TEORÍAPOLÍTICA

Antonio-Carlos Pereira Menautcon la colaboración de

María Carolina Pereira Sáez

TEORÍAPOLÍTICA

Antonio-Carlos Pereira Menautcon la colaboración de

María Carolina Pereira Sáez

TEORÍAPOLÍTICA

Antonio-Carlos Pereira Menautcon la colaboración de

María Carolina Pereira Sáez

1ª edición: Santiago de Compostela, 2015

© Andavira Editora, S. L.© Antonio-Carlos Pereira Menaut© Carolina Pereira Sáez

Diseño de cubierta: Digital 21, S. L.

Depósito legal: C 785-2015ISBN: 978-84-8408-806-6

Otras ediciones

Primera edición colombiana: Teoría General del Estado. Política, Po‑der y Comunidad Política, Bogotá, U. Sergio Arboleda, 2013

Primera edición mexicana: Polis. Política, Poder y Comunidad Políti‑ca, Ciudad de México, Porrúa, 2015

No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su incorporación a un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste electrónico, mecánico, por fotocopia, por grabación u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del editor. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (Art. 270 y siguien-tes del Código Penal).Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotoco-piar o escanear algún fragmento de esta obra. Puede contactar con CEDRO a través de la web www.conlicencia.com o por teléfono en el 91 702 19 70 / 93 272 04 47.

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Impreso en España/Printed in SpainImpresión: Tórculo Comunicación Gráfica, S. A.

Andavira Editora, S. L.Vía de Édison, 33-35 (Polígono del Tambre)15890 Santiago de Compostela (A Coruña)www.andavira.com

Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Capítulo I

La política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

A. Distintas visiones de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

1. Los negadores de la política o antipolíticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2. Los que afirman la política: los realismos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

B. ¿Qué es la política? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

1. Rasgos característicos de la política: Cómo es la política . . . . . . . . . . . . 29

2. El objeto de la política o de qué se ocupa la política . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

3. Elementos de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

C. El hombre y la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Relación entre lo personal y lo político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Capítulo II

La política y otras actividades sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

A. Política y economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

1. Homo oeconomicus y economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

2. Superioridad de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

3. Las constituciones económicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

B. La política y el mundo de la ciencia y la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

1. Origen del problema y principales posiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

2. El krausismo español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

3. Cinco proposiciones del pedagogismo político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

4. Ciencia y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

5. Mundo académico y política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

6. Los intelectuales y la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

C. Política, administración, tecnocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Capítulo III

Política, derecho, moralidad y religión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

A. Política y derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

1. Introducción. Visiones del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

2. La política y las distintas fuentes del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

3. Encuentros y desencuentros entre política y derecho . . . . . . . . . . . . . . . 81

4. En resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

B. Política, moral, ética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

2. Precisiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

3. Principales posiciones históricas: maquiavélicos, antimaquiavélicos y hegelianos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

a. Los aquí llamados «maquiavélicos» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

b. Los antimaquiavélicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

c. Los hegelianos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

4. Política y moral en las democracias europeas de hoy . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

5. Puntos de contacto entre democracia y moralidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

6. Democracia y creencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

7. La razón de estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

C. Política y religión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Cristianismo y democracia: la planta y la tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Excursus sobre Teología Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Capítulo IV

Elementos «disgregadores» o «centrífugos» de la política: la libertad y sus derivados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

1. Libertad y política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

2. Libertad y estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

3. Libertad y constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

B. Diferentes nociones de la libertad política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

C. Qué es la libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Libertad negativa y libertad positiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

D. Libertad e igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

E. Pluralismo, tolerancia, disidencia, oposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

1. Pluralismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

2. Tolerancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

a. Elogio de la tolerancia (y de la imperfección) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

b. ¿Malos tiempos para la tolerancia? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

c. Breve repaso histórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

3. La disidencia legítima. La tolerancia político‑constitucional . . . . . . . 157

4. La oposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Capítulo V

Elementos «integradores» o «centrípetos» de la política: orden, acuerdo, bien común, legitimidad . . . . . . . . 163

A. El orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

1. Política, orden, constitución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

2. Orden y libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

B. El acuerdo fundamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

1. Tensión entre disidencia y acuerdo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

2. Impacto del nuevo terrorismo en el acuerdo fundamental . . . . . . . . . . . 177

C. Bien común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

D. Legitimidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

1. Qué es . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

2. Diversos enfoques de la legitimidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

3. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

4. Tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

a. Tipos de legitimidad, personalidades dominantes y «formas de dominación» según Max Weber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

b. Otras clasificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

5. Legitimidad y legalidad. Legitimidad y consenso. La legitimidad y otros conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

a. Legitimidad y legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

b. Legitimidad y consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

c. La legitimidad y otros conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

6. La otra cara de la moneda: legitimidad y obligación política . . . . . . . . 193

Legitimidad, obligación política, obediencia a la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

Capitulo VI

El poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Poder y política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

B. Acepciones de «poder». Auctoritas y potestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

Auctoritas y potestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

C. Poder y derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

D. Poder, estado, constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Capítulo VII

La comunidad política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

A. La comunidad política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

La célula política básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

B. Criterios para distinguir las comunidades políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

1. Consentimiento o necesidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

2. Personalismo o territorialismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

3. Competencias parciales o competencia universal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

C. Principales comunidades políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

1. Nación. Nacionalismos y «no nacionalismos» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

a. Nacionalismos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

b. Los «no nacionalismos» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

2. La polis griega . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

3. La comunidad política romana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

4. Los imperios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

5. Las monarquías múltiples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

6. La civil society . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

Capítulo VII

Visión general del estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

Concepto de estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

B. Deslinde de conceptos: estado, gobierno, nación, constitución . . . . . . . . 261

C. El estado en la historia: de los orígenes a su crisis y superación. ¿Hacia un panorama posestatal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

1. Antes del estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

2. Origen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

3. Apogeo y refundación del estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

4. Crisis y superación del estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

a. Crisis del estado y ejército . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

b. Crisis del estado y economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

c. Crisis del estado y ordenamiento jurídico estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

d. Crisis del estado y relación estado-sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

e. Factores infra y supraestatales de la crisis del estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

f. ¿Cuál es el futuro del estado? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

g. Fin del estado y nuevas comunidades políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

Capítulo IX

Elementos del estado (1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

B. El territorio y el territorialismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

C. El poder del estado considerado como fuerza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

D. El poder estatal como poder institucionalizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

E. El poder estatal idealizado: la soberanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

1. Historia y crisis: de los orígenes a la postsoberanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298

2. ¿Quién es el sujeto de la soberanía? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304

3. Límites de la soberanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

4. La soberanía en un mundo globalizado: ¿de instrumento a estorbo? . . 306

5. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

Capítulo X

Elementos del estado (2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

A. Los iura maiestatis y la competencia universal del estado . . . . . . . . . . . . . 311

B. La absorción de funciones sociales y el sometimiento de la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

C. Estado y derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

1. Acerca de las relaciones entre estado y derecho, en general . . . . . . . . . 317

2. Breve recapitulación histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

3. Cómo es el derecho estatista: tipos de comunidades políticas y de sistemas jurisdiccionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

4. Estado y fuentes del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

5. Huellas del estado en el derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

D. El estado y el mundo de la cultura (en sentido amplio). Glorificación del estado y cultura estatista. Estado, ética‑moral y religión . . . . . . . . . . . 326

1. Estado y cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

2. Estado, ética y religión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

Capítulo XI

Formas de estado: las comunidades políticas desde el punto de vista territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

Territorio y comunidad política: distintas posibilidades . . . . . . . . . . . . . . . 334

B. El estado unitario. En particular, el modelo español de las comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

El sistema territorial español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

1. Las competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

2. Los fallos del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

La ineficacia de los guardianes del modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344

La dinámica política y, en particular, la partitocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346

La insuficiente participación regional en el gobierno y legislación centrales . . . . . . . 347

El nuevo tablero de juego supranacional no fue tenido en cuenta . . . . . . . . . . . . . . . 349

3. Comparación con otras constituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

4. Conclusión acerca del sistema territorial español . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352

C. El federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352

1. Reparto de competencias y estructura de las federaciones . . . . . . . . . . . 354

2. Principales tipos de federalismo: angloamericano (dual) y centroeuropeo (cooperativo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356

a. El federalismo estadounidense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356

i. Incremento de los poderes de la Unión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

ii. La centralización en Estados Unidos y sus principales hitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

b. El federalismo centroeuropeo (en particular, el alemán) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361

i. El estado «federal‑unitario» y la «lealtad federal» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

ii. Funcionamiento y reparto de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363

iii. Cómo opera este federalismo en la realidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

iv. El Bundesrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

v. Problemas del federalismo cooperativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367

3. Conclusión acerca del federalismo en la práctica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

D. La confederación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

1. Retrato‑robot de una confederación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

2. La Confederación norteamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370

3. Alemania: de confederación a federación para después ingresar en una confederación‑federación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372

E. Superación de las «formas de estado» por las integraciones supraestatales, así como por la gobernanza global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

Índice analítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401

Presentación

ESTE libro trata de la actividad política, el poder, el derecho y la comunidad política (llámese ‘estado’ o no; aunque el estado sigue siendo la comunidad

política más importante, y por eso se le dedica mucha más atención); o sea, temas que ya preocuparon a Aristóteles y Platón, y preocupan hoy al más novedoso ex‑perimento político, la Unión Europea, y presumiblemente preocuparán mañana a quien ocupe el escenario de la historia.

En nuestros días, por un lado el capitalismo no es puesto seriamente en duda y los defectos de nuestras democracias se dirían inexistentes a juzgar por los escasos estallidos sociales (fuera de los países árabes), aunque la realidad europea en 2014 es que estamos bajo lo que alguien ha llamado una «dictadura fiscal», y algunos estados miembros de la Unión Europea (especialmente los rescatados, Grecia, Portugal e Irlanda) se acercan a los parámetros de un protectorado. La actividad política corre el riesgo de verse desplazada por la dogmática económica y financiera tal como la entienden los tecnócratas. Hoy también se debería discutir, para ser realistas, sobre gobierno regional, estatal, continental o mundial; sobre el llamado altermundialismo y la tendencia contraria.

Por otro lado, en cuanto a la visión «republicana», la implicación de la gente en la res publica retrocede: desde un punto de vista público, en favor de un desaforado capitalismo (especulativo y financiero más que industrial); desde un punto de vista personal, huyendo del foro y del ágora y entrando en lo que Brad Gregory llama the Kingdom of Whatever. España es un caso interesante porque ha llegado a tal situación en un tiempo record; no en trescientos años, como los países nórdicos, sino en mucho menos que la vida de una persona.

Buena parte del ruido mediático es en realidad poco político (esto es, no está en juego la distribución de riqueza ni poder), y no es de extrañar, porque los ‘últimos gritos’ y las más novedosas ideologías, las bioideologías, no son altruistas, ni políticas ni casi sociales, sino personales, individualistas y poco interesadas en la res publica. Aborto, matrimonio y adopción homosexual, experimentación con embriones, transhumanismo, poshumanismo y demás, dejarían, en caso de triunfar, el escenario político más o menos tal como está —con toda su falta de justicia social, democracia, libertad y sumisión del poder al derecho—; si es que no lo empeoraban al centrarse en el desconstruído hombre (de ahí su inevitable choque con las religiones, que por definición siempre se dirigen al hombre).

TEORÍA POLÍTICA14

Este libro no pretende seguir ninguna escuela en particular, excepto el sentido común, y ello siempre con brevedad y claridad. No sigue a Beck, Bauman, Habermas o Foucault. Sigue la línea de otras obras mías anteriores: Lecciones de Teoría Constitucional; Política, Estado y Derecho; El Ejemplo Constitucional de Inglaterra; Resetting the European Union Constitutional Engine y alguna otra, señaladamente Política y educación (Pamplona, 1993), Invitación al estudio de la Constitución de los Estados Unidos (Santiago de Compostela, 1998 y 2012), “A Constituiçâo como Direito” (Revista da Faculdade de Direito da U. de Coimbra, 1999), Doce tesis sobre la Política, (última edición: México, 2000, 2008); Sistema político y constitucional de Alemania, (Santiago de Compostela, 2003), “Después de la soberanía” (Revista de Derecho Político, 2001), “Novo constitucionalismo e autogoberno rexional” (Pereira Menaut‑Rojo Salgado, coords., Multiconsti-tucionalismo e Multigoberno, Santiago de Compostela, 2005), “A Plea for a Compound Res Publica Europaea: Proposals for Increasing Constitutionalism Without Increasing Statism” (Tulane European and Civil Law Forum, 2003), “Sobre la moralitat del nacionalisme i l’autodeterminació” (Diálegs, 2004) y Diez años de reflexión sobre el nacionalismo, José Andrés‑Gallego (coord.) et alii (Valencia, 2007); “Acerca del Fracaso del Modelo Territorial Español” (en Mendoza, Cepeda y Estupiñán, eds., Una Mirada a las Regiones desde la Justicia Constitucional, Bogotá, 2013, 37‑93, con F. Martínez Arribas); “¿Malos Tiempos para la Tolerancia?” (Derecho Público Iberoamericano, Santiago de Chile, 2 (abril 2013), 207‑236, con F. Martínez Arribas), y “Elogio de la Tolerancia (y de la Imperfección)”, Mercurio Peruano, 525‑526 (2012‑2013, págs. 213‑221). En‑tre los pensadores cuya influencia se pueden columbrar estas sus páginas están Aristóteles, Locke (Segundo Tratado); Burke y Tocqueville; así como Crick, Heller, Friedrich y Loewenstein; sin olvidar otros que alargarían demasiado este párrafo de reconocimientos.

Una primera versión de este libro, con el título Teoría General del Estado. Política, Poder y Comunidad Política, apareció en 2013 en Bogotá (U. Sergio Ar‑boleda, 406 págs., ISBN 978‑958‑8745‑68‑8), y una segunda versión, enteramente revisada y ampliada, se publicó en México con el título Polis. Política, Poder y Comunidad Política (Porrúa, 2015, xxix+406 págs., ISBN: 978‑607‑09‑1733‑2). La que ahora se ofrece al lector revisa, a su vez, a esa última.

Las citas son las imprescindibles; los lugares comunes de autores famosos y la communis opinio doctorum aparecen a menudo sin cita. Se ha hecho un esfuerzo para hablar con la mayor claridad y brevedad posibles, evitando todo tecnicismo y siempre tratando de las cosas antes que de las teorías sobre las cosas.

Antonio‑Carlos Pereira MenautSantiago de Compostela, 25 de julio de 2014

Capítulo I

La política

A. Distintas visiones de la política

Antes de intentar decir qué es la política vamos a tratar de las distintas teorías acerca de ella.

Nadie ignora que hay teorías, tradiciones y visiones diversas acerca de la política. Es imposible no ya estudiarlas todas, sino incluso mencionarlas. Para resumir, señalaremos que unas hacen girar la política en torno al poder, otras en torno a la sociedad, otras en torno a la polémica, el desacuerdo y la confron-tación, y otras en torno al bien común. Además, unas opiniones la conciben como una actividad, o sea, algo que los hombres hacemos, y otras como una institución o conjunto de instituciones objetivas y tangibles.

La visión de la política como poder tiene los inconvenientes de que el poder es tan universal que en su versión más cruda se da hasta entre los animales y, además, cuando es absoluto e ilimitado, puede llegar a suprimir la política, como en los totalitarismos. No es sensato hacer girar la política sobre un aspecto que si se llevase al extremo terminaría por destruirla, pues, como ya veía Aristóteles, la esencia y el fin primario de una cosa tienden a conservarla y no a destruirla. De esta manera, no es aventurado decir que es más importante para la política la libertad que el poder, pues éste puede darse por supuesto y en circunstancias ordinarias no hay que esforzarse por crearlo sino por controlarlo; de ahí que haya más política en limitar el poder que en ejercerlo sin límites. (Sobre el poder, ver capítulos sexto y noveno).

Las teorías que hacen girar la política en torno a la polémica, la confron-tación y la imposición tampoco la explican bien, aparte de que cuando calan en la mentalidad social tienden a endurecer las posturas de la gente. Dentro de ellas hay algunas, bien conocidas, que llegan a concebir la política como un tipo de guerra, y la guerra como la continuación de la política por otros medios. Este parentesco o continuidad entre política y guerra, si se diera, se daría más bien en la política internacional, que a veces no puede ser calificada como verdadera política porque, para empezar, los sujetos o actores no forman una verdadera comunidad social. Dentro de esta familia de teorías ocupa un

La política

TEORÍA POLÍTICA16

lugar destacado en el mundo hispanoparlante la archiconocida de Schmitt que postula que la distinción amigo-enemigo es lo central en la política. Cabe replicar que, por descontado, en la política hay rivalidad, pero eso sucede también en el derecho. En principio, donde hay guerra no hay política, por lo mismo que donde hay derecho no hay guerra, pues acudir al juez es un salto cualitativo con respecto a acudir a las armas.

Por último, las visiones de la política que hacen demasiado hincapié en la sociedad, la vida social o las instituciones sociales tienen una buena parte de razón, porque la política es pública por definición: en un mundo de indi-viduos totalmente aislados no habría foro, ágora, civitas ni polis; ni siquiera si sustituimos «individuos totalmente aislados» por «familias totalmente aisladas» por sólidas y cohesionadas que fueran1. Pero no tienen toda la razón, porque puede haber sociedad, incluso compleja, sin política, y así ha sucedido durante la mayor parte de la historia humana. La célula social básica, la familia, no es la célula política básica porque las comunidades humanas muy pequeñas e íntimas, en las que sus miembros lo comparten casi todo y se ven cara a cara sólo como seres humanos, sin revestimiento alguno profesional, institucional, político o de clase, sin ninguna referencia a su rol social, no son comunidades políticas. Tampoco lo son, en el extremo contrario, aquellas en las que las per-sonas no se comunican (o apenas) ni comparten nada, o sólo lo que se deriva de su común pertenencia a la especie humana, pues para esto no tienen que hacer nada realmente político. De esta manera, la globalización puede tener para la política efectos positivos pero también negativos, por mucho que la tecnología de las comunicaciones cree una comunidad global virtual.

En lo que hemos visto hasta ahora, estas teorías se pronuncian sobre el ámbito o locus de la política pero no tanto sobre lo que se hace en él. Y aun así, tampoco lo dicen todo sobre el ámbito, porque no toda sociedad ni comunidad humana, incluso mayor que la familia, es política. Un conglomerado formado por los miles de personas que se apelotonan al salir de un estadio no es una comunidad política. Una tribu piel roja o clan celta, aunque sea mucho más que una aglomeración coyuntural de personas, tampoco. La sociedad civil, con todo su rico entramado de personas, actividades, grupos e instituciones no es siempre o necesariamente acreedora al adjetivo «política». Esto nos conduce al problema de la equiparación entre estado y sociedad, que no se debe hacer pero se ha hecho muchas veces, particularmente en ciertas culturas, y como el estado es (o era hasta ahora) el locus típico de la actividad política, todo lo social vendría por esa vía a ser político y estatal. Esto va contra el sentido común, pues si ni siquiera todo lo público es político, menos aun lo será todo lo social. Los

1 Bodino veía la comunidad política como un conjunto de familias.

LA POLÍTICA 17

países influídos por el lenguaje científico alemán tenemos el problema de que en ese idioma es frecuente usar «estado» y «estatal» en el sentido de «sociedad» y «social», dando lugar así a locuciones como «vida estatal», «cultura estatal» y otras similares, con lo cual la sociedad entera devendría estatalizable y por tanto politizable.

En cuanto a la consideración de la política como la actividad que persi-gue el bien común, nos apartamos de ella por las razones que se dirán (ver cap. quinto), y en cuanto a la discusión sobre la política como actividad o como institución, preferimos la primera.

Es claro que de las distintas teorías sobre la política, algunas son, en el fondo, poco favorables a ella. Otras en cambio admiten o defienden la política como algo con entidad propia; a éstas les llamaremos realistas porque perci-ben y afirman la realidad de la política. De ambas nos disponemos a tratar a continuación.

1. Los negadores de la política o antipolíticos

Curiosamente existen no pocas visiones, ideologías o teorías políticas que en el fondo resultan ser antipolíticas porque niegan la política misma, o algunos de sus aspectos esenciales, o alguno de los supuestos previos sin los cuales es imposible o difícil que exista.

Hay quien cree que la política no tiene entidad propia y es en realidad un reflejo o efecto de algo más serio y consistente, como la economía (así, los marxistas, con los que coinciden en la práctica los capitalistas, como se puede ver en Europa en la presente crisis). Otros niegan que la política sea libre y discutible y creen que debe ser entregada a los científicos y profesores para que la investiguen y transmitan a las generaciones más jóvenes como si fuera, por ejemplo, la química; o bien entienden que debe ser puesta en manos de los técnicos y expertos. (En este punto conviene distinguir entre la actividad política y las ciencias políticas, pero teniendo presente que la manera de ser de la primera condicionará a las segundas).

No falta quien opina que llegará un día en que la política desaparecerá como resultado de una variedad de causas: desaparición de las ideologías (que innegablemente se han amortiguado), de los conflictos que les subyacían, fin de la historia, advenimiento de una sociedad nueva y perfecta… Los últimos son los utopismos, algunos de los cuales desafían a la realidad y al sentido común. (La falta de realismo y sentido común es muy mala no sólo para hacer política sino también para estudiarla).

Otros pensadores e ideólogos niegan la diferenciación entre actividades e instituciones sociales (e incluso personales) y entienden que la política y el poder pueden estar en todo y gobernarlo todo, hasta el cuerpo humano. Hay