Temas Selectos de Transparencia y Acceso a la Informacion

Temas Selectos de

Transparencia y Accesoa la Información

Luz del Carmen Martí CapitanachiCoordinadora

Instituto Veracruzano de Acceso a la InformaciónFrancisco Sarabia # 102, Col. José Cardel, C.P. 9103, Xalapa, Ver.

Tel: (228) 842 02 70 y del interior del estado de Veracruz01 800 TELIVAI (835 4824)

www.verivai.org.mx [email protected]

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Instituto Veracruzano de Acceso a la Información

Temas Selectos de Transparenciay Acceso a la Información

Luz de Carmen Martí CapitanachiCoordinadora


Temas Selectos de Transparencia y Acceso a la Información

© IVAI Domicilio de la publicación: Francisco Sarabia 102, Col. José Cardel, C.P. 91030 Teléfono (228) 8 42 02 70 www.verivai.org.mx 500 ejemplares Marzo 2011

Arana Editores IETEC

Diseño de portada: Gladys Iveth Guerrero RamírezFormación: Leda Coral Castro

ISBN: 978-607-9091-06-4

Impreso en México

De las opiniones sustentadas en los trabajos fi rmados responden exclusivamente sus autores. El hecho de su publicación no implica en manera alguna que este libro, se solidarice con su contenido.


DIRECTORIO

DRA. LUZ DEL CARMEN MARTÍ CAPITANACHI

CONSEJERA PRESIDENTE

DRA. RAFAELA LÓPEZ SALAS

CONSEJERA

MTRO. JOSÉ LUIS BUENO BELLO

CONSEJERO

MTRO. FERNANDO AGUILERA DE HOMBRE

SECRETARIO GENERAL

ContenidoPrólogo ................................................................................... 9

Ética y transparencia ........................................................ 15Petra Armenta RamírezArchivos, transparencia y acceso a la información 39Ramón Aguilera Murguía Rendición de cuentas transversal (transparencia y acceso a la información), su efectiva tutela jurisdiccional ........................................................................ 53Fernando Aguilera de HombreDemocracia, Rendición de Cuentas y Género ..... 67Dulce Ma. Cinta Loaiza La contraloría social y el acceso a la información pública en el ámbito municipal .................................. 81Angélica Ivonne Cisneros Luján La agenda ciudadana de seguridad pública en México y necesidad de transparencia e información 103Rebeca E. Contreras López La transparencia en las políticas de seguridad del Estado mexicano ........................................................ 115Alejandro de la Fuente Alonso La transparencia y las buenas prácticas ciudadanas. Un vehículo para la lucha contra la corrupción y un nuevo pacto entre gobierno y la sociedad ............................................................................. 131Pablo Armando González Ulloa Aguirre Relación existente entre la clasifi cación archivística, la transparencia y acceso a la información pública ......................................................... 145Jorge Nacif Mina

La transparencia legislativa local en México ........ 159Khemvirg Puente Derecho a la intimidad genética ................................. 191Mónica Victoria Ruiz Balcázar

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Prólogo

Para el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información la promoción de la cultura de la transparencia es uno de sus objetivos y mandatos legales más importantes. En efecto, ante más de 7 millones de veracruzanos, con un Estado que dadas sus peculiaridades geográfi cas se ubica a lo largo del Golfo de México, que está compuesto de población con diferentes culturas y lenguas, la capacitación y difusión de los temas de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas representan un reto, que sin embargo, hemos asumido con entrega y profesionalismo.

El Instituto Veracruzano de Acceso a la Información fue creado en 2007 como un organismo autónomo del Estado para tutelar el derecho de acceso a la información pública, la transparencia en las acciones de gobierno y la promoción de la cultura de la transparencia. Desde su creación, hemos diseñado cursos, talleres, capacitaciones, tanto a los sujetos obligados por la ley a proporcionar la información, como a la sociedad civil, a los estudiantes, las comunidades indígenas, empresarios, organizaciones no gubernamentales, etc., para difundir este importante derecho.

También editamos la revista Accesa, que es una publicación semestral que contiene tanto artículos como la difusión de nuestras actividades.

Sin embargo, se hizo necesario un documento que incluyera refl exiones sobre estos temas, que profundizara el debate sobre este derecho humano y contribuyera a socializarlo, para que las personas lo conozcan y lo hagan suyo, y para que rija las decisiones de los que detentan el poder.

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El documento que el lector tiene en sus manos es producto de una convocatoria que el IVAI lanzó entre reconocidos académicos de nuestra Alma Mater, la Universidad Veracruzana; el Colegio de Veracruz, así como instituciones de la talla de la Universidad Nacional Autónoma de México y la Escuela Nacional de Archivos, A.C.

El nombre seleccionado resume el contenido: Temas Selectos de Transparencia y Acceso a la Información, ya que cada una de las colaboraciones aborda magistralmente la temática planteada. A continuación haré una breve descripción del contenido.

Uno de los temas que forma parte de la agenda nacional es el de la seguridad pública, puesto que es uno de los deberes del Estado mexicano y sin duda, uno de los grandes pendientes, por lo que Rebeca E. Contreras López, investigadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana, así como Alejandro de la Fuente Alonso, de El Colegio de Veracruz, abordan en sus trabajos este tema, relacionándolo con la importancia que la transparencia reviste para que la sociedad esté enterada y de ser posible participe en el diseño de las políticas públicas de seguridad, y no sea sólo espectadora de las mismas, cosa que no es una realidad en nuestro país, ya que actualmente las decisiones de manera general, se toman de manera unilateral por parte de la autoridad.

De la participación en sus diferentes formas, ya sea en el aspecto de contraloría social, en el ámbito de las autoridades municipales, trata la colaboración de Angélica Ivonne Cisneros Luján, de la Universidad Veracruzana, en donde incluso nos aporta una serie de sugerencias para mejorar este acceso a la información; del mismo modo que Pablo Armando González Ulloa

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Aguirre, investigador perteneciente a El Colegio de Veracruz da cuenta de como la transparencia puede ser un vehículo en la lucha contra la corrupción y el origen de un nuevo pacto entre el gobierno y la sociedad.

El tema que presenta la investigadora de la Universidad Veracruzana Dulce María Cinta Loaiza, sobre Democracia, Rendición de cuentas y Género, nos introduce en la pregunta de si las mujeres realmente participan de forma equitativa en las decisiones colectivas, o si como sucede con otros grupos, como son los indígenas, los desempleados o los de diversidad sexual, tienen una participación restringida en los procesos de rendición de cuentas, ya que a juicio de la autora, el involucramiento de las mujeres organizadas, pertenecientes a la sociedad civil, requiere actualmente de un fortalecimiento de sus voces, por lo que sugiere contralorías sociales de las mujeres, acompañadas de marcos normativos para su desempeño; crear espacios públicos para concientizarlas sobre el derecho a la información con perspectiva de género.

El trabajo de Khemvirg Puente, de la Universidad Nacional Autónoma de México, sobre la trasparencia legislativa local en México, nos presenta un panorama de como el poder legislativo no ha adoptado como suya la transparencia y la rendición de cuentas, ya que como bien lo demuestra el autor, salvo algunas excepciones, el trabajo que nos presenta en las gráfi cas, muy bien documentado, demuestra que los congresos locales sólo han hecho la mitad de la tarea en el caso de la transparencia de sus acciones, quedando un largo camino por recorrer, por lo que este trabajo me parece muy importante para señalar que a 8 años de la Ley federal y más o menos ese período en los estados, la

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transparencia en el ámbito legislativo tiene aún serios pendientes.

De igual forma, los trabajos de los integrantes de la Escuela Mexicana de Archivos, Ramón Aguilera Murguía y Jorge Nacif Mina, refi eren el défi cit que existe en la materia de archivos, en general, y su importancia con los temas de este libro, ya que no existe o no puede existir información si no existe el archivo, documento, expediente, que lo contenga, que haya merecido el adecuado tratamiento, que haya sido archivado y clasifi cado para hacerlo accesible fácilmente y permitir así que el acceso a la información y la transparencia sean posibles.

No menos importante es el tema que nos presenta la investigadora de El Colegio de Veracruz Petra Armenta Ramírez, puesto que los sujetos obligados a proporcionar la información, ya sea mediante las obligaciones de transparencia o mediante el acceso a la información, deben tener presente que quienes ejercen las tareas del gobierno contraen por ese hecho la obligación de responder de sus actos ofi ciales. En palabras de la autora; de ese modo la acción gubernativa queda abierta a la fi scalización popular y puede la comunidad ejercer permanente control sobre los titulares que cumplen un quehacer público, y en los que la irresponsabilidad, el capricho, la ilegalidad, la ausencia de entrega a la tarea pública y la falta de honradez, siguen siendo vicios que desde el punto de vista ético y jurídico hay que combatir implacablemente.

La doctora Mónica Victoria Ruíz Balcázar de la Universidad Veracruzana, nos presenta un tema de gran interés y actualidad: el derecho a la intimidad genética, en donde sostiene que la información genética forma parte de los datos personales que por

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su sola publicación o acceso a la misma puede generar un estado de vulnerabilidad entre sus titulares ya que resulta ser información sensible. Nos lleva de la mano ante las posibles implicaciones que en el campo de los derechos humanos, en el derecho constitucional, en el derecho de la seguridad social y el derecho civil tiene la comunicación de estos datos y la posibilidad de quedar en estado de indefensión debido al impacto ético y jurídico que traen consigo los nuevos avances en las manipulaciones genéticas, de manera fundamental cuando se trasladan al ámbito de la administración de justicia por lo que el Poder Judicial debe velar por la protección de los datos personales al hacer públicas sus sentencias conforme a las leyes de transparencia.

Por último, la colaboración de Fernando Aguilera de Hombre, Secretario General del IVAI, nos plantea un tema al que nos enfrentamos en nuestra práctica diaria los órganos garantes del acceso a la información: las resoluciones que emitimos al resolver los recursos; en muchos casos son meramente declarativas, por lo que los sujetos obligados muchas veces las incumplen, sin que tengamos realmente medios coercitivos para proveer el cumplimiento de nuestros fallos, por lo que sugiere que los particulares que se vean afectados en sus derechos al no serles proporcionada la información, una vez agotado el procedimiento jurisdiccional y los medios que la ley de transparencia de que se trate prevea, acudan al juicio de amparo por violación a la garantía de la efectiva tutela jurisdiccional prevista en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Me ha tocado coordinar los trabajos de estos estudiosos y comprometidos autores con los temas de transparencia y acceso a la información, así como rendición de cuentas, corrupción y protección de datos

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personales. Como una de las responsables en este momento del quehacer del IVAI en mi Estado, veo con beneplácito que además de refl exiones, muchos de los temas incluyen sugerencias y verdaderas aportaciones al debate.

A los autores no me queda sino agradecerles su participación y al lector, invitarlo a involucrarse en los mismos, va dirigido a Usted, para que conozca y participe, para que sea parte de la cultura de la transparencia.

Xalapa, Ver. Enero de 2011DRA. LUZ DEL CARMEN MARTÍ CAPITANACHI

CONSEJERA PRESIDENTE DEL IVAI

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Ética y transparencia

Petra Armenta Ramírez *

SUMARIO: Introducción. I. Ética y responsabilidad. II. Transparencia y servicio público: reto de legalidad y legitimidad. Conclusión. Bibliografía.

IntroducciónUna cultura ampliamente difundida, hoy en día es la cultura de la transparencia en el quehacer público que confi ere un sentido profundo a nuestras acciones y a nuestra vida. Desde el despertar de la modernidad, en los tiempos del Renacimiento y tras la Ilustración, dos pensamientos éticos fundamentales han marcado el camino hacia la mundialización, cediéndose el lugar mutuamente, según si se afi rmaba, con el universalismo, el absoluto de los ideales o, con el pluralismo, la diversidad de las prácticas. Se trataba, en cierto modo, de una brújula ética.

En esta perspectiva, la cultura de la transparencia ha tomado cada vez mayor fuerza. Todo debe ser visto e identifi cado en el ejercicio del poder, nada debe esconderse bajo las sombras. Esto es parte de la democracia, es un derecho constitucional que tenemos los gobernados a ver cómo se manejan las cosas del Estado. La publicidad de los actos de gobierno es un elemento esencial de la democracia. La transparencia favorece la moralidad administrativa y política. Afortunadamente, en los tiempos actuales, con el

* Doctora en derecho por la Universidad Veracruzana, profesor investigador de la misma casa de estudios. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores y Perfi l Deseable PROMEP. Directora de la revista Con ciencia política de El Colegio de Veracruz.

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desarrollo de la prensa y de la televisión, los actos de gobierno tienden a ser más públicos. El secreto se torna cada día más difícil.

A nuevos retos, nuevas respuestas. Esto demuestra que el nuevo mundo que se perfi la ante nosotros nos impone volver a considerar totalmente los contratos sociales, pilares de nuestras sociedades. Las transformaciones globales que hemos descrito reclaman un proyecto de nuevos fundamentos políticos y sociales a escala mundial, que la labor de la UNESCO ha tratado de esbozar en torno a la idea de cuatro contratos. Sus ejes principales están constituidos por un nuevo contrato social basado en la educación, para el caso que nos ocupa de una ciudadanía responsable con la res publica, un contrato natural, un contrato cultural y un contrato ético, en una sociedad global cuyos retos son planetarios. Por consiguiente, cómo construir o promover con efi cacia los valores democráticos en la cultura de la transparencia, por ello es primordial hacer hincapié en las exigencias éticas, como se ve esto demuestra la amplitud de la tarea que nos espera.

Por lo tanto, la tarea fundamental consiste en volver a afi rmar nuestra estima por los valores éticos, convertirlos en el fundamento que motiva nuestras actuaciones, nuestra consistencia con el otro. En el actual contexto internacional, los valores centrales de la misión de la UNESCO se encuentran en el primer lugar de las prioridades y deben concretarse de manera más clara, lejos de cualquier encantamiento.

También aquí incide cada vez con más fuerza el modelo republicano de democracia, que persigue la promoción de la ciudadanía civil y política plenas. Ello sólo será posible mediante programas públicos de educación cívico-democrática, de modo que la ciudadanía pueda ser ejercida de modo mínimamente

Petra Armenta Ramírez

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competente y responsable. La consecuencia más inmediata es que la política democrática dejará de ser asunto exclusivo y excluyente de unos pocos para ser asunto de una amplia mayoría consciente de sus derechos y de sus responsabilidades, y dispuesta a exigir a los gobernantes el fi el cumplimiento de sus tareas.

El reto está, si no me equivoco, en transformar las instituciones, en todo aquello que se traduzca en fortalecer los cimientos de la democracia y un positivismo ético. Sólo cuando se articula el derecho a la información con la teoría y la práctica de la transparencia, la rendición de cuentas y el Estado de derecho podemos decir que estamos en presencia de una nueva forma de ejercer y entender el poder público.

Estas líneas proponen la alternativa de renovar una refl exión ética sobre la cultura de la transparencia y la responsabilidad moral del papel de la persona en la función pública, hoy más que nunca se acentúa la necesidad de considerar las valoraciones morales recibidas para acceder a una transformación efi caz de la cooperación y la democracia.

I. Ética y responsabilidadLa teoría práctica democrática constitucional afronta en la actualidad un desafío intemporal, único e inaplazable. La teoría política democrática se preocupa por las formas de organización política estatal, sus instituciones de control y de limitación de poder, sus fundamentos constitucionales, sus distintos modelos de sociedad civil y ciudadanía constitucional. El pensamiento democrático contemporáneo se ve inspirado en las corrientes políticas actuales como del neorrepublicanismo, neoliberalismo, comunitarismo,

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neoinstitucionalismo y neomarxismos. Sin duda, los retos y desafíos a los que nos enfrentamos como ciudadanos del siglo XXI son plurales y complejos.1

A la democracia reducida a la transmisión periódica del poder a través del sufragio se han añadido formas cuyo énfasis se centra, cada vez más en la participación de la ciudadanía en las decisiones políticas. Ante la delegación de poderes en los ciudadanos investidos de autoridad, con frecuencia convertida en arrogación, como lo veía John Payne, se proponen mecanismos que permiten a los ciudadanos un mayor control sobre los órganos de gobierno y aquellos individuos a quienes han elegido para su gestión.

Como sabemos la Constitución es la norma crucial del sistema jurídico mexicano,2 a la que deben plegarse y corresponder todas las restantes en la inmensa pirámide jurídica, en esa misma ley suprema es preciso encontrar las decisiones políticas fundamentales y los valores éticos principales que guían y condicionan ambas cosas, la formación del orden jurídico, desde el encumbrado plano de las leyes reglamentarias de la Constitución o los tratados internacionales, hasta los niveles de las demás leyes, los reglamentos, los acuerdos, manuales y circulares de autoridad, e incluso los contratos, los testamentos, las declaraciones unilaterales de voluntad y cualesquiera otros actos que lleguen a integrar el universo del derecho positivo.

1 CARBONELL, Miguel, “La reforma constitucional en materia de acceso a la información: una aproximación general” en Hacia una democracia de contenidos: la reforma constitucional en materia de transparencia, UNAM/IIJ, IFAI, INFO-DF, México, 2007, p. 22.2 MARTÍN DE LA VEGA, Augusto, “Constitución y derecho constitucional: en el moderno estado democrático”, en La democracia en el Estado constitucional, coordinado por AGUILERA PORTALES, Rafael Enrique, Centros de Estudios Parlamentarios UANL, Porrúa, Universidad Autónoma de Nuevo León, México, 2009, p. 9.


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Cuando el artículo 133 de nuestra Constitución3 resuelve que ésta, más las leyes del Congreso de la Unión que emanan de ella y los tratados, son la ley suprema de toda la Unión, es posible entender también que los valores recogidos, rescatados, elevados, consagrados en la propia Constitución deben serlo asimismo, escrupulosamente, en las restantes normas. He ahí, en mi concepto, la más profunda pretensión de la norma fundamental: trasladar sus decisiones de fondo y de forma a la vida de la República y a las relaciones entre los individuos que integramos la nación. Si esas pretensiones ya no bastan o han llegado a ser improcedentes, habrá que reformar la Constitución para organizar de nueva cuenta algún sector de la vida colectiva.

En todo ello, considero que el artículo 3º, es el precepto más relevante de la ley suprema. Lo es, porque a propósito de la educación, esto es, de la formación del hombre, establece derroteros éticos; lo es, porque sólo ese precepto traza un modelo de persona, de sociedad e inclusive de Estado nacional.

El desarrollo armónico del ser humano, la solidaridad nacional e internacional, la independencia y la justicia no son apenas asignaturas en el currículo de la instrucción formal; van mucho más a fondo y mucho más lejos: son ideales y propósitos en los que el derecho y la ética coinciden con entera naturalidad; en ellos se albergan el respeto y el fomento de la vida, punto de partida para toda construcción ética y jurídica que valga la pena.

Como preámbulo tenemos que la ética4 por su origen etimológico, procede de una voz griega que signifi ca

3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.4 BORJA, Rodrigo, Enciclopedia de la política, FCE, México, 1998, p. 412


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“costumbre” se le entendió originalmente como la teoría de la costumbre. Aristóteles así lo interpretó al distinguir las virtudes éticas de las dianoéticas. Las primeras se ponen en evidencia, según el fi lósofo griego, en la práctica de los actos humanos mientras que las segundas se refi eren a principios abstractos, como la inteligencia, la razón, la prudencia, la sabiduría.

Como vemos, el concepto aristotélico ha pervivido. Los romanos recogieron este concepto como ethica, que para los antiguos era la parte de la fi losofía que pertenece a la costumbre. Era la fi losofía moral. La ética es la teoría de la conducta humana vista desde la perspectiva moral. Teoría del fi n al que deben dirigirse los actos humanos y de los medios para alcanzarlo. La ética intenta disciplinar el comportamiento para que el hombre busque, en conformidad con lo que es su naturaleza, es decir, con lo que le es esencial, el bien y la virtud. No obstante, la ética ha sido comprendida de muchas y diversas maneras por las diferentes escuelas fi losófi cas. Unas la han entendido como dirigir la vida hacia Dios; otras con el propósito de vivir según la razón, otras con alcanzar el placer, la felicidad o la utilidad; otras como el ejercicio de la solidaridad.

Para el efecto que nos ocupa es la ética moral en el ejercicio público. La ética, como parte de la fi losofía,5 es un enunciado normativo general. La moral es una convicción y conducta personales: es la aplicación de los principios éticos a los actos particulares de la vida. La ética es un conjunto de valores comunitarios, aceptados como buenos por un grupo dado en un tiempo determinado. La moral es un valor personal. Se ocupa de la administración que cada cual hace de su propia vida. A diferencia de la ética, que es un principio general que pretende regir una comunidad, la moral es

5 DIDIER, Julia, Diccionario de Filosofía, Diana, México, 1999, p. 98.


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algo íntimo: es la concepción individual del bien y del mal. Al respecto José Ortega y Gasset la defi nió como “la moral es una cualidad matemática: es la exactitud aplicada a la valoración ética de las acciones”.6

La persona humana tiene conciencia de ser alguien inacabado, alguien que está por hacerse y que está haciéndose. No tiene en vida un momento de reposo pleno en el que pueda decirse a sí misma “ya estoy hecha”, sino que siempre está en proceso de ser y dejar de ser.

La misma conciencia da testimonio que la persona se realiza por medio de sus acciones. Las acciones de la persona, de las que ella es causa efi ciente en el sentido no sólo de ser quien las produce, sino también quien las mantiene o suspende, sirven, por una parte, como medios para conseguir fi nes externos a ella, como son todos los bienes que necesita para su subsistencia y desarrollo; pero las acciones también sirven, por otra parte, como medios para la construcción de la misma persona, puesto que ella misma queda conformada por las acciones que ejecuta. Así, quien estudia derecho no sólo requiere conocimientos jurídicos, sino que su misma inteligencia se modifi ca, se conforma al modo de pensar jurídicamente. Por eso se afi rma que las acciones de las personas tienen un fi n o un signifi cado transitivo, que es a fi n de cuentas el dominio o humanización del mundo, y otro intransitivo, que es la construcción de la propia persona.

La referencia natural del actuar de la persona hacia la verdad acerca de su propio perfeccionamiento o verdad sobre el hombre, le hace ver la relación de conveniencia o inconveniencia de sus actos con su

6 Idem


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perfeccionamiento personal y el de la comunidad.7 Esta relación, en cuanto es algo objetivo, cognoscible por la sola razón e independencia de la voluntad humana, se manifi esta como una ley u ordenamiento, que constituye el fundamento objetivo de todo deber o prohibición: las conductas que son convenientes a ese fi n son las conductas debidas y las que son inconvenientes al mismo son las prohibidas.

Las nociones de deber y prohibición se forman no sólo con el mero reconocimiento de la relación objetiva entre la conducta y el perfeccionamiento, sino que hace falta además la aprobación subjetiva, es decir, que la persona apruebe el juicio que afi rma que una conducta es debida o prohibida, y lo apruebe no sólo en su formulación general sino además como algo vinculante para ella aquí y ahora.

Resulta así un fundamento doble de los deberes y prohibiciones: a) uno objetivo, la relación entre la conducta y el perfeccionamiento personal y comunitario; que se expresa por medio de juicios que afi rman que ciertas conductas son debidas y otras prohibidas, y b) otro subjetivo consistente en la aprobación personal, en conciencia, de tales, juicios.

Puede decirse, que el fundamento del deber es lo objetivamente conveniente a la persona y a la comunidad y aprobado por ella como tal. Este es el fundamento de todos los deberes, tanto de los deberes éticos como de los deberes políticos y de los jurídicos.

La ética es la ciencia que labora y sistematiza los juicios (también llamadas reglas o normas) respecto de

7 Véase SALMERÓN, Fernando, Ética analítica y derecho, Distribuciones Fontamara, México, 2000, p. 81 y ss; VILLORO, Luis, El poder y el valor. Fundamentos de una ética política, FCE, México, 2001, p. 223 y ss; BINDÉ, Jéróme, Hacia donde se dirigen los valores, FCE, México, 2006, p.395.


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la conducta humana libre en orden al perfeccionamiento personal y comunitario.8 El juicio ético es el que afi rma o niega que una conducta sea debida o prohibida. La veracidad del juicio ético depende de que las conductas que se afi rman como debidas o prohibidas sean realmente convenientes o inconvenientes a la persona y a la comunidad. La ética, en la formulación de sus juicios, como cualquier otra ciencia, puede acertar o equivocarse; pero tiene, lo mismo que las demás ciencias, la aspiración fundamental de acertar, sin la cual sería imposible cualquier trabajo científi co.

La ética parte de una verdad axiomática que dice “obra el bien y evita el mal”, obra aquello que te perfecciona y evita lo que te degrada. Es un principio evidente y que corresponde perfectamente a la inclinación natural del hombre a su propia felicidad, ya que la felicidad, como estado subjetivo de la persona, se identifi ca con la posesión objetiva del bien, es decir, con el perfeccionamiento de la persona.

La ética es, la ciencia que formula los deberes y prohibiciones que la persona ha de observar en orden a su perfeccionamiento, se enfatiza en los deberes para con su propia conciencia. Las normas éticas se limitan a recomendar un comportamiento, que concuerde con principios jurídicos inspirados en la ley. Lo deseable, sin embargo, es que ambos órdenes del deber ser estén de acuerdo: que la ley refl eje los conocimientos éticos. Cosa que no siempre ocurre. Con frecuencia lo jurídico se divorcia de lo ético. Y la ley contradice los principios morales. Ella, hecha por personas que responden a determinados intereses, desoye frecuentemente los mandatos de la ética y sirve a intereses que no son los de la colectividad.

8 RENAUT, Alain, El futuro de la ética, Galaxia Gutenberg, Barcelona, 1998, p.25 y ss


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En cuanto a la responsabilidad,9 hay que tener presente que es una de las características esenciales de la forma de gobierno republicana, que consiste en la obligación que tienen los gobernantes de dar cuenta de su cometido a los electores, en forma directa o a través de los organismos establecidos para el efecto, y de asumir las consecuencias de sus actos con arreglo al derecho.

Quienes ejercen las tareas de gobierno en cualquiera de las ramas fundamentales del Estado ya sea legislativo, ejecutivo, judicial o órganos autónomos, contraen por ese hecho la obligación de responder de sus actos ofi ciales. Este es un principio cardinal del republicanismo.

De este modo la acción gubernativa queda abierta a la fi scalización popular y puede la comunidad ejercer permanente control sobre los titulares que cumplen un quehacer público. Ellos, en cuanto a funcionarios públicos, están sujetos a responsabilidades especiales, para hacer efectiva las cuales cuenta el Estado con órganos adecuados; y, en cuanto a personas particulares, están sujetos a las responsabilidades comunes a todos los ciudadanos, con arreglo al principio de la igualdad ante la ley.

Con este principio se trata de ratifi car lo proclamado desde los albores del constitucionalismo y consagrados en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, en donde el numeral XV expresaba que la sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente público de su administración.10 Ahí está el

9 HÄBERLE, Peter, El estado constitucional, UNAM/IIJ, México, 2003, p. 16.10 GONZÁLEZ, Juliana, “Valores éticos y valores humanos” en Los valores humanos en México, Siglo Veintiuno Editores XXI-UNAM, México, 2006, p. 33 y ss.


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fundamento de la rendición de cuentas, con una representación responsable del pueblo soberano o de la nación que contribuye con el Estado. El derecho de los ciudadanos a exigir cuentas es irrenunciable como la obligación de darlas de parte de los funcionarios públicos, cualquiera que sea su cargo.

El tema de la rendición de cuentas con responsabilidad es un principio de origen democrático, el principio busca ratifi car el derecho de los ciudadanos no sólo de estar correctamente informados de la conducción política y exigir explicaciones a los funcionarios, sino también del deber de éstos, simple depositarios del poder, de dar cuentas sobre su gestión. No obstante, si bien se avanza hacia una mayor transparencia con publicidad en el manejo de los asuntos públicos, todavía el desarrollo institucional es defi ciente a pesar de ser una herramienta altamente democrática; no existe una cultura de rendición de cuentas y responsabilidad ciudadana.

Este principio de indicador democrático va de la mano con el de publicidad11 que signifi ca que toda información en posesión del gobierno es objeto de divulgación, salvo las excepciones taxativas previstas en la ley. Por ello la regla es el acceso a la información y la excepción es la restricción del conocimiento de la información en poder de los sujetos obligados a informar.

Como se sabe el derecho a la información pública es un derecho fundamental y el principio de máxima publicidad es el instrumento que le da efectividad, este derecho fundamental implica que todas las personas deben tener la misma oportunidad para acceder a

11 SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis, “Responsabilidad de los Servidores Públicos” en Diccionario de derecho constitucional G-Z, Porrúa-UNAM/IIJ, México, 2009, p. 1231.


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la información pública.12 En el segundo párrafo del artículo 6º de la Constitución se prescribe el principio de máxima publicidad de la siguiente manera: “Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los principios y bases: I. Toda la información de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fi jen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad”.13

Podemos adelantar que el derecho recoge una serie de valores éticos, cuya selección e incorporación depende de los procesos políticos particulares de cada sociedad, y a través de estos valores el derecho cobra sentido y legitimidad como máximo criterio ordenador de las conductas.

Racionalmente, el hombre y las sociedades humanas han ido estableciendo valores fundamentales, tanto individuales como sociales. De ahí se han derivado deberes morales que, en general, han sido coincidentes con los que recogen los diversos sistemas jurídicos; en rigor, los valores éticos están consignados en el derecho. Por ello para abordar el tema de la ética en el servicio público es necesario entender el puente entre las refl exiones teóricas, la regulación jurídica y la práctica cotidiana. Considero que la ética es una

12 FOX, Jonathan, “Transparencia y rendición de cuentas” en Más allá del acceso a la información. Transparencia, rendición de cuentas y estado de derecho, CETA, Cámara de Diputados LX Legislatura, Universidad de Guadalajara, UNAM/IIJ, Siglo Veintiuno Editores (XXI), México, 2008, p. 174.13 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


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expresión de la cultura; es una forma de dominio de la razón sobre el instinto.

Los bienes comunes de la sociedad deben ser administrados por personas con sólida formación ética individual y con una idea defi nida de compromiso social. En La República de Platón encontramos antecedentes de la idea del servicio público, así como de las características y cualidades que deberían cumplir quienes lo prestaban. Desde entonces se advierte la doble dimensión del hombre: de una parte, en tanto ser humano y, de otra, en tanto ciudadano, que desempeña un papel específi co dentro del todo social y su organización política.

La refl exión ética y la doble dimensión humana se han mantenido en la historia del pensamiento occidental. Las aportaciones de Santo Tomás y San Agustín son una muestra palpable de ello. Para Kant, la ley moral impone a todo lo racional exigencias categóricas sobre lo que tiene que hacer o evitar, y exigencias que obligan con entera independencia de sus inclinaciones, propósitos, deseos o intereses.14

Actualmente vivimos en una etapa en que se afi rma que la pérdida de valores pareciera ser un signo distintivo de nuestro tiempo. Sin embargo, los valores no se pierden, lo que podría perderse y sería muy grave es el interés por alcanzarlos.

La irresponsabilidad, el capricho, la ilegalidad, la ausencia de entrega a la tarea pública y a la falta de honradez, siguen siendo vicios que desde el punto de vista ético y jurídico hay que combatir implacablemente.

La importancia de la labor que realiza el servidor público demanda que ella se desempeñe con estricto 14 RACHELS, James, Introducción a la fi losofía moral, FCE, México, 2007, p. 264; ROSIERI, Frondizi, Qué son los valores, FCE, México, 2007, p. 49 y ss.


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apego a las normas morales, con un acendrado espíritu del deber, con efi ciencia y un claro sentido de la dignidad y la nobleza que su función implica.

II. Transparencia y servicio público: reto de legalidad y legitimidadLas defi ciencias de la ética en el servicio público es todavía una tarea compleja, la administración pública aparece como una revelación distintiva de nuestros tiempos, llegándose a convertir en el único y decisivo centro de poder en las sociedades contemporáneas.15 A medida que se fortalece el Estado social de derecho dentro del marco democrático y pluralista de las comunidades, el derecho público, cobra nueva fuerza, junto con una tendencia internacionalista que obliga a una noción diferente de temas fundamentales como la soberanía o la protección de los derechos humanos. Modernización, planeación, transparencia, participación, simplifi cación, ética pública, efi ciencia, concertación y otros rubros más son alternativa de la administración que se perfi la a iniciar un nuevo siglo. Al descubrir los modelos, los principios y valores que guiarán la conducta del hombre y del Estado es una meta continua que se pretende alcanzar en coordinación con sus propios fi nes. Por su parte, la política demanda del hombre un esfuerzo imaginativo para poder dar solución a los complejos problemas del momento.

Hoy día vivimos en sociedades cada vez más numerosas y sofi sticadas que reclaman más y mejores servicios. Es aquí donde la administración pública ha encontrado su base para ocupar un lugar indispensable. La modernización se vincula estrechamente con una

15 AGUIRRE SALDÍVAR, Enrique, Los retos del derecho público en materia de federalismo. Hacia la integración del derecho administrativo federal, UNAM/IJJ, México, 1997, p. 18.


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administración ágil, efi caz, efi ciente y preparada y con una profunda vocación de servicios y compromiso social.16 En buena medida se puede afi rmar que el éxito y progreso de un Estado radica en la calidad y esfuerzo de su administración.

La función pública no puede actuar separada de la política, no puede desvincularse de ella, porque nada de lo que afecta a los intereses públicos, a la cosa pública, le puede ser ajeno. La política determina la voluntad de la comunidad, y una vez explicitada por procedimientos públicos, la administración la ejecuta, en una complementación admirable de valores políticos, valores jurídicos y de ética social.

Vivimos en un Estado de derecho en donde gobernantes y gobernados tienen derechos y obligaciones. La autoridad sólo puede hacer aquello que la ley expresamente le faculta, encontrando el origen y fi n de sus funciones precisamente en el derecho. Los particulares, a su vez, pueden realizar todo aquello que la ley no les prohíbe, teniendo como límite de su conducta al derecho de los demás.17

En la relación gobierno-gobernado, gobernado-gobierno, se deben observar tanto los derechos fundamentales del hombre, como los derechos sociales, que conllevan al llamado Estado social de derecho.

El orden normativo tiene como fi nalidad lograr la convivencia humana mediante un conjunto de disposiciones (de carácter general, unilateral, impersonal, externo, bilateral y coercitivo, dictadas

16 CRISANTO CAMPOS, Juan Manuel, Democracia y administración pública profesional, CEPCOM (Centro de Estudios de Política Comparada) Colección Saberes, México, 2007, p. 105 y ss.17 LUGO VERDUZCO, Adolfo, “La ética en el servicio público” en Los valores en el derecho mexicano, FCE-UNAM/IIJ, México, 1997, p. 223 y ss.


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y sancionadas por el poder público) y una serie de principios a los cuales deben los hombres ceñir su conducta para bien propio y de los demás; de ahí precisamente la defi nición del derecho positivo como conjunto de normas que regulan la conducta de los hombres en sociedad.18

El derecho, ubicado en el área de las disciplinas sociales del deber ser, intenta coordinar el comportamiento de los individuos con libre albedrío, conciencia, voluntad e imputabilidad. Por ello, al decir que las normas jurídicas se refi eren al deber ser, se alude a la contingencia de la conducta humana a que va destinada la norma del derecho, y es de deber ser porque precisamente la conducta del individuo o de los grupos de individuos debe ser de cierta forma entre las múltiples opciones que hay para conducirse, por ser la consensada como el mínimo necesario para lograr la convivencia. Es tan importante el deber ser jurídico que podría llamarse “tener que ser”.

Las instituciones son producto de la experiencia histórica de cada país y de su capacidad para adaptarse a los tiempos cambiantes. Pero en esencia, las instituciones no se construyen al amparo de una discusión cerrada y privada, o tanto como lo permitan los medios de nuestra era, dentro del Poder Legislativo, sino en la discusión abierta y participativa de la sociedad en su integridad. La legitimidad no se deriva del placer de los políticos, sino del reconocimiento que la sociedad en su conjunto le otorga a las instituciones.

Las instituciones son el corazón tanto de la legitimidad como del desarrollo.19 La legitimidad es la

18 LAVEAGA, Gerardo, La cultura de la legalidad, UNAM/IIJ, México, 2000, p. 51 y ss.19 RUBIO, Luis y JAIME, Edna, El acertijo de la legitimidad. Por una democracia efi caz en un entorno de legitimidad y desarrollo, FCE-CIDAC,


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justifi cación ética del origen del poder, del ejercicio del mando político, de la procedencia y aplicación de la ley o de cualquier otro acto de la autoridad pública. La legitimidad encierra todo un sistema de valores. Hoy se dice que es la democracia el sistema legitimador del poder. Y esto es cierto, porque ella envuelve un juicio de valor sobre el origen de la autoridad pública y la aptitud moral para ejercerla de acuerdo con las convicciones prevalecientes en nuestra época.

En cuanto al principio de legalidad,20 es cuando se establece que todo acto de los órganos del Estado deben encontrarse fundado y motivado por el derecho en vigor; esto es, el principio de legalidad demanda la sujeción de todos los órganos estatales al derecho; es decir, que todo acto o procedimiento jurídico llevado a cabo por las autoridades estatales debe tener su apoyo estricto en una norma legal (en sentido material), la que, a su vez, debe estar conforme a las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitución. En este sentido, el principio de legalidad constituye la primordial exigencia de todo Estado de derecho en sentido técnico.

Cabe observar, que no siempre lo legal es legítimo. Lo legal es lo que concuerda con la ley. Lo correcto es lo que está de acuerdo con la regla. Pero las leyes y las reglas pueden ser cuestionadas en su legitimidad porque -obras humanas al fi n- pueden obedecer a intereses egoístas y minoritarios. La legitimidad, en cambio, es la concordancia con principios de ética social que están por encima de la ley. Lo ideal es que la ley sea legítima, pero no siempre lo es. En todo caso, es México, 2007, p. 11 y ss, FONDEVILLA, Gustavo, Instituciones, legalidad y estado de derecho, Fontamara, México, 2006, p. 361.20 WEBER, Max, Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva, 2ª edición, trad. por J. Winckelmann y J. Medina Echeverría, México, 2002, p. 30.


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importante advertir que la legalidad y legitimidad no marchan juntas necesariamente.

Es difícil prever todos y cada uno de los casos que implica falta de ética en el servicio público, en nuestro país se avanzado en la precisión de las conductas que deben observar los servidores públicos, estableciendo un sistema que orienta a su atención una mayor transparencia en la actuación pública. El contenido de estos deberes procura salvaguardar los valores o principios básicos de: legalidad, honradez, relación con los subordinados, lealtad, imparcialidad y efi ciencia.

La conducta de los servidores públicos no puede quedar orientada exclusivamente por sus principios éticos individuales. El respeto al derecho y al principio de legalidad es fundamental en la actuación de los servidores públicos, porque en el derecho se encuentra la síntesis de la moral social.21

El respeto a la Constitución y a las leyes que de ella emanen es parte del principio de legalidad y condición imprescindible en un Estado de derecho. La Ley de Responsabilidades obliga, así, a los servidores públicos, a abstenerse de realizar cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de una disposición relacionada con el servicio público.

Es mucho lo que se ha avanzado al prever a nivel normativo las conductas que pueden conducir al fi ncamiento de una responsabilidad y la tipifi cación de delitos relacionados con el servicio público, pero aún falta avanzar, sobre todo para lograr la plena efi cacia de las disposiciones en la materia y el reconocimiento personal del valor implícito en una conducta apegada a la ética, y el baldón que representa una actuación inmoral.21 CORTINA, Adela, El quehacer ético. Guía para la educación moral, Aula XXI Santillana, Madrid, 1996, p. 105 y ss.


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La efi cacia de la norma dependerá de la conciencia ética individual,22 de la costumbre y de una verdadera voluntad política para la aplicación del derecho. No basta con un sistema de sanciones que puedan implicar suspensión, destitución e inhabilitación. Reiteramos que todo esfuerzo será inútil si la moral individual no se fortalece.

ConclusiónSi trazamos como meta inmediata erradicar la corrupción mediante el fortalecimiento de los valores y el perfeccionamiento de las instituciones, estaremos contribuyendo, además, a alcanzar un fi n mediato: mayor seguridad individual y colectiva, y relaciones de convivencia más justas.

La tarea hoy debe encaminarse al fortalecimiento de la conciencia de los valores éticos. La ética del servicio público también está relacionada con la ética de las personas a las que se presta el servicio, evitar el cohecho y denunciar las irregularidades para la marcha de la buena función pública.

El contenido moral de la voluntad política de un Estado, diferenciable de los contenidos morales de los individuos de la sociedad, da vida a un código ético específi co, el cual quedará plasmado en un conjunto de estructuras normativas. De esta manera, un contenido moral primero, un código de ético específi co después, acaban por dar vida y forma a las estructuras normativas de una sociedad. Como se ha señalado, al igual que la moral y la ética de los particulares, la moral y la ética públicas no son rígidas ni inmutables: van cambiando con el transcurso del tiempo, dando

22 RUBIO-CARRACEDO, José et al, Retos pendientes en ética y política, Trotta, Madrid, 2002, p. 331.


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nuevas pautas para la reforma de la ley o la sustitución de estructuras normativas.

El contenido moral de la voluntad política de un Estado, que acaba de ser plasmado en un sistema jurídico, se conforma, pues, por todo un código valorativo en donde se resolverán las cuestiones de lo que es bueno y de lo que se percibe como malo, así como por un código ético que determine las conductas esperadas y las sancionadas, todo ello desde una perspectiva amplia y general, no específi ca, en que se establecen valores para la totalidad de los integrantes de un Estado, tanto los valores comunes de los particulares, como los de las entidades y representantes públicos.

La moral del Estado comprende, por tanto, un conjunto muy amplio de valores, plasmados en el sistema jurídico, que no sólo ordena íntegramente los aspectos de la vida social y plantea fi nalidades que han de lograr todos los actores de la misma, sean éstos gobernados o gobernantes, sino también determina los mecanismos y procesos por medio de los cuales se crea o modifi ca ese mismo sistema.

Para consolidar la democracia es necesario que el poder tenga una nueva fi sonomía, que su ejercicio se ajuste a otras pautas y que los ciudadanos tengan la certidumbre de poderlo controlar.23 Porque, la consolidación exige la edifi cación y nueva estructura de derechos fundamentales. En este sentido, aplicar las sanciones ante la infracción de las normas en materia de transparencia es un primer paso para un control efectivo del poder y la generación de esos nuevos derechos fundamentales.

23 VALADÉS, Diego, Constitución y democracia, UNAM, IIJ, México, 2002, p. 190.


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Archivos, transparencia y acceso a la información

Ramón Aguilera Murguía*

SUMARIO: I. Archivos y transparencia. II. Los archivos en la era de la información. III. Los archivos en la Administración Pública. IV. Los archivos y el acceso a la información. Conclusión. Bibliografía.

La transparencia, el acceso a la información y el archivo son términos interrelacionados en el devenir cotidiano de la administración pública. El primero es una actitud que se debe fomentar en la sociedad y está relacionado con los valores éticos de las personas; el segundo es un mecanismo normado por nuestras leyes para garantizar un derecho constitucional de los ciudadanos; y el tercero es considerado como el sustento de las organizaciones para su buen funcionamiento y la toma de decisiones y, al mismo tiempo, como el medio por el cual se transparenta, se rinde cuentas y se accede a la información porque en el archivo se conservan los documentos, testimonios y evidencias de las acciones administrativas. En esta perspectiva quisiera plantear cuatro tópicos relacionados entre sí con el fi n de invitar al lector a una refl exión sobre el papel que representan los archivos en la era de la transparencia y acceso a la información. Para ello presentaremos los incisos siguientes: archivos y transparencia; los archivos en la era de la información; los archivos y la administración pública; y, los archivos y el acceso a la información.

* Escuela Mexicana de Archivos, A. C.

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I. Archivos y transparenciaComencemos esta refl exión dedicando unas líneas a la relación intrínseca entre archivos y transparencia, que además era una vieja aspiración de las antiguas civilizaciones.

Los archivos tienen dos características fundamentales: la primera, es su vocación de conservar de manera organizada las evidencias y los testimonios de las actuaciones administrativas; y la segunda, es su condición de ser una fuente de información, tanto para la misma organización que la produce, como para la sociedad que la circunda y, con la cual, interactúa de algún modo. Por ello, la apertura y la consulta son dos condiciones inherentes a la naturaleza propia de los archivos y ha sido un punto de referencia de las acciones administrativas desde las antiguas civilizaciones. Por ejemplo, bajo la premisa de que el ciudadano debe conocer, siguiendo el antiguo dicho romano de que “la ley no admite ignorancia”, las leyes han tenido siempre la máxima difusión, desde los “leukomata” de la antigua Grecia y las doce tablas de la Roma republicana, hasta el actual sistema de publicación en las “Gacetas”, los “Periódicos” o los “Diarios Ofi ciales” de los Estados contemporáneos.

Efectivamente, está documentado el amplio uso de los archivos romanos para fi nes jurídicos–administrativos por parte de particulares, los cuales podían pedir copias autentifi cadas con la fórmula descriptum et recognitum, o copias simples de los documentos de archivo. Por ejemplo, Catón solicitó, pagando de su propia bolsa, copia de todos los balances de la República, desde el tiempo de Sila hasta el de su administración. Más tarde, al afi rmarse, en el periodo imperial, el principio de la fi des publica del documento

Ramón Aguilera Murguía

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conservado en el archivo público y la petición de copias de documentos para fi nes jurídicos por parte de los particulares, llegó a ser un hecho normal.

La libre y completa consultabilidad, indistintamente de todos los documentos por parte de los ciudadanos, fue afi rmada en el período más luminoso del Medievo por las Comunas italianas. Eugenio Casanova, estudioso italiano de los archivos, refi ere una norma legislativa de la Comuna de Siena de fi nales del siglo trece, que disponía lo siguiente:

También, establecemos y ordenamos que cada uno pueda usar, y le sea lícito usar, todos los documentos y escrituras y papeles de los libros de la Comuna y el pueblo de Siena, y las demás escrituras de los notarios, mercaderes y cambistas, y aquellos de quienes fueran emanados como ofi ciales de la Comuna y el pueblo para su defensa, a cualquier hora que los quieran usar para demostrar su razón. Y el Postedad y el Camerlengo y los Cuatro auxiliares estén obligados y deban, a aquellos a quienes pedirán estas cosas, hacerlos mostrar y dar a su voluntad.1

Sin embargo, con la decadencia de la edad moderna y la formación de los principados, el archivo se hizo “secreto”. El archivo de la Comuna y del pueblo se transformó en el archivo del príncipe, que lo cerró a la libre consulta y admitió en él solamente a algún erudito, preferiblemente para que pudiera escribir una historia más o menos domesticada, de la que resultaran las glorias de su persona y de su dinastía.

Según Brenneke, uno de los principales historiadores de la archivística, el primero en exponer teóricamente el tema del acceso a los archivos durante el iluminismo, fue Philipp Ernest Spiess, el cual, en su notable obra titulada “von Archiven” (Halle, 1777), afi rmó, además de la necesidad de la apertura 1 CASANOVA, Eugenio, Archivistica, Siena, Lazzari, 1928, p. 325.


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de los acervos documentales, correlativamente como una condición de ésta última, la necesidad de que los archivistas tuvieran una preparación científi ca general, dominando la ciencia jurídica, la histórica con sus ciencias auxiliares y la de la registratura, diríamos hoy, de la ciencia archivística.2

El principio de la apertura de los archivos a la libre consulta de los ciudadanos toma un contexto singular durante la Revolución Francesa, ya que se inscribe en el ambiente de la declaración de los derechos fundamentales de los ciudadanos. El artículo 37 de la ley del 7 mesidor, año II republicano (25 de junio de 1794), establecía que cada ciudadano podría libremente consultar los documentos que podían interesarle para la tutela de sus propios derechos.3 Se rescataban los ordenamientos más adelantados de las Comunas italianas del Medievo, sobrepasando los “siglos oscuros” de la edad moderna. La consolidación de la consultabilidad de los archivos constituyó la base de un principio que se fue difundiendo durante el siglo XIX y que, en pleno siglo XXI, es una aspiración de ciudadanos y gobiernos como quedó declarado en la cumbre mundial sobre las sociedades de información celebrada en Túnez en el año del 2005.4

II. Los archivos en la era de la informaciónOtro gran fi lón para esta refl exión es sin duda el tema de la información. La información representa un valor en la sociedad actual equivalente a las categorías

2 BRENNEKE, Adolf, Archivistica, Contributo alla teoría ed alla storia archivistica europea, Traducido del alemán por Renato Perrella, Milano Giuffrè, 1968, p. 75.3 LODOLINI, Elio, Archivística: principios y problemas, ANABAD, Madrid, 1993, p. 250.4 www.itu.int/wsis/index-es.html


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económicas del tener. Se ha llegado al consenso de que la información es un activo intangible, capaz de transformar o sostener a una institución; de darle el plus sobre otras de su misma clase. De hecho, esta idea no es nueva, ya que en el Medievo los archivos, donde se custodiaba la información, eran considerados como los lugares donde se resguardaban los tesoros, de ahí el nombre de thesaurus asignado a este tipo de repositorios.5

El capital intelectual de las personas, de acuerdo con la visión de los estudiosos de las sociedades de información y de la administración del conocimiento, es el valor más importante en la competencia y en el posicionamiento de una institución en la lucha por ganar los mercados. El capital intelectual de una empresa radica en el conocimiento de su personal y en el banco de datos institucional que resguarda toda su historia empresarial. Esta última está plasmada en los documentos internos de la organización; por ello la información que se resguarda en los archivos representa el know how de una entidad cualquiera que sea.

Por otra parte, la información es un factor determinante para la efi ciencia y la toma de decisiones. Las administraciones públicas deben tener capacidad de respuesta; deben funcionar de manera efi ciente en todos los niveles de la gestión administrativa, y esto requiere de sistemas confi ables para ofrecer información veraz y oportuna que apoye al proceso de la toma de decisiones. Los gobiernos deben adoptar los nuevos diseños políticos y los enfoques innovadores basados en el llamado “imperativo de la creatividad” que, a su vez, se sustenta en la administración del

5 CRUZ MUNDET, José Ramón, Qué es un Archivero, TREA, Gijón, 2009, pp. 22-23.


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conocimiento, según lo expuesto en el foro económico mundial de Davos, Suiza en su versión del año del 2005.6 De acuerdo con esos planteamientos, los benefi cios de administrar el conocimiento en una entidad pública, nos lleva a:

1. Maximizar el valor de los activos intelectuales de una organización,

2. mejorar y agilizar la toma de decisiones, e 3. incrementar la efi ciencia operacional. Es evidente, pues, la relación que existe entre la

información, la administración del conocimiento y los archivos, lugar donde se resguarda el conocimiento.

III. Los archivos y la administración públicaLa fuente primordial de la información que genera y usa la administración en general, se encuentra en los documentos. El vocablo documento en su acepción etimológica quiere decir: el que enseña, instruye o muestra. Por medio del documento se instruye un acto administrativo. De ahí que los documentos se defi nan como todos aquellos que las organizaciones o los individuos crean o reciben en el curso de los trámites administrativos; los documentos forman parte o proporcionan evidencia de dichos trámites. Proveen la memoria corporativa de una organización, evidencian aquellas actividades de las que los funcionarios son responsables en el ámbito político, legal o desde el punto de vista de las transacciones fi nancieras. En el contexto de una estrategia de desarrollo y modernización del sector público, los documentos constituyen el núcleo o el alma donde se plasma la información que ha sido creada, procesada y conservada en el país y, por tanto,

6 www.weforum.org/en/events/ArchivedEventsannualmeeting/ Summit2005/index.htm


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representa la memoria administrativa o corporativa que sustenta su pertenencia e identidad ligado a un país.

Desde la perspectiva archivística y, también de la administrativa, los documentos no se entienden sueltos, sino vinculados entre sí, de acuerdo a un mismo asunto, trámite o tema. Lo anterior recibe el nombre de expediente, término derivado del verbo latino expedire, que signifi ca resolver. El expediente, en su totalidad, es el que resuelve una acción administrativa, legal, fi scal, etc. Los expedientes, en su conjunto, son testimonios que comprueban acciones pasadas, documentan los derechos colectivos e individuales de los ciudadanos e, incluso, tienen valor para fi ncar responsabilidades políticas, jurídicas y fi nancieras. Son evidencias de una responsabilidad social. Por todo lo anterior, los expedientes son las arterias por donde transitan las transacciones cotidianas de la administración y son la base para la toma de decisiones ya que contienen todo el contexto de un asunto.

Los expedientes deben tener un tratamiento adecuado dentro de la administración pública de acuerdo con la metodología propuesta por la ciencia archivística. Su creación, integración, organización, confi abilidad, conservación, seguridad y acceso son vitales para las instituciones como patrimonio documental y memoria colectiva; son de suma importancia para el funcionario como sustento de sus acciones públicas y de su tranquilidad personal.

Desde el punto de vista legal los expedientes tienen un doble carácter. Por un lado son bienes del dominio público de acuerdo con el artículo 6º, fracción XXVII de la Ley General de Bienes Nacionales; y por el otro, son monumentos históricos, patrimonio documental conforme al artículo 36, fracción II de la Ley Federal


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sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Históricos, que defi ne como monumento histórico a los documentos y expedientes que pertenezcan o hayan pertenecido a las ofi cinas y archivos de la Federación, de los Estados y de los Municipios.

Por último, quisiera dedicar en este inciso algunos renglones relacionados al lugar donde se conservan los expedientes, es decir, al archivo. Cabe acotar que el origen de la palabra archivo está ligada con la acción de gobierno y de la gestión, ya que su signifi cado histórico procede del prefi jo grecolatino archi que quiere decir mandar y de la derivación arje, el lugar de los magistrados o de los que mandan. El archivo es donde se conserva la información que sirve para gobernar y administrar. Desgraciadamente dentro de la administración pública nos hemos encontrado con una defi nición negativa, con un uso peyorativo y desgastado donde el archivo es considerado como una bodega, un repositorio muerto, un basurero al que se destina lo que no sirve o estorba en las ofi cinas. Así mismo, el verbo archivar ha sido aplicado en las declaraciones de algunos funcionarios como sinónimo de guardar, “dar carpetazo”, desaparecer o esconder, tirar, etc., en vez de ser considerado el lugar donde se conserva en forma ordenada los expedientes que contienen los documentos vitales de la administración.

IV. Los archivos y el acceso a la informaciónLas leyes de transparencia, tanto en el orden federal como en el orden local, han sido un “parte aguas” para la historia de los archivos en México. El hecho de que la mejora del manejo de los archivos sea un objetivo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Federal y que unos lineamientos específi cos para organizar y conservar archivos establezcan reglas


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mínimas de cumplimiento es importante en nuestro país. Si bien seguimos con un défi cit en el ámbito legal porque a diferencia de la mayoría de los países no cuenta con una ley de archivos de orden nacional acorde con los avances de la ciencia archivística.

Después de una experiencia de cinco años se dio un paso sobresaliente en este tema al proponerse la reforma del artículo 6º constitucional, el cual establece como derecho inalienable del ciudadano el acceso a la información pública e instituye como principio básico la publicidad de la información. En este marco, se dispone en el segundo párrafo, fracción V que todos los sujetos obligados de la Federación, Estados y Municipios deberán tener sus archivos “administrativos actualizados”. Esta reforma entiende como “archivos actualizados”, el que estén organizados; que cuenten con cuadros de clasifi cación institucionales que sirvan como herramientas y guías para la organización de los expedientes, no sólo como una exigencia metodológica, sino como un principio de orden que coadyuve al buen gobierno; a la efi ciencia y efi cacia de la gestión administrativa. Para ello también la reforma mencionada impulsa la elaboración de leyes y reglamentos tanto en el ámbito federal como en el local para apuntalar el buen funcionamiento de los archivos.

La administración pública sin archivos no se puede entender así misma e iría a la deriva. En este sentido, la Comisión Jurídica Internacional de la Asamblea General de las Naciones Unidas subrayaba en el año del 2005 el valor de los archivos para las organizaciones gubernamentales en estos términos:

aunque uno pueda imaginarse, por ejemplo, un Estado sin ejército, es imposible imaginar un Estado sin moneda, sin fondos y sin archivos…, que constituyen… las formas de bienes del Estado más fundamentales y generalizadas


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hasta el extremo de que se puede afi rmar que se derivan de la propia existencia del Estado.

En los archivos se encuentran los registros de los actos administrativos, las transacciones, las operaciones y las decisiones de los sujetos obligados. Los archivos representan las evidencias de la responsabilidad social de los servidores públicos; pero además los archivos contienen la memoria que proporciona la identidad de una sociedad. No es posible que la negligencia de uno o varios servidores públicos priven a la sociedad a la que se deben, de los testimonios que representan su historia, su ser mismo, en el hoy y en el futuro. Por ello, a los documentos con valor histórico se les denomina patrimonio documental. De hecho los documentos y expedientes producidos en el presente, más tarde se convertirán en los documentos históricos.

Bajo estas premisas se puede afi rmar que con las leyes de acceso a la información y, en especial, con la citada reforma del artículo 6º constitucional, se abre una nueva relación entre los archivos y el tema de acceso a la información. Sin embargo, así como hay nichos de oportunidades, existen lagunas que traen como consecuencia efectos contrarios a los esperados. Veamos dos ejemplos en donde se puede tergiversar el espíritu de las leyes. El primero concerniente a la llamada “inexistencia de documentos” y, el otro, relativo a los datos personales y su relación con la investigación en documentos y archivos históricos.

En el primer caso, el artículo 42 de la Ley Federal de Transferencia y Acceso a la Información Pública y los correspondientes de las leyes locales de los Estados, determinan que los sujetos obligados deberán entregar “documentos que se encuentran en sus archivos”. Queda claro que en los documentos de archivo se contiene la información que solicita el ciudadano. Pero, por otra


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parte, el artículo 46 de la misma ley federal abre paso a la negación del principio de acceso a la documentación que se encuentra en los archivos, al establecer la fi gura “de la inexistencia de los documentos” en el caso de que una unidad administrativa manifi este por escrito que no se encuentran los documentos en sus archivos. Al respecto no se da ningún criterio más sobre este asunto en las normas secundarias. Lo anterior ha generado una salida fácil y cómoda para los sujetos obligados porque teniendo sus archivos desorganizados jamás localizarán documento alguno y esto no quiere decir que no se cuente con el mismo. Si no se maneja con responsabilidad y con el espíritu de transparencia lo que insinúa la misma ley se puede fomentar la opacidad. Sólo para apuntar un dato sobre este tema y, sin ser exhaustivo, se reportan en la WEB del IFAI alrededor de 14 329 casos en los que aparecen las palabras “inexistencia de documentos” relacionadas con solicitudes de información o con recursos de revisión.7

Si partimos del principio administrativo de que las dependencias y entidades y, dentro de ellas, las unidades administrativas, tienen asignadas atribuciones y funciones que están contenidas en una normatividad vigente, no se puede entender cómo se niega la existencia de los registros de esas funciones, que en el lenguaje archivístico se llaman documentos. Por ello cuando un ciudadano solicita información que tiene que ver con esas atribuciones y funciones del sujeto obligado no se puede argumentar la inexistencia documental porque no responde a la lógica administrativa.

La declaratoria de “inexistencia de documentos”, a mi entender, se puede dar en dos casos: en primer

7 www.ifai.gob.mx.buscar.do, consultado el 6 de diciembre del 2010.


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lugar, cuando la solicitud no corresponde con la atribución o función del sujeto obligado, y creo que éste es el sentido que tiene el artículo 46 de la Ley Federal y los correspondientes de las leyes locales; y en segundo término, cuando no se cuentan con los documentos que sustentan las atribuciones porque han sido dados de baja de acuerdo con un procedimiento legalmente establecido y, en este caso, se deben aportar las evidencias de este procedimiento por medio del expediente de baja, que al menos debe contar con los siguientes documentos: la solicitud de baja, el dictamen técnico de valoración, el inventario de baja y el acta con su dictamen de baja otorgado por la autoridad competente.

En el segundo ejemplo, los artículos que tratan sobre los datos personales no defi nen nada sobre las futuras consultas con fi nes biográfi cos o de investigación científi ca y cultural. No se defi ne alguna temporalidad o alguna norma secundaria que establezca el tiempo y el modo para dar apertura a ese tipo de información. La confi dencialidad de los datos personales de los documentos que por su valor y su antigüedad tienen el carácter de patrimonio documental y obran en los archivos históricos; o en su defecto, de los documentos de las personas relevantes que ha muerto recientemente, inhiben el desarrollo de la memoria corporativa de una sociedad, característica constitutiva y elemental de una civilización. Como muestra de lo anterior, podemos señalar el caso de la resolución del Comité de Información de la Secretaría de Relación Exteriores que en su primera reunión del 2009 determinó limitar el acceso a los datos personales que se encuentran en el archivo histórico “Genaro Estrada” relacionados con las cartas de naturalización de ciudadanos mexicanos de ascendencia española, poniendo como condición


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acreditar el interés jurídico del solicitante,8 es decir, la personalidad y autorización del titular de los datos. Esta desafortunada determinación se emite, no obstante, la existencia de libros de investigación publicados con anterioridad sobre el mismo tema, cerrando de esta manera, la posibilidad de seguir estudiando y aportando más luces en torno a los diversos tópicos que este tipo de documentación puede ofrecer.

ConclusiónComo se puede apreciar la relación entre el archivo y los temas relacionados con la transparencia y acceso a la información, abren grandes espacios de refl exión y son oportunidad para benefi ciar a la misma administración pública en su búsqueda por ser más efi ciente, efi caz y transparente, y al mismo tiempo, nos da oportunidad para que los ciudadanos profundicemos en las implicaciones que se derivan de las leyes y normas que sustentan el derecho a saber por medio del documento de archivo.

8 VALDES ÁLVAREZ, Sofía, Fondos documentales con datos personales en el archivo histórico Genero Estrada de la Secretaría de Relaciones Exteriores, ponencia presentado el 1 diciembre del 2010 en el marco de la 5ª Reunión de Archivos del Gobierno Federal consultada el 6 de diciembre del 2010:www.agn.gob.mx/ menú principal/archivistica/reuniones/2010/regional/5gobfed.htm


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BibliografíaBRENNEKE, Adolf, Archivistica, Contributo alla teoría

ed alla storia archivistica europea, Traducido del alemán por Renato Perrella, Milano Giuffrè, 1968.

CASANOVA, Eugenio, Archivistica, Siena, Lazzari, 1928.

CRUZ MUNDET, José Ramón, Qué es un Archivero, TREA, Gijón, 2009.

LODOLINI, Elio, Archivística: principios y problemas, ANABAD, Madrid, 1993.

VALDES ÁLVAREZ, Sofía, Fondos documentales con datos personales en el archivo histórico Genero Estrada de la Secretaría de Relaciones Exteriores, ponencia presentado el 1 diciembre del 2010 en el marco de la 5ª Reunión de Archivos del Gobierno Federal consultada el 6 de diciembre del 2010: www.agn.gob.mx/menuprincipal/archivistica/ reuniones/2010/regional/5gobfed.htm

Páginas webwww.itu.int/wsis/index-es.htmlwww.weforum.org/en/events/ArchivedEvents/

annualmeeting/Summit2005/index.htmwww.ifai.gob.mx.buscar.do, consultado el 6 de

diciembre del 2010.

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Rendición de cuentas transversal (transparencia y acceso a la información),

su efectiva tutela jurisdiccional

Fernando Aguilera de Hombre*

SUMARIO: Introducción. I. Rendición de cuentas transversal. ¿Qué falta? II. Tutela judicial en la rendición de cuentas transversal. Conclusión. Bibliografía.

IntroducciónLa rendición de cuentas es entendida desde la perspectiva de los sistemas de control del poder público, a partir de cuatro aspectos, el primero denominado horizontal, que se refi ere a los mecanismos de control internos al sistema estatal, como son las contralorías y las entidades de fi scalización superior; el segundo, llamado vertical, que son los mecanismos de evaluación post-factum de los ciudadanos respecto de sus gobernantes electos, esto es, donde los votantes juzgan y vigilan a los representantes; el tercero conocido como social, es la infl uencia que tienen los ciudadanos, organizados o no, mediante hechos y actos no reglados normalmente, para obligar a los servidores públicos a cumplir sus obligaciones (manifestaciones, movilizaciones, etc.), por último, y cuarta particularidad, la transversal o diagonal, que implica la existencia de instituciones dedicadas a la defensa de los derechos de ciudadanía, tales como el Instituto Federal Electoral

* Secretario General del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información. Maestro en Derecho Constitucional y Amparo.

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y el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.1

Es precisamente esta última faceta de la rendición de cuentas, de la que nos ocuparemos en este trabajo, ya que a juicio personal, la denominada rendición de cuentas transversal o diagonal, es la que permite al ciudadano una mejor participación en el quehacer gubernamental.

Lo anterior se logra mediante la transparencia y el acceso a la información, siendo el primer concepto, considerado como el deber legal de las instituciones de gobierno, llamados en la mayoría de las leyes en esta materia como sujetos obligados, de poner a disposición del público la información generada o en su posesión, con las limitantes establecidas por las leyes, esto es, la información de acceso restringido, por considerarse clasifi cada como reservada o confi dencial; y el segundo de los términos citados, el acceso a la información, como una herramienta que mediante solicitudes de acceso a la información pública, permite allegarse de información de manera más específi ca y enfocada sobre temas relevantes o de interés particular para el solicitante.

I. Rendición de cuentas transversal. ¿Qué falta?Una de las formas a través de la cual los ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil, participan de manera activa, es la vigilancia de las políticas y programas de gobierno, lo que se conoce como monitoreo ciudadano, que se logra mediante la realización de ejercicios sistemáticos, independientes

1 OLVERA RIVERA, Alberto J., La rendición de cuentas en México: Diseño Institucional y Participación Ciudadana, Cuadernos sobre rendición de cuentas número 2, Secretaría de la Función Pública, México, 2009, p. 11 y 12.

Fernando Aguilera de Hombre

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y planifi cados para observar, dar seguimiento y proponer mejoras sobre aspectos como: la manera en que los servidores públicos toman decisiones y utilizan los recursos públicos; cómo se generan y cuáles son los resultados de la gestión pública, su apego al marco legal y el cumplimiento de metas y planes estratégicos; una de las metodologías para lograr este tipo de ejercicios, es precisamente, en el uso efectivo del derecho a la información y las leyes que lo regulan, y la toma del acceso a la información como punto de partida y comparación para un proceso de monitoreo más completo, que incluya instrumentos de observación y medición.2

Ahora bien, el monitoreo ciudadano vía acceso a la información pública, en la práctica ha tenido el inconveniente de que, en la mayoría de las leyes tanto estatales como la federal, que se ocupan de esta materia, no se cuenta con mecanismos efectivos para que las determinaciones de los órganos garantes, esto es, los encargados de vigilar y hacer cumplir las leyes de transparencia y acceso a la información, se cumplan, lo que ha signifi cado que existan en el sistema jurídico resoluciones de autoridades materialmente jurisdiccionales en las que se ordena entregar la información al ciudadano solicitante, que no se han acatado a pesar de que al interior del órgano emisor se agoten todas las medidas que tienen a su alcance para tal fi n.

Esto debido a como lo ha afi rmado la Comisionada del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos personales, María Elena Pérez-Jaen, “que al Instituto le faltan dientes para sancionar

2 Guía monitoreo ciudadano, Secretaría de la Función Pública, México, 2005, p. 5 y 6.

Rendición de cuentas transversal (transparencia y acceso a la información), su efectiva tutela jurisdiccional

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a los sujetos obligados que no cumplen con sus resoluciones”.3

Efectivamente, si analizamos el marco jurídico a nivel federal tendiente al cumplimiento de las resoluciones del órgano garante en este nivel de gobierno, encontramos que en la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental sólo se señala en su artículo 59 que “las resoluciones del Instituto serán defi nitivas para las dependencias y entidades”, y en el reglamento de este ordenamiento en los diversos 91 y 92 que:

Artículo 91. Las resoluciones a que se refi ere la fracción III del artículo 56 de la Ley, deberán ser implementadas por las dependencias y entidades en un plazo no mayor a diez días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente a aquel en que se haya notifi cado la resolución al Comité.Artículo 92. En los términos del artículo 56 de la Ley, si alguna dependencia o entidad se niega a entregar información relacionada con la resolución de un recurso de revisión, lo haga de manera parcial, o a cumplir con una resolución o instrucción, el Instituto podrá:I. Comunicarlo al órgano interno de control que corresponda para su inmediata intervención;II. Recurrir al superior jerárquico del titular de la unidad administrativa de que se trate, para su inmediata intervención, oIII. Hacer del conocimiento público dicha circunstancia.

Este marco regulatorio lo único que provoca es que el IFAI no tenga “dientes” para hacer cumplir sus determinaciones, lo que en un Estado de Derecho, se convierte en un obstáculo para una verdadera impartición de justicia.

3 http://www.noticiasmvs.com/Admite-el-IFAI-que-le-faltan-dientes.html


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Una verdadera rendición de cuentas, debe incluir no tan sólo la obligación de los servidores públicos de transparentarse así como de entregar la información que le es solicitada por la sociedad, sino que se tenga la oportunidad de sancionar al infractor de esta obligación, y más aún, que se tenga la posibilidad de garantizar que se cumplan las determinaciones o resoluciones de los órganos garantes, de manera puntual y completa, lo que en México todavía no está expresamente regulado en la gran mayoría de los ordenamientos legales marco de este derecho fundamental instituido en el artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.4

Así tenemos por ejemplo, que a la fecha en que se escribe el presente, se tienen resoluciones de gran importancia, valor y trascendencia para el desarrollo del país y de las condiciones de vida de los mexicanos, sin cumplir, como la dictada dentro del expediente número 6030/09, emitida por los Comisionados integrantes del IFAI, con motivo del recurso de revisión que interpuso Raúl Canseco Gaytán, quien solicitó mediante el folio 0610100169509 del INFOMEX, al Servicio de Administración Tributaria (SAT) que le entregara la lista de asuntos cancelados en el proceso masivo de cancelación de créditos fi scales, realizado por el SAT, en cumplimiento del acuerdo JG-SAT-IVO-6-2007, es decir, sin que se le haya entregado al solicitante la información pública que requirió, a pesar de que el IFAI, revocó en la resolución de referencia,

4 En la reforma al artículo 6º Constitucional, publicada en el Diario Ofi cial de la Federación de fecha 20 de julio de 2007, en la fracción IV, se impuso la obligación, de que se deberían establecer los mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos, en una clara alusión a la garantía de una efectiva tutela jurisdiccional a que se refi ere el numeral 17 de este máximo cuerpo normativo, lo que en la realidad actual, no se ha cumplido.


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la determinación del sujeto obligado (SAT), de no entregar la información que le fue requerida, dándole diez días a esta dependencia del Ejecutivo, para que hiciera pública la relación de las personas físicas y morales a las que le fueron cancelados diversos créditos fi scales, así como el número de crédito correspondiente, el monto del mismo y las razones o motivos de la cancelación.

Sin que sea motivo de análisis la resolución de mérito, para comprender la trascendencia de ésta, es oportuno señalar que la importancia de la información solicitada radica en que se tuvo para el ejercicio fi scal 2007, un monto masivo de $73,960.4 millones de pesos no cobrados por el SAT, por 711,626 créditos fi scales cancelados a diversas personas físicas y morales, distribuidos de la siguiente forma:

RESULTADOS DE LA CANCELACIÓN MASIVA DE CRÉDITOS

CRÉDITOS CANCELADOS NÚMERO %

IMPORTE (millones de pesos)

%

Total 711,626 100% 73,960 100%

Por imposibilidad

práctica de cobro

156,943 21.6% 6,473 8.8%

Por fallecidos 1,594 0.2% 203 0.3%

Por no identificados 152,349 21.4% 6.270 8.5%

Por incosteabilidad 557,683 78.4% 67,487 91.2%

Antigüedad mayor a 8 años 181,304 25.5% 58.739 79.4%

Antigüedad entre

3 y 8 años y costo de

recuperación mayor a

$11,500 (pesos)

376,379 52.9% 8.748 11.6%

FUENTE: Sistema integral de recaudación- Subsistema de cobranza del SAT


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Al permanecer el SAT en contumacia en la entrega de la información ordenada por el IFAI, lo único que está provocando, es que no se pueda evaluar a este sujeto obligado y a sus servidores públicos, en especial, en lo relativo al cumplimiento correcto de sus atribuciones, en lo referente a la cancelación de adeudos fi scales, ya que al no darse a conocer a quiénes, por qué monto y las razones que tuvo el SAT para benefi ciar a las personas que se vieron favorecidas con la cancelación de los créditos fi scales a su cargo, no se puede tener la certeza de que dichas cancelaciones estuvieron ajustadas a derecho y que no se buscó con ello proteger a determinados contribuyentes, y evadir por esta vía, sus obligaciones tributarias en detrimento de la hacienda pública y por ende de los mexicanos, además de que no se permite con esta conducta el delimitar con precisión la información pública que puede encuadrar en el supuesto del secreto fi scal a que se refi ere el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación.

II. Tutela judicial en la rendición de cuentas transversal El ejemplo anterior nos permite refl exionar que es inaceptable en una democracia moderna, el que existan mecanismos de acceso a la información que no permitan el cumplimiento efectivo y efi caz por parte de los sujetos obligados de las órdenes que les impone el órgano garante en sus resoluciones de entrega de la información pública en su poder, sin embargo, el motivo de escribir estas líneas lleva como fi nalidad el señalar que hasta en tanto no se reformen estos procedimientos, y hacerlos más efi caces, se debe hacer uso del juicio de amparo para lograr el cumplimiento pleno de las resoluciones de los órganos de transparencia.


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Para ello debemos primero partir del hecho de que los órganos garantes al resolver los recursos de revisión, están desarrollando una actividad materialmente jurisdiccional, toda vez que dirimen la controversia existente entre el ciudadano solicitante de una información que considera pública y el sujeto obligado, que se niega a entregar dicha información al considerar que existe alguna causa legal para tal negativa, siendo que

la función jurisdiccional puede analizarse desde dos puntos de vista, el formal y el material: el análisis formal debe atender a la función desempeñada precisamente por el Poder Judicial, y el material, prescindiendo del órgano de que se trate (legislativo, administrativo o judicial), debe atender sólo a la naturaleza del acto que se concreta o se exterioriza, es decir, a la naturaleza de la resolución o sentencia que se dicte, la cual debe ser de carácter jurisdiccional, consistiendo ello en que la determinación que se pronuncie resuelva una controversia planteada con el fi n de establecer un orden jurídico.5

Como consecuencia de esta situación, y atendiendo a los principios que se desprenden del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativos a la administración de justicia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado jurisprudencialmente que las autoridades que realizan actos materialmente jurisdiccionales están obligadas a observar dichos principios, que se resumen en los siguientes:

1. Justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición, de resolver

5 Tesis de jurisprudencia visible bajo el rubro: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO, localizable en Novena Época, Segunda Sala, Apéndice 2000, Tomo III, Administrativa, P. R. SCJN, Página: 94, Tesis: 103, Materia Administrativa.


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las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes; 2. Justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, cuyo estudio sea necesario; y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. Justicia imparcial, que signifi ca que el juzgador emita una resolución, no sólo apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no dé lugar a que pueda considerarse que existió favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y 4. Justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en confl icto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.6

Igualmente el Poder Judicial de la Federación ha establecido que este derecho subjetivo público, de una administración de justicia pronta y expedita, o de tutela jurisdiccional efectiva, incluye también la plena ejecución de las resoluciones, y así ha dicho que:

El derecho a la tutela judicial establecida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no comprende tan sólo la dilucidación de controversias, sino que la exigencia de que la impartición de justicia se efectúe de manera pronta, completa e imparcial,

6 Tesis de jurisprudencia visible bajo el rubro:ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN AQUEL DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES, localizable en Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XV, mayo de 2002, Tesis: 2a. L/2002, Página: 299.


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incluye la plena ejecución de todas las resoluciones de los tribunales. Ahora bien, de la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, establecida en el artículo 128 de la propia Constitución Federal para todo funcionario público, deriva la obligación de éstos de acatar, cabal, inmediata y puntualmente los fallos que dicten las autoridades jurisdiccionales, a efecto de hacer efectivo el mencionado derecho fundamental. De lo anterior se sigue que el derecho constitucional a la tutela jurisdiccional efectiva, implica que la plena ejecución de una resolución comprende la remoción de todos los obstáculos que impidan la ejecución, tanto iniciales como posteriores y, en su caso, la realización de todos los actos necesarios para la ejecución, así como los derivados de una desobediencia manifi esta o disimulada, por un cumplimiento aparente o defectuoso. En consecuencia, para la remoción de los obstáculos, tanto iniciales como posteriores a la ejecución, los justiciables no están obligados a instar un nuevo proceso de conocimiento que tenga como fondo el mismo litigio resuelto y elevado a la categoría de cosa juzgada, máxime cuando exista una persistente actitud por parte de determinadas autoridades, dirigida a incumplir u obstruir lo ordenado en la sentencia de mérito.7

En el tema objeto de este ensayo, podemos ya atisbar la procedencia del juicio de amparo en contra de la conducta de los sujetos obligados consistente en no cumplir con las resoluciones de los órganos garantes de la transparencia, argumentándose para ello la violación a la garantía de tutela jurisdiccional efectiva consagrada en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que tal y como está diseñada cuando menos la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública 7 Tesis de jurisprudencia visible bajo el rubro:EJECUCIÓN DE SENTENCIA. LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA COMPRENDE LA REMOCIÓN DE TODOS LOS OBSTÁCULOS QUE LA IMPIDAN, localizable en Tercera Época, Sala Superior, Apéndice (actualización 2001), Tomo VIII, P.R. Electoral, Página: 113, Tesis: 86.


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Gubernamental, se entiende que una vez agotados los supuestos del artículo 92 del Reglamento de esta Ley, esto es: I. Comunicarlo al órgano interno de control que corresponda para su inmediata intervención; II. Recurrir al superior jerárquico del titular de la unidad administrativa de que se trate, para su inmediata intervención, o III. Hacer del conocimiento público dicha circunstancia, no existe otro mecanismo que de manera efectiva logre el cumplimiento de las resoluciones de este tipo de órganos, además de que una vez avisado ya sea el órgano interno de control o el superior jerárquico, el IFAI no tiene forma de obligar a éstos a intervenir, y el hacer pública esta situación no redunda en sí mismo en el cumplimiento, lo que deriva en una desobediencia manifi esta o disimulada, por un cumplimiento aparente o defectuoso, lo que se constituye en un verdadero obstáculo no tan sólo a la administración de justicia, sino a la garantía individual de acceso a la información pública, que debe también ser expedito.

Un caso similar acontecía con el otrora Tribunal Fiscal de la Federación, hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes de las reformas posteriores a 1995 de su marco regulatorio, en que, el procedimiento contencioso previsto en esa época en el Código Fiscal de la Federación, no preveía un mecanismo que lograra de manera material el cumplimiento de sus sentencias, de ahí que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estableció que:

Las sentencias del Tribunal Fiscal, son en términos generales, de carácter declarativo; en consecuencia, no motivan por sí mismas, en forma directa, la ejecución forzosa. Justamente por ello, el código de la materia no establece recurso o procedimiento alguno para obtener el cumplimiento de las sentencias que pronuncia; y atendiendo a que dicho órgano carece legalmente de


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medios coercitivos para proveer al cumplimiento de sus fallos, resulta indispensable que ante otro Tribunal se tramite el proceso cuya culminación sea convertir una sentencia meramente declarativa, en un mandamiento idóneo, por sí mismo, para motivar de modo directo la ejecución. Si las resoluciones de aquel Tribunal son defi nitivas y poseen la fuerza de la cosa juzgada, y si, por tanto, crean una obligación a cargo de un órgano administrativo, la cual es correlativa del derecho de un particular, no puede negarse que cuando se desobedece, o se deja de cumplir el fallo de la Sala Fiscal, se incurre en una violación de garantías, puesto que se priva a un individuo del derecho que surge de una sentencia fi rme, pronunciada por autoridad competente, y esta privación se realiza sin que el órgano administrativo actúe con arreglo a la ley, y sin que la negativa, la omisión o la resistencia estén, de ninguna manera, legalmente fundadas y motivadas. Es claro, por ende, que el incumplimiento de las sentencias que pronuncie el Tribunal Fiscal da lugar a la interposición del juicio de amparo por violación de los artículos 14 y 16 constitucionales.8

ConclusiónEl derecho a la tutela jurisdiccional puede defi nirse como el derecho público subjetivo de toda persona, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, sin importar su naturaleza, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fi n de que a través de un proceso o procedimiento, según sea el caso, en el que se respeten formalidades esenciales, se resuelva sobre la pretensión o la defensa y se ejecute esa decisión.

Los órganos garantes de la transparencia y el acceso a la información, al conocer en los recursos de revisión, de una controversia entre los sujetos


8 Jurisprudencia visible bajo el rubro:TRIBUNAL FISCAL EL AMPARO ES PROCEDENTE PARA EL EFECTO DE EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE SUS SENTENCIAS.Localizable en Sexta Época, Segunda Sala, Agenda de 1995. Tomo III, Parte SCJN, Tesis 560, Pág. 410

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obligados y los particulares, están desempeñando una función jurisdiccional desde el punto de vista material, debiéndose atender en consecuencia a la naturaleza de la resolución o sentencia que se dicte.

Las resoluciones de los órganos garantes de la transparencia, son meramente declarativas ya que carecen legalmente de medios coercitivos para proveer al cumplimiento de sus fallos.

Por lo que resulta indispensable y procedente, que ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federación se tramite mediante el juicio de amparo, proceso cuya culminación es convertir una sentencia meramente declarativa, en un mandamiento idóneo, por sí mismo, para motivar de modo directo su ejecución; para lo cual se deberá primero agotar los medios que la legislación de transparencia de que se trate contemple, como son, en el caso del IFAI, el comunicarlo al órgano interno de control que corresponda para su inmediata intervención; recurrir al superior jerárquico del titular de la unidad administrativa de que se trate, para su inmediata intervención, o hacer del conocimiento público dicha circunstancia, y si a pesar de ello, el sujeto obligado persiste en el incumplimiento, entonces acudir al juicio de amparo por violación a la garantía de la efectiva tutela jurisdiccional prevista en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


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BibliografíaACKERMAN, John M., (coordinador) Más allá del acceso

a la información. Transparencia, rendición de cuentas y estado de derecho, Siglo XXI, México, 2008.

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Guía para el monitoreo ciudadano, Secretaría de la Función Pública, México, 2005.

GUTIÉRREZ JIMÉNEZ, Paulina, El derecho de acceso a la información pública. Una herramienta para el ejercicio de los derechos fundamentales, Ensayos para la Transparencia de la ciudad de México, número 7, Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, 2008.

HUERTA OCHOA, Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder político, Serie ESTUDIOS JURÍDICOS, número 1, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2001.

Manual de Acceso a la Información, transparencia y rendición de cuentas. Para el fortalecimiento de las organizaciones civiles, INDESOL, México, 2005.

MÁRQUEZ GÓMEZ, Daniel, Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como medios de control en la administración pública, Serie ESTUDIOS JURÍDICOS, número 28, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2003.

OLVERA RIVERA, Alberto J., La rendición de cuentas en México: Diseño Institucional y Participación Ciudadana, Cuadernos sobre rendición de cuentas número 2, Secretaría de la Función Pública, México, 2009.

Suprema Corte de Justicia de la Nación. IUS 2007.

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Democracia, Rendición de Cuentas y Género

Dulce Ma. Cinta Loaiza *

SUMARIO: I. Sobre la Democracia. II. Democracia y rendición de cuentas. III. Rendición de cuentas y género. Bibliografía.

I. Sobre la DemocraciaLa mayoría de los estudios relacionados con la democracia plantean que no puede darse una democracia completa sin la participación política de las y los ciudadanos. Las diversas doctrinas políticas vigentes reafi rman que una de las diferencias básicas entre los sistemas totalitarios y los democráticos es que los segundos han establecido y legitimado sus canales de participación política, refl ejándolo no sólo en su manifestación electoral sino en las expresiones de participación que provienen de la sociedad civil.

Estos dos conceptos, democracia y participación social, son complejos y no fácilmente se llega a consensos de lo que debieran ser. Los múltiples signifi cados que hay sobre la democracia han conducido a veces a su uso manipulado. De acuerdo con Del Águila1 la democracia puede enfocarse desde dos perspectivas, una empírica y otra normativa. El primer caso se trata de responder qué es y cómo funciona la democracia; en el segundo se discute de manera amplia qué debería ser la democracia.

1 DEL ÁGUILA, Rafael, “La Democracia”, Manual de Ciencia Política, Ed. Trotta, Madrid, 1997, pp. 142-149.

* Doctora en Ciencia Política. Investigadora del Instituto de Salud Pública de Universidad Veracruzana.

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En realidad cuando se hace referencia a este concepto se fl uctúa entre estos dos enfoques y defi nir qué se va a entender por democracia es complejo, ya que lo que prevalece es un pluralismo de enfoques. Del Águila,2 al citar a Dahl, Sartori, Schmitter o Poper, ofrece una gama de posibles defi niciones:

a) Un régimen en que los ciudadanos se gobiernan a sí mismos (directamente o por medio de sus representantes) y poseen todos los recursos, derechos o instituciones necesarios para hacerlo. O bien…

b) Aquel régimen político en el que existe responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados, lo que se concreta en que estos últimos, a través de las elecciones y otras instituciones, ejercen control sobre aquellos. O bien…

c) Aquel sistema defi nido por el pluralismo, la competencia libre entre élites y la responsabilidad. O bien…

d) Aquel sistema que quizás no sirva para elegir a los mejores gobernantes, pero sí sirve para expulsar a los peores con costos sociales y humanos mínimos.

Independientemente de la discusión de cuál defi nición es la adecuada, se debe dejar claro que la democracia debe ser un mecanismo para otorgarle a los ciudadanos una forma de vida en conjunto que resulte provechosa para todos. Los principios generales que parecen regir o subyacen dentro de este pluralismo de conceptos son: una amplia participación ciudadana, el consentimiento de los gobernados y la rendición de cuentas públicas por quienes detentan el poder.

2 Ibidem, pp. 151-157.

Dulce Ma. Cinta Loaiza

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La democracia representativa y la participativa se mueven dentro de estos principios pero, con connotaciones diferentes, aunque ambas descansan en las ideas sustentadas en lo que es o debiera ser el Estado liberal. El liberalismo en sí es la creencia en un conjunto de prácticas y métodos que tienen por objetivo la consecución del ideal de libertad para los ciudadanos, así como la generación de mecanismos idóneos para su participación democrática en la toma de decisiones orientadas al óptimo ejercicio de la función pública.

Estas ideas se basan en los siguientes supuestos: en primer término, en la libre expresión de la personalidad individual; segundo, en la creencia de la capacidad de los humanos para lograr que esa expresión sea valiosa para sí mismo y para la sociedad; fi nalmente, se cree también en instituciones y prácticas capaces de proteger y favorecer la libre expresión y la confi anza en el valor supremo de la libertad.

Bajo estos supuestos, las democracias liberales, aun las más avanzadas, sostienen como tema central al individuo y su libertad como pieza fundamental de todas las decisiones. Esta concepción de libertad implica que el individuo racionaliza su libre voluntad para decidir, en términos políticos, su forma de participar en la sociedad. En otras palabras, habrá de determinar no sólo cómo obrar por sí mismo, sino también para consigo mismo y para con los demás.

En las democracias representativas, la participación política de los ciudadanos, tiene su más alta repercusión en el momento de elegir a sus representantes. La complejidad de las sociedades liberales las aleja de la idea clásica de democracia griega, la cual era por sí misma una democracia acotada al no incluir a las mujeres y los esclavos. El ideal griego de un gobierno


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del pueblo y para el pueblo, quedaba circunscrito a un pequeño grupo de lo que ellos consideraban ciudadanos y del cual, por supuesto, las mujeres estaban excluidas, al considerarse que el mundo de ellas era el privado.

En una democracia representativa, de acuerdo con Schumpeter,3 el gobierno no está en manos del pueblo, sino de los gobernantes por él autorizado; aunque los ciudadanos se reservan el derecho de remover mediante el voto a los malos gobernantes. En esta idea, dos concepciones deben discutirse ampliamente ¿Quiénes son los ciudadanos? ¿Cómo saben los ciudadanos cuando hay un mal gobernante? Antes de contestar las preguntas, veremos algunas connotaciones de lo qué es la democracia participativa.

Tomando en cuenta la complejidad del concepto, la democracia participativa se basa en el sujeto del Estado liberal antes descrito, pero este individuo, además de su participación en la elección de sus gobernantes, tiene otras formas de infl uir en las decisiones públicas como sería el ejercicio del referéndum y del plebiscito.

La democracia participativa no excluye la representatividad, más bien busca ampliar la acción de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas. Además de su derecho a votar, los ciudadanos, según Habermas, pueden organizarse en una variedad de formas para defender sus derechos individuales, políticos y sociales.4 Su campo de acción es lo público, es decir, lo que el gobierno hace o deja de hacer.

Condición indispensable en esta concepción de democracia es tener una ciudadanía con una amplia

3 Cfr. SCHUMPETER, Joseph, Capitalismo, Socialismo y Democracia, Ed. Harper, New York, 1975.4 HABERMAS, Jurgen, Problemas de legitimidad del capitalismo tardío, Ed. Amorrortu, Buenos Aires, 1997, p. 61.


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cultura política, comprometida con el bienestar colectivo y bien informada de los aconteceres de la sociedad. De esta forma, los ciudadanos y las ciudadanas lograrán hacerse presente en todas las decisiones de orden público.

Del Águila considera que en la democracia participativa se establecen elementos sustanciales que la distinguen de la representativa: la deliberación conjunta en los espacios públicos; el autodesarrollo individual mediante la participación en diferentes organizaciones no asociadas directamente al gobierno como foros; congresos y una forma de vida, no sólo como un conjunto de instituciones; y, fi nalmente, la exigencia de la rendición de cuentas de los gobernantes ante sus gobernados.

II. Democracia y rendición de cuentasRegresando a las dos preguntas planteadas anteriormente. Podemos aproximarnos a contestarlas de la siguiente manera. Los ciudadanos son los integrantes de una comunidad política que poseen derechos considerados fundamentales, como los de libertad, de igualdad, procesales y de garantías institucionales. Estos derechos, que conjugan los civiles y humanos, son válidos para ambos tipos de democracia, pues tanto la visión de la democracia participativa como de la representativa son los elementos sustantivos del Estado liberal. Recuérdese que Marshall ve la adquisición de la ciudadanía en etapas; siendo la primera de ellas, los derechos civiles (siglo XVIII); la segunda, los derechos políticos (siglo XIX) y, fi nalmente, los derechos sociales (siglo XX).5

5 MARSHALL, Thomas, Ciudadanía y clase social, Alianza Editorial, Madrid, 1995, pp. 36-52.


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Por lo tanto, los ciudadanos son los integrantes de una sociedad civil que encuentra diferentes formas de organizarse para enfrentar las decisiones que afectan a su vida en común. La acción ciudadana no se limita al simple hecho de votar, sino que extendiéndose a lo que es la democracia participativa crea organizaciones para exigir y colaborar con los gobernantes elegidos.

La rendición de cuentas alude directamente a la respuesta de cómo saber cuando se tienen malos gobernantes y malos funcionarios. Este es un concepto que se encuentra tanto en la democracia representativa como en la participativa, pero con diferentes enfoques. En la primera, el mecanismo por excelencia son las elecciones. Ugalde dice que la rendición de cuentas nace con la democracia representativa, toda vez que, al citar a McLean, establece que consiste en:

El requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a sus representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades; actúen como respuesta a las críticas o requerimientos que le son señalados y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engaño.6

En este esquema, el castigo para los malos representantes se daría en el siguiente proceso electoral en que a través de él se castigaría al partido postulante del mal gobernante, controlando con esto el abuso del poder. El punto clave en esta concepción son los procesos electorales y para varios analistas tiene graves fallas, toda vez que sólo algunos funcionarios son elegidos directamente por la ciudadanía; junto a ello, cuando no existe la reelección como es el caso de México, pues es difícil visualizar realmente cómo se impondría la sanción.

6 UGALDE, Luís, Rendición de Cuentas y Democracia. El caso de México, Instituto Federal Electoral, México, 2002, pp. 11-15.


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Otra forma de aproximarse a la rendición de cuentas es la propuesta dada por Schedler, la cual se acerca más a lo qué es una democracia participativa. Para este autor hay dos dimensiones a revisar.7 Por un lado, la obligación de políticos y funcionarios públicos de informar y justifi car sus actos a la ciudadanía con el sustento legal para exigir la información necesaria que evalúe el desempeño realizado; por otra parte, la imposición de sanciones a funcionarios y representantes que hubieran desempeñado de mala manera su cargo y que iría desde una simple amonestación hasta un proceso penal.

En estos dos ámbitos de la rendición de cuentas existen controles y contrapesos de diferente índole. De manera horizontal tendríamos la existencia de agencias estatales, con autoridad entre ellas, para emprender acciones que irían desde supervisión rutinaria hasta sanciones penales y desafuero de los actores involucrados en toma de decisiones del orden público.

La rendición de cuentas vertical se considera una relación entre desiguales y se divide de varias formas. La electoral, de la cual ya se ha hablado que es ejercida directamente por la ciudadanía y la que ejerce un superior jerárquico cuando trata de controlar a sus subordinados. Otra vertiente está conformada por las acciones que los organismos civiles y los medios de comunicación ejerzan; ésta se basa en la crítica moral y pública que haría evidente el mal uso del poder de funcionarios y representantes.

En todo lo revisado hasta el momento sobre rendición de cuentas se destaca claramente el papel

7 SCHEDLER, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Instituto Federal de Acceso a la Información, Cuadernos de Transparencia N° 3, México, 2008, pp. 18-22.


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que en estos procesos juega la ciudadanía, por lo que ahora cabe preguntarse: ¿Todos los ciudadanos son iguales en las sociedades democráticas? Para un gran número de escritores y escritoras la respuesta es no, principalmente cuando hablamos de equidad de género.

III. Rendición de cuentas y géneroDurante mucho tiempo ha prevalecido la idea de que la acción en las cuestiones públicas es una competencia exclusivamente masculina. Desde tiempos remotos las mujeres han sido ubicadas en el mundo privado, así Fernández Poncela establece que “La democracia y la ciudadanía han tenido siempre un género: el masculino. El ciudadano abstracto por antonomasia y la democracia se han aprendido durante mucho tiempo en ese sentido”.8

Por este sesgo de aprendizaje, la relación entre democracia, rendición de cuentas y género es muy compleja lo que ha llevado a muchas feministas a asegurar que las mujeres son ciudadanas de segunda, toda vez que su derecho a participar en la vida colectiva sigue estando muy restringido. Indiscutiblemente, en las sociedades hay grupos que también tienen una participación restringida como ciudadanos, entre ellos los indígenas, los desempleados y los de la diversidad sexual. En ellos además está inmersa la categoría de género, lo que agrava la situación de las mujeres.

En el contexto de una vida democrática al ser las mujeres un grupo discriminado dos preguntas se vuelven imperantes: ¿Quién rinde cuentas a las

8 FERNÁNDEZ PONCELA, Ana, “Participación social y política en México: un Estado de la cuestión”, Participación política. Las mujeres en México al fi nal del milenio, El Colegio de México, México, 1995, pp. 74-89.


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mujeres? ¿Cómo exigen cuentas las mujeres, no sólo sobre su condición de desventaja, sino sobre las decisiones colectivas que les afectan? En el informe del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) titulado “El progreso de las mujeres en el mundo 2008/2009”, especialmente en el capítulo Género y Rendición de Cuentas, se intenta responder a este tipo de preguntas.

Para Inés Alberdi, directora ejecutiva del UNIFEM, desde la perspectiva de los derechos de la mujer como ciudadana, la rendición de cuentas se cumple en el lado de la demanda cuando todas las mujeres son capaces de expresar sus cuestionamientos sobre las políticas públicas que afectan no sólo el espacio público sino el privado. Por el otro, habrá rendición de cuentas bajo la mirada de la oferta cuando quienes ejercen el poder den amplias y sufi cientes explicaciones sobre las acciones que afectan a la vida de las mujeres, pero sobre todo que se puedan tomar acciones correctivas de acuerdo con la perspectiva de género.

El UNIFEM considera de manera radical que sólo se hablará de un entorno democrático hacia las mujeres cuando exista un sistema de rendición de cuentas que responda a las cuestiones de género para con ello orientar las políticas públicas que afectan la vida colectiva.

Sólo podrá hablarse de una vida democrática real cuando las mujeres aprendan a inmiscuirse no tan sólo en el diseño de las políticas públicas, sino también en su instrumentación y evaluación. En otras palabras, cuando la contraloría social de las mujeres sea una realidad concreta. La democracia no puede pensarse sin que las mujeres participen en la toma de decisiones que afectan sus derechos.


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El otro proceso mencionado por UNIFEM para hablar de rendición de cuentas alude a las medidas coercitivas que pudieran implantarse “mediante un proceso de aplicación obligatoria de medidas de reparación, votando para reemplazar a los funcionarios existentes o estableciendo un sistema de investigaciones judiciales”.9

Desde una perspectiva de rendición de cuentas, el primero de los procesos mencionados en las páginas previas se vuelve básico pues de él se desprende cuándo y cómo los funcionarios involucrados en políticas públicas con perspectiva de género dan cuenta en forma de estas acciones. ¿Se rinden informes? ¿A quién se informa de estas acciones? ¿De qué manera? ¿Se hacen evaluaciones del desempeño de los ejecutores de las políticas públicas? ¿A quién se rinden cuentas? ¿Qué medidas correctivas se aplican y por quién? Si la respuesta general es que todas las acciones que se realizan en una política pública se reportan en los avances burocráticos de las metas avanzadas y ahí mismo se autocorrigen los errores cometidos, entonces hay un gran problema de desinformación democrática.

En esta misma dirección se haría necesario ver cómo las mujeres y los hombres se empoderan de las decisiones que hacen los funcionarios públicos. En los sistemas democráticos participativos se sostiene que tanto unos como otras se deben involucrar en los procesos de defi nición, puesta en marcha, supervisión y vigilancia de las acciones que con fi n colectivo realiza el gobierno.

Esta manera de concebir la participación ciudadana regresa al cuestionamiento de si las mujeres realmente

9 Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), Informe El Progreso de las Mujeres en el Mundo 2008/2009, Estados Unidos, UNIFEM, 2009.


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participan de forma equitativa en las decisiones colectivas. Es decir, se trata de ver si en teoría las normas y leyes que prevalecen en la cultura democrática ven a todos los sujetos políticos como portadores de los mismos derechos y obligaciones; en realidad lo que se encuentra en la praxis es que las mujeres no ejercen igual su ciudadanía.

Desde una perspectiva de género, la rendición de cuentas sería cuando los funcionarios que establecen las acciones colectivas incluyan la mirada femenina en los problemas que enfrentan las mujeres; La buena gobernanza se concibe cuando los funcionarios públicos promueven los derechos de las mujeres, las incluyen en todo el proceso de las políticas públicas y les rinden información adecuada sobre las acciones colectivas que realizan. Es decir los funcionarios deben responder a su desempeño con una orientación de género.

Por otra parte, las mujeres organizadas deben empoderarse del concepto “rendición de cuentas”. De manera clara y vertical las mujeres tienen que exigir cuentas a esa estructura horizontal, que la mayor parte de las veces se esconde en el concepto “neutro” de “persona”, para querer indicar que está siendo incluyente de una perspectiva de género. Nada más débil hay en la estructura gobernante que una orientación de información con perspectiva de género.

Sin embargo, el involucramiento de las mujeres organizadas, pertenecientes a la sociedad civil, requiere de un fortalecimiento de sus voces, por lo tanto hay que promover las contralorías sociales de las mujeres; hay que crear los marcos normativos para su desempeño; hay que crear los espacios públicos donde se concientice sobre el derecho a la información con perspectiva de género, así como hay que crear la


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conciencia de las denuncias administrativas y de las violaciones de sus derechos humanos.

La real desventaja de las mujeres es que todavía no aprenden a aprovechar los sistemas de rendición de cuentas (muchos de ellos a veces carentes de información o con información muy sofi sticada), sea esto por seguir insertas en el mundo privado o por una ausencia de conciencia de género. Si las mujeres carecen de recursos de seguridad, de poder, es imposible que levanten su voz para exigir la rendición de cuentas. Cambiar esto, en el marco de una democracia, requiere de una revolución tanto de pensamiento como de acciones.


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BibliografíaDAHL, Robert, La democracia y sus críticos, Ed. Paidos,

España, 1993.DEL ÁGUILA, Rafael, “La Democracia”, Manual de

Ciencia Política, Ed. Trotta, Madrid, 1997.FERNÁNDEZ PONCELA, Ana, “Participación social

y política en México: un Estado de la cuestión”, Participación política. Las mujeres en México al fi nal del milenio, El Colegio de México, México, 1995.

Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), Informe El Progreso de las Mujeres en el Mundo 2008/2009, Estados Unidos, UNIFEM, 2009.

HABERMAS, Jurgen, Problemas de legitimidad del capitalismo tardío, Ed. Amorrortu, Buenos Aires, 1997.

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MARSHALL, Thomas, Ciudadanía y clase social, Alianza Editorial, Madrid, 1995.

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SCHUMPETER, Joseph, Capitalismo, Socialismo y Democracia, Ed. Harper, New York, 1975.

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La contraloría social y el acceso a la información pública en el ámbito

municipal

Angélica Ivonne Cisneros Luján*

SUMARIO: Introducción. I. La utilidad social de la información pública y el marco conceptual de la contraloría social. II. La contraloría social en México y en Veracruz. III. Algunos elementos de evaluación sobre la contraloría social y la utilidad social de la información pública para dichos fi nes, en el ámbito municipal. IV. A manera de conclusión. V. Propuestas de acciones a diversas instancias del Gobierno de Veracruz. Bibliografía.

IntroducciónLa contraloría social, la rendición de cuentas, la transparencia en la información a cargo de los entes públicos y el acceso ciudadano a esa información, constituyen actualmente componentes de todo régimen democrático sufi cientemente consensuados al menos en su conceptualización general. México en consecuencia, ha venido incorporando paulatinamente esta visión a sus políticas públicas y, como en muchos otros países, se han logrado establecer los acuerdos entre grupos de la sociedad civil, gobierno y partidos, para crear el marco regulatorio que garantice que esta visión se convierta en acciones de gobierno y se establezcan las atribuciones, responsabilidades y en su caso sanciones para aquellos servidores públicos que, en el ejercicio de sus funciones no se apeguen a

* Maestra en Administración. Universidad Veracruzana.

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los lineamientos emanados de esta perspectiva de la democrática moderna.

No obstante lo anterior, como todo proceso nuevo en una nación, su adopción va más allá de la mera obligatoriedad que signifi ca un decreto, aún cuando éste pueda ser acogido de manera unánime, legal y legítima por los órganos responsables de la decisión, ya que sólo se puede asegurar que la ciudadanía se ha apropiado de los cambios propuestos por un gobierno y/o por las fuerzas políticas de un país, cuando éstos se asumen como cultura ciudadana. En el caso de México, a una década de iniciado el siglo XXI, aún nos encontramos en proceso de construcción de la cultura de transparencia, rendición de cuentas y control social de las acciones de gobierno, en la medida en que todavía estamos inmersos en un débil proceso de transición democrática, en el que la cultura autoritaria en el quehacer público se sigue imponiendo en diferentes ámbitos gubernamentales.

En tal sentido, no puede perderse de vista que en los 200 años de desarrollo de nuestra nación, estos conceptos han sido adoptadas como política pública hace apenas poco mas de una década, lo que, junto a nuestra diversidad cultural y desigualdades en materia de desarrollo económico, político y social entre las diferentes regiones del país y entre los municipios de cada región; explica que aún tengamos un conjunto de debilidades y de pendientes por atender en estas materias, tanto en su perspectiva de cultura ciudadana, como en su concreción como política pública en todos los niveles y ámbitos de gobierno, y de manera particular en el referente al espacio municipal.

De acuerdo a lo anteriormente apuntado, el análisis que se presenta a continuación tiene como propósito realizar una modesta refl exión acerca del avance y

Angélica Ivonne Cisneros Luján

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de los pendientes en el proceso de construcción de contraloría social en los municipios veracruzanos y el papel que en dicho proceso tiene la información pública.

I. La utilidad social de la información pública y el marco conceptual de la contraloría socialPara efecto de este análisis, el tema del derecho a la información pública, se abordará desde una perspectiva de su utilidad social y colectiva, más que individual, no por considerar que el derecho a saber de cada ciudadano como garantía individual consagrada en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos carezca de relevancia, sino porque el marco conceptual de la contraloría social como forma de participación social, implica la actuación colectiva y organizada de la ciudadanía con el propósito de incidir en la gestión pública a través de la vigilancia y fi scalización de los recursos públicos, así como en la evaluación del desempeño de los funcionarios y empleados al servicio del Estado, con el objetivo de contribuir a garantizar que la función de gobierno se realice con base en el interés general y con apego a los principios constitucionales de efi ciencia, efi cacia, economía, transparencia y honradez.

Dicha forma de participación social, conlleva una visión de corresponsabilidad ciudadana en el ejercicio del poder, sustentada en la objetividad y en la responsabilidad de los integrantes de los comités de contraloría social para ejercer dicho control, y el compromiso de los gobiernos a efecto de que los resultados obtenidos por los ciudadanos serán atendidos con un grado aceptable de razonabilidad y en caso de ser procedente se aplicarán las sanciones que correspondan, coadyuvando así al fortalecimiento

La contraloría social y el acceso a la información pública en el ámbito municipal

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del proceso de transición democrática y a garantizar la gobernabilidad democrática, al generar un ambiente de confi anza, diálogo, transparencia y legalidad.

En este orden de ideas, es necesario apuntar que la posibilidad de concretar esa aspiración de corresponsabilidad ciudadana se encuentra en gran medida sustentada en la disponibilidad, calidad y acceso a la información pública, ya que sin esta herramienta, los resultados de las intervenciones que realicen los comités de contraloría social o ciudadana,1 corren el riesgo de no tener el sufi ciente sustento o bien, de no ser oportunos para el tiempo requerido, y en consecuencia no cumplir con su propósito, es decir, mejorar la función de gobierno y garantizar el cumplimiento de los objetivos que hayan sido programados con los recursos públicos disponibles.

Así, la información pública constituye además de un derecho individual, un instrumento fundamental para garantizar un responsable ejercicio de control ciudadano sobre las acciones del gobierno, en la medida en que los resultados obtenidos se sustentarán en información producida por el propio gobierno y en su comparación con la evidencia probada y mesurable de los logros alcanzados, lo que generará mayor signifi cancia en la construcción de una nueva relación entre sociedad y gobiernos que tienda a romper las estructuras de poder que aún manifi estan resistencia al impulso y/o aceptación de esquemas de corresponsabilidad ciudadana en el ejercicio del poder.

1 En el caso del estado de Veracruz, se le denominan “comités de contraloría ciudadana” a los que interactúan en las dependencias del Estado, y “comités de contraloría social” a los conformados en los municipios.


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II. La contraloría social en México y en VeracruzLos antecedentes de la contraloría social en nuestro país como política pública, los encontramos hacia principios de los años noventa como parte de los programas de solidaridad, y en el momento actual, su marco general de referencia se ubica en la estrategia 3.3 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, relativa a “Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana y promoverlos en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal”,2 siendo una de sus concreciones lo establecido en el Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, en el sentido de “Promover en los órdenes de gobierno estatal y municipal la adopción de esquemas de contraloría social”,3 como una de las acciones de la estrategia relativa a generar condiciones para la participación ciudadana en el combate a la corrupción. Lo anterior en fortalecimiento a lo ya establecido en la Ley de Desarrollo Social desde 2004 para el control y vigilancia de los recursos asignados a los programas sociales.

Con base en este marco de política pública nacional, encontramos que el Plan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010 estableció como una línea estratégica para el desarrollo político del estado, el “fortalecer la participación ciudadana en el desarrollo del estado y las tareas de gobierno”,4 concretando a su vez esta

2 Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/democracia-efectiva-y-politica-exterior-sponsable/participacion-ciudadana-2.html3 Gobierno Federal. Secretaría de la Función Pública. Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción http://www.programaanticorrupcion.gob.mxprctcc_ 2008-2012.pdf4 Gobierno del Estado de Veracruz. Plan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010.


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línea, en materia de contraloría social como forma de participación ciudadana, a través de un Acuerdo emitido por el Gobernador el 25 de julio de 2005,5 por el cual se establecen las bases para la constitución de los comités de contraloría ciudadana en la administración pública estatal.

Cabe señalar que en el ámbito municipal del estado, es hasta febrero del año 2010,6 que se reforma la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz, para introducir la fi gura de contraloría social en ese ámbito de gobierno, aprobándose un nuevo Título, a efecto de instituir el concepto de contraloría social y la fi gura de comité de contraloría social,7 que aunque limitada aún como política pública que coadyuve de manera plena a redefi nir la relación entre gobierno y gobernados, al circunscribir sus facultades de manera exclusiva a la vigilancia de la obra pública, no dejó de ser un avance y un indicador positivo respecto de la importancia que en Veracruz se le ha dado al tema, al menos en su formalidad, al incluirse en la normatividad y ascender el concepto de contraloría social a nivel de la ley antes mencionada.

http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docsPAGE/CIUDADANO/GOB/VPLANVERACRUZANO/CAPITULOXII_0.PDF5 Gobierno del Estado de Veracruz.. Portal de SESVER. Gaceta Ofi cial 144 del 25 de julio de 2005http://sesver.ssaver.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/INICIO/PARTICIPACION/PAG_COMITES_CONTRALORIA/G144-2005.PDF6 Decreto número 810 publicado en la Gaceta Ofi cial del Estado de Veracruz número extraordinario 49 de fecha 15 de febrero de 2010.7 Ley Orgánica del Municipio Libre. Título Décimo y Art 202. http://www.legisver.gob.mx/leyes/LeyesPDF/LOML130810.pdf


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III. Algunos elementos de evaluación sobre la contraloría social y la utilización social de la información pública para dichos fi nes, en el ámbito municipal De manera previa a la aportación de algunos elementos para la evaluación de lo realizado hasta hoy y lo no realizado en México y en el estado de Veracruz en materia de contraloría social y de la utilización de la información pública en el ámbito municipal para ejercer el control social, se asentarán dos consideraciones: la primera es la relativa a la temporalidad de estas políticas, por lo que sus resultados tienen como salvedad para este estudio, lo reciente de la instrumentación de estos procesos, vistos desde un punto de vista histórico; y la segunda, que no existen indicadores nacionales, ni estatales que nos permitan conocer de manera actualizada y con datos agregados los resultados que en el tema que nos ocupa van obteniendo los municipios. En consecuencia tampoco es factible relacionar con certeza el grado de utilización de la información pública para fi nes de contraloría social en este ámbito de gobierno.

A este respecto, en el caso específi co de Veracruz, como resultado a las respuestas emitidas por diferentes áreas del gobierno estatal a solicitudes de información pública realizadas con motivo del presente análisis, a efecto de conocer el total de solicitudes de información hechas por comités de contraloría social en el ámbito municipal con fi nes de control social, se constató que no existe una instancia gubernamental en Veracruz que sistematice dicha información, por lo que no es posible conocer su nivel de utilización.

No obstante lo anterior, y considerando esta limitación, -cuya solución resultaría necesaria-; apuntaré algunas refl exiones respecto a la situación


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de los municipios del país en 2008 en materia de contraloría social y transparencia, con base en algunos indicadores de la 1ª Encuesta Nacional a Presidentes Municipales, relativa a Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana, elaborada por el Instituto Nacional de Administración Pública y la Secretaría de la Función Pública,8 a efecto de contar con el contexto nacional en este tema.

En primer lugar observamos que considerando una escala de 1 a 10, el promedio nacional de los indicadores: “nivel de vinculación ciudadana de los ayuntamientos” y “mecanismos de participación social”, se reportan como defi cientes y/o insatisfactorios, así mismo, sólo el 54% de los municipios reportaron tener contralorías sociales y exclusivamente el 25% habían establecido alguna área responsable para promoverlas, lo que refl eja de alguna manera la escasa prioridad que en el promedio nacional, los presidentes municipales le otorgaban a esta forma de participación social, al momento de la encuesta .

Cuadro 1Algunos indicadores relacionados con mecanismos de

participación social y contraloría social en el ámbito municipal en México. 2008

CONTRALORÍA SOCIAL INDICADORNivel de vinculación ciudadana (escala

0-10)5.0

Mecanismos de participación social (escala 0-10)

6.4

8 SFP. Primera Encuesta Nacional a Presidentes Municipales. Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana. 2008http://portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/work/sites/SFP/resources/LocalContent/1889/2/encuestapm.pdf


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Cuentan con contraloría social (%) 54.0 Cuentan con área responsable de

Contraloría Social (%)25.0

FUENTE: Elaboración propia con base en la 1ª Encuesta Nacional a Presidentes Municipales. Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana

Por lo que se refi ere a la información pública, la califi cación fue un poco mayor, pero defi ciente sobre todo en aspectos como conocimiento de la reglamentación y cumplimiento de algunas obligaciones de transparencia, esto último, particularmente en los rubros de sueldos y percepciones de servidores públicos y de permisos y concesiones otorgadas; indicadores, que sin duda están muy ligados a cuestiones relacionadas con la discrecionalidad y/o corrupción en las labores de gobierno.

Cuadro 2Algunos indicadores relacionados con información pública

en el ámbito municipal en México. 2008

INFORMACIÓN PÚBLICA INDICADORConocimiento de la Reglamentación (escala

0-10)6.3

Transparentan la información que debe ser pública (escala 0-10)

RUBROS DE ESTE APARTADO MAS DEFICIENTES

Sueldos y percepciones de servidores públicos %

Permisos y concesiones otorgados %

7.4

79.0

71.0No cuenta con indicadores para medir la

transparencia (%)64.0

FUENTE: Elaboración propia con base en la 1ª Encuesta Nacional a Presidentes municipales. Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana.


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Respecto al interés ciudadano por la información pública, un dato relevante desde esta perspectiva, es decir, la de la utilidad social y colectiva de la información pública, es que el 70% de las solicitudes de información pública recayeron en las áreas de tesorería y obra pública, lo que refl eja el interés de la sociedad por el destino de los recursos públicos, y apunta hacia una oportunidad para fortalecer los mecanismos de contraloría social en su connotación de construcción de ciudadanía y empoderamiento ciudadano.

Por lo que se refi ere al Estado de Veracruz, como ya se apuntó anteriormente, no existe una información sistematizada y organizada que nos permita saber el nivel de avance de la política de contraloría social en el ámbito municipal, ni el grado de utilización de la información pública para efectos de esta forma de participación social, ni antes ni después de la instrumentación de la norma en febrero de 2010, no obstante si se analiza el proceso de construcción de comités de contraloría ciudadana de las dependencias de la administración pública estatal a través de la información publicada en el portal de la Contraloría General del Estado y de las propias dependencias, se percibe un interés de los veracruzanos por participar en las actividades de contraloría social, ya que durante 2010 habían varios miles de ciudadanos inscritos como contralores ciudadanos en las dependencias del Estado.9

9 Portal de de la Contraloría General del Estado de Veracruz http://portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid= 293,3916976&_dad=portal&_schema=PORTAL. Resulta necesario aclarar que la información que aparece como “Consulta de comités de Obras y servicios en los municipios del estado” en realidad corresponden a comités de las dependencias estatales que interactúan en los estados.


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De manera específi ca, y con el fi n de confi rmar algunas de las cifras presentadas en dichos portales, se analizó la información de los Servicios de Salud de Veracruz, para lo cual en el mes de septiembre de 2010 se solicitó a través del sistema INFOMEX-Veracruz la información respecto al número de comités de contraloría ciudadana registrados hasta ese mes en el sector antes señalado, obteniendo que se habían constituido un total de 763 comités en la entidad para interactuar en materia de servicios médicos, protección contra riesgos sanitarios y obras en salud, lo que implica –según los lineamientos emitidos por la Contraloría General del Estado- por lo menos un total de 3,81510 ciudadanos veracruzanos interesados en participar en el sector salud, a través de esta forma de control social.

Cuadro 3Total de comités de contraloría ciudadana registrados en la

Secretaría de Salud de Veracruz2010

ÁMBITO DE ACTUACIÓN N° DE COMITÉSServicios médicos 705 Protección contra riesgos sanitarios 20 Obras 38 TOTAL 763

FUENTE: Sistema Infomex-Veracruz. Respuesta a la solicitud con N° de folio 0022671010 La cifra se obtiene de multiplicar 763 por 5, ya que de conformidad con los lineamientos emitidos por la Contraloría General del Estado en su apartado 5.1.1 relativo a la integración de comités, éstos deben instituirse por 5 representantes propietarios y sus respectivos suplentes. Ver Lineamientos en http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/CGINICIO/PARTICIPACIONCD/CONTRALORIA_CIUDADANA/DOCUMENTOS_APOYO/LINEAMIENTOS_COMITES_07.PDF


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Estos resultados respecto al interés visible de los ciudadanos por participar de manera corresponsable en el ejercicio del poder, no logra su propósito si sólo conocemos de manera pública el total de comités constituidos y el total de ciudadanos integrados a los mismos, es necesario publicar en los portales de las dependencias en las que interactúan, sus resultados y las acciones que los funcionarios públicos tomaron para atender sus recomendaciones cuando éstas hayan sido procedentes, y en su caso los procesos disciplinarios que se hubieran iniciado como resultado de la intervención ciudadana.

Por lo que se refi ere a la utilización de la información pública para fi nes de contraloría social por parte de estos comités constituidos en dependencias estatales, no existe información pública disponible que nos permita realizar una evaluación.

Ahora bien, por lo que se refi ere a la posibilidad de hacer este mismo análisis a nivel municipal, la situación es mas compleja al no existir información agregada en el estado de Veracruz a este respecto, aunado a que de conformidad con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Veracruz son muy pocos los municipios que están obligados a tener portales de transparencia, lo que difi culta práctica y operativamente contar con la información. Es decir, según dicho ordenamiento, de los 212 municipios, sólo aquellos con una población mayor de 70,000 habitantes tiene esa obligación, es decir 21 municipios, siendo que el resto la debe de tener accesible a través de un tablero o mesa de información municipal, lo que implicaría, recorrer la mayoría de los municipios para saber cuántos comités de contraloría social se han constituido en cada municipio, o bien, realizar más de 180 solicitudes de información pública a través del


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sistema de INFOMEX-Veracruz, a efecto de solicitar esa información a cada uno de los municipios que no cuentan con portal de transparencia y/o que no la hubieran publicado. Desde luego, resulta más complejo aún, conocer el grado de utilización de la información pública en ese ámbito de gobierno para fi nes de control social, al ser información hasta hoy inexistente.

No obstante lo anterior, y considerando que un pre-requisito para la utilización de la información pública por parte de los comités de contraloría social o ciudadana es que ésta exista, esté disponible, sea confi able y de calidad, se indagó acerca de estos rubros, observando que el problema principal a este respecto, se encuentra en la defi ciente integración de la información pública por parte de la mayoría de los municipios, ya que si bien de acuerdo a los indicadores de Métrica de la Transparencia 2010, Veracruz resultó con una califi cación favorable por encima de la media nacional,11 en la metodología de dicha medición, sólo se consideraron 3 municipios, por lo que el resultado no es signifi cativo para ese nivel de gobierno, resultando mas relevante la evaluación puntual que realizó el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información Pública (IVAI), por haber abarcado un mayor número de municipios, y cuya conclusión señala que 210 municipios de los 212, cumplieron en 2010 con la obligación de contar con portal de transparencia y/o mesa de información municipal según sea el caso, no obstante la califi cación promedio de la información fue defi ciente al ubicarse en el rango de: Información no disponible, que no corresponde y/o insufi ciente.12

11 Resultados de Métrica de Transparencia 2010. Dimensiones: Normatividad, portales, usuario simulado (calidad de la información) y capacidades institucionales http://www.metricadetransparencia.cide.edu/Rep_estatales/veracruz.pdf12 IVAI. 3er Informe de la Presidencia del Instituto. http://www.verivai.org.mx/XI/3INFORMEIVAI.pdf


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Aunado a lo anterior, se observa como debilidad en materia de transparencia en el ámbito municipal, la resistencia a proporcionar información por parte de algunos Ayuntamientos, ya que de conformidad con los informes del IVAI, de 506 recursos de revisión interpuestos en 2009 en el Estado, el 35% fueron dirigidos a los Ayuntamientos, y en cuanto a medidas de apremio mas del 80% corresponden a autoridades municipales en los ejercicios correspondientes a 2008, 2009 y 2010.

En este orden de ideas, resulta destacable que para efectos de ejercer la contraloría social, no basta que existan las normas que den apertura a esta forma de participación social, e incluso que en las mismas se establezca que para tal fi n, los ciudadanos se apoyarán en la información pública, ya que si esa información no está publicada y/o disponible de manera clara, oportuna y con calidad y si además no existe la vocación de la autoridad municipal para proporcionarla, los resultados del control social corren el riesgo de no ser objetivos, completos y oportunos.

En efecto, en el caso del Estado de Veracruz, existe el compromiso de propiciar que los gobiernos municipales proporcionen la información pública necesaria para el desarrollo de las actividades de control social relacionados con recursos federales, lo que se formalizó con la adopción del Manual para la Contraloría Social elaborado por la Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación, como modelo de aplicación para los tres órdenes de gobierno, el cual establece como compromiso institucional de los gobiernos estatales y municipales, entre otros, el de “proporcionar a los comités toda la información pública relacionada con la operación del programa federal, para que realicen


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sus actividades de contraloría social”,13 sin embargo, resulta necesario reforzar esa obligación para cualquier actividad relacionada con el control ciudadano en ese ámbito de gobierno, independientemente del origen de los recursos.

Finalmente y pese a la falta de indicadores estadísticos que nos permitan conocer el grado de utilización de la información pública por parte de los comités de contraloría social municipales, se observa en general una débil utilización del derecho al acceso a la información pública en ese ámbito de gobierno, aún en su componente de derecho individual, pues según los datos disponibles en el portal del IVAI, en 2009 el promedio de solicitudes por municipio, realizadas por ciudadanos fue de 5.5 solicitudes al año, lo que necesariamente merece una refl exión respecto del débil empoderamiento que los ciudadanos veracruzanos han hecho aún de su derecho a acceder a la información pública, particularmente en relación con sus gobiernos municipales, lo que genera una contradicción si consideramos que por ser el municipio el nivel de gobierno más cercano a la población, el interés ciudadano por la información de sus gobernantes debería centrarse principalmente en los ayuntamientos.

IV. A manera de conclusiónEs posible avanzar hacia una democracia participativa sustentada en una ciudadanía activa, siempre y cuando se desarrollen e impulsen esfuerzos de organización ciudadana basados en información y conocimiento sobre los procesos en los que se pretende incidir.

13 Secretaría de la Función Pública y Estado de Veracruz. Manual para la Contraloría Social.

http://sistemas.cgever.gob.mx/09/pdf/MANUAL_CS.pdf


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En tal sentido, la contraloría social como forma de participación social organizada, puede ser una de las estrategias para este propósito y un mecanismo para impulsar la corresponsabilidad entre gobierno y gobernados en el ejercicio del poder.

Esta forma de participación de la sociedad en el control de las acciones gubernamentales, puede tener una mayor concreción en el ámbito municipal toda vez que es el nivel de gobierno más cercano al ciudadano, pero su éxito, es decir, la posibilidad de que dicha acción colectiva y organizada, se traduzca en la mejora de la administración y coadyuve a garantizar los principios constitucionales de efi ciencia, efi cacia, economía, transparencia y honradez en el manejo de recursos públicos, y ayude a la prevención y eliminación de los actos de corrupción en el ejercicio del poder, depende en gran medida de la existencia, disponibilidad y calidad de la información pública. Sin esta herramienta, la acción ciudadana en esta materia corre el riesgo de convertirse en simples acciones tendientes a legitimar las actuaciones de los gobiernos, o en el otro extremo, a generar formas de confrontación permanente entre gobernados y gobernantes, ya que en cualquiera de los casos, lo observado, lo evaluado y lo reportado a los titulares y/o representantes de los entes públicos y a la ciudadanía en general, carecería del sufi ciente sustento y objetividad.

En el estado de Veracruz, el camino hacia el afi anzamiento de la contraloría social, la rendición de cuentas y el acceso a la información pública en el ámbito municipal aún es largo, no obstante, lo relevante es que existen miles de ciudadanos interesados y dispuestos a ejercer esta forma de participación social lo que se visualiza al analizar la cantidad de veracruzanos que de manera voluntaria se han incorporado a los comités


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de contraloría en el ámbito de las dependencias de la administración pública estatal, además de que se cuenta con las herramientas de política pública y normativas iniciales y básicas para seguir profundizando en dicho camino, pero es necesario saber mas acerca de sus resultados, por lo que pudiera ser relevante coadyuvar desde otras instancias de gobierno en el desarrollo de las capacidades institucionales de los actores municipales involucrados en garantizar las condiciones para que se generalice esta forma de participación social y de corresponsabilidad ciudadana en el ejercicio del poder, teniendo presente que la relación entre contraloría social, rendición de cuentas y acceso a la información pública deben de abordarse desde una visión integral y en su propósito superior, es decir, el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.

V. Propuestas de acciones a diversas instancias del Gobierno de Veracruz

Establecer un Programa interinstitucional entre los Gobiernos Municipales, el Órgano de Fiscalización Superior (ORFIS), el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información Pública (IVAI) y el Instituto Veracruzano de Desarrollo Municipal para promover entre los ciudadanos su integración a los comités de contraloría social en el ámbito municipal y la utilización del derecho al acceso a la información pública, como herramienta para el desarrollo de las actividades de control social.

Priorizar, por parte del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información Pública (IVAI), la coadyuvancia con el ámbito municipal en el desarrollo de las capacidades institucionales municipales que garanticen que los 212


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municipios cuenten con información pública oportuna, sufi ciente y de calidad en los términos que establece la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Veracruz.

Fortalecer el Programa de Acercamiento con la Sociedad Organizada implementado por el IVAI, a efecto de generar una estrategia de vinculación permanente con los ciudadanos que se encuentran organizados en los comités de contraloría social para el monitoreo de la disponibilidad y la calidad de la información pública del municipio donde interactúan.

Promover por parte del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información Pública (IVAI) en coordinación con los comités de contraloría social municipales las 14 acciones Básicas de Transparencia Municipal sistematizadas por la Secretaría de la Función Pública, conjuntamente con la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA) y el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED).

Establecer a través del Instituto Veracruzano de Desarrollo Municipal, un sistema de información que permita saber: el total de comités de contralorías ciudadanas constituidas en los municipios, sus resultados y las acciones de gobierno realizadas como resultado de sus recomendaciones.

Mejorar el sistema de información del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información Pública (IVAI) a efecto de poder saber el total de solicitudes de información pública realizadas con motivo de actividades de contraloría social.


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Promover la ampliación de las funciones de los comités de contraloría social instituidas en la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, a efecto de garantizar su intervención en cualquiera de las actividades que incidan en la gestión pública municipal, como fi nanzas públicas, contratos, adquisiciones, sueldos, prestaciones, gastos de comunicación, estructura organizacional, procesos de planeación, trámites y servicios, programas de desarrollo social, concesiones, permisos, entre otros.

Promover las reformas necesarias a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Veracruz, a efecto de que los resultados de los comités de contraloría ciudadana y/o social, así como las acciones que los funcionarios públicos adoptaron para atender sus recomendaciones, y en su caso, los procesos disciplinarios que se hubieran iniciado como resultado de la intervención ciudadana, sean parte del artículo 8 relativo a las obligaciones de Transparencia.


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Bibliografía Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

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Gobierno del Estado de Veracruz. Plan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010 http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/CIUDADANO/G O B / V P L A N V E R A C R U Z A N O /CAPITULOXII_0.PDF

Gobierno del Estado de Veracruz..Gaceta Ofi cial 144 del 25 de julio de 2005 http://sesver.ssaver.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/INICIO/PARTICIPACION/PAG_COMITES_CONTRALORIA/G144-2005.PDF

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Gobierno Federal. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/democracia-efectiva-y-politica-exterior-

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Gobierno Federal. Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012. http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/prctcc_2008-2012.pdf

http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/CGINICIO/PARTICIPACIONCD/C O N T R A L O R I A _ C I U D A D A N A /DOCUMENTOS_APOYO/LINEAMIENTOS_COMITES_07.PDF

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SCHEDLER, Andreas. ¿Qué es la Rendición de Cuentas?, IFAI. Cuadernos de Transparencia N° 03, México, 2009. http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/rend_ctas_IFAI.pdf

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La agenda ciudadana de seguridad pública en México y necesidad de

transparencia e información

Rebeca E. Contreras López*

SUMARIO: Introducción. I. Participación ciudadana en seguridad pública. II. Necesidad de transparencia e información. III. ¿Una agenda ciudadana para la seguridad?. Conclusiones. Bibliografía.

IntroducciónEn México, los problemas de seguridad son extraordinariamente complejos, ello implica que no puede haber soluciones fáciles o lineales. La necesidad de respuestas ante la inseguridad tiene que verse precedida por la necesaria refl exión y evaluación de programas y acciones.

Una primera difi cultad es la vaguedad con que son utilizados los términos de seguridad pública y seguridad nacional. En México, además de la inexactitud conceptual existe también una imprecisión legal que hace bastante difusos los límites entre uno y otro ámbito.

Dammert y Bailey plantean una diferencia conceptual entre seguridad pública y seguridad nacional. La seguridad pública “enfatiza la protección de las personas, la propiedad y las instituciones democráticas políticas, y las amenazas internas y

* Investigadora nacional, nivel 1. Investigadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana.

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externas”. Por su parte, la seguridad nacional “acentúa la protección del Estado y la integridad territorial frente a otro actor de carácter estatal, o de carácter trasnacional, como el crimen organizado, el terrorismo entre otros”.1 Una diferencia que también es analizada por Ana María Salazar.2

Esa diferencia es sustancial y lleva en sí misma, la respuesta a la legitimidad del ejército mexicano en temas de seguridad pública. La intervención militar, en los noventas, fue un proceso discreto, gradual, que llevó a la militarización de las policías y a la función de seguridad interna por parte de militares. En este momento, la participación civil era prácticamente nula.3 Poco a poco, las políticas se han enfocado a la seguridad pública por encima de la seguridad nacional y es hasta el año 2006 cuando abiertamente el ejército se incorpora a una cruzada nacional contra el crimen organizado.

Me interesa hacer patentes dos aspectos fundamentales: por un lado, la necesidad de participación ciudadana en la agenda de seguridad. Es necesario que los ciudadanos participen en niveles y sentidos diferentes para hacer frente a los graves problemas de inseguridad que existen en México. Por otro lado, el tema de la información con que deben contar todos los actores involucrados y aquí ha existido un problema recurrente: no se tienen datos confi ables, verídicos de lo que ocurre con la seguridad

1 DAMMERT, Lucía y BAILEY, John (coordinadores), Seguridad y reforma policial en las Américas (Experiencias y desafíos), siglo XXI editores, México, 2005, p. 13.2 SALAZAR, Ana María, Seguridad Nacional Hoy (el reto de las democracias), Ed. Nuevo Siglo Aguilar, México, 2002, 375 p.3 Cfr. ZAVALETA BETANCOURT, José Alfredo, La militarización de la seguridad pública en México (1994-1998), Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México, 2006, 327 p.

Rebeca E. Contreras López

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pública y el combate al crimen en México, tampoco se tienen elementos básicos de información, seguimiento y evaluación de los programas, acciones y ejercicios presupuestales. Es lo que Dammert y Bailey llaman un modelo débil de seguridad pública.4

I. Participación ciudadana en seguridad públicaEn mi opinión, la seguridad pública es una función del Estado mexicano5 y no sólo del poder ejecutivo representado por los gobiernos: federal, estatales y municipales. Sin duda, el problema más grave de la inseguridad es la impunidad y ésta se gesta sobre todo en las esferas de investigación del delito pero también de impartición de justicia que está a cargo del poder judicial.

En ese contexto, el Sistema Nacional de Seguridad Pública, como se mencionó, ofrece un esquema sumamente débil de seguimiento y evaluación, lo que redunda en una inefi cacia a mediano plazo. Además de que la intervención del ejército en sus funciones operativas ha puesto de manifi esto la descoordinación y falta de transparencia en sus planes y resultados.

Cuando me refi ero al sistema de seguridad pública es importante precisar en qué sentido lo hago, ya que se trata de un sistema (en el que todas sus partes se interrelacionan) parcial y cerrado, es decir, el esquema institucional de la seguridad pública en México tiene esas características. Parcial, porque sólo incluye la parte operativa del mismo, los que ejecutan, con una visión represiva y de persecución, sin tomar en cuenta otros elementos que efectivamente son parte de ese

4 Cfr. DAMMERT, Lucía y BAILEY, John, ob cit. 328 p.5 Me refi ero también a la sociedad civil organizada o no. Así como a los tres poderes del Estado en sus diferentes niveles.

La agenda ciudadana de seguridad pública en México y necesidad de transparencia e información

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sistema pero que son ignorados por las autoridades mexicanas, como las esferas de prevención o los ciudadanos, organizados o no. Cerrado, porque la intervención de la sociedad civil y de los otros poderes (distintos al ejecutivo) es sólo marginal.

En este sentido es importante preguntar ¿Por qué los ciudadanos deberíamos estar involucrados en los temas de seguridad? Respuestas afi rmativas hay muchas y son todas aceptables. En mi opinión, la principal es que vivimos en una democracia que se rige por la legalidad y que tiene como sustrato básico el respeto a los derechos humanos. Pero además, porque lo que estamos buscando es precisamente la seguridad ciudadana. La criminalidad, aún la organizada e incluso trasnacional a quienes está afectando es a los ciudadanos y su calidad de vida. En todos los sectores de la sociedad mexicana existen afectados, de una u otra forma por las condiciones de inseguridad en que vivimos.

De ahí que sea necesario escuchar a los actores involucrados y no únicamente adoptar medidas unilaterales “ordenadas” por el gobierno. Aquí es por tanto, indispensable, que los ciudadanos sean “ciudadanos informados”, que posean un acervo mínimo de las condiciones objetivas que se viven en México, respecto a la criminalidad. Esa información tiene que ser recíproca, por un lado es la que proporciona la autoridad en cumplimiento de su deber de informar, pero por otro es de los ciudadanos en su corresponsabilidad de denunciar cualquier acto contrario a las leyes.

La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (DOF: 2 enero 2009) entró en vigor el 3 de enero de 2009 y establece como obligación del Consejo Nacional de Seguridad Pública “Vigilar la intervención


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efectiva de la sociedad en la evaluación de las políticas de prevención del delito” (artículo 14). A su vez, el Programa Nacional de Seguridad (2008-2012) señala que para “la prevención y combate a la delincuencia se requiere la participación ciudadana, en el marco de la cultura de la legalidad, la denuncia y el fortalecimiento de lazos comunitarios”.

¿Cuál es el contexto de esa participación? La desconfi anza generalizada de la sociedad hacia las instituciones y las autoridades, pero no sólo eso sino la desesperanza manifi esta en algunas regiones del país, en donde se alude a la ausencia del Estado ante el crimen.

Cómo va a participar la sociedad civil en la evaluación, planeación y ejecución de planes y programas si, de inicio, vive en un estado de incertidumbre e inquietud, si además no se tiene información fi dedigna y de primera mano sobre las implicaciones de dichas políticas y programas. Más aún cuando en los propios sistemas no existen elementos sufi cientes para la evaluación y retroalimentación de los procesos. Por desgracia, seguimos inmersos en la videopolítica que nos conduce a disparates y excesos mediáticos que para nada contribuyen a la solución de estos problemas.

Por tanto, efectivamente se requiere la participación ciudadana en la elaboración de la agenda de seguridad pero para ello se requieren también ciudadanos informados, no inmovilizados por el miedo y con la certeza de que las autoridades actuarán en el marco de la democracia y el estado de derecho; lo que en México aún es una esperanza.


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II. Necesidad de transparencia e información Como ya señalé uno de los problemas más fuertes en temas de seguridad es la escasa información, la secrecía e incluso la hipocresía de las autoridades de seguridad y justicia en el país. Para quienes alguna vez hemos tenido la experiencia de litigar asuntos penales, seguramente se queda gravada la actitud de los abogados, secretarios, jueces de hablar siempre entre dientes, de murmurar las cosas para que nadie se entere. En parte es para cubrir innumerables actos de corrupción, pero también porque el proceso penal tiene fuertes remanentes inquisitoriales, arbitrarios y con escaso respeto por las libertades y derechos ciudadanos.

Hoy es el momento de cambiar y ante el auge de la cultura de la información es importante aprovechar las coyunturas para exigir, de los distintos niveles de gobierno, información verídica y confi able, a partir de la cual se elaboren planes estratégicos de combate a la criminalidad con el objeto de no reprimir y atemorizar (como hoy lo hace el ejército), sino sobre todo aprender a convivir en un ambiente de solidaridad, porque de lo que se trata es de fortalecer la seguridad ciudadana, de formar ciudadanos responsables e informados que muy pronto serán los promotores de la cultura del bienestar y la libertad en un ambiente de respeto a los derechos humanos.

En el propio Plan Nacional de Seguridad Pública 2008-2012 se estableció un proyecto denominado “Plataforma México” que busca resolver los problemas derivados de la necesidad de información. Sus objetivos son:

a) Integrar información policial de las corporaciones policiacas de los tres órdenes de gobierno.


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b) Homologar el diseño y operación de los sistemas y bases de datos para la recolección, clasifi cación, registro y evaluación de información.

c) Estandarizar los sistemas tecnológicos para la elaboración de mapas de incidencia delictiva para optimizar la efi ciencia de acciones y programas de prevención y combate a la criminalidad.

Es un programa a nivel federal pero con incidencia tanto en las entidades como en los municipios. A partir de él se crearon:

Sistema único de información criminal Registro público vehicular Registros nacionales de personal de seguridad

pública Identifi cación y huellas digitales de internos en

CERESOS locales y federales.Para la coordinación interinstitucional Plataforma

México se enlaza con diversas instancias federales, aunque al parecer la participación de la sociedad civil es escasa. Al 31 de marzo de 2010 se reportan los siguientes avances:

32 entidades federativas conectadas (accesos básicos)

65 nodos de interconexión de telecomunicaciones operando

26 municipios enlazados 5 procuradurías estatales utilizando el Sistema

Único de Información Criminal (SUIC) Intercambio de datos vía el SUIC con el Instituto

Nacional de Migración Concluido el diseño de las nuevas estaciones de

policía federal


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Incorporadas las bases de datos del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de la Policía Federal Preventiva y de la Agencia Federal de Investigaciones al SUIC

Parte Policial Homologado en proceso de instrumentación en estados y municipios.

Esta información se obtuvo de la página de la presidencia de la república: http://www.presidencia.gob.mx/programas/?contenido=35018 que indica que el presupuesto de Programa de la Plataforma México, para fortalecer la seguridad pública a nivel nacional, es de $2,561,102,236 (dos mil quinientos sesenta y uno millones, ciento dos mil doscientos treinta y seis pesos).

Pero también hay información en el sentido de diversas irregularidades en su funcionamiento:

De 2007 a 2009, Plataforma México adjudicó a varias empresas 29 contratos sin concurso para la asignación de las obras. La SSP no especifi ca el tipo de trabajo, el equipamiento contratado ni las empresas benefi ciadas; sólo indica el total de los costos. El de mayor cuantía es el F/OM/DGOPS/OP/AD/135/2008, por 289 millones 65 mil 573 pesos.Pese a la fuerte erogación de recursos en Plataforma, en la última evaluación de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación que abarca ese año, se advierte la omisión de diversas tareas para las que fue creada.Algunas omisiones consignadas por la ASF en la auditoría de la Cuenta Pública 2008 son que mediante Plataforma, la SSP “no cumplió con su labor de supervisar los sistemas nacionales de emergencia telefónica y los centros de atención a víctimas del delito”. En tanto, los registros de los sistemas automatizados y manuales de la SIEP “no permitieron identifi car el seguimiento de los servicios de protección de instalaciones estratégicas y federales coordinados” por esas instancias. En consecuencia: “los mecanismos de control interno fueron insufi cientes para


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generar información oportuna” con el fi n de que la SSP cumpliera con su labor.6

Por tanto, fortalecer los canales de comunicación e información es una necesidad estratégica para enfrentar la criminalidad y lograr la seguridad ciudadana que tanto requiere el país. Sin duda, el compromiso es de todos pero son las autoridades de seguridad las que tienen que establecer mecanismos efi cientes y oportunos que brinden elementos de juicio para la toma de decisiones, la implementación de planes y programas y, siempre, con un esquema claro y sufi ciente de evaluación. Porque en los programas generalmente se evalúa por la cantidad de recursos utilizados pero no por los benefi cios obtenidos o la respuesta a las necesidades de los ciudadanos, que es lo que verdaderamente importa, de ahí la necesidad de escuchar la voz de la sociedad civil en la construcción de la agenda de seguridad de los años por venir.

III. ¿Una agenda ciudadana para la seguridad?En primera instancia es importante establecer mecanismos claros de control porque lo contrario implica inseguridad jurídica y manipulación de la opinión pública por parte de los actores políticos y grupos sociales, ya que la sociedad no tiene la menor idea de qué aspectos deban encuadrarse en la seguridad nacional, pues existen confusiones importantes aún en las políticas gubernamentales al respecto.7

El gran problema es la incapacidad para realizar diagnósticos confi ables que muestren claramente las tendencias de la criminalidad. En México son casi inexistentes y sólo en últimas fechas se empiezan a

6 VELASCO C., Elizabeth, Periódico La Jornada. Domingo 4 de Abril de 2010, p. 6.7 SALAZAR, Ana María, ob cit., 2002.


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generar con datos no siempre confi ables (actores no ofi ciales).

En las pocas encuestas de victimización en América latina, Dammert y Bayley llegan a las siguientes afi rmaciones:

1)Hay una brecha importante entre el miedo al crimen y el crimen medido con distintos instrumentos, de esta forma se evidencia que existe más miedo que el que (sic) se puede justifi car con la realidad de los “hechos”; 2) la victimización está incrementado incluso a niveles más altos en ciudades de tamaño medio; 3) Sólo se denuncian a la policía entre el 25 y 30 por ciento de crímenes; 4) Los crímenes violentos se denuncian incluso en menor medida, y 5) Una de las principales razones que se han ofrecido para no denunciar los delitos es la desconfi anza hacia las instituciones policiales (con Chile y los Estados Unidos como excepción) y judiciales.8

La respuesta de los Estados latinoamericanos enfocado a lo policial sugiere que existe poca conciencia de que los problemas de seguridad deben tratarse como temas políticos, complejos e integrales. En donde se considere la prevención, la represión e investigación, así como el procesamiento y, por supuesto, la ejecución y rehabilitación. Ello, en México, está formalmente contemplado, el problema es que en la realidad se trabaja sobre todo la parte central del proceso, descuidando lo que, en mi opinión, es sustancial: la prevención y el sistema de consecuencias penales porque a la hora de revisar los repartos presupuestales nos damos cuenta que la prevención ni siquiera fi gura entre ellos.9

8 DAMMERT y BAILEY, ob cit., p. 21.9 CONTRERAS LÓPEZ, Rebeca Elizabeth, “Los retos de la política criminal en México” en Los retos del derecho en el México de hoy, Universidad michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Universidad Veracruzana, Gobierno del Estado de Michoacán, México, 2006, p. 39 a 61.


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Hoy en día, en México, dada la crisis sistémica del poder judicial, se trabaja en la reforma de justicia a nivel constitucional, el problema es si efectivamente se trata de una reforma o simplemente de medidas aisladas que no serán signifi cativas en el tema de la impunidad, la corrupción y la efi cacia judicial. Un elemento adicional es la existencia de ámbitos diferenciados (y ya no tanto) para la investigación y procesamiento de la delincuencia organizada, lo que lleva a considerar la existencia de un derecho punitivo de doble vía y a una legislación de excepción.10

ConclusionesEn México se requiere:

a) Delimitación conceptual, legal, operativa entre seguridad pública y seguridad nacional.

b) Transitar de la seguridad pública (gubernamental) hacia la seguridad ciudadana (democrática)

c) Evaluar, por agrupaciones civiles, los programas y sistemas de información que, por el costo de inversión, por sus resultados cuantitativos y cualitativos, generen más benefi cios que costos humanos y materiales.

d) Determinar la pertinencia y oportunidad de la información para que la toma de decisiones respecto al sistema de seguridad pública sea razonada y coherente con las políticas del Estado mexicano, además para que se transparente a todos los ciudadanos su operación.

10 Cfr. SILVA SÁNCHEZ, Jesús-María, La expansión del derecho penal (aspectos de la política criminal en las sociedades postindustriales), 2ª ed., Ed. Civitas, Madrid, 2001.


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BibliografíaCONTRERAS LÓPEZ, Rebeca Elizabeth, “Los retos

de la política criminal en México” en Los retos del derecho en el México de hoy, Universidad michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Universidad Veracruzana, Gobierno del Estado de Michoacán, México, 2006.

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Páginas webhttp://www.presidencia.gob.mx/programas/

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La transparencia en las políticas de seguridad del estado mexicano

Alejandro de la Fuente Alonso*

Un reino necesita armas, alimentos y confi anza del pueblo en las autoridades. En un caso extremo puede prescindir de las armas y los alimentos, pero no de la confi anza, porque si se pierde, se pierde el reino.

Filosofía China

SUMARIO: Introducción. II. Seguridad Pública. III. Políticas Públicas. IV. Políticas Públicas en materia de seguridad. V. La confi anza social. VI.Transparencia. Bibliografía.

IntroducciónLa incidencia, lo intrincado y lo ingenioso que han llegado a ser los hechos delictivos, su combate, difusión y vivencia,1 han hecho que el tema de la seguridad pública hoy en día, tenga uno de los primeros lugares como problema social en la agenda de gobierno ya sea nacional o estatal.

* Profesor Investigador de El Colegio de Veracruz, Doctor en Derecho. 1 La humanidad está experimentando un cambio de época. Los cambios globales en marcha no pertenecen a la época histórica del industrialismo; la están cambiando y están generando al mismo tiempo otra época, nueva pero no necesariamente mejor. Este cambio de época es el resultado de los impactos de tres revoluciones –tecnológica, económica y socio-cultural-, cada una asociada a una visión de mundo: cibernética, mercadológica o contextual, respectivamente. Esto está generando nuevas contradicciones, ya

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Entidades que se consideraban pacífi cas como es Veracruz, han sido objeto de enfrentamientos entre la delincuencia organizada y las autoridades de los tres niveles, en un esfuerzo por establecer el orden y la legalidad en diversos rubros económicos que han sido aprovechados por la delincuencia para hacer negocios ilícitos.

Se ha dicho en diferentes foros que: “La seguridad es un valor fundante. Forma parte de los cimientos de la edifi cación del Estado de derecho democrático. La seguridad instalada en las instancias de la fi losofía política ha exigido al derecho la provisión de

que estas visiones de mundo compiten para prevalecer en la época histórica emergente.Un cambio de época genera vulnerabilidad institucional. Al transformar simultáneamente las relaciones de producción, relaciones de poder, experiencia humana y cultura, un cambio de época genera una crisis de legitimidad de las antiguas reglas –la dimensión institucional- que condicionan las relaciones de producción, relaciones de poder, experiencia humana, y cultura. De esta forma, la comprensión se convierte en un factor escaso, creando una crisis de percepción que afecta modos de interpretación y modos de intervención. Es por esta razón que todos somos vulnerables en varias formas y grados. Un cambio de época fragmenta coherencias y correspondencias, afectando la efi ciencia y la relevancia. La coherencia—consistencia interna—de un modo de interpretación y la correspondencia—consistencia externa—entre un modo de intervención y el contexto de su aplicación e implicaciones están directamente asociados, a la efi ciencia interna y a la relevancia externa, respectivamente. Un cambio de época reduce nuestra efi ciencia y relevancia a niveles críticos. En el contexto cambiante, los antiguos criterios de relevancia han sido transformados. Al perder contacto con el contexto cambiante, y al no comprender las realidades emergentes, la mayoría de las organizaciones sufren una difi cultad extrema para conceptuar lo que está sucediendo y tomar las iniciativas apropiadas de cambio institucional. Es por esto que se les hace difícil comprender las causas de su bajo nivel de efi ciencia y relevancia institucional.

Alejandro de la Fuente Alonso

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defi niciones instrumentales y operativas para llegar al terreno de la praxis y la efi cacia”.2

El gobierno en sus diferentes niveles se ha comprometido a combatir la inseguridad a través de diversas medidas, pero, no se han obtenido los resultados que la sociedad requiere; por ello no hay que soslayar el hecho de que la concepción de inseguridad es de naturaleza psicológica, es decir, es un sentimiento grupal, ya que aquellos que han sufrido la violencia de la delincuencia no pueden olvidar el suceso y la transmiten hacia los demás integrantes de la sociedad en forma efi ciente en muy poco tiempo, por ello es necesario que se aborde tal problemática en forma operativa con el sustento doctrinario sufi ciente para vencer los problemas que la implementación de medidas nuevas por parte de la administración implica.

I. Seguridad PúblicaLa función de seguridad pública se encuentra vinculada a la idea de participación social.3 En efecto, la seguridad no puede alcanzarse con estrategias y acciones aisladas de la autoridad; exige la articulación y coordinación de todos los órganos que intervienen en los tres niveles de gobierno, a las que deben sumarse también las instituciones encargadas de la educación, la salud, el desarrollo social y la propia sociedad

2 LUCIANO PAREJO, Alfonso y DROMI, Roberto, Seguridad Pública y derecho administrativo, Ediciones jurídicas, Marcial Pons, Madrid, España, 2001 p.9.3 La participación social no sólo abarca la participación tanto de grupos comunitarios organizados (patronato, comité del barrio) sino también de instituciones y organizaciones como clubes cívicos, iglesias, escuelas, organizaciones no gubernamentales y la participación individual de cada miembro de la comunidad.


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civil organizada. El Estado a través de su capacidad de coordinación de actividades, debe lograr que los esfuerzos en los ámbitos de prevención, persecución y sanción de delitos, se hagan realidad y efi caces, a fi n de salvaguardar los derechos de las personas y mantener el orden y la paz públicos.

No cabe duda alguna que la forma ideal de consolidar una verdadera agenda de seguridad pública y de seguridad nacional, es a través de la participación social y el cumplimiento irrestricto a la normatividad, en el marco del estado de derecho, pero ello sólo es posible cuando la sociedad conoce y entiende a plenitud las acciones de gobierno y ello se logra a través de la transparencia, en este rubro hablo de las trasparencia en las políticas públicas, no tanto de las acciones operativas que por su propia naturaleza, se entiende deben ser reservadas.

II. Políticas PúblicasLa forma en cómo los gobiernos deciden y desarrollan sus políticas públicas, su proceso, patrón y estilo de decisión y operación, han quedado sin investigación sistemática; aún y cuando el análisis político de las acciones sociales no se agota con la sola implementación de políticas, ésta es la más visible ante la colectividad, por ello debemos poner especial énfasis en su desarrollo y alcances, no omitiendo señalar que es la doctrina estadounidense la que, por su acendrado pragmatismo, mayor índice de desarrollo ha tenido sobre este aspecto.

No podemos negar que: “La concepción de las ciencias de políticas se ha perfeccionado y extendido hoy en día mucho más que en cualquier otra época de la historia. Como defi nición de trabajo, consideramos que las ciencias de políticas se ocupan del conocimiento


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del y en el (Knowledge of and in) proceso de toma de decisiones en el orden público y civil”.4

Entenderemos por “Política Pública un instrumento de trabajo mediante el cual se pretende alcanzar desde el Estado, en forma sistemática y coherente, ciertos objetivos de interés para el bienestar de toda la sociedad civil”,5 o como nos señala Ruiz Sánchez:

“Una política pública es una práctica social y no un evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas confl ictivas o, establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que comparten metas, pero encuentran irracional cooperar con otros”.6

Así pues, en todo proceso de transformación como puede ser la reforma constitucional, debemos estar atentos a las políticas públicas que de ella se derivan.

Dicho de otra manera, cuando desde el Estado se plantean propuestas de mediano y largo plazo hacia la sociedad, existe la necesidad de diseñar y ejecutar programas y proyectos para cumplir los objetivos de interés social, y en ese nivel las políticas públicas desempeñan un rol fundamental, ya que entonces será a través de estos programas que el gobierno cumplirá con el fi n último del Estado al que pertenece, que es el brindar justicia a sus integrantes.

Conceptualmente, hay que agregar que la política pública está al servicio de los asuntos públicos y/o nacionales, sustentada en la administración pública, y por lo general opera con fi nanzas públicas. Todas

4 LASWELL, Harold D., “La concepción emergente de las ciencias de políticas”, en AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., Coordinador, El Estudio de las Políticas Públicas, Ed. Porrúa, México, 1994, p.105.5 LAHERA, E., Introducción a las Políticas Públicas, tercera edición, CEPAL, México, 1999, p. 231.6 RUIZ SÁNCHEZ, Carlos, Manual para la elaboración de políticas Públicas, Plaza y Valdés Editores, México, 2002, p.15.


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sus fases, desde la idea hasta la ejecución, responden a un proceso integral, donde cada una de estas fases tiene sus propios objetivos, signifi cados y metas, pero el conjunto de las fases deben constituir un proceso total. Por ello no es posible que podamos iniciar un programa de reformas legales o constitucionales si no tenemos el sustento doctrinario y material, que si bien, no ofrece garantía alguna de que sea efectivo, sí por lo menos lo hace viable.

El proceso de globalización ha sido desastroso en algunos Estados precisamente porque sin planeación alguna, la decisión tomada fue traspolar fi guras e instituciones ajenas a los sistemas locales y tradiciones regionales, lo que las hacía desde su origen inviables y por tanto condenadas al fracaso.

Por otra parte, el objetivo central de una política pública es alcanzar objetivos de bien común, y los objetivos específi cos de una política tendrán que ver con cuatro alternativas que no son excluyentes: transformaciones estructurales, resolución de problemas sectoriales o temáticos, asignación de recursos y optimización de situaciones; esta debe ser la base de cualquier tipo de proyecto que se presente, si no es a la luz de este esquema, el análisis no deja de ser superfi cial e inútil.

En ese mismo ámbito, la política pública en el campo teórico debe expresar una visión de la sociedad (totalidad e integralidad), así como un planteamiento del rol del Estado respecto a la sociedad, de tal forma, dependerá del proyecto de nación que se pretenda alcanzar, que los sistemas económicos, social y jurídico se deberán establecer para que funcionen armónicamente en favor de la población en general y no sólo de los factores reales de poder.


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IV. Políticas Públicas en materia de seguridadSeguridad Pública es, retomando el aspecto psicológico de la convivencia social:

“La conciencia del hombre de que no corre ningún peligro o de que no es vulnerable por la infl uencia de factores externos es equivalente a la seguridad, y la conciencia colectiva de que se garantice por los órganos policiacos el mantenimiento de la paz y el orden públicos”.7

El desarrollo y complejidad de nuestra sociedad ha modifi cado la percepción de la función de las políticas8 en materia de seguridad, en la actualidad no sólo se trata de que el Estado cumpla con su obligación constitucional, sino que además debe promover la participación ciudadana teniendo como objetivo esencial el irrestricto respeto a los

7 GONZÁLEZ RUIZ, Samuel, et al., Seguridad Pública en México. Problemas, perspectivas y propuestas, UNAM, México, 1994, p. 43.8 Política como actividad: “arte de hacer posible lo necesario”Características:-aplicación de lo necesario: los gobernantes, que han obtenido de la política como ciencia los principios fundamentales tratan de hacerlos posibles en la realidad que enfrentan.-lucha política: no es un enfrentamiento dialéctico sino una posibilidad de dialogo sobre distintas opiniones que permite esclarecer el pensamiento y establecer la solución más adecuada.-al servicio del hombre: para mejorar el desarrollo del hombre a través del cumplimiento de sus necesidades. El hombre es un ser con un triple orden de necesidades: las materiales, por que tiene un cuerpo; las intelectuales y las ético-religiosas, porque tiene un alma. Las acciones del hombre pueden agruparse en tres categorías: las necesarias, con entera independencia de la voluntad como por ejemplo la actividad biológica; las que se dirigen a la producción de cosas como por ejemplo las obras mecánicas y artísticas; y las que buscan la perfección del hombre como tal. Esta característica consiste en procurar el Bien Común, es decir, brindar al hombre la posibilidad de cumplir con el fi n trascendente para que ha sido creado posibilitando su buen vivir y su propia perfección.


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derechos humanos,9 aspecto que ha permanecido alejado del ideal gubernamental de “guerra” contra la delincuencia, en lo que lo mismo apreciamos bajas de parte de la autoridad, de los infractores de la ley y lamentablemente también de ciudadanos inocentes que tuvieron la desgracia de quedar en un fuego cruzado en acciones de combate urbano.

La seguridad pública se ha convertido en el índice 10 más relevante para poder medir el bien común o el -es un arte: de dirigir a los hombres a través de directivas generales en la dirección de un bien común.-no está fuera de la ética9 El concepto “Derechos Humanos”, que deriva de “Derechos del Hombre” surge del seno de la Organización de las Naciones Unidas, en 1948. Sin embargo, estos derechos han sido y siguen siendo los protagonistas principales en el drama de la historia de la humanidad. La violación de estos derechos es la causa de la gran mayoría de los confl ictos en la historia de la civilización. La lucha por los derechos de las personas es tan antigua como la historia de la humanidad. La mayoría de las religiones del mundo basan en cierta forma sus enseñanzas en el concepto y la práctica de los Derechos Humanos.10 Los esfuerzos por producir estadística criminal confi able y de hacer comparaciones internacionales vienen desde el siglo XIX. El primer gran antecedente de estos esfuerzos fue el Congreso de Estadística General celebrado en Bruselas en 1853. Un segundo esfuerzo más enfocado a la problemática criminal se dio en el Congreso Internacional para la Prevención y Represión del Crimen, celebrado en Londres. Es precisamente Inglaterra la nación que dispone de información estadística criminal confi able de mayor antigüedad (siglo XIX). La producción de información estadística criminal en forma realmente rigurosa y que permitiera una real comparación, no comienza a escala global sino hasta después de concluida la Segunda Guerra Mundial. Por ejemplo, no es sino hasta 1960 cuando se inicia en Estados Unidos el Uniform Crime Report, bajo la coordinación del FBI.No obstante INTERPOL inicia en 1950 la compilación estadística criminal de distintos países. Por su parte Naciones Unidas emprendió en 1977 el primero de sus estudios internacionales sobre el crimen y el estado de los sistemas de justicia penal en el mundo. Ese primer estudio abarcaba datos de los años 1970 a 1975.


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nivel de desarrollo social,11 ya que el uso y disfrute de todos los demás benefi cios que el Estado puede brindar, depende de éste.

A la fecha la ONU ha efectuado siete estudios. Cabe aclarar que los datos de los estudios de la ONU, INTERPOL y la gran mayoría de gobiernos de las naciones se referían y refi eren a los delitos ofi cialmente registrados por la policía. No se trataba de estudios de victimización, que reconocieran todos los delitos ocurridos, independientemente de que hubieran sido reportados o no. Pero de cualquier manera se ha tratado de un considerable avance en el conocimiento del fenómeno criminal. Los estudios de victimización a escala nacional se iniciaron en 1973 en Estados Unidos. A partir de 1982 Inglaterra siguió el mismo camino y luego otras naciones: En 1989 UNICRI (United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute) emprendió la realización de encuestas de victimización en numerosas naciones. A la fecha se han celebrado encuestas en más de 60 naciones y se han efectuado cuatro estudios periódicos (simultáneos en diversos países) en 1989, 1994, 1996 y 2000. Es de destacar que a pesar de que hasta 1997 se habían celebrado seis estudios por parte de la ONU y que abarcaban datos de no menos de 60 naciones, de 1970 a 1997, México no fi guró en ninguno de ellos. Esto fue resultado, simplemente, de que el gobierno mexicano no respondió a ninguno de los pedidos formales de información que le formuló el organismo internacional Los gobiernos de México no respondieron a los pedidos de información por tres razones principales: - No existía tal información de todo el país. - No existía interés en obtenerla, pues se subestimaba el problema de la seguridad y la justicia penal. - No se deseaba que México fuera objeto de comparación internacional en una materia que parecía poco “edifi cante” o simplemente no se comprendía para qué podrían servir tales comparaciones.11 El desarrollo social ha sido uno de los pilares de las Naciones Unidas desde su fundación y está estrechamente vinculado con el desarrollo económico. La ONU ha hecho hincapié en el desarrollo social como parte fundamental para garantizar el mejoramiento de la vida de todas las personas.La ONU ha apoyado los esfuerzos de los gobiernos por hacer llegar a toda la población, los servicios sociales de salud, educación, planifi cación de la familia, vivienda y saneamiento, además de elaborar modelos para programas sociales que integran los aspectos sociales, económicos, ambientales y culturales del desarrollo.


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Un aspecto importante para lograr que la ciudadanía colabore en la implementación de las políticas es darle a conocer en forma veraz cuál es la situación del ámbito de la política pública y la relación que se da entre ésta y la propia población, lo cual logramos con los índices nacionales, y locales en materia de la política a implementar y determinar en caso de movimientos en perjuicio de la ciudadanía cuáles son los factores que lo están provocando y relacionar la política pública con su eliminación y aún un mejoramiento en la calidad de la función o servicio público ejecutado.

Lo que estamos sosteniendo es, que cuando la relación entre el Estado y la Sociedad Civil no es fl uida y los problemas entre ambos no se resuelven, se genera una desviación del accionar de la sociedad en su conjunto, es decir, un divorcio entre los intereses que afectan el bien común y los intereses individuales. Obviamente, en ese caso no sólo se dilapidan recursos fi nancieros, sino que implica un tremendo desgaste de las energías que la sociedad dispone para resolver sus problemas.

Este fenómeno descrito es de los más peligrosos de cualquier Estado, ya que ante la inestabilidad que causa el desagrado social, la existencia del propio Estado es la que se encuentra en riesgo, por ello, cuando las políticas públicas no cumplen con su objetivo, es momento de efectuar el análisis de éstas, de evaluarlas y de enmendar aquéllas que estén afectando seriamente el sistema en lo general.

En el origen del estudio de las políticas públicas existía un divorcio o lejanía entre quienes diseñaban la política, respecto de aquéllos a quienes podían benefi ciar. Al tenor de lo antes señalado, se entiende

Actualmente, la liberalización y la mundialización plantean nuevos problemas para el desarrollo social, tales como la cuestión del reparto más equitativo de los benefi cios de la mundialización.


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que actualmente, el origen de las políticas debe asociarse al interés de grupos parlamentarios, grupos o partidos políticos, al ejecutivo con sus dependencias sectoriales, agrupaciones de intelectuales, asociaciones empresariales, etc. Es decir, se origina en las presiones que actores e instituciones con algún tipo de infl uencia y cuya posición está integrada en el universo del poder.

Esto último mencionado es a posteriori, ya que tiene que ver con la satisfacción que la sociedad tiene de las medidas implementadas y sobre todo la percepción de efi ciencia puede tener la población de las autoridades gubernamentales, es decir puede ser que dos políticas públicas obtengan el resultado esperado, pero si no se refuerza este resultado con un discurso político, entonces la percepción social puede no ser lo que uno se espera y eso implica un costo a la administración, por ello es que la información y su proyección oportuna debe estar considerada en el plan de la política pública y no sólo en épocas muy determinadas, ya que provoca un rechazo generalizado por la población.

Existe consenso, entonces cuando se elabora una política pública en orden a que un elemento que puede garantizar el éxito de una política, es el compromiso que ésta genera en quienes serán participantes y/o benefi ciarios de la misma. Cuando hablamos de compromiso nos estamos refi riendo al nivel de acercamiento afectivo y emocional entre ciudadano y política pública. Si no hay ese entendimiento o complicidad, es indudable que la política tendrá un défi cit importante, aunque no necesariamente tiene que terminar en un fracaso, ya que en algunos casos la coacción funciona para que logren sus objetivos, sin embargo lo recomendable es que exista convicción, más que presión para que la colectividad cumpla con las disposiciones gubernamentales.


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En ese contexto, hay dos elementos que son relevantes. Por una parte, para que haya identifi cación del ciudadano con la política, ésta tiene que estar ubicada en una perspectiva de resolución o satisfacción de problemas que afectan a toda la población, es decir, los benefi ciarios deben visualizar en esa política un esfuerzo serio por acercar los ámbitos del Estado y de la sociedad civil. Enseguida, en la formulación de políticas debe existir una fase asociada a la difusión, cuyo objetivo sea vincular al Estado con los ciudadanos en una dimensión no sólo racional, sino también afectiva.

En consecuencia, si se genera un programa de difusión orientado a las personas, que reconozca sus necesidades, hábitos, identidades, símbolos y signifi cados propios, así como su entorno y que aluda a sus capacidades y falencias, sólo de esa manera podremos hablar que una política se legitima en la población, y es asumida y encarnada por los ciudadanos como algo útil.

V. La confi anza socialLa confi anza social es uno de los componentes más importantes de las diversas concepciones del capital social, y como tal le ha sido atribuido un papel signifi cativo en proveer el contexto social para la emergencia y el mantenimiento de sociedades estables, democráticas y economías efectivas. Su papel en estos procesos ha sido generalizado a todas las sociedades en procesos de transición, tanto en Europa del este, como en América Latina. Tomando en consideración los resultados de la encuesta nacional sobre cultura política 2003, de la Secretaría de Gobernación y el Instituto Nacional de Estadística,


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Geografía e Informática,12 podemos entender cómo las relaciones entre la confi anza y las percepciones del funcionamiento democrático implican procesos más bien diferentes. En los que los niveles de confi anza refl ejan más, que infl uyen en la efectividad de las instituciones económicas y políticas. Ello pone en cuestión la generalización de modelos desarrollados para sociedades democráticas y homogéneas y provee las bases para una comprensión alternativa de los procesos de formación de capital social.

En los años recientes las transformaciones vividas por la sociedad mexicana se han convertido en uno de los debates más importantes para la ciencia política y la sociología. Una parte sustancial del debate acerca de estas transformaciones ha sido dedicada a consideraciones acerca del papel que en ellas ha jugado la sociedad civil. La sociedad civil defi nida generalmente como una esfera de organización social que ocupa el espacio entre el Estado y el mercado, ha sido aclamada no solamente por el papel que le ha sido atribuido en la transformación del sistema político, sino también, porque el concepto de sociedad civil puede ser visto como conteniendo los elementos necesarios para el desarrollo de las bases democráticas de la vida socioeconómica moderna.

V. TransparenciaPor ello la sociedad mexicana lo que necesita es transparencia, entendida como un método de control, es decir, gracias a ella podemos identifi car los temas concretos que resultan de interés público en un momento dado para que su información se encuentre a disposición de los particulares que tengan interés 12 Cfr. Resultados del referido estudio en la página electrónica de la Secretaría de Gobernación www.segob.gob.mx


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en conocerla, por tanto la transparencia es algo más que tan sólo el derecho que tienen los ciudadanos a la información.

En realidad podemos válidamente entender a la transparencia como uno de los factores que promueven el desarrollo y el bienestar nacional, toda vez que gracias a ella se incrementa el nivel de confi anza de los ciudadanos en sus autoridades, sin embargo el exceso de información paradójicamente puede causar un mayor nivel de desconfi anza.

El tema de la transparencia y del exceso de información ha sido producto principalmente del avance en el proceso de democratización en nuestro país, además de la suscripción de diversos tratados internacionales, los que al constituirse en parte fundamental del orden jurídico nacional, se han integrado exitosamente como parte de la estrategia política para alcanzar el poder, además de constituir una forma de comunicación y enlace con la sociedad.

Normalmente el debate en el espacio público será en forma sustentada, gracias a la transparencia y este tipo de discusión viene a mejorar la toma de decisiones, además provoca una corresponsabilidad de los actores sociales respecto de las decisiones gubernamentales, por ello es importante que se fomente.

El fundamento constitucional del objeto de análisis lo encontramos a partir de la reforma del año 1977 en el artículo sexto de nuestra Constitución Política; Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva, por ejemplo, han sostenido en su obra que el derecho a la información de acuerdo con el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos es la garantía fundamental que toda persona posee a: tener información, a informar y ser informada. La primera parte de la información debe entenderse en un sentido amplio que comprende


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procedimientos de copiar, almacenar, difundir, recibir, aunado a la segunda etapa que clasifi ca la información como hechos, noticias, datos, opiniones, ideas y sus diversas manifestaciones.

Por lo anterior, el Estado aun tiene pendiente cumplir en materia de transparencia con la sociedad mexicana respecto de su política de seguridad tanto pública como nacional.


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BibliografíaAGUILAR VILLANUEVA, Luis F., Coordinador, La

Hechura de las Políticas, Ed. Porrúa, México, 1994. CARPIZO, Jorge Y VILLANUEVA, Ernesto, “El derecho

a la información. Propuestas de algunos elementos para su regulación en México”, en VALADÉS, Diego y GUTIÉRREZ RIVAS, Rodrigo, Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional III, UNAM, México, 2001.

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VALVERDE LOYA, Miguel Ángel, Transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas: elementos conceptuales referentes internacionales y el caso de México, Jurípolis, México, 2005.

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La transparencia y las buenas prácticas ciudadanas. Un vehículo para la lucha contra la corrupción y un nuevo pacto

entre el gobierno y la sociedad

Pablo Armando González Ulloa Aguirre*

SUMARIO: I. La transparencia y la rendición de cuentas. II. La transparencia y la corrupción. III. El Estado de derecho y la cultura de la legalidad ante la corrupción. IV. El reconocimiento social como algo fundamental ante las buenas prácticas ciudadanas. Conclusión. Bibliografía.

El presente ensayo hace un recorrido sobre varios puntos que son necesarios para abatir un problema que en México ha sido constante durante varias décadas, me refi ero a la corrupción. Nuestro país ha dado pasos importantes en el establecimiento de nuevos mecanismos legales los cuales hacen que las instituciones estén obligadas a transparentarse ante los ciudadanos.1

Sin duda éste ha sido un paso importante, pero un elemento que muchas veces se deja de lado es la forma en la cual los ciudadanos usan estos mecanismos y si realmente están dando la información deseada.

Otro punto que se aborda es la corrupción como algo endémico a la sociedad, y para sustentarlo de * Profesor de El Colegio de Veracruz.1 Por ejemplo: La Ley Federal de Transparencia y acceso a la información Pública Gubernamental, la Reforma al artículo 6° constitucional que establece el acceso a la información pública como un derecho fundamental de los mexicanos y el Código de Buenas Prácticas y Alternativas para el Diseño de Leyes de Transparencia y Acceso a la Información.

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manera empírica el problema se hace referencia a varios estudios que nos dan cuenta de la situación tan delicada por la que atraviesa el país en esta materia.

Para terminar se analiza la forma en la que estas actitudes ciudadanas se pueden llegar a modifi car, para así lograr tener una sociedad más armónica y solidaria.

I. La transparencia y la rendición de cuentasLa transparencia es un tema complejo de abordar porque se integra por múltiples aristas que involucran tanto a la sociedad como al gobierno en sus diferentes niveles. Es indudable que la democracia debe ir acompañada de los mecanismos institucionales para que la transparencia se logre de forma efectiva, y de esa manera se cumpla del mejor modo posible con el objetivo de la rendición de cuentas. Con ello en mente debe partirse del reconocimiento de que, en un nivel conceptual primario, la transparencia es contraria a la opacidad, de lo que se deriva que las instituciones dedicadas a la rendición de cuentas se vuelvan menos opacas en función de la capacidad con la que éstas fomenten la transparencia en las instituciones públicas en su conjunto.

En los últimos años la transparencia, que antes se percibiera como un concepto difuso y en formación, comenzó a dotarse de contenido y llegó a entenderse cabalmente como un instrumento para luchar en contra de la corrupción. Así, se extendió la concepción de que “La transparencia era algo muy concreto y [que] debía ser medida, como el azúcar en la sangre. Los principios rectores de la institución fueron los siguientes: la corrupción no sólo es un problema moral o ético sino además un gran obstáculo al desarrollo

Pablo Armando González Ulloa Aguirre

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de las naciones”,2 y de allí la relevancia de fortalecer a la transparencia con miras a erradicar prácticas identifi cadas como indeseables –y que van desde la corrupción, impunidad, entre otras–, dentro del proyecto más amplio de apuntalar al sistema político en su conjunto. No obstante, ésta no siempre fue la apreciación predominante en nuestro país.

Por muchos años en México la opacidad y la corrupción fueron vistas como prácticas que formaban parte del sistema, y hasta cierto punto ésta es una impresión que perdura en la actualidad. Bien es conocida la frase de Gonzalo N. Santos en el sentido de que “La moral es el árbol que da moras”, o en un tenor semejante: “El que no tranza no avanza”. Al fi nal del día, éstos que pudieran parecer ejemplos burdos que ilustran modos en los que se ha impregnado en el imaginario cultural de los mexicanos una percepción del exitoso como el audaz que mide sus victorias en su capacidad de burlar la norma.

En vista de lo anterior, de poco sirve la existencia de instituciones de acceso a la información si no se cuenta simultáneamente con ciudadanos que se asuman en pleno derecho de formar parte de la vigilancia del quehacer institucional, y que, por lo tanto, exijan esa información.

En este punto resulta conveniente hacer una distinción entre “transparencia” y “rendición de cuentas”. De manera muy sucinta se puede decir que el primer concepto se refi ere al andamiaje institucional y legal para poder allegarse de información, mientras que el segundo concepto hace referencia a la capacidad que tiene el ciudadano de exigirla. En otras palabras:

2 REYES HEROLES, Federico, Corrupción de los ángeles a los índices, IFAI, México, 2008, p. 11.

La transparencia y las buenas prácticas ciudadanas. Un vehículo para la lucha contra la corrupción y un nuevo pacto entre el gobierno y la sociedad

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la transparencia es un instrumento para lograr la rendición de cuentas.

Según Andreas Schedler, la rendición de cuentas incluye la obligación de los políticos de informar, así como la capacidad de sancionar a los funcionarios si han violado alguno de los deberes públicos.3 El mismo autor plantea como los tres pilares de la rendición de cuentas a la información, la justifi cación y el castigo. Ello es importante ya que, por principio, el funcionario debe proporcionar la información y en segundo lugar, puede también brindar argumentos para aclarar su proceder si llegara a haber alguna ambigüedad en el mismo, o si se sospechara que hay algún acto de corrupción de su parte. El segundo elemento de esta ecuación queda depositado en la sanción, ya que de no comprobarse la inocencia del funcionario en cuestión, resultaría inútil exhibir los actos de corrupción sin que se suscitara una penalización acorde.

Atrayendo nuevamente a la transparencia como objeto de refl exión, se tiene que ésta posibilita que toda la información que se solicite llegue a manos de las personas de la manera más ordenada posible. En esta medida, y ante el análisis de la información, los ciudadanos tienen la posibilidad de establecer una nueva relación entre la sociedad civil y el gobierno. Si esto se aterriza en el escenario nacional real, potencialmente se podría –y se debería- dar paso a un nuevo pacto de pesos y contrapesos en el Estado mexicano, debido a que por muchos años se vivió una asimetría de información en la cual el gobierno controlaba todos los rubros de la vida pública, misma que debía estar marcada por el principio de publicidad

3 SCHEDLER, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI, México, 2008, p. 12.


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kantiana.4 Sin embargo, se trataba como un mero asunto de privados, mediante lo cual el acceso a la información era muy limitado o casi nulo, o simplemente se ejercía de manera discrecional y a partir de presiones de tipo social, pero no mediante normas establecidas que estipularan un principio que garantizara este acceso.

Mediante la transparencia y la rendición de cuentas, la corrupción puede ser puesta ante la mirada pública, y ya no ser únicamente un asunto privado o institucionalizado, como muchas veces se ha querido hacer creer.

En México, la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental marcó un cambio de época en los instrumentos jurídicos para que la transparencia se pusiera a la mano de las personas, a grado tal que dicha norma sea ampliamente reconocida como un acierto del –de otro modo ampliamente controversial– sexenio de Vicente Fox. Y aunque en virtud de su existencia se cuente ya con un andamiaje jurídico para la transparencia, un problema surge cuando los ciudadanos no aprovechan ese derecho, o lo utilizan sólo para cuestiones que carecen la trascendencia en la rendición de cuentas (aunque también hay que destacar la falta de voluntad política en muchos de los casos).5 Con todo, y a pesar de la evidente limitación de aplicación que ello supone, ésta es indudablemente una conducta deseable, ya que puede crear una cultura del uso de esos mecanismos de forma cotidiana en la vida adulta, de modo que se dé una sinergia para establecer una fuerte rendición de cuentas que desborde el mero uso didáctico. 4 “Son injustas todas las acciones que se refi eren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados”. KANT, Immanuel, La paz perpetua, Ed. Tecnos, Madrid, 1985, pp. 61 y 62.5 Un ejemplo de lo anterior es que los instrumentos de la transparencia en algunas ocasiones sólo se usan para atender tareas escolares.


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Que el uso de los mecanismos de la transparencia sea muy limitado es entendible ante la nula transparencia que había en un país como México, en donde no existían los instrumentos necesarios para que se exigiera. Es indudable que esta relación (gobierno-sociedad civil) no se modifi cará de un momento a otro, sino que debe forjarse como un proceso en el cual las instituciones propicien la necesaria sinergia que permita cambiar la relación de subordinación del ciudadano ante el poder público. El reto, por lo tanto, será crear un adecuado equilibro en el cual la rendición de cuentas pueda ser un factor que permita acabar con la corrupción, recuperar la confi anza en las instituciones públicas, y crear un nuevo pacto institucional: el de una sociedad proactiva. El horizonte se dibuja en llegar a tener la posibilidad no sólo de evaluar las políticas públicas, sino también de opinar sobre el diseño y la forma en la que pueden o deben llegar a benefi ciar a la sociedad en su conjunto.6

La efi ciencia en los sistemas de acceso a la información se debe mejorar día con día para no poner trabas a los ciudadanos cuando exijan información. Algunas veces las entidades públicas no esconden la información, sino que simplemente no la tienen ordenada ni sistematizada adecuadamente, lo que produce suspicacias entre los ciudadanos y crea un círculo vicioso de desconfi anza en las instituciones ante su aparente opacidad. No debe perderse de vista, sin embargo, que dicha opacidad en otras ocasiones sí puede llegar a darse de manera deliberada y que también se puede escudar detrás de procesos administrativos que todavía no están bien diseñados o implementados.

6 Cfr. PESCHARD, Jaqueline, Transparencia y partidos políticos, IFAI, México, 2008.


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Algunas unidades de enlace aún no están bien desarrolladas y las respuestas que se dan a los ciudadanos son demasiado ambiguas o contienen cantidades de información que parecen ocultar lo que realmente sirve. Por ello, la sistematización de la información y el darle al ciudadano realmente lo que solicita se convierten en las partes más importantes de la transparencia.

Suele pensarse que la rendición de cuentas y la transparencia burocratizan la administración pública, aunque esto no es necesariamente así porque lo que se exige es efi cientar los procesos administrativos. Tal como lo señala Rodolfo Vergara:

“[…] aun cuando la transparencia y la rendición de cuentas representan costos administrativos inmediatos y pueden entorpecer la operación cotidiana de una dependencia pública, su presencia ayuda a que el gobierno y sus dependencias no desvíen su atención ni sus recursos de los objetivos y metas que tiene bajo su responsabilidad y que son de benefi cio público. En este sentido, la transparencia ayuda a incrementar la efi cacia de las organizaciones públicas”.7

II. La transparencia y la corrupción Como ya hemos dado a notar, en México la corrupción parece algo de todos los días, hasta puede llegar a parecer una institución más en nuestro país. Y se puede constatar el hecho empíricamente incluso a nivel macro, como ocurre en el reciente caso del Instituto Mexicano del Seguro Social, en donde un funcionario se arregla con un empleado de una farmacéutica por una licitación por 80 millones de pesos,8 o el asunto 7 VERGARA, Rodolfo, La Transparencia como problema, IFAI, México 2008, p. 24. 8 “Exhiben en noticiero corrupción en el IMSS”, en El Universal, 10 de noviembre de 2010, URL: http://www.eluniversal.com.mx/notas/722464.html, revisado el 8 de diciembre de 2010


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corrupción de la Comisión Federal de Electricidad, las ligas de René Bejarano, el llamado Pemexgate y tantos otros escándalos que tienen una repercusión mediática durante algunos días o semanas pero sin mayor trascendencia en otros ámbitos legales.

La corrupción se percibe como algo que nos conviene, como algo en contra de lo cual no se puede luchar, al fi nal de cuentas ha formado parte de nuestra vida cotidiana durante tantos años, entonces, ya no adquiere la importancia más que de manera coyuntural, y ante esta situación, el nuevo pacto del que estamos hablando es complicado que se dé.

Siempre hay argumentos para justifi car por qué somos corruptos como sociedad: ante una multa policial es más fácil dar dinero en ese momento y no hacer un engorroso trámite, que incluso puede resultar más caro; si no se pagan impuestos es porque seguramente el gobierno robará los recursos; como el sistema eléctrico es defi ciente, entonces es mejor robar el servicio; y así, una gran gama de pretextos a nivel micro como macro.

Sin duda hay un aspecto central en los argumentos anteriores, y es que el sistema de corrupción implica dos partes: la institución pública que la fomenta y el ciudadano que está dispuesto a pagar.

Voy señalar algunas cifras sobre corrupción en México: según el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana (2007, que es la última actualización).

En el año citado hubo 197 millones de actos de corrupción en el uso de servicios públicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, así como concesiones y servicios provistos por particulares. Ciento treinta y ocho pesos fue el costo de las mordidas en promedio a los hogares mexicanos. Una cifra que es


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más alarmante, los hogares mexicanos destinaron 8% de su ingreso al rubro de la corrupción, mientras que en los hogares de hasta un salario mínimo representó el 18% de su ingreso.

Aunque también hay que reconocer los rubros positivos según el informe Doing Bussiness (Haciendo Negocios) 2010 del Banco Mundial en México, hay mejoras en cuanto a los trámites para la apertura de empresas, en facilitar los permisos de construcción y en el pago de impuestos, vía electrónica, aunque también hay un descenso en este rubro por el aumento de impuestos a las empresas y los impuestos sobre los depósitos. Nuestro país se ubica en la posición 35, entre las 183 economías evaluadas, saltando 6 lugares en un año.

Sin embargo, en Transparencia Internacional a nuestro país no le va nada bien. En los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción 2010, se ubica en 3.1 de un máximo de 10 de califi cación. Esto pone a México en el lugar 98 de entre 178 países, desplazándose nueve lugares con relación a 2009.

Así, la corrupción es una cuestión que aqueja nuestro país de manera notoria, tal como lo señalan los índices, en este sentido, lo importante es luchar desde el frente ciudadano contra este mal y desde el frente gubernamental fortaleciendo las instituciones, como se ha venido haciendo con las leyes de transparencia.

III. El Estado de derecho y la cultura de la legalidad ante la corrupciónLa cultura de la legalidad es algo que no se puede imponer de un día para otro, sino que es un proceso por el que se transita para crear desde la educación, conciencia sobre su importancia. Si no tenemos una


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cultura de la legalidad, la transparencia y la rendición de cuentas serán un vehículo que tendremos los ciudadanos para sancionar, pero no para acabar con el problema.

En México la materia de Civismo y las campañas mediáticas deben ser una vía para que esto se pueda volver realidad. Si el Estado no da orientación simbólica por medio de valores a los ciudadanos y si los ciudadanos no comienzan a replicar estos valores o no empiezan a fomentarlos por sí solos, lo más probable es que estos espacios vacíos sean ocupados por la delincuencia, la cual puede imponer el valor del éxito y de lo audaz como principios más importantes que respetar el Estado de Derecho.

En un Estado de derecho, las leyes: Se establecen en forma democrática, a través de

mecanismos formales. Protegen los derechos individuales, en la

convivencia de las personas como parte de una sociedad.

Se aplican por igual a todos, son de carácter general, sin importar tu situación económica, política, ni tu rol social.

Se hacen cumplir siempre y las violaciones son sancionadas a través de procedimientos y castigos preestablecidos.

En una cultura de la legalidad: Los integrantes de la sociedad se interesan y

conocen reguladores de conducta, en especial, normas jurídicas básicas.

Las personas tienen la “voluntad” de respetar las normas.


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Las personas rechazan y condenan la ilegalidad, la delincuencia y la corrupción.

Las personas apoyan a las dependencias del sistema de procuración de justicia en un sentido de correlación.9

Fomentando estos puntos se pueden formar mejores ciudadanos comprometidos con el mejor funcionamiento de las instituciones. A continuación haré énfasis en el reconocimiento como parte importante para luchar contra la corrupción y fomentar la rendición de cuentas.

IV. El reconocimiento social como algo fundamental ante las buenas prácticas ciudadanas Como se ha venido exponiendo, en México se premia al “audaz”, al “vivo” y no se valoran las buenas prácticas ciudadanas. Todo el asunto de la transparencia y de la lucha anti-corrupción debe ir acompañado de políticas públicas que sean capaces de premiar a los buenos ciudadanos, a los que cumplen con la ley, a los que la fomentan y no a los que contravienen los principios de la legalidad.

Parece elemental que un principio básico, como ya se ha señalado, es la educación, ya sea desde la escuela o desde la familia. Pero otro principio se encuentra en el fomento al cumplimiento mediante estímulos institucionales que sean transparentes. Si desde las instituciones públicas o privadas no se sanciona o se premia a los que sigan las reglas de manera efectiva, en una lógica supuesta maximización inmediata de los benefi cios, la ecuación lleva a tratar de evadir la norma. 9 Los puntos anteriores son manejados por México Unido Contra la Delincuencia. AC, como la base para el fomento de una adecuada cultura ciudadana la cual permita luchar en contra de la corrupción.


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Por ejemplo: si alguien no paga impuestos, a los tres años la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por medio del Servicio de Administración Tributaria, saca un programa en el cual se condonan los intereses y las multas de los últimos años si alguien se pone al corriente, lo cual es un incentivo para la recaudación, pero también para el no cumplimiento. Otro ejemplo son las multas que se condonaron a los que no respetaron los límites de velocidad en el Distrito Federal. La aplicación de las sanciones es algo de lo cual se puede escapar de alguna o de otra forma.10 Así lo que se está premiando es el no cumplimiento de la norma o las mejores formas en las que uno puede evadirla. Un ejemplo más es que en México tenemos una de las democracias más caras del mundo, con uno de los sistemas legales más complejos, llevamos 30 años de reformas electorales y aún así vemos como la norma por más que se perfecciona, los actores políticos siempre están encontrando ciertos resquicios legales para poder burlarla.

Entonces, por un lado está la norma, la cual es importante que quede bien establecida, por el otro está el ciudadano que debe de cumplirla, respetarla, defenderla y señalar al que no la cumple, y por último se encuentra el castigo cuando no se sigue la norma.

Si alguno de los tres elementos anteriores falla, entonces el círculo queda incompleto y la lucha por una sociedad menos corrupta y más transparente se vuelve un asunto complicado de materializar.

10 O también cuando nos enteramos de noticias como la siguiente: BRITO, Luis, “Quedan impunes desfalcos al erario. Recupera Gobierno sólo 0.18% de multas a funcionarios”, Reforma, Martes 16 de noviembre de 2010, URL= http://www.reforma.com/edicionimpresa/paginas/20101116/pdfs/rNAC20101116-006.pdf, revisado el 6 de diciembre de 2010.


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A pesar de ser un trabajo compartido entre gobierno y sociedad (conjuntando el Estado de derecho y la cultura de la legalidad), se debe hacer hincapié en que si no hay ciudadanos que respeten las normas o que se quieran conducir por la legalidad, no habrá sistema legal o andamiaje institucional, por más perfecto que se pretenda, que pueda resistir tal reticencia a respetar las normas.

ConclusiónCon transparencia se puede abatir la corrupción, mejorar el desempeño de las instituciones, y se puede evitar que la información se convierta en una mera arma política. Resolver estos retos contribuirá a salvar las distancias existentes entre la ciudadanía y sus instituciones.

Para lograr lo anterior, es imprescindible impulsar nuevos valores en contra de la corrupción en donde se asiente que este fenómeno no benefi cia a todos, sino que tiene repercusiones muy nocivas sobre la sociedad en su conjunto, a corto y largo plazo, para de esta manera evitar que siga pareciendo algo endémico a nosotros y siga dañado los lazos de confi anza y solidaridad. Todo lo anterior hará que cada vez estemos más cerca de la meta general de completar y profundizar la anhelada consolidación democrática mexicana.


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BibliografíaBRITO, Luis, “Quedan impunes desfalcos al erario.

Recupera Gobierno sólo 0.18% de multas a funcionarios”, Reforma, Martes 16 de noviembre de 2010, URL= http://www.reforma.com/edicionimpresa/paginas/20101116/pdfs/rNAC20101116-006.pdf, revisado el 6 de diciembre de 2010.

KANT, Immanuel, La paz perpetua, Ed. Tecnos, Madrid, 1985.

PESCHARD, Jaqueline, Transparencia y partidos políticos, IFAI, México, 2008.

REYES HEROLES, Federico, Corrupción de los ángeles a los índices, IFAI, México, 2008.

SCHEDLER, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI, México, 2008.

VERGARA, Rodolfo, La Transparencia como problema, IFAI, México 2008.

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Relación existente entre la clasifi cación archivística,1 la transparencia y acceso a

la información pública

Jorge Nacif Mina*

Para Marcela, Jorge Raúl y Ketrín

SUMARIO: I. Fundamentación. II. Algunas defi niciones, III. Concepto de clasifi cación archivística. IV. La clasifi cación archivística, la transparencia y el derecho a la información. Bibliografía.

I. FundamentaciónLa tesis central que se presenta en este escrito ha tenido un largo proceso de gestación; fue desde el mes de junio de 2003 cuando para dar cumplimiento con el artículo 32,2 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, funcionarios del Archivo General de la Nación y del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, conocido como IFAI, en donde participábamos, se reunieron, a falta de una norma ofi cial en materia de

1 No nos referimos a la clasifi cación de la información en reservada y confi dencial. 2 El artículo 32 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, establece que: “Corresponderá al Archivo General de la Nación, elaborar, en coordinación con el Instituto, los criterios para la catalogación, clasifi cación y conservación de los documentos administrativos, así como la organización de archivos de las dependencias y entidades. Dichos criterios tomarán en cuenta los estándares y mejores prácticas internacionales en la materia…”

* Escuela Mexicana de Archivos A.C.

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organización y conservación de archivos, para generar un documento normativo, el que se conoce a la fecha como “Lineamientos Generales para la organización y conservación de los archivos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal,” el que fue publicado en el Diario Ofi cial de la Federación el 20 de febrero de 2004, y que siendo la única norma en la materia para la Administración Pública Federal, ha servido de base y fundamento para la elaboración de leyes de archivos de algunos Estados Libres y Soberanos de la República Mexicana, y de propuestas para una Ley Federal de Archivos.

Desde ese tiempo, ha rondado en nosotros la idea de que no será posible tener una verdadera transparencia y acceso la información pública gubernamental si los archivos públicos siguen siendo bodegas, almacenes, espacios con carpetas de correspondencia de entrada y carpetas de correspondencia de salida que no permiten la integración de expedientes, los que están destinados a ser, y lo deben ser ya, unidades de instalación de los archivos, ya que con ellos se resuelven los asuntos y trámites, competencia de las unidades administrativas gubernamentales, y que, al fi nal del día, serán esos expedientes los que se tienen que organizar, físicamente para poder consultarlos y hacer efectivo el derecho a la información.

La organización de los archivos debe de ser para las dependencias y entidades una política pública, ya que con dicha organización archivística se debe de asegurar la disponibilidad, localización expedita, integridad y conservación de los documentos de archivo,3 y para que eso sea una realidad se requiere conocimiento 3 Numeral Quinto de los Lineamientos Generales para la organización y conservación de los archivos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. DOF. 20 de febrero 2004.

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en materia de clasifi cación archivística, que no es lo mismo que clasifi car información.

Mientras las administraciones públicas, ya sean federales, estatales o municipales no propicien la obligatoriedad de integrar expedientes y desterrar la práctica de formar consecutivos con documentos originales y acuses de recibo, no llegaremos a tener archivos organizados y por ende la localización expedita de los documentos en sus expedientes, resultado del cumplimiento o incumplimiento de las atribuciones otorgadas a las unidades administrativas de las dependencias y entidades de las administraciones públicas, no formarán parte de la rendición de cuentas, pieza fundamental de la transparencia.

La tesis central a la que nos referimos se encuentra inmersa en la Organización Documental, parte técnica de la Archivística, que se divide en tres grandes procesos fundamentales a saber: Clasifi cación, Ordenación e Integración; de éstas intentaremos generar sus defi niciones y conocimiento para poder observarlas con facilidad, aunque nuestro objetivo, por ahora, se aboque a explicar profundamente por qué existe una relación científi ca y técnica entre la clasifi cación archivística, la transparencia y el acceso a la información.

Desde hace tiempo, se ha repetido una y otra vez, que se debió trabajar, legislar y publicar, primero leyes de archivos y después leyes de transparencia, y aunque se ha intentado decir los por qués, ha quedado todo muy ambiguo; pretendiendo resolver medianamente la laguna que ha quedado, el presente texto que contiene la tesis central en comento, es sólo un avance de los primeros resultados sobre una investigación que sobre el tema estamos realizando junto con el Maestro Ramón Aguilera Murguía en la Escuela Mexicana de Archivos, A.C.

Relación existente entre la clasifi cación archivística, la transparencia y acceso a la información pública

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II. Algunas defi nicionesJosé Ramón Cruz Mundet, en su Manual de Archivística nos indica que: se entiende por ordenación archivística la tarea material consistente en relacionar unos elementos con otros de acuerdo con un criterio establecido de antemano, la ordenación se aplica sobre las series, (las subseries), los expedientes y los documentos.

Los métodos de ordenación son varios: 1. Cronológico.2. Alfabético.3. Numérico.4. Alfanumérico.De entre estos métodos no es posible establecer,

ni tampoco es necesario, cuál de ellos es el mejor al decidir el tipo de ordenación que se ha de aplicar en cada momento, se elegirá aquel que mejor se adapte al objeto de la ordenación. 4

El mismo autor establece que la instalación de los documentos es una tarea íntimamente relacionada con la organización de fondos documentales y consiste, como su propio nombre lo indica, en la ubicación física de todo el fondo mediante unidades de instalación, es decir expedientes en cajas contenedoras.

Los expedientes se ordenan en sus cajas siguiendo las indicaciones del cuadro de clasifi cación, es decir sección, serie y subserie.

La instalación consiste en reconstruir el cuadro general de clasifi cación en el archivo; estableciendo espacios para las secciones, series y subseries, agregando una numeración continua por serie documental. 5

4 CRUZ MUNDET, José Ramón, “Manual de Archivística”, p. 248.5 Ídem, p. 249.

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La instalación es la práctica archivística que permite que el cuadro de clasifi cación se convierta en la guía para la organización de los archivos de ofi cina o de trámite, como se conocen en México, ya que al instalar, lo que se realiza es reconstruir la clasifi cación de atribuciones y funciones, haciéndolas congruentes con las unidades de instalación, es decir con los expedientes que se producen.

Una vez defi nidas, medianamente, dos de las tres divisiones de la Organización Documental, continuemos con la faltante y que es el tema central, “la clasifi cación”.

Recordemos ciertas defi niciones de ubicación:Acto de clasifi cación: actividad intelectual que se

realiza sobre un objeto o documento cualquiera, material o abstracto, analizando, interpretando y reconociendo sus rasgos más relevantes, e identifi cándolo mediante un símbolo, con la fi nalidad de ubicarlo en una posición lógica dentro de un concierto de objetos o documentos, y facilitar así su disponibilidad para un eventual uso futuro. El acto de clasifi cación se desarrolla en dos etapas sucesivas de análisis-síntesis, a saber:

1. Primer análisis: consulta a las fuentes de información del documento, lectura técnica, análisis de contenido y verifi cación de la forma.

2. Primera síntesis: abstracción de un conjunto fi nito de conceptos en lenguaje natural que podrían representar al documento.

3. Segundo análisis: estudio contrastado entre los conceptos en lenguaje natural obtenidos y las posibles formas de representación o simbolización ofrecidas por el lenguaje documental de que se trate.


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4. Segunda síntesis: simbolización de las nociones abstraídas, conforme a las reglas del sistema.

Clasifi cación: disciplina que se ocupa de los principios, las leyes y las aplicaciones que corresponden, en el contexto de la Clasifi cación del Conocimiento, a la distribución de los conceptos en universos organizados, y en Clasifi cación Documental, a la asignación de símbolos a los documentos, con vistas a su organización lógica y a su recuperación efi ciente. // 2. Técnica intelectual califi cada que consiste en el análisis metódico de documentos para establecer un conjunto de símbolos (provenientes del lenguaje natural o de un lenguaje documental) que lo representen temáticamente dentro de una colección. En este sentido, es sinónimo de “acto de clasifi cación”. // 3. Sistema de organización y clasifi cación del conocimiento, que permite distribuir documentos en una secuencia lógica e interrelacionada. En este sentido es sinónimo de “sistema de clasifi cación”. // 4. En Lógica, distribución de un conjunto de objetos o fenómenos en un cierto número de conjuntos parciales predeterminados.

La lógica defi ne a la clasifi cación como una operación que tiene por objeto mostrar los géneros en los que están contenidas las especies; consiste en agrupar los objetos por sus semejanzas y separarlos por sus diferencias; en este caso se habla de la clasifi cación de un fondo documental, de secciones de ese fondo, de series de una sección de ese fondo documental y de los expedientes de esa serie.6

6 AGUILERA MURGUÍA, Ramón y NACIF MINA, Jorge, Los Archivos Públicos: su organización y conservación, Ed. Porrúa, México, 2007, p. 41.

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III. Concepto de Clasifi cación ArchivísticaComo podemos observar, clasifi car es algo más que elaborar un formato lleno de nombres y claves numéricas al que le llamamos cuadro de clasifi cación; clasifi car es llegar al conocimiento de las atribuciones y funciones de unidades administrativas, las que en afán de su cumplimiento producen documentos que forman expedientes del procedimiento o trámite, en busca de una resolución, ya fuera administrativa, legal, contable, fi scal, técnica etcétera.

Sin embargo para poder entender la idea de que existe una relación entre la clasifi cación, la transparencia y acceso a la información pública, es fundamental penetrar en el concepto eminentemente archivístico, por lo que de nueva cuenta nos apoyaremos de José Ramón Cruz Mundet, cuando nos explica que clasifi car procede del latín Classis Facere que signifi ca hacer clases, concepto que archivísticamente tiene un sentido matizado, ya que la acción consiste en agrupar jerárquicamente los documentos de un fondo mediante agregados o clases, desde los más amplios a los más específi cos, de acuerdo con los principios de procedencia y orden original. 7

La Clasifi cación forma parte de una ciencia global, la taxonomía, defi nida por Frederick Suppe, como un sistema de categorías para clasifi car elementos o signos individuales partiendo de similitudes morfológicas, funcionales o sociales.8

Nuestro maestro, el historiador y archivero9 catalán, Ramón Alberch Fugueras, analiza, que en el ámbito de

7 CRUZ MUNDET, Op.cit., p. 238. 8 ALBERCH FUGUERAS, Ramón, Los Archivos, entre la memoria histórica y la sociedad del conocimiento, Editorial UOC, Barcelona, España, 2003, p.124.9 En España al profesional de los archivos se le llama Archivero.


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la archivística hay que situar el concepto de clasifi cación en el contexto lógico: reunir, conservar, clasifi car y difundir. El hecho de que abarque más de una operación y que sea de cariz fundamentalmente intelectual y reglada de manera superfi cial, ha provocado que la confusión de los términos clasifi cación y ordenación sea frecuente, incluso en la literatura profesional. 10

Según el diccionario de terminología archivística, clasifi car es el conjunto de operaciones intelectuales efectuadas en el momento del tratamiento de un fondo documental, basadas en el principio del respeto al fondo y en el respeto al orden primitivo, con la voluntad de refl ejar la estructura administrativa del organismo productor, o bien, si es posible adaptarla al contenido de los documentos. 11

De tal manera, y siguiendo las consideraciones de Antoni M. Aragó en 1979, la clasifi cación engloba tres actividades:

a) Reconocer, defi nir y concretar los grandes grupos que forman el archivo (secciones, series, expedientes, documentos), considerando la estructura general del archivo.

b) La clasifi cación propiamente dicha, en el sentido concreto de constituir unas determinadas clases

10 Ídem. 11 TANODI, Aurelio, archivista argentino, en su Manual de Archivología Hispanoamericana en la página 172, defi ne clasifi car como “… la acción de clasifi car, y clasifi car, a su vez signifi ca ordenar por clases”.“La clasifi cación supone la existencia de un conjunto mayor de conceptos, personas, objetos, hechos o asuntos que forman un todo, pero que conviene dividir y agrupar en partes o unidades menores en base a sus características específi cas que diferencian una de otras, con la posibilidad de efectuar divisiones mayores y éstas subdividirlas en menores”.

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dentro del archivo, que pueden responder a una realidad o a una convención.

c) La operación de poner en orden (topográfi co, cronológico, alfabético) las unidades dentro de las series o grupos constituidos. En realidad, se trata de la ordenación como complemento de la clasifi cación.12

IV. La clasifi cación archivística, la transparencia y el derecho a la informaciónEn el 2002 México, entró a la era de la transparencia y el derecho a la información pública, rompiendo con la práctica constante de que toda información contenida en documentos era confi dencial y solamente la podía consultar la unidad administrativa que la producía o administraba, negando todo tipo de consulta interna y sobre todo externa. Se inició la construcción muy lenta a causa del poco interés de las autoridades, para llegar a establecer una cultura archivística en la administración pública, camino que ha tardado ya muchos y largos años sin resultado alguno.

Cierto es que se ganó mucho con las leyes de transparencia y acceso a la información pública en el país, y con los órganos garantes que se crearon para tales efectos; cierto es que ya no se niega información como antes, considerándola propiedad de quien la producía, administraba y guardaba; pero ¿qué tipo de información se da?, ¿en qué testimonio documental se sustenta como verídica?, ¿se otorga la información pública completa? (es decir el proceso informativo desde su inicio hasta que se resuelve el trámite o proceso administrativo), o ¿se determina la inexistencia 12 M. ARAGÓ, Antoni, en Los Archivos, entre la memoria histórica y la sociedad del conocimiento, Editorial UOC, Barcelona, España, 2003, p. 125.


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de la información porque se dice que no se encuentra en los archivos?.

Preguntas las anteriores que al no contestarse propician de nueva cuenta opacidad en el derecho a la información y por ende un retroceso en las administraciones públicas, federal, estatal y municipal, sin dejar de soslayo a los poderes legislativo y judicial, tanto federales como locales, los que también están sujetos al artículo 6° Constitucional en todas sus fracciones.

Si los archivos públicos se han considerado por el IFAI como la columna vertebral de la transparencia y acceso a la información pública, la clasifi cación se convierte en el instrumento vital para la archivística, que en su aplicación, es decir mediante el cuadro general de clasifi cación, se organizan los archivos de trámite, así, y sólo así se puede cumplir cabalmente con la rendición de cuentas dentro de la administración pública, teniendo acceso a expedientes contables, administrativos, legales, fi scales, a expedientes que versan sobre derechos humanos, electorales, licencias de construcción, sobre recursos materiales, servicios generales, asuntos jurídicos, presupuestos, obras públicas, pólizas, contratos, préstamos, administración de la justicia, recursos humanos, asuntos de gobierno, licitaciones, políticas gubernativas, asuntos clínicos, inmobiliarios, políticas públicas, compras, ventas, planeación de proyectos y evaluación de los mismos etcétera.

Entonces, la clave está en la relación existente entre la clasifi cación archivística, la transparencia y el acceso a la información, el punto de conexión son las atribuciones y las funciones de los sujetos obligados; veamos:

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En materia de acceso a la información pública, cuando un ciudadano solicita información, apegándose a la ley de transparencia que toque según el Estado de la República o Gobierno Federal, por medio del INFOMEX, se penetra a las atribuciones y funciones de la unidad administrativa a la que se solicita la información, la que se produce como resultado del cumplimiento estricto de esa atribución o función.

Tomando como ejemplo a la Administración Pública Federal, en el Artículo 18 de la Ley orgánica correspondiente, se establece en qué documento legal se determinan las atribuciones de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, así se lee:

En el reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, que será expedido por el Presidente de la República, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias.13

Regresando, en el análisis, a la solicitud de información, observemos como la existencia o inexistencia de la información depende de la atribución o función14 que se le otorgó a la unidad administrativa correspondiente, es decir para lo que fue creada u organizada esa unidad administrativa, si tiene la atribución o función debe tener la información solicitada, los antecedentes o movimientos, transferencias o destino fi nal que ha sufrido la información misma.

Ahora bien, el campo de aplicación de la clasifi cación archivística son las atribuciones y funciones de las 13 Artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.14 Es importante aclarar que no sólo en los Reglamentos Interiores se otorgan las atribuciones y funciones a las unidades administrativas, también en los Estatutos de Gobierno, Decretos de Creación y Acuerdos de Creación de Dependencia y Entidades.


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unidades administrativas, es decir, se clasifi can atribuciones y funciones que ante su cumplimiento producen documentos y éstos se integran a expedientes, los que se convierten en unidades de instalación para los archivos.

La tarea de clasifi car es eminentemente intelectual, teniendo como primer resultado directo el cuadro general de clasifi cación archivística y como aplicación de éste la instalación de expedientes para llegar a la organización de archivos públicos; pero la tarea debe ser a priori y no a posteriori, “… Partiendo del conocimiento previo sobre la historia, la organización y los procedimientos de la entidad…”15

Parte de la cadena que relaciona la clasifi cación archivística con la transparencia y el acceso a la información pública es el expediente, que procede del verbo latino expediré, infi nitivo que forma el participio presente expediens, expedientis:16 el que resuelve, de ahí que el expediente se forme para resolver un determinado asunto o trámite; es parte de la cadena porque una pieza importante del expediente es la información contenida en los documentos y éstos son como lo muestra José Ramón Cruz Mundet, soporte de:

a) La información: que sirve como referencia y antecedente para fundamentar la resolución.

b) La resolución administrativa, legal, contable, técnica: objeto fi nal, es la determinación fi ja y decisiva adoptada respecto del asunto planteado en el expediente.

c) La ejecución: en su caso las actuaciones encaminadas a cumplir los efectos de la resolución adoptada.

15 CRUZ MUNDET, Op.cit., p. 243.16 Ídem, p. 150.

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Si analizamos detenidamente lo que nos indica José Ramón Cruz Mundet, podríamos decir, de manera aún especulativa, que la materia prima de la transparencia y del acceso a la información pública es precisamente el expediente, que se integra, ordena e instala conforme a la clasifi cación de las atribuciones y funciones que le dieron origen y contienen la información pública en base a testimonios documentales.

Sin que se preste a una conclusión, de la que no estamos en condiciones de redactar aún, podemos terminar este breve texto manifestando que, a medida en que las tareas archivísticas se observen, por las autoridades de la Administración Pública, como parte fundamental del Derecho a la Información Pública, consagrado por el Artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se acepte que la clasifi cación archivística, la transparencia y el acceso a la información tienen una relación directa por medio de las atribuciones y funciones de las unidades administrativas, las que producen información en soportes documentales ordenados en expedientes públicos, la clasifi cación y su cuadro general, se convertirían en otro instrumento para la transparencia, logrando una disminución de la práctica, ya cotidiana, de declarar inexistencias de documentos, ya que los órganos garantes del derecho a la información podrían verifi car la validez de dichas declaraciones de inexistencia documental, haciendo más transparente el proceso de acceso a la información pública y contando con archivos organizados y funcionando.


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Bibliografía AGUILERA MURGUÍA, Ramón y NACIF MINA,

Jorge, Los Archivos Públicos: su organización y conservación, 2ª ed., Ed. Porrúa, México, 2007.

ALBERCH FUGUERAS, Ramón, Los archivos, entre la memoria y la sociedad del conocimiento, Prólogo Michel Duchein, Editorial UOC, Barcelona, España, 2003.

CRUZ MUNDET, José Ramón, Manual de Archivística, 6a ed., Fundación Germán Sánchez Ruipérez, Biblioteca del Libro, Madrid, España, 2005.

SCHELLENBERG, T. R., Archivos Modernos, principios y técnicas, 2a ed. corregida y aumentada, AGN., SEGOB, México, 1987.

TANODI, Aurelio, Manual de Archivología Hispanoamericana, Teoría y Principios, Revisado y Actualizado por Branka Tanodi, Córdoba, Argentina, 2009.

Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. DOF. 11 de junio de 2002.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Última Reforma DOF 17 junio de-2009.

Lineamientos Generales para la organización y conservación de los archivos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. DOF. 20 de febrero de 2004.

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La transparencia legislativa local en México

Khemvirg Puente*

SUMARIO: Introducción. I. Transparencia legislativa y rendición de cuentas. II. Evaluación de la transparencia legislativa local en México. Conclusiones. Bibliografía. Anexo 1. Anexo 2.

IntroducciónUno de los retos fundamentales de la consolidación democrática en América Latina es la creación de un sistema de rendición de cuentas en todos los niveles del espacio público. En particular, es notable el rezago en materia de rendición de cuentas de los ofi ciales electos frente a los ciudadanos. La fórmula clásica para contar con una democracia efectiva supone la existencia de mecanismos de control del poder, donde los ciudadanos tienen la capacidad de sancionar o premiar a sus gobernantes y representantes. Sin embargo, esto no es posible donde el acceso a la información sobre el ejercicio de la función pública es restringido o donde existen limitaciones legales para sancionar a los servidores públicos. Así, la transparencia y el acceso a la información pública, como instrumentos de la rendición de cuentas, son dos pilares de la consolidación democrática.

Un parlamento democrático moderno, no sólo es representativo en tanto que en su seno se encuentran

* Coordinador de la Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos y del Doctorado en Administración Pública de la Universidad Nacional Autónoma de México. Especialista en Estudios Legislativos.

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representadas las mayorías y minorías de una sociedad, sino que además debe: ser transparente, efi caz, profesional, accesible y rendir cuentas. En este trabajo se describe el estado que guarda el acceso a la información en materia legislativa y la transparencia de las actividades parlamentarias en el nivel subnacional. La pregunta que se intenta responder es ¿cuán transparentes son las legislaturas locales en México?

Con el objetivo de hacer una medición comparable de la transparencia legislativa, se intervienen los sitios electrónicos de los congresos y cámaras con base en un modelo adaptado de las recomendaciones de la Unión Interparlamentaria. Así, se puede conocer el estado que guarda la accesibilidad a la información parlamentaria como instrumento para la construcción de una estructura de rendición de cuentas efectiva en México. En la primera sección se presentan los enunciados básicos de la relación entre representación democrática, rendición de cuentas y transparencia parlamentaria, y posteriormente se presentan los resultados de la evaluación realizada en 2010 a los portales de las legislaturas en México.

I. Transparencia legislativa y rendición de cuentas El devenir democrático no sólo nos obliga a cambiar el diseño de las instituciones sino la concepción de las mismas. Es decir, en una democracia de calidad no solamente hay elecciones libres y justas, sino que garantiza el pleno respeto a las normas, se ejercen libertades políticas y civiles y existen mecanismos institucionales para la rendición de cuentas entre órganos de poder público –horizontal- y de los gobernantes a los gobernados –vertical-. Bajo este supuesto, no hay democracia posible sin información

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sobre las acciones del gobierno y sin capacidad para sancionar las mismas.

A diferencia de un régimen autoritario, con pluralismo limitado, bajo nivel de participación ciudadana y liderazgos patrimonialistas que ejercen el poder sin rendir cuentas, en un régimen democrático los ciudadanos cuentan dos instrumentos básicos: información sobre la acción de las instituciones públicas y decisiones de sus ofi ciales electos; y, capacidad para premiar o sancionar a los responsables de esas acciones.

Aunque suele confundirse el concepto transparencia con rendición de cuentas, lo cierto es que el primero es simplemente un instrumento para alcanzar lo segundo. Es decir, la rendición de cuentas es una condición necesaria para el ejercicio de los derechos políticos en virtud de que la ciudadanía controla las acciones de sus gobernantes en el ámbito de sus responsabilidades. Es decir, un legislador, en tanto representante electo de los ciudadanos, ejerce su función pública a nombre de la ciudadanía y, en consecuencia, son los electores quienes deben sancionar sus acciones.

La rendición de cuentas se refi ere a la responsabilidad que un sujeto de poder debe asumir frente a otro –individual o colectivo- con el fi n de controlar el poder. Así, una concepción mínima de la rendición de cuentas debe incluir tres elementos: a) dos sujetos involucrados; b) un asunto sobre el que se rinden cuentas, relacionado necesariamente con una responsabilidad asumida por el primer sujeto (en el sentido de responder por lo que se ha hecho o dicho); y c) un juicio y/o una sanción emitida por el segundo sujeto.1 Tal como lo resumen

1 LÓPEZ AYLLÓN, Sergio y MERINO, Mauricio, “La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos”, Cuadernos sobre rendición de cuentas, número 1, Secretaría de la Función Pública, México, 2009, p. 8.


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Cejudo y Ríos, rendición de cuentas es “una relación entre dos actores (A y B), en la que A está formalmente obligado a informar, explicar y justifi car su conducta a B (con respecto a R). En esta relación, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a R) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento –vía sanciones o incentivos”.2

Cualquier actor que rinde cuentas, por tanto, debe hacerlo respecto a las funciones que desempeña en el ejercicio de la función pública. En particular, un órgano representativo y colegiado, como las legislaturas deben hacerlo respecto de las decisiones que adoptan en forma de leyes o normas, es decir, como parte de su función propiamente “legislativa” pero también respecto del resto de funciones que desempeñan y actividades que llevan a nombre de los ciudadanos.

El propio término legislatura suele generar imprecisiones porque se piensa inmediatamente en órganos exclusivamente productores de leyes, como máquinas impresoras de ordenamientos legales. Sin embargo, debe reconocerse que muchas de las leyes que se aprueban son, en los hechos, elaboradas en las ofi cinas de quienes son responsables de su ejecución. Por supuesto, en coordinación con los legisladores especializados en las áreas correspondientes. Al utilizar el término “legislatura” se suele confundir la estructura con la función, sin embargo, esta generalidad permite la inclusión de cuerpos colegiados de regímenes parlamentarios. De cualquier manera, lo más relevante no es el término a emplear, sino las características de las mismas. Al respecto, Loewenberg afi rma que estas instituciones se diferencian de otras instituciones a partir de dos características básicas: 1) Sus miembros son formalmente iguales en status, y 2) La

2 Ibidem, p. 2

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autoridad de sus miembros proviene de que reclaman para sí la legítima representación de la sociedad.3

La representatividad de los legisladores les permite ejercer sus funciones con legitimidad en diversas materias. De ellas, destaca justamente el control del poder (exigir cuentas a otros poderes), legislación (aprobar normas para la sociedad), representación (servir de enlace con la ciudadanía), la administración (insertarse en el proceso administrativo público y atención de los asuntos internos del propio órgano legislativo) y la deliberación (construcción de opinión pública). En esas esferas de la representación parlamentaria se llevan a cabo acciones por las cuales, tanto el legislador en lo individual como los órganos colectivos –desde comisiones hasta la propia cámara-, deben informar y rendir cuentas. Como afi rma Morlino, la rendición de cuentas y la representación están estrechamente ligadas, pues la primera “se transforma en una dimensión central en la medida que permite un control efectivo de las instituciones políticas por parte del ciudadano o bien de la sociedad civil”. 4

El Poder Legislativo debe controlar la acción del poder, a nombre de la sociedad debe exigir cuentas a las autoridades gubernamentales y ofi ciales de la burocracia. Al mismo tiempo, debe ser sujeto de rendición de cuentas frente a los ciudadanos. Un Parlamento que solamente se autoregula y autoevalúa, no rinde cuentas, por ello en el debate de la reelección inmediata de legisladores debe ser considerado que éste es un mecanismo –no el único- de sancionar o premiar la gestión de un representante. 3 LOEWENBERG, Gerhard, Modern Parliaments: Change or Decline?, Aldine-Atherton, Chicago, 1971.4 MORLINO, Leonardo, “Explicar la calidad democrática: ¿qué tan relevantes son las tradiciones autoritarias?” Revista de Ciencia Política, vol. 27 (2), México, 2007, p. 8.


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Por otro lado, un Parlamento que restringe la información de sus acciones o informa parcialmente sobre cada una de las funciones que desempeña, no rinde cuentas. De ahí la importancia de evaluar la accesibilidad a la información de una legislatura pues le otorga al ciudadano el papel protagónico que debe asumir en todo régimen democrático y representativo, mientras que una legislatura que no hace pública esa información, no sólo no rinde cuentas sino que además desestima el papel del ciudadano en la democracia.

II. Evaluación de la transparencia legislativa local en México5

Un parlamento moderno dentro de un régimen democrático es representativo en tanto que en su seno se encuentran representadas las mayorías y minorías de una sociedad. Sin embargo, para que el ejercicio de la representación sea efectivo, resultan indispensables otras características como su efi cacia en la resolución de confl ictos, el nivel de profesionalización logrado a lo largo del tiempo y su accesibilidad a la información y transparencia legislativa.

La Unión Interparlamentaria, organización internacional que agrupa a la totalidad de Parlamentos 5 Una primera evaluación se realizó en la cuarta semana de mayo y primera de junio de 2010; posteriormente se realizó una segunda evaluación de control en la segunda semana de junio de 2010. Algunos registros tienen 0 (cero) cuando no existía la información o cuando no hubo acceso al sitio web. Agradezco al licenciado Jacob Villagómez, mi asistente de investigación, y a los estudiantes de la licenciatura en Ciencias Políticas de la UNAM: Luis Spencer González Alonso, Diego López Zepeda, Luz Carolina Ledón, César Amaury Ángeles Tovar, Saúl Gutiérrez García, Juan Carlos Gutiérrez Valle, Raúl López García, Abraham Eleno Contreras, Miguel Ángel Centeno Cortés, Juan Carlos Hernández Aniceto, y Manuel Rebollo Blanco por su apoyo en estas etapas de recolección de datos.

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democráticos del mundo, suscribió en 2010 la Declaración de Presidentes de Parlamentos. El primer punto del mismo señala:

Nos comprometemos a hacer nuestros parlamentos más representativos, transparentes, accesibles, efectivos y sujetos de rendición de cuentas, y permitir a los diversos componentes de la sociedad, la participación en los procesos políticos decisorios. También nos comprometemos a promover estándares de integridad para los Parlamentos y sus integrantes, reconociendo que formar parte de un Parlamento es primero y antes que nada, un servicio público, y debe fundarse en principios éticos y estándares públicos de integridad en la vida pública (UIP, 2010).6

El Congreso de México adoptó la resolución anterior en virtud del compromiso para impulsar mejores prácticas de transparencia y accesibilidad en ambas cámaras de la legislatura federal. Sin embargo, este compromiso no necesariamente se ha expresado en una mejora del marco jurídico en la materia o en acuerdos internos dentro de las legislaturas locales. La soberanía de las entidades federativas impide que ese tipo de acuerdos entre parlamentos nacionales tengan efectos en las dinámicas internas de parlamentos subnacionales, ya que existen desfases en sus respectivos procesos democratizadores.

La propia Unión Interparlamentaria (IPU) ha diseñado diversos instrumentos de autoevaluación para que los parlamentarios juzguen el grado de accesibilidad y transparencia en comparación con otras legislaturas. Con base en los instrumentos de la IPU (2000, 2006, 2007 y 2008), adaptados para las legislaturas mexicanas en sus obligaciones legales y en

6 UIP, Declaration adopted by the Third World Conference of Speakers of Parliaments, Ginebra:19-21 Junio de 2010, http://iup.org/splz-e/speaker10/declaration.pdf, 2010


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sus características específi cas, se evaluó la totalidad de los congresos locales del país, así como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

El modelo incluye 106 indicadores organizados a partir de las 10 variables que se presentan en el siguiente cuadro.

Cuadro1Variables de accesibilidad

en portales de legislaturas locales7

1. Información general.2. Sistema electoral y de partidos.3. Proceso legislativo.4. Órganos de dirección.5. Legisladores.6. Órganos legislativos internos.7. Transparencia administrativa.8. Publicaciones.9. Micrositio del Órgano de Fiscalización.10. Retroalimentación, diseño e instrumentos avanzados.

La variable 1 “Información General” se refi ere a la disponibilidad de información sobre la integración, funciones que desempeña, estructura y organización interna, marco jurídico e información legislativa básica de la legislatura. También se verifi ca si se hace pública la estadística ofi cial, los comunicados de prensa, los nombres y currícula de los altos funcionarios administrativos, así como la información para visitas y acceso a los archivos históricos, bibliotecas o centros de información legislativos dependientes del Congreso local. Esta información es básica y se evalúan 19 indicadores. En la gráfi ca 1 se presentan los resultados

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7 Cada uno de los indicadores que integran las variables se pueden consultar en el Anexo 2.

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de las legislaturas locales y el puntaje obtenido en cada uno de ellos. Como se observa, ninguna legislatura obtuvo el puntaje mínimo de 18 reactivos, el caso más notorio por la escasez de información general fue el Congreso de Yucatán con solamente 7 indicadores disponibles.

La variable 2 corresponde a la disponibilidad de información respecto al sistema electoral y de partidos ya que toda legislatura debe informar a los ciudadanos el mecanismo mediante el cual fueron electos los representantes populares con el detalle del resultado de la elección y el reparto de asientos por cada partido político, con detalles básicos de su organización interna, es decir, el nombre del grupo parlamentario, su coordinador y vicecoordinadores, así como un vínculo a los sitios web de los propios grupos parlamentarios. Destaca que, a pesar de que este tipo de información suele ser pública a través de otras dependencias como los institutos electorales


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o incluso sea una obligación en términos legales, las legislaturas no incluyan los datos básicos de sus grupos parlamentarios, los cuales constituyen el mecanismo de organización parlamentaria más efectivo de las democracias contemporáneas. Solamente los Congresos de Aguascalientes, del Estado de México y Guanajuato cumplen con la totalidad de asuntos publicables en esta variable (6/6 reactivos), mientras que la legislatura peor evaluada en esta variable es la de Tlaxcala que únicamente hizo público el código electoral y el número de legisladores por partido, pero ningún dato adicional respecto de sus grupos parlamentarios. Esto se detalla en la gráfi ca 2 que incluye la evaluación de las legislaturas.

La tercera variable de la evaluación se concentra en una de las facultades centrales de una legislatura, la elaboración de leyes y el proceso de aprobación de las mismas. El procedimiento legislativo es la etapa técnica-legal de un proceso más amplio que incluye las demandas de los ciudadanos y construcción de una agenda legislativa, conocido éste como “proceso legislativo”. Esta variable únicamente evalúa la información disponible respecto de los asuntos que se

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encuentran en trámite legislativo, es decir, que forman parte del procedimiento legislativo. Toda legislatura debe incluir en este apartado la agenda legislativa en discusión, los decretos aprobados, los dictámenes de las comisiones, las votaciones del Pleno, las versiones estenográfi cas de las comparecencias de funcionarios públicos, el presupuesto aprobado y su respectivo dictamen, las leyes de ingresos y la totalidad de asuntos aprobados por la legislatura. Asimismo, se evalúa si el portal cuenta con la tecnología para la transmisión de sesiones del Pleno y su respectivo archivo histórico en audio y video.

En la gráfi ca 3 se presenta la evaluación de los 14 reactivos que fueron estudiados en cada legislatura local donde destaca que ninguna legislatura cumple con la información básica sugerida respecto a los asuntos legislativos que se tramitan en su interior. En particular, la legislaturas de Baja California Sur, Chiapas, Yucatán y Tlaxcala destacan por la opacidad en los asuntos legislativos en trámite, mientras que aquellas legislaturas con mayor información –pero aún por debajo de los estándares mínimos de accesibilidad a la información legislativa- son los congresos de Colima, San Luis Potosí y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Son en total 16 legislaturas las que publican la mitad o menos de los asuntos legislativos que se recomiendan como elementos básicos, lo cual ya es un indicador relevante de la precariedad de la accesibilidad a la información legislativa en los Congresos estatales.


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La variable 4 “Órganos de Dirección” se refi ere a la accesibilidad a la información de los órganos de dirección. En la mayoría de las legislaturas, la titularidad del Poder Legislativo recae en la Mesa Directiva y en su Presidente. Sin embargo, esta relevancia no siempre se refl eja en la información disponible respecto de los integrantes de esos órganos. Así, resulta necesario que el ciudadano sepa quién es el titular de la representación jurídica del Congreso y quienes forman parte de los órganos de dirección, sus facultades y funciones, así como datos de contacto e información curricular. En algunos casos, la información se consiguió en apartados distintos a los de “Mesa Directiva”, pues el portal de la legislatura simplemente señala los nombres y se debe navegar en el sitio para obtener datos adicionales.

La gráfi ca 4 muestra los valores de cada uno de los indicadores en una escala de 1 a 8, donde ninguna legislatura obtuvo la totalidad del puntaje posible. Mientras que los Congresos del Estado de México, San Luis Potosí y Guanajuato obtuvieron el puntaje más alto con 7, los de Baja California Sur, Chiapas, Hidalgo y Tlaxcala obtuvieron el más bajo. Aquí se debe destacar que en los casos de Guerrero y Veracruz,

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éstos cuentan con la información necesaria pero el número de “clicks” que debe realizar el investigador para obtener la puntuación es muy elevado, lo cual complica la tarea del ciudadano para acceder a la información y resulta un obstáculo para la rendición de cuentas. También destaca que 18 legislaturas están por debajo de la mitad de los asuntos que debieran publicar y hacer accesible.

La rendición de cuentas sólo es posible donde existen individuos claramente identifi cables que aparecen como responsables de las acciones de los órganos de poder público. Es decir, un ciudadano no puede exigir cuentas a los legisladores si no sabe quién es su representante, a qué partido pertenece, en qué comisiones participa, cuál ha sido el sentido de sus votos en los asuntos de la agenda legislativa, cuáles son los apoyos económicos que recibe y cuáles son sus datos de contacto y horarios de atención a la ciudadanía.

La variable 5 “Legisladores” evalúa la accesibilidad a este tipo de información desde los portales de Internet de las legislaturas locales. Si bien existe información que es más relevante que otra (como el sentido del voto de cada legislador, frente a datos como el origen de su elección) la variable 5 concentra la accesibilidad


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a la información básica que debe existir en cualquier portal de una legislatura democrática respecto de los individuos que la integran.

Los estudios legislativos asumen que las comisiones de una legislatura son “unidades colectivas institucionalizadas, especializadas, interactivas, intersticiales y más o menos similares en términos de estructura, que intervienen entre el miembro individual, el legislador en la comisión, y la legislatura en pleno, de la cual ambos, el miembro individual y la comisión, forman parte”.8 Por tal motivo, la mayor parte de la actividad parlamentaria se lleva a cabo efectivamente en las comisiones que suponen cierto nivel de especialización en los temas centrales de la agenda política y legislativa.

La variable 6 permite conocer el grado de accesibilidad a la información de las comisiones como son el listado de integrantes, los micrositios de cada una de ellas, las actas de las sesiones y su registro de asistencias, nombre y currícula de sus secretarios técnicos o asesores, presupuesto o techo presupuestal,

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8 EULAU, Heinz y MCCLUGGAGE, Vera, “Standing Committees in Legislatures” en LOEWENBERG, S. C. PATTERSON, Gerhard y JEWELL, M. E., eds. Handbook of Legislative Research, NY, Cambridge University Press, 1985, p. 396.

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personal asignado a la misma, programa de trabajo, agenda de actividades y datos para comunicarse con los integrantes de la misma. La gráfi ca 6 muestra cómo, a diferencia de la información general donde prácticamente todas las legislaturas presentan la información básica, cuando se trata de las comisiones, las legislaturas locales tienden a subinformar sobre sus actividades. Resulta evidente que sólo diez legislaturas presentan al menos la mitad de la información básica, mientras que en la mayoría no existe información al respecto. Destaca la opacidad de las comisiones en los Congresos de Querétaro, Chiapas, Baja California Sur, Durango, Guanajuato, Guerrero, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Tlaxcala cuyo valor no pasa de 4 puntos en una escala de 1 a 12.

Las disposiciones legales en materia de transparencia y acceso a la información pública que se detonaron con la aprobación en 2002 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y, en particular, con la reforma constitucional al artículo 6º que impactaron directamente en el nuevo marco jurídico de las entidades federativas que ajustaron sus leyes o crearon nuevas en la misma materia donde se establecen las obligaciones de los órganos de poder público como los Congresos de los Estados. La variable


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7 “Transparencia Administrativa” es ad hoc para el caso mexicano ya que corresponde a los asuntos que son, en su mayoría, obligatorios por disposición legal como el directorio de servidores, el perfi l de los puestos, la remuneración mensual de los servidores públicos, el reporte de gastos como viáticos, representación y alimentación, la relación de bienes a nombre del Congreso, los miembros del comité de transparencia, los contratos y auditorías, los dictámenes de la cuenta pública, el micrositio de la contraloría, así como los procedimientos para la realización de trámites de acceso a la información.

Resulta de interés que, a pesar de que este tipo de información suele ser obligatoria, doce legislaturas locales no hagan pública la información de al menos la mitad de estos indicadores. Los Congresos locales con la más baja califi cación en materia de transparencia administrativa fueron Tlaxcala, Chiapas, Guanajuato y Tamaulipas. Por su parte, las legislaturas mejor evaluadas en esta materia con la totalidad de indicadores fueron las Cámaras de Diputados del Estado de México, de Guanajuato y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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La variable 8 corresponde exclusivamente a tres indicadores que sugiere la Unión Interparlamentaria con el fi n de verifi car si las publicaciones ofi ciales de la legislatura se hacen públicas o son de distribución restringida. Así, se verifi ca si existe un listado de publicaciones sistematizado y actualizado, si las mismas pueden ser obtenidas por vía electrónica sin justifi car razón jurídica y si existe algún procedimiento para la obtención o, en su caso, compra de cierto material especializado que se produzca al interior de la legislatura. El resultado que se presenta en la gráfi ca 8 “Publicaciones” sólo corresponde a tres indicadores, de los cuales, cumplieron con la totalidad las legislaturas de Coahuila, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora y Tabasco. Por su parte, las legislaturas de Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Querétaro, San Luis Potosí y Tlaxcala obtuvieron califi cación de 0 (cero) en virtud de que no cuentan con este tipo de información en sus portales de Internet.

En la califi cación respecto de la variable 9, que corresponde a la disponibilidad de información del Órgano de Fiscalización dependiente de la legislatura, no se evalúa el grado de independencia técnica o su nivel de institucionalización, sino simplemente la


AGS

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CAT

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accesibilidad a elementos básicos como su estructura interna, directorio, marco normativo, síntesis curricular del titular, las auditorías concluidas, los informes sobre la cuenta pública y la remuneración mensual de los servidores públicos. La gráfi ca 9 “Micrositio del Órgano de Fiscalización” muestra cómo las legislaturas que cuentan con la totalidad de la información en los 7 indicadores propuestos fueron Coahuila, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Oaxaca y Veracruz, mientras que la mayoría dispone de información parcial excepto por el órgano de fi scalización de Nayarit cuyo sitio web no estuvo disponible durante las fechas en que se recolectó la información y sólo se tuvo acceso a la remuneración de los servidores públicos mediante el sitio de transparencia.

Finalmente, la variable 10 mide la accesibilidad de mecanismos de retroalimentación e instrumentos avanzados como vínculos a otros órganos de poder u otras legislaturas, foros de discusión, encuestas, información de contacto con legisladores, sección de preguntas más comunes y novedades, así como versiones ligeras y para personas con discapacidad visual. El resultado de la evaluación de esta variable a partir de 16 indicadores se presenta en la gráfi ca

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10, donde es notorio el bajo desempeño de todas las legislaturas, y donde sólo tres de ellas están por encima de la mitad de los requisitos básicos en materia de retroalimentación y opciones avanzadas: el Distrito Federal, Chihuahua y el Estado de México.

A partir de las diez variables y la totalidad de 106 indicadores medidos en las 32 legislaturas locales de México, se cuenta con información sufi ciente para la elaboración de un índice de transparencia y accesibilidad a la información legislativa de un rango entre 0 y 1, donde 1 es el mínimo necesario de accesibilidad, mientras que 0 representa el tipo ideal de la opacidad legislativa. Es decir, una legislatura con un valor de 1 no signifi ca que sea un ejemplo de transparencia legislativa sino que cuenta con la información mínima necesaria para que el ciudadano cuente con los elementos básicos para evaluar el desempeño de sus representantes. No se evalúa la calidad de la información ni los mecanismos de sanción disponibles, sino simplemente la accesibilidad mediante medios electrónicos. El índice compuesto para cada legislatura (ver composición en anexo 1) se presenta a detalle en la gráfi ca 11, donde destaca el bajo


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desempeño de las legislaturas de Tlaxcala, Chiapas, Baja California Sur y Querétaro.

Le medición fue realizada en el primer semestre de 2010 y, en consecuencia, aquellas entidades donde se renovó el Poder Legislativo local, evaluó a las legislaturas que estaban por concluir su encargo. Existen ocho legislaturas que se encuentran en el rango bajo en esta materia, mientras que 21 legislaturas se encuentran en el tercer cuartil y sólo tres legislaturas se encuentran en el rango más alto del índice de accesibilidad y transparencia legislativa. Destaca que estas tres legislaturas con un mejor desempeño en materia de accesibilidad a la información legislativa corresponden a entidades donde un solo partido cuenta con la mayoría absoluta de la legislatura: La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el Congreso del Estado de México y el Congreso de Guanajuato, los cuales tienen mayoría del Partido de la Revolución Democrática, del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Acción Nacional, respectivamente, sin que ello implique necesariamente alguna relación causal.

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Conclusiones La rendición de cuentas es la relación entre dos actores, donde uno informa, explica y justifi ca sus acciones a otro que tiene la capacidad legal para sancionarlo. La transparencia y el acceso a la información son condiciones indispensables de la rendición de cuentas, aunque no sufi cientes para garantizarla.

El Poder Legislativo debe exigir cuentas al Ejecutivo, pero también debe rendir cuentas a la sociedad. La autoregulación de cualquier órgano de poder público no es rendición de cuentas, aunque contribuya a ese objetivo, por ello es necesario que haya mejores mecanismos de accesibilidad a la información pública y mejores instrumentos de sanción a cargo de los ciudadanos.

El Poder Legislativo local en México tiene una asignatura pendiente en materia de accesibilidad a la información y transparencia de sus actividades y decisiones. La existencia de gobiernos divididos, legislaturas sin mayoría, o alternancia en el gobierno no representan ninguna garantía de una mejor estructura de rendición de cuentas o mayor accesibilidad a la información. A partir de los datos aquí presentados, se evidencia que los representantes populares deben hacer un esfuerzo adicional en las reformas legales para otorga al ciudadano el papel que merece en la consolidación democrática.

Uno de los retos de la democracia en América Latina es mejorar sus estructuras de rendición de cuentas en todos sus niveles, particularmente el nivel subnacional donde prevalecen prácticas de opacidad e incluso autoritarias. No es el único asunto de la agenda pendiente de las democracias latinoamericanas, pero sin duda, uno de los más relevantes.


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Las legislaturas locales en México se encuentran por debajo de los estándares mínimos de accesibilidad a la información. Sus integrantes deben redoblar esfuerzos para evitar la simulación en el cumplimiento de la ley y la subinformación respecto de sus actividades parlamentarias que se evidencian en este estudio. Es urgente la construcción de una nueva agenda de transparencia legislativa local en México.

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Anexo 1. Composición del Índice de Accesibilidad y Transparencia Legislativa para Legislaturas Locales en México (2010)

Entidad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Índice

AGS 16 6 7 4 5 3 6 1 5 6 59 .56

BC 14 4 7 3 6 3 11 1 4 3 56 .53

BCS 12 5 1 2 6 2 5 0 4 5 42 .40

CAMPECHE 11 3 9 3 7 6 7 0 5 3 54 .51

CHIAPAS 11 3 1 2 3 1 4 0 4 4 33 .31

CHIHUAHUA 12 3 7 6 7 2 6 0 3 9 55 .52

COAHUILA 16 5 8 5 6 11 7 3 6 7 74 .70

COLIMA 13 3 11 6 7 7 10 1 5 5 68 .64

DF 16 4 11 6 7 8 12 3 6 12 85 .80

DURANGO 14 5 6 4 8 3 9 3 6 4 62 .58

EDOMEX 14 6 10 7 9 6 13 3 6 9 83 .78

GUANAJUATO 14 6 10 7 9 6 13 3 6 9 83 .78

GUERRERO 12 4 4 3 7 4 7 0 5 5 51 .48

HIDALGO 16 5 9 2 6 8 8 0 5 6 65 .61

JALISCO 16 3 10 5 6 7 10 3 5 8 73 .69

MICHOACAN 16 3 6 6 7 3 5 1 3 3 53 .50

MORELOS 15 3 5 5 6 3 10 1 4 4 56 .53

NAYARIT 16 3 9 4 5 3 10 3 1 5 59 .56

NUEVO LEÓN 15 3 7 5 7 11 11 1 4 5 69 .65

OAXACA 13 3 5 3 7 7 11 1 6 3 59 .56

PUEBLA 16 4 6 5 6 8 11 1 4 6 67 .63

QUERÉTARO 9 3 9 3 3 0 9 0 5 1 42 .40

Q ROO 13 3 8 3 5 3 7 3 2 3 50 .47

SLP 15 4 11 7 7 8 10 0 4 5 71 .67

SINALOA 16 4 9 6 6 3 9 3 5 4 65 .61

SONORA 16 4 8 3 6 4 11 3 5 4 64 .60

TABASCO 12 4 9 5 8 6 11 3 5 4 67 .63

TAMAULIPAS 13 3 9 4 7 3 4 1 3 5 52 .49

TLAXCALA 9 1 3 2 2 3 2 0 3 2 27 .25

VERACRUZ 14 2 7 4 8 5 8 1 6 4 59 .56

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YUCATÁN 7 4 2 3 5 7 9 1 4 4 46 .43

ZACATECAS 12 4 7 5 7 6 11 0 5 7 64 .60

Anexo 2. Indicadores evaluados en sitios web de legislaturas locales

Variable 1. Información general Indicador1.1. Integración de la legislatura1.2. Integración de comisiones1.3. Gaceta Parlamentaria 1.4. Diario de Debates1.5. Ley Orgánica y Reglamento Interno 1.6. Orden del Día de sesiones1.7. Constitución de la República1.8. Funciones y/o facultades del Congreso1.9. Etapas del procedimiento legislativo1.10. Estadísticas de la actual legislatura (número y porcentajes de iniciativas presentadas, aprobadas, pendientes, etc. )1.11. Breve historia de la Cámara de Diputados1.12. Comunicados y boletines de prensa1.13. Guía del edifi cio del Congreso (fotos del pleno y salones).1.14. Diagrama o Gráfi ca de cómo están sentados (repartición de curules) en el Pleno. 1.15. Nombre y curriculum del Secretario General, Ofi cial Mayor o Secretario de Servicios Parlamentarios. 1.16. Diagrama de la Estructura Administrativa de la Legislatura (direcciones y departamentos) 1.17. Información para visitantes (horarios, requisitos, visitas guiadas, etc.) 1.18. Información para el acceso a los archivos históricos y biblioteca de la legislatura1.19. Vínculo a las leyes vigentes

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Variable 2. Sistema electoral y de partidosIndicador2.1. Explicación sobre el mecanismo de elección de los diputados (sistema electoral, número de distritos, requisitos para ser electo diputado, etc.)2.2. Resultados de la elección previa por distrito y por partido2.3. Integración y estructura de los grupos parlamentarios (nombre del coordinador y de los vicecoordinadores donde haya)2.4. Edad, género y profesión de todos los legisladores2.5. Texto de la Ley o Código Electoral 2.6. Páginas o micrositios de los grupos parlamentarios

Variable 3. Procedimiento legislativo Indicador3.1. Esquema gráfi co que explique las etapas el procedimiento legislativo3.2. Agenda legislativa o temas en discusión por la legislatura en el actual o más reciente periodo de sesiones3.3. Base de Datos con buscador de los decretos aprobados por la actual legislatura3.4. Estatus de las iniciativas presentadas en la actual legislatura (aprobada, publicada, pendiente en comisiones, etc.) con especifi cación de tema, título, iniciador de origen, fecha de presentación, etc.3.5. Base de Datos de los Dictámenes de las comisiones3.6. Base de Datos de las votaciones del Plano (sentido del voto de cada diputado en cada decreto)3.7. Versiones estenográfi cas de las comparecencias de funcionarios3.8. Decretos, reformas y leyes aprobadas en al menos dos legislaturas previas3.9. Apartado especial con información detallada del Presupuesto y Leyes de Ingresos3.10. Versiones estenográfi cas de los debates del Pleno de la actual legislatura

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3.11. Acceso a comunicaciones del Ejecutivo dirigidas al Legislativo y viceversa, o a las preguntas parlamentarias3.12. Glosario de términos parlamentarios 3.13. Tecnología para la transmisión de las sesiones del Pleno en vivo (audio y video) por Internet 3.14. Archivo histórico en audio y video de sesiones de la actual legislatura

Variable 4. Órganos de dirección Indicador4.1. Biografía o Reseña curricular del Presidente de la Cámara4.2. Descripción de poderes y facultades de la Mesa Directiva del Congreso4.3. Nombres y datos de los Vicepresidentes y Secretarios de la Mesa Directiva 4.4. Integración del órgano de dirección del Congreso (Junta de Coordinación Política, Gran Comisión o Comisión de Gobierno, etc.)4.5. Agenda de reuniones y actividades del órgano de gobierno (Mesa Directiva y/o Junta de Coordinación). 4.6. Discursos y participaciones relevantes del Presidente del Congreso4.7. Listado de anteriores Presidentes del Congreso 4.8. Página de comentarios o correo electrónico para comunicarse con el Presidente del Congreso

Variable 5. Legisladores Indicador5.1. Listado de todos los miembros de la legislatura, que señale su distrito o circunscripción, partido político y comisiones a las que pertenece.5.2. Páginas personales o micrositios de cada diputado. 5.3. Listado de miembros agrupados por partido político5.4. Listado de miembros por tipo de elección (mayoría o representación).

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5.5. Teléfono, correo electrónico y domicilio de ofi cina de cada diputado5.6. Lista de integrantes de legislaturas anteriores5.7. Biografía o resumen curricular con fotografía de todos los diputados 5.8. Vínculo (link) a las participaciones de cada diputado en el Pleno desde el micrositio del diputado5.9. Sentido del voto individual de cada diputado en las votaciones de decretos del Pleno 5.10. Salario y otros apoyos económicos que reciben los legisladores

Variable 6. Órganos legislativos internos Indicador6.1. Micrositios de la totalidad de comisiones 6.2. Listado de miembros de la comisión 6.3. Actas de sesiones de comisión6.4. Registro de asistencias a sesiones de comisión6.5. Listado de servidores públicos y empleados asignados a las comisiones. 6.6. Nombre y curriculum de secretario técnico6.7. Presupuesto (o techo presupuestal) de la comisión 6.8. Informes de la Comisión presentados al Pleno o a los órganos de gobierno6.9. Programa de Trabajo de la Comisión

6.10. Página de comentarios o correo electrónico para comunicarse con el Presidente de la Comisión6.11. Agenda de actividades de las comisiones.

Variable 7. Transparencia administrativa (en la página de transparencia)

Indicador7.1. Directorio de servidores públicos 7.2. Perfi l de puestos 7.3. Remuneración mensual de servidores públicos 7.4. Gastos: viáticos, representación y alimentación.

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7.5. Relación de bienes a nombre del Congreso 7.6. Domicilio e integración de Comité de Transparencia7.7. Dictámenes de la Cuenta Pública7.8. Convenios y contratos 7.9. Resultados de auditorías internas 7.10. Micrositio de la Contraloría Interna 7.11. Información de proveedor, contratista, montos y plazos de entrega7.12. Domicilio, teléfonos, horario y correo electrónico de la ofi cina de acceso a la información 7.13. Informes de Transparencia

Variable 8. Publicaciones Indicador8.1. Listado de publicaciones del Congreso 8.2. Información sobre cómo pueden obtenerse electrónicamente las publicaciones (versión pdf)8.3. Servicio de compra o solicitud de publicaciones del Congreso

Variable 9. Micrositio del Órgano de Fiscalización (Contaduría Mayor de Hacienda, Órgano de Fiscalización, etc.).

Indicador9.1. Estructura orgánica y directorio9.2. Síntesis curricular del Auditor o Contador Mayor9.3. Marco normativo 9.4. Auditorías concluidas 9.5. Remuneración mensual de servidores públicos9.6. Dictámenes de la Cuenta Pública

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Variable 10. Retroalimentación, Diseño e instrumentos avanzados

Indicador10.1. Vínculos (links) a los poderes Ejecutivo y Judicial. 10.2. Vínculos a otras legislaturas estatales10.3. Herramienta de comentarios al webmaster sobre el sitio 10.4. Suscripción a algún boletín informativo 10.5. Foros de discusión abiertos 10.6. Encuestas de opinión 10.7. Información de contacto con diputados accesible. 10.8. Opciones en otros idiomas (lenguas nativas o en inglés)10.9. Sección de “novedades”10.10. Sección de “FAQ” o Preguntas más comunes10.11. Keyword Index o Índice por palabras clave10.12. Anuncio o página de vacantes para empleos en el Poder Legislativo 10.13. Mapa del sitio10.14. Opción de text Only version 10.15. No se requiere de ningún software 10.16. Opciones para discapacitados visuales.

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Derecho a la intimidad genética

Mónica Victoria Ruiz Balcázar*

SUMARIO: Introducción. I. Planteamiento. II. Marco conceptual. III. Marco jurídico. Refl exión fi nal. Bibliografía.

IntroducciónLos datos personales encierran en su conjunto la vulnerabilidad humana que revela la frágil condición del hombre, y es una expresión del desequilibrio de fuerzas por lo que su protección debe ser cuidadosamente reglamentada por el Estado.

La información genética forma parte de los datos personales que por su sola publicación o acceso a la misma puede generar un estado de vulnerabilidad entre sus titulares ya que resulta ser información sensible.

La vulnerabilidad es un concepto presente en la bioética y como tal subyace y se institucionaliza jurídicamente como un mecanismo para proteger de cualquier agravio a los seres humanos entre sí, compensando de este modo sus defi ciencias, y buscando el diálogo entre seres semejantes cuyas diferencias no esenciales pero sí de grado le pueden negar en lugar de garantizar una convivencia pacífi ca, adaptable y ventajosa.

* Doctora en Derecho Público por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Veracruzana. Académico de la carrera de Derecho SEA campus Coatzacoalcos. Universidad Veracruzana. Miembro del SNI.

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De igual forma la autonomía, la dignidad e integridad humana, son necesariamente objetos de protección legal, sin embargo es el principio de vulnerabilidad, el que se erige como fundamento del sistema legal. De acuerdo con estas ideas, “los derechos pueden considerarse como triunfos en la concreción de la protección de la persona humana.”1

En el contexto antes mencionado el objetivo del presente trabajo, es refl exionar sobre las consecuencias éticas y jurídicas que el tratamiento de algunos datos personales derivados del conocimiento del genoma humano puede traer consigo, en virtud de los avances de la ingeniería genética especialmente cuando forman parte de un expediente concluido cuyas sentencias ejecutoriadas deben ser transparentadas por el Poder Judicial tal como lo señalan diversos preceptos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y la Ley 848 de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

Por lo anterior, se abordan los temas relativos a los inicios de la investigación genética en el denominado proyecto genoma humano, la protección a la intimidad y la clonación, dando al respecto el marco conceptual indispensable, a fi n de situar el panorama teórico en donde se ubica el presente trabajo. Enseguida se analizan sus implicaciones en el marco jurídico nacional.

1 Apud, por DAHL RENDTORFF, Jacob, “Principios básicos de la Bioética y el bioderecho europeos”, en Perspectivas Bioéticas, Ed. Gedisa y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Año 5, número 9, primer semestre, España, 2000, pp. 74-90. Para una consulta a fondo sobre el debate del fundamento que sustenta a los denominados principios jurídicos en los sistemas legales vid DWORKIN, Ronald, Los derechos en serio, traducción de Marta Guastavino, Ed. Planeta-Agostini, España, 1993, pp. 72 y ss.

Mónica Victoria Ruiz Balcázar

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De igual forma en el trabajo se alude a la posibilidad de quedar en estado de indefensión debido al impacto ético y jurídico que traen consigo los nuevos avances en las manipulaciones genéticas, de manera fundamental cuando se trasladan al ámbito de la administración de justicia por lo que es el mismo Poder Judicial quien debe responder con efi cacia a las cuestiones legales que pueden tener lugar con motivo del tratamiento de datos personales, especialmente en los siguientes campos: derechos humanos, derecho constitucional, derecho de la seguridad social, derecho laboral y derecho civil.

I. PlanteamientoDe acuerdo a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental2 y a su equivalente en el Estado de Veracruz los archivos3 judiciales deben hacerse públicos cuando su contenido se refi era a sentencias ejecutoriadas.4

2 Cfr. Artículo 8 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Diario Ofi cial de la Federación del 11 de junio 2002.3 Un archivo “comprende el conjunto de expedientes o documentos organizados con el fi n de integrar una fuente de información, en razón de de las actividades de una institución” Cfr. Fracción I del Tercer apartado de las Disposiciones generales de los Lineamientos generales que deberán observar los sujetos obligados por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, para Elaborar Formatos de Solicitudes de Acceso a la Información Pública y Corrección de datos personales para su presentación a las unidades de acceso. GOE 325 del 20 de octubre 2009 y GAO 367 del 25 de noviembre 2009.4 Las sentencias ejecutoriadas son aquellas que ya han causado estado es decir que no admiten recurso legal ordinario ni extraordinario por lo cual se consideran cosa juzgada sin posibilidades de ser revocadas.


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Según se desprende de algunos preceptos que regulan los deberes de confi dencialidad de los datos personales, respecto de documentos5 en general las Unidades de Acceso como es la Unidad de Acceso y Transparencia del Poder Judicial del Estado de Veracruz tienen el deber de eliminar datos personales reservados o confi denciales salvo que medie autorización expresa; mientras que tratándose de sentencias y resoluciones ejecutoriadas el principio es a la inversa pues existe la obligación legal de publicarlas salvo oposición expresa de las partes a la publicación de sus datos personales y que en caso de no manifestarse en el plazo legal previsto se tendrá por afi rmativa su publicación.6

No obstante lo anterior también se encuentra legislado que la información confi dencial en poder de los sujetos obligados como las autoridades judiciales se encuentra protegida por el derecho a la intimidad y sobre la cual no puede realizarse ningún acto o hecho sin el consentimiento de sus titulares o representantes legales.7

Como puede observarse la normativa citada requiere un estudio pormenorizado ya que la publicación de ciertos datos personales relativos a la información genética constituyen datos sensibles8 5 Cfr. artículo 58 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública vigente en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.6 Cfr. Fraccion XXVII del artículo 8 de la Ley de Transparencia, Op. Cit.7 Cfr. Fracción VII del artículo 3º de la Ley de Transparencia, Op. Cit. 8 Por datos sensibles se entienden los que merecen una protección especial que pueden provenir de diferentes causas: a) datos sobre ideología, religión, creencias, en los cuales debe ser necesario recabar un consentimiento explicito y por escrito para divulgarlos; b) datos sobre origen racial, salud, vida sexual: c) datos relacionados con infracciones penales o administrativas.


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de personas individualmente identifi cadas en un expediente judicial puede ser utilizada en contra de quien por desconocimiento de su derecho no se ha opuesto o cuando ni siquiera se ha enterado puesto que los domicilios para oír y recibir notifi caciones en un proceso jurisdiccional no son necesariamente los de sus interesados.

Con independencia de lo anterior, encontramos que junto con las indiscutibles aportaciones de la ingeniería genética también se han acarreado, un sinfín de discusiones éticas y legales. Entre las primeras se sigue cuestionando, en caso de hacerse realidad la clonación reproductiva, si sería ético destruir hasta el decimocuarto día los embriones sobrantes o destinarlos a la investigación con el fi n de proteger a la humanidad de padecimientos graves, o para elevar su calidad de vida, decidir el sexo de los futuros hijos o fecundar óvulos después de la muerte del donante, etc.

En cuanto a las discusiones legales, especialmente si se difunden datos personales a través de medios electrónicos habrá que preguntarse si el conocimiento del mapa genético puede derivar en una invasión a la intimidad; o si da lugar a exigir nuevos tratamientos en materia de derecho a la salud y a la seguridad social; y en materia laboral a qué tipo de discriminación podrían ser susceptibles los no afortunados genéticamente. De igual forma en materia civil tendrían que defi nirse los derechos de fi liación en el caso de que la clonación reproductiva llegara a ser una alternativa para las parejas estériles.

MARTÍ CAPITANACHI, Luz del Carmen, Democracia y derecho a la información, Porrúa, México, 2007, p. 174.


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II. Marco conceptual1. El Proyecto Genoma Humano

Los antecedentes del Proyecto Genoma Humano, se remontan por una parte a un convenio de cooperación científi ca, celebrado entre investigadores pertenecientes a Estados Unidos, Japón, Francia, Alemania, Reino Unido y China, cuya tarea primordial fue identifi car el mapa genético de los seres humanos.

Por otra parte este proyecto encuentra también sus raíces en las indagaciones de una empresa privada denominada Celera-Genomics, y quienes en el mes de junio del año 2000, decidieron unir sus esfuerzos junto a otros expertos en la citada investigación, por lo que a partir de estos acontecimientos se generaron las primeras refl exiones éticas y jurídicas al respecto,9 debido especialmente al manejo no sólo privado, sino público de la información genética, lo que se agudiza con la posibilidad del tratamiento de datos personales en medios electrónicos con todos los peligros que el proceso implica.

Como consecuencia de lo anterior, intelectuales de diversas disciplinas han tratado de contribuir a la refl exión en torno a la problemática derivada de los nuevos avances de la investigación genómica, tal como puede verse del documento conocido como el informe Warnock, en que los especialistas pertenecían a las siguientes áreas: ginecología y obstetricia, neurología, desarrollo mamífero, psicología, psiquiatría, relaciones sexuales y personales de discapacitados, teología, inmigración y servicios de adopción, además de otros

9 Vid. MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, “Aspectos sobre la regulación del genoma humano en México”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Refl exiones en torno al derecho genómico, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 2002, pp. 192-193.


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funcionarios. Lo que generó las recomendaciones siguientes:

1. La creación de un organismo institucional para el seguimiento de las actividades en este campo y su supervisión y control. 2.- Dar la posibilidad de conservar y utilizar el preembrión para la investigación, con el límite del decimocuarto días después de la fecundación, siempre que se cuente con el consentimiento de los productores de los gametos y con las debidas licencias. 3.- No autorizar su conservación, ni su utilización, ni la experimentación más allá de dicho límite. 4.- El preembrión utilizado para investigación no puede ser transferido a una mujer.10

Se constata así, que alrededor de la ingeniería genética, se circunscriben una serie de disciplinas que coadyuvan a su desarrollo y reglamentación, sin embargo, entre éstas, el derecho destaca por su mayor margen de importancia, debido a que la legislación que se expida al respecto podrá ser criticada, censurada o alabada pero en todos los casos tendrá efectos vinculantes.

El derecho tiene como tarea armonizar los intereses de la ingeniería genética y la medicina genómica el bien de la humanidad, y los de la ciencia jurídica como reguladora de la vida en sociedad, ya que la especifi cidad de la materia y los potenciales riesgos que encierra, como el abuso o uso indebido de la información genética, requieren de decisiones bien informadas al respecto.

10 Denominado así por Mary Warnock, especialista en fi losofía moral, y quien encabezó un grupo compuesto de 16 integrantes, de Gran Bretaña, que debido a su liderazgo en investigaciones sobre clonación, inseminación artifi cial y fecundación in vitro, desde 1982, creo la comisión, cuyo estudio concluyó en dos años, con recomendaciones hoy adoptadas por algunas legislaciones. Vid. BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, Bioética, Ed. Síntesis, Madrid, 1999, pp.139 y ss.


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En consecuencia, países con una legislación defi ciente o inapropiada se convierten en un paraíso genético, receptores de investigadores con un campo experimental a su servicio, ajeno a un adecuado control legal.

Cabe mencionar que el Proyecto Genoma Humano, HUGO, por sus siglas en inglés, es considerado el mayor logro científi co del siglo XXI, el cual después de 13 años de intenso trabajo, el 14 de abril del año 2003 culminó con el desciframiento de la secuencia completa del genoma humano antes de la fecha y con menos inversión económica de la originalmente prevista, y cuya comunicación ofi cial se hizo por el Consorcio Internacional para la Secuenciación del Genoma Humano, encabezado por Francis Collins del Instituto Nacional de Investigaciones sobre el Genoma Humano, y el Departamento de Energía de los Estados Unidos de Norteamérica.11

Por otra parte en México desde julio del año 2004 se creó el Instituto Nacional de Medicina Genómica (INMEGEN) que se encuentra inserto en el Programa de Salud 2007-201212 el cual en sus líneas de investigación estudia las implicaciones éticas, jurídicas y sociales. Dentro de la línea citada destaca el Proyecto HumGen con la Universidad de McGill en Canadá que en su página electrónica informa sobre las consecuencias mencionadas y que derivan de los avances de la

11 El aviso ofi cial del denominado árbol de la vida, se hizo junto con la invitación al público interesado en consultar la base de datos que contiene la secuencia completa del genoma, y que puede consultarse en la página web www.ncbi.nlm.nih.gov/genome/guide/human/. Consultada el 10 de diciembre 2010.12 www.inmegen.org .mx/es/invest igacion/l ineas-de-investigacion/implicaciones-eticas-juridicas-y-sociales-de-la-genomica/ Consultada el 10 de diciembre 2010.


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investigación genética que comprenden terapia génica, clonación, AND, pruebas y diagnóstico genético.13

2. Invasión a la intimidadLa protección y respeto a la intimidad es uno de los derechos que parece ser más vulnerable con el reciente descubrimiento del genoma humano en su totalidad. De acuerdo con los avances científi cos cada vez es más probable conocer con un alto grado de certeza cuáles son las funciones que cada uno de nuestros genes cumple en relación con cada organismo así como el diagnóstico temprano de algunos padecimientos congénitos.

No obstante, no podemos olvidar que un ser humano es algo más que la suma de sus genes, en otras palabras no debe pasarse por alto el fenotipo, consistente en la infl uencia que el genoma humano tiene del entorno en el que se desarrolla, así como la recíproca infl uencia de los genes entre sí.

Hablar de la protección a la intimidad, es aludir a un concepto hermético de la privacidad individual, y en el que cada individuo se siente con el derecho de elegir a quien confi ar su información más valiosa, de ahí el enorme impacto que la investigación genética puede acarrear, por eso y para saber qué y en qué términos legislar los juristas tendrán que preguntarse qué clase de información es la que el mapa genético puede aportar.

Si se tratara de una información como la que se obtiene clínicamente de los procedimientos médicos que cada persona se practica no merecería mayor regulación, puesto que la confi dencialidad de nuestros

13 www.humgen.umontreal.ca/int/projects.cfm?id_projet=40 Consultada el 10 de diciembre 2010.


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datos médicos es algo que ya se maneja en el país. Es de conocimiento público que dicha información queda archivada en los expedientes personales de cada paciente, en las instituciones públicas o privadas en que se haya atendido el paciente, y a la que el personal médico tiene acceso, aún en ausencia del individuo al que pertenezca, y no ha habido en nuestro país, necesidad de leyes especiales para el caso.

De acuerdo con los especialistas el mapa genético contiene información que está más allá de un simple reporte médico, o de un estado de salud actual o pasado. Su importancia radica en que al descodifi car el genoma humano, nuestra intimidad queda al descubierto, porque se revelan aquellos datos que son capaces de predecir clínicamente, con un alto grado de probabilidad, los riesgos inminentes de llegar a sufrir algún padecimiento que de otra forma no conoceríamos tan anticipadamente, con lo que se descifran nuestras potenciales incapacidades futuras, y de ahí la obsesión actual, por reglamentar su uso.14

Una primera observación podría indicar, que antes de la investigación del genoma humano, ya tenemos en nuestro haber, diagnósticos capaces de predecir de forma altamente confi able, algunos de los padecimientos más comunes en la actualidad, como son la presión arterial elevada, el colesterol, el riesgo de enfermedades cardiovasculares, cardíacas, etc., y que no obstante, no han provocado el sentimiento de desconfi anza que sí ha generado el estudio de nuestro mapa genético, puesto que después de algunos tratamientos y cambios en los estilos de vida, estos han logrado superarse, lo que bien podría ocurrir, 14 A. ROCHE, Patricia y J. ANNAS, George, “Law & Genetics in the United States: Protecting genetic privacy and genetic property”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Refl exiones en torno al derecho genómico, op. cit., pp. 94-95.


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con las proteínas contenidas en los genes, porque evidentemente si sufren cambios, estos necesariamente repercuten en el diagnóstico original.

Otra información que el mapa genético es capaz de revelar, son las relaciones de fi liación, y por ende así como se puede correr el velo para establecer la paternidad o maternidad en su caso, también pueden manifestarse los riesgos de enfermedades compartidas por una familia, por lo que en caso de padecimientos graves congénitos, los puede colocar en una posición desventajosa en relación con sus congéneres. Por ello tampoco sorprende el interés que los investigadores, las compañías, los laboratorios y la industria farmacéutica, tienen en la medicina genómica, debido a la explotación comercial que esto genera.15

Debido a que el estudio sobre el genoma humano es uno de los más ambiciosos en la historia de la humanidad sus posibles hallazgos siguen generando a su alrededor un enorme escepticismo. Sin embargo habrá que valorar que la información que la secuencia genética pueda proporcionar, no es sino una parte del enigma que tendría que descifrarse para poder predecir nuestros riesgos futuros, puesto que de nuevo hay que recordar que la vida humana, no sólo está conformada biológicamente.16 15 Ibidem, pp. 95-99.16 Uno de los primeros programas, en estudiar los impactos morales y legales, es el realizado por ELSI, el cual desarrolló los siguientes rubros: 1) Cuándo y cómo, los exámenes genéticos, debían ser introducidos en la práctica de la medicina; 2) De qué forma la confi dencialidad y privacidad de la información genética podría ser preservada; 3) Cómo podría ser prevenida, la discriminación genética y 4)De qué forma el Proyecto Genoma Humano podría afectar nuestros conceptos de enfermedad, normalidad y humanidad. Como puede observarse, el núcleo de las dos últimas inquietudes, es el reduccionismo y el determinismo. Cfr., SHUSTER, Evelyne, “Genetic determinism, reductionism


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Con lo anterior, surge la urgente necesidad de reglamentar los avances de la ingeniería genética y la medicina genómica sin entorpecerla con disposiciones jurídicas unilaterales, pero al mismo tiempo sin permitirle ir más allá de lo que la dignidad humana considere pertinente y del respeto al derecho a la intimidad genética.

La primera gran difi cultad es que para algunos científi cos y juristas determinadas manipulaciones genéticas son consideradas prudentes y para otros pueden ser califi cadas como un ultraje a los más elementales derechos humanos.

Una forma de controlar la investigación de la ingeniería genética y de la medicina genómica es desde el derecho penal al incriminar ciertas conductas y al coartar la libertad de investigación pero el primer tropiezo es la desinformación que algunos legisladores tienen sobre el particular, y aún teniendo dicha información se ven obligados a elegir entre las encontradas y divergentes opiniones de los mismos expertos de la ingeniería genética y de la medicina genómica.

De lo anterior, se desprende la necesidad de precisar la regulación jurídica que sin entorpecer la libre investigación científi ca impida la violación del derecho a la intimidad, por lo que puede optarse por algún modelo de tutela jurídica que evite el abuso de la información proporcionada por la ingeniería genética entre los que se ofrecen en la doctrina.

Así se ha propuesto, que se puede optar por una regulación jurídica concreta, en la que no se llegue a un casuismo inaplicable ante las nuevas

and discrimination: Tightening the chains because of the human genome sequence”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Refl exiones en torno al derecho genómico, op. cit., p. 31.


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técnicas, inclinándose por el sistema mixto español, que en materia civil y penal, se ha pronunciado por una abundante reglamentación administrativa, sancionando penalmente sólo algunas conductas, con lo que se descartan otras posibilidades jurídicas como el régimen de prohibición, el régimen de autorizaciones concretas y el de responsabilidad civil.

El primero se elimina, en virtud de que éste atenta contra la necesaria libertad de investigación científi ca. El segundo porque cada proyecto de investigación tendría que ser autorizado en particular, con los concernientes juicios de valor, lo que iría en contra de los principios de seguridad y efi cacia jurídicas. Finalmente el tercero se descarta porque la indemnización civil, no podría reparar en todos los casos el daño causado.17

Lo anterior debe impactar en el derecho a la intimidad genética que puede ser “entendido como derecho a determinar las condiciones, límites y formas de recolección, tratamiento, utilización y conservación de la información genética de una persona o un grupo de individuos”.18

3. ClonaciónLa noticia del nacimiento de la oveja Dolly, en el Instituto Roslin de Escocia, fue el inicio de una serie de debates a los que ni la ciencia médica, ni mucho 17 Cfr., GARCÍA GONZÁLEZ, Javier, “Datos genéticos e intimidad personal y familiar: modelos de tutela jurídica”, en BENÍTEZ ORTÚZAR, Ignacio Francisco, coordinador, Genética Humana en el tercer milenio, aspectos éticos y jurídicos, Universidad Internacional de Andalucía y Ediciones Akal, Madrid, 2002, pp. 230-234.18 BRENA SESMA, Ingrid, “Panorama sobre la legislación en materia de genoma humano en México”, en SAADA, Alya y VALADÉS, Diego, coords, Panorama sobre la legislación en materia en genoma humano en América Latina y el Caribe, IIJ-UNAM y REDBIOÉTICA, México, 2006, p. 299.


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menos la jurídica ha logrado atemperar, ya que una vez descubierta la posibilidad de reproducir animales genéticamente iguales, a partir de la fusión de células, sin necesidad de la intervención de gametos masculinos, se estaba ya dando el mensaje al mundo, de utilizar el mismo procedimiento, pero ésta vez con seres humanos.

Así la nota mundial en 1997 sobre la primera clonación reproductiva, provocó simultáneamente una doble situación: por un lado la perplejidad científi ca por el potente hallazgo, que signifi ca la regresión biológica de una célula ya diferenciada a un estado indiferenciado; y por otro las airadas protestas, en contra del experimento.

Como consecuencia inmediata se expidieron varios documentos, en los que esencialmente se prohíbe la clonación con fi nes reproductivos, entre los que se encuentran los siguientes: la Declaración Universal sobre el Genoma Humano y los Derechos Humanos,19 en 1997 por la UNESCO, El Convenio sobre Derechos Humanos y Biomedicina, por el Consejo de Europa, en 1998 y la Carta de los Derechos Fundamentales, de la Unión Europea, la cual aún no es vinculante.

Con el objeto de proteger la vulnerabilidad humana cada Estado tiene que determinar cuáles son los bienes jurídicos que deben ser tutelados por el derecho lo que ha generado distintas propuestas ya vigentes en la creación de fi guras delictivas tal como ocurre con la propuesta sistemática del código penal español

19 “Art. 1º.-El genoma humano es la base de la unidad fundamental de todos los miembros de la familia humana y del reconocimiento de su dignidad intrínseca y su diversidad. En sentido simbólico, el genoma es el patrimonio de la humanidad”. Vid., CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonación humana, op. cit., p.3.


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vigente, que contempla un título relativo a delitos20 por manipulación genética.21

Cabe indicar que si el objeto de estudio es el ser humano se provocan muchas resistencias a pesar de los avances científi cos, sin embargo si se trata de animales o plantas la crítica suele favorecer el procedimiento aun en el caso de la clonación, en virtud de que se argumenta un aumento en la calidad de los mismos, o que se está en posibilidades de programar sus características genéticas, o buscar híbridos en aras de mejorar el producto obtenido.

En el caso de la clonación humana en su forma reproductiva provoca un rechazo generalizado a

20 En el derecho español existe el tipo penal que sanciona “…la creación de seres humanos idénticos por clonación u otros procedimientos dirigidos a la selección de la raza.”, lo que advierte a otras legislaciones no confundir en un solo delito dos cuestiones como es por una parte la punibilidad del proceso de clonación en sí mismo, y la selección de la raza por otra. Y en los que habría que preguntarse si para que la clonación sea punible se requiere la creación de varios, en vista de que la redacción es plural; si es punible en sí misma o sólo cuando tiene como fi nalidad la selección de la raza humana. Por otra parte habría que analizar si los procedimientos científi cos para la selección de la raza, aún cuando no sean por clonación sino por medios como la reproducción asistida o in vitro, son sancionables, en cuanto a los grados de ejecución cabe hablar de si el delito por ser de resultado material requiere el nacimiento del ser clonado o si llegado a una primera etapa embrionaria, esta no es punible, o lo es en grado de tentativa. Para una consulta del debate a fondo vid, Carlos María Romeo Casabona, “La clonación humana: los presupuestos para una intervención jurídico-penal”, en BENÍTEZ ORTÚZAR, Ignacio Francisco, coordinador, Genética Humana en el tercer milenio, aspectos éticos y jurídicos, op cit., pp. 91-139.21 Cfr., MORILLAS CUEVA, Lorenzo, “Manipulación genética: límites jurídico-generales y frontera penal. La respuesta del Código Penal Español”, en BENÍTEZ ORTÚZAR, Ignacio Francisco, coordinador, Genética Humana en el tercer milenio, aspectos éticos y jurídicas, op. cit., pp. 177-204.


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diferencia de una mejor aceptación en la clonación no reproductiva, de las cuales a continuación se hace una breve explicación, a fi n de discutir su resonancia jurídica.

Desde que los investigadores de la biología moderna, lograron determinar la secuencia de todo el genoma de diferentes especies, nació la ciencia genómica, y con ello la posibilidad de conocer el mapa genético humano, recientemente descubierto en su totalidad.

Es así como hoy sabemos que los seres humanos compartimos un 98.5% de nuestro ADN con el chimpancé, un 70% con el ratón y un 30% con la mosca, mientras que dos seres humanos somos genéticamente idénticos en un 99.9%,22 por lo que si nuestra aparente superioridad respecto del resto de las otras especies, dependiera únicamente de nuestros genes, sin duda tendríamos que reconocer, que somos menos especiales de lo que a veces creemos.

A pesar del alto porcentaje que identifi ca genéticamente un ser humano con otro, se debe precisar que en promedio, lo que hace diferente a un individuo de otro, es una cantidad aproximada de tres millones de nucleótidos. Otra información importante es que el ser humano cuenta por lo menos con un 50% de material genético repetido y al que se le ha denominado ADN basura o genes egoístas, en virtud de que aparentemente no desempeñan ninguna función.

Con el avance de la ingeniería genética, se tiene la posibilidad desde 1973 de aislar los genes humanos

22 Cfr. BOLIVAR ZAPATA, Francisco, “Biología moderna y clonación”, en CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonación humana, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 2003, pp. 16-19.


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para la construcción de transgénicos que se utilizan en el tratamiento y prevención de enfermedades. Particularmente con la descodifi cación de la secuencia del genoma humano, se pueden conocer los polimorfi smos genéticos, que implican las diferencias físicas individuales y la propensión a algunos padecimientos.23

Una forma de comprender los problemas éticos, sociales y legales que implica la clonación provocada a través de experimentos científi cos es reconocer que la reproducción de seres vivos puede ser de forma sexual o asexual y que la clonación también ocurre de manera natural.

La reproducción sexual como resulta obvio requiere de la fusión de células sexuales y en el caso de los seres humanos son los espermatozoides y los óvulos que al unirse dan lugar a un zigoto unicelular, con 46 cromosomas, es decir dos juegos idénticos de 23.

Se dice entonces que durante las primeras etapas, cada célula es totipotente24 lo que signifi ca que cada una es capaz de dar lugar a un organismo completo de la especie en cuestión, de aquí que reciban también el nombre de células madres, para luego acceder al embrión.

De acuerdo con lo anterior, queda establecido que en la reproducción sexual, se dan las características siguientes: 1) Individualidad. Ya que la composición genética del nuevo ser, es distinta de los progenitores y de los de su especie; 2) Diversidad. Que implica la versatilidad de la especie, dada su inestabilidad genética; y 3) Supervivencia. Debido a su versatilidad,

23 Ibidem, pp. 23-27.24 Se refi ere a células embrionarias con capacidad para generar un organismo completo, Diccionario de la lengua española, 22ª, Ed. Real Academia Española 2001.


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se traduce en una garantía de conservación de la especie.

Por su parte la reproducción asexual se caracteriza por las siguientes particularidades: 1) Estabilidad genética. En virtud de que los nuevos seres son idénticos genéticamente a los de su especie; 2) Organismos óptimos. Por la capacidad de reproducirse en forma idéntica; y 3) Control. Que existe respecto del material genético de la prole, la cual está ya predeterminada.25

Según los antecedentes indicados la clonación existe en la naturaleza, respecto de ciertas especies animales y vegetales, y también entre los humanos, cuando la dotación genética es idéntica, ya que esto es precisamente lo que ocurre, entre los gemelos idénticos, que son el ejemplo al respecto.

Por lo anterior, se defi ne como clonación cualquier proceso del cual resulte la creación de una copia genética idéntica o cercana a lo idéntico de una molécula de ADN, célula, planta, animal o ser humano; por lo que el dilema surge no de estas clonaciones naturales, sexuales o asexuales, sino justamente de la clonación humana, sin necesidad de fecundación.26

De esta manera es posible distinguir dos tipos de clonación: la natural y la provocada, la sexual y la asexual; y dentro de las técnicas de la ingeniería genética para lograrlo es probable su realización a través de la división gemelar o por transferencia nuclear.

La clonación por división gemelar es aquélla que ocurre de forma natural, con los gemelos monocigóticos, donde de un solo zigoto, producto de la unión de un

25 Cfr. MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, “El status jurídico del uso de las células troncales en México”, en CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonación humana, op. cit., pp. 96-98.26 CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonación humana, op. cit., p. 2.


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gameto sexual masculino y otro femenino, por división espontánea, surgen dos o más embriones, con idéntica dotación genética. Este tipo de clonación también se puede hacer en el laboratorio tomando un embrión en la fase totipotente que es alrededor de los dos días siguientes a la fecundación, para después provocar la división celular.

La clonación de transferencia nuclear es un proceso en que el núcleo de una célula somática que implica la totalidad de los cromosomas, y no sólo la mitad, es transferido mediante descargas eléctricas a un óvulo, al que se le ha retirado el núcleo dando lugar a un nuevo organismo capaz de desarrollarse, sin necesidad de que el óvulo haya sido fecundado por un gameto masculino.27

Así también es posible la reproducción por medio de la clonación de células troncales que pueden ser utilizadas para la llamada terapia génica, consistente en la sustitución, modifi cación o cirugía de células enfermas o defectuosas por otras del mismo material genético, pero en plenitud de condiciones.28

Las células troncales han abierto un umbral de posibilidades, para su aplicación clínica tan desconcertantes como el hecho de que las células troncales óseas son capaces de originar mediante manipulaciones genéticas, células musculares del corazón, hepáticas y hasta cerebrales entre otras. Así padecimientos ligados a la herencia genética como la enfermedad de Alzheimer que se caracteriza por una pérdida irreversible de la memoria y demencia, y en la que el enfermo tiene un 50% de heredar el gen anormal

27 MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, “El status jurídico del uso de las células troncales en México”, en CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonación humana, op. cit., pp. 98-99.28 BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, op. cit., p 172.


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a cada uno de sus descendientes; podrían ser tratadas con terapia génica, mediante manipulación de células troncales.29

III. Marco jurídico 1. Derechos Humanos

Publicar las resoluciones y sentencias ejecutoriadas sin eliminar los datos personales que deben seguir siendo confi denciales al contener información genética puede generar confl ictos y daños insospechados especialmente si se hace a través de sitios electrónicos que abren inmensas posibilidades para el tratamiento de datos personales sin el consentimiento de sus titulares.

A pesar de la generosidad que caracteriza la investigación médica como actividad humana no puede sustraerse al poder económico o político, por lo que a veces su genuina fi nalidad se encuentra comprometida con los intereses de la sociedad a quien sirve, como son aquéllos que le brindan el fi nanciamiento económico necesario para sus avances técnicos.

Por lo anterior, en cada país tal como ocurre en la República Mexicana surgen comisiones de bioética dedicadas a la refl exión fi losófi ca de los problemas de la práctica médica lo cual no es sufi ciente sin la participación legislativa, puesto que para hablar de una cultura de la salud es necesario que se reconozcan por lo menos dos cuestiones básicas: a). La sensibilidad ante quien sufre un padecimiento y b). La solidaridad

29 Para un cuadro completo de enfermedades que podrían ser tratadas con células troncales, vid, SALAMANCA GÓMEZ, Fabio, “La aplicación clínica de las células troncales (transplante nuclear)” en CANO VALLE, Fernando coordinador, Clonación humana, op. cit., pp.73-85.


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interpretada como la disponibilidad de ayudar a quien padece.30

La expansión de la investigación científi ca sobre el genoma humano ha vuelto crítico el conocimiento de los datos personales cuando los mismos revelen la predisposición a ciertas enfermedades se debió a la discriminación que algunos pacientes suelen padecer.

Al respecto en la República Mexicana la Comisión Nacional de los Derechos Humanos con jurisdicción federal y la Comisión Estatal de los Derechos Humanos en el Estado de Veracruz a nivel local son competentes para conocer de presuntas violaciones al derecho humano sobre la protección de la salud entre los que cabría mencionar, para el caso de la genética, la negativa de atención médica al respecto, que puede traducirse en una violación a la garantía del derecho a la salud al igual que la investigación científi ca ilegal en seres humanos.31

Otro órgano de control que tiene un papel importante en la administración de justicia extrajudicial médica, y que por ende deberá conocer de las inconformidades derivadas de la aplicación de la medicina genómica, es la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, que brinda asesoría técnica a usuarios y prestadores de servicios médicos.32

30 Cfr., GARCÍA DÍAZ, Carlos J., “La ética médica en la transición del poder médico al poder económico”, en Perspectivas Bioéticas, op. cit., p. 26.31 Vid, SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis, “La protección de la salud en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Temas selectos de salud y derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 2002, pp. 182-184.32 Por decreto del año de 1996, se creó el CONAMED especialmente para intervenir a través de la mediación o conciliación en la resolución de problemas derivados del derecho a la salud y a la


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2. Derecho ConstitucionalLa divulgación de datos personales que contengan información privada sobre el mapa genético de un ser humano lo coloca en un estado de vulnerabilidad y por lo tanto de indefensión ante la posibilidad de un mal uso, o abuso de la información genética, por lo que podrían resultar vulnerados algunos derechos reconocidos como fundamentales en la Constitución Política Mexicana.

Así el precepto que prohíbe la discriminación por capacidades diferentes y condiciones de salud adversas podrían vulnerarse de diversas formas a pesar del pluralismo genético que proporciona a cada quien su singular individualidad.

En este contexto la publicidad de datos personales sobre el mapa genético puede vulnerar el derecho constitucional a la educación pues al no reglamentar su confi dencialidad defi nitiva, salvo casos justifi cados, las escuelas pueden tener acceso a esta información como a cualquier otra y al no considerar apto a un solicitante se le podría negar la posibilidad de educarse, no a pesar, sino con todo y sus padecimientos con lo que se abre una posibilidad de discriminar a ciertos aspirantes especialmente en instituciones públicas.

Por otra parte, la igualdad jurídica proclamada a nivel constitucional para varones y mujeres también quedaría en entredicho si de repente, el mapa genético revelara que uno u otro sexo, resulta más saludable; de igual forma al no proteger la identidad genética se podría infringir el derecho constitucional que se tiene a

seguridad social, habiendo recibido hasta junio del año 2000 18, 274 asuntos. Cfr., FERNÁNDEZ VARELA, Héctor y E. SOTELO, Gabriel, “Derecho y Salud”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Temas selectos de salud y derecho, op. cit., pp. 190-192.


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trabajar en cualquier actividad con tal que ésta sea lícita, y en consecuencia se privaría no sólo a un individuo, sino a toda su descendencia a recibir la seguridad social también elevada a rango constitucional.

Así también la libertad de tránsito establecida en la Constitución que permite entrar y salir del interior del territorio, podría en algún caso contravenirse, si por pertenecer a un grupo de enfermos en potencia, las entidades federativas en el interior de la República, o a nivel internacional prohibieran el acceso o salida de algunas personas, lo que por supuesto no se opone a los casos de contagio, en los que la razón suprema es precisamente evitar las epidemias.33

3. Derecho de la Seguridad SocialEn el caso de la Seguridad Social la publicación de datos personales con información genética de personas que han sido parte de un proceso jurisdiccional y que no hayan manifestado oposición alguna a su publicación debe ser reconsiderada en virtud de que una discriminación genética podría generar falta de atención en la materia.

Por acuerdo presidencial de fecha 23 de octubre del año 2000 se integró en nuestro país la Comisión Nacional para el Genoma Humano que fue sustituida por la Comisión Nacional de Bioética34 creada en la misma fecha, la cual se encarga de promover

33 Los derechos fundamentales a que se ha hecho referencia, son los establecidos en los artículos 1º al 5º, 6º, 7º, 11º, 12º y la fracción XXIX del artículo 123. Vid., CARBONELL, Miguel, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ed. Porrúa, México, 2010.34 Cfr. “Acuerdo por el que se abroga el Acuerdo Presidencial que crea la Comisión Nacional para el Genoma Humano” publicado el 23 de octubre 2000. Diario Ofi cial de la Federación 2 de agosto 2004. Consultado el 8 de diciembre 2010.


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la observancia de valores y principios éticos en la atención médica y la investigación en salud quedando comprendido dentro de este marco la investigación genómica.

Así también y como ya fue mencionado el 20 de julio del año 2004 fue creado el Instituto Nacional de Medicina Genómica por el Congreso de la Unión el cual se encarga de promover la investigación genómica todo lo cual impulsa las refl exiones fi losófi cas, éticas, legales, sociales, políticas y económicas respecto del genoma humano, abriendo la posibilidad de discutir, las nuevas tendencias del sector público y privado, respecto de la medicina genómica, a fi n de darle un mejor aprovechamiento, por lo que también en su momento se creó un Centro de Investigación Genómica.35

En relación con lo anterior, puede reconocerse, que en el marco del derecho a la seguridad social, la infl uencia que trae consigo el develamiento del genoma humano, impacta especialmente en dos rubros: la predicción de las enfermedades futuras y la terapia génica.36

El desafío consiste en determinar si una vez conocida la información genética individual tendrá efectos adversos puesto que las instituciones de seguridad social tendrán información temprana sobre

35 Vid, SOBERÓN, Guillermo, “Algunos cuestionamientos sobre derecho genómico”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Refl exiones en torno al derecho genómico, op. cit. pp. 9-11.36 Cfr. VARGAS PARADA, Laura y LACLETTE, Juan Pedro, coords., La medicina y la genómica: una nueva síntesis, México, Fondo de Cultura Económica, Fundación para la Salud, Instituto Nacional de Medicina Genómica, 2010. Disponible en la siguiente página: http://www.inmegen.mx/tema/cms_page_media/397/medicina_genomica.pdf. Consultado el 10 de diciembre 2010.


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los padecimientos potenciales de un trabajador y sus derechohabientes.37

En este caso se corre el riesgo de que las instituciones de seguridad social excluyan de sus regímenes de protección a grupos de personas cuya información genética revele padecimientos potenciales debido a las erogaciones económicas que estas suponen.

Al respecto la legislación podría reservarse el derecho de otorgar prestaciones económicas o en especie mediante el sistema de portafolio mínimo especialmente en medicina o terapia genómica o peor aun negar su prestación debido a sus altos costos, lo que es un indicador de nuevas desigualdades, entre la inmensa población mexicana, independientemente de las consecuencias que puedan traer, a los califi cados como genéticamente desafortunados especialmente si se da publicidad a esta clase de datos personales.38

37 Al respecto cabe señalar que de los lineamientos recomendados por el Banco Mundial, para una reforma de los servicios médicos y de seguridad social, se plantean los servicios subrogados, sin embargo, lo que a nivel de legislación puede parecer optimista, en la realidad, implica un enorme desafío, ya que por lo menos en 1997 habían 50 millones de mexicanos en condiciones de pobreza, y para 1998 eran ya 26 millones en condiciones de extrema pobreza, por lo que si las instituciones públicas del sector salud ya tenían problemas para atender a la enorme población a su cargo, qué calidad de servicios puede esperarse, con los avances de la medicina genómica, si ésta en sí misma requiere de enormes inversiones y no cabe separar la atención médica de su forma de fi nanciamiento, Cfr. ROJAS ARREOLA, Gonzalo y Odilia ULLOA PADILLA, “Seguridad Social en México; presente y futuro”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Temas selectos de salud y derecho, op. cit., pp. 35-40.38 Vid, BOLIS, Mónica, “Marco jurídico del genoma humano en las instituciones nacionales de salud”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Refl exiones en torno al derecho genómico, op, cit., pp. 17-18.


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Aun cuando la seguridad social es un derecho diferenciado del derecho a la salud su impacto también se refl eja en la atención a la misma, por lo que cabe mencionar que el derecho a la salud y el derecho a la intimidad nos coloca en el asunto de la protección de los datos personales cuando la mayor parte de estos pueden ser automatizados lo que signifi ca que “se encuentran registrados en terminales electrónicas de los sistemas de bases de datos que aisladas o conectadas, públicas y privadas, amenazan con desnudar desautorizadamente al titular de esos datos personales íntimos o sensibles”.39

De igual forma se puntualiza que aun cuando existe el consentimiento para revelar datos personales relativos a la salud se corre el riesgo “por la manera en que esta información íntima es recibida por los demás, y termina por modifi car las relaciones humanas, afectivas, profesionales y laborales de los titulares de dicha información”.40

4. Derecho LaboralLa falta de confi dencialidad del informe que contenga el mapa genético individual puede ser convertida en una forma de discriminación laboral si su regulación es defi ciente.

La sociedad mexicana como la comunidad mundial está involucrada en el cambio de paradigma que puede empezar a guiar a los sectores patronales y que

39 Cfr., ACUÑA LLAMA, Francisco, “La autodeterminación informática del ciudadano en materia de salud. El peligro del paciente de cristal” en BRENA SESMA, Ingrid, coord., Panorama internacional en salud y derecho. Culturas y sistemas jurídicos comparados, IIJ-UNAM, México, 2007, p. 261.40 Ibidem.


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puede generar una desigualdad de oportunidades para acceder a mejores niveles de vida.

De nuevo encontramos que la magna labor de la genética al haber decodifi cado el mapa del genoma humano para el tratamiento terapéutico de algunos padecimientos puede verse envilecida por intereses económicos y políticos. Al respecto pueden confrontarse dos hipótesis, una a favor de la clase trabajadora y en contra de la sociedad en general, y otra en aparente confl icto entre los derechos de los trabajadores y la colectividad.

En el primer caso podría decirse que la clase trabajadora tiene derecho a que se legisle la confi dencialidad del mapa genético a fi n de evitar que algunos individuos por sus características genéticas sean discriminados al no ser considerados aptos para una alta productividad, y por lo tanto sean segregados y privados del derecho al trabajo, reconocido por nuestra Constitución Política.

En este caso, los patrones resultarían ser los afectados al verse obligados a contratar personas con enfermedades potenciales, no sólo en su persona sino en sus ascendientes y descendientes, con el consiguiente desembolso económico para cubrir las cuotas por concepto del derecho a la seguridad social, tales como la asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalización; independientemente de los seguros de riesgos de trabajo, que van desde el pago de prestaciones económicas y en especie por incapacidad temporal, permanente parcial y permanente total, invalidez por enfermedades no profesionales, pensiones de vejez, cesantía en edad avanzada, y el pago de pensiones por muerte del trabajador, como pensiones de viudez, orfandad y ascendencia, entre otras prestaciones.


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En el segundo caso la hipótesis posible sería que debido al derecho que tiene la sociedad en general de no ser colocada en una situación de riesgo innecesario, como un derecho a su integridad podría existir la posibilidad de no contratar a determinados sujetos de los que su información genética revela como candidatos con un potencial de enfermedades que puedan poner en peligro no sólo al mismo, sino a sus compañeros de trabajo, o a una colectividad, tal como ocurriría por ejemplo en el caso de los que desempeñan actividades como pilotos de agencias aéreas comerciales.41

El confl icto sería ahora para la clase trabajadora, que podría ver vulnerado su derecho a la intimidad, al tener la clase patronal la posibilidad de conocer no sólo su currículum profesional, sino su información genética, con el peligro de utilizarla en su contra. Así se corre el riesgo de estigmatizar algunos grupos genéticos, en los que incluso como producto de la investigación genómica, se determine que por tratarse de una minoría, no se deba conceder el fi nanciamiento estatal para el tratamiento de sus enfermedades, o la posibilidad de ser discriminado por pertenecer a un grupo considerado de alto riesgo, en la adquisición de algunos padecimientos.

Por lo anterior, lo prudente es garantizar la confi dencialidad de la información genética. Así también esta revelación debe ser regulada a favor de los trabajadores empleándose únicamente para prevenir enfermedades, y adoptar formas de vida convenientes, sin olvidar que el mapa genético, si bien resulta una característica determinante en los padecimientos

41 Vid., GONZÁLEZ MARTÍN, Nuria, “Igualdad y discriminación genética”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Temas selectos de salud y derecho, op. cit., pp.141-142.


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futuros, no son en sí mismos un impedimento para trabajar.42

Es de suma importancia reconocer que al vulnerarse el derecho al trabajo, éste impacta en otros derechos no menos importantes, puesto que derechos como el de seguridad social y vivienda digna, dependen en el caso de algunas actividades, de un contrato o relación laboral. Además de que el acceso a otras prerrogativas como la educación, y los alimentos en su sentido jurídico dependen, desde luego de contar con los recursos económicos para sufragar éstos.

La trascendencia del genoma humano, en materia laboral, es que puede comprometer la estabilidad laboral, al no contratar al trabajador, al negarle el acceso a la capacitación y adiestramiento, y al despedirlo, en todos los casos por razones genéticas. Con lo que se provocaría una discriminación consistente en la alteración y modifi cación de las relaciones laborales y de seguridad social por extensión, que afectarían no sólo al trabajador activo, sino a sus familiares y dependientes económicos, lo que impactaría como trato desigual.43 La igualdad jurídica, consiste en

42 Ibidem, pp. 145-148.43 El binomio derecho y libertad de trabajo se traducen necesariamente en la prohibición de trabajos forzados o gratuitos, así como de selección individual discriminatoria, lo que se encuentra garantizado por el Estado Mexicano, dirigido hacia la estabilidad laboral, basada en una jornada humana, salario mínimo, descansos obligatorios, vacaciones pagadas y organismos tripartitos para la defensa de los trabajadores. Con la estabilidad laboral y la seguridad social, se pretende un trato igualitario en materia laboral, por lo que debe evitarse cualquier privilegio en perjuicio de otros. Cfr., KURCZYN VILLALOBOS, Patricia, “El trabajador frente al genoma humano”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Refl exiones en torno al derecho genómico, op. cit., pp. 176-177.


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este sentido, en igualdad de oportunidades para desempeñar un trabajo.

La discriminación laboral con base en cuestiones genéticas, no es un hecho en México, sin embargo al no ser un caso hipotético, los legisladores nacionales o las autoridades judiciales en su caso deben puntualizar las siguientes cuestiones: a) Defi nir la discriminación laboral genética, vedándola bajo cualquier modalidad; b) Prohibir exámenes genéticos para determinar aptitudes laborales, sin consentimiento de los involucrados, salvo para cuestiones médicas; c) Impedir que la información genética se haga pública, evitando especialmente que se comunique al empleador;44 d) Acordar que aun en los asuntos totalmente concluidos las sentencias ejecutoriadas no deben ser publicitadas a pesar de la falta de oposición de las partes cuando su contenido revele datos del mapa genético de alguno de los interesados o bien se omita la parte que identifi que a los sujetos interesados.

5. Derecho CivilLa clonación reproductiva aún no se encuentra sufi cientemente regulada por lo que eventualmente se puede dar origen a su proceso en el mejor de los casos como una forma de asistir a las parejas infértiles, sin que para ello sea necesario que el país cuente o no

44 En los Estados Unidos de Norteamérica, 7 empresas de 2000 admitieron realizar pruebas conforme al Proyecto Genoma Humano. Por otra parte los trabajadores de una empresa ferroviaria son sometidos a pruebas genéticas, buscando una de las causas más frecuentes de daños ocupacionales y consistentes en examinar el cromosoma 18, que sugiere la predisposición al síndrome carpiano familiar y de la diabetes mellitus. Las reclamaciones fueron resueltas a favor de los trabajadores, al considerar las pruebas genéticas como una violación al derecho de la privacidad y de la ley de discapacidad norteamericana. Ibidem, pp. 179, 182-185.


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con la técnica adecuada. La razón es sencilla, cuando se observa el interés de otros países, con los recursos humanos y económicos sufi cientes para llevar a cabo una labor que ya no se vislumbra imposible, debido a los avances de la medicina genómica.

Por lo tanto, la vulnerabilidad de quienes aún no nacen en territorio mexicano deberá ser atendida y protegida por la legislación, antes de que ocurran. Al respecto las mujeres podrían convertirse en madres no sólo de forma natural, por reproducción asistida o in vitro sino también por ser donantes de óvulos, que una vez que dieran nacimiento a un embrión mediante clonación, podrían originar toda clase de litigios en el derecho de familia como la fi liación y, los derechos de sucesión por lo que su manejo no puede dejarse en forma incontrolada.

Si de lo que se trata es de proteger la vulnerabilidad humana, tendremos que preguntarnos a partir de cuando un ser es considerado como sujeto de derecho. Al respecto la noción de persona física, en el derecho mexicano se circunscribe a todo ser humano nacido, vivo o viable, y con ello se quiere decir que viva por lo menos 24 horas y se encuentre desprendido del seno materno “…pero desde el momento en que un individuo es concebido, entra bajo la protección de la ley y se le tiene por nacido para los efectos declarados en el presente código”.45

El concepto de persona, está en íntima vinculación con la protección legal.46 El problema estriba en defi nir 45 Al efecto puede consultarse el artículo 28 del “Código Civil para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave”. Gaceta Ofi cial 15 de septiembre de 1932.46 En Alemania la Ley de Protección del Embrión Humano, prohíbe en forma categórica, producir éstos en forma artifi cial, con un mapa genético idéntico a otro embrión, feto, o adulto, vivo o muerto; mientras que entre los judíos toda vez que el embrión no


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a partir de qué momento un ser humano es concebido como tal, y una vez decidido este punto desde luego no resultará difícil reconocer la vulnerabilidad del ser que aunque no esté nacido ya debe ser objeto de la tutela legal.

Con la clonación, como se desprende del marco conceptual respectivo, no puede hablarse genuinamente de la concepción puesto que en su sentido natural la concepción es la unión de los dos gametos, uno masculino y otro femenino para la formación de un nuevo ser.47 Por otra parte éste se encuentra desde el inicio desprendido del seno materno, por lo que habrá que atender a la legislación internacional en caso de que la clonación humana, llegara técnicamente a ser segura, lo que no parece estar muy lejos.48

es considerado persona, su legislación no los protege. En Estados Unidos de Norteamérica aunque no se permite la nueva producción de embriones humanos, sí existe un programa de fi nanciamiento con fi nes científi cos, para utilizar los embriones ya creados a la fecha, estudiando la posibilidad de legislar para regular la clonación terapéutica y prohibir la clonación reproductiva por un lapso de 5 años, o sea mientras se continua la investigación, por su parte el Reino Unido ya autorizó la clonación terapéutica, y en un caso particular autorizó la selección de embriones, a fi n de que el nuevo hijo tenga las células necesarias para corregir el padecimiento que aqueja a otro hijo ya nacido, con lo que se corrobora la tesis de crear seres humanos como materia prima viviente de un tratamiento terapéutico. Cfr, DE LA BARREDA SOLÓRZANO, Luis, “Los derechos humanos y la clonación humana”, CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonación humana, op. cit., pp. 152-153.47 Vid Larousse, Diccionario enciclopédico 2002, Colombia, coedición internacional, ediciones Larousse, p.271.48 En todo caso desde 1986 el Consejo Europeo aprobó la recomendación 1.046, en la que se prohíbe la clonación humana, sea con fi nes de selección racial o no, así como la implantación de embriones humanos en otras especies, o susceptibles de crear quimeras, la ectogénesis, que consiste en la creación de un ser humano, fuera del útero materno, la creación de hijos de personas del mismo sexo, la elección del sexo, la creación de gemelos


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La legislación mexicana tendría que prever para el caso de enfrentar la clonación de bebés, el que no se les vulneraran sus derechos de fi liación; ya que en algunos modelos legislativos derivados de las técnicas de reproducción asistida, la relación de maternidad, y derechos de sucesión se establecen no con la donante genética, es decir no con la mujer de la que procede el óvulo, sino de la que ha dado a luz.49

Al respecto se debe recordar que el derecho civil es un campo propicio para el empleo de los resultados genéticos como medios de prueba en procesos jurisdiccionales cuyo litigio verse sobre cuestiones de fi liación, derecho a los alimentos y los de sucesión por lo que puede llegar a ser común que en el afán de demostrar los hechos las partes ofrezcan pruebas genéticas que incluso revelen más resultados de los estrictamente necesarios para probar su acción o demostrar su excepción.

El confl icto nace si una vez ejecutoriada las sentencias donde aparezcan los citados datos éstos dejan de ser confi denciales y por disposición legal deben transparentarse por las mismas autoridades judiciales cuestión que puede propiciar la vulnerabilidad de sus titulares.

idénticos, la investigación sobre embriones humanos viables así como la experimentación en estos, vivos viables o no, y el mantenimiento de embriones in vitro más allá del decimocuarto día después de la fecundación, sin contar el tiempo de congelación. Cfr., BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, op. cit., p. 147.49 Vid., HERRERA CAMPOS, Ramón, “Las técnicas de reproducción humana asistida: su infl uencia en el Derecho de Familia y en las Sucesiones”, en BENÍTEZ ORTÚZAR, Ignacio Francisco, coordinador, en Genética Humana en el tercer milenio, aspectos éticos y jurídicos op. cit., p. 215.


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Refl exión fi nalEl derecho a la información y las obligaciones de transparencia no pueden reñir con el derecho a la intimidad genética en virtud de que éstos forman parte de los datos personales.

Sin embargo la interpretación de las leyes de transparencia debe hacerse atendiendo al equilibrio de derechos que necesariamente acompaña la aplicación de la misma.

En el sentido anotado aún cuando la ley señala que el Poder Judicial está obligado a la publicación de las sentencias ejecutoriadas sin necesidad de eliminar los datos personales entre los cuales es factible encontrar la información genética empleada como medio de prueba dentro del proceso, salvo la oposición de los interesados manifestada en el plazo legal, es este mismo Poder quien está llamado a proteger los datos personales cuya confi dencialidad no tiene vencimiento legal alguno.

Lo anterior porque entre el derecho a la información y el derecho a la intimidad que en este caso remite a la intimidad genética debe prevalecer la ponderación de los intereses en juego.50

De acuerdo al panorama planteado, los avances de la ingeniería genética y la medicina genómica seguirán maravillando con sus aportaciones pero también provocando grandes confl ictos en una sociedad ansiosa de sentirse protegida jurídicamente, ante la inminente posibilidad de ser vulnerada, en lo más íntimo del ser humano, como lo es su código genético.

Así también y aparte de proteger a los seres humanos de las manipulaciones genéticas se debe

50 Cfr. MARTÍ CAPITANACHI, Luz del Carmen, Democracia y derecho a la información, Porrúa, México, 2007, p. 115.


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resguardar su información genética en virtud de que su sola comunicación puede provocar consecuencias adversas aún cuando el titular haya otorgado su consentimiento tomando en consideración que el derecho a la información y las correlativas obligaciones de transparencia son al igual que el de la intimidad derechos fundamentales entre los que no existe ningún tipo de jerarquía.

Entre derechos fundamentales no se puede hablar de jerarquía sino de equilibrio, ya que todos, como ya dije, se encuentran en el mismo nivel de derechos individuales protegidos y tutelados por la Constitución, por lo que en caso de confl icto, la autoridad judicial debe examinar y ponderar en cada caso concreto los bienes jurídicos en tensión, valorando adecuada y razonablemente el contenido y alcance de cada derecho y aplicando el principio de proporcionalidad. 51

51 Ibidem.


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Temas selectos de Transparencia y Acceso a la Información, se editó y formó en Arana Editores, avenida Adolfo Ruiz Cortines, No. 511-A, colonia Ferrer Guardia, C.P. 91020, Xalapa, Ver. El cuidado de la edición estuvo a cargo de Luz del Carmen Martí Capitanachi y Leda Coral Castro. El tiraje de consta de 500 ejemplares. Impreso en el mes de marzo de 2011.

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