TEMA 3. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS..doc

7/27/2019 TEMA 3. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS..doc

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Tema 3. El poder ejecutivo: Gobierno y Administracin Pblica. El servicio alos intereses generales con sumisin plena al Derecho. Las potestadesadministrativas.

I. INTRODUCCIN.

Con el artculo 97 da comienzo el Ttulo IV, que, bajo el epgrafe "Del Gobierno y dela Administracin", la Constitucin dedica a la configuracin del Poder Ejecutivo.

El citado artculo 97, an sin definirlo, se refiere a la naturaleza de este segundopoder del Estado, en cuanto que, como dice Garrido Falla, da respuesta implcita a lasituacin constitucional del Poder Ejecutivo, y, de forma explcita, a la cuestin, de

amplio alcance, de las relaciones Gobierno-Administracin.A estas cuestiones nos referiremos en primer trmino, para despus pasar a

examinar, partiendo de la consideracin del precepto como clusula general, lasfunciones que, a tenor del mismo le competen, y que, en muchos casos, seconcretan en competencias especficamente previstas en otros artculos de laConstitucin o en otras normas.

II. El Gobierno como Poder Ejecutivo

De los tres clsicos poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), cuyaseparacin proclama -como no poda ser menos- la Constitucin, al Gobiernocorresponde, a tenor del artculo 97 de la Constitucin, no el poder, sino la funcinejecutiva.

Si recordamos el proceso histrico de la separacin de poderes, tal y como lodescribe Garrido Falla, "as como los poderes Legislativo y Judicial se forman con lascompetencias que se han ido arrancando de manos del antiguo Monarca absoluto,en cambio, el Poder Ejecutivo es justamente lo que queda en manos de aquelMonarca una vez realizadas las antedichas sustracciones... Se deduce de aqu elcarcter residual del Poder Ejecutivo, que debe ser muy tenido en cuenta paracomprender debidamente el tipo de funciones que le corresponden". Y repasa elautor citado la evolucin constitucional espaola, que demuestra cumplidamentecuanto se acaba de decir.

De la evolucin constitucional resulta que se ha ido produciendo,progresivamente, lo que podra considerarse una "despersonalizacin" del poder,que concluye con la configuracin de una Jefatura del Estado (el Rey, en nuestrocaso) desprovista total y absolutamente de poderes de gobierno o potestades

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ejecutivas, (al menos en el caso de las Jefaturas del Estado monrquicas) y con laidentificacin entre Gobierno y Poder Ejecutivo.

Esta concepcin es la que acoge nuestra actual Constitucin, que atribuye al Reyla Jefatura del Estado (art. 56), y dedica todo un Ttulo (el Ttulo II) a la Corona;

mientras que los Ttulos IV y V se refieren, respectivamente, al Gobierno -en el quereside, segn estamos viendo que declara el artculo 97, la funcin ejecutiva- y a laAdministracin el Ttulo IV; y a las relaciones del Gobierno con las CortesGenerales, es decir, con el Poder Legislativo -como es propio de un rgimenparlamentario- el Ttulo V.

III. El Gobierno y la Administracin

Si, segn acaba de exponerse, en el Gobierno recae, en los Estadosconstitucionales actuales, el Poder Ejecutivo, qu papel juega en ellos la

Administracin?Porque resulta obvio que Gobierno y Administracin son dos rganos distintos,

aunque estrechamente vinculados, segn se desprende de la rbrica del Ttulo IV dela Constitucin. Tal impresin se refuerza por los artculos 108 y 103 de laConstitucin, que establecen, el primero, la composicin del Gobierno, el segundo, laremisin a la Ley para la de la Administracin. Y, en efecto, distintas leyes regulan,adems, uno y otro rgano: la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, yla Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la

Administracin General del Estado.

A tenor de la diccin constitucional, tributaria en este punto de la doctrinaalemana (Laband, Jellinek, Otto Mayer), el Gobierno "dirige... la Administracin civil ymilitar". Pero de esta redaccin no puede entenderse, sin ms, que si el Gobiernodirige, la Administracin obedece; o dicho de otro modo, que al Gobiernocorresponde desarrollar una actividad poltica, principal, y a la Administracin unaactividad administrativa o subordinada.

Y ello por varios motivos, a saber:

-En primer trmino, porque desde un punto de vista orgnico, se produce unacierta identificacin entre el Gobierno y los altos cargos de la Administracin, queson Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios y Secretarios Generales conrango de Subsecretario. El Gobierno y sus componentes constituyen, pues, elvrtice de la pirmide administrativa

-Por otro lado, desde un punto de vista funcional, tambin el Gobierno -y no slola Administracin- produce actos administrativos, y se encuentra sometido, por tanto,en cuanto a stos, a la revisin de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Encuanto a la vieja cuestin de los "actos polticos del Gobierno", (que el maestroPosada defina como "actos de poder encaminados a la direccin poltica del

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http://www.congreso.es/constitucion/ficheros/leyes_espa/l_050_1997.pdfhttp://www.congreso.es/constitucion/ficheros/leyes_espa/l_006_1997.pdfhttp://www.congreso.es/constitucion/ficheros/leyes_espa/l_050_1997.pdfhttp://www.congreso.es/constitucion/ficheros/leyes_espa/l_006_1997.pdf


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Estado"), exentos de control jurisdiccional a la luz del artculo 2 de la Ley de laJurisdiccin contencioso-administrativa de 1956, queda resuelta por el artculo 2 dela actual Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa, que incluye en el mbito de la Jurisdiccin contencioso-administrativa la proteccin de los derechos fundamentales, los elementos reglados

y la determinacin de las indemnizaciones que sean procedentes en relacin con losactos del Gobierno o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas,cualquiera que sea la naturaleza de esos actos.

-En fin, la Administracin se ha convertido hoy en el eje central del PoderEjecutivo, habiendo incluso eclipsado al Gobierno, de modo que hoy es forzosoreplantearse el esquema de relaciones entre ambos, que, como acert a decirGarrido Falla, deben responder al principio de "neutralidad poltica de la

Administracin y neutralidad administrativa del Gobierno".

Para zanjar la cuestin, nada mejor que citar las palabras del propio Tribunal

Constitucional: " El Gobierno de la Nacin... segn el Ttulo IV de la Constitucin,aparece diferenciado de la Administracin propiamente dicha... a la que dirige" ( STC16/1984, de 6 de febrero). "Tampoco cabe entender que por "Gobierno" el artculo107 comprenda, en general, el llamado Poder Ejecutivo, incluyendo cualquier

Administracin pblica, como hace, en cambio, el artculo 103 de la Constitucin,pues Gobierno y Administracin no son la misma cosa y estn perfectamentediferenciados en el propio Ttulo IV en que el artculo 107 se inserta" ( STC 204/1992,de 26 de noviembre)

Palabras del Tribunal Constitucional que nosotros completamos aqu con laconclusin de Gallego Anabitarte en los Comentarios a la Constitucin de 1978: la

Administracin, desde un punto de vista material, actividad o funcin, es unaactividad dirigida al cumplimiento completo de los fines del Estado, comprometida yno independiente, aunque persiga la satisfaccin del inters general, en el marco delpreestablecido ordenamiento jurdico. De modo que la Administracin aparece comoun poder o funcin determinado, frente al carcter indefinido, sin contornospredeterminados de la funcin de gobierno.

Cuestin muy relacionada con sta que tratamos es la de la personalidad jurdicadel Estado/Administracin, cuyo comentario excede el objeto de estas pginas, peroampliamente tratada por autores de la talla de Garca de Enterra, Gallego Anabitartey Santamara Pastor, en obras citadas en la Bibliografa.

IV. Funciones de gobierno

Dejando al margen de estas lneas cuestiones polmicas, puestas de manifiestopor la doctrina (Snchez Agesta, lvarez Conde), tales como la deficientesistemtica constitucional en este punto, la dificultad de precisar qu sea la funcinde gobierno, y el carcter taxativo o no de la enumeracin del artculo 97, s procedesealar que la Constitucin parece referirse a dos tipos de funciones, unas de

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http://www.congreso.es/constitucion/ficheros/sentencias/stc_016_1984.pdfhttp://www.congreso.es/constitucion/ficheros/sentencias/stc_016_1984.pdfhttp://www.congreso.es/constitucion/ficheros/sentencias/stc_204_1992.pdfhttp://www.congreso.es/constitucion/ficheros/sentencias/stc_016_1984.pdfhttp://www.congreso.es/constitucion/ficheros/sentencias/stc_016_1984.pdfhttp://www.congreso.es/constitucion/ficheros/sentencias/stc_204_1992.pdf


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carcter poltico, que integraran la funcin de gobierno, y otras de carcter jurdico,propias de la funcin ejecutiva. Con independencia de que esta clasificacin tiene unalcance puramente sistemtico, es, adems, una distincin bizantina, puesto que esdifcil identificar con claridad qu es materia gubernamental y qu no, y, del mismomodo, no es raro descubrir visos de carcter poltico en una actuacin que "a priori"

parece puramente ejecutiva.Teniendo en cuenta las referidas observaciones, veamos las funciones que el

artculo 97 atribuye al Gobierno.

1.- La funcin de direccin poltica.

En el ejercicio de esta funcin es donde parece presentarse un mayor margen dediscrecionalidad en la actuacin del Gobierno; direccin de la poltica, segn la letradel artculo 97, tanto interior, como exterior del pas. Se trata, no obstante estadiscrecionalidad, de una actividad normada, que tiene su fundamento en la

Constitucin. En el desempeo de la funcin de direccin poltica -determinantepara calificar al Gobierno como rgano constitucional- se ponen de manifiesto lasrelaciones del Gobierno con los dems rganos constitucionales. A este respecto,sin intentar establecer una enunciacin taxativa, podemos resumirlas, siguiendo a

lvarez Conde, de la siguiente forma:

-En relacin con la Jefatura del Estado, el Gobierno no interviene en laconfiguracin de la Corona, pero s en toda la actividad constitucional del Monarca.

Adems del refrendo ministerial -vase al respecto el comentario al artculo 64- comomanifestaciones concretas de las relaciones Gobierno-Jefe del Estado cabe citar laaprobacin de Reales Decretos, acordados en Consejo de Ministros y expedidos porel Rey, o la propuesta de nombramiento y separacin de los altos cargos de la

Administracin del Estado.

-En relacin con el Parlamento, las competencias del Gobierno son, debido a lapropia mecnica del sistema parlamentario, mucho ms numerosas, afectando acuestiones tales como el funcionamiento de las propias Cmaras (el Gobierno asistecon voz y sin voto a las reuniones de la Junta de Portavoces, interviene en la fijacindel orden del da, puede solicitar la celebracin de sesiones extraordinarias, y elPresidente del Gobierno determina la disolucin de las Cortes Generales y laconvocatoria de nuevas elecciones); el ejercicio de la potestad legislativa (elGobierno est legitimado para ejercer la iniciativa legislativa a travs de losproyectos de ley y para oponerse a las proposiciones de ley que supongan unaumento del gasto pblico, y es partcipe de dicha funcin a travs de los supuestosde delegacin legislativa y legislacin de urgencia); el ejercicio casi exclusivo de laactividad econmica del Estado (que se manifiesta principalmente en la elaboracinde los Presupuestos Generales, la emisin de Deuda Pblica y el ejercicio de laplanificacin econmica); la declaracin de los estados de alarma y excepcin y laproposicin al Congreso de la declaracin del estado de sitio; la autorizacin de lanegociacin de los tratados internacionales en los supuestos constitucionales en queas proceda; la participacin en los supuestos de reforma constitucional; la necesidad

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de someterse al control poltico del Parlamento (normalmente, a travs de preguntas,interpelaciones, mociones; extraordinariamente, a travs de Comisiones deinvestigacin; y, en su mxima manifestacin en los supuestos de cuestin deconfianza y mocin de censura).

-En relacin con el Poder Judicial, hay que citar la intervencin del Gobierno en elnombramiento del Fiscal General del Estado y en la composicin del TribunalConstitucional, as como su carcter de rgano activamente legitimado ante elmismo; todo ello, sin olvidar las funciones del Gobierno en relacin con la

Administracin de Justicia.

-En fin, por lo que se refiere a las Comunidades Autnomas, hay que tener encuenta su presencia en la configuracin de las mismas, as como su intervencin enel control de su actividad, tanto a travs de la figura del Delegado del Gobierno comoen los supuestos establecidos en los artculos 153 y 155 de la Constitucin.

2.- La direccin de la Administracin civil y militar y la defensa del Estado.

El ejercicio de esta competencia -que tambin participa de la naturaleza de lafuncin de direccin poltica- debe ser puesto en relacin con la posicinconstitucional atribuida a las Fuerzas Armadas por el artculo 8 de la Constitucin ycon la sealada en el artculo 104 a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.Porque ambos colectivos se encuentran sometidos a la autoridad del Gobierno, quees quien tiene el poder de mando efectivo, no correspondindole al Monarca, envirtud del artculo 61.1, ms que funciones meramente honorficas y simblicas.

Y es que la funcin atribuida a las Fuerzas Armadas, configuradas como garantesdel ordenamiento constitucional, exige tener en cuenta dos aspectos: por un lado,que no se trata de una defensa jurdica de la Constitucin, competencia sta propiadel Tribunal Constitucional y de los Tribunales ordinarios, nicos legitimados paravelar por la adecuacin del ordenamiento jurdico a la Constitucin; y, por otro, quese trata de una defensa poltica de la Constitucin, pero que no podr ser ejercidagenricamente, sino que tiene su mbito especfico de actuacin en los supuestosde estados excepcionales previstos en el artculo 116 de la Constitucin, en loscuales el protagonismo corresponde al Congreso de los Diputados y al Gobierno,segn los casos. Esa funcin de direccin de la Administracin militar quedaregulada especficamente en la Ley Orgnica 5/2005, de 17 de noviembre, de laDefensa Nacional.

3.- La funcin ejecutiva.

Aun cuando la Constitucin atribuye al Gobierno tal funcin, el Gobierno, segnse ha indicado ms arriba, es algo ms que Poder Ejecutivo. Adems, tampoco elGobierno ejerce en exclusiva la funcin ejecutiva; por el contrario, existen otrospoderes pblicos -la Administracin y, muy especialmente, los Gobiernos

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autonmicos- de los cuales se puede predicar, asimismo, el ejercicio de estasfunciones. En fin, la funcin ejecutiva debe diferenciarse del ejercicio de la potestadreglamentaria, a la que de inmediato nos referimos.

4.- La potestad reglamentaria.El ejercicio de esta competencia plantea una problemtica especfica cuyo

tratamiento completo excede del objeto del presente comentario. No obstante, s almenos es imprescindible esbozar algo de la misma.

Por potestad reglamentaria se entiende, de forma muy sencilla, la potestad dedictar normas propia del Poder Ejecutivo. As como al Parlamento le correspondedictar leyes, el Gobierno dicta reglamentos, normas de rango inferior a aqullas, ysiempre sometidas al superior imperio de la ley; potestad reglamentaria del Gobiernoque es distinta de la mera ejecucin de las leyes, y que es compartida no slo con la

potestad reglamentaria de los Ministros y la Administracin, sino tambin con laatribuida a otros rganos constitucionales en el ejercicio de sus competencias.

Al respecto, y en relacin con el ejercicio de la potestad reglamentaria por elGobierno, debe tenerse en cuenta lo establecido en el Ttulo V, art. 22 a 26 de la Ley50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, as como el Acuerdo del Consejo deMinistros de 28 de julio de 2005 por el que se aprueban las Directrices de TcnicaNormativa

Por otra parte, al contrario que en otros ordenamientos jurdicos, se debe partir de lainexistencia de una reserva reglamentaria en el Ordenamiento Jurdico espaol tal ycomo ha resaltado la STC 329/2005.

En fin, todas las funciones hasta aqu enumeradas siguiendo fielmente el textoconstitucional las ha de ejercer el Gobierno, como es obvio y se encarga de recordarel segundo inciso del artculo 97 que se comenta, "de acuerdo con la Constitucin ylas leyes".

III. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS.

Las potestades administrativas se definen como poderes que la Ley confiere

directamente a las Administraciones Pblicas y que las facultan para realizar fines deinters general o pblico. Estos poderes que les son otorgados las sitan en unaposicin de supremaca y de prerrogativa, que adems, las faculta para constituir,modificar o extinguir situaciones jurdicas y de que son titulares activos losadministrados; imponindoles obligaciones y situaciones jurdicas, de formaunilateral e incluso sin contar con su voluntad o consentimiento aunque sujeto alordenamiento jurdico y ejecutivo. Sus caractersticas principales son:

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- Se trata de poderes regulados por la Ley y por ello no cabe olvidar que laspotestades administrativas estn sujetas al principio de legalidad propio denuestro Estado de Derecho, es decir, la Administracin no puede ejercer unapotestad que no est amparada por la ley.

- Estas facultades otorgadas a las Administraciones Pblicas slo pueden ser

ejercidas para la persecucin del inters pblico y en ningn caso el interspropio o privativo de la propia Administracin, en otras palabras, que laAdministracin se ponga en un lugar privilegiado conforme a la ciudadana, solopuede existir con la finalidad del inters pblico.

Las potestades administrativas se clasifican segn diversos criterios:

A) Segn su contenido:

- Potestad reglamentaria.- Potestad de planificacin, que, a menudo, se engloba en la anterior en cuanto a

planes que se aprueben por reglamentos.- Potestad organizatoria (como la Administracin se puede auto organizar)- Potestad tributaria.- Potestad sancionadora.- Potestad expropiatoria.- Potestad de ejecucin forzosa. (la Administracin puede ejecutar forzosamente

un acto que tu no quieres ejecutar por tus propios medios)- Potestad de coaccin. (la Administracin te puede invitar a dejar de ejecutar

algn acto que estas cometiendo o llevando a cabo)- Potestad de investigacin, deslinde y recuperacin de oficio de sus bienes. (la

Administracin puede indagar en una serie de datos para poder averiguar ciertasinvestigaciones)

- Potestad de revisin de oficio de los actos administrativos. (significa que laAdministracin en cualquier momento puede revisar sus propios actos, pudiendoanularlos con posterioridad e incluso se pueden irrogar las indemnizacionescorrespondientes)

B) Segn su incidencia en el ordenamiento jurdico:

a) Innovativas:- De naturaleza normativa (reglamentos) por las que se aprueban, modifican o

derogan las normas administrativas, alterando el sistema normativo anterior.- De creacin de situaciones y relaciones jurdicas.

b) No Innovativas:- Potestades de autotutela: Que implica que la Administracin Pblica est

capacitada como sujeto de derecho para tutelar por s misma sus propiassituaciones jurdicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo,eximindose de este modo de la necesidad, comn a los dems sujetos, derecabar la tutela judicial.

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C) Segn el grado de disponibilidad para incidir en la esfera jurdica de losadministrados.

- De supremaca general, en las que el administrado tiene frente a laAdministracin todas las garantas plenas que se deducen del marco de derechos

que le otorgan la Constitucin y las Leyes.- De supremaca especial, en las que el administrado se encuentra frente a laAdministracin bajo una sujecin especial. (funcionario, preso, militar, etc.)

D) Por la forma de atribucin de la potestad:

- Expresas o implcitas: Segn aparezcan de forma explcita en la norma, o sededuzcan, implcitamente.

- Especficas y por clusulas generales: Las primeras delimitan muyprecisamente los objetivos y por el contrario, las segundas se contienen enclusulas generales .

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Regladas y discrecionales: Son regladas las que contienen absolutamentepredeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y el margen devaloracin por parte de la administracin es prcticamente nulo y, por el contrario,son discrecionales las que no se determinan todos sus elementos y el margen deinterpretacin por parte de la Administracin es mucho ms amplio.

Para ms informacin, y a modo de ejemplo, segn la Ley 7/ 1985 de Bases delRgimen Local, modificada por la Ley 57/2003 de medidas para la modernizacindel gobierno local:

En su calidad de Administraciones pblicas de carcter territorial, y dentro de laesfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, lasprovincias y las islas:

1. Las potestades reglamentaria y de autoorganizacin.2. Las potestades tributaria y financiera.

3. La potestad de programacin o planificacin.

4. Las potestades expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin de oficiode sus bienes.

5. La presuncin de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

6. Las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora.

7. La potestad de revisin de oficio de sus actos y acuerdos.

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8. Las prelaciones y preferencias y dems prerrogativas reconocidas a la HaciendaPblica para los crditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a lasHaciendas del Estado y de las comunidades autnomas; as como lainembargabilidad de sus bienes y derechos en los trminos previstos en lasleyes.

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