Tercer año de gobierno del presidente Mauricio Funes. Apreciación general

Junio de 2012

Tercer año de gobierno del Presidente FunesApreciación General

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) Tercer año de gobierno del Presidente Funes : apreciacióngeneral / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES). -- 3a. ed. -- San Salvador, El Salv. : FUSADES, 2012. 160 p. : il. gráficas ; 28cm.

ISBN 978-99923-962-2-3

1. Funes Cartagena, Carlos Mauricio, 1959--Pensamientopolítico--Administración pública. 2. El Salvador-Administraciónpública. I. Título

351.003 13F981t

sv

BINA/jmh

FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADESUna publicación del Departamento de Estudios Políticos

Primera edición 500 ejemplaresLa investigación de esta publicación concluyó el 23 de mayo de 2012

ISBN 978-99923-962-2-3

San Salvador, El Salvador, Centroamérica

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del LibroProhibida la reproducción total o parcial de este documento, sin previa autorización de FUSADES.Antiguo Cuscatlán, El Salvador, C.A.

1. Base de sustentación del Presidente Funes

2. Relación Ejecutivo - Legislativo

3. Evolución en la composición del gabinete de gobierno

4. La eficacia de la administración pública

4.1 Seguridad pública

4.2 Política exterior

5. Relación Ejecutivo – sector privado

6. Compromiso con la democracia

Bibliografía

TABLA DE CONTENIDOS

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21

33

57

79

103

121

137

151

SIGLAS

AAC Autoridad de Aviación CivilAAP Acuerdo de Alcance ParcialALBA Alianza Bolivariana de las AméricasANDA Administración Nacional de Acueductos y AlcantarilladosANEP Asociación Nacional de la Empresa PrivadaANSP Academia Nacional de Seguridad PúblicaARENA Alianza Republicana NacionalistaASI Asociación Salvadoreña de IndustrialesBCIE Banco Centroamericano de Integración EconómicaBCR Banco Central de ReservaBDES Banco de Desarrollo de El SalvadorBID Banco Interamericano de DesarrolloBMI Banco Multisectorial de InversionesCASALCO Cámara Salvadoreña de la ConstrucciónCAT Centro Antipandillas TransnacionalCCIE Cámara de Comercio e IndustriaCD Cambio DemocráticoCEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río LempaCELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y CaribeñosCENTA Centro Integral de Tecnología Agropecuaria y ForestalCEPA Comisión Ejecutiva Portuaria AutónomaCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCES Consejo Económico y SocialCICIG Comisión Internacional Contra la ImpunidadCIFCO Centro Internacional de Ferias y ConvencionesCN Concertación NacionalCNE Consejo Nacional de EnergíaCNR Centro Nacional de RegistrosCNSP Consejo Nacional de Seguridad PúblicaCONACYT Consejo Nacional de Ciencia y TecnologíaCONJUVE Consejo Nacional de JuventudCORSATUR Corporación Salvadoreña de TurismoCSC Consejo Salvadoreño del CaféCSJ Corte Suprema de JusticiaCSSP Consejo Superior de Salud PúblicaCVPCPA Consejo de Vigilancia de la Profesión de Contaduría Pública y AuditoríaDEC Departamento de Estudios Económicos

DEP Departamento de Estudios PolíticosDES Departamento de Estudios SocialesDGCP Dirección General de Centros PenalesDGM Dirección General de MigraciónENA Escuela Nacional de AgriculturaFA Fuerza ArmadaFDE Fondo de Desarrollo EconómicoFESINCONTRAS Federación de Trabajadores de la Industria de la Construcción FESPAD Fundación de Estudios para la Aplicación del DerechoFINET Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y TelefoníaFISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo LocalFMI Fondo Monetario InternacionalFMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación NacionalFONAVIPO Fondo Nacional para la ViviendaFOSALUD Fondo Solidario para la SaludFOSEGURIDAD Fondo para la SeguridadFSG Fondo Salvadoreño de GarantíasFSV Fondo Social para la ViviendaGANA Gran Alianza por la Unidad NacionalGOPS Grupo de Operaciones Policiales EspecialesIAIP Instituto de Acceso a la Información PúblicaIDHUCA Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana

José Simeón CañasIED Inversión Extranjera DirectaILEA Academia Internacional de Aplicación de la LeyINDES Instituto Nacional de los Deportes de El SalvadorINPEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados PúblicosINSAFOCOOP Instituto Salvadoreño de Fomento CooperativoINSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación ProfesionalISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo MunicipalISDEMU Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la MujerISNA Instituto Salvadoreño de Desarrollo Integral de la Niñez y AdolescenciaISRI Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de InválidosISSS Instituto Salvadoreño del Seguro SocialISTA Instituto Salvadoreño de Transformación AgrariaISTU Instituto Salvadoreño de TurismoLAIP Ley de Acceso a la Información Pública

LNB Lotería Nacional de BeneficenciaMAG Ministerio de Agricultura y GanaderíaMAM Movimiento Amigos de MauricioMCC Movimiento Ciudadanos por el CambioMINED Ministerio de EducaciónMJSP Ministerio de Justicia y Seguridad PúblicaMSPAS Ministerio de Salud y Asistencia SocialMUSYGES Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador OEA Organización de los Estados AmericanosOIE Organismo de Inteligencia del EstadoPACSES Programa de Apoyo a Comunidades Solidarias en El SalvadorPDDH Procuraduría para la Defensa de los Derechos HumanosPES Partido de la EsperanzaPNC Policía Nacional CivilPRE-PAZ Dirección de Prevención de Violencia y Cultura de PazPROPEMI Programa de Promoción de la Pequeña y MicroempresaPSD Partido Social DemócrataRHESSA Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de SaludRLAIP Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública RNPN Registro Nacional de Personas NaturalesSICA Sistema de Integración CentroamericanaSICDES Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El SalvadorTEG Tribunal de Ética GubernamentalTLC Tratado de Libre ComercioTPS Estatus de Protección TemporalTSE Tribunal Supremo ElectoralUES Universidad de El SalvadorUNASUR Unión de Naciones SuramericanasUNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el DelitoUTE Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia

Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General

Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES

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Durante el tercer año y a diferencia del informe correspondiente a 2010-2011, existe un evidente debilitamiento de la base de sustentación del Presidente Funes principalmente en el plano orgánico partidario tanto a nivel de la cúpula del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, FMLN, como en su militancia y grupos afines.

De manera similar a las anteriores ediciones, en este primer capítulo de la apreciación del “Tercer año de gobierno del Presidente Funes”, se revisa la evolución que ha presentado la base de sustentación del mandatario en tres planos: el orgánico, relacionado con el apoyo de su base partidaria; el de las alianzas políticas con partidos y movimientos ciudadanos; y el social, con énfasis en las expresiones de las organizaciones sociales y sindicales.

Si bien el acuerdo entre los partidos FMLN, Gran Alianza Nacional, GANA y Concertación Nacional, CN, permiten la sostenibilidad de la gobernabilidad legislativa en beneficio del mandatario, el deterioro de la relación entre el Presidente Funes y el Frente se ha precipitado en función de

CAPÍTULO I

Base de sustentación del Presidente Funes



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tres factores: los resultados electorales de los comicios para alcaldes y diputados celebrados en marzo de 2012; la sustitución de los miembros del partido oficial en el gabinete de seguridad; y el debate por la selección del candidato presidencial del Frente que competirá en los comicios de 2014.

Parte de la responsabilidad por los malos resultados en las elecciones legislativas se atribuye por los dirigentes del Frente a la “mala experiencia con Funes”1. El Vicepresidente de la República aseguró que “dada esa experiencia”, modificarán su estrategia para los próximos comicios. Agregó que “el partido lo dijo desde un inicio (que iba a llevar a un candidato interno), dada la experiencia de este gobierno donde un presidente llega con la bandera del FMLN y parte de una coalición, este presidente no toma en cuenta los intereses del partido”2.

Las manifestaciones públicas de rechazo a las políticas económicas y el incumplimiento de las “promesas de cambio” han sido la constante durante el segundo semestre del tercer año de gobierno. Al respecto Medardo González, Secretario General del FMLN señaló deficiencias en la gestión económica. Dijo que el gobierno “no dio pasos importantes en la búsqueda de socios estratégicos. Por ejemplo no se unió a la Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra América (ALBA), ni a Petrocaribe, un acuerdo de cooperación energética de 14 países3.

En relación a la sustitución de los miembros del FMLN en el gabinete de seguridad, el partido en el poder ha perdido control presupuestario, territorialidad, acceso a información de inteligencia del Estado y además poder político al interior del Ejecutivo4.

En contraste con el análisis de los dos primeros años de gestión, durante los últimos doce meses, la exclusión de militantes efemelenistas del gabinete de gobierno ha sido evidente. Este hecho, políticamente relevante, constituye una de las razones que fundamenta el desgaste del vínculo orgánico entre el Presidente Funes y el FMLN. Prueba de ello es que la disponibilidad presupuestaria de éste último al interior del Ejecutivo se redujo de un 83% durante el segundo año al 69% en el tercer año de gestión presidencial. En términos de poder político (presencia en el Ejecutivo) tal y como se desarrolla en el capítulo tercero de esta apreciación, la cuota del partido pasó del 45% al 38% del total de cargos de gobierno5.

Respecto de la gobernabilidad en el ámbito legislativo, no obstante el distanciamiento entre el mandatario y el FMLN, el presidente ha contado al igual que en el segundo año de gestión, con el

1 Soriano, A. (2012), “Sánchez Cerén lanza críticas al gobierno de Funes”, Diario El Mundo, 17 de abril de 2012.2 Ibíd.3 Redacción Diario El Mundo (2012), “Crecen críticas del FMLN contra gestión de Funes”, Diario El Mundo, 18 de abril de 2012.4 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “El FMLN reclama cartera de Seguridad Pública”, La Prensa Gráfica, 12 de noviembre de 2011.5 Para conocer los datos en materia presupuestaria y cargos durante el segundo año de gestión, vid. Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente

Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, p. 65.



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apoyo de la fracción oficial, el de GANA y el CN. El acuerdo entre el FMLN y GANA, se gestó a partir del transfuguismo que sufrió Alianza Republicana Nacionalista, ARENA, en 20096. Su consolidación ha permitido al presidente desde el segundo año de gobierno a la fecha, la aprobación de la casi totalidad de iniciativas presentadas por el Órgano Ejecutivo, tal como se describe en el capítulo sobre las relaciones ejecutivo – legislativo7.

Plano Orgánico: Dirigencia del FMLN

Situación económica y resultados electorales de marzo 2012

El tercer año de gobierno como ya se indicó, ha presentado un estado de tensión real y pública entre el Presidente Funes y el partido que lo llevó al poder. Las diferencias y el distanciamiento entre el gobernante y el FMLN han surgido en el plano orgánico, tanto a nivel de élites como en las bases partidarias.

Las relaciones entre la élite del FMLN y el mandatario presentaban signos de deterioro desde el inicio de los últimos doce meses. Durante la 28ª Convención Nacional Ordinaria del partido, los medios de comunicación registraron la actitud de sus dirigentes, quienes al referirse al gobierno no mencionaron al presidente8.

En el mismo acto, cuando el periódico digital “El Faro” preguntó al secretario general del FMLN sobre la valoración que hacía de la relación entre el mandatario y funcionarios del gobierno anterior, considerando que él creía que en el gobierno actual se habían erradicado prácticas de corrupción y beneficios a élites, Medardo González se rehusó a comentar9. El alto representante del partido oficial se limitó a consignar que “de lo que estoy convencido es de que (sic) el partido FMLN y los ministros, viceministros y funcionarios del FMLN son personas que están completamente separadas de cualquier acto de corrupción”10.

El evento electoral y la campaña previa, matizaron las relaciones entre el presidente y la cúpula del FMLN durante el tercer año de gestión. Debe precisarse que el partido oficial encontró en las políticas gubernamentales la mejor forma de dar a conocer los logros a favor de los ciudadanos. De esta manera, tanto el partido como el mandatario “adelantaron” la campaña electoral anunciando las obras estatales11.

6 Fusades (2010), “Perfil y comportamiento político de los diputados que abandonan a sus partidos”, Boletín de Estudios Políticos No. 2, Departamento de Estudios Políticos, oct/nov de 2010.

7 Urquilla, K. (2011), “La alianza FMLN-GANA con lazos más fuertes”, El Diario de Hoy, 18 de junio de 2011.8 Aguilar, J. (2011), “Funes ya no cabe ni de palabra en las fiestas del FMLN”, El Faro, 10 de octubre de 2011.9 Ibíd.10 Ibíd.11 Cáceres, M. (2011), “Funes y FMLN adelantan su campaña con obras estatales”, El Diario de Hoy, 16 de agosto de 2011.



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Con el eslogan “FMLN el cambio ya comenzó”, el partido de izquierda intentó convencer al electorado que a tres años de gestión gubernamental, la gerencia del Estado era diferente. Al igual que en administraciones anteriores, los candidatos del partido en el poder se atribuyeron como propias varias de las obras públicas ejecutadas por el gobierno central12. Esta campaña se complementó con la realizada por el presidente para promocionar sus obras13.

Siete meses después y ante los resultados del evento electoral en marzo de 2012, la dirigencia del Frente argumentaba, contrario al eslogan de campaña, que el cambio no había sido posible por las políticas gubernamentales, atribuyendo así parte de la responsabilidad sobre los resultados de las elecciones a la administración Funes: “El país todavía cree que el cambio no es posible porque no lo ha visto. (Salvador Sánchez Cerén)”14.

Las declaraciones de los diferentes líderes del FMLN constatan expresamente esta realidad. Según este partido, los exiguos resultados de la gestión presidencial durante el año que esta apreciación evalúa, ya no encuentran justificación en los discursos de los diferentes voceros del instituto político15. Medardo González expresó al respecto que “hasta hoy no han sido suficientes las medidas que se han tomado y que hay que seguir tomando medidas (sic), particularmente de la economía”16.

En la gestión del segundo año de gobierno, el Frente y el mandatario se exoneraban mutuamente de la responsabilidad ante la falta de resultados en la gestión económica17. La “victimización” encontró durante el tercer año un culpable y el FMLN señaló al Presidente Funes de manera clara y contundente como el causante de la inexistencia del cambio. Salvador Sánchez Cerén afirmó al respecto que “el país ha visto que lo que se prometió del proceso del cambio no se ha llevado adelante (…)”18.

Los enfrentamientos sobre este aspecto han sido recurrentes. Para el caso, durante el “lanzamiento” del año agrícola el mandatario declaró en su defensa que “el cambio no se logra de la noche a la mañana. Quien les dijo a Ustedes – refiriéndose a los agricultores presentes- que el cambio se lograba de la noche a la mañana les mintió. Pídanle cuentas entonces a aquellos que les dijeron que el cambio se iba a lograr de la noche a la mañana, como se dice popularmente, quienes pensaron que el cambio

12 Ibíd. “Un grupo de militantes y simpatizantes efemelenistas encabezados por Blanca Coto instalaron sobre la 27 calle oriente un festival gastronómico y de artesanías con dos finalidades: celebrar los festejos agostinos y “que por fin” se había pavimentado esa arteria después de más de 50 años de estar hecha un desastre. Al preguntarle a la diputada efemelenista Coto el origen de los cerca de $50 mil que ha costado el pavimentado de la vía, se sinceró y dijo que era dinero proveniente del arca estatal, pero tanto ella como las pancartas colocadas en el sitio atribuían a una obra del partido, a un producto del cambio”.

13 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Es rendición de cuentas o proselitismo gubernamental”, El Diario de Hoy, 16 de agosto de 2011.14 Aguilar, J. (2012), “Vicepresidente acusa a Funes de gobernar sin tomar en cuenta los intereses del FMLN”, El Faro, 16 de abril de 2012.15 Durante el segundo año de gestión, el FMLN mostró su apoyo al presidente en dos niveles: justificando la omisión de acciones debido, por un lado, a factores

no previsibles ni controlables por parte del gobierno de la República; y por el otro, a la falta, según el Frente, de la visión del empresariado nacional. Vid. Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, pp. 3 – 4.

16 Op. Cit., Redacción Diario El Mundo (2012).17 Op. Cit., Fusades (2011). p. 4. 18 Op. Cit., Aguilar, J. (2012).



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era soplar y hacer botellas. Quienes les dijeron o les hicieron creer que en cinco años de gobierno este país se iba a transformar de la noche a la mañana y se iba a volver (sic) en un país altamente productivo e íbamos a erradicar la pobreza les mintieron”19.

Las declaraciones de este tipo abundaron durante el último año de la actual administración. En otra ocasión el Presidente Funes expresó que “la realidad rebasa a cualquier proyecto político y eso es lo que ha ocurrido. La cantidad de demandas insatisfechas en todo este tiempo, eran de tal magnitud, que el gobierno que llegara, el partido que llegara a la presidencia, iba a tener las dificultades que hemos tenido nosotros”20.

Al reproche sobre la ausencia de impactos positivos por la gestión económica de la administración Funes, se sumó la amonestación de la cúpula del partido oficial por los “escasos” resultados electorales. En las pasadas elecciones, el FMLN le apostó a su bandera política y obtuvo 827,522 votos para diputados pasando a ocupar la segunda posición al interior de la Asamblea Legislativa21.

Durante la clausura del curso antipandillas y ante la aseveración del periodista acerca del cuestionamiento que hizo el Secretario General del FMLN sobre el impacto en las elecciones por la gestión económica del gobierno, el mandatario declaró que el FMLN “sabía muy bien cuando lo llevó a él como candidato, que se tendrían dificultades para emprender el programa de gobierno”22. Sobre el particular agregó que “fue siempre de la posición que los cambios no caminarían al ritmo que se creía podían caminar, sin conocer la situación fiscal del país y el entorno nacional e internacional en que se iban a manejar (…) De tal manera que no venga ahora la dirigencia del FMLN a decir que los resultados electorales son causa o más bien consecuencia de una tan sola cosa, las medidas económicas”23.

En respuesta a los señalamientos de la cúpula del Frente, el mandatario alegaba que él no se involucró en la elección de los candidatos ni de diputados ni de alcaldes y que no fue su gobierno quien gestionó a las municipalidades del FMLN: “Hay que ser en ese sentido mucho más honesto en el análisis y sobre todo, hay que asumir las responsabilidades que tiene cada uno; yo no fui quien decidí ni los candidatos ni los programas que se ofertaron, ni soy responsable del buen o el mal desempeño de algunas alcaldías que se perdieron, sobre todo en el Gran San Salvador”24.

19 Presidencia de la República de El Salvador (2012), Discurso del Presidente de la República, Mauricio Funes, “Lanzamiento del año agrícola”, 23 de abril de 2012.

20 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Declaraciones del Presidente Mauricio Funes, posterior a la clausura del curso antipandillas”, 19 de abril de 2012.

21 Soriano, A. (2012), “Sánchez Cerén lanza críticas al gobierno de Funes”, Diario El Mundo, 17 de abril de 2012.22 Op. Cit., Presidencia de la República de El Salvador (2012).23 Ibíd.24 Redacción ContraPunto, “Funes: FMLN debe pensar en un candidato que se deba al país”, ContraPunto, 19 de abril de 2012.



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Debe recordarse que en el segundo año de gobierno, la base original de sustento del Presidente Funes se remozó después del notable deterioro de los primeros doce meses de gestión. Los dirigentes del FMLN y el mismo mandatario expresaron señales recíprocas que demostraban la estrecha relación y efectiva comunicación que describía el vínculo entre el partido y el presidente.

Por el contrario, durante el período que ahora se aprecia, las recriminaciones vinculadas a la falta de resultados del gobierno y en consecuencia, el nulo apoyo a las políticas públicas, empañaron de nuevo el pacto original entre el Frente y el presidente. La dirigencia del FMLN consideró, después de las elecciones de marzo, que el “sector urbano del país no ha recibido programas de beneficio del gobierno central y que algunas medidas como focalizar el subsidio al gas ha golpeado a ese grupo”25.

Un desencuentro adicional entre el Ejecutivo y el FMLN en el área económica, fue el de la reducción de la focalización del subsidio al transporte público. En este caso, han sido los miembros del Frente al interior del gabinete los que discreparon con la cúpula del partido gobernante. Salvador Sánchez Cerén, ante el anuncio del inminente recorte al apoyo que reciben los empresarios del transporte público, manifestó que “mantener el subsidio tiene a la base que los sectores populares y medios han sido ya demasiado golpeados y no pueden resistir otra disminución de los subsidios”26.

La reacción del vicepresidente y ministro de Educación ad-honorem, tuvo lugar después de la defensa que Gerson Martínez y Nelson García, Ministro de Obras Públicas y Viceministro de Transporte, respectivamente, hicieran sobre el anuncio presidencial. García explicó que “hoy por hoy, lo que tenemos presupuestado es para seis meses, no para un año. Es lo que tiene el fondo, lo que esperaríamos es que realmente se tome la decisión de recortarlo al 50%”27.

Para dejar clara su postura sobre la “problemática de los subsidios en El Salvador”, el FMLN publicó un campo pagado en el que manifestó su posición oficial al respecto. El partido de gobierno manifestó que “lo indignante en este nuevo ataque a la estabilidad fiscal y financiera del país es que se nos exige bajar el déficit reduciendo los subsidios en gas, transporte de pasajeros, energía eléctrica y hasta que privaticemos el agua, entre otros subsidios que reciben las familias en condiciones de pobreza”28.

Sustitución de miembros del FMLN en el gabinete de seguridad

Otra de las causas de la tensión pública entre el FMLN y el presidente, y probablemente una de las más relevantes, fue como ya se dijo, el relevo de la totalidad de los miembros del FMLN

25 Soriano, A. (2012), “Sánchez Cerén lanza críticas al gobierno de Funes”, Diario El Mundo, 17 de abril de 2012.26 Peñate, S. y Rivas, G. (2012), “Ejecutivo y FMLN discrepan por subsidio al transporte”, La Prensa Gráfica, 16 de mayo de 2012.27 Ibíd.28 FMLN (2012), Posición oficial de la Comisión Política del FMLN, “Situación económica del país y la problemática de los subsidios en El Salvador”, campo

pagado, 21 de mayo de 2012.



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en el gabinete de seguridad29. Con la sustitución de los miembros del FMLN en el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), el Organismo de Inteligencia del Estado (OIE), la Dirección General y la Inspectoría General de la Policía Nacional Civil (PNC) y la Dirección General de Migración (DGM), además del relevo en la coordinación del gabinete de seguridad, el partido en el poder ha perdido control presupuestario, territorial, de inteligencia del Estado y además poder político al interior del Ejecutivo30.

En las apreciaciones del primer y segundo año de gobierno, se afirmó que la lealtad de los funcionarios militantes del FMLN que forman parte del Ejecutivo, se pondría a prueba por el mismo presidente, si se presentaban cambios en el gabinete de gobierno31. Esta decisión se ha materializado al cumplirse tres años de gestión, desgastando la existencia de lo que venía siendo un considerable y efectivo grado de sustento del FMLN hacia el Presidente Funes a través de sus altos dirigentes y la máxima cúpula.

Esta decisión presidencial fue duramente criticada por la cúpula y por las bases del FMLN. Se rechazó tanto su ausencia en el gabinete de seguridad como el nombramiento de militares en retiro al frente del MJSP y la PNC32. Roberto Lorenzana, Secretario de Comunicaciones del FMLN, externó la inconformidad de su partido con la resolución del presidente declarando al respecto: “Está decisión –de retirar al Ministro de Seguridad Manuel Melgar- se tomó en algún lugar de la capital de los Estados Unidos y se trata de una medida en la que se pierde soberanía”33. En un comunicado oficial, el FMLN expresó que “el nombramiento de un militar como Ministro de Justicia y Seguridad es una medida inadecuada, inconveniente y contraria al espíritu y letra de los Acuerdos de Paz y de la Constitución”34.

A dicha posición oficial, le siguieron los enfrentamientos verbales entre la élite efemelenista y el gobernante. Ante las declaraciones del Secretario de Comunicaciones, Roberto Lorenzana, sobre la presunta militarización de la seguridad pública y la influencia de los Estados Unidos en el nombramiento de los nuevos funcionarios, el presidente afirmó que “cuando escuchaba la declaración del vicepresidente (Roberto)(sic) Lorenzana, de la Asamblea Legislativa, sobre el tema me pongo a pensar que en la izquierda hay sectores que todavía no han evolucionado lo suficiente y viven con telarañas ideológicas”35.

29 Carías, P. y Labrador, G. (2011), “Salida de Linares deja al FMLN fuera del gabinete de seguridad”, El Faro, 30 de diciembre de 2011.30 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “El FMLN reclama cartera de Seguridad Pública”, La Prensa Gráfica, 12 de noviembre de 2011.31 Fusades (2010) (2011), “Primer y Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General.” Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010 y

2011.32 Mejía, A. (2011), “FMLN advierte posible enfoque militarista a la seguridad pública, La Prensa Gráfica, 8 de noviembre de 2011.33 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “EUA ya eligió a Munguía Payés para el cargo, dice vocero FMLN”, La Prensa Gráfica, 15 de noviembre de 2011.34 FMLN (2011), Posición oficial de la Comisión Política del FMLN, “El Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, ante el problema de la seguridad

pública”, campo pagado, 28 de noviembre de 2011.35 Romero, F. (2011), “Conservadores de FMLN atacan a Payés, dice Funes”, La Prensa Gráfica, 25 de noviembre de 2011.



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Las expresiones públicas y acciones de choque entre ambos actores continuaron a lo largo de las semanas previas al retiro de los representantes del Frente en el gabinete de seguridad. Sigfrido Reyes, presidente de la Asamblea Legislativa y miembro de la cúpula del FMLN, manifestó que “militarizar la seguridad en el país no es la mejor estrategia para combatir la delincuencia. Es lamentable esa ruta tentadora cuando se cae en cierta desesperación, pero la desesperación no es buena consejera, hay que actuar con cabeza fría, con cordura y respetando la ley y la Constitución”36.

La presunta intervención de los Estados Unidos en el nombramiento de militares en retiro al frente del MJSP y la PNC, fue tambien objeto de crítica por el partido oficial y de otros sectores vinculados a la izquierda37. De manera reiterada, el Frente aseguró que la sustitución de Manuel Melgar fue consecuencia de presiones estadounidenses38. Entre los diferentes señalamientos destacan los relacionados al pasado guerrillero de la actual dirigencia del FMLN y la solicitud de información por parte del exministro Manuel Melgar sobre los narcotraficantes más poderosos del país.

Sobre el particular José Luis Merino, alto dirigente del Frente afirmó que diferentes sectores de los Estados Unidos “han vivido reclamando, intentando negarnos a nosotros, a los guerrilleros, a los combatientes del Frente, el derecho a participar en la vida política del país.” Asimismo, expresó que “Manuel les pidió recientemente (a Estados Unidos), señores (sic) infórmenos quiénes son los narcotraficantes poderosos que viven en este país, porque ellos viven reclamando eso y la reacción fue más recrudecimiento de presiones contra él”39.

Plano orgánico: Bases del FMLN

El tercer año de gobierno presenta la misma constante que los dos períodos anteriores. Si bien la relación del presidente con la cúpula del FMLN ha presentado alzas y bajas, su relación con las bases del Frente y con los movimientos vinculados al partido oficial ha experimentado un constante y acumulativo deterioro.

Un dato relevante es que el FMLN intentó revertir el debilitamiento que se evidenció durante el segundo año con sus propios cuadros y militantes, los que le imputaban “complicidad” con el gobierno central por la falta de resultados en las políticas económicas. De ahí las declaraciones de miembros de la Comisión Política en el siguiente sentido: “Esto es un viraje del Frente a respaldar de forma permanente las demandas del pueblo y los trabajadores”40.

36 Velásquez, E. e Iraheta, O. (2012), “Funes justifica militares en PNC y Reyes critica decisión”, El Diario de Hoy, 2 de febrero de 2012.37 Mejía, A. (2011), “Gobierno entrega país a EUA, dice Gutiérrez”, La Prensa Gráfica, 11 de noviembre de 2011.38 Membreño, T., Menjívar, V. y Cabrera, A. (2011), “Merino dice EUA presionó por la salida de Melgar”, La Prensa Gráfica, 12 de noviembre de 2011.39 Ibíd.40 Velásquez, E. y Beltrán, J. (2012), “FMLN busca retomar la lucha de sindicatos”, El Diario de Hoy, miércoles 2 de mayo de 2012.



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Debido a que en el segundo año de gobierno, la relación Presidente Funes-FMLN se recompuso, se acrecentó la dificultad del partido oficial para separarse de las decisiones gubernamentales. Por el contrario, con el deterioro del asocio entre el Frente y el mandatario en los últimos doce meses, se facilitó el acercamiento del partido a sus bases tradicionales y las expresiones críticas de la dirigencia hacia el gobierno encontraron vía libre. Bajo esta línea de acción, Roberto Lorenzana, previo a la marcha del 1º de mayo, convocó a la militancia, simpatizantes y a los trabajadores a unirse a la movilización que harían para expresar “las demandas contra el ejecutivo”41.

De acuerdo a esta apreciación las bases del FMLN comprenden tanto a la militancia inscrita en el padrón del partido, los movimientos sociales que tradicionalmente le han apoyado en sus luchas populares y algunos de los sindicatos, principalmente provenientes del sector público42.

Durante la celebración del 1º de mayo, el Frente declaró que “iniciará una lucha a la par de la clase obrera para buscar mejoras salariales y prestaciones sociales”43. La dirigencia del FMLN matizó en esta ocasión que ellos son partido político y que no son gobierno. La evolución negativa de la relación entre el partido y el presidente facilitó este tipo de declaraciones. Para el caso Medardo González expresó durante el acto del 1º de mayo que ellos “son partido político, no somos el gobierno; las políticas son del gobierno, nosotros vamos a respaldar todas aquellas medidas que vayan en beneficio de la población, vamos a apoyar a Funes con nuestros votos en la Asamblea, en todas aquellas medidas que transformen la realidad de El Salvador”44.

Con esas expresiones, el Secretario General del FMLN intentó matizar la contradicción que las bases podrían reclamar entre la actitud de choque mantenida a lo largo del tercer año de gobierno entre el presidente y el partido y el apoyo a la casi totalidad de proyectos de ley presentados por el ejecutivo, incluyendo el presupuesto general de la Nación y empréstitos internacionales.

En todo caso, González no reparó en señalar el grave perjuicio que ciertas decisiones del gobierno podrían generan en la economía nacional. Específicamente se refirió a los asocios público-privados. El Secretario General del FMLN afirmó que con ese instrumento se “pretende privatizar la salud, el agua” 45.

No obstante los esfuerzos del Frente por desvincularse de la situación económica y estrechar la relación con sus bases, el partido fue objeto de serias críticas por algunas de las organizaciones que participaron en la conmemoración del día del trabajo46.

41 Urquilla, K. (2012), “FMLN a protestar contra su gobierno”, El Diario de Hoy, 1 de mayo de 2012.42 Op. Cit., Fusades (2011).43 Op. Cit., Velásquez, E. y Beltrán, J. (2012).44 Ibíd.45 Ibíd.46 Girón, N. y Trujillo, D. (2012), “Trabajadores reclaman al FMLN y Funes en marchas”, Diario El Mundo, 2 de mayo de 2012.



10

Los medios de comunicación registraron, al igual que en el segundo año de gobierno, dos marchas diferentes. Por un lado, sindicatos y el FMLN, por otro, el Movimiento por la Democracia Participativa y la Tendencia Revolucionaria47. Dagoberto Gutiérrez, líder de ambas agrupaciones, describió las dos marchas del 1º de mayo de la siguiente manera: “Una marcha es política, con consignas políticas, entre ellas, la exigencia de un nuevo Estado; la otra marcha es partidaria y, en cierto modo, gubernamental. Una marcha es de trabajadores, preponderantemente, trabajadores del Estado; la otra marcha cuenta con presencia de funcionarios gubernamentales. Una marcha es de protestas y de propuestas, y ambas se expresan en las voces populares. La otra marcha tiene cuidados maternales ante el gobierno que dicen pertenecer”48.

Las críticas de los diferentes líderes sindicales contra el presidente y el FMLN profundizaron en el irrespeto a la institucionalidad y en la “lejanía del pueblo” que ambos han demostrado durante el último año. Julio Juárez, Secretario General del Sindicato de Empresa de Trabajadores de la Universidad Nacional en relación a las diferencias con las políticas implementadas, manifestó lo siguiente: “el gobierno actual nos ha quedado a deber y aunque seamos afines con el Frente, también somos críticos del penoso papel que jugaron en la elección del fiscal general y en el desmembramiento de la Sala de lo Constitucional”49.

En el mismo sentido se expresó Roswall Solórzono, del Sindicato de Trabajadores del Órgano Judicial: “queremos decirle a Funes que nos engañó porque todos luchamos para que llegara a la Presidencia, prometió que estaría a la par del pueblo, lo que no ha hecho, y el FMLN, recientemente acaba de pagar la factura por no estar con el pueblo50”.

Un aspecto adicional que las bases continúan reclamando al gobernante es su “lejanía” con los actos partidarios. Desde su afiliación al partido en 2008 y una vez electo como presidente de la República, no ha asistido a ninguna de las convenciones del partido. De hecho el mandatario se declaró “un presidente no partidario” y dijo que durante su mandato no usaría la camisa del partido que lo llevó a la presidencia51.

Este ha sido un comportamiento coherente con las promesas de campaña del presidente al señalar que mantendría un estilo independiente al momento de alcanzar el poder político. El mandatario sigue sin participar en actos simbólicos con significado partidario. Su ausencia en la celebración de la 28ª Convención Nacional y el 119 natalicio de Farabundo Martí confirman esa tendencia52.

47 Chávez, L., Quintanilla, S. y Pastrán, R. (2012), “Marchas se hicieron entre críticas cruzadas”, La Prensa Gráfica, 2 de mayo de 2012.48 Gutiérrez, D. (2012), “Dos marchas en un primero de mayo”, Diario CoLatino, 7 de mayo de 2012.49 Op. Cit., Chávez, L., Quintanilla, S. y Pastrán, R. (2012). 50 Op. Cit., Girón, N. y Trujillo, D. (2012). 51 Soriano, A. (2012), “FMLN dice opinión de presidente Funes vale un voto entre 600 convencionistas”, Diario El Mundo, 26 de abril de 2012.52 Jiménez, A. (2012), “Funes ya no cabe ni de palabra en las fiestas del FMLN”, El Faro, 10 de octubre de 2011; Segura, B. (2012), “FMLN conmemora el natalicio

de Farabundo Martí y Carlos Marx”, Diario Co Latino, 5 de mayo de 2012.



11

Las declaraciones públicas alejándose de las actividades partidarias son otro de los aspectos que resienten las bases efemelenistas. Ante el inicio de la discusión sobre el candidato presidencial que el Frente presentará para las elecciones de 2014, el gobernante afirmó que el FMLN no debe pensar en “un candidato que se deba al partido”. El mandatario expresó que “donde probablemente se equivocaron –en relación a declaraciones en su contra por parte de la dirigencia del FMLN- es en pensar, de que al ganar la elección presidencial, yo me convertiría en el presidente del partido; yo no soy el presidente del partido, yo soy el presidente del país y por lo tanto soy Jefe de Estado, no me debo a intereses partidarios, ni a intereses sectoriales”53.

Por otra parte, la lejanía con las actividades partidarias parece anular la posibilidad que el presidente influya en la elección del próximo candidato de la izquierda representada en el FMLN. Ante la solicitud realizada por el gobernante para que se le tome en cuenta en la designación del que competirá por el Frente en las próximas elecciones presidenciales, Roberto Lorenzana respondió que “en todo caso, su voto vale uno, al igual que el de todos los convencionistas”54 y puso en duda que el presidente continuara considerándose como uno de ellos.

En coherente sentido con el interés de ser caracterizado como un “presidente independiente”, el titular del Órgano Ejecutivo manifestó su rechazo a un candidato ortodoxo. De esta manera el gobernante señaló que “el FMLN no debe pensar en un candidato que se deba al partido, tiene que pensar en un candidato que se deba al país, porque este candidato, en el caso eventual de ganar la elección, se va a convertir en Jefe de Estado y cuando se es Jefe de Estado, ya no se representa a ningún partido, sino que se representa al Estado, a la sociedad entera”55.

Fracción del FMLN

Por considerarse un aspecto político relevante, este apartado se limita a describir la relación FMLN–GANA–CN y el beneficio que la misma ha representado para el presidente en materia de gobernabilidad legislativa. Previo a la descripción de las ventajas que han surgido de dicho pacto, la apreciación refiere los antecedentes de GANA con el propósito de comprender el impacto político como resultado de la constitución de esta nueva agrupación partidaria.

La apreciación del segundo año de gobierno demostró que además de la recomposición de las relaciones entre el Frente y el presidente, la gobernabilidad legislativa favoreció al mandatario con la aprobación de la casi totalidad de sus iniciativas de ley56.

53 Op. Cit., Presidencia de la República de El Salvador (2012).54 Op. Cit., Soriano A. (2012). 55 Redacción de ContraPunto, “Funes: FMLN debe pensar en un candidato que se deba al país”, ContraPunto, 19 de abril de 2012.56 Ibíd.



12

En el último año del presidente, la adhesión de la fracción oficial a los proyectos de ley surgidos en el Ejecutivo, además de contar con el apoyo de los partidos GANA y CN, se desarrolló en un contexto diferente al del segundo año de gobierno. Como se ha sustentado en los apartados anteriores, la fragilidad y el decaimiento del nexo entre el presidente y el Frente auguraban una relativa, sino es que absoluta, separación en materia de asuntos legislativos entre el gobernante y el partido oficial.

Sin embargo, ambos actores, sin menoscabo de los intereses políticos que los motivaron, decidieron otorgar un tratamiento diferente a los dos tipos de relación. Profundizaron sus diferencias en lo político-ideológico debido al relevo del Frente en el gabinete de seguridad y a los resultados electorales de marzo 2012 y al mismo tiempo encontraron una oportunidad política estratégica con la profundización de la relación con el partido GANA.

La Gran Alianza Nacional surgió de la escisión inicial de un total de 12 diputados de ARENA que se desligaron del partido para formar un nuevo grupo parlamentario57. Conforme trascurrió la legislatura 2009-2012, GANA llegó a sumar 16 diputados, luego de la desintegración de la bancada conocida como “Líderes por el Cambio”, más el ingreso del diputado Francis Zablah y la renuncia del ex arenero Eduardo Gomar que ingresó a GANA y que finalmente se declaró independiente58.

En el cuadro 1 se presenta un análisis de cada uno de los diputados que conformaron en un inicio el grupo parlamentario de GANA. El mismo incluye el número de votos por el cual fueron electos, dato que permite colegir el número de votantes cuya voluntad se orientó a un fin diferente al momento de ejercer el sufragio, debido a que su intención fue favorecer al principal partido de oposición política. También se presenta la trayectoria de cada uno de los integrantes de GANA y se señala si cuentan con antecedentes de transfuguismo en el pasado reciente.

57 Redacción Contra Punto, “Disidentes de ARENA formarán partido GANA”, ContraPunto, 15 de enero de 2010.58 Op. Cit., Fusades (2010).



13

Cuadro 1. Conformación de GANA en legislatura 2009-2012

En las pasadas elecciones celebradas en marzo de 2012, GANA obtuvo un total de 11 diputados, ubicándose como tercera fuerza política del país y desplazando al partido Concertación Nacional. Asimismo, no obstante tratarse de un partido de reciente fundación, logró agenciarse 17 alcaldías. Los resultados electorales fueron muy ventajosos para esta agrupación política. De igual forma, el aparente triunfo de este instituto político terminó con la creencia que los partidos surgidos de la ruptura de los mayoritarios, desaparecían en la siguiente elección59. En el cuadro 2 se presenta la conformación del partido GANA para la legislatura 2012-2015.

59 Sánchez, A. (2012), “GANA, la tercera fuerza política de El Salvador”, Voces, 12 de marzo de 2012.

Fuente: Elaboración propia

Diputado2009-2012

Partido que lo postuló en 2009

Departamento Votos obtenidos Antecedentes políticos

Rafael Paz ARENA La Paz14,499

(residuo)Ninguno

Dolores Alberto Rivas

ARENA Cabañas18,003

(cociente)Diputado propietario por ARENA de 1988 a 1994, por PCN de 2003 a

2004 cuando vuelve a ARENA donde será diputado hasta 2009

Miguel Ahues ARENA La Unión11,577

(residuo)Ninguno

José Rinaldo Garzona

ARENA Sonsonate25,883

(cociente)Diputado suplente por ARENA de 2006 a 2009

Nelson Guardado

ARENA Chalatenango26,736


Erik Mira Bonilla ARENA Usulután24,961


Juan Carlos Mendoza

PDC Santa Ana20,172

(residuo)Ninguno

Sandra Salgado PDC San Miguel25,119

(cociente)Diputada propietaria por PCN de 2006 a 2009

Francisco Zablah PDC La Libertad13,816

(residuo)Ninguno

Guadalupe Antonio

ARENA Morazán23,803

(cociente)Alcalde del municipio de Chilanga de 2003 a 2009

Walter Guzmán ARENA Ahuachapán19,326

(residuo)Diputado propietario por PCN de 2003 a 2004 cuando se cambia

ARENA de donde será diputado hasta 2009

Mario Tenorio ARENA La Paz29,219

(cociente)Diputado suplente de 2000 a 2007 y propietario de 2008 a 2009 por

ARENA y Viceministro de Gobernación de 2007 a 2008

Abilio Orestes Rodríguez

ARENA La Unión21,781

(cociente)Diputado propietario por ARENA de 2006 a 2009

César García ARENA Sonsonate25,883


Rodrigo Samayoa

ARENA San Salvador26,773

(cociente)Diputado del PARLACEN de 1991 a 2006

Guillermo Gallegos



Diputado2012-2015


Departamento Votos obtenidosMarcas

obtenidasAntecedentes políticos

Santa Ana

Cabañas

24,983(cociente)

17,185(residuo)

9,792(residuo)

14,697(residuo)

16,228(residuo)

15,679(residuo)

12,958(residuo)

22,763(residuo)

27,024(cociente)

14,630(residuo)

11,192(residuo)

La Unión

La Paz

Ahuachapán

Morazán

La Libertad

9,778

22,647

13,821

6,027

7,951

10,178

ARENA

8,219

6,390

15,549

22,308San Miguel

Walter Guzmán

Guadalupe Antonio Vasquez

Lorenzo Rivas

Francisco Zablah

Sandra Salgado

Juan Carlos Mendoza

Guillermo Gallegos

Rodrigo Samayoa

César García


Mario Tenorio

Diputado propietario por ARENA de 2006 a 2009ARENA

Ninguno

Diputado propietario por PDC de 2009 a 2010

ARENA

ARENA

N/A

Diputada propietaria por PCN de 2006 a 2009 y por PDC de 2009 a 2010

Diputado propietario por PCN de 2003 a 2004 cuando se cambia ARENA de donde será diputado propietario hasta 2009

Diputado suplente de 2000 a 2007 y propietario de 2008 a 2009 por ARENA y Viceministro de Gobernación de 2007 a 2008

Diputado propietario por ARENA en 2009 y alcalde del municipio de Chilanga de 2003 a 2009


7,879

PDC

PDC

PDC


ARENA

odatupiDANERA propietario por ARENA de 2003 a 2009

Diputado del PARLACEN de 1991 a 2006 y diputado propietario por ARENA en 2009

San Salvador

San Salvador

Sonsonate

Institución a cargo Período Causa del retiro

Héctor Dada Renuncia

Mario Cerna

Destitución

Héctor Silva Fallecimiento

Tomás Chévez Destitución

Óscar Kattán

Renuncia

Juan Pablo Durán* Renuncia

Funcionario

Ministerio de

Economía

Viceministerio de

Comercio e Industria

Fondo de Inversión

Social para el

Desarrollo Local

Fondo Social para la

Vivienda

Instituto Salvadoreño

del Seguro Social

Lotería Nacional de

Bene�cencia

Junio 2009 –

abril 2012

Junio 2009 –

octubre 2011

Junio 2009 –

diciembre 2011

Junio 2009 –

octubre 2011

Junio 2009 –

enero 2011

Junio de 2009-

enero 2010



14

Cuadro 2. Composición del partido GANA en legislatura 2012 - 2015

Tras los comicios electorales y habiéndole favorecido el voto popular, los dirigentes de GANA han expresado que “este es el primer paso con el objetivo que tenemos para el 2014, de ganar la presidencia” (Guillermo Gallegos, dirigente del partido)60.

Un dato adicional para comprender los orígenes de este partido es el señalamiento reiterado que tras su constitución se encuentra el expresidente Elías Antonio Saca. El exgobernante ha negado desde el inicio su vinculación con GANA y en consecuencia con la disidencia del principal partido de oposición política61.

Durante la visita a Nueva York que hicieran los legisladores de GANA, Abilio Rodríguez, Javier Reyes, Rafael Paz y Melvin Bonilla, tras la invitación que les formulara la Asociación Salvadoreña Americana de Long Island (ASALI), y ante la consulta que se les formulara acerca de si el expresidente Saca estaba apoyando a GANA en represalia por la expulsión de ARENA, Abilio Rodríguez en representación del grupo respondió que “algunos decían eso y en un primer momento nos quisieron relacionar así, seguro por el hecho que muchos de los diputados que conformamos GANA éramos muy cercanos al expresidente Saca. Pero tengo que decir Tony Saca nunca tuvo nada que ver con la fundación de GANA, a pesar que consideramos que su expulsión de ARENA fue injusta ni justificación (sic). Él recibió nuestro respaldo en ese momento y consideramos que hizo una buena presidencia, por lo que le hemos invitado

60 Ibíd.61 Redacción Publimetro, “Niega Saca estar detrás del éxodo de diputados de ARENA”, Publimetro, 10 de abril de 2010.

Fuente: Elaboración propia con base a datos del TSE

Diputado2009-2012




(residuo)Ninguno






(residuo)Ninguno




Nelson Guardado





Juan Carlos Mendoza

PDC Santa Ana20,172

(residuo)Ninguno




(residuo)Ninguno

Guadalupe Antonio














Rodrigo Samayoa



Guillermo Gallegos



Diputado2012-2015




Santa Ana

Cabañas

24,983(cociente)

17,185(residuo)

9,792(residuo)

14,697(residuo)

16,228(residuo)

15,679(residuo)

12,958(residuo)

22,763(residuo)

27,024(cociente)

14,630(residuo)

11,192(residuo)

La Unión

La Paz

Ahuachapán

Morazán

La Libertad

9,778

22,647

13,821

6,027

7,951

10,178

ARENA

8,219

6,390

15,549

22,308San Miguel

Walter Guzmán


Lorenzo Rivas

Francisco Zablah

Sandra Salgado

Juan Carlos Mendoza

Guillermo Gallegos

Rodrigo Samayoa

César García


Mario Tenorio


Ninguno


ARENA

ARENA

N/A






7,879

PDC

PDC

PDC


ARENA



San Salvador

San Salvador

Sonsonate



Mario Cerna

Destitución



Óscar Kattán

Renuncia


Funcionario

Ministerio de

Economía

Viceministerio de


Fondo de Inversión

Social para el

Desarrollo Local


Vivienda


del Seguro Social


Bene�cencia

Junio 2009 –

abril 2012

Junio 2009 –

octubre 2011

Junio 2009 –

diciembre 2011

Junio 2009 –

octubre 2011

Junio 2009 –

enero 2011

Junio de 2009-

enero 2010



15

formalmente a pertenecer a GANA, pero en estos momentos aún no ha tomado una decisión. Esperamos que sea nuestro líder en el camino al 2014”62.

Los medios de comunicación destacaron desde inicios del tercer año de gobierno, el fortalecimiento de la relación entre los partidos GANA y FMLN. Se señalaba también que el “partido que ayuda a fortalecer esos vínculos es el PCN, el cual a cambio de ser apoyado en sus mociones avala propuestas de los efemelenistas y ex areneros”63.

Los acuerdos venían evidenciándose desde el segundo año de gobierno. En la apreciación de ese período se afirmó que con GANA, el FMLN reúne un 61% de los votos, mientras que con el PCN, un 54%. Las tres bancadas suman un 73% del pleno legislativo lo cual es más que suficiente para aprobar proyectos de ley que requieren de mayoría calificada64.

Esa sociedad se mantuvo para el año que se aprecia en este documento. De hecho, durante la campaña se dijo que “un voto por GANA era un voto por el FMLN”65. Algunos frutos de la alianza GANA-FMLN fueron el nombramiento del quinto magistrado del Tribunal Supremo Electoral; la elección, según la prensa escrita, de un miembro de GANA como designado presidencial; y la elección de los Magistrados de la Corte de Cuentas de la República66. Recientemente, al final de la legislatura 2009-2012, con los votos de ambos partidos y los del CN y el Partido de la Esperanza (PES), se eligió un tercio de los magistrados la Corte Suprema de Justicia y al Fiscal General de la República67. Dicha elección ha sido cuestionada por prestigiosos abogados, el Movimiento Aliados por la Democracia y organizaciones de la sociedad civil68.

La correlación de fuerzas del triunvirato FMLN-GANA-CN, ha favorecido al presidente. El aspecto a debatir era si GANA estableció o no una relación formal con el presidente. En un revelador artículo denominado “Los nuevos amigos del presidente”69, se puso al descubierto lo que parecía un nuevo aliado del mandatario. La publicación establece que funcionarios del anterior gobierno vinculados al “partido naranja” gobiernan en sociedad con la presidencia.

De acuerdo a la misma fuente periodística, algunos de los titulares de prensa de diversos medios confirman lo anterior: “GANA apoya crear impuesto al gran capital para la seguridad; GANA apoya envío de tropas hacia Afganistán; GANA apoya que el gobierno compre aviones de combate; GANA respalda a Salume como designado presidencial; GANA aplaude llamado a la unidad para afrontar la

62 GANA (2010), “Esperamos que Saca sea nuestro líder 2014”, 22 de julio de 2010.63 Urquilla, K. (2011), “La alianza FMLN-GANA con lazos más fuertes”, El Diario de Hoy, 18 de junio de 2011.64 Op. Cit., Fusades (2011) p. 30. 65 Redacción La Página (2012), “GANA quiere desaforar a diputados de ARENA y llevarlo a tribunales por difamación”, La Página, 20 de enero de 2012.66 Op. Cit. Urquilla, K. (2011). 67 Redacción Diario El Mundo, “Eligen en combo Fiscal y magistrados de CSJ”, Diario El Mundo, 25 de abril de 2012.68 Pérez, D. (2012), “Presentan a la Sala Constitucional (sic) demanda contra elección de magistrados y fiscal”, Diario CoLatino, 1 de mayo de 2012.69 Arauz, S. (2011), “Los nuevos amigos del presidente”, El Faro, 4 de octubre de 2011.



16

delincuencia que hizo Funes; GANA apoya el veto del presidente a la ley antitabaco…”70 y en varias ocasiones, GANA salió con un pronunciamiento de estos aún contradiciendo el voto que habían emitido en un primer momento.

Alianzas del Presidente Funes con otros actores políticos y sociales

En el tercer año de gobierno, el Presidente Funes, además de la frágil relación con el FMLN, tanto a nivel de cúpula como con las bases, ha perdido el apoyo de importantes aliados políticos. El más importante y al que se le dedica prácticamente en su totalidad este apartado, es el caso del partido Cambio Democrático71.

Con la salida de los militantes de CD de las diferentes instituciones de gobierno, la dirigencia de dicha organización política expresó que daba “por concluida su participación en el gabinete del Presidente Mauricio Funes”, continuando su labor como partido político con el afán de impulsar su agenda y visión política socialdemócrata72.

En el primero y segundo año de gobierno, el presidente encontró en el partido Cambio Democrático (CD) un socio natural para la conformación de su gobierno. El protocolo de entendimiento suscrito entre ambos actores al final de la campaña electoral presidencial, cuando aún no se celebraban las elecciones de marzo de 2009, permitió al CD, una vez electo el Presidente Funes, estar al frente de importantes instituciones del gobierno.

En dicho protocolo, el entonces candidato y la dirigencia del CD, manifestaron que “se da por entendido que el papel del CD en el futuro gobierno, adicional a su participación en él, será el de mantener su capacidad de análisis y crítica constructiva en tanto es un partido con identidad e ideologías propias”73. Con la firma de dicho acuerdo, el Presidente Funes garantizó el ingreso de altos funcionarios del CD al que sería su gobierno. La legitimidad que le concedió adherirse a las aspiraciones de una organización de claros principios democráticos, constituyó, desde antes de su elección como titular del Ejecutivo, una clara ventaja en el plano de la decencia y la ética, para el éxito del quinquenio que debería administrar.

Los principales líderes del CD aceptaron participar en el primer gobierno de alternancia política después de la firma de los Acuerdos de Paz, aspecto que permitió al presidente contar con funcionarios que no respondían ni orgánica ni ideológicamente al FMLN. De ahí que tanto en la

70 Ibíd.71 Vaquerano, R. (2011), “Se diluye participación de CD en el gobierno de Funes”, El Faro, 7 de octubre de 2011.72 Cambio Democrático (2012), “Posición oficial del Partido Cambio Democrático ante la renuncia como Ministro de Economía del Doctor Héctor Dada Hirezi”,

30 de abril de 2012.73 Cambio democrático (2009), “Protocolo de entendimiento entre el Partido Cambio Democrático y Mauricio Funes, candidato a la Presidencia de la República”,

28 de febrero de 2009.



17

apreciación del primer año como en la del segundo período y parte de los últimos doces meses de gestión, la composición del gabinete de gobierno reflejara una proporción importante de funcionarios que se identificaron como “aliados del presidente”74.

La renuncia de Héctor Dada Hirezi del Ministerio de Economía, cerró un ciclo de involucramiento político por parte de CD que había iniciado en 2009. Con anticipación a su salida, habían sido separados de sus cargos Juan Pablo Durán, Oscar Kattan, además del fallecimiento de Héctor Silva quien estaba al frente del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local; y más recientemente, Mario Cerna y Tomás Chévez. En el cuadro 3 se incorporan las diferentes funciones desempeñadas por militantes de ese partido político, el período durante el cual ejercieron el cargo y el motivo de su separación del Ejecutivo.

Cuadro 3. Miembros de CD como funcionarios de la administración Funes**

74 Op. Cit., Fusades (2010) (2011).

*Juan Pablo Durán renunció al Partido CD en noviembre de 2010.** Debe aclararse que aún mantiene su cargo como Embajador de El Salvador en India, el Dr. Rubén Zamora, quien de acuerdo a fuentes internas de CD, si bien es militante del partido, su ingreso al Ejecutivo se presentó en un contexto diferente al del protocolo de entendimiento suscrito entre esta agrupación política y el entonces candidato a la presidencia, Mauricio Funes.

Fuente: Elaboración propia.

Diputado2009-2012




(residuo)Ninguno






(residuo)Ninguno




Nelson Guardado





Juan Carlos Mendoza

PDC Santa Ana20,172

(residuo)Ninguno




(residuo)Ninguno

Guadalupe Antonio














Rodrigo Samayoa



Guillermo Gallegos



Diputado2012-2015




Santa Ana

Cabañas

24,983(cociente)

17,185(residuo)

9,792(residuo)

14,697(residuo)

16,228(residuo)

15,679(residuo)

12,958(residuo)

22,763(residuo)

27,024(cociente)

14,630(residuo)

11,192(residuo)

La Unión

La Paz

Ahuachapán

Morazán

La Libertad

9,778

22,647

13,821

6,027

7,951

10,178

ARENA

8,219

6,390

15,549

22,308San Miguel

Walter Guzmán


Lorenzo Rivas

Francisco Zablah

Sandra Salgado

Juan Carlos Mendoza

Guillermo Gallegos

Rodrigo Samayoa

César García


Mario Tenorio


Ninguno


ARENA

ARENA

N/A






7,879

PDC

PDC

PDC


ARENA



San Salvador

San Salvador

Sonsonate



Mario Cerna

Destitución



Óscar Kattán

Renuncia


Funcionario

Ministerio de

Economía

Viceministerio de


Fondo de Inversión

Social para el

Desarrollo Local


Vivienda


del Seguro Social


Bene�cencia

Junio 2009 –

abril 2012

Junio 2009 –

octubre 2011

Junio 2009 –

diciembre 2011

Junio 2009 –

octubre 2011

Junio 2009 –

enero 2011

Junio de 2009-

enero 2010



18

El retiro del exfuncionario fue criticado por la dirigencia de dicho partido. Los motivos que llevaron al dirigente del CD a dejar su cargo fueron expresados por el mismo exministro, quien manifestó que “renunciaba por desavenencias con respecto a las decisiones económicas que se están tomando en el gobierno y en ese sentido, hacían su contribución imposible”75.

En el comunicado público dado a conocer el 30 de abril de 2012, el instituto político manifestó la indignación que les provocó la forma en la que se trató a su correligionario. El partido expresó que “en relación a la forma autoritaria y soberbia del Presidente de la República, de dar por aceptada la renuncia del Doctor Dada Hirezi a partir del mismo viernes 27 de los corrientes y proceder de inmediato a la juramentación en el cargo del nuevo Ministro de Economía, consideramos que este tipo de actuaciones del mandatario, son contrarias a las más elementales normas de cortesía y respeto al alguien que, como muchos de los miembros actuales y retirados del gabinete, han puesto todo su esfuerzo y capacidades al servicio de nuestro país y se han desempeñado con plena lealtad hacia el presidente y el gobierno”76.

Previo a la renuncia del exministro Dada, el presidente había destituido a otros dos representantes del partido que ocupaban los cargos de viceministro de Comercio e Industria y el de la presidencia del Fondo Social para la Vivienda. La razón señalada por el mandatario fue la del incumplimiento por parte de los dos titulares, del decreto ejecutivo que prohíbe la participación de funcionarios en actividades proselitistas77. Ambos exfuncionarios asistieron a la firma de un convenio con el “Movimiento de Ciudadanos por el Cambio” para correr unidos en las elecciones legislativas y municipales recientemente celebradas78.

La decisión del gobernante fue criticada debido a que la aplicación de la normativa referida no se hizo de manera general. Algunos funcionarios del gobierno, entre ellos el ministro de Educación ad honorem y el secretario de Vulnerabilidad de la Presidencia, no obstante su asistencia a actividades partidarias, mantienen su posición al interior del Ejecutivo79.

En las elecciones de marzo 2012, el CD obtuvo una diputación que correspondió a Douglás Avilés, además de 11 alcaldías, 8 de las cuales ganó en coalición con el FMLN. Al partido no se le atribuye un poder político y territorial importante. Sin embargo, los miembros de la cúpula, que hasta abril de 2012 ocuparon diferentes posiciones en el Ejecutivo, se han caracterizado por un comportamiento moderado y por sus manifestaciones de respeto a la institucionalidad democrática.

75 Luna, Ó. (2012), “Ministro de Economía renuncia por desavenencias con gobierno de Funes”, El Faro, 27 de abril de 2012.76 Op. Cit., Cambio democrático (2009). 77 Cáceres, M. y Miranda, E. (2011), “Funcionarios del CD se retiran de gabinete”, El Diario de Hoy, 7 de octubre de 2011.78 Martínez, A. (2011), “Se alían CD y Movimiento de amigos por el cambio”, Diario El Mundo, 3 de octubre de 2011.79 Henríquez, E. (2011), “Sánchez Cerén dice no hizo proselitismo en acto del FMLN”, La Prensa Gráfica, 18 de enero de 2011.



19

El protocolo al que ya se hizo referencia y con el que el entonces candidato Funes obtuvo el apoyo de este grupo político, incorporaba entre sus compromisos “el respeto a las funciones y a la autonomía relativa de los Órganos del Estado y sus instituciones, con el compromiso de apoyar entre otras, una reforma electoral profunda, así como la despartidización de esta instituciones sobre todo del Tribunal Supremo Electoral, la Fiscalía General de la República y la Corte de Cuentas de la República, así como la conversión (sic) de ésta última en una verdadera contraloría del Estado”80.

A los acuerdos asumidos en el pacto CD-candidato Funes, que en su mayoría se orientaban al fortalecimiento de las instituciones, debe agregarse la actitud en forma coherente a dichos planteamientos, que el diputado de Cambio Democrático ha desempeñado durante el período que se evalúa en esta apreciación de gobierno. No obstante “la poca o nula incidencia de este instituto político en la Asamblea Legislativa”81, principalmente en términos “aritméticos”, en una evaluación cualitativa de su actuación, el CD se ha distinguido por la defensa y la consolidación de la independencia de poderes y la plena autonomía de las diferentes entidades que conforman el Estado.

Por otra parte, y en referencia a un segundo actor político, en la apreciación del segundo año se incluyó como un nuevo actor político al Partido Social Demócrata (PSD), debido a la posibilidad que éste se transformara en un eventual soporte en el plano de alianzas del Presidente Funes. Su incorporación se justificó debido a que durante la campaña electoral de 2009, el candidato Funes firmó una “alianza para la democracia y justicia social” con el PSD, apoyo que se sumó a los diferentes respaldos que obtuvo en ese entonces el FMLN82.

En esa ocasión, Jorge Meléndez, Secretario General del partido en formación y actual Secretario para Asuntos de Vulnerabilidad de la Presidencia de la República, se refirió a los “puntos en común” entre la dirigencia del futuro instituto político y el equipo de trabajo de Mauricio Funes que contenía temas relativos a los derechos humanos y a la participación ciudadana, entre otros83.

Al cierre del documento del segundo año, el PSD se encontraba a la espera de la resolución final por parte del Tribunal Supremo Electoral (TSE), para obtener su acreditación como partido político, lo que le permitiría participar en las elecciones del pasado marzo de 2012. En junio de 2011, el presidente del TSE, informó del rechazo a la inscripción del PSD por “no reunir los requisitos que presentó”. Al final fueron validadas 40,805 afiliaciones. Por lo tanto no alcanzó el número de firmas necesarias (50,000). En consecuencia se le prohibió utilizar símbolos, colores y emblemas de ese partido que continuó con la etiqueta “en formación”84.

80 Op. Cit., Cambio democrático (2009).81 Op.Cit., Fusades (2011).82 Op.Cit., Fusades (2011).83 Redacción Moncada (2009), “Mauricio Funes y PSD firman alianza” Moncada, grupo de lectores en el mundo, 19 de febrero de 2009.84 Menjívar, V. (2011), “TSE rechaza inscripción del PSD”, La Prensa Gráfica, 10 de junio de 2011.



20

La situación actual del PSD hace inexistente la posibilidad que se reflejó en el segundo año de gobierno de una eventual alianza de cara a las elecciones presidenciales de 2014, donde el presidente tiene que decidir si respalda un proyecto político propio que concretice la visión socialdemócrata a la que se ha venido refiriendo desde la época de la campaña electoral85.

Debe concluirse en el plano de las alianzas, que el “Movimiento Ciudadanos por el Cambio” (MCC), surgido como la continuidad del “Movimiento Amigos de Mauricio” (MAM), no presentó durante el tercer año de gestión, ningún tipo de evolución diferente a la señalada en el período anterior86.

85 Op.Cit., Fusades (2011). 86 Op.Cit., Fusades (2011).



21

El desempeño del gobierno central en cuanto a la ejecución de sus políticas públicas está determinado, en gran medida, por la relación entre el Órgano Ejecutivo y el Órgano Legislativo. En el tercer año de gestión del Presidente Funes, se observa una continuidad en el respaldo registrado en el segundo año por parte de la Asamblea Legislativa a los proyectos del mandatario.

Si bien se han presentado algunos casos de desencuentro respecto al uso de los controles interorgánicos –observaciones y vetos– las principales iniciativas del gobierno central han recibido un apoyo mayoritario. No obstante lo anterior, la reconfiguración de las fuerzas legislativas tras los comicios de marzo de 2012, obligará al Ejecutivo a la búsqueda de consensos en lo que resta del período presidencial.

Cabe destacar que desde la primera apreciación en 2010, no ha sido posible acceder a los registros de las votaciones individuales a pesar de la inversión en la modernización de la Asamblea Legislativa en los últimos años. Sin embargo, al cierre del tercer año y con la entrada en vigencia de la Ley de

CAPÍTULO II

Relación Ejecutivo – Legislativo



22

Acceso a la Información Pública, la legislatura 2012-2015 ha comenzado a publicar los registros de sus sesiones plenarias.

A continuación, luego de contextualizar la relación Ejecutivo – Legislativo en la recomposición parlamentaria registrada en el último año, se desarrollan los controles interorgánicos ejercidos por el Presidente Funes, las iniciativas presentadas a la Asamblea Legislativa y un último apartado de conclusiones.

Recomposición parlamentaria

Durante el tercer año en el gobierno, se presentó una última recomposición por motivos de transfuguismo. En octubre de 2011, el diputado Eduardo Gomar, que había regresado a ARENA en noviembre de 2010 luego de haber transitado por GANA, se retiró por segunda vez de la fracción de ARENA1.

La decisión se debió a que el legislador fue ubicado en la segunda posición dentro de la lista de candidatos a diputados por el departamento de Ahuachapán2 para competir en el proceso electoral de marzo de 2012. El legislador arenero se declaró como “diputado independiente”3 al igual que sucedió con Orlando Arévalo en 20094. En el esquema 1 se muestra la correlación de fuerzas legislativas al término de la legislatura 2009-2012.

Esquema 1. Composición de la Asamblea Legislativa al 30 de abril de 2012

1 González, L. (2011), “Diputado Eduardo Gomar deja ARENA”, La Prensa Gráfica, 24 de octubre de 2011.2 Mejía, A. y Cabrera, A. (2011), “Gomar se va otra vez del partido ARENA”, La Prensa Gráfica, 25 de octubre de 2011.3 Ibíd.4 Fusades (2010), Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 30.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Asamblea Legislativa.

Partido # Diputados % de Representación

FMLN 35 42%ARENA 19 23%GANA 16 19%CN 10 12%PES 2 2%CD 1 1%Independiente 1 1%Total 84 100%

FMLN ARENA GANA CN PES CD Independientes

42%

22%

19%

12%

2%1% 2%

FMLNARENA GANA CN PES CD

39%

37%

13%

9 %1 % 1 %


ARENA 33 39%ARENA 33 39%FMLN 31 37%GANA 11 13%CN 7 8%PES 1 1%CD 1 1%Total 84 100%

MAYORÍA SIMPLE MAYORÍA SIMPLE MAYORÍA SIMPLE Y CALIFICADACON FMLN Y SIN ARENA CON ARENA Y SIN EL FMLN CON ARENA Y EL FMLN

FMLN + GANA + CN = 49 FMLN + GANA + PES = 43 FMLN + GANA + CD = 43

ARENA + GANA = 44 ARENA + FMLN = 64

Decreto de leyDesenlace de observaciones

836. Reformas al Código Penal referidas a losdelitos contral el honor (08/09/2011)

Aceptadas parcialmente

853. Reformas a la Ley del Sistemade Tarjetas de Crédito (29/09/2011)

Pendiente

873. Reformas a la Ley de ÉticaGubernamental (13/10/2011)


881. Disposición transitoria sobre laautorización de propaganda electoral (13/10/2011)

Rechazadas

910. Ley General de Juventud (17/11/2011) Rechazadas

993. Ley Especial de Lotificaciones y Parcelaciones para Uso Habitacional (25/01/2012)


1031. Ratificación del Acuerdo de Alcance Parcial entre El Salvador y Cuba (29/03/2012)

Aceptadas

1081. Reformas a la Ley de Salarios del 25 de abril de 2012 (25/04/2012)

Aceptadas

70%

63%

28.6%27%

42.9%

15%

10%

Primer año Segundo año Tercer año

Observaciones totalmenteaceptadas (consenso total)

Observaciones parcialmenteaceptadas (consenso parcial)

Observaciones rechazadas(sin consenso)

22

16

8


Observaciones

Decreto de leyVotos a

favorRazón del veto

Escenario de superación

763. Reforma a la Ley Especial para Facil itar la Cancelaciónde las Deudas Agrarias y Agropecuarias (16/06/2011)

73 InconvenienciaCon posibil idad de haberse superado

771. Ley para el Control del Tabaco euFaicneinevnocnI46)1102/60/32( superado

830. Reforma transitoria a la Ley Orgánica del Banco Nacional deFomento Industrial y de la Corporación Salvadoreña de Inversiones (01/09/2011)


843. Reforma a la Ley Orgánica de la Academia Nacional de Seguridad Pública (22/09/2011) 65 InconvenienciaCon posibil idad de haberse superado

897. Reformas al Código Electoral ( dadilanoicutitsnocnI44)1102/01/72Sin posibil idad de haberse superado

912. Disposiciones de opción de pago para personas que obtuvieronfinanciamiento para adquirir acciones de ingenios privatizados (17/11/2011)


950. Reforma transitoria a las opciones de pago en las disposiciones especiales para personas que obtuvieron financiamiento para adquirir acciones de ingenios privatizados (07/12/2011)

55 InconstitucionalidadSin posibil idad de haberse superado

938. Reforma al artículo 28 de la Ley de TransporteTerrestre,Tránsito y Seguridad Vial (30/11/2011)


948. Reforma al artículo 36 de la Ley de TransporteTerrestre, Tránsito y Seguridad Vial (07/12/2011)

48 InconvenienciaSin posibil idad de haberse superado



1032. Interpretación auténtica del artículo 1 del decreto 295, del 4 de marzode 2010, que sustituyó al artículo 8 de la Ley de Telecomunicaciones (29/03/2012)


1046. Reforma a la Ley de Protección de Personas Sujetas a Seguridad Especial con el propósito de extender beneficios de seguridad a diputados que haya concluido su período (12/04/2012)


6

10

11

0 01


Vetos realizados Vetos superados

Presidente Vetos

Francisco Flores 59Mauricio Funes 28

Napoleón Duarte 20Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1Antonio Saca 0




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19%

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2%1% 2%


39%

37%

13%

9 %1 % 1 %










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Aceptadas


Aceptadas

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Observaciones

























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Presidente Vetos






23

El 11 de marzo de 2012, se llevaron a cabo elecciones legislativas y municipales en todo el país. Como se muestra en el esquema 2, ARENA se posicionó en primer lugar con 33 diputados, siguiéndoles el FMLN con 31, GANA con 11, CN con siete5 y PES y CD con un diputado cada uno. Al cierre del tercer año, tales resultados modifican el mapa legislativo y por ende los posibles escenarios de mayorías que deberá atender el Presidente Funes en los dos años que restan de su mandato.

Esquema 2. Composición de la Asamblea Legislativa al 31 de mayo de 2012

Por una parte, ARENA recupera los escaños que como partido obtuvo en 2009 pero que fueron perdidos tras el surgimiento de GANA. De allí que, con la nueva correlación de fuerzas legislativas, el único escenario en que se pueda lograr la mayoría calificada de 56 votos –necesaria para aprobar préstamos internacionales y nombrar funcionarios de segundo grado, entre otras decisiones– sea con ARENA y el FMLN. Por ende, las decisiones con este tipo de mayoría obligarán a consensuar una agenda bipartidista.

Por otra parte, se presentan tres posibles escenarios para lograr la mayoría simple de 43 votos –necesaria para aprobar proyectos de ley en general. Un primer escenario es que el FMLN sume sus votos con GANA y con una tercera fuerza que puede ser CN, PES o CD. En ese sentido, se observa una diferencia sustancial en comparación a la legislatura anterior: FMLN y GANA ya no suman mayoría simple por sí mismos, sino que necesitan el respaldo de un tercero.

Por tanto, en este escenario, GANA sigue siendo indispensable pero ya no suficiente en caso que el partido de gobierno deba buscar consensos para lograr mayoría simple sin el respaldo de ARENA. Un segundo escenario es que ARENA sume sus votos con GANA. Finalmente, un tercer escenario es el ya mencionado donde ARENA y FMLN unen sus votos para aprobar determinados proyectos. En el cuadro 1 se ilustra lo anterior.

5 El diputado Reynaldo López Cardoza fue electo diputado por la coalición CN-PES en el departamento de Chalatenango. Sin embargo, el legislador fue diputado propietario por CN en la legislatura 2009-2012 y es militante activo de dicho partido; por lo cual, se considera como parte de la fracción de CN.





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22%

19%

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2%1% 2%


39%

37%

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9 %1 % 1 %










Pendiente




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24

Cuadro 1. Posibles escenarios de mayorías en la Asamblea Legislativa

Controles interorgánicos

Dentro del proceso de formación de ley, el Órgano Ejecutivo tiene la potestad de observar o vetar ciertos decretos legislativos por diferentes razones. En cuanto a las observaciones, el control consiste en señalar aspectos en los que el Ejecutivo no esté de acuerdo, ya sean éstos de fondo o de forma. El decreto observado regresa a la Asamblea Legislativa para que, con una mayoría simple de 43 votos, se decida aceptar total o parcialmente, o en su caso, rechazar las observaciones6.

Por otro lado, en cuanto al veto, el control es más contundente, ya que, motivado por razones de inconstitucionalidad o inconveniencia según la visión del gobierno central, el Presidente regresa el decreto vetado al Legislativo y éste solo puede ser superado con una mayoría calificada de 56 votos7. En caso de superarse un veto por razones de inconstitucionalidad, la Sala de lo Constitucional es la encargada de conocer del caso y confirmar o negar las razones de inconstitucionalidad expresadas por el Ejecutivo8.

Observaciones

En su tercer año de gestión, el Presidente Funes observó ocho decretos legislativos. De las ocho observaciones, dos fueron aceptadas en su totalidad, tres de manera parcial, dos más rechazadas y una todavía se encuentra pendiente de análisis en la comisión legislativa respectiva. En el cuadro 2 se presentan los decretos mencionados.

6 Constitución de la República de El Salvador, artículo 137, 3° inciso.7 Ibíd., artículo 137, 2° inciso.8 Ibíd., artículo 138.





42%

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2%1% 2%


39%

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Pendiente




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Cuadro 2. Observaciones realizadas entre el 1 de junio de 2011 y el 31 de mayo de 2012

Al examinar el nivel del consenso de las siete observaciones que han sido abordadas por el pleno legislativo, en un 28.6% de los casos se llegó a un consenso total, en un 42.9% a un consenso intermedio y en un 28.6% no hubo consenso alguno entre el Ejecutivo y el Legislativo. Al comparar tales proporciones con lo registrado en los años anteriores, se podría concluir que hubo un menor nivel de consenso, como se muestra en el gráfico 1. Sin embargo, el número de observaciones bajó sustancialmente en relación con el primer y segundo año de gestión, como se ve reflejado en el gráfico 2; lo cual, es un indicador que en el tercer año hubo más consensos a priori9.

Gráfico 1. Comparativo por año del nivel de consensos en las observaciones

9 Por consensos “a priori” se entiende la capacidad de entendimiento entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo con anticipación a la aprobación de la ley. De esta manera se evita el uso excesivo del control interorgánico por parte de la Presidencia de la República.




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2%1% 2%


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Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Legislativo.





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Pendiente




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Aceptadas


Aceptadas

70%

63%

28.6%27%

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26

Gráfico 2. Comparativo por año del número de observaciones

El caso de las observaciones a la reforma aprobada de la Ley del Sistema de Tarjetas de Crédito permite comprender la capacidad del Ejecutivo para hacer prevalecer el control interorgánico ejercido. En septiembre de 2011, los diputados del FMLN, GANA y CD aprobaron una reforma que fijaba un máximo de interés de las tarjetas de crédito10. El 14 de octubre del mismo año, el Presidente Funes observó el decreto señalando, entre otros motivos, que el mismo podría generar mercados “al margen de la regulación pretendida” en “detrimento del acceso al crédito de gran parte de los consumidores”11. Si bien hubo dos intentos por parte del FMLN para rechazar las observaciones12, no se sumaron los diputados de GANA; prevaleciendo así la posición del mandatario en un caso cualitativamente mayor al resto de observaciones por sus efectos en la economía.

Por tanto, una primera apreciación cuantitativa indica que hubo un mayor nivel de consensos a priori, reduciéndose el número de observaciones a la mitad con respecto al año anterior. Sin embargo, en lo que respecta a las observaciones ejercidas, hubo un menor nivel de consensos a posteriori debido al número de observaciones rechazadas. Por otro lado, desde un enfoque cualitativo, el hecho que no se hayan rechazado observaciones como las realizadas a la reforma de la Ley del Sistema de Tarjetas de Crédito –que muestran una trascendencia política mayor a las demás observaciones– demuestra una prevalencia del Ejecutivo en tal tema.

10 Mendoza, R. (2011), “Asamblea, dividida por los efectos de reforma a ley”, El Diario de Hoy, 30 de septiembre de 2011.11 Funes, M. (2011), observaciones al decreto legislativo N° 853 aprobado el 29 de septiembre de 2011.12 Mejía, A. (2011), “Fracasa intento por superar observaciones a la ley de tarjetas”, La Prensa Gráfica, 4 de noviembre de 2011; y Castellón, G. (2012), “Diputados

fallan en intento por ‘readecuar’ intereses a tarjetas de crédito”, Diario CoLatino, 9 de febrero de 2012.





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Vetos

El Presidente Funes vetó 12 decretos legislativos entre junio de 2011 y mayo de 2012. Como se muestra en el cuadro 3, la mayoría de decretos vetados fueron aprobados por más votos que los 56 que se requieren como mayoría calificada para superar un veto presidencial. Sin embargo, solo en el caso de la Ley para el Control del Tabaco, se superó este control interorgánico.

Cuadro 3. Vetos realizados entre el 1 de junio de 2011 y el 31 de mayo de 2012

Al comparar con los años anteriores, el escenario es el contrario a lo establecido para el caso de las observaciones, ya que el número de vetos se ha incrementado año con año mostrando que existen menos sintonía a priori entre el Ejecutivo y el Legislativo. En el gráfico 3 se presentan los vetos realizados y los vetos superados durante los tres años del Presidente Funes, constituyendo la superación del veto a la Ley para el Control del Tabaco la única registrada en su período como mandatario.





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Gráfico 3. Comparativo por año del número de vetos realizados y superados

Al tercer año de su gestión, el mandatario ha sumado 28 vetos en total, superando a los vetos realizados por los expresidentes Duarte, Calderón, Cristiani y Saca y manteniéndose por debajo del expresidente Flores, como se muestra en el cuadro 4.

Cuadro 4. Vetos presidenciales entre 1984 y 2012

El registro de vetos en el tercer año demuestra que hubo algunos puntos de desencuentro en la relación Ejecutivo - Legislativo en temas que presentan una mediana trascendencia política. Uno tiene que ver con el ya mencionado veto a la Ley para el Control del Tabaco. Otro tema en el que se observa un choque de posturas es en relación con el veto al decreto 938 que buscaba reconocer a los microbuses particulares como prestatarios del servicio de “viaje expreso”. En éste, el FMLN y ARENA intentaron superar el veto pero sus votos fueron insuficientes para ello13.

13 Redacción Diario El Mundo (2012), “ARENA y FMLN querían superar veto de Funes”, Diario El Mundo, 5 de noviembre de 2012.






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Alfredo Cristiani 1Antonio Saca 0Partido # Diputados % de Representación



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Sin embargo, en términos generales, no se registra algún desencuentro cualitativamente mayor que debilite la relación Ejecutivo – Legislativo; por el contrario, como se desarrollará en el siguiente apartado, se ha mantenido el respaldo de la Asamblea Legislativa a las principales iniciativas del Ejecutivo.

Iniciativas del Ejecutivo

Al igual como se registró en la apreciación anterior, el Ejecutivo ha contado con el respaldo de la Asamblea Legislativa en sus principales iniciativas. A continuación, se aborda la aprobación del Presupuesto General, de los préstamos internacionales negociados por el gobierno central con la banca de inversión y otras iniciativas que destacan por su trascendencia política en el tercer año de gestión.

Presupuesto General

El 30 de septiembre de 2011 se presentó a la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley de Presupuesto General y Presupuestos Especiales, contemplando un monto total de US$4,203,365,385. A 54 días de haberse remitido dicha iniciativa por parte del Ministro de Hacienda, las bancadas del FMLN, GANA, CN, PES y CD otorgaron sus votos para aprobarlo14. ARENA, por su parte, no apoyó el decreto sosteniendo que el presupuesto estaba “desfinanciado” y por ende no guardaba transparencia15. En comparación con los presidentes anteriores, el Presidente Funes continúa diferenciándose por no enfrentar ningún retraso en la aprobación del presupuesto, realizándose la misma en tiempo récord16.

Préstamos internacionales

La aprobación de empréstitos es un elemento fundamental en la relación Ejecutivo – Legislativo por su incidencia en las finanzas con las que el gobierno central debe impulsar sus políticas públicas. La Constitución, en su artículo 148, establece un régimen especial para la contratación de préstamos internacionales por parte del Estado. Éste consiste en la aprobación de dichos préstamos por una mayoría calificada – 56 votos - y la fijación explícita del destino de la deuda, entre otros aspectos17.Entre junio de 2011 y mayo de 2012, la Asamblea Legislativa aprobó 11 préstamos internacionales que suman US$690,925,063.27 y autorizó la negociación de otros tres préstamos que totalizan la cantidad de US$154,845,443.62, formándose las mayorías en torno al bloque FMLN-GANA-CN principalmente. En el esquema 3 se muestran los empréstitos mencionados.

14 Romero, F. y Cabrera, A. (2011), “Asamblea aprueba el presupuesto para 2012”, La Prensa Gráfica, 24 de noviembre de 2011.15 Ibíd.16 Op. Cit. Fusades (2010), p. 35.17 Constitución de la República de El Salvador, artículo 148.



30

Esquema 3. Préstamos aprobados y préstamos autorizados de negociar

Tal escenario confirma que el Presidente Funes, a diferencia del primer año cuando el partido oficial negó sus votos a la suscripción de dos préstamos internacionales18, ha mantenido los respaldos a una de las áreas más sensibles de la relación Ejecutivo – Legislativo, otorgando al gobierno, al menos a corto plazo, mayores posibilidades de inversión y gasto público.

Otras iniciativas

Finalmente, durante el tercer año se observan dos iniciativas del Ejecutivo que merecen ser destacadas en el presente capítulo: la aprobación de una reforma fiscal en diciembre de 2011 y de la reforma a la Ley de Pensiones en marzo de 2012. Cabe mencionar que en ambos hubo un amplio respaldo por parte de la Asamblea Legislativa. En lo que respecta a la reforma fiscal, el proyecto recibió el apoyo de las bancadas del FMLN, GANA, CN, PES y CD. En el caso de la reforma a la Ley de Pensiones, los votos a favor fueron de las fracciones del FMLN, GANA, CN y CD.

Bajo el contexto del alejamiento entre el Presidente Funes y el FMLN desarrollado en el capítulo anterior y el ambiente preelectoral que prevaleció en su tercer año de mandato, el Ejecutivo ha logrado, no obstante esas circunstancias, mantener el apoyo legislativo y un amplio margen de acción.

A inicios de 2011, la dirigencia del FMLN subrayó que el gobierno era una “herramienta poderosa” y por ello debía guardarse una “relación armónica” con el Presidente Funes, advirtiendo a la vez que los triunfos del Ejecutivo se traducirían en réditos políticos en 2012 para el FMLN19. Asimismo, los

18 Op. Cit. Fusades (2010), pp. 18 y 19.19 Ibíd., p. 38.





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0 01



Presidente Vetos






31

partidos GANA y CN destacaron “la gobernabilidad y la estabilidad del país” a través de los acuerdos logrados en el Órgano Legislativo20.

Como se ha mostrado en este capítulo, y pese al alejamiento desarrollado en el capítulo anterior entre el Frente y el Presidente Funes en ciertos temas, tales posturas se mantuvieron en el tercer año de gestión. Esa realidad, debido a la naturaleza de las iniciativas presidenciales y a la coincidencia que las mismas han presentado con la agenda de los partidos FMLN, GANA y CN, probablemente constituyó una conveniente sintonía para que el mandatario obtuviera el respaldo a las que consideró sus principales propuestas legislativas.

Por otra parte, si bien en el área de controles interorgánicos hay tanto coincidencias como desencuentros, en términos generales no se registró conflicto alguno en un tema de significativa trascendencia política. Asimismo, las iniciativas más importantes del Ejecutivo, como la aprobación del presupuesto, préstamos internacionales y reformas fiscales y la Ley de Pensiones, encontraron un amplio respaldo en la Asamblea Legislativa.

No obstante, la continuidad de tal relación está sujeta a dos nuevos factores que se presentarán en el cuarto año: la reconfiguración de la correlación de fuerzas legislativas como producto de los comicios de marzo de 2012 y la dinámica preelectoral de cara a las elecciones presidenciales de 2014.

20 Ibíd.



32



33

El gobierno mantuvo su naturaleza mixta durante el tercer año de gobierno. A diferencia de los períodos anteriores, el FMLN registra una pérdida considerable de influencia dentro del Órgano Ejecutivo y de control presupuestario como consecuencia de los cambios en el gabinete de seguridad.

Durante los últimos doce meses ocurrieron un número significativo de cambios de titulares en diferentes instituciones gubernamentales, realizándose alrededor de 30 movimientos que han tenido un alto grado de influencia en la composición del gabinete en el gobierno central. Como consecuencia de estos cambios, la presencia de miembros del partido oficial como ministros o viceministros y el control presupuestario, han variado significativamente, afectando principalmente a dicho partido sobre todo por la sustitución plena del gabinete de seguridad y el Viceministerio de Trabajo.

CAPÍTULO III

Evolución en la composición del gabinete de gobierno



34

Aunque el FMLN sigue representado en varios ministerios con un alto grado de territorialidad y una importante asignación presupuestaria como es el caso de Educación, Salud y Obras Públicas, la decisión del Presidente Funes de separar a Manuel Melgar del MJSP, se tradujo en una reducción aproximada de US$320 millones de dólares en la cuota presupuestaria que administra el FMLN, equivalente al 14% del total del presupuesto para ministerios y viceministerios1.

En comparación con los años anteriores, los cambios realizados y su impacto en la composición del gabinete así como en el presupuesto, significaron un factor relevante para las discrepancias entre el presidente y el FMLN, acelerando el desgaste del vínculo orgánico entre ambos actores.

En este capítulo se presenta la evolución de la línea base desarrollada en la apreciación de los dos primeros años de gestión, la cual sienta los fundamentos para dar seguimiento y monitoreo a la composición del gabinete.

Antecedentes

Para elaborar este ejercicio se utilizó la misma metodología empleada en el primer y segundo documento, investigando detalladamente el perfil y hoja de vida de 111 funcionarios titulares de las diferentes instituciones del gobierno considerados para este estudio2.

Asimismo, para la categorización de los funcionarios se tomó en cuenta la opinión de expertos políticos. Tras el estudio del perfil de cada titular, éstos se clasificaron dentro de las siguientes categorías: militancia en el FMLN, vínculo con el Presidente Funes, pertenencia a otro grupo, e información insuficiente3. Los 110 funcionarios considerados para este estudio forman parte de las siguientes estructuras del gobierno central: Presidencia de la República, ministerios y viceministerios, descentralizadas e instituciones oficiales autónomas, empresas públicas, superintendencias, bancos nacionales y gobernadores.

Durante el tercer año de gestión del Presidente Funes, se registran 30 cambios en la conformación del gabinete, el mayor número de sustituciones efectuadas en lo que va de la actual administración. El incremento de cambios dentro del gabinete durante el tercer año resulta de trascendental importancia por las consecuencias políticas en materia de distribución del poder político dentro del gobierno (ver cuadro 1).

1 Porcentajes calculados con respecto al porcentaje que el presupuesto de cada ministerio representa en relación al monto del presupuesto total para ministerios y viceministerios.

2 El número de funcionarios ha sido actualizado ya que se ha distribuido de manera diferente las estructuras estudiadas.3 La suposición detrás de esta categorización es que militancia, vínculo y pertenencia, refleja una unión o relación directa y orgánica a un grupo, ya sea partido

o movimiento social u otro.



35

Cuadro 1. Registro de cambios en el gabinete entre mayo de 2011 y mayo de 2012

Fuente: Elaboración propia con base en registro de noticias oficiales de la página web de la Presidencia de la República, páginas web de las diferentes instituciones y notas periodísticas.

32%35%

30%

25%

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2009-2010 2010- 2011 2011-2012

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FMLN Funes FMLN-Funes Otro Información insuficiente

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17% 15%

1%

51%

16%18%

12%

1%

61%

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20%

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40%

50%

60%

70%


2009-2010 2010-2011 2011-2012

aicnenetrePolucníVaicnatiliMaicnenetrePolucníVaicnatiliM

FMLN Funes Otro FMLN Funes OtroMinisterio de Defensa

NacionalDavid Munguía Payés * José Atilio Benítez Viceministro de Defensa *

Viceministerio de Defensa Nacional

José Atilio Benítez Jaime Parada González - *

Ministerio de Economía Héctor Dada Hirezi * Armando FloresViceministro de Comercio e

Industria*

Viceministerio de Comercio e Industria

Armando Flores * --

Viceministerio de Educación Eduardo Badía Serra * Héctor Samour Presidente Secretaría de Cultura *

Ministerio de Gobernación Humberto Centeno N. * Ernesto Zelayandía Viceministro de Gobernación *Viceministerio de

GobernaciónErnesto Zelayandía * María Ofelia Navarrete Diputada FMLN (1997-2000) *

Viceministerio de Ingresos Viceministerio éneRoveun M. Guardado R. Superintendente de Valores *Ministerio de Justicia y

Seguridad PúblicaManuel Melgar * David Munguía Payés Ministro de Defensa *

Viceministerio de Justicia y Seguridad Pública

Henry Campos * Douglas Moreno Director Centros Penales *

Organismo de Inteligencia del Estado (OIE)

Eduardo Linares *Ricardo Perdomo - DirectorSimón Molina M. - Jefe de

Inteligencia- *

Policía Nacional Civil (PNC) Carlos Asencio * Francisco Salinas (Director) Viceministro de Defensa *

Ministerio de Trabajo Victoria M. de Avilés * Humberto Centeno N. Ministro de Gobernación *

Viceministerio de Trabajo Calixto Mejía H. * Oscar A. Morales - *Viceministerio de Obras

PúblicasJosé Roberto Góchez * Hugo A. Barrientos - *

Viceministerio de Vivienda Edín Martínez * José Roberto Góchez E. Viceministro de Obras Públicas *Autoridad Marítima

Portuaria Carlos Borja Letona * René Ernesto Hernández - *

Fondo Social para la Vivienda (FSV)

José Tomás Chévez * Francisco A. Guevara Gerente General FSV *Banco de Desarrollo de El

Salvador (BANDESAL)Ricardo Mora * Óscar Lindo Fuentes Director de Gestión BMI *

Institución Funcionario oiranoicnuFroiretna actual Cargo anterior

Banco Hipotecario de El Salvador

Carlos Alberto Ortiz * Manuel Rivera Castro - *Centro Internacional de Ferias y Convenciones

(CIFCO)Miguel Menéndez *

Federico R. López (presidente en funciones)

- *

Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río

Lempa (CEL)Manuel Rivera Castro * José Leopoldo Samour Director presidente de CORSAIN *

Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA)

Luis Enrique Córdova * Alberto Arene Director BCR *

Defensoría del Consumidor Armando Flores * Yanci Urbina González Asesora de la institución *

Dirección Nacional de Medicamentos

Dirección ésoJaveun Vicente Coto U.Presidente Instituto Salvadoreño de

Rehabilitación Integral (ISRI) *

Fondo Social de Inversión Social y Desarrollo Local

(FISDL)Héctor Ricardo Silva * Carolina Ávalos

Asesora en la Secretaría Técnica de la Presidencia *

Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO)

Marco Antonio Fortín *José Roberto Góchez E.

(Viceministro de Vivienda)Viceministro de Obras Públicas *

Lotería Nacional de Beneficiencia (LNB)

José Ernesto Mancía * Marta Zoila Uribe A. - *

Secretaría de Cultura Héctor Samour * Ana Magdalena Granadino Cancillería de El Salvador *Superintendencia de

ValoresRené M. Guardado R. * William E.Calderón

Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor *



36

Como se aprecia en el cuadro anterior, durante el tercer año de gobierno se llevaron a cabo siete cambios de titulares militantes del FMLN: tres de éstos, el ministro y el viceministro de gobernación y la viceministra de trabajo, fueron sustituidos siempre por otros miembros del partido. En el caso de Manuel Melgar como ministro de Justicia y Seguridad, Eduardo Linares como titular del Organismo de Inteligencia del Estado y Calixto Mejía como Viceministro de Trabajo, fueron sustituidos por personas ajenas al FMLN. Finalmente, José Roberto Góchez fue trasladado del Viceministerio de Obras Públicas al Viceministerio de Vivienda, siendo sustituido por Hugo A. Barrientos, quien no presenta militancia en el Frente.

Debe resaltarse que la separación de Melgar, Linares y Mejía de sus cargos y el hecho que sus reemplazos no sean miembros del partido, constituye la acción con mayor implicación política para el FMLN. Como se hace referencia en el primer capítulo de este documento, con la falta de presencia de sus militantes en estas instituciones, el Frente sufrió una pérdida importante de territorialidad, acceso a información de la inteligencia del Estado, control presupuestario y sobre todo, presencia al interior del Órgano Ejecutivo.

Otro aspecto a considerar en el análisis de la composición del gabinete, es la conclusión del papel desempeñado por el partido Cambio Democrático (CD), como aliado del mandatario, relación que inició desde la campaña electoral 2009. Las destituciones de Tomás Chévez4 y de Mario Cerna5, el lamentable fallecimiento de Héctor Silva6 y la reciente renuncia de Héctor Dada7, todos miembros del CD, dan por terminada la presencia de dicho partido dentro del gabinete de gobierno.

Como se desarrolla ampliamente en el apartado sobre las alianzas del Presidente Funes, el partido CD representó un “socio natural” del mandatario durante los tres primeros años de la administración. La finalización de su participación dentro del gabinete significa una reducción de “aliados” del Presidente Funes dentro de su gobierno. Muestra de esto es la disminución que se registra en el porcentaje de la presencia de funcionarios afines al mandatario dentro del gobierno, que durante el primer año fue de 32%, luego bajó en el segundo a 15% y para el tercero se posiciona en 12% (ver gráfico 1).

4 Tomás Chévez, secretario general de CD, fue destituido de la presidencia del Fondo Social para la Vivienda (FSV) en octubre de 2011. 5 Mario Cerna, secretario general adjunto de CD, fue destituido del Viceministerio de Comercio e Industria en octubre de 2011. 6 Héctor Silva, miembro de CD, falleció el 8 de diciembre de 2011.7 Héctor Dada Hirezi presentó la renuncia a su cargo como Ministro de Economía el día 27 de abril de 2012.



37

Gráfico 1. Evolución de la cuota de poder del Presidente Funes dentro del gobierno central

Resultados en términos absolutos (número de cargos por categoría)

Al clasificar a cada uno de los 110 funcionarios considerados para este estudio dentro de las diferentes categorías utilizadas (FMLN, Funes, Otro, FMLN-Funes e Información insuficiente), los resultados absolutos indican que el poder dentro del gobierno central se mantiene disperso, aunque con importantes variaciones en relación a los años anteriores, conservando la naturaleza mixta que lo ha caracterizado a lo largo de esta administración (ver gráfico 2).

Gráfico 2. Distribución de cargos del gobierno central según categoría (FMLN, Funes, FMLN-Funes, Otro e Información insuficiente)


Fuente: Elaboración propia con base en investigación de hoja de vida de funcionarios y consultas a enlaces políticos.

32%35%

30%

25%

20%

15%

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5%

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2009-2010 2010- 2011 2011-2012

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61%

8%

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2009-2010 2010-2011 2011-2012







Industria*


Armando Flores * --










Inteligencia- *















- *




















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30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

2009-2010 2010- 2011 2011-2012

15%12%

18%

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1%

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20%

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40%

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17% 15%

1%

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61%

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20%

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2009-2010 2010-2011 2011-2012







Industria*


Armando Flores * --










Inteligencia- *















- *






















38

Como se muestra en el gráfico 2, el 61% de los funcionarios (67) no es militante del FMLN ni tampoco posee un vínculo directo con el Presidente Funes, lo que indica una trayectoria profesional, tanto en el ámbito público como en el privado o en organizaciones de la sociedad civil. Por otro lado, el FMLN cuenta con el 18% de funcionarios dentro del gobierno y únicamente el 12% de miembros del gabinete muestra un vínculo con el Presidente Funes. El 1% atribuido a la categoría “FMLN-Funes”, corresponde al Secretario de Asuntos Estratégicos de la Presidencia, Franzi Hato Hasbún, quien es el único funcionario del gabinete que es militante del FMLN y posee un vínculo directo con el Presidente Funes. Finalmente, hubo nueve funcionarios, equivalentes al 8%, de quienes no se pudo obtener la información necesaria para ubicarlos dentro de una de las otras cuatro categorías utilizadas para este estudio.

Una noción más clara de la evolución en la distribución de las cuotas de cargos dentro del gabinete de gobierno, se presenta a continuación a través de un comparativo entre cada una de las cinco categorías establecidas (ver gráfico 3).

Gráfico 3. Evolución de la distribución de cargos del gobierno central (junio de 2009-mayo 2012)

Como se muestra en el gráfico anterior, se observa que durante el tercer año, el FMLN con el 18%, ha aumentado en un punto porcentual su cuota de cargos dentro del gobierno central. Por otro lado, la categoría “Funes” presentó tres puntos a la baja. En el caso de los funcionarios directamente relacionados con el presidente, la salida de todos los miembros de CD del gobierno, representa un fuerte debilitamiento de la alianza que existió entre dicho partido político y el Presidente Funes desde el inicio de su gestión presidencial.


32%35%

30%

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2009-2010 2010- 2011 2011-2012

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24%

32%

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17% 15%

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16%18%

12%

1%

61%

8%

0%

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20%

30%

40%

50%

60%

70%


2009-2010 2010-2011 2011-2012







Industria*


Armando Flores * --










Inteligencia- *















- *






















39

Por otro lado, la categoría “Otro”, experimentó un aumento de diez puntos porcentuales, debido a que se incorporaron al gabinete diferentes funcionarios provenientes de distintos sectores profesionales, quienes no presentan un vínculo directo con el Presidente Funes, ni a su vez, son militantes del FMLN. El porcentaje de la categoría “Información insuficiente” muestra una reducción de ocho puntos porcentuales.

Al comparar las categorías “FMLN” y “No FMLN” en términos absolutos, se observa una leve variación en las cuotas de cargos de ambas categorías (ver gráfico 4).

Gráfico 4. Evolución de la distribución “FMLN” y “No FMLN” (junio de 2009- mayo de 2012)

A continuación se presentan los resultados detallados para cada una de las estructuras del gobierno central tomadas en cuenta para este ejercicio.

Presidencia de la República

De las trece instancias del Ejecutivo, el 46% tiene un vínculo directo con el mandatario, mientras que el FMLN cuenta únicamente con el 8% de presencia en esta estructura, siendo Salvador Sánchez Cerén, Vicepresidente de la República el único militante del FMLN en dicha categoría tras la salida de Eduardo Linares del OIE. Por otro lado, el 38% de los titulares se clasificó como “Otro”; y únicamente Franzi Hato Hasbún, Secretario de Asuntos Estratégicos de la Presidencia, se ubica en la categoría “FMLN-Funes” representando el 1% (ver cuadro 2).


24%

76%

17%

83%

18%

82%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

oNNLMF FMLN

2009-2010 2010-2011 2011-2012

Militancia Vínculo Pertenencia


Titular FMLN Funes OtroInformacióninsuficiente

Presidencia Mauricio Funes *Vicepresidencia Salvador Sánchez C. *Secretaría para

Asuntos EstratégicosFranzi "Hato" Hasbún * *

Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado

Antonio Morales etneidnepednIllenobraC

Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización

Guillermo etneidnepednInávlaG

Subsecretaría de Transparencia Marcos Rodríguez *Secretaría de Inclusión Social Vanda Pignato *

Secretaría Técnica de la Presidencia

Alexander Segovia *Secretaría Jurídica de la

PresidenciaRicardo GuillermoMarroquín Peñate *

Secretaría Privada de la Presidencia

Francisco Cáceres *

Secretaría de Comunicaciones David M. Rivas *

Secretaría de Cultura Ana Magdalena etneidnepednIonidanarG

Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad

Jorge etneidnepednIzednéleM

Organismo de Inteligencia del Estado

Ricardo Perdomo - DirectorSimón Molina Montoya - Jefe de

InteligenciaIndependiente

Categoría No. de funcionarios % Mayoría

FMLN 1 8%

Funes 6 46%

FMLN-Funes 1 8%

Otro 5 38%

Información insuficiente 0 0%

Presidencia de la República (13)

FUNES

Militancia Vínculo PertenenciaMinisterios y

ViceministeriosTitulares FMLN Funes Otro

Informacióninsuficiente

Ministro: Hugo Martínez *Viceministro de Integración y Promoción Económica: Carlos A. Castaneda Magaña *

Viceministro de Cooperación para el Desarrollo: Jaime Alfredo Miranda Flamenco *

Viceministro para los Salvadoreños en el Exterior: Juan José García

Independiente

Ministro: Armando FloresExpresidente Defensoría del

Consumidor

Viceministro de Economía: Mario Roger H. Independiente

Viceministro de Comercio e Industria: - *Ministro: Carlos Cáceres *Viceministro: Roberto J. Solórzano Técnico/ex MNR

Viceministro de Ingresos: René M. GuardadoExsuperintendente

de valores

Ministro: Salvador Sánchez Cerén *Viceministro: Héctor Samour

*

Hacienda

RelacionesExteriores

Economía

Educación

Ministro: Ernesto Zelayandía *Viceministro: María Ofelia Navarrete *

Ministro: Herman Rosa Chávez Independiente

Viceministra: Lina Dolores Pohl Alfaro Independiente

Ministra: Dra. María Isabel Rodríguez Independiente

Viceministra de Salud: Violeta Menjívar *Viceministro de Salud de Políticas Sectoriales: Dr. Eduardo Espinoza

*

Ministro: Gral. José Atilio Benítez lanoicutitsnIadaraP

Viceministro: Gral. Jaime Leonardo Parada lanoicutitsnI.G

Ministro: Gral. David Munguía Payés Institucional

Viceministro: Douglas etneidnepednIoneroM

Ministro: Guillermo López Suárez Independiente

Viceministro: Hugo Flores Independiente

Ministro: Manuel Orlando Quinteros Aguilar (Gerson Martínez)

*

Viceministro: Hugo Alfredo Barrientos etneidnepednI.C

Viceministro de Transporte: Nelson García *Viceministro de Vivienda y Desarrollo: José Roberto Góchez E.

*

Ministro: Humberto Centeno *Viceministro: Oscar Armando Morales etneidnepednI.R

Salud Pública

Defensa Nacional

Justicia y Seguridad Pública

Agricultura y Ganadería

Obras Públicas, Transporte, Vivienda y

Desarrollo Humano

Trabajo y Previsión Social

Medio Ambiente

Gobernación

Ministro: José Napoleón Duarte Durán Independiente

Viceministro: Walter Hercilio Alemán Castro IndependienteTurismo

Viceministerio de Ciencia y Tecnología: Erlinda Hándal

Categoría No. de funcionarios % MayoríaFMLN %8331Funes %31Otro %6591Información insuficiente %31

Ministerios y Viceministerios (34)

OTRO

Militancia Vínculo PertenenciaDescentralizadas e instituciones oficiales

autónomasTitular FMLN Funes Otro


Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)

Carolina etneidnepednIsolavÁ

Instituto Nacional de los Deportes de El Salvador (INDES)

Jaime Alberto Rodríguez JiménezAmigos deMauricio

Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU)

Yanira Argueta Martínez Independiente

Consejo Nacional de Juventud (CONJUVE) Miguel Ángel Pereira *Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria

(ISTA)Pablo Alcides Ochoa etneidnepednIsoretniuQ

Centro Integral de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA)

René A. Rivera Magaña *Escuela Nacional de Agricultura

"Roberto Quiñonez" (ENA)Alirio Edmundo Mendoza *

Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO)

Federico Rafael López Beltrán (presidente en funciones)

Independiente

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT)Carlos Roberto Ochoa Córdova

(Director Ejecutivo)Independiente

Consejo de Vigilancia de la Profesión de Contaduría Pública y Auditoría (CVPCPA)

Armando FloresExpresidente Defensoría del

Consumidor

Consejo Salvadoreño del Café (CSC) Ana Elena Escalante Pineda *

Centro Nacional de Registros (CNR) José Enrique ArgumedoExsuperintendente de

CompetenciaExmagistrado CSJ

Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET)


Defensoría del Consumidor Yanci Urbina González *Consejo Nacional de Energía (CNE) Luis Roberto Reyes Fabián *Universidad de El Salvador (UES) Rufino Antonio Quezada etneidnepednIzehcnáS

Caja Mutual de los Empleados del Ministerio de Educación

Carlos Arturo Flores etneidnepednIotrosO

Instituto Salvadoreño de Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA)

Luís Enrique Salazar etneidnepednIserolF

Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial Rafael Antonio Coto airotceyarTzepóL docente

Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia Salvador Sánchez Cerén *

Ramo de Economía

Ramo de Agricultura y Ganadería


Ramo de Educación

Ramo de GobernaciónInstituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal

(ISDEM)Norman Noel ANERAonajiuQ -Alcalde S.S.

Ramo de HaciendaInstituto Nacional de Pensiones de los Empleados

Públicos (INPEP)Andrés Rodríguez Celis

Amigos deMauricio

Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP)

Jaime Edwin Martínez Ventura Exdirector ejecutivo de FESPAD

Unidad Técnica Ejecutiva (UTE) David Gonzalo Cabezas Flores *Policía Nacional Civil (PNC) Gral. Francisco Ramón ortsinimecivxEsanilaS de Defensa

Autoridad de Aviación Civil (AAC) José Alirio otoliPonarreS privado

Autoridad Marítima Portuaria Gral. René Ernesto lanoicutitsnIzednánreH

Fondo Social para la Vivienda (FSV) Francisco Antonio etneidnepednIaraveuG

Consejo Superior de Salud Pública (CSSP) Pedro Rosalío Escobar C. *Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos

(ISRI)Nadia Jennifer etneidnepednIydnuoS

Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD) María Isabel Rodríguez Independiente

Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo (INSAFOCOOP)

Félix etneidnepednIomacráC

Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP)

Raúl Castaneda *

Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) Leonel Antonio Flores Sosa *Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSATUR) José Napoleón Duarte ortsiniMnáruD de Turismo

Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU) Walter Hercilio Alemán Castro Viceministro de Turismo

Tribunal Supremo Electoral

Registro Nacional de Personas Naturales (RNPN) Fernando Arturo Battle etneidnepednIollitroP

Ramo de Turismo

Ramo de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo

Urbano

Ramo de Justicia y Seguridad Pública

Ramo de Salud

Ramo de Trabajo y Previsión Social .oNaírogetaC de funcionarios % Mayoría

FMLN 2 5%

Funes 3 8%

Otro 24 63%


Descentralizadas e instituciones oficiales autónomas (37)

OTRO



40

Cuadro 2. Presidencia de la República

Es importante destacar que en la Presidencia de la República se realizó uno de los cambios políticamente más significativos durante el tercer año: la salida del FMLN de la dirección del OIE. Eduardo Linares, quien estuvo al frente de esta institución desde el inicio de la administración, fue destituido el pasado 27 de diciembre, siendo juramentado el 6 de enero, el economista Ricardo Perdomo como su sucesor8. El Presidente Funes nombró a Perdomo bajo la lógica que “es un profesional destacado, de reconocida trayectoria y quien además goza de mi confianza”9.

Asimismo, tras el traslado y nombramiento del exsecretario de Cultura, Héctor Samour, como viceministro de Educación el pasado 7 de febrero por la renuncia del exviceministro de Educación, Eduardo Badía Cerra, fue juramentada como nueva Secretaria de Cultura, Ana Magdalena Granadino, quien colaboraba en la Cancillería del país10.

8 Presidencia de la República de El Salvador, “Presidente Mauricio Funes nombra a Ricardo Perdomo como nuevo director del OIE”, 6 de enero de 2012. 9 Ibíd.10 Presidencia de la República de El Salvador, “Secretaria de Cultura”, 9 de febrero de 2012.


24%

76%

17%

83%

18%

82%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

oNNLMF FMLN

2009-2010 2010-2011 2011-2012
























FMLN 1 8%

Funes 6 46%

FMLN-Funes 1 8%

Otro 5 38%



FUNES







Independiente


Consumidor




de valores


*

Hacienda


Economía

Educación






*








*



*


Salud Pública

Defensa Nacional




Desarrollo Humano


Medio Ambiente

Gobernación






OTRO

















Independiente





Consumidor













Ramo de Economía



Ramo de Educación





Amigos deMauricio













Raúl Castaneda *





Ramo de Turismo


Urbano


Ramo de Salud


FMLN 2 5%

Funes 3 8%

Otro 24 63%



OTRO

24%

76%

17%

83%

18%

82%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

oNNLMF FMLN

2009-2010 2010-2011 2011-2012
























FMLN 1 8%

Funes 6 46%

FMLN-Funes 1 8%

Otro 5 38%



FUNES







Independiente


Consumidor




de valores


*

Hacienda


Economía

Educación






*








*



*


Salud Pública

Defensa Nacional




Desarrollo Humano


Medio Ambiente

Gobernación






OTRO

















Independiente





Consumidor













Ramo de Economía



Ramo de Educación





Amigos deMauricio













Raúl Castaneda *





Ramo de Turismo


Urbano


Ramo de Salud


FMLN 2 5%

Funes 3 8%

Otro 24 63%



OTRO



41

Ministerios y viceministerios

De los 34 titulares -ministros y viceministros- trece son militantes del FMLN y únicamente un funcionario el ministro de Hacienda, Carlos Cáceres presenta un vínculo directo con el Presidente Funes. Esas cuotas representan el 38% y el 3% de funcionarios, respectivamente. Dentro de la categoría “Otro”, se encuentran 19 funcionarios (56%). El restante 3% de los funcionarios que integran la categoría identificada como “Información insuficiente”, se debe a la falta del sustituto de Mario Cerna quien fue destituido de su cargo en el Viceministerio de Comercio e Industria (ver cuadro 3).

Cuadro 3. Ministerios y viceministerios


24%

76%

17%

83%

18%

82%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

oNNLMF FMLN

2009-2010 2010-2011 2011-2012
























FMLN 1 8%

Funes 6 46%

FMLN-Funes 1 8%

Otro 5 38%



FUNES







Independiente


Consumidor




de valores


*

Hacienda


Economía

Educación






*








*



*


Salud Pública

Defensa Nacional




Desarrollo Humano


Medio Ambiente

Gobernación






OTRO

















Independiente





Consumidor













Ramo de Economía



Ramo de Educación





Amigos deMauricio













Raúl Castaneda *





Ramo de Turismo


Urbano


Ramo de Salud


FMLN 2 5%

Funes 3 8%

Otro 24 63%



OTRO

24%

76%

17%

83%

18%

82%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

oNNLMF FMLN

2009-2010 2010-2011 2011-2012
























FMLN 1 8%

Funes 6 46%

FMLN-Funes 1 8%

Otro 5 38%



FUNES







Independiente


Consumidor




de valores


*

Hacienda


Economía

Educación






*








*



*


Salud Pública

Defensa Nacional




Desarrollo Humano


Medio Ambiente

Gobernación






OTRO

















Independiente





Consumidor













Ramo de Economía



Ramo de Educación





Amigos deMauricio













Raúl Castaneda *





Ramo de Turismo


Urbano


Ramo de Salud


FMLN 2 5%

Funes 3 8%

Otro 24 63%



OTRO



42

Como se observa en el cuadro anterior, en esta estructura se realizaron trece cambios de titulares. Tras la renuncia del exministro de Economía, Héctor Dada Hirezi del gabinete, el Presidente Funes designó como nuevo ministro de Economía a Armando Flores, quien había desempeñado el cargo de presidente de la Defensoría del Consumidor hasta el 13 de diciembre de 2011, fecha en la que fue juramentado como viceministro de Comercio e Industria11, cargo bajo el cual se encontraba cuando fue llamado por el presidente a relevar al exministro Dada. 12Hasta la fecha, no se ha nombrado al sucesor de Flores en dicho Viceministerio.

En el ramo de Educación, Eduardo Badía Serra ocupó el cargo de viceministro hasta el pasado 26 de enero, habiendo presentado su renuncia por no disponer “de las condiciones necesarias para desarrollar un trabajo eficiente en provecho de la educación del país”13. En su lugar fue nombrado el exsecretario de Cultura, Héctor Samour14.

Con relación a los titulares del Ministerio de Gobernación, Humberto Centeno quien fungió como titular desde junio de 2009 hasta mayo de 2011, fue juramentado el 1° de junio de 2011 como ministro de Trabajo, ocupando su cargo en Gobernación Ernesto Zelayandía, quien era el viceministro de dicha institución15. Como viceministra de Trabajo fue juramentada María Ofelia Navarrete de Dubón16.

En el Viceministerio de Trabajo fue juramentado Oscar Armando Morales, como sucesor del exviceministro Calixto Mejía17. Dentro del MOP, el exviceministro de Obras Públicas, José Roberto Góchez fue trasladado como viceministro de Vivienda, nombrándose como su sucesor Hugo Alfredo Barrientos18.

El cambio más trascendental y significativo durante este tercer año, fue el del exministro de Justicia y Seguridad Manuel Melgar, militante del FMLN, el 7 de noviembre de 201119. Tal como se plasma en este documento en el primer capítulo y en el apartado sobre seguridad pública, la renuncia de Melgar, que se tradujo en la salida del total de los miembros del FMLN del gabinete de seguridad, fue considerada por diferentes sectores del ámbito nacional como una ventana de oportunidad para que se realizara un giro en la estrategia de seguridad debido a la falta de resultados de los programas implementados durante la gestión de Melgar20.

11 Romero, F. (2011), “Funes hace cambios en el gabinete económico”, La Prensa Gráfica, 14 de diciembre de 2011.12 Tejada, R.; Cáceres, M. (2011), “Juramentan a nuevos titulares del FISDL, Comercio, Defensoría del Consumidor y CEPA”, El Diario de Hoy, 13 de diciembre de

2011.13 Paz, E.; Ayala, D. (2012), “Badía Serra renunció por falta de apoyo”, La Prensa Gráfica, 27 de enero de 2012.14 Op. Cit., Presidencia de la República de El Salvador, (2012). 15 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Presidente Funes juramenta nuevos funcionarios del Gabinete de Gobierno”, 1 de junio de 2011.16 Ibíd.17 Ibíd.18 Ibíd.19 Henríquez, E. (2011), “Renuncia ministro de Seguridad Pública”, La Prensa Gráfica, 8 de noviembre de 2011.20 Henríquez, E.; Pérez, E. (2011), “Empresarios y analistas: renuncia es oportuna”, La Prensa Gráfica, 9 de noviembre de 2011.



43

El 22 de noviembre de 2011 el Presidente Funes anunció que el relevo de Melgar sería el exministro de Defensa, el General en retiro David Munguía Payés. De igual manera, el Presidente Funes juramentó como viceministro de Justicia y Seguridad a Douglas Moreno, quien se desempeñaba como Director General de Centros Penales. Este nombramiento se llevó a cabo tras la renuncia del exviceministro de Justicia y Seguridad, Henry Campos, presentada el pasado 30 de enero de 201221.

Al nombrar al general Munguía Payés como nuevo ministro de Justicia y Seguridad, el Presidente Funes designó como su sustituto en el Ministerio de la Defensa al general José Atilio Benítez, quien se desempeñaba como viceministro de Defensa22. Como sucesor del general Benítez fue nombrado como viceministro de Defensa, el general Francisco Ramón Salinas, quien estaba al frente del Estado Mayor Conjunto de la Fuerza Armada23.

Alrededor de dos meses después de su nombramiento como viceministro, el 24 de enero de 2012, el general Salinas fue nombrado por el Presidente Funes como el nuevo director de la PNC tras la renuncia del comisionado Carlos Ascencio, siendo Salinas relevado por el general de aviación, Jaime Leonardo Parada24.

Descentralizadas e instituciones oficiales autónomas

En la estructura de las entidades descentralizadas y las instituciones oficiales autónomas, se registraron nueve cambios de titulares. Del perfil de los 37 funcionarios considerados para este ejercicio, se determinó que 24 de ellos pertenecen a la categoría “Otro”, representando el 63%. Por otra parte, la categoría “FMLN” cuenta únicamente con el 5%. En el análisis se concluyó que solo tres titulares presentan un vínculo con el Presidente Funes, equivalentes al 8%. Finalmente, no se obtuvo información suficiente para clasificar a ocho funcionarios, quienes representan el 21% de la categoría “Información insuficiente” (ver cuadro 4).

21 Sanz, J.L.; Labrador, G. (2012), “Viceministro de Seguridad, Henry Campos, renuncia al cargo”, El Faro, 31 de enero.22 Op. Cit., Presidencia de la República de El Salvador (2011).23 Ibíd.24 Cáceres, M.; Tejada, R. y Urquilla, K. (2012), “Nombran al general Francisco Salinas como nuevo director de la PNC”, El Diario de Hoy, 23 de enero de 2012.



44

Cuadro 4. Descentralizadas e instituciones oficiales autónomas


















Independiente





Consumidor













Ramo de Economía



Ramo de Educación



Amigos deMauricio





Autoridad Marítima Portuaria (AMP) Gral. René Ernesto lanoicutitsnIzednánreH








Ricardo etneidnepednIorgenetnoM





Ramo de Turismo


Urbano


Ramo de Salud

Ramo de Trabajo y Previsión Social

.oNaírogetaC de funcionarios % Mayoría

FMLN 2 5%

Funes 3 8%

Otro 23 61%



OTRO

















Independiente





Consumidor













Ramo de Economía



Ramo de Educación



Amigos deMauricio





Autoridad Marítima Portuaria (AMP) Gral. René Ernesto lanoicutitsnIzednánreH








Ricardo etneidnepednIorgenetnoM





Ramo de Turismo


Urbano


Ramo de Salud

Ramo de Trabajo y Previsión Social

.oNaírogetaC de funcionarios % Mayoría

FMLN 2 5%

Funes 3 8%

Otro 23 61%



OTRO



45

Con respecto a las instituciones descentralizadas de la Presidencia de la República, el único cambio que se registra es el del titular del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) tras el fallecimiento del expresidente del FISDL, Héctor Silva, el 8 de diciembre de 201125. Como su sucesora fue juramentada Carolina Ávalos, quien formó parte del equipo asesor del Secretario Técnico de la Presidencia en temas de políticas públicas durante la elaboración del Plan Quinquenal de Desarrollo 2009-201426. Dentro del ramo de Economía, se registran dos cambios. José Miguel Menéndez, quien se desempeñaba como presidente del Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO) y fue uno de los miembros fundadores del “Movimiento Amigos de Mauricio”, presentó su renuncia al Presidente Funes el mes de junio de 201127. A la fecha, se encuentra como presidente en funciones Federico López Beltrán. El segundo cambio que se registra es el nombramiento de Yanci Urbina González como presidenta de la Defensoría del Consumidor, quien fue juramentada el 13 de diciembre de 201128, día en el que Armando Flores, quien tuvo la titularidad de la Defensoría hasta esa fecha, fue juramentado como viceministro de Comercio e Industria tras la destitución del exviceministro Mario Cerna en octubre de 2011.

En el ramo de Justicia y Seguridad Pública, el único cambio, pero de gran relevancia, fue el nombramiento del general Francisco Ramón Salinas como director de la Policía Nacional Civil (PNC) el 24 de enero de 2012, tras la renuncia del comisionado Carlos Ascencio29.

En lo que respecta al ramo de Obras Públicas, se realizaron dos cambios. José Tomás Chévez, quien era el titular del Fondo Social para la Vivienda (FSV) fue destituido de su cargo en octubre de 2011, siendo nombrado como su sucesor Francisco Antonio Guevara, quien había ocupado el cargo de gerente general del FSV desde 199430. El otro cambio registrado es el nombramiento del general René Ernesto Hernández como sucesor de Carlos Borja Letona al frente de la Autoridad Marítima Portuaria.

Finalmente, en el ramo de Salud, fue juramentada Nadia Jennifer Soundy como titular del Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos (ISRI) en abril de 2012, como sucesora de José Vicente Coto Ugarte, quien fue juramentado como Director Nacional de Medicamentos31.

25 Romero, F.; Mejía, A. (2011), “Fallece Héctor Silva, presidente del FISDL”, La Prensa Gráfica, 9 de diciembre de 2011.26 FISDL (2011), “Carolina Ávalos, Presidenta del FISDL”, 16 de diciembre de 2011.27 Velásquez, E. (2011), “Miguel Menéndez “Mecafé” deja el CIFCO”, El Diario de Hoy, 11 de noviembre de 2011.28 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Presidente Funes juramenta a Viceministro de Economía y titulares de otras dependencias del Estado”, 13

de diciembre de 2011.29 Op. Cit., Cáceres, M.; Tejada, R. y Urquilla, K. (2012).30 Velásquez, E. “Francisco Guevara es el nuevo titular del FSV”, El Diario de Hoy, 26 de octubre de 2011.31 Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos (2012), “El Presidente de la República Mauricio Funes juramentó a la Licda. Jennifer Soundy como nueva

Presidenta del ISRI”, 12 de abril de 2012.



46

Empresas públicas

De las cuatro empresas públicas, el presidente de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) es el único titular que presenta un vínculo con el Presidente Funes, representando el 25%. La nueva presidenta de la Lotería Nacional de Beneficencia, Marta Zoila Uribe Andrade pertenece al FMLN, representando el 25%. Los restantes dos titulares, pertenecen a la categoría “Otro” correspondiendo al restante 50% (ver cuadro 5).

Cuadro 5. Empresas públicas

En el caso de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), se dieron diferentes movimientos previos a la juramentación de José Leopoldo Samour, actual presidente de dicha institución. Al cierre del segundo año de gestión, Manuel Rivera Castro fungía como presidente interino de la CEL, hasta que Irving Pavel Tóchez fue juramentado como presidente el 1 de junio de 201132. Tóchez estuvo al frente de la CEL hasta diciembre de 2011, cuando presentó su renuncia “irrevocable” al cargo33. De forma interina fue nombrado Francisco Pinto, quien presidió la empresa pública hasta el 1 de marzo, fecha en la que el Presidente Funes juramentó al actual presidente de la CEL, José Leopoldo Samour, expresidente de CORSAIN34.

En el caso de la CEPA, el economista Alberto Arene fue juramentado el 13 de diciembre de 2011 como presidente tras la renuncia del Luis Enrique Córdova en noviembre de 201135, titular de la

32 Redacción Diario Latino (2011), “Funes juramenta a nuevos funcionarios. Irving Tóchez se formaliza como presidente de CEL”, Diario Latino, 1 de junio de 2011.

33 Saavedra, M.; Romero, F. (2011), “Renuncia presidente de CEL Irving Tóchez”, La Prensa Gráfica, 19 de diciembre de 2011.34 Romero, F. (2012), “Funes nombra a presidente de CEL”, La Prensa Gráfica, 2 de marzo de 2012.35 Op. Cit., Presidencia de la República de El Salvador (2011).



Empresas públicas Titular FMLN Funes OtroInformacióninsuficiente

Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)

Marco Antonio Fortín *Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica

del Río Lempa (CEL)José Leopoldo Samour etnediserpxE.G de CORSAIN


Alberto rotceridxEenerA BCR

Lotería Nacional de Beneficiencia (LNB) Marta Zoila Uribe Andrade *


FMLN 1 25%

Funes 1 25%

Otro 2 50%


Empresas públicas (4)

OTRO


Superintendencias Titular FMLN Funes OtroInformacióninsuficiente

SIGET Luis Méndez Meléndez *

Superintendencia deCompetencia

Francisco Díaz RodríguezExdirector FESPADExmiembro del CNJ

Superintendencia de Pensiones Omar Iván S. Martínez etneidnepednIallinoB

Superintendencia del Sistema Financiero

Víctor Antonio Ramírez NajarroExsuperintendente de

Pensiones

Superintendencia

de ValoresWilliam Efraín Calderón M.


FMLN 0 0%

Funes 1 20%

Otro 4 80%


Superintendencias (5)

OTRO

Exmiembro del Tribunal Sancionador de la

Defensoría del Consumidor

Bancos nacionales Presidente FMLN Funes OtroInformacióninsuficiente

Banco Central de Reserva (BCR)

Carlos Gerardo Acevedo etneidnepednI.F

Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL; ex BMI)

Óscar Lindo etneidnepednIsetneuF

Banco de Fomento Agropecuario

Nora M. Miranda de LópezExdirectora de Cooperativa San

José de La Majada

Banco Hipotecario Manuel Rivera etneidnepednIortsaC


FMLN 0 0%

Funes 0 0%

Otro 4 100%


Bancos nacionales (4)

OTRO

Militancia Vínculo PertenenciaGobernadores

departamentalesTitular FMLN Funes Otro


San Salvador Fernando odatupidxEzeláznoG CD

La Libertad José Joaquín AguilarExcandidato por

alcaldía de Antiguo Cuscatlán

Cuscatlán Walter O. Mejía NavarreteLíder movimiento

socialCabañas José Vicente Rovira ocidéMnámzuG

Chalatenango Carlos Alvarenga MárquezEmpresario y

ganadero

La Paz Yanira Barahona RicoExdiputada suplente

ARENA

San Vicente Manuel de Jesús CastellanosComunicador y

publicista

Ahuachapán Salvador A. Gómez GóchezExcandidato por

alcaldía de Atiquizaya

Santa Ana Mario Alberto Jovel atsidoirePralleuC

Sonsonate Juan Alfredo Henríquez rodarobaloC.A judicial

Usulután Carlos Jacobo oiraserpmEladnáH

Morazán Miguel Ángel redíLarutneV religioso

San Miguel Héctor Antonio CruzMovimiento Amigos de Mauricio

La Unión Xenia Elizabeth redíLzepóL gremial


FMLN %123

Funes %71

Otro %1701

Información insuficiente

%00

Gobernadores departamentales (14)

OTRO


País Estado/Ciudad Titular FMLN Funes OtroInformacióninsuficiente

Estados Unidos de América

Washington, D.C. Francisco etneidnepednIluhcstlA

Canadá Ottawa Óscar Mauricio Duarte Granados Excatedrático UES

México México D.F. Carlos Ascencio Exdirector PNC

Belice Belmopan Julio Milton Parada odatupidxEzeugnimoD PDC

Costa Rica San José Sebastián Vaquerano López *

Guatemala Guatemala Claudia Ivette Canjura de Centeno *

Honduras Tegucigalpa Carlos rotcepsnixEozoP PNC

Nicaragua Managua Juan José Figueroa Tenas *Panamá Panamá Efrén Arnoldo Bernal Chévez *

Cuba La Habana Domingo Santacruz *República Dominicana Santo Domingo Américo Mauro ocidéMojuarA

Trinidad y Tobago Trinidad * *Argentina Buenos Aires Oscar Ernesto Menjívar oiranoicnufxEzeváhC OEA

Brasil Brasilia Rina del Socorro Angulo Rojas *

Chile Santiago Aída Elena Minero ReyesTrayectoriadiplomática

Colombia Bogotá Guillermo Rubio FunesTrayectoriadiplomática

Ecuador Quito Mario José Ávila RomeroTrayectoriadiplomática

Perú Lima Idalia Gertrudis Menjívar C.Trayectoriadiplomática

Uruguay Montevideo *

Venezuela Caracas Román Antonio MayorgaFue miembro de la Junta

Revolucionaria de Gobierno en 1979

Estado de Qatar Doha Estado de Qatar Victor Manuel Lagos PizattiTrayectoriadiplomática

India Nueva Delhi Rubén Ignacio Zamora Rivas Independiente/CD

Israel Tel-Aviv Susana Gun de HasensonTrayectoriadiplomática

EMBAJADAS Y ORGANISMOS INTERNACIONALES

Norteamérica

Centroamérica

Caribe

Suramérica

Japón TokioMartha Lidia Zelayandía(Encargada de Negocios)

*

República de China (Taiwán)

Taipei Marta Chang de etneidnepednIneisT

República de Corea Seúl Héctor González UrrutiaTrayectoriadiplomática

Alemania Berlín Anita Cristina Escher etneidnepednIaírrevehcE

Bélgica Bruselas Edgar VarelaTrayectoriadiplomática

España Madrid Edgardo Suárez MallagrayTrayectoria diplomática

Francia París Francisco Humberto Galindo V. *

Austria Viena Mario Antonio Rivera etneidnepednIaroM

Italia Roma Aída Luz Santos de Escobar Expresidenta CNSP

Reino de los Países Bajos

La Haya Vladimir P. VillaltaTrayectoria diplomática

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del

NorteLondres Werner Matías Romero Guerra

Exministro consejero político Embajada EUA

Santa Sede Roma Manuel Roberto López BarreraExjefe de la Unidad de Protocólo y Relaciones

Públicas de AL

Suecia Estocolmo Martín RiveraTrayectoria diplomática

Suiza Ginebra Byron Fernando Larios LópezTrayectoria diplomática

Misión Permanente ante la Oficina de Naciones Unidas y

los Organismos Internacionales

Viena, Austria Julia Villatoro/Encargada de NegociosTrayectoria diplomática

Misión Permanente ante la Unión Europea

Bruselas, BélgicaMaurico Suárez E./Encargado de

NegociosTrayectoria diplomática

Misión Permanente de El Salvador, ante la

Organizacion de las Naciones Unidas (ONU)

Nueva York, Estados Unidos de América

Joaquín Maza Martelli Embajador

Representante Permanente

Trayectoria diplomática

Misión Permanente ante la Organizacion de los Estados

Americanos (OEA)

Washington, DC., Estados Unidos de

América

Luis Menéndez Castro Representante interino


Asia

Europa

Misión Permanente ante la UNESCO

París, Francia Lorena Sol de Pool/ EmbajadoraTrayectoria diplomática

Misión Permanente ante los Organismos Internacionales

La Haya, Reino de los Países Bajos

Edgar Varela/EmbajadorTrayectoriadiplomática

Misión Permanente ante la ONU para la Alimentacion y la Agricultura (FAO), Fondo Internacional de Desarrollo

Agrícola (FIDA) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA)

Roma, Italia Aída Luz Santos de Escobar Expresidenta CNSP

Misión Permanente ante la Oficina Europea de la ONU y

los Organismos Internacionales y

Representación Diplomática y Consular

Ginebra, Suiza Byron Fernando Larios LópezTrayectoria diplomática

Misiones Internacionales de El Salvador

Ministerio-Viceministerio(s) Presupuesto 2012

326018,640$

41045,990$

93763,745$

69193,810$

827710,740$

Hacienda

Educación

Gobernación

Relaciones Exteriores

Economía

17405,065$

12641,100$


Medio Ambiente y Recursos Naturales

Salud Pública y Asistencia Social

Defensa Nacional

522606,110$

144067,030$

2378006,460$

Agricultura y Ganadería 65562,570$

13259,115$

Turismo 16988,035$

Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano 227744,510$


Militancia del FMLN

Vinculo con el presidente Funes

Pertenencia a Otro

Ministerio-Viceministerio Presupuesto 2011 Presupuesto 2012

315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional



Ob Públi T t Vi i d

Medio Ambiente y Recursos Naturales 17834,290$ 12641,100$

Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$

Relaciones Exteriores 41254,930$ 41045,990$

15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

13969,090$ 16988,035$

208657,585$ 227744,510$

12586,815$ 13259,115$

Turismo


Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano

Diferencial 2012-2011

10264,100$

11387,490$

51822,160$

(1717,555)$

1864,930$

(5193,190)$

120721,575$

14075,985$

(208,940)$

20434,435$

246229,160$

3018,945$

19086,925$

672,300$

Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro

38%

56%

69%

40%

50%

60%

70%

80%

o oPres

upue

sto

3% 2%3%

28%

0%0%

10%

20%

30%

40%

FMLN Funes Otro Información insuficiente

# de

ca

rgos

Pres

upue

sto

# de

car

gos

Pres

upue

sto

# de

carg

os

Pres

upue

stoP

#de

car

gos

45%

55%

62%

38%

45%

55%

83%

17%

38%

62%

69%

31%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

oNNLMF FMLN

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Carg

os

Carg

os

Carg

os

Carg

os

Carg

os

Carg

os

1er año

2do año

3er año1er año 2do año3er año

39%

17%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

oNNLMF FMLN










FMLN 1 25%

Funes 1 25%

Otro 2 50%



OTRO









Pensiones

Superintendencia



FMLN 0 0%

Funes 1 20%

Otro 4 80%



OTRO










José de La Majada



FMLN 0 0%

Funes 0 0%

Otro 4 100%



OTRO










ganadero


ARENA


publicista










FMLN %123

Funes %71

Otro %1701


%00


OTRO


























Norteamérica

Centroamérica

Caribe

Suramérica


*
















Públicas de AL
















Americanos (OEA)


América



Asia

Europa















326018,640$

41045,990$

93763,745$

69193,810$

827710,740$

Hacienda

Educación

Gobernación


Economía

17405,065$

12641,100$




Defensa Nacional

522606,110$

144067,030$

2378006,460$


13259,115$

Turismo 16988,035$



Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro


315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

13969,090$ 16988,035$

208657,585$ 227744,510$

12586,815$ 13259,115$

Turismo




10264,100$

11387,490$

51822,160$

(1717,555)$

1864,930$

(5193,190)$

120721,575$

14075,985$

(208,940)$

20434,435$

246229,160$

3018,945$

19086,925$

672,300$

Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro

38%

56%

69%

40%

50%

60%

70%

80%

o oPres

upue

sto

3% 2%3%

28%

0%0%

10%

20%

30%

40%


# de

ca

rgos

Pres

upue

sto

# de

car

gos

Pres

upue

sto

# de

carg

os

Pres

upue

stoP

#de

car

gos

45%

55%

62%

38%

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autónoma desde junio de 2010 después de que Guillermo López Suárez fuera nombrado ministro de Agricultura y Ganadería.

Finalmente, la nueva presidenta de la Lotería Nacional de Beneficencia es Marta Zolia Uribe, quien fue juramentada por el Presidente Funes el 1 de junio de 201136, tras la renuncia del expresidente de la LNB, José Ernesto Mancía, el 25 de febrero de 2011.

Superintendencias

En el tercer año se registra un cambio de titular en una de las cinco superintendencias. En sustitución de René Guardado en la Superintendencia de Valores, fue nombrado William Efraín Calderón. A pesar de este cambio, el número de funcionarios según categoría se mantuvo, ya que el nuevo Superintendente de Valores, al igual que su antecesor, ha sido clasificado dentro de la categoría “Otro”.

Por lo tanto, el único funcionario que mantiene un vínculo directo con el Presidente Funes es Luis Méndez Meléndez, presidente de la SIGET, representando el 20%. Los titulares de las otras cuatro superintendencias se ubican en la categoría “Otro”, representando el 80% restante. Ambos porcentajes (20% “Funes” y 80% “Otro”) se mantienen desde el primer año de gestión (ver cuadro 6).

Cuadro 6. Superintendencias

36 Op. Cit., González, L. (2011).











FMLN 1 25%

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Pensiones

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Hacienda

Educación

Gobernación


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17405,065$

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Defensa Nacional

522606,110$

144067,030$

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Turismo 16988,035$



Militancia del FMLN


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315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

13969,090$ 16988,035$

208657,585$ 227744,510$

12586,815$ 13259,115$

Turismo




10264,100$

11387,490$

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FMLN 1 25%

Funes 1 25%

Otro 2 50%



OTRO









Pensiones

Superintendencia



FMLN 0 0%

Funes 1 20%

Otro 4 80%



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José de La Majada



FMLN 0 0%

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ARENA


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Otro %1701


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Centroamérica

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Públicas de AL
















Americanos (OEA)


América



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326018,640$

41045,990$

93763,745$

69193,810$

827710,740$

Hacienda

Educación

Gobernación


Economía

17405,065$

12641,100$




Defensa Nacional

522606,110$

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Turismo 16988,035$



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315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

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Turismo




10264,100$

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3018,945$

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Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro

38%

56%

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48

Bancos nacionales

Para este tercer año, los titulares de los cuatro bancos nacionales han sido clasificados dentro de la categoría “Otro”, representando el 100% (ver cuadro 7).

Cuadro 7. Bancos nacionales

Durante el tercer año se realizaron dos cambios de titulares en la estructura de los bancos nacionales. Como presidente del recién creado Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL), antes Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), fue nombrado Óscar Lindo Fuentes como sucesor de Ricardo Mora, expresidente del BMI quien renunció en diciembre de 201137. Esta sustitución representó una reducción en la cuota de poder del mandatario ya que el expresidente Mora tenía un vínculo directo con el gobernante38.

El otro cambio de titular se dio en el Banco Hipotecario con el nombramiento de Manuel Rivera Castro como sucesor de Carlos Alberto Ortiz. Rivera Castro, experto bancario, se desempeñaba como presidente interino en la CEL hasta que Irving Pavel Tóchez fue juramentado como presidente el 1 de junio de 201139.

Gobernadores departamentales

En la estructura de los gobernadores en los 14 departamentos, se registra un cambio durante este tercer año (ver cuadro 8).

37 Op. Cit., Tejada, R.; Cáceres, M. (2011).38 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011.39 Op. Cit., Redacción Diario Latino (2011).











FMLN 1 25%

Funes 1 25%

Otro 2 50%



OTRO









Pensiones

Superintendencia



FMLN 0 0%

Funes 1 20%

Otro 4 80%



OTRO










José de La Majada



FMLN 0 0%

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ganadero


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Americanos (OEA)


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315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

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145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


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Cuadro 8. Gobernadores departamentales

Por el departamento de Ahuachapán fue juramentado el 25 de mayo de 2011, como nuevo gobernador, Salvador Gómez Góchez quien llegó a sustituir a Edgar Mauricio Perdomo, quien renunció el 15 de abril de 201140.

Como consecuencia del cambio realizado en la gobernación de Ahuachapán, para el tercer año, el 21% de esta estructura pertenece al FMLN, el 71% está clasificado en la categoría “Otro” y solamente el gobernador de San Miguel tiene un vínculo con el Presidente Funes representando el 7%.

Embajadas y Organismos internacionales

Durante el tercer año del Presidente Funes, se registran tres cambios en embajadas de El Salvador en el mundo (ver cuadro 9).

40 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Crean el Viceministerio de Ingresos en ramo Hacienda”, El Diario de Hoy, 25 de mayo de 2011.











FMLN 1 25%

Funes 1 25%

Otro 2 50%



OTRO









Pensiones

Superintendencia



FMLN 0 0%

Funes 1 20%

Otro 4 80%



OTRO










José de La Majada



FMLN 0 0%

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Otro 4 100%



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Americanos (OEA)


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326018,640$

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93763,745$

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Hacienda

Educación

Gobernación


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17405,065$

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Defensa Nacional

522606,110$

144067,030$

2378006,460$


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Turismo 16988,035$



Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro


315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

13969,090$ 16988,035$

208657,585$ 227744,510$

12586,815$ 13259,115$

Turismo




10264,100$

11387,490$

51822,160$

(1717,555)$

1864,930$

(5193,190)$

120721,575$

14075,985$

(208,940)$

20434,435$

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Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro

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Cuadro 9. Embajadas y Organismos internacionales











FMLN 1 25%

Funes 1 25%

Otro 2 50%



OTRO









Pensiones

Superintendencia



FMLN 0 0%

Funes 1 20%

Otro 4 80%



OTRO










José de La Majada



FMLN 0 0%

Funes 0 0%

Otro 4 100%



OTRO










ganadero


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FMLN %123

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Públicas de AL
















Americanos (OEA)


América



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326018,640$

41045,990$

93763,745$

69193,810$

827710,740$

Hacienda

Educación

Gobernación


Economía

17405,065$

12641,100$




Defensa Nacional

522606,110$

144067,030$

2378006,460$


13259,115$

Turismo 16988,035$



Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro


315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

13969,090$ 16988,035$

208657,585$ 227744,510$

12586,815$ 13259,115$

Turismo




10264,100$

11387,490$

51822,160$

(1717,555)$

1864,930$

(5193,190)$

120721,575$

14075,985$

(208,940)$

20434,435$

246229,160$

3018,945$

19086,925$

672,300$

Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro

38%

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En la embajada de El Salvador en Canadá fue nombrado como embajador, Oscar Mauricio Duarte Granados, sustituyendo a Ana Coralia Mejía de Morot-Gaudry quien se había desempeñado como encargada de negocios en dicha embajada.

Como embajadora de El Salvador en Italia fue juramentada la expresidenta del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), Aída Luz Santos de Escobar, el 2 de septiembre de 2011, nueve meses después del fallecimiento del embajador salvadoreño José Roberto Andino Salazar en enero de 201141.

El tercer cambio de representación diplomática se dio en la Embajada de El Salvador en México, con el nombramiento del exdirector de la Policía Nacional Civil (PNC), Carlos Ascencio como nuevo embajador, quien fue juramentado el 27 de abril de 2012 en sustitución del diplomático Hugo Carrillo.

Además de los nuevos nombramientos de embajadores, se realizaron otros movimientos en el cuerpo diplomático salvadoreño. La embajadora ante Trinidad y Tobago, Idalia Gertrudiz Menjivar Campos fue trasladada a la embajada de El Salvador en Perú, sustituyendo a Raúl Soto Ramírez. Por otro lado, el embajador de El Salvador en Uruguay, Vladimir P. Villata fue trasladado a la sede diplomática salvadoreña en el Reino de los Países Bajos, sustituyendo a la diplomática Ana María Sagastume de Martínez. A la fecha, está pendiente el nombramiento de embajadores salvadoreños en la embajada en Trinidad y Tobago y en la de Uruguay.

Resultados en términos relativos

Los resultados absolutos de la distribución de poder dentro de las principales estructuras del gobierno central son de gran utilidad y sirven como línea base para dar seguimiento y monitoreo a la composición del gobierno, especialmente en el caso de la naturaleza mixta de la actual administración.

Con el objetivo de complementar los resultados correspondientes a las cuotas de poder dentro del gobierno, se realiza una apreciación de los resultados en términos relativos. Al ponderar los resultados absolutos, en este caso de los ministerios y viceministerios, con el porcentaje del Presupuesto General de la Nación que éstos tienen asignado, se logra elaborar un diagnóstico más completo de la distribución de los diferentes ministerios, reconociendo el alcance territorial, el peso presupuestario y el impacto político que éstas tienen en el ámbito nacional.

41 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Canciller Martínez juramenta a nueva embajadora ante Italia”, 2 de septiembre de 2011.



52

Al igual que en las apreciaciones anteriores, para este tercer año se realizó la ponderación presupuestaria únicamente para los ministerios y viceministerios, ya que el presupuesto de varias instituciones del gobierno central no se encuentra claramente detallado en la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2012. Asimismo, los ministerios y viceministerios son una de las estructuras gubernamentales de mayor relevancia en términos de ejecución presupuestaria y de alcance territorial e impacto social, lo cual las convierte en eje central de estudio42 (ver cuadro 10).

Cuadro 10. Distribución del presupuesto de ministerios y viceministerios

Los cinco ministerios con mayor presupuesto son: Educación (35%), Salud Pública y Asistencia Social (22%), Justicia y Seguridad Pública (14%), Obras Públicas (10%) y Defensa Nacional (6%)43. A diferencia del segundo año, de las cinco entidades con montos presupuestarios más altos, únicamente dos tienen titulares del FMLN (Educación y Obras Públicas) como consecuencia del retiro de Manuel Melgar del MJSP. En la apreciación del segundo año, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social fue catalogado dentro de la categoría “FMLN” exclusivamente por el nombramiento de Violeta Menjivar, viceministra del ramo, como Coordinadora Adjunta del partido oficial44, clasificación que se mantiene a la fecha.

42 En este ejercicio se categorizó a cada ministerio con base en la categoría a la cual pertenece el titular, ministro o ministra, respectivo.43 Porcentajes calculados con respecto al porcentaje que el presupuesto de cada ministerio representa en relación al monto del presupuesto total para

ministerios y viceministerios.44 Op. Cit., Fusades (2011).

El total del presupuesto de Ministerios y Viceministerios representa el 57% (US$2,378,006.460) del monto total del presupuesto del Gobierno Central de US$4,203,365,385.Fuente: Elaboración propia con base en la ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero del año 2012.










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17405,065$

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144067,030$

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315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

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145784,585$ 144067,030$

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Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

13969,090$ 16988,035$

208657,585$ 227744,510$

12586,815$ 13259,115$

Turismo




10264,100$

11387,490$

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Si se suman los presupuestos de los dos ministerios con titulares que son miembros orgánicos del FMLN y el del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, la suma de los presupuestos de estas tres instituciones equivale al 66% del presupuesto total para ministerios y viceministerios45. Al comparar este dato con el 80% obtenido en el segundo año cuando el MJSP contaba con un ministro miembro del FMLN, se observa una reducción de catorce puntos porcentuales en el monto presupuestario manejado por el FMLN46. Como se ha reiterado a lo largo de este documento, esta reducción en el control presupuestario del Frente durante el tercer año, ha significado una pérdida de presencia territorial y peso político relevante para el partido oficial.

Comparando los montos presupuestarios de los ministerios y viceministerios del año 2011 con los del 2012, se observa una reducción en el presupuesto asignado a tres ministerios: Relaciones Exteriores, Medio Ambiente y Recursos Naturales y Defensa Nacional; y un aumento sustancial en el presupuesto del Ministerio de Educación (MINED) (ver cuadro 11).

Cuadro 11. Presupuesto 2011 y 2012 para ministerios y viceministerios

Al calcular la diferencia entre el presupuesto 2011 con el 2012 otorgado a la estructura de ministerios y viceministerios, se observa que hubo un incremento de US$246,229,160 millones de dólares en el presupuesto a distribuir entre todas los ministerios y viceministerios47. De este monto

45 Elaboración propia con base en la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2011.46 Op. Cit., Fusades (2011).47 Elaboración propia con base en la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2011 y 2012.

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2011 y 2012.










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Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

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total, el ministerio que obtuvo el mayor incremento en su presupuesto fue el MINED, asignándosele aproximadamente US$120 millones de dólares (49%) del incremento total del presupuesto para esta estructura. Al MINSAL, le fueron asignados US$51 millones de dólares (21%) adicionales al monto obtenido en 2011. Luego está el MINEC con US$20 millones (8%) y el MOP con US$19 millones (8%)48.

El resto de ministerios han recibido un aumento presupuestario menor a US$15 millones de dólares y en el caso del MRREE, el MARN y el MDN, estos experimentaron una reducción en su presupuesto.

En el siguiente gráfico se pondera el porcentaje de la cuota de ministerios de cada categoría considerada para este ejercicio con el porcentaje del monto del presupuesto que cada ministerio y viceministerio tiene asignado (ver gráfico 5).

Gráfico 5. Porcentaje de cuota de cargos y presupuesto de ministerios y viceministerios según categoría

El FMLN tiene una presencia en el Ejecutivo del 38% y controla el 69% del presupuesto dentro de esta estructura de gobierno. Por otro lado, la categoría “Otro” tiene ministerios equivalentes al 56%, siendo la más alta y asignándosele el 28% del presupuesto de los ministerios y viceministerios. En tercer lugar, está la categoría “Funes” con una cuota de ministerios y de presupuesto del 3% en ambos rubros.

48 Los porcentajes han sido calculados con respecto al total del incremento presupuestal registrado de 2011 a 2012.











FMLN 1 25%

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315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

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13969,090$ 16988,035$

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Turismo




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Al comparar los resultados del tercer año con los datos correspondientes al primer y segundo año se observa de manera más clara la evolución de los ministerios asignados para el FMLN y las demás categorías agrupadas en la categoría “No FMLN” (ver gráfico 6).

Gráfico 6. Evolución de las cuotas de cargos y de presupuesto para las categorías “FMLN” y “No FMLN” (junio 2009 a mayo 2012)

Con respecto a la categoría “FMLN”, se observa una reducción en la cuota de cargos en ministerios y viceministerios de siete puntos –de 45% a 38%. Por otro lado, el partido en el poder experimentó catorce puntos de disminución en su cuota de control presupuestario–de 83% a 69%. Los datos reflejan el impacto que la pérdida de presencia en el MJSP tuvo en el ámbito del presupuesto administrado por el FMLN en los diferentes ministerios y viceministerios de la actual administración.

De la misma manera, en términos relativos, el presupuesto de ministerios clasificados en la categoría “FMLN”cuenta con el 39% del presupuesto total del Gobierno Central49. Por otro lado, el presupuesto de los ministerios y viceministerios con titulares no militantes del FMLN equivale al 17% del presupeusto total del Gobierno Central (ver gráfico 7).

49 El presupuesto total del Gobierno Central para el año 2012 es de US$ US$4,203,365,385. Dentro del Gobierno Central se contempla el prespuesto del Órgano Legislativo, Órgano Judicial, Órgano Ejecutivo, Ministerio Público y otras instituciones.











FMLN 1 25%

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41045,990$

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Hacienda

Educación

Gobernación


Economía

17405,065$

12641,100$




Defensa Nacional

522606,110$

144067,030$

2378006,460$


13259,115$

Turismo 16988,035$



Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro


315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

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Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

13969,090$ 16988,035$

208657,585$ 227744,510$

12586,815$ 13259,115$

Turismo




10264,100$

11387,490$

51822,160$

(1717,555)$

1864,930$

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14075,985$

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oNNLMF FMLN



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Gráfico 7. Porcentaje de presupuesto de ministerios y viceministerios, según categoría (FMLN y No FMLN), del total del presupuesto del Gobierno Central











FMLN 1 25%

Funes 1 25%

Otro 2 50%



OTRO









Pensiones

Superintendencia



FMLN 0 0%

Funes 1 20%

Otro 4 80%



OTRO










José de La Majada



FMLN 0 0%

Funes 0 0%

Otro 4 100%



OTRO










ganadero


ARENA


publicista










FMLN %123

Funes %71

Otro %1701


%00


OTRO


























Norteamérica

Centroamérica

Caribe

Suramérica


*
















Públicas de AL
















Americanos (OEA)


América



Asia

Europa















326018,640$

41045,990$

93763,745$

69193,810$

827710,740$

Hacienda

Educación

Gobernación


Economía

17405,065$

12641,100$




Defensa Nacional

522606,110$

144067,030$

2378006,460$


13259,115$

Turismo 16988,035$



Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro


315754,540$ 326018,640$

54175,080$ 65562,570$

522606,110$

145784,585$ 144067,030$

470783,950$

Gobernación


Defensa Nacional





Educación 706989,165$ 827710,740$

Hacienda 55117,825$ 69193,810$

Economía 73329,310$ 93763,745$


15540,135$ 17405,065$

2131777,300$ 2378006,460$

13969,090$ 16988,035$

208657,585$ 227744,510$

12586,815$ 13259,115$

Turismo




10264,100$

11387,490$

51822,160$

(1717,555)$

1864,930$

(5193,190)$

120721,575$

14075,985$

(208,940)$

20434,435$

246229,160$

3018,945$

19086,925$

672,300$

Militancia del FMLN


Pertenencia a Otro

38%

56%

69%

40%

50%

60%

70%

80%

o oPres

upue

sto

3% 2%3%

28%

0%0%

10%

20%

30%

40%


# de

ca

rgos

Pres

upue

sto

# de

car

gos

Pres

upue

sto

# de

carg

os

Pres

upue

stoP

#de

car

gos

45%

55%

62%

38%

45%

55%

83%

17%

38%

62%

69%

31%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

oNNLMF FMLN

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Pres

upue

sto

Carg

os

Carg

os

Carg

os

Carg

os

Carg

os

Carg

os

1er año

2do año


39%

17%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

oNNLMF FMLN



57

CAPÍTULO IV

La eficacia de la administración pública

Al cierre del tercer año de gestión del Presidente Funes, es importante examinar los niveles de cumplimiento en áreas estratégicas como el empleo, la inversión pública, el clima de inversión, la seguridad pública, la vivienda y los programas sociales, entre otras.

La evaluación de la opinión pública sobre el desempeño de las áreas de educación, salud y economía ha disminuido en los últimos meses. El gráfico 1 muestra que en 2009, 40.5% de la ciudadanía opinaba que el trabajo del Presidente Funes en economía era “bueno” o “muy bueno”, en mayo de 2012 esta cifra se redujo a 16.5%. La evaluación del sector salud en 2009 -bajo la anterior clasificación- era de 72.2%; para 2012, la cifra disminuyó a 46.4%, mostrando un deterioro constante en los últimos tres años. Asimismo, la percepción sobre el desempeño en el área de educación también ha decrecido. En 2009, 71.9% consideraba que el manejo del Presidente Funes en este sector era “bueno” o “muy bueno”; para mayo de 2012, la anterior cifra se redujo a 57.8%. En la presente apreciación se explora la eficacia de la administración pública, variable que potencialmente incide sobre la tendencia que la opinión pública ha mostrado en recientes encuestas sobre el desempeño del Presidente Funes.



58

Gráfico 1. Desempeño “bueno” o “muy bueno” del Presidente Funes en las áreas de educación, salud y economía

En general, luego de tres años, se presentan niveles bajos de ejecución en los programas y en las principales promesas del mandatario. A inicios de 2012, el Secretario Técnico de la Presidencia, justificó el retraso en la implementación de iniciativas prometidas durante la campaña electoral y a inicios del gobierno debido a que han “estado mucho tiempo atrapados en la coyuntura” y “el cambio se atrasó porque primero se ordenó la casa”1. No obstante, aseguró que el país entraría en un círculo virtuoso de crecimiento, a través de los Asocios Público-Privados, la Banca de Desarrollo, el Asocio para el Crecimiento, el segundo Fomilenio, el Sistema de Transporte, el Plan de Agricultura Familiar, entre otros2. El funcionario agregó que el 2012 es un año clave de esta administración, porque es “cuando comenzarán a implementarse todo lo que hemos estado diseñando durante este tiempo y que por distintas causas no se ha podido implementar”3.

Después del primer año, en noviembre de 2010, el Presidente Funes anunció que en el 2011 habrían cambios significativos, ya que el gobierno haría un esfuerzo presupuestario extraordinario de US$1,200 millones para inversión social. Al cierre de 2011, la Secretaría Técnica reportó haber ejecutado US$598millones4 (de los US$818 proyectados, lo que representa el 73%) en los programas de protección y de infraestructura social, la mitad del monto prometido por el Presidente Funes. En diciembre de 2011, la Secretaría Técnica proyectó que la meta de la inversión social para 2012 sería de US$839.4 millones5, objetivo que será difícil de cumplir al observar lo logrado en 2011.

1 Calderón, J. (2012), “Segovia: el cambio se atrasó porque primero se ordenó la casa”, La Página, 30 de enero de 2012. 2 Proesa (2011), “En el año 2012 entraremos a un círculo virtuoso de crecimiento”, 14 de febrero de 2012.3 Secretaría Técnica de la Presidencia de la República (2011), “Alexander Segovia: la competitividad es un tema de Estado y no de Gobierno”, 3 de febrero de

2011. 4 Secretaría Técnica de la Presidencia de la República (2011), “Informe de resultados 2011 y proyecciones 2012”, 21 de diciembre de 2011. 5 Ibíd.

Fuente: Elaboración propia con base en LPG datos (2012), “Disminuye apoyo al presidente”, La Prensa Gráfica, 23 de mayo de 2012.



59

De acuerdo con lo anterior, en cuanto a la ejecución, específicamente en el área social –sobre la cual el Presidente Funes ha hecho mucho énfasis en los tres años de gobierno, y de la que surgió la creación del Sistema de Protección Social Universal- se observa un bajo desempeño.

El Presidente Funes, en noviembre de 2011, reconoció que hay problemas que impiden que el país crezca a un ritmo acelerado y uno de ellos es “la dificultad [del Estado] para la obtención de mayores recursos, por un lado, y la eficiencia en la ejecución, por otro” y que hará lo necesario para que se formulen reformas para mejorar la eficiencia en la ejecución de la inversión y aseguró que no es un problema que se inició con su gobierno6.

En el siguiente apartado se evalúan las metas propuestas en las siguientes áreas estratégicas: empleo, inversión pública, clima de inversión, vivienda, sistema financiero para el desarrollo y programas sociales (ciudad mujer, educación y salud). Por su importancia y complejidad, la eficacia en el sector de seguridad pública y política exterior se aborda en secciones aparte.

Empleo

En el discurso de la toma de posesión del 1° de junio de 2009, el Presidente Funes prometió la generación de 100,000 empleos en los siguientes 18 meses7. Desde esa fecha, el mandatario ha prometido en diferentes ocasiones la generación de miles de empleos, representando “Fábrica de Empleos” una de las principales promesas emblemáticas de su campaña electoral. En enero de 2011, reafirmó que a través de inversiones en infraestructura lograría la meta de generar 100,000 puestos de trabajo para el cierre del año. En octubre de 2011, el Presidente Funes mencionó que el año 2012 “será una año de apuesta por la producción por el empleo…”8.

Las promesas del Presidente Funes en los últimos tres años sobre la generación de 100,000 empleos sustentan la necesidad de verificar si se ha logrado o no el cumplimiento de esta meta. La fuente primaria para medir el empleo formal generado durante los tres años de gestión es el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), a través del número de cotizantes. Los datos que se muestran en el cuadro 1 comprenden desde mayo de 2009 hasta febrero de 2012, la cifra más reciente que está disponible.

Durante el primer año de gestión del Presidente Funes, se generaron 10,288 empleos; durante el segundo año se contabilizaron 29,968 empleos; y en lo que va de los primeros nueve meses del

6 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega premio CASALCO 2011”, 30 de noviembre de 2011. 7 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, junio de 2011. 8 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Presidente Funes reitera su apuesta por la inversión social y prioridad por sectores más desprotegidos”, 4

de octubre de 2011.



60

tercer año se han generado 10,151 empleos provenientes del sector privado; sin embargo, se han perdido 1,674 empleos públicos.

No obstante las cifras anteriores, es importante resaltar que durante los dos primeros años de gestión, el sector público aportó un número significativo de empleos burocráticos, que no representan un indicador de la actividad económica (ver cuadro 1). A pesar de los 48,733 empleos formales durante los tres años del Presidente Funes, únicamente 31,884 provienen del sector privado y durante el tercer año solo 10,151 se incorporaron a este sector, que representa un componente fundamental para propiciar dinamismo y reactivación en la economía.

Cuadro 1. Número de empleos generados durante los tres años de gestión del Presidente Funes

Los resultados en la generación de empleos, como indicador para medir la eficacia de la administración pública, no han sido favorables y lo anterior es respaldado por encuestas de opinión. Durante el primer año de gestión, el 60% de la ciudadanía aseguraba que el Presidente Funes estaba cumpliendo con la promesa de generar empleos; durante el segundo año esta cifra se redujo al 26%9. Al tercer año de gestión, la ciudadanía califica como el segundo principal fracaso del Presidente Funes el hecho que no ha generado fuentes de empleo10.

Por tercer año consecutivo, no existen avances significativos en el cumplimiento de la meta de generación de empleos. Si el presidente continúa con esta tendencia, posiblemente cerrará el quinquenio con la generación de 88,000 empleos formales, con un número elevado de trabajadores provenientes del sector público. Esta cifra proyectada se habrá obtenido luego de cinco años y no después de 12 ó 18 meses, como el mandatario ofreció.

9 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011.10 LPG Datos (2012), “Disminuye apoyo al presidente”, La Prensa Gráfica, 23 de mayo de 2012.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del ISSS.

Sector privado(empleo productivo)

Sector público(empleo burocrático)

Total

Año 1 3,063 7,225 10,288Año 2 18,670 11,298 29,968Año 3* 10,151 -1,674 8,477Total 31,884 16,849 48,733*primeros 9 mes es

LugaresFecha primera piedra o inicio de terracería

Cantidad de casas

prometidas

Fecha de entrega prometida

Cantidad de casas entregadas

y vendidasEstado actual

Nuevo Belén, San Miguel*

17 de diciebre de 09

495 enero de 2011 380

Para abri l de 2012, las 495 vivienda s están terminadas , pero solo 380 vivienda s es taban entregadas y vendidas

115 viviendas no tienen permiso de habi tabi l idad por parte de la a lcadía , por lo que no pueden comercia l izarse

La Bretaña, San Sa lvador*

25 de noviembre de 10 1,875 2011 -

La l ici tación de la urbanización fue declarada "des ierta"

Usurpadores se han tomado el terreno. Actua lmente las autoridades están replanteando el proyecto

Los Almendros I I , San Sa lvador*

6 de enero de 11 1,322 2011 -

Para abri l de 2012, 720 viviendas han s ido terminadas , pero no entregadas

La a lca ldía no ha concedido los permis os de habi tabi l idad por l o que no pueden comercia l i zarse

La construcción de una parte de las vivienda s no puede l ici tarse debido a que no se han obtenido los permisos de la a lca ldía

Santa Lucía , Santa Ana*

7 de febrero de 11 1,068 jul io de 11 -

Para abri l de 2012, 276 viviendas estaban terminadas , pero no entregadas

La a lca ldía no ha concedido los permis os de habi tabi l idad por lo que no pueden comercia l i zarse

744 viviendas están en proceso de construcción. Esperan terminarlas en jul io de 2012

Procavia , Santa Ana*

24 de febrero de 11 416 2011 .-

Para abri l de 2012,344 vivienda s estaban terminadas , e l resto está en proceso de construcción para final izar en mayo de 2012


La Providencia , La Paz*

En proceso de l i ci tación 780 2011 .-

En diciembre de 2011, la Secretaría Técnica reportó que la construcción estaba por inicia r

Al 12 de marzo de 2012, el proceso de l i ci tación para este proyecto es clas ificado como "des ierto"

Los Manantia les , Sonsonate*

febrero de 2012 311 2011 .-

Los trabajos de urbanización inicia ron en febrero de 2012

Se es tá l ici tando la construcción de las viviendas

Total año laugI3 al año 0832

Total año 162762,62

Total año 0990641

Total año 136,1727,63+2+1

Infraestructura escolar(en millones)

N° de proyectos en centros escolares

Mobiliario escolar(en millones)


Total invertido(en millones)

Primer año 23.2$ 1.1768 $ 3.42724 $ Segundo año 11.8$ 6.2517 $ 4.41928 $ Tercer año 14.7$ 7.2943 $ 4.71993 $

7.94latoT $ 4.6139,1 $ 1.65556,1 $

2do año 3er año TotalECOS Familiares 380 42* 422ECOS Especializados 28 0 28Total 408 42 450

Presencia en municipios 141 12 153

2do año 3er año Total

Construcción/reconstrucción de hospitales

3 1 4

Unidades de salud 17 11* 28

*último regis tro en febrero de 2012



61

Inversión pública

En noviembre de 2011, el Presidente Funes manifestó que “aún existen problemas que impiden que crezcamos a un ritmo más acelerado y que se haga más eficiente la ejecución de la inversión” y aceptó que un aspecto que causa problemas es la “obtención de mayores recursos y la eficiencia en la ejecución”11.

A su vez, anunció que la inversión pública para 2012 sería de US$980 millones12. Un mes después, en el “Informe de resultados 2011 y proyecciones 2012”, el secretario técnico proyectó que la inversión en infraestructura social - rubro esencial en la inversión pública- que incluye infraestructura vial, escolar, salud, agua potable y saneamiento y electrificación rural, sería de US$470.6 millones13 (para 2011 la proyección fue de US$644.5 millones y la ejecución de US$315, lo que representa el 49%).

En cambio, el monto que informó el Ministerio de Hacienda fue de US$755.9 millones14, en concepto de gastos de capital, que al mes de marzo se ha modificado a US$770 millones15. Por tercer año consecutivo, los anuncios del Presidente Funes en cuanto a los montos de inversión pública no coinciden con las proyecciones del Secretario Técnico y éstas a su vez, no son iguales a las cifras reportadas en los informes del Ministerio de Hacienda.

El presupuesto modificado en concepto de gastos de capital para 2011 fue de US$679.4 millones y el monto ejecutado fue de US$564 millones16. Para 2010, el presupuesto modificado fue de US$600 millones, de los cuales ejecutaron US$546.5 millones17. Por lo que habrá dificultades si el gobierno desea ejecutar US$980 millones para el 2012, sobre todo si la ejecución a mayo es de aproximadamente US$176.3 millones18. Las cifras anteriores comprueban que los anuncios del Presidente Funes de invertir US$1,200 (prometidos para 2011) ó US$980 millones para 2012, están muy alejados de la realidad.

En febrero de 2012, el Presidente Funes manifestó que “el 2012 será un año crucial para afianzarnos en esta etapa de crecimiento, que debe ser sostenida y cada vez más fuerte”19. Durante tres años consecutivos, tanto el Presidente Funes como el Secretario Técnico, han prometido un despegue económico y una inversión pública significativa, lo cual no se ha visto reflejado en

11 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega premio CASALCO 2011”, 30 de noviembre de 2011.12 Ibíd.13 Secretaría Técnica de la Presidencia de la República (2011), “Informa de resultados 2011 y proyecciones 2012”, 21 de diciembre de 2011.14 Portal de Transparencia Fiscal del Ministerio de Hacienda: Presupuestos votados, año 2012. 15 Ibíd: Resumen Ejecutivo de la Ejecución Presupuestaria de Gastos de marzo 2012.16 Ibíd: Presupuestos ejecutados, año 2011. 17 Ibíd: Presupuestos ejecutados, año 2010.18 Ibíd: Resumen Ejecutivo de la Ejecución Presupuestaria de Gastos de marzo 2012. Hasta marzo de 2012, la ejecución era del 17%. Debido a que los datos

más recientes son para marzo de 2012, el Departamento de Estudios Económicos (DEC) de Fusades realizó una proyección para los meses de abril y mayo de acuerdo con el comportamiento de los dos años anteriores. Para abril de 2012, se registró la misma disminución que hubo entre abril de 2010 y abril de 2011. Para mayo, se consideró el mismo valor de 2011, ya que la diferencia entre mayo de 2010 y mayo de 2011 fue mínima.

19 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Inauguración de la sede del Consejo Económico Social (CES)”, 1 de febrero de 2012.



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la implementación y ejecución de programas o iniciativas que le den un rumbo estratégico al país.

En cuanto al rumbo estratégico del país, hasta la fecha, no hay una idea diferente de crecimiento, ni propuestas o modelos de crecimiento concretos para impulsar el desarrollo del país. En el Plan Quinquenal de Desarrollo, el gobierno planteó la idea de convertir a El Salvador en un corredor logístico regional, pero a tres años de gestión, no existe un avance significativo en la activación de los puertos y aeropuertos o mejoras en el sistema de transporte público o en la red vial20.

Es importante registrar dos obras de inversión pública emblemáticas, que indican los bajos niveles de eficacia de la administración pública del Presidente Funes. El primero es el puerto de La Unión y el segundo es la presa hidroeléctrica el Chaparral.

La Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA), es la institución autónoma responsable de uno de los mayores problemas y principales proyectos de inversión pública que ha realizado el país, el Puerto de La Unión, cuyas actividades portuarias son casi nulas y hasta la fecha no funciona como se esperaba.

En diciembre de 2008, la terminal fue finalizada y un año y medio después, en junio de 2010, el Presidente Funes la inauguró oficialmente. Desde entonces, la obra, que costó aproximadamente US$187 millones21, tuvo que esperar la aprobación de una ley que determinara las condiciones en las que sería concesionada para dar inicio a sus operaciones. Casi tres años después de haber finalizado la terminal, la ley fue finalmente aprobada en septiembre de 201122.

CEPA ha acordado que la licitación se anunciará en agosto de 2012, ha programado la adjudicación para diciembre y la firma del contrato en enero de 2013. Luego, este contrato será enviado a la Asamblea Legislativa para su aprobación. A más tardar en mayo de 2013 el concesionario ya estará operando el puerto23. Queda pendiente monitorear el cumplimiento de esta programación y su estricto apego a los plazos anunciados.

Desde 2010, El Salvador empezó a cancelar el préstamo adquirido con Japón para edificar el puerto de La Unión. Al cierre de 2011, la deuda estatal contratada ascendía a US$118.8 millones24 y adicionalmente, los gastos de mantenimiento mensuales oscilan entre US$80,000 y US$100,0025. Actualmente, se cuenta con una infraestructura sin operatividad y el país está

20 Secretaría Técnica de la Presidencia, “Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014”.21 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “Asamblea aprueba ley para concesionar Puerto de la Unión”, La Prensa Gráfica, 8 de septiembre de 2011. 22 Ibíd. 23 Pastrán, R. (2012), “CEPA adjudicará puerto La Unión en diciembre”, La Prensa Gráfica, 24 de febrerode 2012. 24 Portal de Transparencia Fiscal del Ministerio de Hacienda: Presupuestos ejecutados, año 2011. 25 Pastrán, R. (2011), “El país eroga $10 mill anuales para pagar el puerto La Unión”, La Prensa Gráfica, 15 de junio de 2011.



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incurriendo en costos significativos. El Presidente Funes ha manifestado que espera “tener en marcha la concesión del puerto de La Unión en este año 2012”26.

Otra inversión pública que está truncada es el proyecto de la hidroeléctrica El Chaparral, a cargo de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL). A inicios del tercer año de gestión, el Presidente Funes explicó algunas de las razones de por qué la inversión pública no era más alta, en esa ocasión manifestó que “algunas obras millonarias están paralizadas prácticamente. Es el caso del Proyecto Hidroeléctrico El Chaparral […]. El atraso en la ejecución de la obra hace que de los cien millones programados para 2011 apenas se hayan ejecutado seis [durante el primer semestre de 2011]”27.

En septiembre de 2008, bajo el mandato del expresidente Saca, se colocó la primera piedra del proyecto, con un financiamiento de US$219 millones, otorgados por el BCIE (74.4%) y la CEL28. Se estimó que la represa estaría lista en 2013. En junio de 2010, debido a los daños que causó la tormenta Agatha en la infraestructura básica de la presa, la obra se detuvo y se le concedió una prórroga de dos años más, determinando la nueva fecha de entrega entre 2015 y 201629. La construcción evidentemente tenía fallas técnicas muy graves, que debieron preverse con anticipación, prueba de ello es que la infraestructura colapsó con una tormenta tropical, las cuales afectan al país anualmente.

En marzo de 2011, el Presidente Funes ordenó a la CEL que se realizara una consultoría sobre el proyecto para evaluar si era necesario rediseñarlo. A inicios del tercer año de gobierno, en junio de 2011, el entonces titular de la CEL, Irving Tóchez, manifestó que esperaría el diagnóstico de la consultoría contratada -valorada en US$800,000- y aseguró que desconocía cuánto sería el costo final y real de la represa. Para esa misma fecha, ya se habían desembolsado US$65.7 millones del monto total30, lo que representa el 30%, para una obra que permaneció estancada por un año.

En abril de 2012, la CEL estaba evaluando la posibilidad de cambiar de contratista para dar una solución al atraso de las obras de la represa, las cuales fallaron en la construcción desde un inicio. Actualmente, esta inversión millonaria tiene un avance entre el 35% y el 40%31 y desde que se colocó la primera piedra en 2008 hasta el cierre de esta apreciación, han transcurrido 44 meses, lo que significa que la presa El Chaparral es una obra pública paralizada que no brinda beneficio alguno a la ciudadanía.

26 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Inauguración de la sede del Consejo Económico Social (CES)”, 1 de febrero de 201227 Ibíd, “Gobierno ejecuta el 61.3 por ciento de la inversión pública hasta junio”, 10 de septiembre de 2011. 28 Quintanilla, L. (2011), “BCIE: atraso en presa no afecta desembolso”, La Prensa Gráfica, 22 de junio de 2011. 29 Saavedra, M. (2011), “El Chaparral podría estar listo en 2016”, La Prensa Gráfica, 10 de junio de 2011. 30 Ibíd, “$65 millones invertidos en El Chaparral”, La Prensa Gráfica, 7 de junio de 2011. 31 Redacción La Prensa Gráfica (2012), “CEL evalúa el cambio de contratista El Chaparral”, La Prensa Gráfica, 9 de abril de 2012.



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La falta de utilización del puerto y la represa hidroeléctrica refuerzan el círculo vicioso de mayor endeudamiento, ya que los empréstitos son utilizados para gasto corriente, lo que conlleva a menor crecimiento y reduce las posibilidades de financiar inversión con préstamos administrados responsablemente y obtenidos bajo condiciones favorables para el país.

Clima de inversión

Por tercer año consecutivo, el clima de inversión se ha deteriorado. Tanto los indicadores nacionales como los extranjeros de inversión están mostrando esa tendencia de manera acelerada.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) presentó, en mayo de 2012, un informe donde reporta que América Latina y el Caribe recibieron un monto histórico de Inversión Extranjera Directa (IED). Asimismo, América Central también logró superar su récord histórico de 2008. El Salvador se ubicó para 2011 como el menor receptor de IED en la región centroamericana, la misma posición que logró en 2010 y 2009; siendo los montos recibidos de US$386, US$117 y US$366 millones respectivamente32. Para 2011, el país captó el 4.7% del monto total. Panamá y Costa Rica se adjudicaron porcentajes de 33.8% y 25.5%. En 2010 y 2009 los porcentajes de El Salvador fueron de 1.9% y 8.1% respectivamente33.

El Informe de Doing Business 2012 del Banco Mundial, el cual mide el clima de negocios de 183 países, reporta que el índice de “facilidad de hacer negocios” en El Salvador se ha estancado -por dos años consecutivos- en la posición 112 de 183 países evaluados, disminuyendo 28 posiciones con respecto al 2010, año en que se ubicaba en la posición 84. Los rubros peor calificados son “la protección al inversionista”, posición 166, “la obtención de permisos de construcción”, posición 144 y “el pago de impuestos”, posición 14634.

El Salvador también sufrió un descenso en el índice de libertad económica, elaborado por The Heritage Foundation y el periódico estadounidense The Wall Street Journal, retrocediendo dos posiciones de la 39 a la 41, de 184 países, disminuyendo su calificación en indicadores vinculados con la eficiencia regulatoria, gobierno limitado y la apertura del mercado. A pesar que es una calificación alta y una disminución moderada, los esfuerzos para facilitar la creación de empresas -una de las principales áreas para aumentar la inversión en el país- siguen siendo insuficientes. Por esta razón, en el indicador de libertad de negocios, El Salvador se ubica en la posición 99 de los 184 países evaluados.

32 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2012), Cuadro: “Ingresos de inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe, por país receptor, 2000-2011”, Unidad de información pública y servicios web, 3 de mayo de 2012.

33 Ibíd. 34 Banco Mundial (2011), “Informe 2012 Doing Business in a more transparent world”, octubre de 2011.



65

El Foro Económico Mundial, en su Reporte Global de Competitividad 2011-2012, ubica a El Salvador en la posición 91 de 142 países evaluados, retrocediendo nueve posiciones con respecto al reporte de 2010-2011. El índice de competitividad mide cómo opera el clima de negocios y la competitividad en cada país. Para El Salvador, se han identificado como fortalezas la infraestructura, la eficiencia en el mercado de productos y el desarrollo del sistema financiero.

Sin embargo, se destacan debilidades en las áreas de institucionalidad, educación superior, eficiencia en el mercado laboral e innovación. Es decir que a pesar que se cuentan con herramientas significativas, el país carece de una agenda de competitividad, “cuyas consecuencias se reflejan en bajos niveles de crecimiento económico, disminución de atracción de inversiones y poca generación de nuevos empleos”35. Una de las principales causas del descenso en el ranking del Foro Económico Mundial es, tal como la entidad lo identifica, el deterioro en las condiciones de seguridad. El indicador que mide el crimen organizado dentro del reporte, ubica al país en el último lugar.

Asimismo, la Encuesta dinámica empresarial del Departamento de Estudios Económicos (DEC) de Fusades, que se realiza trimestralmente, señala que para el cierre de 2011, los principales factores que desincentivan a la inversión siguen siendo la situación delincuencial y la incertidumbre, tanto política como económica. La percepción del clima de inversión actual, por parte de los empresarios, se ha vuelto más negativa, situación que ha persistido por más de tres años36.

El gobierno argumenta que sí se está implementando una agenda de competitividad, mediante la creación de la Banca de Desarrollo, el Puerto de la Unión, el acuerdo de Asocio para el Crecimiento, la creación de Asocios Público-Privados (el cual no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa) y otras iniciativas para promover y facilitar la inversión, constituyendo el Sistema Integral de Atención al Inversionista. También señalan que se han iniciado procesos para facilitar los trámites que deben realizar los inversionistas y a su vez se han elaborado marcos normativos. Hasta la fecha, lo anterior no se ha visto reflejado en los informes internacionales sobre el clima de negocios o en las encuestas locales.

Debe señalarse que en enero de 2012, Fusades presentó la “Iniciativa para la Competitividad” en la que diferentes instituciones de gobierno se encuentran participando activamente37.

35 Fusades (2011), “Informe de coyuntura legal e institucional”, 2do semestre 2011. 36 Ibíd, “Informe de coyuntura económica”, octubre-diciembre de 2011.37 Saavedra, M. (2012), “FUSADES lanza iniciativa para la competitividad”, La Prensa Gráfica, 27 de enero de 2012.



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Vivienda

Desde el lanzamiento del programa “casa para todos” durante 2009, el Presidente Funes ha planteado diferentes metas a través de los últimos tres años de gobierno. En septiembre de 2009, el presidente prometió la construcción de 9,000 viviendas en 18 meses; dicho plazo finalizó en marzo de 2011. En septiembre de 2010, se relanzó el proyecto, prometiendo la construcción de 4,942 viviendas a ser finalizadas en 2011. En enero de 2011, el Presidente Funes proporcionó de nuevo cifras y fechas diferentes a las anteriormente mencionadas. Prometió 3,833 viviendas a ser terminadas entre 2011 y principios de 2012 (no se aclara si éstas dos últimas cifras complementan las 9,000 planteadas en el año 2009). En enero de 2012, el Presidente Funes aseguró que “a la mitad del período, se contabilizan más de 11 mil viviendas entre finalizadas y en ejecución, construidas por el Estado y el sector privado”38.

Las promesas y metas del presidente en los últimos tres años acerca de la construcción de viviendas sustentan la necesidad de verificar si se ha logrado o no cumplir con lo anunciado. En diciembre de 2011, el Fondo Nacional para la Vivienda (FONAVIPO) y el Fondo Social para la Vivienda (FSV) declararon que proyectaban completar para 2011 3,500 viviendas por parte de Casa para Todos39 -333 viviendas menos que las prometidas por el Presidente Funes en enero de 2011. Sin embargo, informaron que la meta se tuvo que recortar a solo 1,729, una reducción del 49. 4% en la meta de 2011.

Como en otras ocasiones, el Presidente Funes justificó el incumplimiento de las metas debido a que existen restricciones a créditos por parte de la banca privada40, tanto para el sector de construcción como para las personas que desean comprar las viviendas, argumento que ha utilizado desde su primer año de gestión como presidente41.

En el “Informe de resultados 2011 y proyecciones 2012” de la Secretaría Técnica de la Presidencia, presentado en diciembre de 2011, se reporta un total de 2,809 viviendas en construcción y 1,149 viviendas por iniciar. Para calcular las cifras de la ejecución del tercer año de gestión y contrastarlas con las oficiales se ha utilizado el cuadro 2.

38 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega de viviendas permanentes a afectados por lluvias”, 25 de enero de 2012. 39 Keilhauer, J. (2011), “Casa para Todos redujo meta de construcción a un 48%”, La Prensa Gráfica, 12 de diciembre de 2011. 40 Menjívar, V. (2011), “Restricción crediticia baja metas Casa para Todos”, La Prensa Gráfica, 14 de diciembre de 2011.41 Fusades (2011), “Primer y Segundo año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010 y junio

de 2011.



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Cuadro 2. Lugar, fecha, estado actual y número de casas prometidas y entregadas

*Datos oficialesFuente: Elaboración propia con base en datos de la Presidencia de la República, FONAVIPO y datos oficiales proporcionados por CASALCO. El 25 de abril de 2012 se solicitaron los datos oficiales al Ministerio de Obras Públicas sobre los logros o avances del programa “casa para todos”, pero no hubo respuesta.



Total



Cantidad de casas

prometidas






495 enero de 2011 380




25 de noviembre de 10 1,875 2011 -




6 de enero de 11 1,322 2011 -










24 de febrero de 11 416 2011 .-








febrero de 2012 311 2011 .-





Total año 0990641

Total año 136,1727,63+2+1







7.94latoT $ 4.6139,1 $ 1.65556,1 $





3 1 4





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Al observar el cuadro y en especial las casillas de “estado actual” se puede afirmar que durante el tercer año de gestión se han terminado 1,835 viviendas, de las cuales únicamente 380 del Proyecto de Nuevo Belén en San Miguel han sido entregadas y vendidas a la población. Lo anterior, debido a que las viviendas necesitan permisos de habitabilidad (comprobar que la vivienda es apta para ser habitada y que cuenta con la instalación adecuada de los servicios básicos), concedidos por las alcaldías municipales respectivas.

Sin este permiso municipal, aunque las viviendas estén terminadas, no pueden comercializarse. El gobierno se había comprometido a terminar los siete proyectos al cierre de 2011; de las 6,267 viviendas prometidas durante el segundo año y que son las mismas que se trasladan al tercer año, únicamente 380 han sido terminadas y vendidas a la ciudadanía, lo que representa el 6% de cumplimiento de la promesa.

La licitación de la urbanización del proyecto de la Bretaña en San Salvador fue declarada “desierta” y usurpadores se han tomado el terreno. Actualmente, las autoridades de vivienda están replanteando el proyecto y por el momento es la única promesa durante el segundo año –y tercer año- de gestión del cual no hay ningún avance significativo.

Al inicio del tercer año de gestión, el expresidente de FONAVIPO, Marco Fortín, anunció que estaban en la búsqueda de nuevos terrenos para que en 2012 se siguiera cumpliendo con las metas de “casa para todos”. Señaló que ya tenían diseñados o pensados proyectos en Quezaltepeque, con la construcción de 1,000 viviendas, La Unión con 200 viviendas y Sonsonate con 1,000 viviendas42. Hasta la fecha, no hay registros para estos proyectos mencionados y por lo tanto no hay iniciativas nuevas para el tercer año del Presidente Funes. La Secretaría Técnica de la Presidencia mencionó en su informe de diciembre de 2011, el “Condominio Atlacatl”, un proyecto de 64 viviendas cuya construcción estaba por comenzar. De esta iniciativa tampoco hay registros.

Al realizar un recuento de los tres años de gobierno, se han prometido 6,727 casas, de las cuales se han entregado 1,631, lo que representa el 7% de la meta global de construir 25,000 viviendas al finalizar el quinquenio. Por tanto, las 11,000 viviendas que menciona el Presidente Funes que están entregadas o en ejecución, no coinciden con los resultados recopilados en esta apreciación, utilizando fuentes oficiales y alternas. Es importante mencionar que se solicitaron los datos oficiales a las autoridades pertinentes sobre los logros o avances del programa “casa para todos”, pero no hubo respuesta43.

42 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Verificación de obras proyecto Casa Para Todos Precavía y Santa Lucía, Santa Ana”, 11 de julio de 2011.43 Carta enviada el 25 de abril de 2012 al Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Humano.



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Representantes de la Cámara Salvadoreña de la Construcción (CASALCO) opinan que la planeación fue inadecuada. Aseguran que sí existe una capacidad técnica para la construcción de 25,000 viviendas, si se hubiesen proyectado hacia el sector privado. Asimismo, señalan que el gobierno, hasta la fecha, se ha olvidado de crear mecanismos para que los privados puedan invertir en el programa de viviendas44.

Por tanto, al cierre del tercer año de gobierno, el programa “casa para todos” tiene bajos niveles de cumplimiento y no logra los objetivos a los que aspiraba la administración del Presidente Funes. Al igual que los dos años anteriores, se considera que habría sido recomendable la presentación de propuestas técnicas y financieramente viables para los bancos, con el propósito de no enfrentar este tipo de inconvenientes, tanto para el financiamiento del sector privado como para los futuros compradores de las viviendas. Por tercer año consecutivo, se confirma que este programa se ha realizado sin planificación y sin un análisis de viabilidad o factibilidad. El proyecto ha planteado mal las metas de construcción de viviendas y no ha generado mecanismos para que la ciudadanía pueda comprarlas.

El reconocimiento más claro de la brecha entre las promesas del presidente y la ejecución efectiva del programa lo hizo el propio viceministro de Vivienda. A dos años y medio de gobierno, el discurso sobre la meta de la construcción de 25,000 viviendas cambió. En diciembre de 2011, el viceministro de Vivienda, Roberto Góchez, mencionó que “ya no es fundamental cuántas (casas) se están haciendo sino el impacto […], las cantidades de vivienda no viene [sic] siendo tan relevante como concepto de una mejor vivienda”45.

El Sistema Financiero de Fomento para el Desarrollo

Un área estratégica y una de las mayores apuestas del Presidente Funes, planteada en el Plan Quinquenal, es el “sistema financiero de fomento para el desarrollo” a través de la creación de la banca de desarrollo. Dicho sistema financiero fue una de las principales promesas de campaña del mandatario para llevarle acceso al financiamiento a los sectores que han sido marginados por la banca comercial46.

Luego de más de dos años de gobierno, en septiembre de 2011, la Asamblea Legislativa aprobó la ley que daría paso a la creación del Banco de Desarrollo de El Salvador (BDES), a partir del Banco Multisectorial de Inversiones (BMI). El BDES inició sus operaciones en enero de 2012. Sus atribuciones se complementarán con las que realice el Fondo de Desarrollo Económico (FDE) y el Fondo Salvadoreño de Garantías (FSG), cuyos fondos serán administrados por la BDES.

44 Información proporcionada por CASALCO en una entrevista realizada el 30 de abril de 2012. 45 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “Casa para Todos avanza a paso más lento del esperado”, La Prensa Gráfica, 22 de diciembre de 2011. 46 Saavedra, M. (2011), “Banca de desarrollo funcionará hasta 2012”, La Prensa Gráfica, 12 de julio de 2011.



70

El BDES se presentó como una opción con la que el gobierno pretende resolver los problemas de acceso al crédito, que ha decrecido en los últimos años, aunque desde el último trimestre de 2011 ha dado señales de cierta recuperación. Sin embargo, como se apreció en la sección de clima de inversión, uno de los principales obstáculos para los empresarios es la incertidumbre, tanto política como económica. Por tanto, mientras el gobierno no mejore el clima de negocios, brindando más certidumbre, las empresas difícilmente invertirán en el país aunque existan fuentes de fondos disponibles.

De acuerdo con representantes del BDES, ellos ofrecerán condiciones para contrarrestar las causas del por qué no se financian ciertos proyectos por la banca comercial (plazos más largos, garantías, elaboración de planes de negocios, entre otros) y de esta forma incentivar a los empresarios a invertir47.

El BMI ha sufrido una transformación tanto en su dirección y administración como en sus operaciones. Por un lado, el gobierno –a través de los ministros de Hacienda, Economía, Secretario Técnico, los presidentes del Banco Central de Reserva (BCR) y el BDES- tendrá mayor injerencia en los lineamientos estratégicos y en las políticas del banco, ya que forma parte de los entes directivos. También habrá representantes del sector privado que podrían incidir en la toma de decisiones, aunque el Presidente de la Asamblea de Gobernadores tiene voto de calidad.

En cuanto a sus operaciones, la BDES atenderá directamente a usuarios finales de crédito, lo cual podría aumentar su riesgo. Anteriormente el BMI realizaba transacciones bancarias solo a través de intermediarios financieros, con un riesgo más acotado.

Adicionalmente, esta nueva institución tendrá la facultad de financiar a las instituciones autónomas, lo que podría causar créditos de mayor riesgo, ya que una institución pública le estaría prestando a otra, visualizándose potenciales escenarios de conflicto de intereses, colocación de créditos con base en criterios políticos o enfrentar la dificultad de trabajar con autónomas financieramente débiles, entre otros. Sobre este último punto, representantes de la banca aseguran que el riesgo será mínimo, ya que las facultades que la ley concede son muy previsoras para no financiar proyectos de alto riesgo y proporciona mecanismos para asegurar la viabilidad o factibilidad de los proyectos.

El BDES tiene el gran reto de superar las dificultades que se presentaron con la banca pública en el pasado y que llevaron a la quiebra a varias de estas entidades: desaciertos en el otorgamiento de créditos, manejo de recursos con criterios políticos y no de rentabilidad o viabilidad, subsidios a la tasa de interés, gestión de riesgos y políticas de recuperación inadecuadas, etc.48. Una mala

47 Entrevista realizada a representantes de la Banca de Desarrollo el 11 de mayo de 2012. 48 Fusades (2011), “El sistema financiero y la competitividad”, Estudios Estratégicos, Competitividad para el Desarrollo 2011.



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planificación y administración harían que los costos de lo anterior sean cubiertos con recursos fiscales, impactando negativamente a las finanzas públicas, las cuales actualmente están debilitadas.

De acuerdo con representantes de la BDES, ésta tiene elementos que sirven de “candados” para no regresar a los episodios de las bancas públicas fallidas que se dieron en el pasado49. Queda pendiente observar el comportamiento de estos “candados” durante el cuarto año de gestión, para asegurar el éxito de la nueva institución financiera.

Hasta mayo de 2012, no existe mayor progreso. La banca ha recibido 700 posibles prospectos50 –que todavía no pueden considerarse como solicitudes de crédito-, han abierto tres centros de información en el país y otorgado tres garantías para efectos de la operatividad del sistema. También han firmado convenios con instituciones financieras para canalizar los fondos a los sectores productivos. A finales de mayo del presente año, se prevé que la Asamblea de Gobernadores apruebe el presupuesto y determine las metas de crédito a otorgar durante el primer año51. Por lo que, tras casi cinco meses de funcionamiento, la banca todavía no despega. Queda pendiente observar el desempeño de la entidad financiera para el cuarto año de gestión y asegurarse que funcione como un instrumento complementario de la banca comercial, preservando su patrimonio.

Programas sociales

Ciudad Mujer

Durante la inauguración de la primera sede de ciudad mujer en Colón, departamento de La Libertad en marzo de 2011, se anunció que la meta para el quinquenio se reduciría de 14 a 7 sedes en diferentes puntos estratégicos en el país52.

En octubre de 2011, la Secretaria de Inclusión Social, Vanda Pignato, declaró que las próximas tres sedes a inaugurar serían en Santa Ana, Usulután y San Martín, en el departamento de San Salvador, en septiembre de 2012, sin aclarar si serían construidas o solamente inauguradas como en instalaciones preexistentes, como es la sede de Colón53. En 2013, se entregarían las otras instalaciones, utilizando así los US$20 millones que otorgó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la construcción de las seis sedes faltantes54.

49 Actualmente, hay una regulación y supervisión constante de la Superintendencia de Competencia y posibles fiscalizaciones por parte de la Corte de Cuentas. Debido a que es sujeto a optar por financiamiento externo, debe someterse a los procesos de aprobación y control de los bancos extranjeros u organismos internacionales, así como de las calificadoras de riesgo, lo cual aumenta la seguridad de mantener niveles de riesgos estables y no someterse a actividades bancarias que pudiesen sacrificar su patrimonio. Asimismo, el gobierno corporativo (la Asamblea de Gobernadores y la Junta Directiva), conformado por el sector público y privado, ejercen controles. También la misma ley establece límites y prohibiciones para mantener sanas las transacciones del banco.

50 Pastrán, R. (2012), “700 proyectos buscan apoyo de BANDESAL”, La Prensa Gráfica, 11 de mayo de 2012. 51 Ibíd. 52 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011.53 Trillos, G. (2011), “El Estado era cómplice de la violencia a mujer”, La Prensa Gráfica, 7 de octubre de 2011. 54 Meza, P. (2011), “Préstamo para Ciudad Mujer mejorará calidad de vida”, Diario Colatino, 18 de junio de 2011.



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En enero de 2012, la Secretaria de Inclusión Social cambió las fechas de entrega y aseguró que “el [sic] primer Ciudad Mujer de este año (en Usulután) no pasa de junio. Ahora, los [sic] tres los [sic] voy a entregar hasta el final del año…”55. Luego de estas declaraciones, no se han registrado avances contundentes en la apertura de estas tres nuevas sedes para junio, para septiembre o para finales de año.

De todas maneras, a pesar del déficit en términos cuantitativos, el proyecto ha tenido varios reconocimientos internacionales y ha mostrado cierta eficacia funcional. Sin embargo, no puede asegurarse que al cierre del tercer año de gestión del Presidente Funes, se han cumplido las metas anunciadas.

Educación

Uno de los principales programas sociales del Presidente Funes es el de los paquetes escolares, que incluyen la entrega de dos uniformes, zapatos y útiles escolares.

En El Salvador, el calendario escolar del sistema de educación pública inicia a mediados de enero y termina a mediados de noviembre. Al 1º de noviembre de 2011, a pocos días de terminar el año escolar, el Ministro de Educación, Salvador Sánchez Cerén, confirmó que de 4,968 centros escolares todavía faltaba entregar el primer uniforme en 169 escuelas y el segundo uniforme en 1,974. Asimismo, 104 no habían recibido los zapatos56. Diez días después, el MINED aseguró haber terminado con la entrega de útiles, calzado y el primer uniforme; pero, del segundo uniforme, quedaban pendientes 400 centros educativos, que los recibirían antes de finalizar el mes de noviembre57.

Al concluir el año escolar, todavía se encontraban centros educativos sin la entrega completa de su paquete escolar. Un año antes, en noviembre de 2010, el Ministerio de Educación (MINED) había dado a conocer las fechas en las que harían entrega de los paquetes escolares en 2011. Los útiles se entregarían en febrero, el primer uniforme y zapatos en abril y el segundo uniforme en julio58. La misma situación de atrasos en las entregas se presentó en 2010.

El incumplimiento de metas y de los tiempos establecidos del principal programa presidencial durante 2010 y 2011, sustentan la necesidad de verificar si se ha logrado o no cumplir con las metas y fechas de entrega de 2012. En enero del presente año, el MINED dío a conocer la programación de entrega de los paquetes escolares. Los útiles se entregarían entre enero y febrero; el primer uniforme y los zapatos entre febrero y marzo y el segundo uniforme entre abril y mayo59.

55 Sosa, B. (2012), “Primera Ciudad Mujer de 2012 será en Usulután”, La Prensa Gráfica, 19 de enero de 2012. 56 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Sin segundo uniforme 1,974 escuelas”, El Diario de Hoy, 1 de noviembre de 2011. 57 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Mined prevé finalizar entrega de segundo uniforme 2011 este mes”, El Diario de Hoy, 14 de noviembre de 2011. 58 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011.59 Ministerio de Educación (2011), “Paquetes Escolares 2012”, 3 de enero de 2012.



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A solicitud del Departamento de Estudios Políticos (DEP) de Fusades, el MINED remitió un documento, detallando los avances del programa de paquetes escolares60. En cuanto al cumplimiento de la calendarización, para el 30 de abril de 2012, los útiles escolares se habían entregado en el 98.4% de los 4,968 centros escolares, incumpliendo con la meta de entregarlos a más tardar en febrero. El último dato registrado sobre la entrega del primer uniforme y los zapatos fue a inicios de marzo de 2012, donde representantes del MINED reportaron un 65% de avance en la producción de zapatos y 40% de avance en la confección de los uniformes escolares61.

A pesar que son porcentajes bastante bajos, el MINED aseguró que se realizarían las entregas según lo programado. De acuerdo con el documento proporcionado por el MINED, para abril de 2012, el primer uniforme había sido entregado en el 41.8% de los centros educativos y los zapatos en el 49.2%. Por tanto, tampoco se realizó la meta de entregarlos a más tardar en marzo.

Los avances en la entrega del segundo uniforme no estaban incluidos en el documento remitido por el MINED y no existen registros en los medios de comunicación.

De acuerdo con el documento más reciente del Departamento de Estudios Sociales (DES) de Fusades, el programa de paquetes escolares “produce efectos positivos, pero no necesariamente en la dimensión esperada o deseable. El gasto público en los paquetes no es tan eficiente porque es un subsidio generalizado, que prioriza la cobertura, pero tiene poco impacto en la asistencia a la educación primaria donde la prioridad es elevar la calidad. Su distribución no reduce significativamente ni elimina, aun en los hogares más pobres, el gasto en uniformes, calzado y útiles”62. Es muy difícil lograr un impacto positivo en los ingresos de las familias si la entrega del total de los componentes de los paquetes escolares se completa al finalizar el año escolar.

Un segundo elemento para medir la eficacia en la administración pública es registrar los avances en la infraestructura escolar. De acuerdo con los datos oficiales proporcionados por el MINED, desde junio de 2009 hasta mayo de 201263, se habían invertido US$56.1 millones en 1,931 proyectos de infraestructura en centros escolares, que incluyen rehabilitación, construcción o reparación de los mismos. También se ejecutaron 1,655 proyectos de dotación de mobiliario escolar (ver cuadro 3).

La mayor inversión en infraestructura se llevó a cabo durante el primer año del Presidente Funes, con US$24.3 millones, luego esta cifra se redujo a US$14.4 millones para el segundo año de gobierno y aumentó a US$17.4 para el tercero (ver cuadro 3).

60 Documento recibido el 14 de mayo de 2012. 61 Dueñas, H. (2012), “Educación inicia entrega de $18 millones en zapatos”, Diario El Mundo, 1 de marzo de 2012. 62 Fusades (2012), “Informe de coyuntura social”, Departamento de Estudios Sociales, diciembre de 2011.63 Documento recibido el 14 de mayo de 2012.



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Cuadro 3. Monto invertido en infraestructura y mobiliario durante los tres años gestión del Presidente Funes

En junio de 2010, el programa de “mejoramiento de los ambientes escolares y recursos educativos” del MINED, informó que las necesidades financieras para infraestructura escolar ascendían a US$444 millones64. A esto hay que adicionar los 947 centros escolares que fueron dañados por la depresión tropical 12-E, por la cual el MINED contabilizó un costo global de US$25.3 millones65.

A pesar de esta inminente necesidad en el sector de educación, el presupuesto general de 2011 asignó a la infraestructura educativa US$7.5 millones, representando el 1% de todo el presupuesto educativo. Para 2012 esta cifra aumentó a US$21 millones, que representa el 2.7% del total presupuestado para educación66. Lo anterior, sumado a la baja ejecución presupuestaria del tercer año de la gestión presidencial de aproximadamente US$17 millones, hará difícil cubrir el déficit existente o cumplir con la meta de atender a 856 centros escolares con un presupuesto de US$53.7 millones para 201267.

Por falta de información confiable, en esta apreciación no se incluye la gestión gubernamental relacionada con la formación y evaluación de maestros, la supervisión escolar, la innovación educativa y en general lo que se pudo haber ganado o perdido en calidad de la educación.

Salud

Al igual que el segundo año de gobierno, la reforma de salud continúa siendo el eje central de este sector. El presupuesto aprobado de 2011 para el área de salud fue de US$470.8 millones. El monto asignado para el Ministerio de Salud y Asistencia Social (MSPAS) para 2012 es de US$520.4 millones, lo que implica un incremento de aproximadamente 11%68. Como se analizará en este apartado, a pesar del aumento en el presupuesto de salud de 2012, éste todavía no es suficiente para cubrir

64 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011.65 Sosa, B. (2011), “Educación requiere $25.3 mill por daños”, La Prensa Gráfica, 15 de noviembre de 2011. 66 Fusades (2011), “Informe de coyuntura social”, Departamento de Estudios Sociales, diciembre de 2011. 67 Ministerio de Educación (2012), “Evaluación de infraestructura escolar”, 29 de marzo de 2012. 68 Fusades (2011), “Informe de coyuntura social”, Departamento de Estudios Sociales, diciembre de 2011.

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales proporcionados por el MINED. Los datos comprenden desde junio de 2009 a mayo de 2012.



Total



Cantidad de casas

prometidas






495 enero de 2011 380




25 de noviembre de 10 1,875 2011 -




6 de enero de 11 1,322 2011 -










24 de febrero de 11 416 2011 .-








febrero de 2012 311 2011 .-





Total año 0990641

Total año 136,1727,63+2+1







7.94latoT $ 4.6139,1 $ 1.65556,1 $





3 1 4





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las necesidades básicas del sector que aseguren una mejor calidad y eficacia en la atención a los pacientes. Durante el tercer año de gestión, la falta de financiamiento, aunada a los problemas de eficacia del sector, ha causado problemas de escasez en los medicamentos, ausencia de los insumos y suministros necesarios en la red de salud y el mantenimiento o mejoras de los equipos e infraestructura hospitalaria.

La reforma de salud cuenta con dos grandes apuestas: fortalecer el primer nivel de atención (conformado por las unidades de salud) y construir una “Red integrada de servicios de salud”. Ambas partidas tienen una mayor asignación en el presupuesto de 2012, junto a las transferencias para los hospitales nacionales y FOSALUD69.

La primera etapa de la reforma inició con el desarrollo de la red integrada en julio de 2010, a través de los “Equipos comunitarios de salud familiar” (ECOS Familiares) y los “Equipos de salud familiar con especialidad” (ECOS Especializados), que buscan acercar los servicios de salud a la población, especialmente en la zona rural. Durante el segundo año de gestión del Presidente Funes, se inauguraron 408 ECOS, 380 Familiares y 28 Especializados en 141 municipios. Al cierre de esta apreciación, se registra la apertura de 42 ECOS Familiares nuevos y ninguno especializado, adicionales en 12 municipios para un total acumulado de cobertura de 153 municipios (ver cuadro 4).

Los logros del tercer año representan aproximadamente el 10% de lo ejecutado durante el segundo año de gestión. La meta para enero de 2014 es que se hayan atendido los 262 municipios. Con los resultados obtenidos para este tercer año y si la tendencia continúa a la baja, difícilmente el gobierno podrá cumplir la meta.

Otro componente de la red integrada es el proyecto de “Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de Salud” (RHESSA). De acuerdo con el cuadro 4, de los cinco hospitales a inaugurar durante la administración del Presidente Funes, al cierre del segundo año, tres hospitales fueron entregados: San Miguel, San Vicente y Usulután. La apertura del cuarto hospital, Santa Teresa de Zacatecoluca, se realizó hasta el 30 de junio de 2011, iniciado el tercer año de gestión del mandatario70. Todavía queda pendiente el hospital de Maternidad.

No obstante la entrega del gobierno de cuatro hospitales, fue hasta el inicio de su tercer año que dio comienzo a los procesos de licitación para la construcción de Maternidad y hasta finales de diciembre de 2011 se emprendieron los trabajos de terracería71. De acuerdo con la Ministra de

69 Ibíd. 70 Ministerio de Salud (2011), “Gobierno entrega Hospital Nacional Santa Teresa de Zacatecoluca”, 30 de junio de 2011. 71 Ministerio de Salud (2011), “Se inician trabajos de terracería para construir el Hospital Nacional de Maternidad”, 8 de diciembre de 2011.



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Salud, María Isabel Rodríguez, la meta es terminar el hospital de Maternidad en agosto de 201372. A inicios de mayo de 2012, el avance en la construcción era del 4.5% y la meta de fecha de entrega del hospital había cambiado para octubre o noviembre del próximo año73.

En cuanto al fortalecimiento del primer nivel de atención, durante el segundo año de gestión 17 unidades de salud fueron entregadas74. Para el cierre del tercer año se reporta la entrega de 11 unidades de salud (ver cuadro 4).

La proyección del Ministerio de Salud para 2012 es la construcción de 105 unidades de salud, de las cuales 40 ya están construidas y entregadas75. De acuerdo con lo anterior, las cifras proporcionadas por el MINSAL no concuerdan con las registradas en esta apreciación, las cuales se obtuvieron del sitio web oficial y de notas periodísticas. A pesar de haber solicitado los datos oficiales a la autoridad pertinente, no hubo respuesta76.

Cuadro 4. Avances de la reforma de salud

En agosto de 2011, 30 hospitales hicieron solicitudes de medicamentos e insumos médicos. El MINSAL informó que se requería un refuerzo presupuestario de US$46 millones para finalizar el último cuatrimestre del año77. Pero, además del desabastecimiento, las necesidades comprendían la falta de los insumos básicos de limpieza, el material o insumos quirúrgicos para realizar operaciones; equipo obsoleto y dañado, salas de operaciones deterioradas e incluso algunos hospitales tuvieron

72 Hernández, M. (2011), “Nuevo Maternidad estaría finalizado en agosto 2013”, Diario El Mundo, 8 de diciembre de 2011. 73 Peñate, S. (2012), “Hospital de Maternidad con 4.5% de avance”, La Prensa Gráfica, 11 de mayo de 2012.74 Ministerio de Salud (2011), “Presentación de Rendición de Cuentas, informe 2010-2011”.75 Ministerio de Salud (2012), “Viceministro inaugura reconstrucción de UCSF en San José Guayabal”, 7 de febrero de 2012.76 Carta enviada al Ministerio de Salud el 25 de abril de 2012. 77 Hernández, M. (2011), “Salud necesita $46 millones para terminar el año”, Diario El Mundo, 30 de agosto de 2011.

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales del Ministerio de Salud.



Total



Cantidad de casas

prometidas






495 enero de 2011 380




25 de noviembre de 10 1,875 2011 -




6 de enero de 11 1,322 2011 -










24 de febrero de 11 416 2011 .-








febrero de 2012 311 2011 .-





Total año 0990641

Total año 136,1727,63+2+1







7.94latoT $ 4.6139,1 $ 1.65556,1 $





3 1 4





77

dificultades en el pago a las compañías que les suministran alimentos y otros servicios (agua, electricidad, vigilancia, impuestos municipales, etc.)78.

En marzo de 2012, los anteriores problemas se siguieron registrando, en especial el desabastecimiento de medicamentos en diferentes hospitales79. Dicho problema también se presentó en los dos años anteriores del gobierno. A pesar de lo anterior, el MINSAL tiene programado para 2012 asignar US$70 millones para la compra de medicamentos, la misma cantidad asignada para 2011, por lo que se espera que se sigan presentando los mismos problemas de desabastecimiento. Para noviembre de 2011, la ministra de Salud aseguraba que el desabastecimiento permanecía en un 11.3%80. En encuestas de opinión pública, el 77% expresaba que los hospitales y unidades de salud no estaban bien abastecidos de medicamentos81, lo que refuerza el problema planteado de desabastecimiento.

Ante esta situación el Presidente Funes manifestó: “Estoy consciente de que todavía tenemos un serio problema de medicinas […] y nos hemos puesto como meta, resolver ese problema a la brevedad posible, ahora, es lógico que haya aparecido este problema porque antes […] habían menos pacientes que atender porque llegaba menos gente a recibir salud y aún así, había escasez de medicina”82, “[…]faltan algunos medicamentos en los centros de salud, pero antes sencillamente no había nada […].Ahora hay hospitales […]que cuentan con un déficit en el abastecimiento de medicamentos que poco a poco vamos superando”83.

La ministra de Salud atribuye los problemas del sistema de salud a la alta demanda de pacientes –utilizando la misma justificación del Presidente Funes- que se propició desde la eliminación de las cuotas voluntarias y sostuvo que “la demanda de consulta e ingresos en los hospitales no estaba prevista y después de la eliminación de la cuota voluntaria aumentó el número de pacientes y lógicamente eso necesita más insumos y medicamentos”84, argumento que se presentó también durante el segundo año de gestión. Asimismo, ha mencionado que la principal dificultad para continuar implementando la reforma es el financiamiento85. Si bien es posible que los componentes de la reforma hayan aumentado la demanda de pacientes, el MSPAS debió planificar y evaluar los proyectos de la reforma acorde a la demanda, para prever consecuencias como las ocurridas y evitar problemas de eficacia en el sector.

78 Martínez, L. (2011), “Salud necesita $29 millones de refuerzo para finalizar el año”, La Prensa Gráfica, 17 de agosto de 2011. Cáceres, Y. (2011), “Autorizan una parte del refuerzo para hospitales”, El Diario de Hoy, 31 de agosto de 2011. Hernández, M (2011), “Estalla crisis en hospitales públicos” y “El Bloom se suma a los descontentos del sector salud”, Diario El Mundo, 12 de septiembre de 2011. Cáceres, Y. (2011), “Hospital Zacamil sin fondos para pagar a proveedores”, El Diario de Hoy, 20 de octubre de 2011.

79 Cáceres, Y. (2011), “Carencias preocupan a pacientes”, El Diario de Hoy, 16 de marzo de 2011. 80 Martínez, L. (2011), “No incrementará la compra de medicina”, La Prensa Gráfica, 16 de noviembre de 2011.81 Velásquez, E. (2011), “Critican a Salud pero agradecen paquete escolar”, El Diario de Hoy, 10 de noviembre de 2011.82 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Inauguración de pozo para mejoramiento del sistema de agua potable”, 13 de diciembre de 2011.83 Presidencia de la República de El Salvador, “Entrega de viviendas permanentes a afectados por lluvias”, 25 de enero de 2012. 84 Op. Cit., Hernández, M. (2011). 85 Cáceres, Y. (2011), “Falta de fondos pone en aprietos a la reforma de Salud”, El Diario de Hoy, 16 de noviembre de 2011.



78

El esfuerzo más reciente del sector salud fue la sanción del Presidente Funes a la ley de medicamentos el 3 de marzo de 2012, cuyo objetivo es permitir a la ciudadanía acceder a productos de calidad y a precios accesibles. Entre sus principales componentes está el control de los precios de los medicamentos con base en precios internacionales de referencia y la prohibición de ciertos servicios prestados en las farmacias.

La ley entró en vigencia el 2 de abril de 2012 y la encargada de ejecutar la ley será la Dirección Nacional de Medicamentos, instalada el 20 de abril, asumiendo las funciones que antes desempeñaba el Consejo Superior de Salud Pública. El 5 de mayo de 2012, el Director Nacional de Medicamentos envió a Casa Presidencial el proyecto de reglamento y el presupuesto para 2012 (ya que éste no fue contemplado en el presupuesto aprobado).

La Dirección Nacional debería de contar a esta fecha con la Unidad de Inspección y Fiscalización, pero hasta el 7 de mayo, solo el director y el responsable de comunicaciones laboraban para la entidad86. Es decir que a más de un mes de vigencia de la ley, todavía no se cuenta con los recursos o mecanismos necesarios para implementarla.

Adicionalmente, se han presentado ciertas inconformidades por los sectores afectados por la nueva ley argumentando que ésta está “plagada de errores y contradicciones” y que esperan que la dirección y el gobierno estén dispuestos a solicitar que se reforme la ley para corregirlos87. Ante lo anterior, el Director Nacional de Medicamentos ha aclarado que será la Asamblea Legislativa la que determinará si habrá alguna modificación o reforma, pero mientras tanto ellos cumplirán con lo que actualmente se establece en la ley.

86 Martínez, L. (2012), “Dirección de Medicamentos a la caza de farmacias”, El Diario de Hoy, 7 de mayo de 2012. 87 Op. Cit., Sosa, B. (2012).



79

4.1 Seguridad pública

Durante el tercer año, se observa un viraje importante en el enfoque y la estrategia de seguridad del gobierno debido a tres factores: el relevo sin precedentes de todos los miembros del FMLN en el gabinete de seguridad; la delegación de las tareas de seguridad pública a militares en retiro por parte del Presidente Funes; y la implementación de una estrategia que combina medidas de represión con el pacto acordado entre las principales pandillas del país que incidió en la baja de homicidios en el último trimestre.

El presente capítulo, aborda el desempeño del Ejecutivo respecto a la problemática de seguridad pública en seis apartados: un contexto general, las medidas de control y represión del delito, las medidas de prevención del delito, la política penitenciara, la política de atención a las víctimas y protección de testigos y el enfoque regional.



80

Contexto general

Según un sondeo realizado a finales de 2011 por el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP), el 76.4% de la población aseguró que la delincuencia aumentó en dicho año y el 22.8% dijo haber sido víctima directa de un delito. Asimismo, el 58.3% afirmó que los planes de seguridad están dando pocos o ningún resultado1. Por otra parte, las últimas cifras recogidas en 2010 por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés) ubican a El Salvador como el segundo país de América con la tasa de homicidios más alta después de Honduras, con 66 muertes por cada 100 mil habitantes2.

Ante tal escenario, el Presidente Funes inició los primeros cinco meses de su tercer año con un promedio mensual de 372 homicidios, 20% más que en los primeros cinco meses de su segundo año3. Al cabo de ese período, se observa un cambio en la política de seguridad del Ejecutivo iniciándose por la sustitución del gabinete de gobierno.

El nuevo enfoque

Manuel Melgar renunció como Ministro de Justicia y Seguridad Pública el 7 de noviembre de 2011. Pasarían dos semanas para que el mandatario nombrara al general David Munguía Payés -hasta entonces Ministro de la Defensa Nacional- al mando de la cartera de seguridad. Desde el inicio de su gestión, el nuevo ministro propuso una baja del 30% de los homicidios en el país al cabo de un año4.

Los cambios continuaron con Franzi Hato Hasbún, Secretario de Asuntos Estratégicos de la Presidencia, quien era también coordinador del gabinete de seguridad hasta finales de noviembre de 2011 –asignándosele dicho cargo al nuevo Ministro de Justicia y Seguridad Pública. Un mes después, Eduardo Linares cesa en el cargo de Director del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE), sustituyéndolo más tarde el economista Ricardo Perdomo y el coronel Simón Molina Montoya en la institución. El 6 de enero de 2012, es destituido el Director General de Migración y Extranjería, Rubén Alvarado.

Semanas después, el 23 de enero de 2012, el Presidente Funes nombró al general Francisco Salinas como Director de la Policía Nacional Civil (PNC) en sustitución de Carlos Ascencio5. El general Salinas se había desempeñado, hasta un día antes de su nombramiento, como Viceministro de la Defensa Nacional y había solicitado su baja de las FA el mismo día de dicho nombramiento6.

1 IUDOP (2011), “Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan la situación del país a finales de 2011 y opinan sobre las elecciones de 2012”, 15 de diciembre de 2011.

2 UNODC (2011), Global Study on Homicide 2011.3 Entre julio y noviembre de 2011, el promedio mensual de homicidios fue aproximadamente 312 víctimas.4 Castillo, B. (2011), “Munguía Payés declara la ´guerra al crimen´”, CoLatino, 29 de noviembre de 2011.5 El exdirector de la PNC renunció al cargo y posteriormente fue designado como Embajador de El Salvador en México.6 Flores, R. (2012), “Presidente Funes reitera que nombramiento de militares en retiro no va en contra de la ley”, El Faro, 2 de febrero de 2012.



81

Posteriormente, el segundo en la cartera de seguridad, el entonces Viceministro Henry Campos, presentó su renuncia. De igual forma sucedió con Zaira Navas, quien fungía como Inspectora General de la PNC. Ya en el cargo, el general Francisco Salinas realizó alrededor de diez nombramientos de jefaturas oficiales que recayeron en miembros que ingresaron a la PNC por medio de la cuota militar7. En los cuadros 1 y 2 se presentan los principales cambios descritos.

Cuadro 1. Cambios en la cartera de seguridad

Cuadro 2. Cambios en las jefaturas de la PNC

Los relevos mencionados responden a un cambio de enfoque y de énfasis en la política de seguridad ciudadana impulsada por el Presidente Funes. En noviembre de 2011, el mandatario expresó que tales sustituciones eran “no sólo cambios de personas, también cambios de énfasis o de políticas”8. Asimismo, el mandatario admitió la necesidad de una revisión del plan de seguridad y la incorporación de nuevos elementos, expresando que “deberá echar a andar un nuevo plan

7 Trujillo, D. (2011), “Nuevo director de la PNC cambia jefaturas claves”, Diario El Mundo, 30 de enero de 2011.8 Presidencia de la República de El Salvador, (2011), “Posterior a la inauguración del Congreso Nacional de la Corporación de Municipalidades de la República

de El Salvador (COMURES)”, 14 de noviembre de 2011.



Funcionario anterior Cargo Funcionario actual Cargo anterior

Manuel MelgarMinistro de Justicia y

Seguridad PúblicaDavid Munguía Payés Ministro de Defensa

Henry CamposViceministro de Justicia y

Seguridad PúblicaDouglas Moreno

Director General de Centros Penales

Eduardo Linares Director del OIE Ricardo Perdomo - Director Ninguno

Douglas MorenoDirector General de Centros

PenalesNelson Rauda

Subdirector deCentros Penales

Zaira NavasInspectora General

de la PNCSin nombrar -

Carlos AscencioDirector General

de la PNCFrancisco Salinas Viceministro de Defensa

Rubén Alvarado Director de Migración Rigoberto PleitésDirector de desarrollo

humano del MINED

Funcionario anterior Cargo Funcionario actual Cargo anteriorHoward Coto Subdirector Investigaciones Héctor Mendoza Cordero Jefe AMMS

Hugo Ramírez Subdirector Seguridad Howard Coto Subdirector Investigaciones

Héctor Mendoza Cordero Jefe AMMS Mauricio Arriaza Chicas Jefe Región Occidental

Mauricio Arriaza Chicas Jefe Región Occidental Douglas Omar García Funes Fuera de jefaturas

Edgar Lizama Rivera Director Centro Inteligencia Oscar Aguilar Jefe Soyapango

Oscar Aguilar Jefe Soyapango Julio César Santana Vela Jefe División Técnica

- Director Antipandillas Pedro González Fuera de jefaturas

12

17

12

16

13 13

11

17

910

6

2

4

8

5

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Munguía (13-03):Homicidios bajan por operatividad de la PNC

El Faro (14-03):Gobierno pactó

con pandillas

Munguía (16-03):Los trasladamos por salud de reos, misiles

LAW, 10% de pena conmutada y vínculo

con agentes

Colindres (20-03): Pandilleros acordaron una

tregua y abogué por sus traslados

Funes (28-03):Iglesia garantizó que debían bajar orden

de no asesinar y los trasladamos

11.43

11.94

12.58

12.37

12.35

12.43

11.58

13.26 13.86

8.23

5.07

Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr

Promedio diario de homicidios

12.0

10.8

11.5

Año 1 (junio 2009 - mayo 2010) Año 2 (junio 2010 - mayo 2011) Año 3 (junio 2011 - abril 2012)

12.0

10.8

10.3

Año 1 (junio 2009 - mayo 2010) Año 2 (junio 2010 - mayo 2011) Año 3 (junio 2011 - febrero 2012)

Año Denuncias Promedio mensual Cambio porcentual2009 (nov-dic) 15 7.5 -

2010 107 8.9 19%2011 208 17.3 94%

2012 (1° trimestre) 48 16 -8%Año Denuncias Promedio mensual Cambio porcentual

2009 (nov-dic) 2 1 -2010 24 2 100%2011 105 8.8 338%

2012 (1° trimestre) 14 4.7 -47%

Denuncias al Estado Mayor

Conjunto de las Fuerzas Armadas

Denuncias a la Dirección General

de Centros Penales

858

3550

3146 3046

4234

2194

1585

965850

221

684

923741

12021007 1011

1715

919

514

1146

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3

serolFloSnóredlaCinaitsirC Saca Funes

23,465

24,449

25,174

25,019

25,795

22000

22500

23000

23500

24000

24500

25000

25500

26000

Junio 2010 Diciembre 2010 Junio 2011 Diciembre 2011 Marzo 2012

201

195

203

Diciembre 2011

Julio 2011

Abril 2011









PenalesNelson Rauda







humano del MINED








12

17

12

16

13 13

11

17

910

6

2

4

8

5

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15



con pandillas



con agentes





11.43

11.94

12.58

12.37

12.35

12.43

11.58

13.26 13.86

8.23

5.07



12.0

10.8

11.5


12.0

10.8

10.3



2010 107 8.9 19%2011 208 17.3 94%


2009 (nov-dic) 2 1 -2010 24 2 100%2011 105 8.8 338%

2012 (1° trimestre) 14 4.7 -47%




de Centros Penales

858

3550

3146 3046

4234

2194

1585

965850

221

684

923741

12021007 1011

1715

919

514

1146

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3


23,465

24,449

25,174

25,019

25,795

22000

22500

23000

23500

24000

24500

25000

25500

26000


201

195

203

Diciembre 2011

Julio 2011

Abril 2011



82

de seguridad que retome los aspectos positivos y eficaces que se han venido desarrollando hasta el presente y que introduzca nuevos elementos que disminuyan el alto número de los homicidios y que lleven mayor seguridad al conjunto de la población”9.

En una primera etapa, el enfoque principal del nuevo plan de seguridad pareció centrarse en el ataque a las pandillas por medio de políticas represivas y punitivas, expresando el gobernante lo siguiente: “la segunda mitad de mi mandato estará enfocada en dar una lucha sin cuartel contra el crimen”10. Como sustento para endurecer las acciones represivas, el mandatario hizo énfasis en distintas ocasiones sobre el nivel de sofisticación alcanzado por las maras, planteándolas como una amenaza que amerita un ataque frontal más focalizado.

En tal sentido, en febrero de 2012 expresó lo siguiente: “las organizaciones criminales han adquirido tal nivel de organización (…) han mutado y ahora están bien armadas y son un número considerable, mucho mayor en número que la fuerza de seguridad pública. Por lo tanto, tenemos que poner énfasis a la política represiva”11. En diciembre de 2011, el Ministro Munguía Payés afirmó que, según el OIE, el “90% de los homicidios los cometen las pandillas”12 y que se estaba combatiendo a dichos grupos que pretendían disputarle el territorio al gobierno13.

Sin embargo, en una segunda etapa, a meses del cambio de gabinete, se reveló que el nuevo plan de seguridad del gobierno consistía en una política de doble carril. Por un lado, se apostó a una estrategia en la que el gobierno no actuó de forma directa, sino mediante los “buenos oficios” de la Iglesia Católica, y que incidió sustancialmente en la baja de homicidios en el último trimestre del tercer año: el pacto de no agresión entre las principales pandillas del país14; el cual, será abordado ampliamente en el siguiente apartado. Por otro lado, aunque no se abandonaron las medidas de represión, ciertos proyectos específicos, como un subsistema de leyes y los estados de excepción focalizados, fueron calificados como el “Plan B” en caso de fracasar la tregua15.

Debe destacarse que los cambios dentro del gabinete y jefaturas estratégicas de la PNC, OIE y Dirección de Migración, no tienen precedente alguno en la historia del país y significaron, como se

9 Presidencia de la República de El Salvador, (2011), “Palabras del Presidente de la República, Mauricio Funes, en el acto de juramentación del Nuevo Ministro de Justicia y Seguridad” 22 de noviembre de 2011.

10 Op. Cit., Presidencia de la República de El Salvador (2011), 14 de noviembre de 2011.11 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Posterior a la juramentación de nuevos funcionarios”, 7 de febrero de 2011.12 Munguía, D. (2011), “En algunos lugares habrá mano dura”, ContraPunto, 20 de diciembre de 2011. Sin embargo, al 30 de marzo de 2012, la DGCP señala

que del total de reos condenados por homicidio, el 55% pertenecen o han pertenecido a pandillas. Por otra parte, el Comisionado Howard Coto, anterior Subdirector de Investigaciones PNC, afirmó que el 29.85% de los asesinatos entre enero y noviembre de 2011 fueron cometidos por pandilleros. Tal cifra, según Coto, coincide de forma aproximada con un estudio del Banco Mundial; en el cual, con datos de Medicina Legal, se estableció que solo un 10.6% de los homicidios ocurridos en el año 2006 fueron vinculados a las pandillas. A pesar que no se cuenta con información suficiente para comprobar dichas hipótesis, las discrepancias en los datos citados por las autoridades, además de reflejar un enfoque distinto, pueden deberse a la falta de indicadores confiables. Fuente: Flores, R. y Chavez, S. (2011), “Pandilleros cometen el 29.85 de los homicidios: PNC”, La Prensa Gráfica, 22 de diciembre de 2011; Banco Mundial (2011), “Crimen y violencia en Centroamérica, un desafío para el desarrollo”; y Vaquerano, F. (2009), “Epidemiología de los homicidios en El Salvador, período 2001-2008”, Instituto de Medicina Legal.

13 Ibíd.14 Munguía, D. (2012), “El trabajo de monseñor Colindres y Raúl Mijango era una pieza de mi estrategia”, El Faro, 14 de mayo de 2012.15 Entrevista realizada al Ministro de Justicia y Seguridad Pública, general David Munguía Payés, el día 15 de mayo de 2012.



83

ha desarrollado ampliamente en el primer capítulo de la presente apreciación, un factor adicional de alejamiento en la relación entre el Presidente Funes y el FMLN.

Respecto al nombramiento específico de militares en el área de seguridad pública, se registraron tanto posturas a favor –como las de algunos partidos de oposición, incluyendo a ARENA, y de gremiales empresariales16– como en contra –entre las que destacan las del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (IDHUCA)17 y de la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD)18. Asimismo, diversas organizaciones de la sociedad civil presentaron un recurso de inconstitucionalidad argumentando que la Constitución prohíbe que los militares incidan o dirijan las labores de seguridad pública19, el cual fue admitido por la Sala de lo Constitucional20.

Sobre la legitimidad del nombramiento de los exmilitares a la cabeza de la PNC y el MJSP, debe comentarse la actuación del Juez Samuel Lizama, Juez Quinto de Instrucción Interino de San Salvador, quien declaró la nulidad de ciertos procesos penales, señalando que se había violado la Constitución al nombrar a un militar como director de la PNC.

El Juez Lizama señaló en sus resoluciones que justificar el nombramiento alegando que se trataba de un militar retirado, no era más que un “fraude de etiqueta”21. La Corte Suprema de Justicia acordó revocar el nombramiento del Juez Interino22. Días después, la Cámara Segunda de lo Penal revocó la decisión del Juez Lizama, argumentando que la investigación del delito estaba a cargo de la Fiscalía General de la República (FGR), es decir, por una “autoridad civil” y no una militar como afirmaba el funcionario judicial23.

Luego de haber contextualizado una primera etapa del nuevo enfoque del gobierno central sobre la seguridad pública, a continuación se desarrolla la tregua entre las principales pandillas del país.

El pacto entre pandillas

Entre el 8 y 10 marzo de 2012, fueron trasladados 30 reos, incluyendo personas de alto riesgo, del penal de máxima seguridad de Zacatecoluca a prisiones de menor seguridad, entre los que se encontraban conocidos líderes de pandillas. La noticia se difundió a través de una investigación periodística realizada por el periódico digital El Faro24.

16 Redacción El Diario de Hoy (2011), “ANEP y oposición dan voto de confiaza a Munguía Payés”, El Diario de Hoy, 22 de noviembre de 2011.17 IDHUCA (2011), entrevista con Benjamín Cuéllar, 24 de noviembre de 2011.18 Pérez, I. (2011), “FESPAD denuncia retroceso en Acuerdos de Paz”, La Página, 24 de noviembre de 2011.19 Flores, R. (2012), “Piden que CSJ declare inconstitucional los nombramientos de Payés y Salinas”, La Prensa Gráfica, 22 de febrero de 2012.20 Magaña, Y. (2012), “Sala admite recurso por nombramientos de Seguridad y PNC”, Diario El Mundo, 26 de marzo de 2012.21 Valencia, D. (2012), “La resolución que llama inconstitucional un nombramiento del presidente Funes”, El Faro, 12 de febrero de 2012. 22 López, J. (2012), “La Corte Suprema releva al juez Lizama de tribunal”, El Diario de Hoy, 16 de febrero de 2012.23 Flores, R. (2012), “Cámara anula resolución de Juez Lizama”, La Prensa Gráfica, 6 de marzo de 2012.24 Martínez, O., Martínez, C., Arauz, S. y Lemus, E. (2012), “Gobierno negoció con pandillas reducción de homicidios”, El Faro, 14 de marzo de 2012.



84

Durante los días siguientes a los traslados, se observó un descenso de 53% en la tasa de homicidios como se ilustra en el gráfico 1, registrándose los números más bajos de los últimos siete años25.

Gráfico 1. Homicidios durante las primeras dos semanas de marzo de 2012

La investigación periodística alegó que los traslados derivaron de un pacto entre el Estado y las pandillas Mara Salvatrucha y Barrio 1826, hecho que negó el gobierno y generó un debate a nivel nacional en el cual se cuestionó la transparencia y el respeto al debido proceso27. El presidente Funes se mantuvo ausente de la discusión y no realizó apariciones en medios ni declaraciones o comunicados escritos por más de dos semanas. Esta actitud abonó a la falta de credibilidad del gobierno en el tema. Por su parte, el Viceministro Douglas Moreno, señaló que era “imposible hacer acuerdos con alguien que no está estructurado, ni mucho menos con delincuentes”28.

El gobierno expresó distintas versiones sobre lo ocurrido. La primera explicación a la repentina disminución de homicidios fue la efectividad de operativos oficiales de la PNC29. Sin embargo, días después se admitieron los traslados y se justificaron como una decisión que respondía a cuatro distintos factores: 1. la iniciativa por mejorar las condiciones de los reos de alto riesgo por problemas de salud; 2. la seguridad de las elecciones del 11 de marzo debido al conocimiento de un plan de escape masivo mediante un ataque con misiles LAW; 3. el cumplimiento del 10% de las penas, habilitando a algunos los privados de libertad para ser trasladados; y 4. el vínculo que tenían los privados de libertad con algunos agentes penitenciarios30.

25 Marroquín, D. (2012), “Homicidios han comenzado a reducirse, según ministro”, El Diario de Hoy, 17 de marzo de 2012. 26 Op. Cit. Martínez, O., Martínez, C., Arauz, S. y Lemus, E. (2012).27 Redacción El Diario de Hoy (2012), “Piden transparencia en tregua de pandillas”, El Diario de Hoy, 23 de marzo de 2012; Redacción Diario el Mundo (2012),

“PDDH pide explicaciones por supuesto acuerdo con pandillas”, Diario El Mundo, 27 de marzo de 2012; y Cidón, M. (2012) “ANEP apoya gestiones para reducir la violencia”, Diario El Mundo, 28 de marzo de 2012.

28 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2012), “Viceministro de Justicia y Seguridad Pública reitera que la disminución de los homicidios obedece a la efectividad en los planes operativos”, 20 de marzo de 2012.

29 Iraheta, O. y Marroquín, D. (2012), “El lunes pasado fue el día menos violento en los últimos dos años”, El Diario de Hoy, 14 de marzo de 2012.30 Iraheta, O. (2012), “Munguía Payés desmiente acuerdo con pandilleros”, El Diario de Hoy, 17 de marzo de 2012; y Op. Cit. Martínez, O., Martínez, C., Arauz, S. y

Lemus, E. (2012).

Fuente: Elaboración propia con base en Marroquín, D. (2012), “Homicidios han comenzado a reducirse, según ministro”, El Diario de Hoy, 17 de marzo de 2012.









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Posteriormente, surgió otra versión de los traslados, argumentando que estos fueron el resultado de una petición del obispo castrense, Monseñor Fabio Colindres, a favor de mejorar las condiciones de los reos31. Monseñor Colindres mantuvo que si bien no abogó por casos específicos, dada su misión apostólica, sí ofreció mejorar las condiciones de los reos si estos se disponían a pactar la paz (o un cese a la violencia) entre ellos32. Ante la promesa de una tregua entre pandillas, se aseguró que fue Monseñor quien intervino ante el gobierno para que ordenara los traslados.

Las posturas públicas de diferentes líderes de opinión giraron sobre la falta de transparencia por parte de la autoridad sobre la existencia del “pacto entre pandillas” y el peligro de una posible negociación con un actor considerado ilegal y que pareciera tener cierto peso político vis a vis el Estado. Los dirigentes de las pandillas emitieron un comunicado expresando el proceso de tregua entre ellas mismas, a cambio de mayor tolerancia y concesiones en materia de derechos humanos hacia las mismas. Según el comunicado, los pandilleros buscan ser parte de la solución33.

Dos semanas después de conocerse públicamente la tregua entre pandillas, el Presidente Funes ofreció una conferencia de prensa. Durante la misma, el gobernante afirmó que no existieron negociaciones ni pactos entre el gobierno y las pandillas. Además, agradeció la intervención de la Iglesia Católica en el pacto que las pandillas decidieron efectuar entre sí con el propósito de finalizar sus conflictos y disminuir el número de homicidios. El mandatario explicó también que en los traslados, “la iglesia católica ha garantizado de que estos líderes necesitaban bajar esa orden a las diferentes estructuras territoriales de las pandillas para que no se cometieran asesinatos entre ellos” 34. Es relevante subrayar, que no obstante Monseñor Colindres se refirió en cada una de sus intervenciones a una diminución de homicidios entre las pandillas, el gobernante agregó por primera vez que el pacto entre pandillas incluía la disminución o terminación de asesinatos de policías y militares35.

Asimismo, debe destacarse que el Presidente Funes anunció, en la misma conferencia de prensa, el inicio de un gran “acuerdo nacional de erradicación progresiva de la violencia e inseguridad” con todas las fuerzas políticas, sociales y empresariales del país36. El planteamiento del mandatario enfatizó, en términos muy generales, la necesidad de un pacto con el sector privado para la inserción de expandilleros rehabilitados en el mercado laboral y un programa de protección civil para jóvenes en riesgo, entre otros37. Al cierre del tercer año, el mandatario ha tenido reuniones con académicos, empresarios medios de comunicación y alcaldes del Gran San Salvador para sumar apoyos al

31 Martínez, C., Martínez, O. Y Lemus E, (2012), “Munguía Payes justifica haber sacado de máxima seguridad a lideres pandilleros”, El Faro, 16 de marzo de 2012. 32 Redacción La Prensa Gráfica, (2012), “Pandillas acordaron una tregua entre ellas asegura Fabio Colindres”, El Faro, 20 de marzo de 2012; Martínez, C. y Sanz,

J.L. (2012), “Iglesia Católica asegura que medió en un acuerdo de paz entre la MS-13 y el Barrio 18”, El Faro, 20 de marzo de 2012; y Redacción El Diario de Hoy (2012), “Es mejor encender una vela que maldecir la oscuridad...”, El Diario de Hoy, 21 de marzo de 2012.

33 Lüers, P, (2012), “Hablan las Maras”, El Diario de Hoy, 22 de marzo de 2012.34 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Conferencia de prensa señor Mauricio Funes Presidente de la República”, 28 de marzo de 2012; y Zometa,

J. (2012), “Presidente niega que haya negociado con pandillas”, El Diario de Hoy, 29 de marzo de 2012.35 Ibíd.36 Ibíd.37 Flores, R. (2012), “Universidades apoyan pacto de seguridad”, La Prensa Gráfica, 10 de mayo de 2012.



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planteamiento38. Sin embargo, estos apoyos solo pueden ser meramente declarativos al no haberse presentado ningún plan concreto.

Pasaría más de un mes para que, en una entrevista publicada el 14 de mayo de 2012, el Ministro Munguía Payés declarara, por primera vez, que la labor realizada por Monseñor Colindres era parte de su estrategia y que, cuando prometió la reducción del 30% de los homicidios en noviembre de 2011 –días después de su nombramiento en el ramo de seguridad– ya tenía el pacto entre pandillas en su estrategia39. En la misma entrevista, reiteró que si bien se trató de una iniciativa del gobierno central, este no podía ser parte del proceso de diálogo entre las pandillas; por lo cual, se impulsó el rol mediador de Monseño Colindres40.

En ese sentido, el general Munguía ha señalado que de fracasar la tregua y al haberse comprobado que la fuente principal de violencia en el país son las pandillas debido a su incidencia en la tasa de homicidios, el gobierno tendrá “más solvencia” para acudir a la Asamblea Legislativa y a la Corte Suprema de Justicia a pedir mejores instrumentos –refiriéndose al subsistema de leyes y medidas extraordinarias como los estados de excepción– para intervenir en la guerra entre pandillas41. En el esquema 1 se resumen las declaraciones mencionadas.

Esquema 1. Resumen sobre versiones acerca del traslado de reos y de la disminución de homicidios

38 Ibíd.; Flores, R. (2012), “Posiciones encontradas entre empresarios por Acuerdo Nacional por la Seguridad, Diario Colatino, 4 de mayo de 2012; y Velásquez, E. (2012), “Presidente Funes busca acuerdo nacional de seguridad”, El Diario de Hoy, 4 de mayo de 2012.

39 Op. Cit. Munguía, D. (2012).40 Ibíd.41 Ibíd.




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Pese a las declaraciones del gobierno sobre el tema, continúan existiendo especulaciones sobre los alcances del pacto entre pandillas. Nelson Rauda, Director de Centros Penales, admitió desconocer si la tregua en los homicidios también se aplica a civiles afirmando que el pacto promete “no agredirse entre ellos” y que no sabe “si van a matar a un civil o no”42.

Por otra parte, el 7 de abril, inició la retirada de la FA de los centros penales. Si bien el gobierno señaló que el rol de los militares finalizaría al tener un cuerpo de agentes penitenciarios ya preparado para tomar el control, no faltaron las especulaciones acerca que la baja en los homicidios se sujetaría a la condición de relajar el control en los penales43.

Otro aspecto a considerar es si el acuerdo pandilleril tendrá algún impacto respecto a otros delitos como el robo o la extorsión que también son parte de la espiral de violencia. Datos oficiales de la PNC indican que en marzo de 2012 se registró un aumento del 13.5% en robos y una disminución del 7.9% en extorsiones. Sin embargo, se deberá observar las estadísticas en los próximos meses para identificar si existe o no una tendencia a la baja.

Más allá de las especulaciones mencionadas, el pacto entre pandillas parece que continúa siendo vigente al observar que el decrecimiento en el número de homicidios continúa evolucionando positivamente. Al terminar el mes de febrero de 2012, el promedio diario de homicidios era 13.86. Finalizado el mes de abril del mismo año, el promedio diario bajó a 5.07 homicidios. En el gráfico 2 se presenta el promedio diario de homicidios desde junio de 2011, evidenciándose la baja descrita.

Gráfico 2. Promedios diarios de homicidios desde junio de 2011 a abril de 2012

42 Sanz, J. L (2012), “El Traslado de Pandilleros se mandentra mientras se mantenga la tregua”, El Faro, 22 de marzo de 2012.43 Escalante, D. y López, J. (2012), “Gobierno empieza la desmilitarización de centros penales”, El Diario de Hoy, 10 de abril de 2012.

Fuente: Elaboración propia con base en documento oficial de la PNC. Para el mes de abril de 2012, se obtuvo el promedio hasta el 29 de abril de Pérez, E. (2012), “Abril cierra con 5 el promedio diario de homicidios”, La Prensa Gráfica, 30 de abril de 2012.









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De no haberse dado el pacto entre pandillas y seguir con la tendencia de los primeros ocho meses del tercer año, el promedio diario de homicidios hubiese sido mayor al del segundo año de gobierno como se muestra en los gráficos 3 y 4. Ahora bien, si el pacto se hubiese realizado sin salir a la luz pública –y justificándose la baja de los homicidios en la “intensificación de la operatividad de la PNC” como declaró el Ministro Munguía Payés en sus inicios– se podría haber errado al atribuirle tal resultado únicamente a la intensificación de operativos de la PNC y no al proceso en el que intermedió Monseñor Colindres.

Gráfico 3. Promedio diario de homicidios de haberse seguido con la tendencia antes del pacto

Gráfico 4. Promedio diario de homicidios de junio de 2009 a abril de 2012

Por otra parte, a inicios de mayo, las pandillas han declarado “zonas de paz” a los centros escolares; lo cual, a su juicio, significa que ya no serán considerados como “zonas de disputa territorial”, de manera que maestros y estudiantes puedan desempeñarse con “normalidad” y sin que se continúe con la práctica de “reclutamiento involuntario”44. Sin embargo, como se ha mencionado en estudios anteriores, existen otros factores que afectan el clima escolar y generan inseguridad al interior en

44 Valencia, R. y Luna, O. (2012), Las pandillas dan un paso más: todos los centros escolares son ahora “zonas de paz”, El Faro, 2 de mayo de 2012.

Fuente: Elaboración propia con base en documento oficial de la PNC.

Fuente: Elaboración propia con base en documento oficial de la PNC.









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escuelas en zonas de alto riesgo, como la presencia de drogas o el acceso a armas, que no serían necesariamente atendidos ante la medida mencionada45. Por tanto, queda pendiente observar cómo se desenvolverá este tema.

Bajo un contexto variable, el tercer año cierre con grandes expectativas, incluyendo a organismos internacionales y a actores de países vecinos que han sido atraídos por los resultados registrados. Asimismo, cabe estudiar experiencias como la de Belice donde, tras un pacto en septiembre 2011 entre pandillas y gobierno y la ejecución de programas de inserción laboral, hubo una baja temporal en los homicidios que duró hasta marzo de 2012, reaccionando el promedio al alza en el mes de abril46.

Medidas de control y represión del delito

A continuación se presenta un recuento de las medidas más relevantes y visibles emprendidas desde el MJSP en relación con el control y represión del delito durante el tercer año.

Intervención de la Fuerza Armada en acciones de seguridad pública

La presencia de la Fuerza Armada (FA) en acciones de seguridad pública es una de las características más notables de la estrategia del Presidente Funes desde el inicio de su mandato. Dicha intervención se ordenó en septiembre de 2009 y consistió en solicitar a la FA acompañar a oficiales de la PNC en zonas de alto riesgo, custodiar centros penales y reforzar el control de áreas fronterizas.

Al respecto, en los informes de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales y en la apreciación anterior de la gestión presidencial, Fusades ha hecho notar que de acuerdo con la Constitución de la República, la medida debe aplicarse de forma “excepcional” y cuando se hayan “agotado los medios ordinarios para el mantenimiento de la paz interna” (artículo 158 de la Constitución, numeral 12). Asimismo, tomando en cuenta la excepcionalidad de la acción, la misma disposición establece que debe mantenerse informada a la Asamblea Legislativa sobre las acciones y resultados de la intervención militar.

El artículo tiene dos implicaciones. La primera es que la excepcionalidad de la medida debe ser argumentada y justificada de manera clara a la población, para que se compruebe que los “medios ordinarios” para mantener la seguridad y el orden efectivamente fueron agotados. La segunda, es que la participación excepcional de la FA en tareas de seguridad pública requiere que se rindan informes a la Asamblea Legislativa sobre los resultados obtenidos.

45 Fusades (2010), “Informe de coyuntura económica”, primer trimestre de 2010, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, p. 66.46 Redacción The Economist (2012), “A meeting of the maras”, The Economist, 12 de mayo de 2012.



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Hasta la fecha, no se tiene registro alguno que los reportes técnicos de la presidencia hayan sido entregados al Órgano Legislativo. Sin embargo, debe aclararse que para la elaboración de esta apreciación se recibió, por parte del Ministerio de Defensa, un resumen de las actividades desarrolladas por la FA en tareas de seguridad pública del período comprendido entre junio de 2011 y mayo de 2012. En dicho informe se muestra el número de acciones realizadas en apoyo a la PNC (registros, patrullajes, decomisos, etc.) y a la DGCP (decomiso de celulares, de sus accesorios y de armas de fuego, registros, capturas, etc.).

En marzo de 2012, el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, Óscar Luna, afirmó que las cifras de denuncias contra militares, la mayoría por el uso excesivo de fuerza, han aumentado en un número “considerable”47. Por su parte, el Presidente Funes ha señalado que se trata de una “Fuerza Armada diferente” y que no se puede “seguir diciendo que la Fuerza Armada salvadoreña ha sido entrenada bajo el principio de la doctrina de seguridad militar propia de la época de la guerra fría”, sino que, la actual “es una Fuerza Armada profesional, democrática y obediente al poder civil”48.

Datos de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) indican que las denuncias por violación a derechos fundamentales al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas aumentaron en un 94.4% en 2011 con respecto a 2010. Si bien la FA ya abandonó su rol de custodia en los centros penales en abril de 2012, resulta importante presentar también las denuncias realizadas en contra de la Dirección General de Centros Penales en los últimos años.

El número asciende de 24 denuncias realizadas en 2010 a 105 en 2011; lo cual es equivalente a un incremento del 337.5%. Sin embargo, las cifras del primer trimestre de 2012 presentan un decremento tanto en las denuncias al Estado Mayor como a la Dirección General de Centros Penales. En el cuadro 3 se amplían los datos mencionados desde noviembre de 2009.

47 González, D. (2012), “Fiscalía investiga militares por asesinato de joven en Apopa”, La Página, 2 de marzo de 2012.48 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Posterior a la presentación del programa Integral de Beneficios para los Veteranos y Veteranas del FMLN”,

7 de febrero de 2012.



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Cuadro 3. Denuncias recibidas por la PDDH en contra del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y de la Dirección General de Centros Penales por violación a derechos fundamentales

Unidad Antipandillas

Como parte de los nuevos planes y estrategias de seguridad, se creó la nueva Subdirección Antipandillas dentro de la Policía Nacional Civil por medio del Decreto Ejecutivo N° 18 del 1 de febrero de 2012, que reforma la Ley Orgánica de la Policía49.

Con tal decreto, la Subdirección Antipandillas asume dos nuevas divisiones: la División de Inteligencia Antipandillas y la División de Investigaciones Especiales Antipandillas. Asimismo, el Centro Antipandillas Transnacional (CAT), que era una dependencia de la Subdirección de Investigaciones, y el Grupo de Operaciones Policiales Especiales (GOPS), que obedecía a la Subdirección de Áreas Especializadas de la Policía, pasaron bajo el mando de la Unidad Antipandillas.

El Presidente Funes también reformó el artículo 9 del Reglamento de la Ley Orgánica de la PNC con el propósito de trasladar nuevas unidades a la Subdirección de Investigaciones. Entre ellas se encuentran la Unidad de Control de Análisis y Tratamiento de la Información, Interpol, divisiones de la Policía Técnica Científica, Central de Investigaciones, Antinarcóticos y Elite contra el Crimen Organizado50.

La nueva Unidad inició operaciones en abril de 2012 con un total de 360 policías51 y los últimos datos oficiales presentan un total de 450 agentes52. De forma paralela a la Unidad Antipandillas,

49 Publicado en el Diario Oficial, Tomo N° 394, 1 de febrero de 2012.50 Marroquín, D. (2012), “Policía ya tiene Subdirección Especializada Antipandillas”, El Diario de Hoy, 2 de marzo de 2012.51 García, G. (2012), “Nota: Amplio Frente Antipandillas”, ContraPunto, 10 de febrero de 2012.52 Policía Nacional Civil (2012), “Más de 450 agentes Antipandillas responsables de combatir el fenómeno pandilleril”, 25 de abril de 2012.

Fuente: Elaboración propia con base en documento oficial de la PDDH.









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funcionará también un grupo especializado para el combate de las pandillas y la extorsión. Dicho grupo será capacitado por el FBI a través de la Academia Internacional de Aplicación de la Ley (ILEA por sus siglas en inglés)53.

Propuestas de Reformas Legales

La Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal, iniciativa impulsada por el Presidente Funes durante su segundo año, es una de las herramientas legales a disposición de la unidad. Dicha ley fue criticada por el General Munguía Payes en su función como Ministro de Defensa y más adelante como Ministro de Justicia y Seguridad, debido a la alta cantidad de elementos probatorios necesarios para comprobar la pertenencia a una pandilla54. Según datos oficiales de la PNC, se detuvieron a 315 en aplicación a esta ley durante 2011. Sin embargo, no se tiene el número de condenas en aplicación de dicha normativa a pesar de haberlo solicitado tal información a la Fiscalía General de la República.

Al respecto el Ministro Payés afirmó lo siguiente: “no les podemos capturar porque aunque sabemos que es pandillero, aunque existe una ley de proscripción de pandillas (…) probarle a alguien que es pandillero cuesta meses. La ley no ha tenido los resultados de eficiencia que nosotros habíamos pensado”55.

En adición a esta ley, el Ministro Munguía Payés anunció la necesidad de elaborar un subsistema de leyes que faciliten la judicialización de los casos como resultado de las capturas y justificó la necesidad de estas leyes calificando al actual sistema legal de “garantista”56. Sobre el particular, el funcionario expresó: “sí, va a haber un paquete de leyes que vamos a proponer que van a contener elementos importantes que le van a dar instrumentos a las autoridades”57. A finales de enero de 2012, el general Munguía señaló que el paquete sería presentado dentro de dos meses como máximo58. Sin embargo, al cierre del tercer año aún no se presenta tal iniciativa y se ha expresado por parte del funcionario que ésta constituirá un plan subsidiario de fracasar la tregua entre pandillas59.

Estados de excepción

El Ministro Munguía Payés, como parte de su visión de un combate focalizado a la delincuencia, anunció la instauración de estados de excepción en los lugares de más alto riesgo. Al respecto, el

53 Rodriguez, C. (2012), “Autoridades refuerzan combate a las extorsiones”, CoLatino, 14 de marzo de 2012.54 Fusades (2011), “Apreciación General de la gestión del segundo año de gobierno del Presidente Funes”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011.55 De Dios, F. (2011), “En algunos lugares habrá mano dura...“ entrevista con David Munguía Payés”, ContraPunto, 20 de diciembre de 2011.56 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “Fiscalía no aplica la Ley de Proscripción de Pandillas”, La Prensa Gráfica, 22 de diciembre de 2011.57 Op. Cit. De Dios, F. (2011).58 García, G. (2012), “Payés llama a Estado de Excepción”, ContraPunto, 26 de enero de 2012.59 Entrevista realizada al Ministro de Justicia y Seguridad Pública, general David Munguía Payés, el día 15 de mayo de 2012.



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general Munguía Payés afirmó que, lejos de llegar “con mano suave” y “consejos”, se iban a intervenir dichos lugares con una política de “mano dura” y que se aplicaría el “toque de queda” para evitar la circulación de menores de edad dentro de un horario establecido60. Además, el Ministro recalcó que sería “botar el dinero” si se pretende impulsar una política de prevención en los lugares de más alto riesgo.

La propuesta todavía está siendo estudiada por la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia (UTE). Sin embargo, se han mencionado los municipios de Soyapango, San Juan Opico, Quezaltepeque, Lourdes, Colón, Sonsonate, Nahulingo, Santa Ana, La Libertad, Apopa, Ciudad Delgado y Panchimalco, entre otros, como posibles destinos que serían objeto de dicho régimen especial61. Al igual que con el caso del subsistema de leyes, la medida se observa por parte del ministro como un plan subsidiario.

Control de la violencia en áreas clave: Veda de Armas y Escuelas Seguras

Como medida de combate a la violencia, durante el tercer año de gobierno se promovieron 41 vedas de armas en 27 municipios del país, decomisándose más de dos mil armas y 300 explosivos y reduciendo los homicidios en 12%, las lesiones en 40% y los robos en 7.1% en las áreas donde fue implementado62. Esta iniciativa obtuvo el reconocimiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, cuyas autoridades recomendaron la continuidad de la medida.

Otra importante iniciativa fue el despliegue de agentes policiales en las escuelas públicas como parte del plan “Escuelas Seguras” que fue después revisado para ampliar el concepto de protección e incluir medidas de prevención. Al inicio del tercer año de mandato, las autoridades reportaban que alrededor de 800 centros escolares se encontraban en estado de riesgo. Actualmente, las fuentes oficiales aseguran que existe presencia policial en 300 escuelas, priorizando a 166 escuelas como las de más alto riesgo63.

La iniciativa es un esfuerzo conjunto de la PNC y el Ministerio de Educación. A pesar de las medidas ejecutadas, el Ministro de Educación y Vicepresidente de la República, Salvador Sánchez Cerén, expresó que los esfuerzos de las autoridades policiales no son suficientes y que con la presencia de efectivos “no quiere decir que no van haber asesinatos”64.

60 García, E. (2012), “Toque de queda para menores de 18”, Diario El Mundo, 31 de enero de 2012.61 Ibíd.62 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2011), Informe de Rendición de Cuentas 2011. 63 Rivas, G. (2012), “Protección escolar con 3 niveles de prevención”, La Prensa Gráfica, 31 de enero de 2012.64 Serrano, I. (2012), “Sánchez Cerén: “Preocupados porque maestros desesperados por violencia suspendan clases”, CoLatino, 16 de febrero de 2012.



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Durante el año 2011, fueron asesinados al menos 126 estudiantes65, y a febrero de 2012 el Ministro de Educación reportaba que se habían recibido 100 solicitudes de docentes que pedían su traslado por causas de violencia66. En 2012, antes que finalizara el primer mes escolar ya se registraban ocho estudiantes asesinados67. Sin embargo, la declaratoria de las principales pandillas de los centros escolares como “zonas de paz”68 ha generado expectativas de mejora en torno a este tema.

Fortalecimiento a las capacidades de la PNC y profesionalización de sus miembros

Actualmente, la fuerza policial consta de una planilla de más de 21 mil policías69, lo que equivale a una tasa de tres policías por cada mil salvadoreños70. Para el final de su mandato, el gobernante ha prometido que la planilla de la PNC aumentará a un aproximado de 23 mil policías71, proyectándose cerrar el año 2012 con 22 mil efectivos72. La ANSP, además de graduar a los nuevos agentes, también se ha encargado de impartir los cursos de especialización y ascenso durante el año, buscando la profesionalización de los miembros de la PNC.

De mayo de 2011 a marzo de 2012, se registran según datos oficiales de la ANSP 1,150 nuevos agentes, 57 graduados de cursos de reingreso –que consisten en la actualización y reforzamiento de los conocimientos que deben tener como policías– y 962 graduados en ascenso73.

En el gráfico 5 se puede apreciar el número de agentes graduados de la ANSP desde sus inicios.

Gráfico 5. Historial de número de agentes graduados de la ANSP

65 Redacción Diario El Mundo (2012), “MINED: 126 estudiantes salvadoreños han sido asesinados en 2011”, Diario El Mundo, 15 de noviembre de 2011.66 Op. Cit. Serrano, I. (2012).67 Ayala, D. (2012), “Encuentran cadáver de una estudiante”, La Prensa Gráfica, 18 de febrero de 2012.68 Op. Cit. Valencia, R. y Luna, O. (2012).69 Castillo, B. (2012), “ANSP avala a 162 mujeres para formar parte de la institución policial”, CoLatino, 22 de marzo de 2012.70 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Tres policías para cuidar a mil habitantes”, El Diario de Hoy, 14 de marzo de 2011. 71 Castillo, B. (2011), “PNC cuenta con 259 agentes”, CoLatino, 29 de junio de 2011. 72 Op. Cit. Castillo, B. (2011).73 Datos oficiales proveídos por la Dirección General de la ANSP en marzo de 2012.

Fuente: Elaboración propia con base en documento oficial de la ANSP.









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Finalmente, como parte del fortalecimiento de las capacidades en la PNC, cabe mencionar la instalación de cámaras de video en diversos puntos de San Salvador. Esta iniciativa se encuentra dentro del sistema de emergencias 911 cuya renovación y fortalecimiento se ha llevado a cabo con la ayuda de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)74.

Medidas de prevención

Durante el tercer año de gestión, el Presidente Funes delegó una de las principales estructuras de prevención existentes dentro del gabinete presidencial a instituciones intermedias. El Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) que estuvo a cargo de la prevención durante más de 10 años desde 1999, fue absorbido por la Secretaria de Inclusión Social –dirigida por la Primera Dama de la República– y fue reemplazado por el Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE).

Algunos proyectos ejecutados dentro de la nueva institución fueron la feria de oportunidades Juventour 2011, el manejo de programas de becas para estudios superiores, proyectos de recuperación de espacios públicos y los proyectos de prevención del programa ProJovenes que ya estaban siendo gestionados desde el quinquenio pasado.

Entre las responsabilidades del nuevo consejo se encuentra el seguimiento y la implementación de la Política Nacional de la Juventud. Asimismo, dentro del MJSP también se encuentra la Dirección de Prevención de Violencia y Cultura de Paz (Pre-Paz), entidad que ha impulsado diversos proyectos entre los que destacan las campañas de prevención como la “Mediación del buen vecino y vecina”, programas orientados a proveer espacios de esparcimiento para los jóvenes en áreas de riesgo, entre otros. Lo anterior demuestra un traslape en cuanto a las funciones de ambas instituciones, evidenciando una falta de claridad y coordinación en cuanto a la política de prevención como prioridad nacional y es un eje cuya debilidad se ha señalado en diversas ocasiones75.

Asimismo, debe destacarse que si bien se han ejecutado ciertos proyectos pequeños y dispersos de infraestructura para la recuperación de espacios públicos, el programa de Prevención de la Violencia de los Asentamientos Precarios Urbanos –el proyecto de mayor alcance para el mejoramiento de la infraestructura como política de prevención y ofrecido durante la campaña electoral de 2009 como parte de las Comunidades Solidarias Urbanas– no registra avances al término del tercer año del Presidente Funes.

74 Membreño, T. (2011), “PNC instala cámaras de vigilancia en la capital”, La Prensa Gráfica, 31 de julio de 2012.75 Fusades (2010), “Primer año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos; Fusades (2011), “Informe de

conyuntura legal e institucional”, 2° semestre, Departamento de Estudios Legales y “Segundo año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos.



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Como producto de los cambios al gabinete de seguridad, el Presidente Funes informó que con la llegada de Douglas Moreno, como Viceministro del ramo de seguridad, también se logrará un mayor énfasis en el área de prevención. Respecto de dicho funcionario, el mandatario expresó que le parecía “el mejor hombre para reemplazarlo”, ya que “va a permitir un fortalecimiento en las políticas de prevención”76.

Al cierre del tercer año, queda el planteamiento del acuerdo nacional que anunció el Presidente Funes el 28 de marzo de 2012 y que contiene cuatro ejes principales: un pacto por el empleo, un programa de protección para jóvenes en riesgo, la construcción de parques de rehabilitación y un programa de prevención en las alcaldías del AMSS.

Respecto al eje protección para jóvenes en riesgo, ya se anunció que estará a cargo del Viceministro Moreno con la participación de Protección Civil y la Secretaría de Inclusión Social77. Se ejecutará un programa de capacitación a jóvenes entre 14 y 17 años que están en peligro de ser reclutados por las pandillas y que consistirá en una preparación de nueve meses sobre emprendedurismo y protección civil frente a fenómenos naturales; lanzándose un plan piloto en el municipio de Ilopango con 500 jóvenes en la colonia Santa Lucía con un costo aproximado de US$2.5 millones78.

Política penitenciara

La política carcelaria del gobierno del Presidente Funes en el tercer año, muestra avances en la profesionalización y depuración de su cuerpo de agentes penitenciarios. Sin embargo, continúa el hacinamiento en condiciones similares a las descritas en la apreciación del segundo año.

Al 5 de mayo de 2012, el número de reos que componen la totalidad de privados de libertad asciende a 25,795, para un sistema con capacidad de albergar a 8,090 reos79. Lo anterior equivale a una sobrepoblación del 318%. Incluso, debido al nivel de hacinamiento, se ha llegado a girar la orden judicial en algunos centros penales de no recibir más internos80. En el gráfico 6 se presenta el ascenso de privados de libertad desde junio de 2010.

76 Presidencia de la República de El Salvador, (2012), “Posterior a la juramentación de nuevos funcionarios”, 7 de febrero de 2012.77 Flores, R. (2012), “Generación de empleo será punto de partida de Acuerdo por la Seguridad”, CoLatino, 3 de mayo de 2012.78 Ibíd.79 Datos oficiales de la DGCP.80 Fusades (2011), “Informe de coyuntura legal e institucional”, segundo semestre 2011, Departamento de Estudios Políticos.



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Gráfico 6. Privados de libertad entre junio de 2010 y marzo de 2012

Las bartolinas de la PNC también sufren las consecuencias del hacinamiento de los centros penales, albergando a reos a quienes ya se les dictó detención provisional. A pesar de que las bartolinas de la PNC solo están autorizadas para albergar a personas por un máximo de 72 horas, debido al hacinamiento, la PNC reportó que algunos reos se mantuvieron en sus instalaciones por un período mayor a seis meses81.

Al 10 de abril de 2012, se reportaba que las bartolinas de la PNC albergaban a 2,888 privados de libertad cuando la capacidad real es de 1,200, mostrándose una sobrepoblación del 240%82. Descongestionar el hacinamiento resulta importante de manera que no obligue a reorientar el tiempo, recursos y esfuerzo de los policías en tareas que los alejan de su rol de protección a la población.

Sobre el hacinamiento en las bartolinas, las autoridades han afirmado que no se pueden brindar las mismas garantías de custodia que se ofrecen en los centros penales, ni la debida protección a los derechos humanos de los internos. Al respecto, el Inspector Jefe de la Delegación Policial de Santa Tecla señaló lo siguiente: “la saturación en bartolinas abre la posibilidad, el riesgo, de que haya órdenes de cometer crímenes desde allí. Nosotros tratamos de cerras vacíos de seguridad, pero no somos centros83.

De acuerdo al exdirector General de Centros Penales, Douglas Moreno, se necesitan alrededor de US$14.3 millones para renovar al sistema para lo cual las autoridades indican es imprescindible un

81 García, E. (2011), “Más de 2400 reos hacinados en las bartolinas PNC”, Diario El Mundo, 25 de diciembre de 2011.82 Ávila, M. (2012), “Bartolinas de la PNC al doble de su capacidad”, Diario El Mundo, 11 de abril de 2012.83 Romero, F. y Chávez, S. (2011), “Temen brote de violencia en bartolinas PNC por saturación”, La Prensa Gráfica, 26 de julio de 2011.

Fuente: Elaboración propia con base en documento oficial de la DGCP.









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impuesto extraordinario de seguridad84. Durante el año se detuvieron las construcciones de penales en Jucuapa, Usulután; Izalco en Sonsonate y la ampliación del centro penal de Zacatecoluca por causas burocráticas, litigios y falta de fondos85.

Para el año 2012, la DGCP informó que solo contaba con US$100 asignados para la inversión en infraestructura, ya que el Presidente Funes contempló que los recursos podrían salir de un impuesto extraordinario y temporal86, para el cual no logró generar el apoyo político necesario. Douglas Moreno, como anterior Director General de Centros Penales, afirmó que para el final de la gestión, no se entregarán dos de las prisiones que se tenía contemplado construir87. El mismo funcionario ha señalado que se necesitan alrededor de US$247 millones en infraestructura88.

Como parte de las nuevas propuestas, el Ministro Payés sugirió una alianza con el sector privado para renovar el sistema penitenciario. La propuesta ya había sido planteada por las gremiales en años anteriores dentro del marco de discusión de un posible impuesto a la seguridad y como una de las propuestas incluidas en el documento de ENADE 201189. Al respecto, el ministro declaró: “si necesitamos seis (cárceles) es mejor que la empresa privada pueda construirlas y nosotros pagar un arrendamiento”90.

La única iniciativa orientada a resolver el problema de hacinamiento que se concretizó, fue la apertura de la primera granja penitenciaria para mujeres privadas de libertad en fase de confianza o semilibertad. La granja inaugurada en Izalco, inició sus operaciones con 100 mujeres y tiene capacidad para 1,00091.

El esfuerzo también cuenta con la participación del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) para efectos de asistencia técnica. Se prevé la construcción de otras dos granjas en Metapán y Zacatecoluca92. Las granjas penitenciarias beneficiarían a 5.2% de la población penitenciaria, siendo éste el porcentaje que está en fase de confianza y/o semilibertad. El esfuerzo también permitirá minimizar la situación de inseguridad de las vidas de los privados de libertad dentro de las cárceles.

Por otra parte, una de las acciones destacadas de la DGCP, han sido las iniciativas de depuración permanente de custodios como parte del “Plan Corrupción Cero” que lanzó esta administración.

84 Martínez, C. (2011), “Colapso carcelario: cuando los muros no estiran mas”, El Faro, 11 de julio de 2011.85 López, J (2012), “Gobierno sin dinero para terminar nuevos penales”, El Diario de Hoy, 13 de febrero de 2012.86 Martínez, C. (2011), “¿Qué hacer con $100 para centros penales?”, El Faro, 29 de noviembre de 2011.87 Ibíd.88 Valencia, R., Martínez, C. y Sanz, J. (2012) “Nadie se rehabilita en un escusado”, El Faro, 2 de enero de 2012.89 Asociación Nacional de la Empresa Privada, (2011), “ENADE 2011: Institucionalidad para el desarrollo”. 90 Henríquez, E, (2011), “Munguía pide inversión privada para cárceles”, La prensa gráfica, 30 de noviembre de 2011. 91 Membreño, T. (2012), “Inauguran granja penitenciaria en Izalco”, La Prensa Gráfica, 2 de febrero de 2012.92 Redacción El Diario de Hoy (2012), “Penal de Izalco y granjas penitenciarias son una solución a cuentagotas”, El Diario de Hoy, 8 de abril de 2012.



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Según datos oficiales de la Dirección General de Centros Penales, a abril de 2012, se depuraron 107 custodios en 2011 y 11 en lo que va de 2012, sumando a un total de 383 depurados desde 201093.

La depuración de los centros penales se ve fortalecida por la profesionalización de nuevo personal por medio de los cursos de 6 meses impartidos en la Escuela Penitenciaria. La primera graduación se llevó a cabo en abril de 2011 y hasta el momento la Escuela ha graduado a un total de 599 agentes.

Gráfico 7. Graduados de la Escuela Penitenciaria

Las expectativas de la capacitación del cuerpo de agentes penitenciarios, motivó, de acuerdo con las declaraciones del gobierno central, al retiro de la FA de los centros penales94. En abril de 2012, el gobierno desmilitarizó las cárceles del país destacando que ya formaron al personal para asumir tal función95.

Sin embargo, en julio de 2011, la propia Directora de la Escuela Penitenciaria, Nora Serrano, reconoció que la corrupción del personal penitenciario no se solucionaría en este quinquenio96. De allí que, como se ha mencionado anteriormente, existan especulaciones sobre un baja en los homicidios sujeta a condiciones como la desmilitarización de los centros penales.

93 Datos oficiales brindados por la Dirección General de Centros Penales.94 Redacción Diario Latino (2012), “Fuerza Armada cambia su rol en centros penales después de cumplir su misión”, Diario Latino, 13 de abril de 2012.95 Op. Cit. Escalante D. y López J. (2012).96 Serrano, N. (2012), “La corrupción de los custodios no se solucionará en este quinquenio”, El Faro, 4 de julio de 2011.

Fuente: Elaboración propia con base en documento oficial de la DGCP.









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Política de atención a las víctimas y protección de testigos

En mayo de 2011, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública inauguró la Dirección de Atención a Víctimas, con el objetivo de “promover, junto con otras instituciones, la atención a las víctimas de delitos en las esferas administrativas y judiciales” y tiene entre sus mandatos que dicha dirección “ brindará atención urgente y necesaria a víctimas directa e indirecta de delitos, cuando requieren de ayuda profesional para superar los daños causados por éste; prioritariamente cuando se vean afectadas en su derecho a la vida, integridad física, libertad personal o seguridad sexual”97.

La coordinación de las medidas de atención a víctimas y protección de testigos se lleva a cabo por medio de la Unidad Técnico Ejecutiva (UTE) dentro de la Comisión Coordinadora del Sector Justicia. Es posible señalar deficiencias en la UTE específicamente en el área de protección a testigos, ya que durante el año se reportaron casos en los que testigos de casos clave no recibieron la debida protección98.

Esfuerzos regionales

El presidente Funes continúo posicionando el tema de seguridad como un problema regional que deberá ser enfrentado por medio de una mayor integración y coordinación entre los países centroamericanos.

En junio de 2011, se llevó a cabo la “Conferencia de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica del SICA”, en la que se lograron consensuar 22 proyectos concretos en materia de seguridad99. Debe aclararse que solo se han identificado ocho proyectos en un primer esfuerzo. No obstante, según el Ministro Munguía Payés, en una entrevista realizada en el marco de la presente apreciación, todavía no se ha obtenido el financiamiento suficiente100. Entre las iniciativas regionales, también se encuentra la propuesta formulada por los gobiernos de Honduras y El Salvador de homologar leyes como la Ley de Proscripción de Pandillas, leyes para el decomiso de bienes adquiridos de forma ilícita y leyes sobre el uso de armas de fuego101.

Sin embargo, la discusión sobre la despenalización y legalización del comercio de drogas significó un punto de desencuentro entre el gobierno de El Salvador y el gobierno de Guatemala. Este último tema, la cooperación de Estados Unidos en materia de seguridad y la discusión sobre una posible comisión de investigación del crimen organizado, son abordados a continuación.

97 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2011). 98 Fusades (2011), Informe de Coyuntura Legal e Institucional - 2º Semestre de 2011”, Departamento de Estudios Legales.99 Ibíd100 Entrevista realizada al Ministro de Justicia y Seguridad Pública, general David Munguía Payés, el día 15 de mayo de 2012.101 Henríquez, E. (2011), “Honduras y El Salvador buscan homologar leyes”, La Prensa Gráfica, 28 de noviembre de 2011.



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Debate sobre despenalización de las drogas

En marzo de 2012, se llevó a cabo en Guatemala una cumbre regional sobre la despenalización y legalización del comercio de drogas en la región centroamericana. Sin embargo, la asistencia se limitó a los presidentes de Panamá, Costa Rica y Guatemala.

Paralelamente a la cumbre en Guatemala, el mandatario salvadoreño se reunió con sus homólogos de Honduras y Nicaragua y destacaron su oposición a la despenalización de la droga102, a pesar que en febrero, el Presidente Funes declaró que “hay que abrir los oídos, las mentes y los corazones” y discutir la iniciativa de despenalización que puede ser una estrategia “para ganar la batalla” a la criminalidad103. Sin embargo, durante la visita a El Salvador de la Secretaria de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Janet Napolitano, el Presidente Funes aseguró, de forma contundente, que rechazaba la despenalización del comercio de droga104.

El Presidente guatemalteco, Otto Pérez Molina, señaló que su homólogo salvadoreño había sido “utilizado” por Estados Unidos “para hacer el boicot” a la cumbre105. El Presidente Funes negó tal acusación y explicó su ausencia debido a que la agenda inicial de la cumbre había sido alterada106. El desencuentro demostró que no existe un consenso regional sobre el enfoque y la agenda que debe desarrollarse respecto al tema de drogas.

Cooperación con Estados Unidos

El programa de Asocio para el Crecimiento, iniciativa de Estados Unidos para impulsar el desarrollo de los países, planteó 20 metas específicas para mejorar las condiciones de El Salvador en temas económicos y de seguridad. El tema de seguridad fue señalado por las autoridades estadounidenses como uno de los principales obstáculos para el crecimiento económico del país.

Entre las metas planteadas en el área de seguridad se encuentran la profesionalización del sector justicia, reducir el impacto del crimen en las pequeñas y medianas empresas, reducir el hacinamiento en las cárceles, fortalecimiento de la PNC, atención a la juventud en riesgo y promover un diálogo nacional para mejorar la seguridad ciudadana, entre otras107. El Asocio puede ser un instrumento valioso para fortalecer el área de seguridad pública si se optimiza el apoyo del gobierno de los Estados Unidos para cumplir las metas estipuladas. Al cierre de esta apreciación, el último avance registrado es que se ha nombrado un “gerente de metas”108.

102 Redacción El Mundo (2012), “Funes, Lobo y Ortega contra la despenalización de droga”, Diario El Mundo, 30 de marzo de 2012.103 Arrazola, C. (2012), “El Salvador apoya debate sobre despenalización drogas que propone Guatemala”, El Confidencial, 13 de febrero de 2012.104 Redacción Diario El Mundo (2012), “Funes asegura que rechaza la despenalización de las drogas”, Diario El Mundo, 28 de febrero de 2012.105 Redacción El Nuevo Diario (2012), “Otto Pérez acusa a EU de boicotear Cumbre”, El Nuevo Diario, 30 de marzo de 2012.106 Vaquerano, R. (2012), “Presidente dice que no fue a cumbre en Guatemala porque el anfitrión quería imponer agenda”, El Faro, 29 de marzo de 2012.107 López, K. (2012), “Avanza el diseño de asocio para el crecimiento”, La Prensa Gráfica, 1 de marzo de 2012.108 Entrevista realizada al Ministro de Justicia y Seguridad Pública, general David Munguía Payés, el día 15 de mayo de 2012.



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Comisión de investigación del crimen organizado

Una de las iniciativas anunciadas por el Presidente Funes durante el segundo año y que no se llegó a concretizar fue la instauración de una comisión de investigación del crimen organizado similar en estructura y funcionamiento a la Comisión Internacional contra la Impunidad (CICIG) que opera en Guatemala. En su momento, el mandatario argumentó la necesidad de dicha institución basándose en la ineficiencia percibida de la Fiscalía General de la Republica en cuanto a la investigación del crimen. Sin embargo, el tema no progresó más allá de la mera discusión.



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4.2 Política exterior

La política exterior durante el tercer año de gestión del Presidente Funes, ha continuado aplicándose sin ataduras ideológicas y con el pragmatismo que la ha caracterizado en la presente administración. A continuación se desarrollan cinco ejes que sustentan lo anterior: hechos relevantes; relación con Estados Unidos; relación y trabajo con Organismos Regionales e Internacionales; cooperación para el desarrollo y El Salvador ante el mundo.

Hechos relevantes

Reinserción de Honduras a OEA

El presidente mantuvo un protagonismo constante en los esfuerzos realizados por la reinserción de Honduras en organismos multilaterales. Debe recordarse que la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), como consecuencia de la destitución de Manuel Zelaya en junio de 2009, acordaron la expulsión de dicho país.



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Una vez reincorporada al SICA, el mandatario salvadoreño continuó urgiendo a los diferentes Estados sobre la importancia del retorno de Honduras al seno de la OEA. Era evidente que su aislamiento causaba un impacto negativo en el tejido democrático regional así como en la estabilidad comercial de Centroamérica.

Durante la sesión extraordinaria de la OEA celebrada el 1º de junio de 2011, se aprobó el reingreso de Honduras al seno de dicha Organización, con el apoyo de todos sus miembros, excepto Ecuador que se manifestó en contra1. El gobierno de El Salvador celebró tal decisión y reiteró su “mayor optimismo para que esta decisión […] contribuya de manera importante a la reconstrucción del tejido democrático e institucional de la sociedad hondureña”2.

Reconocimiento del Estado Palestino

El 25 de agosto de 2011, El Salvador reconoció a Palestina como un “Estado libre, soberano e independiente”3 uniéndose al grupo de naciones integrantes de la ONU, que en su mayoría apoyó dicha moción en beneficio de la soberanía de ese país.

Con este hecho diplomático, el Presidente Funes consideró que se saldaba “una deuda histórica”4 debido a la amplia presencia de la comunidad palestina en el país5. Tanto el Presidente Funes, como su homólogo, Mahmud Abbas, mostraron un alto interés en formalizar los lazos diplomáticos entre ambas naciones, por lo que encomendaron a los respectivos cancilleres el diseño de una estrategia que permita “a la brevedad posible establecer relaciones diplomáticas […] y que nos llevaría al nombramiento de embajadores de ambos países”6.

En relación al latente conflicto entre los Estados de Israel y Palestina, el gobernante aclaró que el reconocimiento de Palestina como Estado independiente, no afectaría la relación de El Salvador con Israel, ya que el principal objetivo es contribuir a que las negociaciones de paz entre esas dos naciones avancen por buen camino7. En línea con este planteamiento, está la disposición del Presidente Funes de realizar las “gestiones diplomáticas necesarias”8 para que se reconcilien y logren la paz.

1 Agencias (2011), “Celebran retorno de Honduras a la OEA”, El Diario de Hoy, 2 de junio de 2011.2 Comunicado de prensa del Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador “El Salvador celebra reincorporación de Honduras a la OEA”, 1 de junio de

2011.3 Comunicado de prensa de la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la República de El Salvador, San Salvador, 25 de agosto de 2011. 4 Redacción La Página (2011), “El Salvador reconoció a Palestina como un Estado libre e independiente”, La Página, 25 de agosto de 2011.5 Ibíd. 6 Cáceres, M. (2011), “Funes y Abbas prometen abrir lazos diplomáticos”, El Diario de Hoy, 10 de octubre de 2011.7 Op. Cit., Redacción La Página, (2011). 8 Op. Cit., Cáceres, (2011).



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Situación ALBA y Petrocaribe

Desde el inicio de su gestión, el Presidente Funes se distanció de cualquier posibilidad que El Salvador llegara a ser parte de la Alianza Bolivariana de las Américas (ALBA), proyecto político impulsado por el presidente venezolano, Hugo Chávez.

El rechazo a la adhesión a esta Alianza conformada por un bloque de países socialistas, es coherente con las promesas de campaña que el Presidente Funes ha cumplido durante los tres años de su gestión. La política exterior salvadoreña no se ha visto influenciada ni amenazada por la visión del FMLN, que a través de sus máximos dirigentes ha solicitado al gobernante integrar al país en el ALBA. “Ellos como FMLN tienen una visión ideológica, sobre la cual han insistido en estos últimos años, en estos tres años del mandato presidencial mío y es una visón coherente con sus creencias, con su proyecto histórico y por lo tanto la respeto, pero no comparto que ingresando al ALBA es como vamos a solucionar nuestros problemas económicos”9.

Por el contrario, el Presidente Funes ha expresado que “este Gobierno no va a entrar al ALBA, porque hasta el momento nadie me ha demostrado, ni los presidentes que integran este nuevo asocio nos han demostrado que con la incorporación al ALBA se va a traer un flujo mayor de inversiones, va a generar empleos y vamos a resolver nuestros problemas estructurales”10.

Por otro lado, en relación a un posible ingreso de El Salvador a la alianza Petrocaribe, el mandatario salvadoreño ha expresado que “no estaría mal explorar la posibilidad de un ingreso a Petrocaribe, en primera instancia como país observador para estudiar si con el ingreso a Petrocaribe nos vemos beneficiados o no”11, como el caso de Guatemala, país que se encuentra en calidad de observador. Asimismo, ha comentado que se están realizando las apreciaciones y estudios pertinentes para evaluar si el ingreso a Petrocaribe dinamizaría la economía salvadoreña, pero a la vez, deja claro que desconoce “si lo vamos a lograr concretar en los dos años de gobierno que me faltan”12 así como también aclara que ingresar a Petrocaribe “no significa entrar al ALBA”13.

9 Declaraciones del Presidente Mauricio Funes, “Posterior a la develación de mural ‘Alegoría de la Guerra Civil y los Acuerdos de Paz’”, Presidencia de la República de El Salvador, 3 de mayo de 2012.

10 Redacción Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Gobierno salvadoreño dispuesto a estudiar ingreso a Petrocaribe”, 3 de mayo de 2012. 11 Op. Cit., Redacción Presidencia de la República de El Salvador, (2012). 12 Ibíd. 13 ACAN-EFE (2012), “Funes analiza incorporación a Petrocaribe y reitera su rechazo al ALBA”, laprensa.com.ni, 19 de abril de 2012.



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Fortalecimiento de lazos diplomáticos

Durante el tercer año de gestión del Presidente Funes, El Salvador ha reactivado y fortalecido lazos diplomáticos con diferentes países alrededor del mundo, buscando una ampliación de la apertura comercial y mayores beneficios de asistencia social para los salvadoreños.

América Latina

En el caso de América Latina, se han fortalecido las relaciones diplomáticas y comerciales con diferentes naciones latinoamericanas. En marzo de 2012 el Canciller salvadoreño, Hugo Martínez, realizó una visita oficial a Nicaragua, durante la cual autoridades de ambos países determinaron reactivar la Comisión Binacional Nicaragua-El Salvador, que fue creada en 1996 constituyéndose en el espacio de diálogo sobre temas de interés común14. La misma permaneció inactiva en los últimos años.

Otros esfuerzos similares se han realizado en el caso de Bolivia, con el que se suscribió en agosto de 2011, un “memorándum de entendimiento” para el “establecimiento del mecanismo de consultas políticas” y un “convenio básico de cooperación”15. De igual manera, con países como Ecuador y Argentina, se han firmado diferentes convenios y acuerdos de cooperación en materia turística, transporte aéreo16, fortalecimiento del Estado, desarrollo social, justicia, desarrollo agropecuario, energía y derechos humanos17.

La relación con Brasil como el principal “referente regional”, se fortaleció con la suscripción de nuevos convenios de cooperación técnica en temas de seguridad alimentaria y pública, agricultura y desarrollo social, entre otros18. En los tres años de la actual administración, se han ejecutado exitosamente alrededor de 30 proyectos de cooperación técnica y una docena adicional se encuentra en proceso. Asimismo, existen otros convenios en negociación19.

Con respecto a la cooperación financiera, el pasado 9 de mayo (2012), autoridades salvadoreñas y brasileñas suscribieron dos proyectos de cooperación por un monto de aproximadamente $800 mil dólares destinados al apoyo de las áreas de desarrollo de la niñez y juventud así como a la de educación alimentaria20.

14 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “El Salvador y Nicaragua acuerdan dar nuevo impulso a sus relaciones bilaterales”, 21 de marzo de 2012.

15 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Canciller salvadoreño realiza visita oficial a Bolivia”, 26 de agosto de 2011. 16 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador fortalece relación con Ecuador y establece convenio bilateral sobre transporte aéreo”,

29 de agosto de 2011.17 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Cancilleres de El Salvador y Argentina impulsan agenda para el fortalecimiento de la cooperación

Sur-Sur entre ambos países”, 18 de enero de 2012. 18 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Brasil y El Salvador acuerdan nuevos proyectos de cooperación técnica”, 7 de febrero de 2012. 19 Ibíd.20 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Brasil y El Salvador suscriben proyectos de cooperación por 800 mil dólares”, 9 de mayo de 2012.



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Finalmente, en el área de apertura comercial con países latinoamericanos, El Salvador y Perú se encuentran en rondas de negociación para la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC), con el que buscan diversificar las exportaciones entre ambos21. Un objetivo similar está detrás del TLC ratificado en marzo (2012) entre México y Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En este marco, El Salvador y México determinaron conveniente la apertura de una Cámara Empresarial México-El Salvador, inaugurada en marzo de 2012 en el Distrito Federal, que tiene como propósito fortalecer el intercambio comercial y fomentar las inversiones entre ambas naciones22.

De igual manera, El Salvador y Cuba suscribieron en septiembre de 2011 y ratificaron en marzo de 2012 el Acuerdo de Alcance Parcial (AAP), que busca “propiciar un mayor desarrollo de las relaciones comerciales bilaterales, para complementar las economías a través del incremento en el flujo de comercio, inversión y cooperación en diversos productos”23. El AAP cuenta incluso con el apoyo del sector empresarial salvadoreño, ya que lo consideran una oportunidad positiva, debido al marco legal que les genera confianza24.

Asia y Oceanía

Taiwán ha continuado apoyando el desarrollo del país con recursos financieros y técnicos, dentro del marco del programa de cooperación quinquenal iniciado en 2009. El pasado noviembre (2011), como resultado de la visita del Canciller taiwanés a El Salvador, Timothy Yang, se definieron once proyectos a ser ejecutados, para los que dicho gobierno dará un apoyo financiero de 17.5 millones de dólares25.

El gobierno de Japón, apoyará también en la gestión de riesgo y prevención en caso de desastres con un monto de 5 millones de dólares, que serán ejecutados como parte del proyecto “mejoramiento del equipo para la gestión de riesgo de desastres”26. Asimismo, el gobierno salvadoreño realizó gestiones con Singapur, Vietnam y Australia para fortalecer los lazos diplomáticos habiendo obtenido apoyo financiero para la estrategia de seguridad regional y la promoción de un mayor intercambio comercial27.

21 Trujillo, D. (2011), “Los TLC con Canadá y Perú listos este año”, Diario El Mundo, 29 de agosto de 2011.22 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Ministro Hugo Martínez inaugura Cámara Empresarial México-El Salvador”, 29 de marzo de 2012. 23 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía exponen sobre acuerdos comerciales con México

y Cuba ante Asamblea Legislativa”, 26 de marzo de 2012. 24 Saavedra, M.; Keilhauer, J. (2011), “Cuba firma convenio comercial con el país”, La Prensa Gráfica, 20 de septiembre de 2011.25 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador y Taiwán acuerdan cooperación para segunda mitad del quinquenio”, 23 de noviembre

de 2011. 26 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Japón cooperará con El Salvador en iniciativas de gestión de riesgo y prevención en caso de

desastres”, 2 de mayo de 2012. 27 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador explora posibilidades de cooperación con Australia y Singapur”, 30 de noviembre de

2011.



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Europa

Con los países europeos, El Salvador ha fortalecido los lazos diplomáticos, traduciéndose este hecho en cooperación adicional para el desarrollo. Muestra de ello es la firma entre El Salvador y Luxemburgo en noviembre de 2011 del “programa indicativo de cooperación 2012-2015” por un monto de 21 millones de euros, equivalente a unos 30.8 millones de dólares, orientado al apoyo del programa comunidades solidarias28.

Asimismo, en agosto de 2011, el Canciller ruso, Serguei Lavrov, realizó una visita oficial a El Salvador, constituyéndose en la primera de este tipo por parte del jefe de la diplomacia de ese país. Durante su estadía se firmó un “acuerdo sobre las bases de las relaciones entre ambas naciones” y se llevó a cabo un encuentro empresarial que contó con la participación de representantes de los sectores privados ruso y salvadoreño29.

El Salvador expresó su deseo de abrir una oficina comercial en Moscú, como primer paso a una futura apertura de una embajada en Rusia, aspiración secundada por el Canciller ruso al expresar su deseo para que también El Salvador cuente con una representación de su país.

El Reino Unido, por otro lado, anunció este mes de mayo que se reabrirá la embajada en el Salvador, tras haber permanecido cerrada por nueve años30.

Por otra parte, la actual administración tuvo acercamientos con las autoridades de Francia, Reino Unido, Suecia, Suiza, Finlandia, Noruega y España, con el objetivo de exponer el impacto causado por la depresión tropical 12-E y así solicitar la cooperación financiera y técnica de dichas naciones. Como resultado, el país se benefició con alrededor de dos millones 484 mil dólares provenientes de gobiernos amigos, organismos internacionales, donaciones de la comunidad de salvadoreños en el exterior, además de una importante cantidad de ayuda en especie31.

28 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador y Luxemburgo firman cooperación por más de 30 millones de dólares”, 29 de noviembre de 2011.

29 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador y Rusia acuerdan profundizar y fortalecer relaciones bilaterales”, 22 de agosto de 2011.

30 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Canciller Martínez recibe copias de estilo de la Embajadora del Reino Unido en El Salvador”, 8 de mayo de 2012.

31 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Ministerio de Relaciones Exteriores presenta Informe de Rendición de Cuentas de la cooperación recibida por la depresión tropical 12-E”, 8 de febrero de 2012.



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Relación con Estados Unidos

Asocio para el Crecimiento

La fructífera y cercana relación que ha permanecido entre El Salvador y Estados Unidos durante esta administración, se ha mantenido en el transcurso de la gestión presidencial que ahora se analiza. Prueba de ello es la firma del Asocio para el Crecimiento (Partnership for Growth Initiative) el 3 de noviembre de 2011, iniciativa impulsada por el país norteamericano que tiene dos propósitos principales: apoyar a El Salvador en el combate contra el crimen organizado y la seguridad ciudadana por medio del fortalecimiento de la institucionalidad judicial y la implementación de programas de prevención de la violencia; y, en segundo lugar, realizar un trabajo conjunto que mejore el clima de negocios para atraer inversión extranjera y potenciar la competitividad32.

El Secretario de Estado Adjunto de los Estados Unidos para Asuntos Económicos, Energéticos y de Negocios, José Fernández, considera que “este Asocio es una clara muestra de una relación a un nuevo nivel de cooperación y de amistad entre nuestros países”33.

Con respecto a los esfuerzos para superar la baja productividad del país, el Presidente Funes conformó el Consejo Nacional para el Crecimiento, como un “espacio de diálogo” entre el sector privado y el púbico para darle seguimiento a los avances de dicho Asocio. El Consejo está integrado por funcionarios públicos de alto nivel y empresarios salvadoreños.

Proyectos de cooperación

Estados Unidos es uno de los principales cooperantes. Durante el tercer año de gestión del Presidente Funes, este país otorgó el equivalente al 58% (alrededor de 33.5 millones de dólares) de la ayuda bilateral recibida por El Salvador entre junio 2011 y mayo 201234. A la fecha están siendo ejecutados cinco grandes proyectos en las áreas de agricultura, ganadería y pesca; agua y saneamiento; industria, minería y construcción; vivienda y urbanismo; educación, ciencia, tecnología y salud.

Segunda donación de los Fondos del Milenio

Un logro importante durante la gestión del tercer año, es la elección de El Salvador para optar a una segunda donación de los Fondos del Milenio, que estaría destinada al desarrollo de la zona marino-

32 Ribando, C. (2012), “Congressional Research Service: El Salvador: Political, Economic and Social Conditions and U.S. Relations”, 11 de enero de 2012. 33 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador y Estados Unidos firman Asocio para el Crecimiento”, 3 de noviembre de 2011.34 Datos oficiales del SICDES al 10 de mayo de 2012.



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costera del país35. El representante adjunto de la Corporación Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en Inglés), Kenneth Miller, expresó que El Salvador fue elegido por “la buena implementación, la transparencia, la eficiencia” con que se ha ejecutado el primer desembolso destinado al desarrollo de la zona norte del país36.

Salida de embajadora Mari Carmen Aponte

Un hecho relevante durante este tercer año, es el retiro de la embajadora de los Estados Unidos en El Salvador, Mari Carmen Aponte en diciembre de 2011. La diplomática estadounidense se había desempeñado como embajadora desde agosto de 2010, cuando el presidente Obama la confirmó de manera temporal, bajo la figura de “recess appointment”, aprovechando el receso del Congreso de dicho país, ya que existía resistencia del sector republicano por su nombramiento debido a supuestos lazos durante los años ochenta con un miembro del organismo de inteligencia cubano37. Sin embargo, en diciembre de 2011, el Senado debió ratificar su nombramiento para su permanencia en dichas funciones. Lamentablemente no obtuvo los votos necesarios para continuar representando a su país en El Salvador38.

Durante su estadía, se presentaron importantes logros: la visita del presidente Obama a El Salvador, la firma del Asocio para el Crecimiento, la elección de El Salvador para un segundo compacto de los Fondos del Milenio, entre otros39. El nombramiento de un nuevo embajador está pendiente. Mientras tanto, el señor Sean Murphy, quien se ha desempeñado como ministro consejero, ha sido designado como encargado de negocios de la embajada. Sin embargo, funcionarios de dicho país aseguran que “la actual situación no afecta de ninguna manera el desarrollo de las buenas relaciones bilaterales”40.

Salvadoreños en el exterior

Voto en el exterior

A lo largo de los tres años que lleva en el poder, el mandatario ha reiterado la importancia de implementar el voto para los salvadoreños que residen fuera del territorio salvadoreño. En tal sentido el presidente ha manifestado que “no seremos una verdadera democracia mientras un tercio de nuestra población viva al margen de la toma de decisiones (del país)”41, haciendo referencia a los casi dos millones y medio de salvadoreños que residen en el exterior.

35 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “El Salvador es elegido para una segunda donación de la Corporación Reto del Milenio”, 16 de diciembre de 2011.

36 Ibíd.37 Díaz, O. (2011), “Aponte hace balance positivo en despedida”, La Prensa Gráfica, 31 de diciembre de 2011.38 DPA (2011), “Aponte no supera confirmación como embajadora EE.UU. en El Salvador”, La Página, 12 de diciembre de 2011.39 Op. Cit., Díaz, (2011).40 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Ministro Hugo Martínez evalúa con funcionarios del gobierno estadounidense proyectos de

cooperación con El Salvador”, 9 de enero de 2012.41 Discurso del Presidente Mauricio Funes en acto cívico del día 15 de septiembre en Plaza Libertad, 15 de septiembre de 2011.



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Con ese propósito, la actual administración ha realizado ciertos avances que buscan lograr la implementación de dicha reforma electoral para las elecciones presidenciales de 2014. En primer lugar, en septiembre de 2010, por mandato presidencial, se estableció la “Comisión interinstitucional para el voto desde el exterior”42. Asimismo, la Cancillería salvadoreña y la Secretaría de Asuntos Estratégicos, con el apoyo del PNUD, firmaron en noviembre de 2011 un convenio de cooperación que busca definir las líneas de trabajo a seguir para la concretización de dicha medida.

El proyecto requiere de un estudio que permita identificar su factibilidad. Asimismo, desde el 17 de enero de 2012 se está realizando una consulta ciudadana entre salvadoreños residentes en el exterior, a través del sitio web www.votodesdeelexterior.gob.sv43.

Prórroga TPS

Una de las más importante acciones diplomáticas ha sido la extensión, por octava vez, del Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en Inglés) para los cerca de 212 mil salvadoreños beneficiados actualmente por este programa. La prórroga tiene una duración de 18 meses, es decir que vence el 9 septiembre de 201344. El plazo para que los salvadoreños realizaran dicho trámite en territorio estadounidense fue de 60 días (hasta el 12 de marzo). Con el objeto de facilitar la diligencia, se habilitaron los 16 consulados y la Embajada de El Salvador en Washington D.C. Según cifras proporcionadas por Cancillería, alrededor de 36 mil solicitudes de reinscripción al TPS fueron procesadas, cifra similar a la obtenida en la reinscripción previa de 201045.

Ruta del migrante

Con respecto a la política de atención integral a los compatriotas migrantes impulsada por la actual administración, se han realizado diferentes acciones que según las autoridades confirman “el compromiso del gobierno del Presidente Mauricio Funes de proteger los derechos humanos de los migrantes en tránsito, quienes son los más vulnerables”46. Actualmente se cuenta con cuatro consulados, 2 oficinas consulares y una próxima a inaugurarse a lo largo de la ruta del migrante en territorio mexicano.

42 La Comisión Interinstitucional para el Voto desde el Exterior está conformada por: el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Asuntos Estratégicos, el Registro Nacional de las Personas Naturales, la Dirección General de Migración y Extranjería y como institución observadora, el Tribunal Supremo Electoral.

43 Redacción La Página (2012), “Gobierno inició consulta para que salvadoreños en el exterior voten en 2014”, La Página, 19 de enero de 2012. 44 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Estados Unidos otorga prórroga de TPS para El Salvador”, 10 de enero de 2012.45 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Reinscripción al TPS cierra de manera exitosa en consulados y embajada de El Salvador en los

Estados Unidos”, 13 de marzo de 2012.46 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Cancillería firma convenio con Casa del Migrante en Tecún Umán”, 23 de noviembre de 2011.



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Además, en noviembre de 2011, Cancillería firmó un convenio con la “casa del migrante de Tecún Umán” en Guatemala, con el fin de brindar asistencia a los salvadoreños que transitan esa zona cercana al territorio mexicano47. Otro medio de asistencia a salvadoreños migrantes, es el centro de llamadas de la Cancillería, “la línea que te ayuda”, en el cual los compatriotas que transitan por México pueden llamar de manera gratuita y recibir asistencia humanitaria o consular, denunciar abusos y violaciones o comunicarse con sus familiares en El Salvador48.

Relación y trabajo con Organismos Regionales e Internacionales

SICA

El Salvador asumió la presidencia pro témpore del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) el 1º de junio de 2011, por un período de seis meses. El mandatario salvadoreño planteó desde el inicio que “como Presidente de El Salvador y como Presidente Pro Témpore del SICA, quiero reiterar la más firme voluntad de trabajar para que los lazos que unen a Centroamérica con el Caribe y con toda Latinoamérica sean cada vez más fuertes, estrechos y duraderos”49.

En la misma línea, el canciller salvadoreño, propuso la idea de fortalecer los lazos entre el SICA y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), expresando que es una relación que “promete mucho a futuro”50, ya que se abrirían más posibilidades de intercambio comercial entre las naciones que conforman ambos organismos.

Como resultado de la efectiva labor realizada por El Salvador en el SICA durante la presidencia pro témpore, se suscribió el “Memorándum de entendimiento para el establecimiento de una red de protección consular y asistencia humanitaria centroamericana y de República Dominicana en los Estados Unidos Mexicanos”. Este acuerdo es considerado por el Canciller Martínez como “un avance para la integración centroamericana […] esto es sin duda ejemplo palpable que podemos trabajar unidos a favor de nuestros ciudadanos”51.

Durante el traspaso de la presidencia pro témpore del SICA al presidente hondureño, Porfirio Lobo, el mandatario salvadoreño reconoció que “la integración centroamericana está pasando por un buen momento como resultado de su relanzamiento hace más de un año. Por primera vez en mucho tiempo tenemos un plan de acción que está sirviendo de guía para nuestras actuaciones”52.

47 Ibíd.48 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Funcionarios salvadoreños visitan albergues de migrantes en Chiapas”, 23 de noviembre de 2011.49 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Presidente Funes propuso reforzar integración económica para hacer frente a crisis internacional”, 19 de

agosto de 2011.50 EFE (2011), “Canciller Martínez insta a reforzar los lazos entre SICA y UNASUR”, La Prensa Gráfica, 31 de agosto de 2011.51 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Países del SICA firman acuerdo para establecer red de protección consular y asistencia humanitaria

en México”, 16 de diciembre de 2011.52 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Presidentes de Centroamérica inician en El Salvador XXXVIII Cumbre Ordinaria del SICA”, 16 de diciembre

de 2011.



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CELAC

El Salvador participó en este tercer año de gestión, en el nuevo foro “Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños” (CELAC), constituido en Venezuela en diciembre de 2011. Según el canciller salvadoreño la CELAC “es un espacio que debe ayudarnos a potenciar las experiencias de cooperación y solidaridad entre los pueblos de América Latina y el Caribe”53. También destacó que El Salvador, durante la actual administración, ha dado gran relevancia a la cooperación Sur-Sur, teniendo actualmente alrededor de 150 proyectos con al menos una decena de los 33 países que conforman la CELAC54.

Unión Europea

La Unión Europea ha sido uno de los mayores contribuyentes de cooperación multilateral que ha beneficiado a El Salvador durante este tercer año, aportando alrededor de 75 millones de dólares que serán distribuidos en diferentes proyectos. Aproximadamente un millón y medio será destinado a la implementación de la segunda fase del voto residencial en El Salvador para las elecciones presidenciales de 2014.

Por otra parte, 66 millones están orientados al “Programa de Apoyo a Comunidades Solidarias en El Salvador” (PACSES), proyecto enfocado a la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social y de género, constituyendo además “una buena práctica en materia de eficacia de la ayuda”55. Asimismo, apoyará al sector de generación y suministro de energía con un monto de siete millones y medio de dólares. El canciller de la República manifestó en representación del gobierno el agradecimiento a la Unión Europea por “su respaldo solidario y constante al arduo proceso de desarrollo de El Salvador”56.

Cooperación para el desarrollo

La información que se presenta a continuación tiene como fuente oficial los datos del “Sistema de información sobre cooperación para el desarrollo en El Salvador” (SICDES), una herramienta implementada por el Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo con el que se tiene acceso directo a la información referente a la cooperación otorgada al país, facilitando a los cooperantes el control de la ejecución de los fondos otorgados.

53 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Ministro de Relaciones Exteriores destaca importancia de fortalecer la cooperación regional en el marco de la CELAC”, 3 de diciembre de 2011.

54 Ibíd.55 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Unión Europea apoya programa Comunidades Solidarias”, 14 de noviembre de 2011.56 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Cancillería y Unión Europea firman convenio de cooperación para ampliar proyecto de voto

residencial”, 14 de noviembre de 2011.



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A partir de la misma, se trata de identificar cuáles son los países con los que El Salvador tiene una relación más estrecha, considerando la naturaleza de la cooperación recibida y el sector al que dicha ayuda será destinada con el objeto de evaluar el grado de influencia que el país cooperante podría tener en la política y gestión salvadoreña.

Los datos de cooperación que se presentan han sido clasificados bajo el tipo de cooperación –ayuda oficial para el desarrollo– la que se subdivide a su vez, en bilateral, descentralizada y multilateral.

Como se observa en el cuadro 1, los tres países que otorgaron los montos de cooperación financiera bilateral más altos durante el período junio 2011 a mayo 2012 son: Estados Unidos (58%), Taiwán (16%) y España con el (8%), seguidos por Italia (7%), Japón (6%) y Corea del Sur (6%). Con respecto a la cooperación multilateral, las dos principales organizaciones cooperantes son el Gobierno de España a través de sus distintas agencias, que ha otorgado el 60% del total de ayuda multilateral y la Unión Europea con el 27%.

Cuadro 1. Montos recibidos57 clasificados por tipo de cooperación (junio 2011-mayo 2012)

En el siguiente cuadro se presentan los montos recibidos en los tres años de la administración Funes (ver cuadro 2). En la gestión del Presidente Funes, se ha recibido alrededor de US$462 millones de ayuda oficial para el desarrollo.

57 Es la concreción de compromisos previos, los cuales ya son cuantificables en proyectos que han iniciado su ejecución. Este apartado comprende los montos relativos a todos los proyectos activos o que se cerraron durante el 2009. A partir de 2010 se cuantifican los proyectos que iniciaron en el año que se reportan (esto no incluye la contrapartida nacional).

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales del SICDES.

SectorMonto de

cooperaciónPorcentaje de cooperación

Gobierno y sistema político 128,539,939$ 23%

Medio ambiente y cambio climático 6,565,599$ 1%

Agricultura, agroforestal, ganadería y pesca 10,737,343$ 2%

Derechos humanos y equidad 6,693,624$ 1%

Industria, minería y construcción 25,940,775$ 5%

Justicia, seguridad y prevención de violencia 21,580,660$ 4%

125,120,23dulaS $ 6%

Empleo y generación de ingresos 120,260,474$ 21%

Generación y suministro de energía 7,708,384$ 1%

Cultura, deporte y turismo 112,440$ 0%

Descentralización y desarrollo territorial 1,870,277$ 0%

Educación, ciencia y tecnología 31,818,946$ 6%

Protección 745,748,71laicos $ 3%

Vivienda y urbanismo 19,773,704$ 3%

Servicios bancarios y financieros -$ 0%

Negocios y otros servicios 113,681,167$ 20%

Agua y 335,973,8otneimaenas $ 1%

Comercio y 880,666,4omsirut $ 1%

Ayuda 483,553,1airatinamuh $ 0%

Sociedad 978,210,8livic $ 1%

Integración -$ 0%

Monto total de cooperación 567,566,284$ 100%

23%

21%

20%

6%

6%Gobierno y sistema político

Empleo y generación de ingresos

Negocios y otros servicios

Salud

Educación, ciencia y tecnología

21021102etnarepooCopitbuSopiTA/NT/CanitnegrAA/N466,033lisarBA/NT/CelihCA/N064,17aibmoloC

Corea del A/N000,053,2ruSCosta 484,5303,31aciR

563,54351,03rodaucEA/N961,384,4añapsE

Estados 052,449499,117,23sodinUA/N750,731adnalrIA/N237,322,4ailatI000,021261,460,3nópaJ

A/NT/CocixéMRepública de China 000,000,1000,580,8)náwiaT(

057,8099,6yaugurUA/NT/CaleuzeneV

Bilateral Total 55,507,684 2,123,849Banco Centroamericano de Integración Económica 275,000 N/A

Banco Interamericano de A/N000,06ollorraseDBanco A/N424,721,3laidnuM

Gobierno de A/N000,004,61añapsEUnión A/N000,005,7aeporuE

Multilateral Total 27,362,424 N/A$ 82,870,108 $ 2,123,849

N/A: No aplicaC/T: Cooperación técnica

Total de montos recibidos entre junio 2011 y mayo 2012 84,993,957$

TOTAL DE AYUDA OFICIAL PARA EL DESARROLLO

Ayuda oficial al desarrollo

Bilateral

Multilateral

2102110201029002etnarepooCopitbuSopiTA/NA/NA/N000,003,41ainamelAA/NA/NT/CA/NlisarBA/NA/NA/NT/CaibmoloC

Corea del A/N000,053,2000,003,6000,000,1ruSA/N000,004,22951,868,791000,079,75añapsE

Estados A/N000,004,64000,540,92000,005,53sodinUA/N912,826,7A/NA/NailatIA/NA/N000,000,61A/NnópaJA/N233,511,82A/NA/NogrubmexuLA/NA/NT/CA/NocixéM

República de China A/NA/N000,001,53A/N)náwiaT(Bilateral A/N155,398,601951,313,482000,077,801latoT

Junta de A/NA/N000,007,91A/NaículadnADescentralizada A/NA/N000,007,91A/NlatoT

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo 350,000 N/A N/A N/AOrganismo Internacional de Energía A/NA/N017,162A/NacimótA

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación N/A 490,000 N/A N/APrograma de Naciones Unidas para el A/N986,605,98636,364,8000,007,9ollorraseD

Programa Mundial de A/N602,415A/NA/NsotnemilAUnión A/N000,672,57004,638,15000,058,56aeporuE

Multilateral A/N598,692,561647,150,16000,009,57latoT$ 184,670,000.00 $ 365,064,905.00 $ 272,190,446.00 N/A


MONTO TOTAL DE COMPROMISOS 2009-2012 821,925,351.00$


TOTAL AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO

Bilateral

Descentralizada

Multilateral

Barack Obama

Dilma Roussef

Rey Juan Carlos

Juan Manuel Santos

Felipe Calderón

Cristina Fernández de Kirchner

José Mujica

Jóse Luis Rodríguez Zapatero

Mauricio Funes

Laura Chinchilla

Rafael Correa

Fernando lugo

Ollanta Humala

Sebastián Piñera

Evo Morales

Daniel Ortega

Hugo Chávez

Fidel Castro

6,3 79

76

74

73

69

67

66

66

63

62

60

60

56

52

40

18

18

17

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

6,

5,9

5,9

5,8

5,7

5,7

5,6

5,5

5,3

5,3

5,2

5,2

5,14,9

4,4

4,1

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

4,4

PromedioNo Conoce

Período Ayuda oficial recibida

Junio 2009 - mayo 2010 $ 160.5

Junio 2010 - mayo 2011 $ 218.5

Junio 2011 - mayo 2012 $ 83.3

Total de ayuda oficial para el desarrollo recibida desde junio de 2009 hasta mayo

de 2012462.3$

83%

72%65%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Promedio 2009 Promedio 2010 Promedio 2011

85%78%

67%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%




115

Cuadro 2. Total de ayuda oficial para el desarrollo recibida (junio 2009-mayo 2012)

Con respecto a los compromisos adquiridos y que serán concretados en los próximos años, España, Estados Unidos y Taiwán son los tres principales cooperantes, otorgando el 56%, 22% y 7%, respectivamente, del monto total de cooperación bilateral (ver cuadro 3). Referente a la cooperación multilateral, la Unión Europea y el PNUD son los mayores cooperantes, habiendo suscrito instrumentos jurídicos por alrededor de US$193 y US$107 millones respectivamente (ver cuadro 3).

Cuadro 3. Compromisos58 adquiridos clasificados por subtipo (junio 2009-mayo 2012)

58 Se refiere a toda la cooperación que fue acordada en el período en cuestión y que se encuentra respaldada mediante suscripción de algún tipo de instrumento jurídico. En muchos casos, puede tratarse de compromisos cuyos desembolsos serán multianuales, lo que significa que el dinero estará entrando al país en el transcurso de varios años, y tomando la modalidad de proyectos concretos que se definirán con posterioridad al compromiso.


SectorMonto de








125,120,23dulaS $ 6%














Integración -$ 0%


23%

21%

20%

6%




Salud
















Bilateral

Multilateral














Bilateral

Descentralizada

Multilateral

Barack Obama

Dilma Roussef

Rey Juan Carlos

Juan Manuel Santos

Felipe Calderón


José Mujica


Mauricio Funes

Laura Chinchilla

Rafael Correa

Fernando lugo

Ollanta Humala

Sebastián Piñera

Evo Morales

Daniel Ortega

Hugo Chávez

Fidel Castro

6,3 79

76

74

73

69

67

66

66

63

62

60

60

56

52

40

18

18

17

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

6,

5,9

5,9

5,8

5,7

5,7

5,6

5,5

5,3

5,3

5,2

5,2

5,14,9

4,4

4,1

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

4,4

PromedioNo Conoce


Junio 2009 - mayo 2010 $ 160.5

Junio 2010 - mayo 2011 $ 218.5

Junio 2011 - mayo 2012 $ 83.3


de 2012462.3$

83%

72%65%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%


85%78%

67%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%



SectorMonto de








125,120,23dulaS $ 6%














Integración -$ 0%


23%

21%

20%

6%




Salud
















Bilateral

Multilateral














Bilateral

Descentralizada

Multilateral

Barack Obama

Dilma Roussef

Rey Juan Carlos

Juan Manuel Santos

Felipe Calderón


José Mujica


Mauricio Funes

Laura Chinchilla

Rafael Correa

Fernando lugo

Ollanta Humala

Sebastián Piñera

Evo Morales

Daniel Ortega

Hugo Chávez

Fidel Castro

6,3 79

76

74

73

69

67

66

66

63

62

60

60

56

52

40

18

18

17

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

6,

5,9

5,9

5,8

5,7

5,7

5,6

5,5

5,3

5,3

5,2

5,2

5,14,9

4,4

4,1

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

4,4

PromedioNo Conoce


Junio 2009 - mayo 2010 $ 160.5

Junio 2010 - mayo 2011 $ 218.5

Junio 2011 - mayo 2012 $ 83.3


de 2012462.3$

83%

72%65%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%


85%78%

67%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%




116

El Salvador ante el mundo

Finalizado el tercer año de gestión del Presidente Funes, El Salvador se presenta ante el mundo como un país “comprometido integralmente con la defensa y desarrollo de la democracia”59. A 20 años de la firma de los Acuerdos de Paz, el país es considerado como un “modelo a imitar cuando se decide desplegar una operación de paz multidimensional de Naciones Unidas”60. La comunidad internacional valora el cese inmediato del conflicto armado en 1992 y la reafirmación de la paz con la transición democrática del poder en 2009. Como lo expresa el Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon en el marco del vigésimo aniversario de la firma de los Acuerdos de Paz, “la transición democrática en El Salvador sigue siendo ejemplo e inspiración para otros pueblos que sufren conflictos violentos alrededor del mundo”61.

Con respecto a la percepción que se tiene del Presidente Funes, en este tercer año se observa una reducción en su imagen, tanto en el ámbito nacional como internacional. Según los resultados de la Consulta Mitofsky correspondiente a febrero de 2012, la aprobación nacional del mandatario salvadoreño ha experimentado una reducción de once puntos porcentuales con respecto al promedio de aprobación que obtuvo en 2010 y en 2011, disminuyendo su aprobación de 85% en 2009 al 78% en 2010 y finalmente a un 67% para 201162 (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Promedio de aprobación del Presidente Funes en El Salvador (2009, 2010 y 2011)

59 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador reitera en foro multilateral su compromiso con la defensa y desarrollo de la democracia”, 22 de septiembre de 2011.

60 Redacción Estrategia y Negocios (2012), “El Salvador: luces y sombras, a 20 años de los Acuerdos de Paz”, 16 de enero de 2012. 61 Mensaje del Secretario General de las Naciones Unidsa, con motivo del Vigésimo Aniversario de los Acuerdos de Paz en El Salvador, Boletín ONU, Comunicado

No. 14/12, 17 de febrero de 2012.62 Consulta Mitofsky (2012), “El Salvador, encuesta nacional en viviendas”, febrero de 2012.

Fuente: Elaboración propia con base en Consulta Mitofsky “El Salvador: Encuesta nacional en viviendas” 2010, 2011 y 2012.

SectorMonto de








125,120,23dulaS $ 6%














Integración -$ 0%


23%

21%

20%

6%




Salud
















Bilateral

Multilateral














Bilateral

Descentralizada

Multilateral

Barack Obama

Dilma Roussef

Rey Juan Carlos

Juan Manuel Santos

Felipe Calderón


José Mujica


Mauricio Funes

Laura Chinchilla

Rafael Correa

Fernando lugo

Ollanta Humala

Sebastián Piñera

Evo Morales

Daniel Ortega

Hugo Chávez

Fidel Castro

6,3 79

76

74

73

69

67

66

66

63

62

60

60

56

52

40

18

18

17

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

6,

5,9

5,9

5,8

5,7

5,7

5,6

5,5

5,3

5,3

5,2

5,2

5,14,9

4,4

4,1

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

4,4

PromedioNo Conoce


Junio 2009 - mayo 2010 $ 160.5

Junio 2010 - mayo 2011 $ 218.5

Junio 2011 - mayo 2012 $ 83.3


de 2012462.3$

83%

72%65%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%


85%78%

67%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%




117

De igual manera, en la arena internacional, la imagen positiva del Presidente Funes ha experimentado una reducción. Por un lado, según la Consulta Mitofsky, el Presidente Funes ocupa el tercer lugar de los mandatarios mejor evaluados en América Latina con un 65% de aprobación; sin embargo, esta puntuación es la menor que ha recibido en los tres años al frente del Ejecutivo63 (ver gráfico 2).

Gráfico 2. Promedio de percepción del Presidente Funes en el exterior (2009, 2010 y 2011)

Un dato adicional lo establece el Latinobarómetro 2011, que posiciona al mandatario como el noveno líder mejor evaluado por los ciudadanos de toda América Latina, obteniendo un promedio de 5.5 (ver gráfico 3).

Al comparar el resultado obtenido por el Presidente Funes en este estudio para el año 2010, se observa una leve reducción en el promedio obtenido, 5.6 en 2010 y 5.5 en 2011, con la diferencia que en 2010 el mandatario se ubicó en la cuarta posición, mientras que para 2011 descendió hasta la novena.

63 Consulta Mitofsky (2011), “Aprobación de mandatarios: América y el Mundo”, septiembre de 2011.

SectorMonto de








125,120,23dulaS $ 6%














Integración -$ 0%


23%

21%

20%

6%




Salud
















Bilateral

Multilateral














Bilateral

Descentralizada

Multilateral

Barack Obama

Dilma Roussef

Rey Juan Carlos

Juan Manuel Santos

Felipe Calderón


José Mujica


Mauricio Funes

Laura Chinchilla

Rafael Correa

Fernando lugo

Ollanta Humala

Sebastián Piñera

Evo Morales

Daniel Ortega

Hugo Chávez

Fidel Castro

6,3 79

76

74

73

69

67

66

66

63

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60

60

56

52

40

18

18

17

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

6,

5,9

5,9

5,8

5,7

5,7

5,6

5,5

5,3

5,3

5,2

5,2

5,14,9

4,4

4,1

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

4,4

PromedioNo Conoce


Junio 2009 - mayo 2010 $ 160.5

Junio 2010 - mayo 2011 $ 218.5

Junio 2011 - mayo 2012 $ 83.3


de 2012462.3$

83%

72%65%

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85%78%

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Fuente: Elaboración propia con base en Consulta Mitofsky “Aprobación de mandatarios: América y el mundo” 2010, 2011 y 2012.



118

Gráfico 3. Evaluación de líderes: Total América Latina

A pesar de la reducción en el promedio de evaluación obtenido en el ámbito internacional, el Presidente Funes continúa presentándose al mundo como el “interlocutor en Centro América”64 según lo plantea Kevin Casas-Zamora, Secretario de Asuntos Políticos de la OEA. El manejo de una “política exterior de no alineamiento ideológico y que se construye sobre la base del pragmatismo y donde las relaciones se refuerzan con aquellos países que pueden traerle beneficio a El Salvador”65, presenta al gobernante ante la comunidad internacional como un líder pragmático, que desarrolla una política exterior en beneficio de los intereses del país y sin lineamientos ideológicos.

Asimismo, las declaraciones del mandatario en el exterior respecto de su relación con el FMLN, fortalecen la imagen de pragmatismo y desideologización que proyecta al exterior. Durante el segundo año de gobierno, se afirmó que el presidente “aprovecha los foros internacionales y las entrevistas en medios de la misma naturaleza, para arremeter contra el FMLN”66. El contraste en dicho período fue más evidente debido a la moderación que orientó el trato entre ambos actores. Para el tercer año, las críticas mutuas entre el presidente y el Frente, aunque con matices diferentes, han continuado tanto al interior del país como fuera de las fronteras nacionales.

64 Rogers, T. (2011), “In El Salvador, Obama lauds Funes as a model Central American leader”, The Christian Science Monitor, 23 de marzo de 2011. 65 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Empresarios mexicanos dan fuerte respaldo al Presidente Funes y anuncian inversión por 300 millones de

dólares”, 21 de junio de 2011.66 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, p. 6.

Fuente: Latinobarómetro 2011.

SectorMonto de








125,120,23dulaS $ 6%














Integración -$ 0%


23%

21%

20%

6%




Salud
















Bilateral

Multilateral














Bilateral

Descentralizada

Multilateral

Barack Obama

Dilma Roussef

Rey Juan Carlos

Juan Manuel Santos

Felipe Calderón


José Mujica


Mauricio Funes

Laura Chinchilla

Rafael Correa

Fernando lugo

Ollanta Humala

Sebastián Piñera

Evo Morales

Daniel Ortega

Hugo Chávez

Fidel Castro

6,3 79

76

74

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60

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18

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5,9

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5,7

5,7

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5,3

5,3

5,2

5,2

5,14,9

4,4

4,1

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

4,4

PromedioNo Conoce


Junio 2009 - mayo 2010 $ 160.5

Junio 2010 - mayo 2011 $ 218.5

Junio 2011 - mayo 2012 $ 83.3


de 2012462.3$

83%

72%65%

0%

10%

20%

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40%

50%

60%

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80%

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85%78%

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0%

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20%

30%

40%

50%

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90%




119

En la entrevista otorgada a Blanche Petrich el 22 de junio de 2011, en el Periódico La Jornada, el gobernante dijo que “el FMLN debe cambiar su visión estratégica y entender que una elección no se gana y las esperanzas del pueblo no se representan en función de si el candidato es o no es orgánico de su partido.”67 De forma similar a la apreciación del segundo año, se sostiene en este documento que “esta clase de estrategias discursivas, fortalecen la credibilidad del gobernante ante el concierto de naciones…”68.

En función de los resultados que el presidente obtiene en las mediciones de opinión pública internacionales, el mandatario contrasta su nivel de popularidad y de aceptación con la desconfianza de diferentes sectores de la vida nacional. Ante tal situación, el gobernante comenta que “[…] más confianza internacional no puede haber. Es paradójico que organismos serios como la Corporación del Milenio, gobiernos serios y democráticos como el gobierno de Estados Unidos confían más en nosotros en lo que estamos haciendo que en las concesiones que nos hacen algunos sectores de la vida nacional”69.

67 Petrich, B. (2011), “Entrevista al Presidente Mauricio Funes”, Periódico La Jornada, 22 de junio de 2011.68 Op. Cit. Fusades (2011), p. 6.69 Presidencia de la República (2011), “Presidente Funes: Elegibilidad para segunda donación reto del milenio es reconocimiento al esfuerzo del Gobierno”, 16

de diciembre de 2011.



120



121

CAPÍTULO V

Relación Ejecutivo – sector privado

Durante el tercer año de gobierno se profundizó el deterioro de las relaciones entre el sector privado y el mandatario. Este clima de tensión constante se fundamentó principalmente en los temas relacionados con la situación de las finanzas públicas y la inseguridad ciudadana. El excesivo gasto corriente, la falta de un plan efectivo de seguridad en los primeros meses del tercer año, la incertidumbre política y las iniciativas para controlar instituciones autónomas financiadas por la empresa privada, fueron las principales críticas del sector empresarial hacia el presidente.

Las diferencias y desconfianzas aumentaron en los últimos meses por el rechazo del FMLN a la iniciativa del “Asocio para el crecimiento” impulsada por el Ejecutivo1 y por las expresiones públicas del partido de gobierno a favor de las nacionalizaciones y expropiaciones de recursos naturales

1 Escobar, I. (2011), “FMLN reitera su desconfianza al asocio público-privado”, Diario CoLatino, 5 de mayo de 2012.



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realizadas recientemente en Argentina y en Bolivia2. En ese sentido, el sector privado se enfrentó en algunos temas con el presidente y en otros con el partido de gobierno, lo que generó un clima de incertidumbre política alto.

Los empresarios también recriminaron las posturas del presidente en contra de la institucionalidad democrática, en especial todas aquellas orientadas a debilitar la separación y la autonomía de los Órganos del Estado3. Este aspecto se desarrolla ampliamente en el último capítulo del presente documento.

El debate sostenido en los últimos doces meses sobre las temáticas señaladas, se reflejó en los discursos, campos pagados y entrevistas de los dirigentes empresariales y el gobernante. No obstante los llamados a la unidad nacional efectuados por el mandatario que dieron paso a encuentros con el empresariado y otros sectores, la crítica sobre la falta en la periodicidad de las reuniones, sumada al inconstante seguimiento e inejecución de lo acordado, desgastó un nexo que ya presentaba serias debilidades desde el segundo año de gestión gubernamental4.

Plan de seguridad e impuesto al patrimonio

El período (2011-2012) inició con el anuncio por parte del presidente del “impuesto al patrimonio” para financiar la seguridad pública5. El planteamiento gubernamental era que “el impuesto sería aplicado para garantizar la seguridad de todos los salvadoreños y así reducir el monto que los privados invierten en seguridad”6. Los empresarios argumentaron que el tributo era un mensaje que alejaba la inversión del país y solicitaron la presentación de un “plan integral de seguridad pública”.

Ante este enfrentamiento, que intensificaba la erosión del vínculo con las gremiales empresariales, el gobernante, en un intento por recuperar la confianza de dicho sector, convocó a un “gran diálogo nacional por la productividad y la paz social”7.

Previo a dicho anuncio, el mandatario celebró una reunión con representantes del sector privado expresando que “esa reunión fue una iniciativa como gobierno para crear un mecanismo más frecuente y permanente de diálogo con los empresarios, no sólo con las cúpulas empresariales”8. Arnoldo Jiménez, Director Ejecutivo de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), evaluó como positivo dicho encuentro recordando que precisamente “se ha venido adoleciendo de acercamientos entre el gobierno y el sector privado por lo que esta iniciativa podría permitir mantener esa relación”9.

2 ACAN- EFE (2012), “FMLN saluda nacionalización de empresas privadas en Argentina y Bolivia”, laprensa.com.ni, 12 de mayo de 2012.3 Asociación Nacional de la Empresa Privada (2011), “Por el respeto de la institucionalidad”, campo pagado, 22 de junio de 2011.4 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, pp. 147-162. 5 Redacción de El Diario de Hoy: “Nuevo impuesto al patrimonio impactará fuentes de empleo”, El Diario de Hoy, 26 de mayo de 2011.6 Ibíd.7 Escobar, I. y Vilches, A. (2011), “Presidente Funes llama a crear un diálogo nacional por la productividad y la paz social”, Diario CoLatino, 1 de junio de 2011.8 Flores, R. (2011), “Gobierno inicia diálogo con sector empresarial”, La Prensa Gráfica, 27 de mayo de 2011.9 Ibíd.



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Ante el ofrecimiento de diálogo por parte del mandatario a inicios del tercer año de gobierno, los empresarios presentaron un “pacto por el empleo” y solicitaron al presidente “dejar de lado la confrontación y las políticas que impiden el desarrollo, tendiendo un puente de entendimiento con el propósito de forjar un crecimiento económico y social del país a través de la generación de empleo”10.

Entre ofrecimientos mutuos y la presentación de un nuevo paquete de medidas de seguridad, los privados solicitaron al gobierno “resultados en el diálogo nacional.” La principal gremial de empresarios, ANEP, reclamó la ausencia en la continuidad de las conversaciones con el presidente y principalmente que los ofrecimientos no se reflejaban en la ejecución de políticas públicas concretas. El máximo dirigente de la cúpula empresarial expresó que “ya se crearon un montón de mesas de diálogo. Lo que es importante no son las mesas de diálogo, son las mesas de acción. El diálogo está bien y hay que tenerlo, pero si no se concreta, no se culmina… de diálogo no comemos, sino de acciones” (Jorge Daboub)11.

A pocos días del llamado al diálogo que hiciera el gobernante y de la propuesta para la generación de empleo por parte de los empresarios, el “impuesto a la seguridad” reavivó las diferencias, anulando toda posibilidad de consenso.

Los representantes de ANEP continuaban reclamando la falta de un “plan integral de seguridad” y recordaron al mandatario que en el encuentro sostenido semanas atrás, la posibilidad de un impuesto para financiar los gatos en esta área, estaría supeditado a la exposición de un proyecto de seguridad por parte de las autoridades del ramo. Las declaraciones públicas evidenciaron las diferencias sobre este aspecto. El Director Ejecutivo de la gremial manifestó que insistir con el impuesto sin presentar un plan representaba “un castigo al empleo” y que “era un mensaje que estaba diciendo no a la inversión”12.

La posición oficial de ANEP sobre el impuesto a la seguridad se publicó en un campo pagado el 29 de junio de 2011. La cúpula gremial recordó que “el presidente se comprometió a presentar un nuevo plan de seguridad” y que con el impuesto “los salvadoreños pagan dos veces por la seguridad” en clara referencia a la inversión que debe realizarse por parte de las empresas y los ciudadanos en ese rubro. No obstante su rechazo al impuesto, la gremial reiteró “su disposición de apoyar iniciativas que realmente resuelvan el grave problema de la delincuencia que viven los salvadoreños” 13.

La reacción inmediata del presidente fue la convocatoria a una reunión en la que se presentaría el plan requerido por los empresarios. En dicha reunión, el gobernante solicitó que “le demostraran

10 Argueta, K. y Cáceres, M. (2011), “ANEP plantea al gobierno unirse por el empleo”, El Diario de Hoy, 30 de mayo de 2011.11 Cáceres, M. y Mendoza, R. (2011), “Piden resultados en diálogo nacional”, El Diario de Hoy, 2 de junio de 2011.12 Redacción de El Diario de Hoy, “Plan seguridad a cambio de impuestos ofreció Funes”, El Diario de Hoy, 29 de junio de 2011.13 Asociación Nacional de la Empresa Privada (2011), “Ante el impuesto a la seguridad que propone el gobierno”, 29 de junio de 2011.



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porqué el tributo al patrimonio con el que financiaría la seguridad era inviable y la forma en que afectaría a la economía.” Javier Simán, presidente de la Asociación Salvadoreña de Industriales (ASI), ante dicho requerimiento manifestó que con el impuesto, el gobierno pretendía únicamente “tapar un hoyo fiscal, no financiar el plan”14.

Los empresarios rechazaron que lo presentado por el gabinete de seguridad constituyera una política eficaz contra la delincuencia y en consecuencia no se justificaba la exigencia del nuevo impuesto. Luis Cardenal, Presidente de la Cámara de Comercio e Industria (CCIE), en relación a la exposición realizada por los funcionarios en la reunión sostenida con el Presidente Funes, en la que se dieron a conocer las acciones en el área de seguridad, expresó que “los diferentes miembros del gabinete presentaron algunas acciones tomadas y otros presupuestos de necesidades. Dijo que ellos- los empresarios- aclararon con mucho respeto que agradecían la información, pero que lo presentado no constituía una estrategia o plan de seguridad”15.

Los intentos del presidente para persuadir a los empresarios sobre la necesidad del impuesto y la transparencia en la implementación del mismo, le llevó a proponer la incorporación de representantes del sector privado en la administración del “presupuesto especial de seguridad pública”. El mandatario se refirió a una entidad para la gerencia del “fondo para la seguridad” (FOSEGURIDAD), señalando que “cuando se crea un fondo especial, también se puede crear una administración mixta en la cual no solo participe el gobierno, sino también empresarios u otros interesados en el mismo”16.

El empresariado, en un gesto recíproco, presentó al mandatario una propuesta denominada “paz ciudadana”, en la que ofrecían el establecimiento de un “observatorio del crimen, conformado por el Ejecutivo, la empresa privada, la academia y la sociedad civil para controlar los índices delincuenciales.” Según la gremial, ese mecanismo serviría para “monitorear el lugar y la forma en que se están dando (sic) en el país los hechos criminales”17.

En el marco de este ofrecimiento, el sector empresarial manifestó su preocupación por lo prolongado del debate y la falta de acuerdos. Jorge Daboub expresó en tal sentido que “estaban preocupados porque toda la discusión, todo el trabajo y el diálogo que se estableció en torno a un plan de seguridad pareciera haberse quedado en un segundo plano”18. Al final no se constituyó el “FOSEGURIDAD” anunciado por el presidente, ni se creó el observatorio solicitado por los empresarios. Tampoco se conoció de iniciativa alguna que incorporara a los empresarios a la administración en conjunto con el gobierno, del presupuesto especial de seguridad.

14 Velásquez, E. (2011), “Empresarios critican impuestos sin un plan”, El Diario de Hoy, 4 de julio de 2011.15 Ibíd.16 Henríquez, E. (2011), “Funes ofrece una gestión conjunta de FOSEGURIDAD”, La Prensa Gráfica, 28 de julio de 2011.17 Flores, R. (2011), “ANEP pide observatorio sobre índices criminalidad”, La Prensa Gráfica, 16 de agosto de 2011.18 Ibíd.



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El primer trimestre del tercer año de gobierno, tras el fracaso en la construcción de un acuerdo relacionado al tema de la seguridad y su respectivo mecanismo de financiamiento, dio paso a un nuevo conflicto que ocuparía los siguientes dos trimestres y que tendría como centro del debate a la reforma fiscal impulsada por el gobierno.

La reforma fiscal

Con un enérgico llamado de ANEP hacia el gobierno para que “controle el despilfarro”, se inició la otra disputa entre los empresarios y el presidente prolongándose hasta la aprobación de la reforma fiscal en diciembre de 201119. Como se establece más adelante, esta nueva confrontación incluyó el cruce de acusaciones por el uso inadecuado e interpretación tergiversada por parte del gobierno que según el sector privado hizo éste de la información de diferentes contribuyentes, al ser acusados de “evasores” por parte de la presidenta de la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto de la Asamblea Legislativa, la diputada Lorena Peña, dirigente del FMLN.

El sector empresarial reclamaba que no obstante el aumento en los ingresos, los gastos no se habían racionalizado conforme el Fondo Monetario Internacional (FMI) lo requirió. Según información periodística, en agosto de 2011, cuando se reiteraron las expresiones de inconformidad por parte de las gremiales del sector privado por el excesivo gasto público, los ingresos tributarios del gobierno habían aumentado 12.8% y los gastos corrientes un 17% anual. Con el impuesto al patrimonio – para financiar la inversión en seguridad pública- el gobierno esperaba recaudar al menos $380 millones que los pagarían personas y empresas con patrimonios arriba de $500,000 dólares. Finalmente este tributo no fue aprobado20.

La ANEP publicó un nuevo campo pagado en el que señaló, rubro por rubro, aquellos que consideraba como gastos innecesarios y que en consecuencia debían reorientarse para financiar la seguridad pública. Según dicho comunicado, la cúpula empresarial establecía como un ejemplo “el aumento en los gastos de Casa Presidencial, de $60 a $130 millones. Asimismo se refirió al aumento de los empleados públicos en casi 20,000 personas durante los últimos dos años favoreciendo el clientelismo político e incrementándose sus remuneraciones”21.

Ante ese panorama de las finanzas públicas, los diferentes sectores reclamaban la discusión de un “pacto fiscal integral” al interior del Consejo Económico y Social (CES). El Secretario Técnico de la Presidencia quien a su vez coordina el CES, aclaró que se “decidió por parte del gobierno empaquetar el tema de las reformas fiscales con el proyecto del asocio para el crecimiento que se desarrollaría con los Estados Unidos”22. Los miembros del CES le recordaron al funcionario que en la reunión

19 Quintanilla, L. (2011), “ANEP urge que el gobierno controle el despilfarro”, La Prensa Gráfica, 31 de agosto de 2011.20 Ibíd.21 Quintanilla, L. (2011), “Pacto fiscal no se decidirá al interior del CES”, La Prensa Gráfica, 31 de agosto de 2011.22 Ibíd.



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de planeación estratégica de esa entidad, celebrada en Apaneca23, se acordó abordar cuestiones de seguridad pública, transparencia y fiscalidad. Sin embargo, se afirmó que todos esos temas “se fueron borrando de la lista” (Roberto Rubio, Director Ejecutivo de la Fundación Nacional para el Desarrollo, FUNDE)24.

Adicionalmente al reclamo por la falta de discusión del pacto fiscal integral en el CES, ANEP censuró la inasistencia de los partidos políticos al interior del Consejo, argumentando que si los partidos serían los responsables de aprobar las reformas legislativas necesarias para la implementación de la reforma fiscal, era imprescindible que se les invitara a participar en los debates25.

Los señalamientos a la falta de recorte del gasto público se incrementaron con la presentación del proyecto de Presupuesto General de la Nación. A través de una circular distribuida por ANEP entre sus agremiados, se informó que el gobierno “llamó a los empresarios para crear una mesa fiscal en la que el tema principal sería el presupuesto de gastos para el ejercicio fiscal 2012.” Al escuchar las propuestas gubernamentales, los empresarios entendieron, según dicha circular, “que el gobierno no estaba dispuesto a reducir los gastos corrientes y que además permanecía la intención de aplicar más impuestos para reducir el déficit fiscal”26.

La gremial empresarial, ante la inminente presentación del proyecto de presupuesto, reveló una propuesta enfocada de nuevo en la reducción del gasto público, agregando que debía ampliarse la base tributaria y lograr la reactivación económica del país. La iniciativa incluía la focalización de los subsidios porque “todavía benefician a la gente que no lo necesita”. Jorge Daboub recalcó que esas medidas eran necesarias porque “el país tiene problemas fiscales ocasionados principalmente por factores que tienen que ver con el despilfarro de los recursos actuales y la implementación de políticas con visión electoral” 27.

En el mismo sentido la calificadora de riesgo Fitch Ratings declaró que si el deterioro fiscal persistía en el país, la calificación soberana se revisaría a la baja. La empresa internacional señaló que “la situación fiscal del país requiere reformas en el corto plazo”28. El Fondo Monetario Internacional por su parte hizo hincapié en el tema del gasto público durante la revisión del programa económico del país a mediados de agosto de 201129. Con el mismo tono, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a través su gerente para Centroamérica, advirtió que “una reforma tributaria contribuye a la generación de mayores ingresos, pero si no es complementada por medidas por el lado del gasto, puede resultar insuficiente”30.

23 Conocida como Apaneca II, celebrada en noviembre de 201024 Ibíd.25 Redacción El Diario de Hoy, “Empresarios quieren que los temas de país se discutan junto con los partidos políticos…”, El Diario de Hoy, 14 de septiembre de

2011.26 Molina, K. (2011), “ANEP rechaza más gastos en presupuesto”, El Diario de Hoy, 14 de septiembre de 2011.27 Velasco, S. (2011), “ANEP rechaza tributo y pide recortar subsidios”, Diario El Mundo, 20 de septiembre de 2011.28 Redacción de El Diario El Mundo, “Deterioro fiscal: el talón de Aquiles del país”, Diario El Mundo, 20 de septiembre de 2011.29 Ibíd.30 Belloso, M. (2011), “Una reforma fiscal, sin reducir el gasto, resulta insuficiente”, La Prensa Gráfica, 13 de diciembre de 2011.



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Con anticipación a la remisión de la iniciativa gubernamental sobre la reforma fiscal, el FMLN presentó el 17 de noviembre de 2011 su propia propuesta de reformas solicitando, entre otros aspectos, el aumento del impuesto sobre la renta del 25% al 30% a quienes tuvieran ganancias superiores a $2 millones anuales. Esta acción del partido oficial, no obstante su distanciamiento con el presidente Funes en otros ámbitos, allanó los consensos legislativos que finalmente permitirían al mandatario contar con el apoyo necesario para la aprobación de las medidas31.

Los empresarios interpretaron esa acción partidaria como el preludio de la reforma que poco tiempo después sería remitida por parte del Ejecutivo al seno de la Asamblea Legislativa. Efectivamente, a sólo dos semanas de dicha acción partidaria, el Ministro de Hacienda presentaba a conocimiento de los diputados la iniciativa de ley del Ejecutivo que contenía las propuestas de reforma fiscal, que si bien diferían en algunos aspectos de la propuesta del Frente, mantenían el aumento y la creación de nuevos impuestos32.

El presidente explicó en cadena nacional los efectos de la reforma y la orientación que se le daría a los nuevos recursos. Aprovechó para refutar las críticas de la empresa privada argumentando que “sectores y analistas han falseado la información y provocado incertidumbre en las familias”33. En defensa de sus argumentos, ANEP expresó en un campo pagado que “la cadena nacional de radio y tv sobre el tema fiscal pone en evidencia el excesivo uso del poder del Estado para confundir a la opinión pública”. Agregó que “los ciudadanos no tenemos acceso a ese mecanismo, ni a publicidad pagada con los impuestos de los salvadoreños”. Asimismo consignó que con la aprobación de esa iniciativa “se afectarían las fuentes de empleo y que los nuevos impuestos restarían liquidez a todas las empresas limitando la posibilidad de más desarrollo”34.

Con la iniciativa gubernamental se activó el proceso de formación de ley. La Comisión de Hacienda discutió una a una las modificaciones sugeridas por el Ejecutivo y acordó convocar a los representantes de las diferentes gremiales para que explicaran las razones de su oposición a la reforma fiscal. Representantes de distintas organizaciones empresariales acudieron a dicha convocatoria y expresaron su total desacuerdo al planteamiento del Ministerio de Hacienda. Los empresarios reclamaban que “una propuesta fiscal debe ser integral y que es para considerar todos los aspectos y no sólo la parte del ingreso”35. La gremial empresarial aprovechó la audiencia legislativa para proponer cuatro recomendaciones orientadas a reducir el déficit fiscal y contener el gasto público con el propósito de lograr un ahorro para 2012 de aproximadamente $275 millones36.

31 Velásquez, E. (2011), “ANEP: subir renta es medida populista”, El Diario de Hoy, 17 de noviembre de 2011.32 Centralamericadata (2011), “Ejecutivo salvadoreño presenta propuesta de reforma fiscal”, CentralAmericaData, 30 de noviembre de 2011.33 Cáceres, M. y Velásquez, E. (2011), “ANEP: gobierno sí está creando nuevos impuestos”, El Diario de Hoy, 5 de diciembre de 2011.34 Asociación Nacional de la Empresa Privada, “Impuestos que destruyen empleos”, 5 de diciembre de 2011.35 Cabrera, A. (2011), “ANEP pide no aprobar nuevo paquete fiscal”, La Prensa Gráfica, 13 de diciembre de 2011.36 Ibíd.



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En el marco de la reunión con los diputados, el presidente de ANEP advirtió lo que según la gremial, sucedería de aprobarse la reforma presentada días antes por el Ejecutivo. Recordó que el “despilfarro” no comenzó con la administración actual, citando como antecedente la gestión del expresidente Elías Antonio Saca. Jorge Daboub manifestó que “el populismo no tiene partido político, son decisiones de los gobiernos de ocupar más recursos de los que tienen, para generarse más votos de los que quisieran o pudieran tener y eso lo estamos viendo desgraciadamente ahora en estos años de gobierno”37.

Previo a la aprobación de la propuesta del Ejecutivo por parte de la Asamblea, circuló información en las redes sociales sobre algunas empresas señaladas como “evasoras” por la presidenta de la Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa. Lorena Peña, diputada del FMLN, envió a diferentes medios de comunicación una lista de empresas que según la legisladora, “pagaban apenas un porcentaje mínimo de lo que les correspondía entregar en Hacienda en concepto de impuesto sobre la renta”38.

Los empresarios manifestaron su repudio y expresaron que la información era incompleta porque solo contemplaba los impuestos que las empresas pagaron al final del ejercicio 2008 con su declaración de renta y no incluía el pago a cuenta que esas empresas enteraron mes a mes durante ese mismo año, el cual debía acreditarse al impuesto computado al final del año. Eso significaba, según el presidente de ASI, Javier Simán, que “el cuadro entregado por -la diputada- Peña solo contemplaba el pago al impuesto sobre la renta que las empresas dan al final del año después de declarar su balance de utilidades y de restar, al 25% que están obligadas a pagar, las aportaciones a cuenta que han venido realizando durante todo el año y que constituyen el 1.5% de los ingresos brutos de cada mes”. Eso, agregó el empresario, “da la impresión de que las empresas pagaron menos del impuesto computado, lo cual no es correcto”39.

Al consultar a la presidenta de la Comisión de Hacienda sobre la fuente que le proveyó esa documentación, la parlamentaria afirmó que esa era “información proveniente de las bases de datos de Hacienda”, solicitando a las empresas que si eran inocentes, “consiguieran una certificación de Hacienda”.

El periódico electrónico El Faro, primero en publicar la lista de los presuntos evasores, reconoció que fallaron en la aplicación de los procesos de verificación a los cuales someten la información para luego hacerla del conocimiento público. En un editorial publicado el 19 de diciembre de 2011, este medio expresó que “los datos proporcionados por la diputada Peña estaban incompletos

37 Mejía, A. (2011), “Daboub dice advirtieron efectos de una reforma”, La Prensa Gráfica, 13 de diciembre de 2011.38 Arauz, S. y Dada, C. (2011), “Empresarios acusan a diputada Peña de manipular información tributaria para desprestigiarlos”, El Faro, 16 de diciembre de

2011.39 Ibíd.



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y no sustentaban las aseveraciones de evasión fiscal porque no incluían el pago a cuenta efectuado por las empresas mencionadas”40.

Un antecedente previo relacionado al uso de información reservada se presentó en febrero de 2011. En esa ocasión, circuló también en las redes sociales, un documento del Ministerio de Hacienda, en el que se aseguraba que FUSADES evadió el pago de impuestos al hacer la transacción por la venta de la cartera de créditos de la “micro y pequeña empresa” (PROPEMI). Las autoridades del centro de pensamiento aclararon que “esa operación se realizó con toda transparencia, apegada a la legalidad”, agregando que se “tenían las puertas abiertas para los auditores de Hacienda porque no había nada que esconder”41.

El Ministro de Hacienda como reacción a la publicación de un documento que tenía el carácter de reservado y estaba amparado al secreto tributario, expresó que “no se podía decir que existió evasión, porque todavía no se había iniciado el proceso de fiscalización y que lamentaba que la información se hubiera filtrado ante los medios de comunicación sin haber terminado los procedimientos respectivos”42. El funcionario agregó que “su departamento presentaría una demanda a la Fiscalía General de la República para que intentara determinar quién o quiénes habían hecho pública la información y fueran penalizados”43. La Fundación solicitó al Ministerio Público que investigara la fuga de información reclamando con esa demanda el accionar de la institucionalidad, pues consideró vulnerado el derecho de protección de documentos reservados y pretendía sentar un precedente para evitar este tipo de acciones en contra de otras instituciones44.

La reforma fiscal finalmente fue aprobada. A excepción del principal partido de oposición, todos los grupos parlamentarios la aprobaron a mediados del mes de diciembre de 2011. La ANEP advirtió de inmediato que habría alza en los productos y calificaron la medida como “un parche y no la solución al hueco fiscal”. Luis Cardenal agregó que “el que sube los impuestos tiene que responsabilizarse. Cualquier cosa que suceda en la economía de este país es responsabilidad de este gobierno”. La gremial en un comunicado oficial expresó que “los nuevos impuestos obedecen al excesivo gasto que el Gobierno ha tenido en los últimos años en mayores salarios, publicidad, vehículos y clientelismo político”45.

El mandatario por su parte, agradeció el apoyo de los diputados a quienes calificó de solidarios con el pueblo salvadoreño. El presidente afirmó en ese sentido que “los diputados que votaron a favor de la reforma fiscal se pusieron al lado de los más necesitados de El Salvador, quienes serán los principales beneficiarios de los programas sociales que serán ejecutados con los recursos que se recaudarán con esta reforma”46.

40 Redacción El Faro (2011), “La lista de los contribuyentes en El Faro”, El Faro, 19 de diciembre de 2011.41 Martínez, G. (2011), “FUSADES responde a acusación por evasión fiscal”, Diario CoLatino, 10 de febrero de 2011.42 Ibíd.43 Redacción ContraPunto (2011), “Fusades investigada por evasión de impuestos”, ContraPunto, 9 de febrero de 2011.44 Cabrera, A. (2011), “FUSADES pide investigar fuga”, La Prensa Gráfica, 18 de febrero de 2011.45 Redacción de El Diario de Hoy (2011), “Es un parche, no una solución al hueco fiscal”, El Diario de Hoy, 15 de diciembre de 2011.46 Mendoza, R. (2011), “Asamblea aprueba el paquete tributario”, El Diario de Hoy, 15 de diciembre de 2011.



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Otros aspectos que causaron confrontación

Críticas al modelo económico. Asocios público-privados

No obstante reivindicar un tipo de modelo económico diferente, el Presidente Funes le apostó durante el tercer año a instrumentos como los asocios público – privados para dinamizar la economía. Sus expresiones han enfatizado que “el modelo que la derecha salvadoreña nos impuso al país durante más de 20 años cuando nos gobernó, ha demostrado ser un rotundo fracaso, es ese el modelo que ha fracasado, no este que estamos construyendo y que está dando ya sus primeros resultados”47.

Por su parte el FMLN, aunque mantiene la prudencia absteniéndose de anunciar un cambio de sistema, afirma que El Salvador enfrenta un “proyecto conservador y mezquino”. Durante la celebración del 119 aniversario del natalicio de Farabundo Martí, Sigfrido Reyes, presidente de la Asamblea Legislativa y alto dirigente del partido gobernante, expresó que “El Salvador enfrenta dos proyectos. Uno de carácter popular transformador y otro conservador, oligárquico y mezquino, cuya lucha se da por el control de las instituciones, en el debate de las ideas y de la política”48.

Para justificar las imperfecciones del modelo, los dirigentes efemelenistas, continuaron cuestionando durante el tercer año los efectos de la dolarización. José Luis Merino manifestó al respecto que esa medida impulsada en el año 2000 a través de la “ley de integración monetaria” es “uno de los yugos más feroces que se le ha impuesto a la sociedad salvadoreña”, agregando que “se nos impuso la dolarización, lo cual vuelve a nuestro país vulnerable frente a todas las crisis de los señores que fabrican los dólares”49.

En un campo pagado de reciente publicación, el FMLN explicó las causas que a su juicio han generado la actual situación económica del país y el efecto que causaría la eliminación de los subsidios. En dicha comunicación, el partido oficial expresó que “la dolarización, como se conoce la Ley de Integración Monetaria, es equivalente a la desgracia más devastadora que recordará el pueblo salvadoreño, al mediar el presente siglo, nos destrozó la política monetaria y nos dejó mancos para aplicar una correcta política fiscal, nos redujo la capacidad competitiva en la región de Centroamérica y el Caribe nuestros socios naturales y los segundos más importantes en nuestro comercio internacional”50.

Por otra parte, las consecuencias de la confrontación entre el presidente y el Frente abordada en el capítulo 1, han perjudicado iniciativas presidenciales a favor del desarrollo económico. Un caso en

47 Presidencia de la República de El Salvador (2012), Discurso del Presidente de la República, Mauricio Funes, “Lanzamiento del año agrícola”, 23 de abril de 2012.

48 Ramos, M. (2012), “FMLN celebra 119 natalicio de Farabundo Martí”, La Página, 6 de mayo de 2012.49 Mejía, A. (2012), “Dolarización es yugo feroz afirma Merino”, La Prensa Gráfica, 8 de mayo de 2012.50 FMLN (2012), Posición oficial de la Comisión Política del FMLN, “Situación económica del país y la problemática de los subsidios en El Salvador”, campo

pagado, 21 de mayo de 2012.



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particular fue el de los asocios público-privados. El FMLN manifestó su “desconfianza” a este tipo de legislación. Santiago Flores, diputado del partido oficial, expresó en la primera rendición de cuentas del trabajo legislativo para el período 2012-2015 realizado en la Plaza Gerardo Barrios durante la actividad conocida como “Tribuna Legislativa”, que “se oponen a la propuesta de asocio público-privado que impulsa el gobierno central porque no garantiza beneficios a la sociedad”51. Además dijo que “el FMLN no acompañará los asocios público-privados porque nos parece que son proyectos de privatización.”

A las críticas que el Frente hace al mandatario, se suman las dirigidas al empresariado nacional. El Vicepresidente de la República y Ministro de Educación ad – honorem, se refirió en términos incriminatorios a la empresa privada acusándolos de no contribuir al desarrollo económico y social. El dirigente solicitó al sector empresarial que “se ponga la mano en la conciencia y que salga el presidente de la ANEP (Jorge Daboub, de la Asociación Nacional de la Empresa Privada) a las calles y decirle a los trabajadores (sic), vamos a incrementar el salario mínimo”52.

Recientemente y en coherencia con los postulados que el partido de gobierno ha venido reivindicando, el Secretario General del FMLN manifestó su apoyo a la nacionalización de las empresas. No obstante omitir su opinión acerca de si esa medida debería aplicarse en El Salvador, el diputado Medardo González dijo que los casos suramericanos son dignos de reconocimiento porque “están recuperando el dominio sobre bienes naturales.” El dirigente partidario agregó que “ahora estos gobiernos vienen y recuperan para sus propios países, para sus propios pueblos –la propiedad del subsuelo y de los productos naturales- nosotros saludamos esa conducta y esa actitud que es ejemplar para nosotros”53.

Estas declaraciones han sido ratificadas en el comunicado oficial que el FMLN publicó el 21 de mayo. En su planteamiento, el partido oficial señala que “en nuestro país lo más escandaloso y nefasto de estas políticas – en relación a la privatización de bancos, teléfonos, comunicaciones, servicios de energía eléctrica, aeropuertos, puertos, servicios de salud, servicio de agua, abastecimiento de alimentos de la canasta básica, tránsito por carreteras – fue la venta de la banca nacional por debajo de su valor, la destrucción del Instituto Regulador de Abastecimiento (IRA), la destrucción del mercado público”.54

51 Escobar, I. (2011), “FMLN reitera su desconfianza al asocio público-privado”, Diario CoLatino, 5 de mayo de 2012.52 Velásquez, E. y Beltrán, J. (2012), “FMLN busca retomar la lucha de sindicatos”, El Diario de Hoy, miércoles 2 de mayo de 2012.53 Mejía, A. y Romero, F. (2012), “El FMLN saluda expropiaciones en Suramérica”, La Prensa Gráfica, 12 de mayo de 2012.54 Op.Cit., FMLN (2012).



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Asocio para el Crecimiento

En el marco de la iniciativa impulsada por los Estados Unidos denominada “asocio para el crecimiento”, se dispuso la creación de un “Consejo nacional para el crecimiento”, que según Casa Presidencial, “promovería un ambiente de confianza y mejoraría el clima de negocios e inversiones en actividades o sectores considerados como estratégicos”55. En el pacto suscrito entre el gobierno y los Estados Unidos, se estableció que dicho consejo estaría integrado por representantes del Ejecutivo y del sector privado. El anuncio del mandatario excluyendo a dirigentes de las gremiales empresariales de esta entidad, generó un nuevo enfrentamiento entre el presidente y los hombres de negocios.

El presidente justificó su decisión argumentando que al consejo serían invitados empresarios a título individual y no miembros de las gremiales empresariales, pues éstos últimos representan intereses particulares y no son esas organizaciones las que directamente generan empleo. El gobernante explicó su justificación argumentando que “una cosa son las gremiales, otra cosa son los empresarios considerados por separado; una cosa es la ASI, la Cámara de Comercio, la ANEP, y otra cosa son los grupos empresariales a quien yo he hecho referencia. Los que generan empleo, los que generan riquezas, los que mantienen a flote la economía del país son los empresarios, no las cámaras; las cámaras representan intereses y son creadas para defender intereses y es legítimo que así sea”56.

La actitud del presidente ante la conformación del consejo fue interpretada por los empresarios agremiados en las diferentes organizaciones como un intento de división del sector privado. Jorge Daboub expresó que el presidente “estaba tirando al trasto los esfuerzos que el país estaba viendo pasar en frente”; agregó que “eso de recibir un anuncio de un asocio, que significa unidad y trabajo en conjunto, pero los mensajes que se reciben 18 horas después es división, es exclusión, es moverse del desarrollo para el uso del despilfarro. Un discurso que divide a la sociedad”57.

Los miembros de las gremiales no objetaron a los integrantes que ingresaron al consejo en representación del empresariado nacional58. Su señalamiento fue que además de los empresarios incorporados a título individual debió invitarse a la dirigencia de las diferentes gremiales del sector privado.

55 Romero, F. (2011), “Empresa nacional en nuevo consejo para el crecimiento”, La Prensa Gráfica, 10 de noviembre de 2011.56 Keilhuaer, J., López, K. y Menjívar, V. (2011), “Gremiales privadas objetan postura de Funes sobre asocio”, La Prensa Gráfica, 8 de noviembre de 2011.57 Ibíd.58 La representación empresarial en el Consejo para el Crecimiento quedó integrada por: Francisco de Sola, Juan Carlos Eserski, Roberto Murray Meza,

Francisco Callejas y Ricardo Poma. En representación del Gobierno de la República ingresaron: Álex Segovia, Secretario Técnico de la Presidencia de la República; Carlos Cáceres, Ministro de Hacienda; Héctor Dada, Ministro de Economía; Guillermo López Suárez, Ministro de Agricultura y Ganadería; y Carlos Acevedo, Presidente del Banco Central de Reserva.



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XII Encuentro Nacional de la Empresa Privada

El cónclave organizado anualmente por la ANEP, ha representado durante los últimos doce años, una oportunidad para la construcción de consensos entre la empresa privada y el sector público. En su doceava edición, celebrada en febrero de 2012, los empresarios presentaron una agenda vinculada exclusivamente con el fortalecimiento institucional59. Ante las señales de deterioro identificadas por el sector privado durante el segundo semestre de 2011, ANEP lideró la conformación de un movimiento denominado “Aliados por la Democracia” que integró a más de 100 organizaciones de la sociedad civil60.

Durante el desarrollo del evento, el presidente se comprometió a impulsar las diferentes propuestas. El mandatario felicitó el esfuerzo de ANEP y las organizaciones integrantes de los Aliados, señalando que “adquiría el compromiso de iniciar todas aquellas acciones tendientes a la implementación del mismo”61. Un mes más tarde, la cúpula empresarial reclamaba la anuencia del gobernante para que la renovación de un tercio de la Corte Suprema de Justicia que debía elegirse durante el 2012, se realizara por la legislatura que finalizó su período el 1º de mayo y no por la siguiente, como corresponde constitucionalmente a juicio de la ANEP y al resto de organizaciones de “Aliados por la Democracia”. El presidente argumentaba que “eran las mismas fuerzas políticas las que decidirían en la próxima Asamblea” y que en consecuencia, “el problema era aritmético de lograr mayorías”62.

El desencanto del sector privado con la figura del presidente, se evidenció con los resultados de la encuesta realizada durante el encuentro empresarial. Según dicho instrumento de medición, la Presidencia de la República descendió 14 posiciones en tan solo dos años. De ser la institución mejor evaluada por los inversionistas en la encuesta de 2010, cuando obtuvo una calificación de 3.70 en una escala donde 5 representa un “muy buen desempeño” y 1 un “muy mal desempeño”, pasó a la mitad de la lista, con una puntuación de 2.46 en el sondeo de 201263 (ver gráficos 1 y 2).

59 Cáceres, M. (2012), “ENADE 2012 plantea reforma electoral”, El Diario de Hoy, 14 de febrero de 2012.60 Página web oficial Aliados por la Democracia: http//:www.aliadosporlademocracia.com. 61 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Discurso del Presidente Mauricio Funes durante el XII Encuentro Nacional de la Empresa Privada”, 13 de

febrero de 2012.62 Magaña, Y. (2012), “Funes no ve problema ético legal en cambios en Sala de lo Constitucional”, Diario El Mundo, 28 de marzo de 2012.63 Argueta, K. (2012), “Se desgasta credibilidad y transparencia del gobierno”, El Diario de Hoy, 29 de febrero de 2012.



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Por su parte, la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador realizó entre sus agremiados una encuesta de opinión pública en la que consultó la percepción de estos acerca de los tres años de gestión del gobierno actual en las áreas económica, política y social64.

A la pregunta sobre la calificación que le darían a las relaciones entre el sector privado y el mandatario, los empresarios consultados respondieron casi en un 90% que las mismas fueron entre “malas” y “pésimas”.

Gráfico 3. ¿Cómo calificaría las relaciones que el presidente de la República ha mantenido con el sector privado?

64 La escala utilizada fue de 1 a 10, donde 1 es la evaluación mínima y 10 la máxima, en cada una de las areas mecionadas.

Fuente: Resultados encuesta “Evaluación empresarial de tres años de gobierno”, CCIE, mayo de 2012

Fuente: Resultados encuesta ENADE 2012: compromiso por la democracia

Gráfico 1. Evaluación de actores 2012 Gráfico 2. Evaluación de actores 2010-2012



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Reformar al Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP)65

El Instituto Salvadoreño de Formación Profesional es una de las tres entidades de carácter tripartito

existentes en El Salvador desde 199366. El financiamiento de esta institución proviene prácticamente

en su totalidad de las cotizaciones de las diferentes empresas y un porcentaje menor de las

Instituciones Oficiales Autónomas67.

El Ejecutivo intentó en marzo de 2012 reformar la composición del Consejo Directivo de esa

institución. Su intención era recomponer el órgano de dirección del INSAFORP para darle más

potestades al gobierno y más presencia en dicha instancia. Los cambios a los artículos 8 y 9 de la “ley

de formación profesional” pretendían aumentar de 3 a 6 los miembros del sector gubernamental,

reduciendo de 4 a 2 los del sector empleador y de 3 a 2 los del sector laboral68.

Con esa reforma, según los dirigentes empresariales, los $25 millones anuales que aporta el sector privado y que ahora se invierten en capacitar a los trabajadores para mejorar sus oportunidades, terminarían siendo utilizados por el gobierno para “proyectos de clientelismo político”. Javier Simán, presidente de la ASI afirmó que “de ninguna manera permitirían que los fondos que la empresa privada aporta al INSAFORP para la capacitación de sus trabajadores, fueran destinados para fines distintos porque se les estaría quitando la oportunidad de superarse”69.

El rechazo de ambos sectores (empleador y laboral) no se hizo esperar. El presidente de la ANEP manifestó que “el gobierno se ha acabado el dinero de los impuestos, de los préstamos, el dinero de la actividad económica y está echando mano de los fondos de cualquier institución que se la pase enfrente”. Daboub recordó que “el dinero con que se alimenta la institución no proviene del gobierno, sino que se trata del 1% que cada empresa hace de acuerdo a su planilla, por lo que no es correcto ni justo, aunque se está volviendo costumbre meter mano de recursos que no le corresponden”70.

En el mismo sentido se expresaron los principales dirigentes de las organizaciones sindicales. Sarahí

Molina, Secretaria General del “Movimiento de unidad sindical y gremial de El Salvador (MUSYGES),

externó la preocupación de los sindicatos “por la intención del gobierno a través del Ministerio de Trabajo

de reformar la ley de formación profesional, porque con eso no se está fortaleciendo la institucionalidad

de la entidad, sino que por el contrario se está debilitándola”71. En la misma dirección, el Secretario

65 Decreto Legislativo No. 554, del 8 de julio de 1993, publicado en el Diario Oficial No. 143, Tomo No. 320, de fecha 29 de julio de 1993.66 Las otras dos son el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y el Fondo Social para la Vivienda (FSV).67 Art. 26, literal c) de la ley del INSAFORP: “El patrimonio del INSAFORP estará constituido por: c) Cotizaciones obligatorias hasta el 1% pagadas por los patronos

del sector privado y por las Instituciones Oficiales Autónomas, que empleen diez o más trabajadores…”68 Vid. Artículo 8 de la ley del INSAFORP. 69 Asociación Salvadoreña de Industriales (2012), “La ASI rechaza reforma a la ley de INSAFORP”, 22 de marzo de 2012.70 Argueta, K. y Choto, D. (2012), “ANEP y sindicatos en contra de que gobierno controle INSAFORP”, El Diario de Hoy, 7 de marzo de 2012.71 Choto, D. (2012), “Gremios piden que no se reforme la ley del INSAFORP”, El Diario de Hoy, 8 de marzo de 2012.



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General de la “Federación de trabajadores de la industria de la construcción (FESINCONTRAS),

Ricardo Soriano, explicó que se “estaba tratando de romper el tripartismo que tanta lucha y sangre

había costado”72.

72 Op. Cit., Argueta, K. y Choto, D. (2012).



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A diferencia de los años anteriores, en los últimos 12 meses de gestión del Presidente Funes se registran graves déficits por parte del gobierno central en relación con el estado de derecho y la institucionalidad democrática.

La sanción del decreto 743, la negación de publicar un fallo judicial en el Diario Oficial, el respaldo al traslado de magistrados de la CSJ, la elección anticipada de funcionarios y la aprobación del reglamento a la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) que ha sido cuestionado ante la Sala de lo Constitucional y que sirvió de fundamento para el rechazo de las diferentes ternas propuestas para integrar el Instituto de Acceso a la Información, son algunas de las actuaciones que evidencian el bajo grado de compromiso con la democracia en el tercer año de gestión presidencial. A continuación, se mencionan los aciertos y déficits registrados.

CAPÍTULO VI

Compromiso con la democracia



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Aciertos

En el tercer año de gobierno se observan tres aciertos en materia de democracia: el continuo rechazo al socialismo; la formulación del proyecto de la Ley de Asocios Público Privados; y el veto al decreto 897 referente al voto por bandera.

Rechazo al socialismo

A lo largo de su período presidencial, el Presidente Funes ha mantenido su postura inicial de preservar el sistema de libertades, el régimen de democracia representativa y de no introducirse al bloque ALBA. En abril de 2012, el mandatario cuestionó si el ingreso al ALBA produciría beneficios para la economía del país, recalcando que su oferta electoral nunca incluyó tal decisión1. Días después, reiteró que el ALBA no “resuelve el problema” de El Salvador y reconoció la “insistencia” del FMLN sobre el tema en los últimos años2.

Como se mencionó en la apreciación anterior, la única crítica que puede señalarse al Presidente Funes respecto a la oposición que manifiesta sobre el socialismo del siglo XXI , es su permisividad en relación con el proyecto del Frente3. A pesar que el mandatario ha diferido contundentemente con la visión del FMLN y aún con el efecto de la sustitución del gabinete de seguridad, el partido oficial continúa ocupando parte del gabinete y ostenta un 69% de su presupuesto, tal y como se mostró en el tercer capítulo de esta apreciación. Por tanto, si bien se registra un claro alejamiento a proyectos vinculados con regímenes antidemocráticos, al mismo tiempo se ha mantenido la plataforma burocrática para el soporte del mismo.

Proyecto de la Ley de Asocios Público Privados

Uno de los aciertos registrados del Presidente Funes es el proyecto de la Ley de Asocios Público Privados como producto del trabajo realizado en el Consejo Económico y Social (CES). Ese marco jurídico busca que el Estado pueda impulsar diversos proyectos de interés público, principalmente de infraestructura, a través de una coordinación entre el gobierno y el sector privado y bajo condiciones menos restrictivas que las usuales con el fin de garantizar calidad y eficiencia4.

El 30 de agosto de 2011, luego de varios meses de discusión, el CES acordó respaldar el anteproyecto de la Ley de Asocios Público Privados y se incluyeron en éste algunas de las observaciones realizadas

1 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Declaración posterior a la clausura del curso antipandillas”, 19 de abril de 2012.2 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Declaración posterior a la develación de mural ´Alegoría de la Guerra Civil y los Acuerdos de Paz´”, 3 de

mayo de 2012.3 Fusades (2011), Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011.4 Fusades (2012), “Ley de Asocios Público Privados: una oportunidad para la competitividad”, Boletín N° 135, Departamento de Estudios Legales, marzo de

2012.



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por la entidad. La propuesta fue presentada a la Asamblea Legislativa en enero de 2012, destacando el Secretario Técnico de la Presidencia, Alex Segovia, que el proyecto es una apuesta del gobierno por la inversión y la productividad del país5.

Si bien la discusión del proyecto no ha mostrado avances en la Asamblea Legislativa y existen ciertas objeciones sobre el mismo en cuanto a la institucionalidad encargada y la exclusión de la ley de los servicios de educación, salud y seguridad6, la construcción de una iniciativa con el aporte de una entidad como el CES –integrada por diversos sectores de la sociedad civil– es una experiencia valiosa en términos de democracia consensual. De allí que sea un acierto en términos de compromiso con la democracia en la administración del Presidente Funes.

Veto al decreto 897

El 27 de octubre de 2011, los diputados del FMLN y CN aprobaron, con dispensa de trámites, el decreto 897 que reforma 36 artículos del Código Electoral. El decreto perseguía, según lo establecido en sus considerandos, “armonizar” la legislación por existir disposiciones “desactualizadas”7. Sin embargo, de las 36 reformas mencionadas, tres se orientaban a modificar el sistema de conteo de votos de cara a los comicios de marzo de 2012.

Debe recordarse que el decreto 758, en el cual se enmarca el proyecto vetado, configuraba un mecanismo de conteo de votos que mantenía la prevalencia del orden de la lista del partido cuando se votaba por una bandera. Sin embargo, el mismo decreto 758 establecía que cuando un elector marcara simultáneamente sobre la bandera y su candidato de preferencia, el voto debía favorecer a este último.

En cambio, el decreto 897 fijaba que, de marcarse la bandera y uno de los candidatos bajo ésta, el voto debía entenderse a favor del orden de la lista del partido. Lo anterior distorsionaba claramente la libertad del voto al desentenderse de la voluntad del elector por un candidato en particular8, violentando en esa medida la Constitución.

El 7 de noviembre de 2011, mientras el decreto 897 todavía se encontraba en el proceso de formación de ley, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional varias de las reformas derivadas del decreto 758, especialmente en lo concerniente a la prevalencia del orden de la lista del partido9.

5 Romero, F. y Belloso, M. (2012), “Ley de Asocios Público-Privados, en la Asamblea”, La Prensa Gráfica, 20 de enero de 2012.6 Choto, D. (2012), “Exigen modificar proyecto asocios públicos privados”, El Diario de Hoy, 27 de febrero de 2012.7 Decreto Legislativo N° 897 del 27 de octubre de 2011, considerandos II y III.8 Fusades (2011), “Una propuesta de reforma al Código Electoral contra la intención del voto”, Memorándum N° 14, Departamento de Estudios Políticos,

octubre de 2011.9 Sala de lo Constitucional (2011), Sentencia 57-2011, 7 de noviembre de 2011.



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El 14 de noviembre, el Presidente Funes, siguiendo el planteamiento fijado por la Sala, vetó el decreto 897 por razones de inconstitucionalidad sustentándose en el fallo recién emitido. El veto no solo defendió el orden constitucional, sino que evitó que se entrampara la regulación necesaria para definir el conteo de votos a pocos meses de las elecciones de marzo de 2012. Tal decisión, refleja un acierto del Presidente Funes en referencia a su compromiso con la democracia.

Déficits

En los últimos 12 meses de gobierno se observan diversas actuaciones en contra del régimen democrático que se agrupan en los siguientes nueve déficits: la sanción del decreto 743 y la negación a publicar un fallo judicial en el Diario Oficial; las declaraciones en contra de la independencia de la justicia constitucional responsabilizando a la Sala de lo Constitucional por la inseguridad pública en caso de resolver con un criterio distinto al del gobernante; el respaldo al traslado de magistrados de la CSJ y a la elección anticipada de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y del Fiscal General de la República; el reglamento de la LAIP y el retraso en el nombramiento de los miembros de la institución que tendrán a su cargo la aplicación de la ley; el atraso en el nombramiento de un miembro del Tribunal de Ética Gubernamental (TEG); la intolerancia a la crítica en los casos Castillo y Ochoa; la sanción del decreto 758 que incumplía la sentencia 61-2009 sobre la libertad del voto; la aplicación parcial de la prohibición a los funcionarios públicos de realizar actos de proselitismo y la inactividad del Consejo Consultivo creado en 2011.

A continuación, se abordan cada una de las actuaciones mencionadas.

La sanción del decreto 743 y la negación a publicar un fallo judicial en el Diario Oficial

El 2 de junio de 2011, los diputados de ARENA, GANA, PES y CN aprobaron, con dispensa de trámites, el decreto legislativo N° 743. Mediante estas disposiciones, se reformaba la Ley Orgánica Judicial al elevar el quórum necesario de la Sala de lo Constitucional para resolver recursos de inconstitucionalidad de cuatro a cinco votos, es decir, obligaban al tribunal a resolver por unanimidad.

La intención del decreto consistía en anular las facultades que la Constitución deposita en la Sala de lo Constitucional al fijar un mecanismo de resolución que transformaba en inoperante al máximo intérprete de la Constitución10. De allí que, al impedir resolver sobre recursos de inconstitucionalidad por el disenso de una sola persona, el decreto transgredía claramente la

10 Fusades (2011), “Persisten ataduras contra la Sala de lo Constitucional”, posición institucional N° 44, Departamento de Estudios Legales, julio de 2011.



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independencia de los Órganos del Estado y por ende afectaba el republicanismo. No obstante lo anterior, a pocas horas de haberse aprobado en la Asamblea Legislativa, el Presidente Funes, en un proceso particularmente expedito, sancionó el decreto 743.

Tal fue la celeridad en el proceso de formación de ley, que la asesoría jurídica del gobernante no se percató que el decreto recibido en Casa Presidencial era distinto al aprobado por los diputados en ciertas partes de la redacción, sancionándolo sin mayores reparos11. La normativa, en consecuencia, además de adolecer de vicios de inconstitucionalidad en su fondo, presentaba un procedimiento fuera del orden constitucional.

Las reacciones de la sociedad civil no se hicieron esperar, produciéndose manifestaciones el mismo 3 de junio cuando se supo sobre la decisión presidencial12 y prolongándose en las semanas siguientes13. Asimismo, numerosas organizaciones cívicas salvadoreñas, tales como universidades, asociaciones profesionales, sindicatos, entidades dedicadas al fortalecimiento democrático, tanques de pensamiento y gremiales empresariales, se pronunciaron en contra del decreto14. La coyuntura se calificó como un momento de “unidad nacional contra el decreto 743” por un importante medio de comunicación15. De igual forma, representaciones internacionales de la sociedad civil e instituciones como la Organización de Naciones Unidas se adhirieron a las protestas16.

Por su parte, el FMLN, no obstante su oposición inicial al decreto74317, realizó posteriormente una manifestación pública frente a la CSJ en la que le exigía respetar la Constitución. La máxima dirigencia del Frente reclamaba la errónea interpretación de las disposiciones constitucionales que irrespetaban el voto por su bandera18. Por esta razón, cuando ARENA se retractó y propuso la derogación del decreto, el Secretario General del FMLN, diputado Medardo González, señaló que el decreto debía cumplirse19.

El día 6 de junio, la Sala de lo Constitucional, al admitir dos recursos de inconstitucionalidad, declaró inaplicables las reformas derivadas del decreto 743 sosteniéndose en la atribución que la Constitución le otorga en tal sentido: “Dentro de la potestad de administrar justicia, corresponde a los tribunales, en los casos en que tengan que pronunciar sentencia, declarar la inaplicabilidad de cualquier

11 Soriano, A. (2011), “Decreto 743 firmado no fue el que se votó”, Diario El Mundo, 15 de junio de 2011.12 Arauz, S., Lemus, E. y Labrador, G. (2011), “Funes avaló decreto de la derecha que amarra a Sala de lo Constitucional”, El Faro, 3 de junio de 2011.13 Rivera, K. (2011), “Continúan manifestaciones por sanción del decreto 743”, La Página, 5 de junio de 2011; Orellana, M. (2011), “La lucha por derogatoria de

decreto 743”, Diario CoLatino, 11 de junio de 2011; Melara, G. y Pérez, E. (2011), “AGEPYM se concentra a las afueras de la Asamblea para pedir derogación de 743”, La Prensa Gráfica, 16 de junio de 2011; y Ruiz, M. (2011), “Tres en huelga de hambre para exigir derogatorio del 743”, El Diario de Hoy, 28 de junio de 2011.

14 Op. Cit. Arauz, S., Lemus, E. y Labrador, G. (2011); y De Dios, F. (2011), “Unidad ciudadana contra el decreto 743”, ContraPunto, 7 de junio de 2011.15 Op. Cit. De Dios, F. (2011).16 Observatorio Legislativo (2011), “Múltiples organizaciones internacionales de la sociedad civil piden derogar el decreto 743”, 30 de junio de 2011; y Pérez, D.

(2011), “Relatora ONU interpreta como ‘obligación impuesta’ Decreto 743”, Diario CoLatino, 5 de julio de 2011.17 Op. Cit. Arauz, S., Lemus, E. y Labrador, G. (2011).18 Morán, O. (2011), “Dirigentes y militantes del FMLN exigen a la Sala de lo Constitucional respeto al voto por bandera”, La Página, 7 de julio de 2011.19 Labrador, G. y Arauz, S. (2011), “Arena se retracta del decreto contra Sala y FMLN insta a cumplirlo”, El Faro, 8 de junio de 2011.



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ley o disposición de los otros Órganos, contraria a los preceptos constitucionales”20. Semanas después, la Sala resolvió una sentencia de inconstitucionalidad firmada bajo cuatro de los cinco magistrados bajo la misma lógica.

A pesar que la Constitución atribuye a los jueces la potestad de inaplicar leyes que sean consideradas contrarias a la Constitución, el Presidente Funes negó publicar el fallo mencionado en el Diario Oficial señalando que “el director (del Diario Oficial) no puede publicar una sentencia que viole la ley”21. Debido a la postura del Ejecutivo y conforme a la Ley Orgánica Judicial, la CSJ tuvo que publicar el fallo en un diario de mayor circulación.

Luego de casi dos meses de una intensa y constante presión de la sociedad civil y de la comunidad internacional, los diputados del FMLN, ARENA y PES derogaron el decreto legislativo 743 el 27 de julio de 2011. En su momento, el episodio fue calificado como la peor crisis de constitucionalidad desde el golpe de estado de 197922.

Sin embargo, el 6 de julio de 2011 en un discurso en el municipio de Verapaz, departamento de San Vicente, el Presidente Funes redujo la relevancia del tema de la siguiente manera: “yo quisiera saber, a los amigos de Verapaz, que tanto les afecta a ustedes las condiciones de vida, esa discusión, ese debate en el que nos hemos metido los diferentes Órganos del Estado (…) les preocupa que una nueva tormenta les pueda dañar sus casas, dañar sus cultivos y poner en riesgo sus vidas”23.

De igual forma, días después, el gobernante restó importancia al tema señalando lo siguiente: “la doctora Violeta Menjívar, nuestra Viceministra, me decía: y toda esta gente, estoy segura que no tienen idea de lo que es el decreto 743, o si sabe lo que es el decreto 743, habría que preguntarles si están realmente preocupados por las discusiones que se están dando sobre todo allá en San Salvador, por un decreto que aprobó la Asamblea Legislativa y que cambió la manera cómo toma las decisiones la Corte Suprema de Justicia. ¿Qué es lo que les preocupa a ustedes? El diario vivir, tener seguridad que sus hijos tengan educación y salud, que crezcan sanos y fuertes en un ambiente de armonía”24.

En términos de democracia actitudinal, y destacando la importancia de la independencia judicial como elemento fundamental del estado de derecho, la sanción del decreto 743 y la negación de publicar un fallo judicial constituyen los déficits más graves registrados en el tercer año de la administración del Presidente Funes.

20 Constitución de la República de El Salvador, artículo 185.21 Redacción Contrapunto (2011), “Funes niega que haya crisis institucional”, ContraPunto, 28 de junio de 2011.22 Op. Cit. Fusades (2011), “Persisten ataduras contra la Sala de lo Constitucional”.23 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Inspección a obras de protección y puentes en Verapaz y sus alrededores”, 6 de julio de 2011.24 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Primer aniversario de reforma de salud en el municipio de Arcatao, Chalatenango”, 20 de julio de 2011.



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Declaraciones en contra de la independencia de la justicia constitucional en el tema de seguridad pública

Otro de los casos registrados en contra de la independencia judicial en los últimos 12 meses de gestión, tiene que ver con las declaraciones del Presidente Funes en contra de la Sala de lo Constitucional en el tema de seguridad pública. El 26 de marzo de 2012, la Sala de lo Constitucional admitió una demanda de inconstitucionalidad respecto al nombramiento del Ministro de Justicia y Seguridad Pública y del Director General de PNC, generales en retiro David Munguía Payés y Francisco Salinas, respectivamente25. La demanda tiene que ver con las posturas en contra de tales nombramientos que advierten de la militarización de la seguridad pública a pesar que se trata, como ya se dijo, de militares en retiro.

Ante la admisión de la demanda, el mandatario declaró lo siguiente: “hoy resulta que en cualquier momento la Corte puede obligarme a mí, a que destituya al General Munguía Payés y al General Salinas al frente del ministerio uno y de la dirección de la policía otro, por una interpretación que hacen de la Constitución (…) Deben de pensar muy bien la decisión que van a tomar. ¿Quién está mandando mensajes de inseguridad?”26.

Asimismo, semanas después, el gobernante añadió que no sería su responsabilidad “los daños que se ocasionen al aparato de seguridad pública si la Corte al final declara inconstitucional ambos nombramientos”. Por el contrario, de acuerdo al presidente, el daño a la seguridad pública lo va a ocasionar la Corte en ese caso27. Las declaraciones riñen con la independencia de órganos, en este caso con la independencia de la justicia constitucional, al realizar una valoración no solo de cómo debe resolver un tribunal judicial, sino también al responsabilizarlo por el problema de inseguridad en caso que se establezca que los nombramientos contrarían la Constitución.

Respaldo al traslado de magistrado de la CSJ y a la elección anticipada de magistrados de la CSJ y de Fiscal General de la República

El 24 de abril de 2012, en la última sesión plenaria de la legislatura 2009-2012, los diputados del FMLN, GANA, CN y PES eligieron a magistrados a la CSJ y al Fiscal General de la República por segunda ocasión, renovando dos tercios de los integrantes de la CSJ. Asimismo, acordaron el traslado del Magistrado Belarmino Jaime de la Sala de lo Constitucional, no obstante faltarle a éste seis años al interior de la misma. La decisión fue duramente criticada por organizaciones de la sociedad civil al contrariar el régimen de democracia representativa y por ende al orden constitucional que establece una elección escalonada coincidente con los períodos legislativos28. Si bien el tema corresponde

25 Magaña, Y. (2012), “Sala admite recurso por nombramientos de Seguridad y PNC”, Diario El Mundo, 26 de marzo de 2012.26 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Conferencia de prensa señor Mauricio Funes, Presidente de la República”, 28 de marzo de 2012.27 Flores, R. (2012), “Fallo de CSJ podría desarticular un aparato de seguridad eficiente, dice presidente Funes”, Diario CoLatino, 7 de mayo de 2012.28 Fusades (2012), “Una legislatura, una Magistratura: Aspectos constitucionales sobre la elección de la Corte Suprema de Justicia”, Boletín N° 133, Departamento

de Estudios Legales, enero de 2012.



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al ámbito legislativo, el Presidente Funes participó en el debate respaldando la decisión de los diputados.

En declaraciones del 28 de marzo de 2012, el mandatario expresó lo siguiente: “si esta asamblea cuenta con mayoría calificada (...) por qué no van a elegir, que yo sepa no existe ningún impedimento legal por lo tanto aquí no intervienen razones de orden ético, intervienen razones de carácter jurídico”29. Asimismo, sobre el traslado de magistrados de la CSJ, el gobernante señaló que “el que puede lo más, puede lo menos y si la Asamblea puede nombrar magistrados, puede trasladarlos también”30, a la vez que comparó la situación con el hecho que el presidente puede remover a sus ministros31.

Reglamento de la LAIP y falta de nombramiento de los miembros del IAIP

La LAIP, vigente desde el 8 de mayo de 2011, fue impulsada a través de la iniciativa de la sociedad civil con el fin de transparentar la administración pública y permitir una necesaria rendición de cuentas para el funcionamiento de la democracia. Sin embargo, en el tercer año de gobierno del Presidente Funes, se presenta una violación sistemática a dicha normativa en dos momentos: la emisión del Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública (RLAIP) y el rechazo del mandatario a las ternas propuestas para integrar el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP).

En cuanto al RLAIP, éste fue emitido por el Órgano Ejecutivo en septiembre de 2011. De acuerdo a la Constitución, el Presidente de la República tiene la obligación de “decretar los reglamentos que fueren necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes cuya ejecución le corresponde”32. No obstante lo dispuesto en la norma primaria, el Presidente Funes emitió un reglamento que lejos de facilitar y asegurar la aplicación efectiva de la LAIP, la bloquea de forma arbitraria en dos sentidos.

En primer lugar, según el artículo 73 del RLAIP, el mandatario puede, de acuerdo a su “criterio”, devolver las ternas propuestas para integrar el IAIP cuando considere que los candidatos no son “aptos” para dicha tarea, a pesar que tal atribución no se encuentra contenida en la ley. En segundo lugar, en el artículo 29 del reglamento, se fijan nuevas causales para negar información que tampoco están contenidas en la ley. Según la disposición mencionada, podrá negarse información cuando se afecte que “seguridad nacional” o la “seguridad política”33.

29 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Conferencia de prensa señor Mauricio Funes Presidente de la República”, 28 de marzo de 2012. 30 Ibíd.31 Ibíd.32 Ibíd., artículo 168, numeral 14.33 Según el artículo 2 del RLAIP, la seguridad nacional es “toda acción o actividad, directa o indirecta, destinada a proteger la integridad, estabilidad y permanencia

del Estado y sus dirigentes, su gobernabilidad democrática, la defensa exterior, la integridad del territorio nacional y sus instituciones, incluyendo todas aquellas acciones o actividades tendientes a proteger las condiciones permanentes de libertad, desarrollo económico, paz y bienestar social”. Por otro lado, la seguridad política es “toda acción o actividad directa o indirecta, que realicen los funcionarios de Alto Nivel, tendientes a defender el orden púbico, la organización política del gobierno y sus instituciones, asó como toda actividad que tenga por objeto gobernar o dirigir al Estado o al buen desarrollo de la política gubernamental, incluyendo las actividades destinadas a proteger de las amenazas contra la legitimidad, reconocimiento y la autoridad del gobierno que desencadenen circunstancias de inestabilidad política, corrupción e ingobernabilidad, entre otras”.



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De acuerdo al Departamento de Estudios Legales de Fusades, el presidente ha excedido su potestad reglamentaria al atribuirse competencias que la ley no establece34. Estos hechos motivaron a que en marzo de 2012, un grupo de ciudadanos presentaran un recurso de inconstitucionalidad que, al cierre de esta apreciación, se encuentra todavía pendiente de resolución35.

Pese a los señalamientos planteados por organizaciones de la sociedad civil, atendiendo incluso el compromiso que el Ejecutivo había asumido de realizar consultas para la elaboración del reglamento36, el Presidente Funes rechazó todas las ternas propuestas para integrar el IAIP en mayo de 2012.

Su justificación fue que las personas propuestas no eran idóneas, sin mayores profundizaciones37. El mandatario señaló lo siguiente: “revisé las propuestas, (…) pero consideré que no todos llenaban la idoneidad para estar en el instituto, eso le corresponde al presidente evaluarlo, sino no lo hubiera establecido la ley y por lo tanto lo que hice fue devolverlas para que ellos me hagan una nueva propuesta”38.

Ante tal escenario, el Grupo Promotor de la LAIP –entidad que aglutina diversas organizaciones de la sociedad civil entre universidades, medios de comunicación, tanques de pensamiento, asociaciones profesionales y gremiales y que construyó e impulsó el proyecto que derivó en dicha ley– se pronunció ante la posición del Ejecutivo. En un comunicado, el Grupo Promotor señaló que persistían diversos obstáculos para “lograr mayores niveles de transparencia en el país”, entre los que menciona la omisión de nombramiento de los comisionados del IAIP y la emisión de un reglamento “que contiene disposiciones consideradas inconstitucionales ya que exceden la potestad reglamentaria contemplada en la Constitución”39.

Por otra parte, cabe destacar que el IAIP no cuenta, al cierre de la presente apreciación, con una partida en el Presupuesto General que le permita funcionar. Tal omisión recae tanto en la responsabilidad del Órgano Ejecutivo, que presenta la iniciativa del presupuesto, como de la Asamblea Legislativa, que debe estudiarlo y discutirlo antes de ser aprobado en un ejercicio de rendición de cuentas.

Si bien el gobierno central ha publicado debidamente los “portales de información” en los sitios web de las diferentes instituciones y nombrado y capacitado a los oficiales de información pública, las actuaciones anteriormente descritas opacan tales esfuerzos.

34 Fusades (2011), “Inconstitucionalidad en Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública”, posición institucional número 40, Departamento de Estudios Legales, septiembre de 2011.

35 Pérez, D. (2012), “Piden inconstitucionalidad de artículos del Reglamento de LAIP”, Diario CoLatino, 29 de marzo de 2012.36 Op. Cit. Fusades (2011), “Inconstitucionalidad en Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública”.37 Magaña, Y. (2012), “El Presidente regresa ternas para Instituto”, Diario El Mundo, 11 de mayo de 2012.38 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Posterior a participación en sesión solemne de instalación de nueva Asamblea Legislativa”, 11 de mayo de

2012.39 Grupo Promotor (2012), “Obstáculos para la transparencia y el acceso a la información pública: devolución de ternas del Instituto de Acceso a la Información

Pública y la falta de nombramientos en el TEG”, comunicado del 22 de mayo de 2012.



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Atraso en el nombramiento de un miembro del TEG

A más de 6 meses de retraso y al cierre de la presente apreciación, el Presidente Funes no ha nombrado aún al representante del Órgano Ejecutivo como uno de los cinco miembros del TEG a pesar que la Ley de Ética Gubernamental le obliga a hacerlo40. La falta de nombramiento por parte del mandatario, así como la de la Corte de Cuentas y de la FGR, ha llevado a que el TEG esté paralizado y existan más de 150 procesos sancionatorios que no han podido avanzar41. Por ende, el incumplimiento del gobernante en un área tan importante es otro de sus déficits en materia de democracia.

Intolerancia a la crítica: casos Castillo y Ochoa

Otro déficit registrado en el tercer año de gobierno del Presidente Funes, es su intolerancia a la crítica reflejada en dos casos puntuales. El primer caso tiene que ver con los señalamientos que realizó el Dr. Fabio Castillo, excoordinador del FMLN y actual diputado suplente de su bancada, a las actuaciones del mandatario en relación con el decreto 743 y con un viaje que realizó el mandatario en un jet privado que, según el gobernante, era de un amigo empresario que le “invitó a pasar vacaciones ese fin de semana” sin utilizar fondo públicos42.

Respecto al decreto 743, el Dr. Castillo declaró sentirse arrepentido al haber apoyado al Presidente Funes en su carrera por la presidencia y señaló que el decreto había sido un “golpe de estado”43. Respecto al viaje del mandatario, advirtió que “un presidente de la República no puede admitir regalos de amigos empresarios”44.

Ocho días después de sus declaraciones, el Presidente Funes destituyó al Dr. Castillo de la comisión asesora del Ministerio de Relaciones Exteriores, a la que había pertenecido desde 1996, por “pérdida de confianza”45. El excoordinador del Frente destacó el hecho que si bien había mantenido fuertes críticas en contra de los gobiernos de ARENA, siempre se respetó su derecho de libre expresión46.

Por su parte, el mandatario señaló lo siguiente: “Él dijo a medios de prensa que lamentaba haber votado por este servidor y que ya no confiaba más en mí. Lo menos que podía hacer es buscar a otro funcionario que se desempeñara en lo que él se venía desempeñando dentro de la comisión de límites, y que gozara de la total confianza de este servidor”47.

40 Ley de Ética Gubernamental, artículo 11.41 Redacción El Diario de Hoy (2012), “Funes no cumple ni a la Transparencia ni a la Ética”, El Diario de Hoy, 20 de abril de 2012.42 Cáceres, M. y Velásquez, E. (2011), “Funes dice que no explicará viaje en jet privado porque no usó fondos públicos”, El Diario de Hoy, 6 de mayo de 2011.43 Aguilar, J. (2011), “Fabio Castillo destituido una semana después de criticar a Funes”, El Faro, 14 de junio de 2011.44 Ibíd.45 Henríquez, E. (2011), “Funes justifica decisión de destituir a Fabio Castillo”, El Diario de Hoy, 17 de junio de 2011.46 Cáceres, M. (2011), “Separan a Fabio Castillo de un ente consultivo”, El Diario de Hoy, 14 de junio de 2011.47 Op. Cit. Henríquez, E. (2011).



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El segundo caso tiene que ver con la crítica que realizó el Coronel Sigifredo Ochoa Pérez al discurso del Presidente Funes en la conmemoración del XX aniversario de los Acuerdos de Paz. En su discurso, el gobernante destacó las violaciones cometidas por la FA durante el conflicto armado, subrayando la participación del Coronel Monterrosa en la masacre del Mozote de 1981. Como reacción a esas expresiones, el Coronel Ochoa, en ese entonces candidato a diputado por ARENA, señaló que el lenguaje del Presidente Funes fue “guerrero” y calificó al Coronel Monterrosa como un “héroe” de guerra48.

Días después de las declaraciones, el mandatario otorgó el alta como militar al Coronel Ochoa y le ordenó integrarse a la comisión de asuntos limítrofes del gobierno, destacando lo siguiente: “a partir de este momento, el comandante en jefe de la fuerza armada, que soy yo, pasa a ser su jefe”49. De esa forma, se imposibilitaba la candidatura del Coronel Ochoa por su calidad de militar activo. Sin embargo, el ahora diputado Ochoa, interpuso un recurso de amparo alegando que el mandatario habría violado sus derechos de libertad de expresión y de optar a cargos públicos, entre otros. La Sala terminó suspendiendo el llamado del gobernante y el Coronel Ochoa pudo inscribir su candidatura.

Sanción del decreto 758

En junio de 2011, los diputados del FMLN, GANA y CN aprobaron una reforma al Código Electoral que definía el mecanismo de votación y asignación de escaños de cara a los comicios de marzo de 2012. Como se comentó anteriormente, el decreto mantenía en cierta medida el sistema de listas cerradas y bloqueadas que fue declarado inconstitucional por la Sala de lo Constitucional en julio de 2010, similar al decreto 635 que fue vetado por el Presidente Funes por razones de inconstitucionalidad en marzo de 2011. De hecho, en la apreciación del segundo año de gestión, se calificó dicho veto como “uno de los hechos más relevantes del Presidente Funes en términos de apoyo a la democracia”50.

Sin embargo, el gobernante, a pesar que el decreto 758 mantuviera algunos vicios de inconstitucionalidad del mismo decreto 635 –como insistir en orientar el voto por bandera a los primeros lugares de las listas de los partidos– el mandatario no emitió observación alguna sobre el proyecto; al contrario terminó sancionándolo.

Meses más tarde, como también se ha mencionado con anterioridad, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional varias reformas provenientes del decreto 758; lo cual, a pocos meses

48 Romero, F. (2012), “Militares con reservas ante disposiciones de Funes”, La Prensa Gráfica, 18 de enero de 2012.49 Redacción Diario La Página (2012), “Comandante General de la Fuerza Armada, llama al servicio activo a Ochoa Pérez”, La Página, 24 de enero de 2012.50 Op. Cit. Fusades (2011), Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General, p. 168.



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de celebrarse las elecciones, pudo haberse evitado si el Presidente Funes hubiese ejercido correctamente su control interorgánico en el proceso de formación de ley. De allí que la sanción al decreto 758 sea otro de los déficits registrados en su tercer año de gobierno.

Aplicación parcial de la prohibición de proselitismo

Uno de los aciertos registrados en la apreciación anterior del segundo año de gobierno, fue la prohibición de proselitismo que el Presidente Funes estableció en el decreto ejecutivo N° 1 del 10 de enero de 201151. En tal apreciación, se hizo constar que funcionarios como la Viceministra de Salud, Violeta Menjívar, o el Vicepresidente y Ministro de Educación, Salvador Sánchez Cerén, matizaron la prohibición afirmando que el decreto consistía en prohibir actividades partidarias en instalaciones del gobierno o que sus alcances no llegaban a prohibir la participación proselitista los fines de semana52.

También se hizo constar, en dicha apreciación, que el mandatario había respondido a tales matices señalando lo siguiente: “yo no conozco a un ministro que sea ministro de lunes a sábado y que el domingo deje de ser ministro, porque no me renuncia; para dejar de ser ministro tendría que renunciarme el viernes para que yo lo vuelva a contratar el lunes”53.

En un principio, el Presidente Funes aplicó de forma irrestricta la prohibición que había establecido. El 6 de octubre, el Viceministro de Economía, Mario Cerna, y el Presidente del Fondo Social para la Vivienda (FSV), Tomás Chévez, renunciaron a sus cargos en el gobierno luego de su participación tres días antes, en la firma de una alianza, como dirigentes de CD, con el Movimiento Amigos por el Cambio (MAC), liderado por un exmiembro del Movimiento Amigos de Mauricio54. Días más tarde, se confirmó que la salida de los funcionarios se debió precisamente a su participación en actividades proselitistas55.

Sin embargo, a pesar que la prohibición debía aplicarse de manera generalizada al resto de funcionarios del Órgano Ejecutivo, el presidente hizo caso omiso de comportamientos similares a los de Cerna y Chévez por parte de otros miembros del gabinete. El 10 de octubre de 2011, el Vicepresidente y Ministro de Educación, Salvador Sánchez Cerén, participó en la XXVIII convención del FMLN y juramentó a los candidatos que competirían en los comicios de marzo de 2012 luego de ofrecer un discurso. En sus palabras, el vicepresidente reiteró la meta de obtener el “mayor número

51 Ibíd., p. 167.52 Ibíd.53 Ibíd.54 Lemus, E. (2011), “Chévez y Cerna revelan que no renunciaron sino que Funes los despidió”, El Faro, 8 de octubre de 2011.55 Ibíd.; Romero, F. (2011), “Funes aparta del Gobierno a dirigentes de partido CD”, La Prensa Gráfica, 7 de octubre de 2011; y Cáceres, M. y Miranda, E. (2011),

“Funcionarios del CD se retiran de gabinete”, El Diario de Hoy, 7 de octubre de 2011.



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de diputados y gobiernos locales”56 y señaló lo siguiente: “es un compromiso poner en juego nuestros mejores valores y capacidades, y no fallarle a la confianza de miles y miles de militantes de este partido y su dirección, a comprometernos a realizar una campaña innovadora con modalidades nuevas y creativas”57.

Asimismo, el 14 de enero de 2012, en un acto del FMLN de conmemoración a los Acuerdos de Paz de 1992, el Vicepresidente Salvador Sánchez Cerén, hizo un llamado a reafirmar el compromiso que identifica al FMLN en las elecciones de marzo de 201258. Ante el cuestionamiento sobre su participación en tal acto, el vicepresidente y ministro de Educación señaló que su presencia respondía a su calidad como firmante de los Acuerdos de Paz y como militante del partido59.

Si bien los cargos de elección popular, como el de Vicepresidente de la República, son irrenunciables salvo por causas graves debidamente comprobadas60, la calidad de ministro que ostenta el Vicepresidente Sánchez Cerén está a la disposición del Presidente Funes al igual que los cargos que cesaron en atención a la prohibición de proselitismo. En consecuencia, la aplicación parcial del mandatario del decreto que él mismo emitió en enero de 2011 y que fue reconocido en su momento como un acierto –considerando que la Constitución, en su artículo 218 establece que los funcionarios “no podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista” – se registra como un déficit en cuando a su compromiso con la democracia en el tercer año.

Inactividad del Consejo Consultivo

En la apreciación anterior sobre el segundo año de gobierno, se señaló la poca claridad tanto en agenda como en objetivos del Consejo Consultivo61, entidad creada por el Presidente Funes e integrada por los dirigentes de los partidos políticos y el expresidente Antonio Saca. El mandatario afirmó, al término de la primera reunión del Consejo en marzo, que su idea era “mostrarle al presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, una foto de la unidad nacional que existe en El Salvador” y subrayó su deseo de “mostrarle a la nación” que se puede “trabajar de la mano sin que esto implique renunciar a las posiciones ideológicas y políticas”62.

Durante el tercer año de gestión, no se registraron reuniones del Consejo Consultivo ni avances en cuanto a la claridad de su agenda y funcionamiento. Por tanto, el déficit en términos de democracia consensual identificado en la apreciación anterior, se ha confirmado en el último año de gobierno del Presidente Funes con la actividad nula de una entidad cuyos esfuerzos de creación

56 FMLN (2011), “Salvador Sánchez Cerén: Juramentación de candidatos, XXVIII Convención FMLN”, 10 de octubre de 2011.57 Ibíd.58 FMLN (2012), “Palabras del Vicepresidente de El Salvador, Salvador Sánchez Cerén”, 16 de enero de 2012.59 Melara, G. (2012), “Sánchez Cerén justifica participación en actividad proselitista”, La Prensa Gráfica, 14 de enero de 2012.60 Constitución de la República de El Salvador, artículo 156.61 Op. Cit. Fusades (2011), Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General, p. 174.62 Castro, E. (2011), “Grandes expectativas genera primera reunión del Consejo Consultivo”, Diario CoLatino, 12 de marzo de 2011.



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y seguimiento probablemente respondieron únicamente a una coyuntura y no a un plan de siquiera mediano plazo.

En el esquema 1 se señalan los aciertos y déficits desarrollados en el presente capítulo.

Esquema 1. Aciertos y déficits del Presidente Funes en cuanto a su compromiso con la democracia entre junio de 2011 y mayo de 2012

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Coordinador de Comisión

Miguel Ángel Simán

Miembros de Comisión

Antonio Cabrales

Carlos Quintanilla Schmidt

Roberto Llach

Cecilia Gallardo

Eduardo Zablah

Elena María de Alfaro

Miguel Lacayo

Claudia Umaña

Marcos Llach

Álvaro Ernesto Guatemala

Asesor:

Salvador Samayoa

Director:

Luis Mario Rodríguez R.

Investigadores:

María José Cornejo

Diana Herrera León

Karla Sofía Flores

Guillermo Miranda Cuestas

Personal de apoyo:

Sara Morales

Tercer año de gobierno del presidente Mauricio Funes. Apreciación general

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