarias. Operaciones no presupuesta-

rias. Cuentas especiales del Tesoro

en el Banco de España.

3.2. FORMAS DE FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO


El recurso del Tesoro al Banco de España, constituyó la principal fuente de nanciación durantelos primeros años de la década de los ochenta, alcanzando su máximo nivel en 1982. En 1983,el sector público acudió a los mercados de capitales, produciendo una variación importante enla nanciación. Fue en 1984, cuando por primera vez se redujo el endeudamiento con el Bancoemisor. En los tres años siguientes, se disminuyó la deuda del Estado frente al Banco, al acudir

el primero a los mercados nancieros para obtener la captación de recursos necesarios.



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Hay que señalar, que la falta de vigor en las normas, impedía conocer exactamente donde seencontraban los límites legales en la nanciación del décit mediante la apelación al Banco deEspaña.

La Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2004 establece que el recurso del Te-soro al Banco de España no puede exceder del 12 por 100 de los créditos totales para gastos enel ejercicio correspondiente.

Actualmente, y a requerimiento de lo que establece el artículo 104 del Tratado de la Unión Eu-ropea, que constituye una medida de racionalización y disciplina del endeudamiento del SectorPúblico, queda prohibida la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier tipo decrédito por el Banco de España al Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Localeso cualesquiera de los Organismos o Entidades a las que se reere el mencionado artículo. A lavez, esta medida refuerza la independencia del Banco de España como órgano gestor y ejecutorde la política monetaria (el 1 de junio de 1994 se aprueba la Ley de Autonomía del Banco de

España).


Los ingresos que el sector público obtiene, se pueden considerar ordinarios vía impuestos yextraordinarios con recurso a la deuda pública.

La deuda pública puede denirse como el conjunto de pasivos nancieros que la administra-ción tiene con las personas, empresas o instituciones nacionales o extranjeras. Hay que haceruna matización: si la emisión de deuda se dirige sólo a nanciar los gastos presupuestarios delEstado, entonces no hay que tener en cuenta el endeudamiento de las empresas públicas (estees el enfoque generalmente aceptado).

De esta manera, la deuda pública se constituye como un instrumento alternativo a los impues-tos para nanciar los gastos públicos, donde la cantidad impositiva recaudada se considera lavía ordinaria y la deuda, que se materializa con la entrega de recursos nancieros al TesoroPúblico en concepto de crédito, tiene un carácter extraordinario, aunque no excepcional.

Las características esenciales que se pueden señalar son:

Los fondos allegados mediante emisiones de deuda pública no han sido coactivamente re-caudados ni constituyen contraprestación alguna de bienes y servicios prestados por el Es-tado a sus acreedores.

Los fondos de deuda pública son obtenidos contra el crédito público, gracias a emisionesautorizadas por una ley y dirigidas al público en general, con alguna excepción que sóloconrma la regla.

La operación de crédito que supone la emisión de deuda pública se formaliza de diversosmodos, siendo los más generales el de título-valor y el de anotación en cuenta de los dere-chos del titular contra el Estado.

La operación supone una vinculación permanente entre el Tesoro Público y sus prestamistas.El Tesoro se reserva la posibilidad de darla por concluida antes de la fecha de vencimiento,mediante amortización anticipada. Igualmente el acreedor puede deshacerse de su derechode crédito, traspasándolo a otras personas, a través de todos los mecanismos establecidos enlos mercados secundarios de la deuda pública.



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En cuanto a los fundamentos legales en los que se asienta la política de la deuda pública enEspaña, éstos son:

X La deuda pública en la Constitución

En relación a la deuda pública, en la Constitución española se regulan dos aspectos básicos:

En el artículo 135 se establece que el gobierno habrá de ser autorizado por la Ley para emitirdeuda pública o contraer créditos en general.

Establece la garantía de que el estado cumplirá las obligaciones económicas propias de ladeuda emitida, recogiéndose dicho compromiso en el artículo 135.2 en el que se señala queentre los gastos presupuestarios deben incluirse los créditos para satisfacer el pago de inte-reses y capital de la deuda pública.

X La deuda pública en la Ley General Presupuestaria

Es una ley «ordinaria», lo que signica que esta ley de carácter anual puede autorizar modali-dades de emisión no previstas en la LGP y por lo tanto, el marco legal reconocido a la deuda pública en dicha ley puede verse modicado anualmente.

Sin embargo, en la LGP se recogen aspectos importantes de la misma:

1. Principio de legalidad. Se señalaba en el artículo 101.1 de su Texto Refundido, que la deuda pública podrá ser emitida o contraída por el Estado o, por sus organismos autónomos, de- biéndose en ambos casos ser autorizada por ley. En dicha ley deberá establecerse el importemáximo autorizado, sus características y su nalidad.

2. Forma de presentación y clases de deuda pública. La deuda del Estado puede estar repre-sentada por títulos valores o por cualquier otro documento en cuenta que formalmente lareconozca.

El uso de la deuda pública formalizada bajo títulos valores constituyó un hecho fundamen-tal en el desarrollo de los mercados, a los cuales no ha sido ajena la actividad del Estadocomo emisor de títulos públicos. El título valor se ha convertido, en muchas ocasiones, enun obstáculo para el fácil funcionamiento del mercado. Por ello era preciso iniciar nuevasfórmulas que posibilitaran las operaciones de transmisión de los derechos que los títulosincorporaban.

La emisión de deuda pública a través de anotaciones en cuenta implica y supone la creaciónde un tratamiento jurídico propio y especíco que viene a sustituir a la doctrina tradicionaldel título valor, en cuanto que lo que plantea es la sustitución de éste por una técnica máságil y funcional.

El sistema de anotaciones en cuenta de deuda del Estado queda congurado como un proce-dimiento para la tenencia de valores emitidos por el Estado, en que sus adquirientes poseenderechos frente al mismo, asentados en una central de anotaciones, cuya gestión es delegada por el emisor al Banco de España. Dichos valores serán negociables y transmisibles en elmercado secundario.

(Real Decreto 505/1987, de 3 de abril, por el que se dispone la creación de un sistema

de anotaciones en cuenta para la deuda del Estado (BOE núm. 89, de 14 de abril), y Ley24/1988, de 28 de julio, del mercado de valores (BOE núm. 181, de 29 de julio)).



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Por lo que se reere a la duración de la deuda, ésta puede presentarse básicamente a travésde dos modalidades:

− Deuda del Estado, con un plazo de amortización superior a dieciocho meses. Esta moda-lidad de emisión está dirigida a nanciar el gasto público o crédito ocial.

− Deuda del Tesoro, emitida siempre en el mercado interior, debe ser reembolsada en un plazo máximo de dieciocho meses y se utiliza para satisfacer necesidades transitorias decaja o para cumplir nalidades de política monetaria.

La LGP, hace referencia también a otras formas de deuda, diferenciando entre deuda a cortoy a largo plazo, en euros o en moneda extranjera, interior o exterior, etc.

3. Competencias. Corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda la emisión de deuda,estableciendo sus características, plazo, tipo de interés, etc.

4. Forma de colocación de la deuda. El Ministerio de Economía y Hacienda puede utilizar

cualquier técnica que no entrañe una desigualdad de oportunidades para los potenciales ad-quirientes de las mismas. En concreto se señala la posibilidad de:

− Ceder la emisión durante un período prejado de suscripción a un precio único prestable-cido.

− Subastar la emisión adjudicando los valores conforme a reglas que se deben hacer públi-cas antes de la subasta.

− Vender la emisión a lo largo de un plazo abierto directamente en bolsa o en el mercadode la deuda.

− Ceder parte o la totalidad de la emisión al Banco de España a un precio convenido, parasu mantenimiento en el mismo.

En cualquier caso la colocación de una emisión de deuda pública puede fragmentarse, tantoen el tiempo como en su cuantía, y colocarse conforme a dichas técnicas.

X La deuda pública en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado

Las leyes anuales de PGE contienen en el título dedicado a operaciones nancieras, el trata-miento de la deuda Pública para ese ejercicio. A modo de ejemplo, la Ley de PGE para 2009estableció:

Se autoriza al Ministro de Economía y Hacienda para que incremente la Deuda del Estado,con la limitación de que el saldo vivo de la misma a 31 de diciembre del año 2008 no supere

el correspondiente saldo a 1 de enero de 2009 en más de 29.929.574,55 miles de euros. Este límite será efectivo al término del ejercicio, pudiendo ser sobrepasado en el curso del

mismo, y quedará automáticamente revisado:

a) Por el importe de las modicaciones netas de créditos presupuestarios correspondientesa los capítulos I a VIII.

b) Por las desviaciones entre las previsiones de ingresos contenidas en la presente Ley y laevolución real de los mismos.

c) Por los anticipos de tesorería y la variación neta de las operaciones no presupuestarias previstas legalmente.

d) Por la variación neta en los derechos y las obligaciones del Estado reconocidos y pen-dientes de ingreso o pago.



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Las citadas revisiones incrementarán o reducirán el límite señalado en el apartado anteriorsegún supongan un aumento o una disminución, respectivamente, de la necesidad de nan-ciación del Estado.»

X Ciclo vital de la deuda pública

El endeudamiento público a través de deuda Pública se materializa en el contrato que da lugara los títulos valores de la deuda. Este contrato de préstamo, en el que el Estado actúa de pres-tatario, tiene un ciclo vital que comienza con la emisión de los títulos y termina, generalmente,con la amortización de los mismos.

Emisión de la deuda: el nacimiento del contrato de préstamo del Estado comienza con laemisión de la deuda por parte del Tesoro. Esta emisión puede ir dirigida a cuatro sujetoseconómicos diferentes: Banco de España, banca privada, particulares (personas físicas o

jurídicas) o al exterior. Los efectos económicos que tal emisión produce sobre la ofertamonetaria y la captación del ahorro, dieren de unos casos a otros, lo que permite utilizar ladeuda pública, además de como instrumento de nanciación, como instrumento de políticamonetaria.

En la emisión de la deuda se establece:

− El precio de emisión. Normalmente los títulos se emiten a un precio igual al nominal, encuyo caso el suscriptor paga el precio que gura en el contrato.

− Valor nominal de los títulos. Dicho valor depende del potencial nanciero que tengan losdestinatarios.

− Formas de propiedad. Los títulos pueden ser nominativos o al portador, lo cual afecta

sobre todo a la forma de transferir la propiedad.La información existente sobre la distribución de las emisiones públicas según la naturalezadel suscriptor muestra que son las familias las que absorben la mayor parte de las emisionesde deuda, en una proporción parecida se encuentran las entidades de crédito residentes, y elresto se reparte entre otras instituciones nancieras y entidades no residentes.

La conversión de la deuda: consiste en una reducción del tipo de interés al que fue admitidala deuda. El Estado no puede realizar tal conversión sin darles a los suscriptores opción alreembolso anticipado del capital, es decir, que la opción en este caso para los suscriptores esdoble: o la devolución del capital, o la aceptación de un tipo de interés más bajo. Es eviden-te que el Estado sólo podrá lograr que sus acreedores acepten tipos de intereses más bajos

cuando los del mercado se hayan colocado por debajo de los tipos a que fue emitida la deuda,ya que en otro caso los suscriptores preferirán siempre el reembolso del capital.

Amortización de la deuda. La vida de la deuda pública termina con la amortización, queconsiste en el reembolso del capital a su titular. Dicho reembolso puede producirse de unavez o por etapas. Puede ocurrir que dicha amortización sea un plazo previamente establecidoy conocido por el suscriptor o bien sean series de deuda que se amortizan mediante sorteo,normalmente entre tres y cinco años.



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X Clases de deuda pública

Por lo que se reere a la forma que puede adoptar la deuda pública, o clases de deuda, se puede

diferenciar entre deuda pública en función de la modalidad de adquisición y deuda pública enfunción de la forma que adopten los títulos valores.

En función de la modalidad de suscripción, pueden diferenciarse dos tipos de deuda pública:

1. Deuda pública adquirida en el mercado primario

Esto ocurre si se decide adquirir la deuda en el mismo momento en que el Tesoro Público la pone en circulación. Ante éste se presentará la solicitud de suscripción directamente al Ban-co de España, o bien mediante algún intermediario nanciero autorizado para ello, ya seanBancos, Cajas de Ahorro, etc.

2. Deuda Pública adquirida en el mercado secundario

Si las necesidades de inversión no encajan perfectamente con los procedimientos de suscrip-ción de nuevas emisiones, existe un mercado de emisiones, anteriores de todas las modalida-des de deuda. La forma o procedimiento es cursar orden al Banco, Caja o cualquiera de lasentidades autorizadas.

En cuanto a la forma que puedan tomar los títulos valores, los principales son:

− Letras del Tesoro: es una emisión a corto plazo. La emisión suele realizarse mediantesubastas competitivas y el plazo de amortización no supera los doce meses.

− Bonos del Estado: se trata de una emisión a medio plazo. El valor nominal es más re-ducido. La emisión se realiza mediante subastas competitivas del precio de suscripción

que tienen lugar mensualmente. La subasta va seguida, normalmente de un período desuscripción pública. El plazo de amortización suele ser de tres años.

− Obligaciones del estado: es una emisión a largo plazo. La emisión se efectúa por subastacompetitiva seguida de un período de suscripción. El plazo de amortización es de cincoo más años.

− Fondtesoro: son condos de inversión, cuyo patrimonio está invertido en valores del Te-soro. Se emiten bajo dos modalidades. Ambas modalidades son fondos de capitalización, por lo que los intereses producidos por los valores en que se invierte el patrimonio no sedistribuyen, sino que aumentan en valor del mismo.

3.3. IMPLICACIONES MACROECONÓMICAS DEL DÉFICIT

Las variaciones en el nivel recaudatorio vía impuestos y en las políticas de gastos para conse-guir los objetivos económicos propuestos, provocarán la aparición de un décit o de un supe-rávit presupuestario.

Existen varias formas por medio de las cuales el sector público puede nanciar el décit presupuestario o utilizar el superávit, sin embargo, según que técnica se seleccione en la nanciacióno en la utilización, respectivamente, los efectos secundarios que se producirán sobre la activi-dad económica serán muy diferentes.

Un décit presupuestario que sea consecuencia de una disminución de los tipos de gravamen

y/o de un aumento de los gastos públicos, o de ambos a la vez, tiende a producir efectos ex-



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pansivos, mientras que un superávit presupuestario que se produzca como consecuencia deuna elevación de los tipos de gravamen y de una disminución del gasto tiende a ejercer efectosrestrictivos.

Los resultados expansivos o contractivos vienen afectados por el efecto multiplicador que elsector Público ejerce sobre el Sector Privado cuando el primero origina bien un aumento netoen el poder adquisitivo del sector privado por medio de décit presupuestario o bien una dismi-nución neta de dicho poder de compra ocasionada por un superávit.

Una vez que dichos multiplicadores directos han comenzado a operar, los medios particula-res que hayan sido elegidos para nanciar el décit o para utilizar el superávit adquieren unaimportancia considerable, debido a la capacidad que poseen para ejercer efectos económicossecundarios.

La nanciación del décit a través de una política monetaria tendrá efectos secundarios im-

portantes sobre la economía y sobre la renta en particular, puesto que las variables monetariasse ajustan para evitar variaciones en el tipo de interés (trasladándose la curva LM). Los gravesefectos de esta medida sobre los precios serán de considerable importancia.

Por otra parte, un aumento de los tipos de gravamen y/o reducción en el gasto público, puedenoriginar un superávit presupuestario que, según se utilice, reforzará o neutralizará el efectocontractivo producido por éste y que opera por medio del multiplicador de carácter negativo.Si se desea un máximo de contracción económica, deberían permanecer ociosos los fondos producidos por el excedente, no permitiéndose que se vuelvan a inyectar en el sector privado.El efecto es contractivo sobre la actividad económica real.

Si se decide llevar a cabo una política de deuda pública, no produciéndose un ajuste en las

variables monetarias para evitar variaciones en los tipos de interés, los efectos de un décitnanciado con empréstitos del sector público elevarían el tipo de interés, dicultándose la in-versión privada y contrarrestando el efecto expansivo de los gastos, elevando la renta nacionalen menor cuantía que en el caso anterior.

Si el superávit es utilizado para amortizar títulos de deuda pública, el grado de neutralización parcial que se produce variará según quienes sean los poseedores de la deuda que se amortiza, pero el efecto contractivo será menor que en el caso anterior.



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BIBLIOGRAFÍA

GALINDO MARTÍN, M. A.: Lecciones de macroeconomía.

ESIC, Pozuelo de Alarcón, 1992.GALINDO MARTÍN, M. A.: Lecturas sobre política fiscal . Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1992.

LÓPEZ LÓPEZ, M. T.: Introducción al sector público español . Ed. Civitas. Madrid, 1998.

MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA: Manual de hacienda pública. Centro de publicaciones del Minis-terio de Economía y hacienda. Madrid, 2004.

MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA: Presentación del proyecto de presupuestos generales del estado

2004. Centro de publicaciones del Ministerio de Economía y hacienda. Madrid, 2004.



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RESUMEN

El sector público y la política fiscal.

Los ingresos y gastos del sector público.

La financiación del déficit publico y la política fiscal.

1.4. ENFOQUES RESPECTOA LA POLÍTICA FISCAL

Las posturas frente a la política scal son básicamentedos:

a) Enfoque clásico o monetarista: tiene su origen en

Adam Smith.b) Enfoque keynesiano: tiene su origen en J.M. Keynesy sus seguidores.


Medios de nanciación del gasto:

Los impuestos.

Creación de dinero.

Emisión de deuda pública.



La hacienda pública pretende la consecución de unosobjetivos, en un documento al cual se le denomina pre-supuesto.

Existen básicamente tres razones que justican la exis-tencia del presupuesto:

La necesidad de racionalización en la asignación delos recursos públicos.

El control que el poder legislativo debe realizar sobreel ejecutivo.

Es un instrumento coordinado para alcanzar los f ines

de la política económica.El presupuesto es el documento jurídico-político elabo-rado periódicamente, en el que de forma contable, se re-coge la autorización del techo de gastos y las previsionesde ingresos que realizará la hacienda pública, duranteel ejercicio económico correspondiente, en consonanciacon el plan económico de la misma.

Características del presupuesto: es un documento deelaboración y ejecución periódica, se expresa en formacontable. Es un acto de previsión con carácter jurídico y político. El presupuesto supone la concreción del planeconómico del grupo político en el poder.

1. EL SECTOR PÚBLICO

Y LA POLÍTICA FISCAL


La política scal es el conjunto de instrumentos queconsisten básicamente en variaciones de gastos y deingresos del Estado, realizados con el f in de asegurarel logro de los objetivos de política macroeconómica yque se concretan en conseguir los siguientes objetivoseconómicos:

Mayor nivel posible de empleo.

Estabilidad de los precios.

Crecimiento económico.

La importancia de este instrumento de política económi-ca surge en la década de los 50 y 60, período en el quelos economistas creían que, a través de él, podían con-trolar los problemas que se presentaban en la economía.

1.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS DE POLÍTICAFISCAL

Distinguimos los siguientes estabilizadores automáticos.

a) Impuestos.

b) Seguro de desempleo.

c) Otros estabilizadores.

1.3. EMPLEO DE POLÍTICAS FISCALESDISCRECIONALES

Los principales instrumentos de políticas scales discre-cionales:

a) Los programas de obras públicas y otros gastos,son un instrumento que ha constituido la manera tra-dicional de enfrentarse a las depresiones económicas.

b) Los proyectos públicos de empleo, tienen como -nalidad la contratación de desempleados durante cor-tos períodos de tiempo.

c) Los programas de transferencia. El Estado estable-ce estos programas discrecionales de transferenciashacia ciertos sectores afectados por la desocupación.

d) Las alteraciones de los tipos impositivos son otramanera de combatir una recesión, por ejemplo, redu-ciendo temporalmente los tipos de algunos impuestos.



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El presupuesto se atiene a una serie de normas denomi-nadas principios presupuestarios:

1. Principios políticos.2. Principios contables.

3. Principios económicos.


El presupuesto clásico era un instrumento para gestionarunos medios al servicio de determinados nes políticosy económicos. La llamada crisis del presupuesto clásicosurge como consecuencia de dos circunstancias:

La primacía política del poder ejecutivo.

La expansión del sector público.

2. LOS INGRESOS Y GASTO

DEL SECTOR PÚBLICO


El gasto público como parte de la actuación del Estado produce efectos negativos y positivos sobre el conjuntode la economía. Se hace necesario compatibilizar las de-mandas de la sociedad y exigir la mejora de los servicios públicos, y la necesidad de contener el gasto público.

El gasto contenido en los Presupuestos Generales delEstado ha experimentado un gran incremento en los úl-timos años, reejando la dimensión económica de losobjetivos del gobierno.


De acuerdo con una clasicación funcional del gasto pú- blico, se distribuye:

1. Servicios de carácter general.

2. Gastos de defensa.

3. Gastos de seguridad.

4. Los gastos en producción de bienes sociales.

5. Los gastos en producción de bienes económicos.6. Los gastos en regulación económica de carácter ge-

neral.

7. Los gastos presupuestados en regulación económicade sectores productivos.

8. Los gastos en transferencias a otras administraciones públicas, nacionales y exteriores.

9. Los gastos en deuda pública.


1. Gasto público en justicia.

2. Gasto público en defensa y política exterior.

3. Gasto público en seguridad ciudadana.4. Gasto público en pensiones.

5 Gasto público en asistencia al desempleo y prestacio-nes sociales.

6. Gasto público en promoción de empleo.

7 Gasto público en sanidad.

8. Gasto público en educación.

9. Gasto público en vivienda.

10.Gasto publico en investigación.

11. Gasto público en subvenciones al transporte.

12. Gasto público en infraestructuras.

13.Gasto público en agricultura.14.Gasto público en política industrial y energética.

15. Gasto público en administración nanciera y tributa-ria.

16. Gasto público en participación en la Unión Europea.

17.Gasto público en deuda pública.

18. Otras políticas.


Los ingresos de las administraciones públicas, provie-nen mayoritariamente de las operaciones corrientes ydentro de éstas, destacan los impuestos directos frente a

los indirectos.

2.2.1. Evolución histórica del sistematributario español

Reforma de Mon-Santillán, 1845.

Reforma de Fernández Villaverde, 1900.

Período 1900-1939.

Reforma de José Larraz, 1940.

Reforma tributaria de 1964.

La reforma tributaria iniciada en 1977.


El sistema tributario español se articula en torno a cuatro principios básicos:

Principio de capacidad de pago.

Principio de generalidad.

Principio de igualdad.

Principio de justicia.



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3. LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT

PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL


Existen dos tipos de déf icit público.

1. El déf icit de caja.

2. El déf icit como necesidad de nanciación.

3.2. FORMAS DE FINANCIACIÓNDEL DÉFICIT PÚBLICO


La Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de

2004 establece que el recurso del Tesoro al Banco deEspaña no puede exceder del 12 por 100 de los créditostotales para gastos en el ejercicio correspondiente.


La deuda pública es el conjunto de pasivos nancierosque la administración tiene con las personas, empresas o

instituciones nacionales o extranjeras.Fundamentos legales en los que se asienta la políticade la deuda pública en España: en la Constitución, enla Ley General Presupuestaria y en las Leyes de Presu- puestos Generales del Estado.

Clases de deuda pública: la adquirida en el mercado pri-mario y la adquirida en el mercado secundario.

3.3. IMPLICACIONES MACROECONÓMICASDEL DÉFICIT

Los resultados expansivos o contractivos vienen afec-

tados por el efecto multiplicador que el sector Públicoejerce sobre el Sector Privado cuando el primero origina bien un aumento neto en el poder adquisitivo del sector privado por medio de défcit presupuestario o bien unadisminución neta de dicho poder de compra ocasionada por un superávit.

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