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TERRITORIO Y CONFLICTO UNIDAD TEMÁTICA II: LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS EN COLOMBIA Autor: LUIS ANDRÉS FAJARDO ARTURO
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TERRITORIO Y CONFLICTO
UNIDAD TEMÁTICA II:
LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS EN
COLOMBIA
Autor:
LUIS ANDRÉS FAJARDO ARTURO
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Tabla Contenido
UNIDAD TEMÁTICA II ........................................................................................................................................ 4
LA PROPIEDAD DE LA TIERRA Y EL CONFLICTO COLOMBIANO. ............................................................... 4
1. Importancia .......................................................................................................................... 4
2. Objetivo General .................................................................................................................. 5
3. Objetivos específicos ........................................................................................................... 5
4. Antes de abordar el tema…: ................................................................................................ 6
5. Estructura Conceptual ......................................................................................................... 6
6. Desarrollo de Contenidos..................................................................................................... 6
6.1 Justicia Transicional y el Derecho a la restitución de tierras ................................................ 6
6.1.1 El concepto de justicia transicional en Colombia. ............................................................................. 6
6.1.2 El marco normativo general de la reparación de víctimas en Colombia. ........................................ 10
6.2 La víctima en la Ley 1448 .................................................................................................. 12
6.2.1 El concepto de víctima en la Ley 1448 de 2011 ..................................................................... 12
6.2.2 El concepto de víctima aplicado a grupos étnicos .................................................................. 16
6.3 Enfoques y principios de la legislación de víctimas ................................................................. 18
6.3.1 Principios de la Ley 1448 ................................................................................................................ 18
6.3.2 Los enfoques de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras .......................................................... 20
6.4 La estructura estatal para la reparación y la restitución de tierras .......................................... 23
6.4.1 El diseño general de la política nacional de reparación y restitución de tierras. ............................. 24
6.4.2 Las entidades para el desarrollo de la política de reparación y restitución. ................................... 26
6.5 El sistema de restitución de tierras en Colombia ..................................................................... 28
6.5.1. La Unidad Administrativa para la Restitución de Tierras................................................................ 28
6.5.2. El Sistema Judicial para la Restitución de Tierras. ........................................................................ 35
6.6 La acción de restitución de tierras de la ley 1448 .................................................................... 36
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6.6.1 Características distintivas y principios generales ............................................................................ 37
6.6.2 Procedimiento de la Acción de Restitución ..................................................................................... 40
6.6.3 Etapa judicial de la acción de restitución ........................................................................................ 46
6.7 Sistema probatorio en casos de restitución de tierras ............................................................. 51
6.7.1 Características Especiales de la prueba ......................................................................................... 51
6.7.2 ¿Cómo se prueba la calidad de víctima? ........................................................................................ 55
6.7.3 Cartografía social ............................................................................................................................ 57
6.7.4 Análisis de contexto en casos de restitución de tierras ................................................................... 58
7. Conclusiones ............................................................................................................................................ 61
Bibliografía ........................................................................................................................................................ 63
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UNIDAD TEMÁTICA II
LA PROPIEDAD DE LA TIERRA Y EL CONFLICTO COLOMBIANO.
1. Importancia
A partir de la implementación en Colombia de una nueva perspectiva en materia
de Justicia Transicional, en la que las víctimas se convierten en el sujeto de mayor
importancia, las normas en materia de derechos de víctimas constituyen un
paradigma que cambia la historia del país y que merece ser tenido en cuenta,
como el suceso más importante en la sociología nacional, en orden a buscar la
sostenibilidad de un modelo de paz.
La ley 1448, no sólo contempla una forma de reparación administrativa a las
víctimas sin consideración con el origen de su victimización y con un sistema
probatorios adecuado para las necesidades planteadas en sus objetivos, sino que
al contener un capítulo específico sobre restitución de tierras, se convierte en una
herramienta clave para articular los esfuerzos que el Estado venía haciendo con
antelación, dedicados a retrotraer los efectos más graves que el conflicto había
tenido a nivel nacional: el despojo de casi 5 millones de personas y la
concentración, por vía de la fuerza, de las tierras más productivas del país en
manos de unos pocos.
El estudio detenido de la normatividad en materia de restitución de tierras, la
estructura que el Estado ha diseñado para atender la problemática y en particular
la forma en que la víctima puede acceder a la administración para obtener la
restitución de sus predios, permite al estudiante entender con claridad las
dimensiones del proceso de justicia transicional que adelanta el país al tiempo que
comprender la importancia de esta normatividad, sus efectos y sus vacíos, con
una conciencia crítica fundada en un conocimiento suficiente sobre la materia.
En la Colombia de hoy, el conocimiento sobre la estructura del proceso de justicia
transicional es casi una obligación ciudadana, y en cualquier caso, un deber del
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Estado, dada la importancia tanto para las generaciones futuras como para las
presentes de lo que se está haciendo.
2. Objetivo General
Al finalizar el estudio de la presente unidad temática, los estudiantes deben
conocer y comprender la estructura jurídica y administrativa diseñada por el
Estado Colombiano para hacer efectivos los derechos de las víctimas de despojo y
abandono forzado en Colombia, a la restitución de sus tierras.
3. Objetivos específicos
Luego de concluir esta unidad correspondiente a este módulo y, habiendo
realizado todos los talleres del mismo, se espera que los estudiantes:
Conozcan las diferencias conceptuales entre despojo, abandono y
desplazamiento forzado, así como el tratamiento que a cada uno le da la ley
colombiana.
Conozcan los derechos de las víctimas de despojo y abandono como
consecuencia del conflicto que trae la Ley 1448.
Entiendan con claridad los enfoques de la Ley 1448, sus razones y efectos.
Conozcan la estructura Estatal establecida para dar respuesta a las
necesidades de los derechos de las víctimas reclamantes de tierras.
Identifiquen las diferentes etapas procedimentales en materia de restitución
de tierras.
Comprendan el funcionamiento y la motivación del sistema de pruebas y
presunciones diseñado para hacer posible la efectividad en el proceso de
restitución de tierras.
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4. Antes de abordar el tema…:
Repase los contenidos del módulo anterior, para identificar la gravedad de la
problemática del desplazamiento forzado en Colombia.
Igualmente, una lectura de la Ley 1448 de 2011, así como una consulta a la
página de internet sobre la restitución de tierras: www.restituciondetierras.gov.co
5. Estructura Conceptual
6. Desarrollo de Contenidos.
6.1 Justicia Transicional y el Derecho a la restitución de tierras
6.1.1 El concepto de justicia transicional en Colombia.
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En general, se conoce como justicia transicional el conjunto de procedimientos,
acciones y reformas, destinadas a lograr un tránsito entre una situación de
conflicto armado o violencia generalizada hacia una situación de paz y
democracia. Tradicionalmente, la justicia transicional se concentraba en las
temáticas relativas a la situación jurídica de las personas que salían del conflicto.
De hecho, el punto más relevante en los procesos de paz, era la negociación de
una amnistía generalizada como condicionamiento para el cese de hostilidades.
Sin embargo, en los últimos años, la relevancia principal de los procesos de
justicia transicional ha dejado de estar enfocada en la responsabilidad penal de los
delincuentes, para dirigirse hacia los derechos de las víctimas.
A partir de 1997, la Organización de las Naciones Unidas aprobó en su asamblea
general un conjunto de principios presentados por el relator especial Louis Joinet,
relativo a los derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos en la lucha contra la impunidad. En dichos principios, se proclama que
las víctimas de fenómenos criminales a gran escala, tienen derecho a la verdad, la
justicia y la reparación, así como a las medidas de no repetición.
En cuanto al derecho a la verdad, se trata de una reivindicación que venía siendo
expresada por el derecho internacional, desde el Artículo 32 del protocolo I a los
convenios de Ginebra sobre derecho internacional humanitario. En dicha norma,
se proclamaba el derecho que tenían los familiares de una víctima a conocer su
suerte o paradero, derecho este, que debía regir las actuaciones de los
combatientes y de toda organización involucrada en un conflicto armado.
Sin embargo, el derecho a la verdad incorporado en el informe Joinet, no sólo se
refería a la dimensión individual en cabeza de los familiares de las víctimas, sino
también a una dimensión colectiva en cabeza de la sociedad nacional en su
conjunto, consistente en conocer los orígenes, los modos, los partícipes y las
consecuencias de una situación de violencia que genere graves violaciones de
derechos humanos. El sustento de este derecho es considerar que la verdad, en
tanto que memoria histórica de una sociedad, hace parte de su patrimonio y que
conocerla, es una condición esencial para no repetir los mismos errores en el
futuro.
El derecho a la verdad, entendido en su dimensión colectiva, sólo puede ser
satisfecho a través de una comisión de la verdad; es decir, a través de una
institución creada específicamente para construir la memoria histórica sobre los
hechos, con expertos independientes, recursos suficientes, independencia,
capacidad de adelantar investigaciones y de proteger a los testigos, y sobre todo
con la capacidad de hacer público un informe sobre lo sucedido.
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El derecho a la justicia, implica una variación profunda sobre el concepto de ius
puniendi, es decir sobre el derecho a castigar que tiene el Estado respecto de los
delincuentes, puesto que varía la titularidad de dicho derecho desde la cabeza del
Estado a la cabeza de las víctimas. El derecho a la justicia implica que las víctimas
de una grave violación de derechos humanos tienen derecho a que el estado
investigue, juzgue y condene a los responsables de dichos actos, de forma que no
puede existir impunidad sobre esos crímenes.
El derecho a la justicia es una respuesta a la práctica extendida por todo el
mundo, en materia de procesos de paz, en la cual una vez se cierra un ciclo de
violencia, simplemente se perdona y olvida a los delincuentes con el fin de que
ellos no vuelvan a delinquir. La justicia como derecho implica que las víctimas
pueden exigir del Estado que mueva su andamiaje a fin de investigar
efectivamente a los criminales, llevarlos ante un juez y de ser el caso condenarlos
a penas proporcionales con la gravedad de los hechos cometidos.
Finalmente, el derecho a la reparación integral de las víctimas de graves
violaciones de derechos humanos, implica que el Estado debe adelantar todas las
gestiones necesarias para mitigar los efectos del daño producido, para lo cual es
necesario identificar las distintas dimensiones de afectación que puede producir
una violación de derechos humanos, tanto a nivel individual como colectivo, con la
finalidad de poder resarcir dichos daños de forma eficiente.
En Colombia, el proceso de justicia transicional, es un proceso escalonado que se
va desarrollando poco a poco al enfrentar de forma separada las distintas
temáticas que el implica. En primer lugar, muchos autores identifican como primer
escalón de la justicia transicional la ley 975 de 2005, a través de la cual el Estado
colombiano dio una serie de prebendas jurídicas a los miembros de los grupos
paramilitares, con la finalidad de lograr su desmovilización, y bajo la lupa del
respeto de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de sus víctimas.
Sin embargo, como se ha visto, casi 10 años antes con la ley 387 de 1997, ya el
Estado se había venido preocupando de la reparación, específicamente respecto
de las víctimas del desplazamiento forzado, aunque bien es cierto, no como una
forma de justicia transicional, sino más bien como el ejercicio idóneo de su función
de garante de los derechos humanos de todas las personas en el país.
Lo cierto es que el actual proceso de justicia transicional en Colombia, empezó
con la ley 975, tomando como foco principal a los actores del conflicto. Pero luego,
y como resultado de las políticas adelantadas respecto de la población desplazada
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en Colombia, el foco del proceso de justicia transicional se dirigió principalmente a
las víctimas.
Con la ley 1448, denominada como "ley de víctimas y restitución de tierras" el
Estado colombiano dio un giro fundamental a su visión sobre el fin del conflicto,
concentrándose más en el tema de reparación que en el tema de Justicia.
Sin embargo, es evidente que el proceso de justicia transicional en Colombia tiene
retos y características que lo convierten en un proceso esencialmente diferente al
resto de los que han sucedido en el mundo entero. En primer lugar, porque en
Colombia el proceso de justicia transicional y las normas que lo desarrollan, se
contemplan en el marco de la vigencia del conflicto armado, como un proceso
escalonado que empieza a abordar ciertas temáticas mientras el conflicto
continúa. Así por ejemplo, la Ley 975 se encargó de un grupo armado ilegal
determinado, pero no dio lugar a la desmovilización de todos los actores del
combate. Con ello, muchos autores han visto la dificultad mayor del proceso en
que los beneficios que se entregan no tienen como contraprestación, una
verdadera “paz”, sino apenas unos atisbos que fácilmente pueden borrarse, o a lo
sumo minimizarse, al contrastarse con los efectos de un conflicto en continuo
desarrollo.
Del mismo modo, mientras el conflicto continúa con otros actores que difícilmente
se adentran en las reglas del proceso, el marco jurídico internacional al que se ha
comprometido el país, poco a poco va cerrando las posibilidades de negociación,
puesto que al haberse firmado una serie de compromisos internacionales en
materia de derechos de las víctimas, y justamente, en vista de que la evolución
doctrinaria de los órganos internacionales va en la vía de garantizar
progresivamente los derechos de las víctimas, lo cierto es que cada vez el Estado
Colombiano tiene más obligaciones en materia de lucha contra la impunidad, al
punto que su capacidad de dar ventajas judiciales como la amnistía a personas
que pueden ser responsables de crímenes internaciones, está prácticamente
eliminada.
En ese orden de ideas, el proceso de justicia transicional es complejo, no
solamente por la intrincada naturaleza del conflicto en que perviven distintos
actores, sino también, por la complicada posición del Estado en materia de
derechos humanos y DIH, en tanto país con múltiples compromisos en la materia y
con un conflicto armado vigente.
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6.1.2 El marco normativo general de la reparación de víctimas en Colombia.
Las medidas de reparación desarrolladas por el Estado colombiano en ejercicio de
su política de justicia transicional dirigida a la protección de los derechos de las
víctimas, implican alcance visiblemente transformador. Dicha normatividad está
consagrada en cuatro normas:
1. Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y restitución de tierras;
2. Decreto Ley 4633 en materia de reparación para pueblos indígenas;
3. Decreto Ley 4634: medidas de atención y reparación para el Pueblo Rom o
gitano de Colombia; y
4. Decreto Ley 4635 medidas de reparación para la población afrocolombiana,
negra, palenquera y raizal.
Esta diferenciación entre Ley de Víctimas y normas específicas para pueblos
indígenas, pueblos gitanos y ROM, y poblaciones negras, implican justamente una
aplicación concreta del enfoque diferencial que guía a esta política. Ello deja ver
con claridad, que existe una preocupación mayor por el respeto de la pluralidad en
Colombia, vista como una riqueza del país y como una cuestión que merece
respeto y garantía.
El profesor Camilo Sánchez explica cómo además de esto, la legislación de
víctimas crea un sistema de reparación con pretensión de integralidad, que incluye
medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y garantías de no repetición,
las cuales pueden ser accedidas, bien sea por la vía judicial mediante procesos de
responsabilidad penal o civil, o partir de programas administrativos especiales. En
consecuencia, las medidas de rehabilitación deberán tanto acompañar los
procesos judiciales, como podrán ser consecuencia de ellos, al ser ordenadas
como medidas de reparación en las Sentencias. Estas medidas, a su vez,
complementan las medidas que por vía administrativa sean otorgadas a las
víctimas. La ley no cierra la posibilidad de acceder a la vía judicial, a aquellas
víctimas que hayan recibido beneficios por la vía administrativa.
De la misma manera, la ley reconoce que la reparación deberá ser adecuada,
diferencial, efectiva y “transformadora”. En efecto, la reparación en Colombia
enfrenta no sólo retos derivados del conflicto, sino además un contexto de
pobreza, inequidad y exclusión social extendidas. La sociedad colombiana era
marcadamente desigual y excluyente con anterioridad al conflicto armado.
Además, la violencia armada se concentró fundamentalmente en poblaciones
rurales pobres y marginadas. Así las cosas, el objetivo tradicional de la reparación
de devolver la situación al estado anterior a las violaciones se ve como una
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intervención estatal insuficiente, pues llevaría a que las víctimas volvieran a su
situación de vulnerabilidad y de precaria de satisfacción de sus derechos
ciudadanos. Por ello, la Ley 1448 se basa en el concepto de reparación con
vocación transformadora (Artículo 25).1
Debe además, destacarse que el origen de la legislación en materia de víctimas
está referido principalmente al avance que la declaración de Estado de cosas
inconstitucional en materia de desplazamiento forzado que hubo en el país, al
punto que buena parte de las leyes que hoy constituyen el marco de víctimas,
contemplan lo que ya estaba establecido gracias al desarrollo de los Autos de
seguimiento de la Corte Constitucional respecto de la Sentencia T-025/04.
En sí mismo, el tema de restitución es una cuestión que se había venido
analizando y desarrollando desde las políticas de Acción Social en el trabajo
desarrollado en materia de atención integral a las víctimas del desplazamiento
forzado en Colombia, en donde justamente, como elemento para la estabilización
era necesario llegar a la restitución o al reubicación de las personas en situación
de desplazamiento forzado.
En cualquier caso, las medidas de atención urgente, atención inmediata y medidas
de transición que fueron desarrolladas inicialmente como efecto de la Ley 387 de
1997, siguen siendo, en buena parte, aquellas que están consagradas en la Ley
1448 y sus pares para atender situaciones en que la victimización sea reciente y la
víctima no haya podido estabilizar su situación.
En general una crítica reiterada para la normatividad nacional en materia de
víctimas, se refiere al hecho de que muchas de las medidas contempladas como
reparatorias por las leyes, hacen relación a temáticas que deberían entenderse
como parte de la función del Estado, al menos en cuanto a garante de las
condiciones de dignidad de vida de los ciudadanos. Es difícil, en algunos casos,
hacer una clara diferencia entre lo que le corresponde al Estado entregar como
parte de sus políticas en desarrollo de los derechos económicos, sociales y
culturales de todos los habitantes del país y, aquellas que corresponden a
acciones concretas dirigidas a reparar el goce efectivo de un derecho vulnerado o
1 Uprimny R., Saffón. Justicia Transicional sin Transición. [En Línea] Disponible en :
https://www.google.com.co/#sclient=psy-
ab&q=rodrigo+uprimny+justicia+transicional+sin+transicion&oq=uprimny+justicia+transicional+s&gs_l=hp
.1.0.0i5i30.1036.14881.0.16428.33.30.1.2.2.0.179.4333.0j30.30.0...0.0.0..1c.1.15.psy-
ab.G41iV9r8ids&pbx=1&bav=on.2,or.r_qf.&bvm=bv.47244034,d.dmQ&fp=f0fed6b81a47dd1f&biw=1280&
bih=699. Consultado en mayo de 2013.
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a rehabilitar los derechos y capacidades conculcadas en una persona como fruto
del conflicto armado en Colombia.
6.2 La víctima en la Ley 1448
6.2.1 El concepto de víctima en la Ley 1448 de 2011
En general, la reparación de una violación de derechos humanos es un derecho
reconocido a las víctimas de esa clase de hechos, que se consagra hoy en día
como un derecho inalienable con características cada vez más complejas. En ese
sentido, es la víctima el objeto principal de toda norma en materia de reparación y
por lo tanto su concepto debe estar claramente establecido en la Ley que la
regula.
En la ley 1448 de 2011 el concepto de víctima, está ligado a dos elementos
principales, en primer lugar el daño, y en segundo lugar la ocasión del mismo
dentro de las consecuencias del conflicto armado. En cuanto al daño, ésta ha sido
desde siempre, la característica determinante de la condición de víctima en toda
legislación, aunque tratándose de violaciones de derechos humanos, la condición
de víctima en general, sólo se establece para aquellas personas que directa o
indirectamente hayan sufrido de un daño respecto de un derecho humano
concreto y no una simple afectación a otro derecho, como es el ejemplo de las
afectaciones patrimoniales o afectivas que sufren en general los familiares y
dependientes por la muerte de otra persona.
El artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 define quiénes serán consideradas como
víctimas para efectos de la aplicación de esta ley. Establece como criterio general
el haber sufrido un daño por "infracciones al Derecho Internacional Humanitario o
de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”.
Evidentemente, la relación con el conflicto armado es la consecuencia directa de
tratarse de una norma de justicia transicional destinada a mitigar los efectos
nocivos que produjo y sigue produciendo el conflicto en Colombia.
Es de anotar sin embargo, que el reconocimiento del conflicto armado en esta Ley
trajo consigo enormes discusiones en el país, en particular en tanto el gobierno
anterior había sostenido la inexistencia del mismo. Por otro lado, el
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condicionamiento de que el daño sea resultado del conflicto armado, tiene como
consecuencia la exclusión de los daños producidos por la delincuencia común, sin
importar su naturaleza.
Finalizando el primer semestre de 2013, el debate planteado sobre si los actos de
las BACRIM (Bandas Criminales) debían ser considerados como actos
generadores de daño reparable por la Ley 1448, fue zanjado de plano por una
decisión judicial que, en concordancia con la realidad del país, consideró que los
actos de estos grupos tienen una connotación de violencia tal, que deben ser
considerados como actos que hacen parte del conflicto armado interno y que por
tanto tienen cabida en los presupuestos de esta Ley.
La Corte Constitucional en Sentencia C- 253 de 2012, se refirió a este punto,
determinando que era válida la consideración de la ley puesto que hace parte de
una norma de justicia transicional y está dirigida a satisfacer, de forma solidaria,
aquellas víctimas del conflicto armado que en virtud de las dificultades para poder
establecerse responsabilidades individuales no han podido ser reparadas y
difícilmente lo serían en un proceso judicial común.
La Corte determinó en dicha Sentencia, que la cuestión respecto de los daños
cometidos por la delincuencia común no queda excluida por la determinación de
esta ley puesto que la investigación y sanción de los crímenes y violaciones de
derechos que se ejerzan por otra clase de motivaciones distintas al conflicto
armado, siguen siendo objeto la justicia ordinaria y dan lugar, a una reparación
integral a las víctimas, tal como es debido en un Estado social de derecho como el
Estado Colombiano.
Sin embargo, como es evidente, al aceptar esta diferenciación hecha por la ley
queda claro que el concepto de víctima está ligado al concepto de conflicto
armado interno, el cual había sido inicialmente definido de forma restrictiva en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, ante lo cual, en la Sentencia citada, la
Corte de la necesidad de hacer una ampliación el concepto definiendo
específicamente cuáles serían los elementos que habría que identificar si una
persona fue víctima del conflicto armado, y por ende beneficiaria de las
reparaciones individuales previstas en ley 1448, o si por el contrario, los hechos
generadores del daño, no pueden ser identificados como parte de un conflicto
armado interno.
En ese sentido explica la Corte Constitucional en su Sentencia:
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Recientemente amplió esta interpretación del artículo 3, en la Sentencia C-781 de
2012, en la cual la Corte señaló:
[L]a expresión “con ocasión del conflicto armado,” tiene un sentido amplio que
cobija situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado, que no se limitan
a aquellos hechos directa y exclusivamente ocurridos como resultado de
confrontaciones militares, o por ser hechos realizados por un grupo específico de
actores armados con exclusión de otros, o cuando se utilicen ciertos medios de
guerra, o si se producen en una determinada área geográfica. Esta noción amplia
de “conflicto armado” es armónica con la jurisprudencia de la Corte Constitucional
plasmada en numerosos pronunciamientos en materia de control de
constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la superación del estado de cosas
inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno.
La noción de conflicto armado ha sido interpretada en un sentido amplio que
incluye toda la complejidad y evolución fáctica e histórica del fenómeno en el
contexto colombiano. Tanto de la evolución de las normas que han planteado
mecanismos de protección y reparación para las víctimas del conflicto armado,
como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la expresión “con ocasión del
conflicto armado”, ha sido empleada como sinónimo de “en el contexto del conflicto
armado,” “en el marco del conflicto armado”, o “por razón del conflicto armado”,
para señalar un conjunto de acaecimientos que pueden rodear este fenómeno
social.
A juicio de la Corte, dado el sentido amplio que tiene la noción de conflicto armado
interno y las complejidades y evolución permanente del mismo, para establecer la
condición de víctima al amparo de la Ley 1448 de 2011, el operador jurídico debe
examinar en cada caso concreto las circunstancias en que se ha producido una
grave violación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario,
y el contexto en que ocurrieron los hechos, para determinar si existe una relación
cercana y suficiente con el conflicto armado interno, y en todo caso, si existe duda,
de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ésta debe
resolverse a favor de la víctima.
Los criterios de víctima se han venido decantando por la Corte Constitucional en
sus Sentencias. Así, desde lo resuelto en la Sentencia C-052 de 2012 el tribunal
sostiene con claridad que es el daño2 el elemento fundamental para determinar
2 Según el Prof. Camilo Sánchez en su escrito en el Módulo IV de capacitación a la Defensoría del Pueblo, en
la sentencia la Corte aclara lo que en este contexto debe ser entendido por daño: “(…) el concepto de daño es
amplio y comprehensivo, pues abarca todos los distintos fenómenos usualmente aceptados como fuente
generadora de responsabilidad, entre ellos el daño emergente, el lucro cesante, el daño moral en sus diversas
formas, el daño en la vida de relación, el desamparo derivado de la dependencia económica que hubiere
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quiénes pueden considerarse víctimas, y por lo tanto acceder a la atención,
asistencia y reparación integral que establece la Ley 1448.
Sin embargo, el concepto de daño no puede ser entendido de forma restrictiva,
pues para la Corte el daño:
“abarca todos los distintos fenómenos usualmente aceptados como fuente
generadora de responsabilidad, entre ellos el daño emergente, el lucro cesante, el
daño moral en sus diversas formas, el daño en la vida de relación, el desamparo
derivado de la dependencia económica que hubiere existido frente a la persona
principalmente afectada, así como todas las demás modalidades de daño,
reconocidas tanto por las leyes como por la jurisprudencia, ahora o en el futuro.”
En cuanto a la categoría de víctima la ley establece una fecha límite que le sirve
para enmarcar al universo de las víctimas que tienen derecho a la reparación
según esta norma. Para tal fin, la definición de víctima para la ley queda limitada a
la de "aquellas personas que individual o colectivamente, hayan sufrido un daño o
hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1985".
Para las víctimas de hechos anteriores, el único reconocimiento que hay es el
derecho a la verdad, así como la posibilidad de ser beneficiarios de medidas de
reparación colectiva.
En cuanto al derecho a la restitución de las tierras despojadas y abandonadas
forzosamente, el límite interpuesto por la ley en el artículo 75, es que se trate de
hechos y violaciones posteriores al 1° de enero de 1991.
Ambos marcos temporales fueron estudiados por la Corte Constitucional quien
Sentencia C-052 de 2012, determinó que constituían un marco lógico y
razonable teniendo en cuenta la magnitud del problema, el objetivo de la ley y la
necesidad de crear un límite para generar seguridad jurídica y atender con los
recursos disponibles las situaciones presentadas.
Del mismo modo, la ley hace una limitación respecto del ámbito personal de la
victimización, utilizando el criterio de la víctima directa e indirecta de forma tal que
víctima directa es aquella que recibe el daño como efecto primigenio de la acción
cometida por el delincuente, víctima indirecta entonces, es aquella persona o
conjunto de personas que en consecuencia del daño sufrido por la víctima directa
también ven afectadas sus situaciones jurídicas, y especialmente sus derechos.
existido frente a la persona principalmente afectada, así como todas las demás modalidades de daño,
reconocidas tanto por las leyes como por la jurisprudencia, ahora o en el futuro.”
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Es en ese sentido, que la ley abarcan el concepto de víctima únicamente a
quienes sufrieron directamente el daño y a sus familiares en primer grado de
consanguinidad y primero civil. Dicha norma se refiere a una presunción según la
cual, los familiares en primer grado de consanguinidad y primero civil, es decir la
familia nuclear de la víctima, sufre, como consecuencia del daño de su familiar
una lesión en sus derechos.
Sin embargo, respecto de este tema, la Corte Constitucional en Sentencia C-250
de 2012, un criterio general por el cual deben ser consideradas como víctimas
todas aquellas personas que resulten afectadas por hechos u omisiones que
recaigan sobre un familiar, cuando por causa de dicha agresión sufran una
situación jurídica desfavorable. En razón de ello, la Corte concluye que el vínculo
de consanguinidad no puede ser el único criterio para determinar la calidad de
víctima de una persona, y mucho menos con carácter restrictivo.
6.2.2 El concepto de víctima aplicado a grupos étnicos
Uno de los avances más notorios que se pueden identificar en la nueva
perspectiva de la legislación nacional en materia de reparación a víctimas del
conflicto armado, es la aplicación del enfoque diferencial, transversal a toda la
política de reparación integral, y que tiene un énfasis específico en la
diferenciación de normas para el abordaje de las víctimas pertenecientes a grupos
étnicos minoritarios.
Una de las principales características de las minorías étnicas en Colombia, es que
constituyen comunidades con perspectivas diferentes de abordaje de los derechos
humanos y una serie de titularidades respecto de la colectividad, lo cual implica
que son susceptibles de daños colectivos aún más que de daños individuales, y
que el daño colectivo puede generar una importante recibir no solamente a su
forma de vida individual, sino a la existencia misma de los valores principios y
tradiciones que los identifican en tanto que comunidad, y que desde la constitución
de 1991, constituyen la pluralidad étnica de la cual Colombia siente que se trata de
un patrimonio inalienable.
Es en ese sentido que el decreto 4633 de 2011, aborda desde el inicio la
diferencia entre los derechos colectivos e individuales, a partir del principio 14 en
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que se ordena la interpretación y aplicación desde la perspectiva de la dimensión
colectiva sin desconocer la dimensión individual y su respectiva reparación.
En cuanto a la reparación individual de los pueblos y comunidades indígenas, la
reparación debe hacerse según las reglas generales de reparación individual pero,
si existiera una duda al respecto son las instituciones competentes las que deben
determinar si un individuo pertenece o no a un pueblo indígena, a través de una
certificación.
En ese caso, además de la indemnización individual, la pertenencia a un pueblo o
una comunidad indígena según la certificación de la misma, implica que la
reparación incluye la obligación respecto de las autoridades de dicho pueblo o
comunidad de tomar aquellas medidas necesarias para prevenir la desintegración
social y cultural y para complementar y hacer coherente las indemnizaciones
individuales con las reparaciones colectivas de forma que ellas contribuyan al
fortalecimiento del proyecto de vida comunitario.3
El objetivo perseguido por esa disposición, es la de evitar la desintegración de la
comunidad como efecto secundario de la reparación individual. Ello se explica,
entre otras en el sentido que la cosmovisión de un pueblo indígena puede dar a
elementos como la propiedad privada, que desde su perspectiva no solamente no
existe, sino que afectaría gravemente elementos esenciales de su cultura como la
correlación simbiótica existente entre el territorio de la comunidad, pero además, al
titularizar ciertos predios a individuos de la comunidad, pondría en riesgo la
identificación geográfica de la misma, puesto que cada individuo podría vender
sus terrenos y afectar con ello el territorio comunitario.
Ejemplos de ese efecto nocivo, sólo relatados por la Corte Constitucional en la
Sentencia T- 652 de 1998, respecto del pueblo Embera Katío del alto Sinú, que ha
señalado la "monetización de su cultura" como efecto de la construcción de la
represa de obra sin el cumplimiento del requisito de la consulta previa a su
comunidad.
Por lo demás, las diferencias existentes entre la legislación general de víctimas y
aquellas dedicadas específicamente a grupos étnicos son muy leves. Existe una
diferencia desde la percepción normativa en cuanto a la relación directa que debe
existir entre el daño y el conflicto armado, puesto que el decreto a diferencia de la
ley 1448 de 2011 se expande a aquellas reparaciones surgidas por hechos añosos
debidos a presiones y tensiones por el territorio y los recursos naturales, lo cual
3 Ibídem, artículo 109.
18
implica que tal como lo había previsto la Corte en el auto 004, por tratarse de
comunidades que han sido afectadas tanto individual como colectivamente
respecto del conflicto armado y existiendo frente a ellas una noción más fuerte de
correlación con el territorio, la noción de relación con el conflicto armado se amplía
a la expresión "factores vinculados y subyacentes con el conflicto” con lo cual se
evita restricciones innecesarias que pondría en riesgo el cumplimiento de los
objetivos de la ley en cuanto a reparación.
Otra diferencia esencial, se encuentra contenida en el artículo 110, en el que
además de incluir como víctimas al cónyuge y sus familiares en primer grado de
consanguinidad o de afinidad, establece que pueden ser considerados como
víctimas los parientes directos, de acuerdo con las reglas de la organización
familiar indígena y tal como se ha certificado por la autoridad del pueblo o
comunidad, según las formas tradicionales de parentesco.
Esta norma, implementada claramente bajo una perspectiva diferencial, se acoge
también a los lineamientos interamericanos surgidos en el caso Atala Riffo y otros
contra Chile, en el que la Corte Interamericana establece que no existe un modelo
único de familia en el continente, y que por lo tanto debe protegerse aquellas
formas de familia que aun teniendo elementos objetivos y subjetivos para
determinar la existencia de la misma, no estén concebidos en la legislación interna
como tales.
6.3 Enfoques y principios de la legislación de víctimas
La normatividad nacional en materia de víctimas y reparaciones, está
fundamentada en una serie de principios y enfoques que se contemplan a lo largo
de la ley y los decretos complementarios, como guías indispensables para la
aplicación efectiva de los derechos de las víctimas a la luz de la justicia
transicional y del bloque de constitucionalidad colombiana. El objetivo fundamental
de esta normatividad de lograr una justicia transformadora, que reivindica los
derechos de las víctimas y logre restaurar el goce efectivo de los mismos, sin
desconocer las diferencias culturales y sociales que los identifica.
6.3.1 Principios de la Ley 1448
Los principios de la ley de víctimas y restitución de tierras están desarrollados en
el capítulo II, entre los artículos 4 a 34; puede resumirse de la siguiente manera:
19
a. Principio de dignidad, se define como el fundamento axiológico de toda la ley de víctimas, explicando que ellas serán tratadas con consideración y respeto, participarán en las decisiones que las afecten, para lo cual contarán con la información y apoyo necesario, para lograr la autonomía completa día a recuperarlas como ciudadanos En ejercicio pleno de sus derechos y deberes.
b. Principio de buena fe, que se convierte en la base de la ley pues facilita la demostración del daño sufrido sin que exista una carga probatoria compleja. En los procesos judiciales de restitución de tierras, la carga de la prueba se regula bajo este principio según lo dispuesto en el artículo 78.
c. Principio de Igualdad y enfoque diferencial, por el cual no sólo se excluye la discriminación en cualquiera de sus formas sino que el Estado reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad. En virtud de ello adapta las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral que se establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque. En virtud en principio, la ley prevé especiales garantías y medidas de protección a los grupos de mayor riesgo de vulnerabilidad, enumerados como mujeres, jóvenes, niños y niñas, adultos mayores, personas y situación de discapacidad, campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado.
d. Principio de progresividad, por el cual el estado reconoce que la ley de víctimas y las medidas allí tomadas, constituyen un primer paso hacia la satisfacción completa de los derechos de los ciudadanos, y prevé que las acciones dirigidas hacia ese fin irán creciendo paulatinamente.
e. Principio de gradualidad, implica la responsabilidad del Estado implica el diseño de herramientas para un proceso escalonado de implementación coherente con los recursos existentes y respetando el principio de igualdad.
f. Principio de sostenibilidad, que significa que la ley debe hacerse de forma que asegure la sostenibilidad fiscal de las medidas adoptadas en conjunto, continuidad y progresividad a fin de garantizar su viabilidad y cumplimiento.
g. Principio de justicia transicional. Entiéndase por justicia transicional los diferentes procesos y mecanismos judiciales o extrajudiciales asociados
20
con los intentos de la sociedad por garantizar que los responsables de las violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente ley, rindan cuentas de sus actos, se satisfagan los derechos a la justicia, la verdad y la reparación integral a las víctimas, se lleven a cabo las reformas institucionales necesarias para la no repetición de los hechos y la desarticulación de las estructuras armadas ilegales, con el fin último de lograr la reconciliación nacional y la paz duradera y sostenible.
Así contemplados, los enfoques en que se fundamenta la ley 1448 se pueden
enumerar como el enfoque transformador, el enfoque transicional, enfoque pro
víctima, y el enfoque diferencial. 4
6.3.2 Los enfoques de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras
El enfoque Transformador
La visión de la política de reparaciones no se limita en una simple restitución
dirigida a retornar a las víctimas a la situación en la que se encontraban antes de
la ocurrencia de las violaciones, sino que el objetivo es ir más allá y tomar la
reparación como una oportunidad, no sólo para enfrentar los daños ocasionados
con los crímenes padecidos por las víctimas, sino también para superar las
condiciones de exclusión de las víctimas, bajo el entendido que trasformando
dichas condiciones se evita la repetición de los hechos y se sientan las bases para
un ejercicio serio de reconciliación en el país.
Para que esto ocurra, el Estado debe realizar esfuerzos encaminados a la
eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que pudieron ser la
causa de los hechos de violencia. Un ejemplo de la aplicación concreta de este
enfoque puede verse en las medidas de restitución de tierras, por ejemplo, en
aquellos casos en los que la “restitución” pura y simple, no le ofrece a la víctima
restituida -y a su núcleo familiar-, garantías de no repetición, de reconstrucción de
un proyecto de vida digno y estable. La Restitución con criterio Transformador
debe entonces contener medidas de política dirigidas a la formalización de los
inmuebles restituido (seguridad jurídica), el saneamiento de pasivos relacionados
con el inmueble; e insumos que le permitan a la víctima y su familia, la explotación
del inmueble con carácter productivo y su estabilización socio-económica.
4 Este apartado se fundamenta en el escrito del Dr. Camilo Sánchez en el módulo IV del Curso de
Capacitación en Derechos Humanos y DIH a miembros de la Defensoría Pública, UE-Defensoría del Pueblo
21
El Enfoque Transicional
Como antes se ha explicado, la legislación de víctimas es una pieza de un
engranaje más grande en materia de justicia transicional y así debe ser entendida.
En primer lugar, es una legislación que complementa otras normas que se han
adoptado en el pasado para la atención y reparación de algunas víctimas del
conflicto (como las víctimas del desplazamiento, de la desaparición forzada, del
secuestro, de las minas antipersonales, entre otras). Esto quiere decir que los
derechos a los que pueden acceder las víctimas no están restringidos por esta ley.
Los derechos y beneficios a los que podían acceder las víctimas seguirán
vigentes, así con la nueva institucional se pretenda centralizarlos y racionalizarlos.
En segundo lugar, la ley se inserta dentro de lo que en Colombia se ha
denominado como el esquema de “Justicia Transicional”, como se vio en la
segunda unidad de este módulo. De este esquema de justicia transicional, hacen
parte otras normas como la Ley 975 y la Ley 1424 de 2010. Estas normas fueron
establecidas para dotar al país de mecanismos que permitan hacer un tránsito de
una situación de conflicto y de violación masiva de derechos humanos a un
escenario de paz y reconciliación. La importancia de incluir una ley de
reconocimiento simbólico y material de las víctimas en este escenario, es
fundamental, pues el Estado está reconociendo – finalmente - que sin garantizar
de manera previa y adecuada los derechos de las víctimas de graves violaciones a
los derechos humanos no podrá existir un horizonte de paz y reconciliación en el
país. Reconoce que una política legítima de búsqueda de la paz debe partir y
tener como elemento central a las víctimas como sujetos políticos y como sujetos
de derechos.
Además, el enfoque transicional trae como consecuencia que las autoridades
deban reconocer que para enfrentar este pasado atroz y sistemático, es necesario
pensar de manera distinta los procedimientos y rutas de acceso y atención. Esto
se traduce en cuestiones tan importantes como la flexibilización de
procedimientos, la reducción de tiempos de atención, la fijación de políticas que
beneficien al mayor número posible de víctimas (contrario a la idea de verificación
individualizada caso por caso), entre otras.
Algunos de los mecanismos que la Ley trae buscan cumplir con este enfoque,
como es el caso de la “Reparación Individual por Vía Administrativa”. Al
implementar este mecanismo, el Estado está reconociendo que las rutas
habituales para perseguir una indemnización (los procesos judiciales) son muy
largas y engorrosas y, por ello, presenta una alternativa a las víctimas que permita
un acceso más fácil y generalizado. Otras medidas que expresamente buscan
22
cumplir con este objetivo son la flexibilización de requisitos y pruebas exigidos a
las víctimas, la inversión de la carga de la prueba en los juicios de restitución de
tierras, la creación de presunciones en favor de las víctimas, etc.
El enfoque Pro víctima
El objetivo fundamental de la ley no es otro que la dignificación y el reconocimiento
de las víctimas como sujetos de derechos, como actores políticos y como
constructoras de paz. Para materializar este objetivo, la Ley establece dentro de
sus principios generales, cuatro criterios rectores que deberán guiar todas las
actuaciones que realicen las autoridades en cumplimiento de la ley.
Dignidad: Todo acto que se realice para el cumplimiento de la Ley deberá
basarse en el respeto a la integridad y a la honra de las víctimas, quienes
deberán ser tratadas con consideración y respeto y deberán ser
consultadas para que se garantice su participación en las decisiones que
las afecten. Para que esto ocurra deberán contar con información, asesoría
y el acompañamiento necesario. De igual manera, la Ley establece que en
los casos de reparación administrativa, el intérprete de las normas está en
el deber de escoger y aplicar la regulación o interpretación que más
favorezca a la dignidad y libertad de la persona humana, así como a la
vigencia de los derechos humanos de las víctimas.
Buena fe: En todo momento se deberá presumir la buena fe de las
personas que dedican hacer parte de los procedimientos de la Ley. En
virtud de ello, las víctimas podrán acreditar los daños a través de cualquier
medio de prueba, incluyendo las pruebas sumarias (es decir, que no hayan
sido controvertidas) y las pruebas indiciarias (de contexto y de referencia).
Enfoque psicosocial: El reconocimiento de la necesidad en la intervención
psicosocial es un eje transversal de la atención y orientación. A partir de
éste, el Estado reconoce los impactos por el sufrimiento emocional y moral,
así como los daños en la dignidad y pérdidas en la estabilidad vital y
existencial de las personas, familias y comunidades, causados por la
violación de los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario de las personas (individual y colectivamente) en el marco de su
cultura, contexto y proyecto de vida a fin de establecer las acciones
pertinentes en la atención y orientación que contribuyan a la reparación del
tejido social y a la interacción de las comunidades con las instituciones.
23
Enfoque de derechos: El objetivo fundamental de la ley es dignificar a las
víctimas mediante la restitución de sus derechos y la promoción del tránsito
de la víctima hacia su condición de ciudadanía plena, restituyendo los
derechos vulnerados y luego facilitando su ejercicio pleno y permanente. En
este sentido, las acciones que se desarrollen en cumplimiento de la ley
deberán basarse en los derechos de las víctimas, con particular atención a
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación; a la participación; a la
atención humanitaria; a la protección y la seguridad; a la reunificación
familiar; a la atención diferencial; al acceso a información y a la justicia;
entre otros.
El enfoque diferencial
La Ley reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de
su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad y que, por esta
razón, las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación
integral deben ser implementadas con un enfoque diferencial.
Esto quiere decir que el Estado debe ofrecer garantías especiales y medidas de
protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones como
mujeres, jóvenes, niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de
discapacidad, campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones
sindicales, defensores de Derechos Humanos y víctimas de desplazamiento
forzado.
Además, el Estado está obligado a adoptar criterios diferenciales que respondan a
las particularidades y grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos
poblacionales; así como a realizar esfuerzos encaminados a que las medidas de
atención, asistencia y reparación contribuyan a la eliminación de los esquemas de
discriminación y marginación que pudieron ser la causa de los hechos
victimizantes.5
6.4 La estructura estatal para la reparación y la restitución de tierras
5 Este capítulo fue extractado del escrito realizado en la materia por el Dr. Camilo Sánchez, en 2013 en el
módulo IV del programa de capacitación a la Defensoría del pueblo, proyecto de la Unión Europea y el
Ministerio del Interior. En la actualidad el texto no ha sido publicado.
24
Para llevar a cabo los objetivos, principios y enfoques de la ley de víctimas y
restitución de tierras, se diseñó una estructura estatal dirigida a atender eficiente y
adecuadamente a todas las víctimas y responder por las acciones encaminadas a
la reparación transformadora que prevé la justicia transicional colombiana.
6.4.1 El diseño general de la política nacional de reparación y restitución de tierras.
El diseño institucional desarrollado por el marco normativo relativo a la reparación
de las víctimas en Colombia es bastante complejo. Cuenta para ello con una serie
de instituciones en la que participan todas las ramas del poder público colombiano
como única herramienta, bajo la coordinación eficiente de la administración, para
lograr hacer efectivo los objetivos de la política nacional en la materia.
Se trata efectivamente de una política de Estado, que según la ley 1448 de 2011
se coordina a través del Sistema Nacional De Reparación Y Atención Integral A
Las Víctimas, en el que participan más de 30 entidades, en diferentes órdenes así:
participan departamentos municipios y distritos, entidades descentralizadas
funcionalmente y por servicios; las mesas de participación de víctimas; los
programas presidenciales de atención integral contra minas antipersonales, y de
derechos humanos y derecho internacional humanitario, así como representantes
del ministerio público entre otros.
El objetivo de este sistema nacional es el de agrupar y coordinar a todas y cada
una de las entidades que participan en la creación formulación y ejecución de las
acciones planes y proyectos dirigidas a desarrollar la política sobre atención y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado en Colombia.
Para el desarrollo de todas sus funciones existen dos normas generales, que
determinan los alcances y objetivos que debe seguir el sistema. El primer marco
normativo es un documento resultante del Consejo Nacional de política económica
y social, máximo organismo de coordinación de la política económica en
Colombia, conocido como CONPES.
En la materia el documento CONPES determina, según lo ordena la ley “el plan de
ejecución de metas, presupuesto y el mecanismo de seguimiento, y determinará
anualmente, la destinación, los mecanismos de transferencia y ejecución, el monto
25
de los recursos y las entidades, de acuerdo a las obligaciones contempladas en
esta ley, para la siguiente vigencia fiscal”6
Así fue creado el documento CONPES 3726, aprobado en mayo del año 2012, el
cual establece los lineamientos generales, plan de ejecución de metas,
presupuesto y mecanismo de seguimiento para el Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas – PNARIV, de acuerdo con los artículos 19, 175
y 182 de la Ley 1448 de 2011.
En el documento, CONPES 3726 se establecen cinco componentes
fundamentales y cuatro componentes transversales para el normal desarrollo del
Plan Nacional de Atención y Reparación a Víctimas. Los componentes son:
1. Verdad,
2. Justicia,
3. Asistencia y Atención,
4. Prevención y Protección y
5. Reparación Integral.
Por otra parte, el marco normativo se desarrolla a través del Plan Nacional Para
La Atención Y Reparación Integral A Las Víctimas, que inserta la política
desarrollada a través de las leyes y decretos de reparación y restitución. El
objetivo del plan es:
“establecer los mecanismos necesarios para la implementación de todas las
medidas de atención, asistencia y reparación contempladas en la presente
Ley”.
De manera transversal, el Plan Nacional incluye también los lineamientos
referentes a el Registro Único de Víctimas y la Red Nacional de Información,
Retornos y Reubicaciones, Articulaciones Nación – Territorio, así como los
Lineamientos sobre Participación.
En cuanto a la estructura necesaria para la buena coordinación de las instancias
encargadas del desarrollo de la política en materia de reparación de víctimas, el
6Ley 1448 de 2011, Art. 175 [En Línea] Disponible en:
http://www.leydevictimas.gov.co/documents/10179/19132/completo.pdf Consultado en mayo de 2013.
26
Plan establece que el logro de la participación efectiva se dará a partir de 4
herramientas fundamentales:
i) un protocolo de participación; ii) el funcionamiento de las instancias de coordinación del SNARIV; iii) una estrategia de comunicación amplia y masiva para las víctimas, en
particular aquellas de especial protección y iv) una mesa nacional transitoria como mecanismo que permita la
construcción participativa del Protocolo de Participación y elegir a los representantes de las víctimas a las instancias de decisión creadas por la Ley y sus decretos reglamentarios.
6.4.2 Las entidades para el desarrollo de la política de reparación y
restitución.
Por otra parte, la Ley 1448 establece una instancia máxima de decisión y
coordinación a nivel nacional en el Comité Ejecutivo para la Atención y
Reparación de Víctimas, encabezado por el propio Presidente de la República o
su representante y con presencia de los Ministros del Interior, Justicia, Agricultura
y Desarrollo Rural, Hacienda y Crédito Público, el directos del Departamento de
Planeación Nacional – DNP, el director de Acción Social, hoy Departamento de la
Prosperidad Social - DAPS y la persona que dirija la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación de Víctimas, entidad que ejercerá la
secretaría técnica. Este Comité es el encargado de:
Diseñar y adoptar la política pública en la materia en coordinación con el
Departamento Administrativo de la Prosperidad y con la Unidad de Atención
y Reparación a víctimas,
Verificar que las entidades del Sistema, incluyendo las alcaldías y
gobernaciones, garanticen recursos presupuestales para la implementación
de la Ley, y
Aprobar las bases y criterios de la inversión pública en materia de atención,
asistencia y reparación integral a las Víctimas, determinar los instrumentos
de coordinación en materia presupuestal de planeación, ejecución y
evaluación, para el adecuado desarrollo de su mandato;
Elaborar la Ruta única de acceso a las medidas de ayuda humanitaria,
atención, asistencia y reparación contempladas en la ley, a través de las
cuales las víctimas podrán ejercer sus derechos; y
27
Realizar el seguimiento a la implementación de la Ley, teniendo en cuenta
la contribución efectiva a los derechos a la verdad, justicia y reparación
integral de las víctimas.
Por otra parte, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas es una unidad administrativa que lidera las acciones
encaminadas a lograr los objetivos de la ley. Su función es la de “coordinar de
manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones de
las entidades que conforman el Sistema en lo que se refiere a la ejecución e
implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral
a las víctimas y asumirá las competencias de coordinación señaladas en las Leyes
387, 418 de 1997, 975 de 2005, 1190 de 2008, y en las demás normas que
regulen la coordinación de políticas encaminadas a satisfacer los derechos a la
verdad, justicia y reparación de las víctimas”.
Finalmente, la unidad administrativa, es el órgano responsable de la ejecución de
todos los planes, políticas y programas diseñados a nivel nacional para llevar a
cabo los objetivos de la justicia transicional en materia de reparación y restitución.
La unidad trabaja a nivel nacional pero también tiene oficinas en distintos
territorios del país elegido según criterios desarrollados por la focalización,
siempre que se cumplan elementos de seguridad que permitan a los funcionarios
responder a las necesidades de las víctimas.
El trabajo de la unidad se complementa a nivel territorial, con el de las alcaldías y
gobernaciones, a quienes corresponden una serie de medidas, las cuales deben
instalar los “Comités de Justicia Transicional” (Artículo 173 de la ley 1448).
En cuanto a la formación y funcionamiento de los Comités de justicia transicional,
la ley parte de la idea de que son las autoridades territoriales las que están mejor
situadas para poder satisfacer de forma eficaz y rápida las necesidades urgentes
de la población vulnerada. Así, los Comités son presididos por el Gobernador(a) o
por el Alcalde (sa), quien además se encarga de la secretaría técnica. Participan
secretarios(as) de gobierno, planeación, de salud, de educación, el Comandante
de División de la Policía, el director(a) regional o Coordinador(a) del Centro Zonal
del ICBF, el Director(a) regional del SENA, un representante del Ministerio Público,
dos representantes de las mesas de participación de víctimas y una persona
delegada de la Unidad. Los Comités deben expedir los Planes de Acción que
28
mencionan los artículos 173 y 174 de la ley y que serán desarrollados más
adelante.
Según la ley 1448, cada municipio, distrito o departamento, debe expedir
Programas de prevención, asistencia, atención, protección y reparación integral a
las víctimas que se implementan a través un Plan de acción, todo en el marco del
proceso de planeación territorial y de discusión, aprobación e implementación del
plan de desarrollo municipal, distrital o departamental, según sea el caso. En
efecto, el artículo 174 de la ley establece que
“a través de los procedimientos correspondientes, programas de prevención,
asistencia, atención, protección y reparación integral a las víctimas, los cuales
deberán contar con las asignaciones presupuestales dentro de los respectivos
planes de desarrollo y deberán ceñirse a los lineamientos establecidos en el Plan
Nacional para la Atención Nacional para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas”
La ley estableció como límite la fecha del 10 de junio de 2012, para que las
entidades territoriales expidan sus programas y “planes de acción” en las cuales
se concreten las medidas territoriales para la atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas y para coordinar a las entidades en el nivel departamental,
distrital y municipal, así como los plazos y entidades responsables.
6.5 El sistema de restitución de tierras en Colombia
6.5.1. La Unidad Administrativa para la Restitución de Tierras
Tal como establece la información contenida en la página web de la unidad
administrativa especial para la gestión y la restitución de tierras, La ley 1448 de
2011, conocida como Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, en su título IV
capítulo II, crea un procedimiento legal para restituir y formalizar la tierra de las
víctimas del despojo y abandono forzoso que se hubieren presentado desde el 1º.,
de enero de 1991 con ocasión del conflicto armado interno. El procedimiento es
mixto en cuanto se compone de una etapa administrativa (inscripción en el registro
de tierras despojadas) y de un recurso judicial (acción de restitución).
Para lograr la restitución jurídica y material de las tierras despojadas, la Ley crea
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, entidad Adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como
29
instancia administrativa cuyo objetivo central es "servir de órgano administrativo
del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojado" a que se
refiere la Ley 1448 de 2011 y llevar el Registro Único de Tierras Despojadas. Esto
significa que la Unidad será la encargada de diseñar y administrar el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas, en donde además del predio, se inscribirán
las personas sujeto de restitución, su relación jurídica con la tierra y su núcleo
familiar.
Además de lo anterior, la Unidad lleva, a nombre de las víctimas, las solicitudes o
demandas de restitución ante los Jueces y/o Magistrados de Restitución de
Tierras y, en el caso que no sea posible la restitución, y previa orden judicial,
compensará a la víctima y a los terceros de buena fe exenta de culpa. Para estos
efectos, la Unidad contará con un Fondo a través del cual cumplirá sus funciones y
las órdenes judiciales.
Para efectos de brindar las garantías procesales y permitir el debate jurídico ante
el órgano que la propia Constitución Política establece para resolver en escenarios
de justicia, la Ley también ordena la creación de cargos de Jueces Civiles del
Circuito y Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil,
especializados en restitución de tierras, que como se manifestó al inicio, tienen
bajo su responsabilidad tomar las decisiones de fondo sobre las reclamaciones y
pretensiones conexas en el marco de la reparación integral. Los mismos deciden
los procesos en única instancia y de manera definitiva. Asimismo conservan la
competencia hasta tanto se garantice la restitución material del bien despojado,
esto es, el goce efectivo del derecho restituido. La Sentencia constituirá pleno
título de propiedad.
El compromiso de las otra entidades, como la Superintendencia de Notariado y
Registro, el INCODER, el IGAC, entre otras instituciones, es apoyar esta labor,
bandera en política pública del más alto nivel para la actual administración.
Corresponde a la SNR, tal como lo define el Artículo 76 de la Ley de Víctimas,
poner a disposición de la Unidad de Restitución, las bases de datos sobre sobre
las víctimas de despojo o abandono forzado, "mediante el servicio de intercambio
de información en tiempo real con la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, con base en los estándares de seguridad y
políticas definidas en el Decreto 1151 de 2008 sobre la estrategia de Gobierno en
Línea". En relación con la rama Judicial, la Superintendencia de Notariado y
Registro debe facilitar las comunicaciones, el intercambio de información y
responder a los requerimientos que estas autoridades le hagan en relación con los
procesos de restitución. De acuerdo con lo anterior, la SNR viene colaborando con
30
la documentación de casos y la información que reposa en sus bases de datos y
en los archivos centrales y de sus regionales.
Este proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas se hace bajo los
postulados de la justicia transicional, los cuales buscan que la sociedad
colombiana pase de un contexto de violencia a uno de paz con una democracia
vigorosa e incluyente. Generar las condiciones para el uso, goce y disposición de
los derechos sobre la tierra es un buen paso para ello.
Los procesos de justicia transicional en el mundo han estado orientados a dejar
atrás como sociedad, escenarios de violación masiva y sistemática de los
derechos humanos, garantizando los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación. Por lo general, dicha transición se hace flexibilizando los criterios de
justicia, por tanto muchos de los perpetradores o victimarios se ven beneficiados
por disposiciones como indulto, amnistía o reducción de penas. Es decir, para
lograr el tan anhelado tránsito hacia la paz, se sacrifica la justicia. Pero a su vez,
también se generan mecanismos tales como: purgas al interior de los Estados,
rendición de cuentas, instrumentos para conocer la verdad como procesos
penales especiales, comisiones de la verdad, entre otras.
Empero, para la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras uno de los factores
más importantes para lograr la transición es respetar y garantizar los derechos de
las víctimas, pues ellas son las más afectadas por la violencia indiscriminada y
generalizada. En efecto, se han diseñado mecanismos de flexibilización de las
rigurosidades procesales y probatorias de la justicia civil, para que a la víctima le
sea más fácil acreditar lo que ha perdido y lograr el restablecimiento de sus
derechos.
Por último, la restitución jurídica y material de las tierras abandonadas y
despojadas por el conflicto armado interno, permitirá no sólo responder a la deuda
histórica con las víctimas (justicia restaurativa y reparadora), sino lograr que
Colombia transite de un contexto de violencia a uno de paz (justicia transicional),
con desarrollo económico e inclusión social democrática (justicia social).7
La estructura de la unidad administrativa para la restitución de tierras es la
siguiente:
7 Sitio Web de la Unidad Administrativa Especial para la Gestión y Restitución de Tierras, [En línea]
Disponible en: http://www. restituciondetierras.gov.co, Consultada en mayo de 2013.
31
*Fuente: Unidad Administrativa Especial para la Gestión y Restitución de Tierras
Así compuesta, La Unidad Administrativa, tiene las siguientes funciones:
1. Diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente.
2. Incluir en el registro las tierras despojadas y abandonadas forzosamente,
de oficio o a solicitud de parte y certificar su inscripción en el registro.
3. Acopiar las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios
para presentarlas en los procesos de restitución Individualizar física y
jurídicamente, los predios objeto de restitución
4. A solicitud de parte, representar a las víctimas en el proceso judicial.
5. Pagar en nombre del Estado las sumas ordenadas en las Sentencias de los
procesos de restitución a favor de los terceros de buena fe exenta de culpa.
6. Pagar a los despojados y desplazados las compensaciones a que haya
lugar cuando, en casos particulares, no sea posible restituirles los predios.
7. Formular y ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los
predios restituidos y formalizados.
32
8. Crear y administrar programas de subsidios a favor de los restituidos, para
la cancelación de los impuestos territoriales y nacionales relacionados
directamente con los predios restituidos y el alivio de créditos asociados al
predio restituido o formalizado.
9. Las demás funciones afines con sus objetivos y funciones que le señale la
ley.
Enfoque diferencial en la Unidad Administrativa de Restitución:
Mujeres
Las personas víctimas del desplazamiento forzado se encuentran altamente
expuestas al despojo de sus tierras. Este despojo puede darse de forma física o
también por medio de acciones fraudulentas que aparentan ser legales, realizadas
por personas que pretenden apropiarse de los bienes.
Para el caso de las mujeres, este riesgo se incrementa aún más si tenemos en
cuenta que es muy común que en las zonas rurales los nombres de las mujeres no
aparezcan en los documentos en donde consta la propiedad de las fincas o de los
predios, como por ejemplo, los folios de matrícula inmobiliaria. Esto se presenta
porque tradicionalmente son los hombres los encargados de adelantar los
diferentes trámites con los predios, como arriendos, ventas, compras, contratos de
aparcería, etc., y por tal razón son sólo ellos quienes suelen aparecer en los
certificados de tradición y libertad o folios de matrícula inmobiliaria. Otra razón es
que algunas mujeres, por desconocimiento de los derechos que les otorga la ley, o
cuando hay matrimonio o una unión marital no se sienten dueñas de los predios
comprados por sus esposos o compañeros, sobre todo en los casos en los que los
costos económicos fueron asumidos en su totalidad por ellos, desconociendo que
la ley reconoce otro tipo de aportes como la crianza de los hijos, el cuidado del
hogar, el apoyo al compañero(a) en las labores del campo, y todo los aportes
morales y físicos que se dan en sociedad conyugal o unión marital. Todo lo
anterior, se suma al hecho de que por formar parte de esta sociedad, cada uno de
los miembros tiene derecho al 50% de los bienes adquiridos desde su
conformación.
Cuando por alguna razón el compañero falta, ya sea por muerte, desaparición o
separación, se evidencia mucho más la vulnerabilidad en las mujeres, pues allí se
incrementa el riesgo de despojo de los predios, ya no solamente por su condición
de desplazadas sino también por las dificultades que trae el no conocer o no poder
33
demostrar fácilmente tanto la relación que se tenía con el predio, como el tipo de
relación marital que se tenía con el compañero con el que se adquirió un bien
inmueble.
Por esta grave situación de las mujeres la Ley 1448 del 2011 ordena que las
mujeres víctimas del conflicto tengan un trato especial, preferencial y prioritario en
los trámites de restitución de tierras. Así, entonces se creará un programa especial
para garantizar el acceso preferencial de las mujeres en los procedimientos de
restitución, se priorizarán sus casos por encima de los demás y gozarán de otros
beneficios. Con el ánimo de que no se repita la historia, y que los derechos de las
mujeres sean siempre visibilizados, la restitución siempre se hará a favor de la
pareja en el momento del despojo o abandono de tierras, independiente de que no
haya estado durante el proceso de restitución o que no aparecieran en los
documentos que demostraban la relación con la tierra.
Niñez
En el caso de los niños, niñas y adolescentes en estado de orfandad doble, es
decir aquellos quienes han muerto ambos padres, se encuentran una situación
altísima vulnerabilidad en su relación con la tierra. En situaciones de muerte de
ambos padres, los niños por su condición de minoría de edad y su imposibilidad
jurídica de contraer obligaciones y de disponer y administrar de sus bienes y
patrimonio por sí mismos, se hacen fácilmente susceptibles al despojo, dado que
no hay quien pueda velar por los bienes abandonados sobre los que tienen
derechos como herederos.
En la mayoría de los casos, los familiares que asumen la responsabilidad moral y
económica de culminar con el proceso de socialización y crianza, no solamente
desconocen los trámites catastrales y registrales como en general sucede con la
población rural, sino que tampoco conocen las gestiones que deben realizarse
ante ICBF para obtener la representación legal del niño, niña o adolescente.
Para el Gobierno Nacional esta población es la más indefensa y vulnerable de
todo el grupo de víctimas del despojo y el abandono de tierras, por eso tanto la
Ley 1448 del 2011, como sus normas reglamentarios, han otorgado un estatus
especial a los niños y por tanto gozarán de trámites especiales, ágiles y prioritarios
para cuando sean sujetos de restitución.
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Grupos étnicos
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas cuenta con una Dirección encargada de la restitución de derechos
territoriales étnicos, que a su vez tiene dos coordinaciones una para comunidades
y pueblos indígenas y otra para comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras.
La Dirección trabaja en la implementación de los procedimientos de restitución de
derechos territoriales étnicos establecidos en los Decretos Ley 4633 (comunidades
indígenas) y 4635 de 2011 (comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras respectivamente).
Este procedimiento de restitución de territorios étnicos, fue fruto de los procesos
de consulta previa realizados en el año 2011 y contiene elementos especiales y
diferenciales, teniendo en cuenta las características propias de los territorios
étnicos y más aún la relación ancestral, histórica y armónica entre éstos y las
comunidades. Por esta razón, el procedimiento de restitución está especialmente
formulado para lograr el goce efectivo de derechos étnicos.
El proceso de restitución tiene como objetivo lograr que las comunidades vuelvan
a gozar de todos sus derechos territoriales, independientemente de su relación
formal con la tierra, es decir, pueden ser territorios titulados o no, o en trámite de
titulación o reconocimiento, en todos los casos se puede acceder al derecho a la
restitución.
Hay tres requisitos principales para acceder a la restitución:
1. Que las afectaciones (abandono o despojo) al territorio objeto de
restitución sean posteriores al primero de enero de 1991
2. Que dichas afectaciones estén relacionadas con el conflicto armado
interno.
3. La restitución se va a aplicar de forma gradual (no se inicia con todos
los territorios étnicos del país), por lo que el caso debe estar
focalizado o priorizado por la Unidad de Restitución.
Para los casos que no sean focalizados, las comunidades podrán solicitar que se
les proteja su territorio mientras se logra la restitución.
Las comunidades interesadas podrán realizar la solicitud de restitución ante:
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La Unidad de Restitución
Centros Regionales de Atención y Reparación de Víctimas
Para integrantes del pueblo Rom, el proceso de restitución será el que menciona
la Ley 1448 de 2011, es decir, el mismo procedimiento que para población
campesina.
Debes Recordar:
¿Quiénes tienen derecho a reclamar una restitución? (artículo 75)
• Quienes fueron propietarias o poseedoras de predios o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación–, que hayan sido despojadas de estas o que hayan sido obligadas a abandonarlas directa e indirectamente, entre el 1 de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley (10 años).
• El o la cónyuge o compañero(a) permanente al momento en que ocurrieron los hechos o amenazas que llevaron al despojo o al abandono forzado.
• Los herederos ante la muerte o desaparición del despojado o su cónyuge o compañero(a) permanente. En relación con el cónyuge o compañero(a) permanente, se tendrá en cuenta la convivencia marital o de hecho al momento en que ocurrieron los hechos. Cuando los herederos sean menores de edad o personas incapaces o vivieran con el despojado y dependieran económicamente de este, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actuará en su
nombre y a su favor. Quienes reclamen una restitución podrán solicitar a esta Unidad
Administrativa que ejerza acción en su nombre y a su favor.
*Fuente: PNUD Colombia, Hechos de Paz, 61, Edición Especial, 2011
6.5.2. El Sistema Judicial para la Restitución de Tierras.
El sistema destinado a lograr la restitución de tierras en Colombia, cuenta con una
parte administrativa encargada de gestionar los procedimientos necesarios para
identificar el predio y construir una demanda a fin de lograr que, los tribunales a
través de Sentencia, generen los títulos legítimos que le permitan a la víctima
beneficiada con la medida, contar con la seguridad jurídica necesaria respecto de
su terreno a fin de evitar perderlo nuevamente.
Para tal fin, en conjunto con la organización administrativa, existe una estructura
judicial destinada al proceso de restitución. Si bien no se creó una jurisdicción
36
especial puesto que ello no era necesario, ya que en la jurisdicción civil y agraria
existían las instituciones suficientes para poder llevar a cabo el proceso, en
cambio el gobierno ha hecho un importante esfuerzo en ampliar el número de
magistrados y jueces especializados en la materia, en todo el territorio nacional, y
especialmente en aquellas zonas focalizadas como susceptibles de generar un
número importante de procesos de restitución.
Así pues, el proceso se diferencia en su trámite y competencia dependiendo de si
existe o no opositor a la reposición exigida. Si no se reconocen opositores, el juez
competente en única instancia es el juez civil del circuito especializado en
restitución. En caso contrario, si existiera en opositores a la restitución solicitada,
ellos tramitan el proceso y lo remiten a la sala civil especializada. De esta forma,
son los magistrados de la sala civil especializados en restitución de tierra, de los
tribunales superiores de distrito judicial, quienes conocen en única instancia los
procesos de restitución de tierra y los proceso de formalización de los títulos de
personas despojadas y de quienes abandonaron en forma forzosos sus predios
cuando se reconoce un opositor en el proceso.
Es función también de los magistrados, concederle la consulta de las Sentencias
dictadas por los jueces civiles del circuito especializados en restitución de tierras.
6.6 La acción de restitución de tierras de la ley 1448
Los años de violencia que ha vivido Colombia por causa del conflicto armado, no
sólo han generado la pérdida de un gran número de vidas sino que han traído
consigo otros problemas que por su magnitud e impacto social se han constituido
como una verdadera tragedia humanitaria: es el caso del desplazamiento forzado
y los despojos. Por esta razón y atendiendo a una realidad que afecta a millones
de colombianos, se crea la ley 1448 del 2011 como un instrumento de justicia
transicional que consagra la acción de restitución como una forma de hacer
efectivos los derechos de las víctimas del despojo y del desplazamiento forzado.
Este proceso se divide en dos etapas: una primera etapa de carácter
administrativo y una segunda etapa de carácter judicial, las cuales buscan
37
responder a las necesidades especiales de las víctimas y para ello establecen
características distintivas y especificas propias de un proceso de tal naturaleza.
6.6.1 Características distintivas y principios generales
Con el fin de facilitar el acceso de las víctimas a la justicia y hacer efectivos sus derechos, la acción de restitución de tierras que consagra la ley 1448 del 2011 presenta unas características especiales que la diferencian notablemente de otros procedimientos en la jurisdicción ordinaria. En primer lugar, el procedimiento de la acción de restitución de tierras es de carácter especial frente a las otras normas de procedimiento tales como las contenidas en el código de procedimiento civil. Adicionalmente, por la naturaleza de la materia que regula y por la necesidad de garantizar un efectivo acceso a las víctimas a los derechos fundamentales de verdad justicia y reparación, la procedencia de otra norma procesal diferente a las consagradas por la ley 1448 debe tener una remisión directa. En este sentido, teniendo en cuenta que a lo largo de la ley 1448 no hay una disposición que refiera directamente al Código de procedimiento civil, éste sólo podrá operar de forma supletoria para llenar los vacíos que no tengan que ver con aspectos de procedimiento material, tales como la existencia de un recurso o actos de procedimiento que resuelvan cuestiones de fondo. Sin embargo, para que se pueda aplicar de forma supletoria una norma, está debe ser compatible con los principios que la ley establece y su enfoque transicional. En segundo lugar, atendiendo a los principios de eficiencia y economía procesal y con el fin de garantizar el cumplimiento de éstos, los jueces dentro del proceso de restitución de tierras gozan de facultades especiales tales como decretar la acumulación en el proceso judicial de restitución y formalización de tierras, de todos los procesos o actos judiciales, administrativos o de cualquier otra naturaleza que adelanten autoridades públicas o notariales, en los cuales se hallen comprometidos derechos sobre el predio objeto de la acción (Artículo 86, literal c y Artículo 95, Ley 1448 de 2011). El objetivo de realizar una acumulación de procesos es obtener una decisión judicial y material con criterios de integralidad, seguridad jurídica y unificación de fallos, lo cual no sólo brinda un estándar más alto de seguridad jurídica sino que también garantiza el derecho a la igualdad de los interesados. Adicionalmente, la acumulación de procesos permite la aplicación de los principios de economía procesal, celeridad, concentración y comunidad de la prueba y facilita los retornos con carácter colectivo dirigidos a restablecer las comunidades de manera integral y bajo criterios de justicia restaurativa
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Entre otros, los procesos que pueden ser acumulados son:
i) Procesos declarativos de derechos reales; ii) Procesos sucesorios; iii) Procesos de embargo; iv) Procesos divisorios; v) Procesos de deslinde; vi) Procesos de amojonamiento; vii) Procesos de servidumbre; viii) Procesos posesorios de cualquier naturaleza; ix) Procesos de restitución de tenencia; x) Procesos de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y
mostrencos; xi) Demás procesos ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que
afecten el predio cuya restitución se solicita, salvo los procesos de expropiación.
De igual modo pueden ser objeto de acumulación, las solicitudes presentadas en el marco del proceso de restitución, las cuales persigan la restitución física del inmueble, la formalización del título, la compensación económica, u otras pretensiones dispuestas en la Ley, o cuando la solicitud sea presentada por varias personas sobre un mismo predio, o se reclamen inmuebles colindantes, o inmuebles ubicados en la misma vecindad. Una vez que el juez o jueza que conozca el caso, dentro del proceso de restitución, haya informado sobre el mismo a los demás jueces y funcionarios que en ese momento lo estuviesen conociendo, éstos perderán la competencia que tenían, debiendo remitir el expediente en el término solicitado por el juez o jueza del proceso transicional de restitución y abstenerse de llevar a cabo cualquier proceso que recaiga sobre el predio objeto de restitución, sin importar si es de oficio o a petición de parte. En tercer lugar, en los procesos que se adelantan en el marco de la acción de restitución de tierras puede observarse la presencia y participación activa de distintas entidades estatales. Aunque es evidente que en procesos de otra naturaleza también se da la participación de entidades del Estado, ésta no se realiza a la misma escala ni tiene la misma importancia ni la misma trascendencia que en el proceso de restitución. Esta característica debe ser tenida en cuenta al momento de dirigir el proceso a cargo de los jueces especiales de restitución de tierras. Una cuarta característica que diferencia el proceso transicional de restitución de tierras de otros procesos ordinarios, es que para las personas que han sufrido las consecuencias del despojo y del desplazamiento forzado, la ley consagra una presunción de vulnerabilidad, la cual tiene gran incidencia en el procedimiento, especialmente en lo que respecta al tema probatorio.
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Así las cosas, la ley consagra diversos mecanismos y principios que permiten establecer quién es la parte débil dentro del proceso y brindarle una mayor protección para que pueda contar con igualdad de arma frente a sus opositores. Entre los mecanismos y principios que la ley establece para tal fin se encuentran los referentes a la buena fe subjetiva, la flexibilidad, la inversión de la carga de la prueba, la colaboración permanente de la Unidad de Víctimas para la consecución de las pruebas, entre otros. En ese sentido, en el desarrollo del proceso, los jueces de restitución deben tener siempre presente la necesidad de velar por la igualdad procesal de las víctimas. Frente a este punto, vale la pena resaltar que la acción de restitución se informa también del carácter social de la jurisdicción agraria. Por esta razón, hay que tener en cuenta que la legislación agraria, en los casos donde una de las partes se encuentra en una posición más débil en las relaciones de tenencia de la tierra y de la producción agraria, concede varias prerrogativas procesales y poderes a los jueces, con el fin de lograr un verdadero equilibrio procesal. Entre estos poderes y prerrogativas se pueden contar la aplicación oficiosa del derecho agrario; el amparo de pobreza; los criterios de interpretación y aplicación contenidos en el artículo 14 del Decreto 2303 de 1989; los poderes y deberes del juez agrario al llevar a cabo esa hermenéutica agraria (tutela de derechos de campesinos e indígenas, el rechazo al allanamiento de la demanda, la posibilidad de dictar fallos ultra y extra petita; la medida cautelar frente a la paralización de la explotación, etc.); y el aviso a la Procuraduría General de la Nación, entre otros (Ramos, Manuel, 2003: pp.35-38).
Finalmente, una quinta característica del proceso de restitución de tierras que consagra la ley 1448 se refiere a los distintos caminos que puede tomar el proceso dependiendo de las intervenciones realizadas por terceros. Así, en primer lugar, cuando no hay oposición a la restitución del predio y el juez o jueza considere que ya están todas las pruebas necesarias, se puede dictar Sentencia inmediata, lo cual hace que el proceso sea resuelto de forma expedita. Por otro lado, cuando dicha oposición se presente, los casos deberán ser sustanciados por el juzgado civil del circuito y remitidos para decisión de los Tribunales (Artículo 79, Ley 1448 de 2011). Las circunstancias contextuales descritas en la unidad 3 de este módulo hacen pensar que por distintas vías, una buena parte de los casos deberán ser tramitados bajo esta modalidad. Por un lado, el despojo sucesivo hará que distintas personas se reputen como legítimos derecho-habientes de un mismo predio, o que las transacciones sucesivas realizadas para esconder los despojos hagan necesario el reconocimiento de personería jurídica a varios opositores.
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6.6.2 Procedimiento de la Acción de Restitución
El procedimiento se divide en dos etapas. La primera es la etapa administrativa que tiene por objetivo brindar a las víctimas el apoyo que sea necesario para adquirir las pruebas que se presentarán en el juicio y sustentarán sus pretensiones de restitución. La segunda etapa corresponde a la judicial, en la cual los jueces y juezas transicionales de restitución se encargan de realizar el análisis de las pruebas aportadas con el fin de llegar al fallo que determinará si procede o no la restitución señalando a quien corresponde la propiedad sobre el predio en disputa.
6.6.2.1 Etapa administrativa
En la etapa administrativa la Unidad de Restitución es la entidad que tiene el papel más activo, pues es la encargada de recibir las solicitudes de restitución, adelantar el análisis previo de admisibilidad para determinar mediante un acto administrativo si procede o no el ingreso del solicitante y el predio presuntamente despojado o abandonado en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Para ello debe identificar el predio y reunir toda la información que sea necesaria sobre éste y sobre el solicitante ya que ello posteriormente constituirá parte del acervo probatorio para los casos de restitución. El objetivos principales de esta etapa es identificar las personas que presuntamente vieron sus derechos afectados y reunir la información necesaria para probarlo ante el juez, también se busca toda la información complementaria del caso concreto, que sea útil para la inscripción del predio en el Registro de Tierras, así como para la debida comprensión de la situación y la valoración de las pruebas que se aporten a lo largo del proceso. También son de gran apoyo entidades como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, los catastros descentralizados y el Consejo Superior de la Judicatura ya que poseen información sobre los predios presuntamente despojados y abandonados lo cual es información que resulta determinante para que la Unidad de Restitución pueda realizar el análisis de contexto, efectúe la identificación física y jurídica del predio y estudie las oposiciones que puedan existir a la pretensión del solicitante. Para facilitar el trabajo de identificación y acceso a los predios presuntamente despojados o abandonados, la Unidad de Restitución de Tierras realiza un proceso de agrupación de casos por zonas “macro focalizadas” lo cual permite trabajar de forma más eficiente y respetando principios como el de economía procesal.
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Cuando se proceda al registro del predio, se da por finalizada la etapa administrativa y de ahí en adelante la labor de la Unidad es representar judicialmente a las víctimas en el proceso, a menos que deseen hacerlo por sí mismas. Para ello deberá presentar ante el juez la solicitud respectiva, quien luego se encargará de sustanciar y admitir la solicitud, dar traslado e inicio a la etapa probatoria con el fin de que cualquier interesado pueda ejercer el derecho de defensa y aportar las pruebas a que haya lugar. El trámite puede iniciar a través de dos vías:
Por un lado, mediante la solicitud de registro por parte de las presuntas víctimas, quienes para ello deberán aportar al menos una prueba sumaria de su calidad de víctimas ante la Unidad de Restitución, así como todas las pruebas de las que dispongan.
La segunda forma de activar el trámite es a través de la misma Unidad de
Restitución quien tiene la competencia para hacerlo de oficio. En este caso la unidad es autónoma al momento de decidir cuándo iniciar el estudio para la inscripción de un predio en el Registro de Tierras.
En cualquiera de los dos casos, la Unidad de Restitución tiene la obligación de notificar a los ocupantes, propietarios o poseedores del predio que se pretende inscribir en el registro, el inicio del trámite en el proceso de restitución, para que puedan aportar al proceso las pruebas documentales que acrediten el derecho que ejercen sobre el predio. Para descartar aquellas solicitudes que no cumplan con los requisitos de Ley y para evitar que se incluyan predios o personas que no cumplen con la condición de víctimas o despojados, la Unidad de Restitución debe proceder a realizar un análisis previo de cada caso. De esta forma, la Unidad de Restitución realiza un estudio tendiente a determinar las características generales del predio y la identificación de las personas que realmente deben ser incluidas en el Registro de Tierras. Para el cumplimiento de esta labor, la Unidad puede servirse del apoyo de otras entidades Estatales que puedan tener la información requerida. Por ejemplo, las oficinas de registro de instrumentos públicos pueden enviar los estudios de los títulos que se encuentren registrados debidamente. La Unidad de Restitución tiene un término de 20 días contados desde la recepción de la solicitud de inscripción en el Registro de Tierras para realizar el análisis previo. Sin embargo la Unidad cuenta con la posibilidad de suspender el análisis previo hasta por 30 días, siempre que se haga por medio de un acto administrativo motivado. Con ello se busca evitar errores y arbitrariedades que pueden repercutir en la vulneración de los derechos de las víctimas.
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Una vez se venza el término y habiendo realizado la valoración de todos los elementos probatorios obtenidos durante la recepción y el análisis previo, la Unidad de Restitución debe emitir una decisión motivada en la que determine si va a dar inicio al estudio formal del predio para su inclusión en el Registro de Tierras. En caso de que decida excluir un predio, sustentarse en una de las causales previstas en el artículo 12 del Decreto 4829 de 2011 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Independientemente de las formalidades que deba contener la decisión es importante resaltar que el Decreto reglamentario establece que la decisión debe ser tomada con base al principio de favorabilidad, el cual establece que se debe dar prevalencia a la justicia material más que al derecho formal. Esto implica que al funcionario o funcionaria responsable de la inscripción le corresponde verificar uno a uno el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley y en los decretos reglamentarios, pero no sólo ello: es indispensable que en el proceso tenga presente la necesidad de hacer prevalecer la presunción de buena fe que opera a favor de las víctimas, así como respetar las demás presunciones que establece el artículo 77 de la Ley (Artículo 2, numeral. 4 y Artículo 22 inciso 3, Decreto 4829 de 2011).
Cuando la decisión sea favorable para proceder a la inscripción del predio en el Registro de Tierras, el acto administrativo que así lo disponga debe contener las medidas de protección del predio que deben registrarse en el folio de matrícula, así como los requerimientos de información que se hagan a otras autoridades y las solicitudes de apoyo institucional tendientes a garantizar la seguridad e integridad física de los reclamantes.
El artículo 76 de la Ley 1448 establece que cuando haya varios despojados de un mismo predio o múltiples abandonos, la Unidad de Restitución los inscribirá de manera independiente en el Registro de Tierras, pero tramitará conjuntamente todas las solicitudes. En ese sentido, para dar cumplimiento a los principios de celeridad y economía procesal, en este mismo acto administrativo que decida favorablemente la inclusión, la Unidad de Restitución deberá decidir sobre la posible acumulación de casos. La acumulación de casos pertinentes resulta de gran utilidad sobre todo en la etapa probatoria del proceso, pues de esta forma se conservará la unidad procesal y se evitará que haya dilaciones innecesarias. Para dar inicio a la etapa probatoria, se emite una resolución en la cual se ordena la práctica de las pruebas que hayan sido solicitadas por los intervinientes, así como todas las pruebas encaminadas a la obtención de información verídica de los predios y de quienes alegan tener un derecho sobre estos. Para ello la Unidad de Restitución cuenta con el apoyo de otras entidades estatales, tanto para adelantar las diligencias como para solicitarles la información necesaria.
El periodo estipulado para la práctica de pruebas es de treinta (30) días contados desde la expedición de la resolución, término en el cual debe reunir todos los
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elementos probatorios que le permitan conocer más allá de toda duda cuál es la verdadera situación del predio objeto de disputa y de los diferentes intervinientes en el proceso y así tomar una decisión conforme a la justicia y la verdad.
La valoración que la Unidad de Restitución haga de los elementos probatorios que fueron obtenidos a lo largo de esta etapa procesal es esencial para el reconocimiento y el restablecimiento de los derechos de las víctimas, por lo cual tiene un amplio margen de apreciación que le permite valorar en cada caso las pruebas que ha recogido y su utilidad para determinar si efectivamente se encuentra ante un despojo o abandono forzado y si quienes alegan ser víctimas realmente lo son. La ley exige que las decisiones de la Unidad sean siempre motivadas, para garantizar la transparencia, seguridad jurídica, buena fe, publicidad, favorabilidad, y enfoque pro víctima en el proceso y así evitar que se cometan arbitrariedades en el mismo. Después de todo ello, y en el caso de que la decisión sea favorable, se procederá al registro del predio. Para ello la Unidad de Restitución deberá suministrar como mínimo la identificación precisa del predio, la identificación de la víctima y su relación jurídica con el predio, el periodo de tiempo durante el cual sucedió el despojo o el abandono forzado, y la información complementaria que la Unidad de Restitución haya encontrado durante el análisis previo y la etapa probatoria.
Contra la decisión que haya negado la inscripción, el solicitante podrá presentar el recurso de reposición ante el mismo funcionario de la oficina regional que por competencia tomó la decisión, dentro de los 5 días siguientes a la notificación personal del acto o la desfijación del edicto (artículo 26 del Decreto 4829 de 2011).
Posteriormente, después de agotada la vía gubernativa, la persona interesada podrá acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
6.6.2.2 Etapa Judicial
En la etapa judicial la Unidad de víctimas o ellas mismas a nombre propio,
presentan ante el juez las pruebas recogidas en la etapa anterior con el fin de
demostrar sus derechos sobre el predio.
Para decidir sobre este punto, el juez deberá considerar todas las oposiciones y
actuaciones efectuadas durante el proceso y la información incluida sobre el
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predio. Por otro lado, deberá tener en cuenta el estado del predio y la seguridad
de la zona al momento de ordenar la restitución material del predio o determinar la
procedencia de la compensación en especie o en dinero.
Los Jueces o Magistrados de Restitución emiten el fallo acumulando todas las posibles reclamaciones y/o procesos que pudieran existir sobre un mismo predio, buscando garantizar la seguridad jurídica en la resolución de los casos de restitución. Una vez emitido el fallo se procede a la restitución material del predio, la
formalización del derecho de propiedad si es el caso, las modificaciones en el
registro de instrumentos públicos y en la base catastral y finalmente el pago de las
compensaciones a que haya lugar.
PARA RECORDAR:
El procedimiento de restitución de tierras es el siguiente:
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras lleva a cabo parte del
procedimiento, el cual es gratuito y se puede realizar directamente por las víctimas, y la otra parte la
llevan a cabo los jueces especializados en el tema, es decir, que dicho en otras palabras, el trámite
tiene una parte administrativa y otra judicial. Según la ya reiterada página web de restitución de
tierras, el procedimiento ante la Unidad Administrativa Especial y los jueces, es el siguiente:
Realizar la SOLICITUD DE INSCRIPCIÓN DEL PREDIO DESPOJADO o abandonado en el
Registro de Tierras ante la Unidad Administrativa Especial de Restitución de tierras.
En 60 días (prorrogables por 30 días más) la Unidad Especial de Restitución decidirá sobre
la INCLUSIÓN O NO DEL PREDIO EN EL REGISTRO.
Una vez incluido e inscrito el predio en el Registro, la Unidad (o la víctima a través de un
abogado) presentan la SOLICITUD DE RESTITUCIÓN ante el Juez Civil de Circuito
especializado en restitución de tierras donde esté ubicado el bien.
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El juez (civil de circuito) admitirá la solicitud, y si se reúnen los requisitos se adelantará el
PROCESO JUDICIAL. Si no hay personas que se opongan a la reclamación el juez
dictará Sentencia.
Si se presentan, dentro del proceso, personas que se oponen a la solicitud de restitución,
éstos tendrán la oportunidad de presentar pruebas. En este caso el Juez no decidirá sino
que tramitará el proceso y lo remitirá al Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial
Sala Civil, especializado en restitución de tierras para que éste dicte la Sentencia.
El Juez o Tribunal, según corresponda, dictará SENTENCIA JUDICIAL dentro de los cuatro
meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Cuando el fallo sea definitivo, dentro de los tres días siguientes se hará la ENTREGA
MATERIAL del predio a la persona restituida.
Si hay terceros en el predio, el Juez o Magistrado realizará la diligencia de desalojo en
un término de 5 días.
Si la Sentencia dictada por el Juez de Circuito no es favorable al demandante despojado, se
consultará ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil.
La Sentencia podrá ser objeto del recurso de revisión ante la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de Justicia. Preguntas frecuentes. (s.f.). Recuperado el 15 de Mayo
del 2013, de http://restituciondetierras.gov.co/?action=article&id=15.
Según la Dirección de la Unidad Administrativa Especial para la Restitución de
Tierras en su presentación de mayo 14/2013, el esquema general del proceso de
restitución de tierras es el siguiente:
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6.6.3 Etapa judicial de la acción de restitución
En el proceso de restitución de tierras, la etapa judicial busca hacer la entrega
jurídica y material del predio a las víctimas de despojos o abandonos forzados y,
según el caso, establecer las compensaciones a favor de los terceros de buena fe,
así como ordenar la formalización de la tenencia cuando se requiera.
La Ley 1448 prevé para ello un procedimiento atípico, de cuyo trámite son
competentes los jueces del circuito especializados en restitución y los magistrados
de los Tribunales Superiores de Distrito, Sala Civil, especializados en la materia.
De acuerdo a lo establecido en la Ley de víctimas, este procedimiento se lleva a
cabo en tres etapas principales:
a. Demanda;
b. Periodo probatorio y Sentencia;
c. Seguimiento a la Sentencia.8
8 La descripción que se hace en continuación pertenece originalmente al Profesor Camilo Sánchez en el texto
inédito del módulo IV del programa de capacitación a la Defensoría del Pueblo en 2013, impartido por la
Universidad Santo Tomas de Bogotá.
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a. Demanda
Aunque el registro del predio y la ejecución de la etapa administrativa del proceso
son prerrequisitos para que la demanda prospere, la Unidad de Restitución no
siempre tiene que acompañar a las víctimas en el proceso judicial. Pueden
interponer la demanda directamente y de forma individual o colectiva, quienes
aducen ser víctimas del despojo, pero también pueden contar con el
acompañamiento y la representación de la Unidad de Restitución, la cual en ese
caso tendrá la potestad de representar al titular de la acción durante todo el
proceso.
Así, podrán interponer la demanda, de manera oral o escrita, las personas que
explotaron un baldío o que fueron propietarias o poseedoras de un predio, y lo
tuvieron que abandonar forzosamente o fueron víctimas de despojo.
La demanda se debe presentar ante los jueces civiles del circuito especializados
en restitución, quienes conocerán y decidirán en única instancia aquellos procesos
en los que no se reconozca personería jurídica a los opositores. Sin embargo,
cuando sí se reconozca personería jurídica a los opositores, los jueces del circuito
llevarán el proceso hasta la etapa probatoria y entonces lo remitirán a los
magistrados del tribunal competente9 para que sean ellos quienes decidan el caso
y profieran Sentencia.10
El artículo 84 de la Ley establece los requisitos de la demanda, que van desde la
identificación exhaustiva del predio y el certificado de inscripción en el Registro de
Tierras, hasta el certificado de tradición y el del avalúo. En términos generales la
lista puede llegar a ser demasiado rígida y exigente si se tiene en cuenta que las
víctimas en circunstancias ordinarias no tienen toda la documentación que se les
exige. Como se analizó en la unidad 3, la informalidad de la tenencia de la tierra y
las condiciones de violencia que median los despojos pueden llegar a imponer una
carga excesiva a las víctimas, impidiéndoles el acceso a la justicia, la verdad y la
reparación.
Sin embargo, en este aspecto se hace evidente la importancia de la etapa
administrativa y de la labor de la Unidad de Restitución, pues tanto en la etapa de
9 En los procesos de restitución la competencia está establecida en el artículo 80 de la Ley de víctimas, el cual
establece: “Serán competentes de modo privativo los jueces y magistrados del lugar donde se hallen ubicados
los bienes, y si estos se encuentran en varios municipios con distintas jurisdicciones, serán competentes el
juez y los magistrados del municipio de la respectiva jurisdicción donde se presente la demanda.” 10
También será competencia de los magistrados revisar aquellas sentencias de los jueces del circuito
especializados que no decreten la restitución a favor del despojado.
48
análisis previo como en la etapa probatoria de dicho proceso, se recogen la
mayoría de las pruebas exigidas en el proceso judicial para la procedencia de la
demanda.
También, el legislador prevé la dificultad que pueden llegar a tener las víctimas y
la Unidad de Restitución como tal, para obtener el certificado de libertad y tradición
o el certificado del avalúo, pues éstos son elementos de la formalización del predio
que en muchos casos deberán ser ordenados por los jueces o juezas transicional
de restitución y no un resultado necesario del proceso administrativo. Por esta
razón, en el parágrafo 2, de este mismo artículo, se establece que
excepcionalmente podrá interponerse la demanda supliendo estas pruebas con
cualquier otra que el Código de Procedimiento Civil permita para probar la
condición de propietario, poseedor u ocupante.
Así, desde este momento del proceso se requiere que los jueces y juezas
transicionales de restitución hagan un ejercicio de ponderación en el que tengan
en cuenta la buena fe que se presume de las víctimas así como el contexto
particular del caso, lo que le puede indicar cuándo acceder a uno de los elementos
probatorios exigidos en el artículo 84, le resulta imposible. En este sentido, el
artículo 85, de la Ley establece que los jueces y juezas transicionales de
restitución tendrán en consideración la situación de vulnerabilidad manifiesta de
las víctimas para considerar la tramitación de sus reclamaciones.
Adicionalmente, los jueces y juezas transicionales de restitución también tienen la
potestad de acumular aquellas demandas en que varios sujetos reclamen predios
colindantes o inmuebles ubicados en la misma vecindad. El objetivo es garantizar
la economía y la celeridad del proceso.
Si el juez o jueza transicional de restitución decide admitir la solicitud debe emitir
un auto admisorio, en el que puede decretar las medidas cautelares que considere
necesarias para prevenir un daño inminente sobre el predio o para poner fin a un
daño que se está causando en el momento. Esta medida es fundamental para
garantizar la eficacia de la acción de restitución y la protección de los sujetos
procesales y sus intereses. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que
estas medidas tienen un amplio sustento constitucional, por cuanto desarrollan el
principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante
del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y
contribuyen a la igualdad procesal (artículos 13, 228 y 229 de la Constitución
Política) (Corte Constitucional, C-379/04).
49
El auto debe ser publicado conforme a los términos establecidos en el artículo 86
acápite e, y trasladado a quienes estén registrados como titulares de derechos
sobre el predio. Con estas formalidades se entiende que se surte la notificación y
se abre el periodo para la presentación de oposiciones –incluso la Unidad de
Restitución puede presentar oposición en los casos en que no haya actuado como
solicitante (Artículo 88, par. 2, Ley 1448 de 2011).
Cuando la solicitud haya sido presentada por la Unidad de Restitución y no se
haya ningún opositor en el proceso, el juez o jueza transicional de restitución
omitirá las demás etapas del proceso y dictará Sentencia, con base en el acervo
probatorio allegado con la demanda (Artículo 88, par. 4). Lo anterior, es muestra
de la importancia que la Ley le asigna al trabajo de análisis y documentación
prejudicial a cargo de la Unidad de Restitución, la cual tiene en consecuencia una
enorme responsabilidad en la presentación de demandas completas, a fin de
facilitar la labor de los funcionarios y funcionarias judiciales en materia probatoria.
b. Periodo probatorio y Sentencia
Los casos que no sean presentados por la Unidad de Restitución, o en los que sí
se presenten opositores, se llevará a cabo un periodo probatorio de 30 días, en el
que se tendrán en cuenta como pruebas fidedignas aquellos elementos que hayan
sido aportados por la Unidad de Restitución. Esto con el ánimo de evitar la
duplicidad de las pruebas y la dilación innecesaria del proceso con la práctica de
pruebas que no sean pertinentes o conducentes.
Durante este periodo el rol de los jueces y juezas transicionales de restitución
debe ser particularmente activo y deben decretar las pruebas solicitadas que
consideren pertinentes y conducentes, así como de oficio aquellas que requieran
para llegar a la convicción sobre el sentido del fallo. Vencido el término del periodo
probatorio, el juez o jueza transicional de restitución debe proceder a dictar
Sentencia, la cual constituye título suficiente sobre el predio y debe definir de
manera definitiva la situación de propiedad, ocupación o posesión objeto de la
demanda, así como decretar las compensaciones a favor de quienes se
constituyan como opositores de buena fe exenta de culpa.
Teniendo en cuenta la importancia y las implicaciones que tienen los fallos de los
jueces y juezas transicionales de restitución, el periodo de valoración de las
pruebas debe hacerse con las mismas consideraciones planteadas antes para la
decisión sobre la admisión de la demanda. Es importante que los jueces y juezas
transicionales de restitución procuren subsanar el desequilibrio y la asimetría que
existe entre las víctimas y quienes alegan tener un mejor derecho sobre el predio.
50
Los funcionarios y funcionarias judiciales deben tener presente que el fin último del
proceso es lograr la justicia material antes que dar protagonismo a las
formalidades procesales, y en ese sentido la aplicación de criterios y principios
rígidos puede no ser la herramienta más óptima. En consecuencia, deben tener en
cuenta que los conceptos y las disposiciones jurídicas, así como los principios
procesales, no son rígidos sino que tienen un grado de plasticidad y ductilidad que
los hace aplicables a los casos particulares y útiles para encontrar la solución a
problemas concretos.
Adicionalmente, la decisión judicial debe también prever las necesidades
particulares de las víctimas, por ejemplo en términos de seguridad e integridad
física, y debe dar cumplimiento a los requisitos explicitados en el artículo 91, que
entre otros incluye la posibilidad de dar órdenes a la fuerza pública para que
acompañe y colabore en la entrega material del bien a restituir.
La restitución del predio se hará directamente a nombre de la víctima, sea que
esta actúe directamente o con representante. En cualquier caso, será competencia
del juez o jueza transicional de restitución que expida la Sentencia, realizar el
desalojo durante un término perentorio de 5 días, y si no hay habitantes al
momento del desalojo, procederá inmediatamente al allanamiento del bien con el
ánimo de garantizar la entrega material del mismo. En todo caso, los jueces y
juezas transicionales de restitución también deberán ordenar todas aquellas
acciones necesarias para la formalización, y así asegurar jurídicamente la
propiedad a favor de la víctima.
c. Seguimiento a la Sentencia
El artículo 102 de la Ley establece que después de dictar Sentencia, el juez o
jueza transicional de restitución, conservará la competencia sobre el proceso para
dictar las medidas que considere necesarias para garantizar el uso, goce y
disposición efectiva de los predios despojados por parte de las víctimas a favor de
las cuales se decida la restitución o formalización, así como las medidas
necesarias para garantizar sus vidas y la integridad personal y de sus familias.
Esta disposición reafirma que la función de los jueces y juezas transicionales de
restitución está dirigida a garantizar la justicia material, pues más allá de descubrir
la verdad en el caso concreto, debe garantizar que su fallo se materialice y se
cumpla el objetivo de restablecer los derechos de las víctimas. Así, la labor de los
jueces y juezas transicionales de restitución no termina con la Sentencia, sino
cuando ésta se haga efectiva y se garantice material y jurídicamente el derecho
51
adjudicado y la compensación de quienes hayan adquirido un derecho sobre el
predio por buena fe exenta de culpa.
6.7 Sistema probatorio en casos de restitución de tierras
La expedición de la Ley de víctimas y restitución de tierras supuso un gran avance
en la protección de los derechos de las víctimas, no sólo porque incluye
mecanismos de justicia transicional compatibles con los estándares
internacionales de protección, sino porque éstos se activan por medio de un
proceso preferente, sumario y de fácil acceso para las personas interesadas.
En ese sentido, la prueba, como elemento clave en el proceso administrativo y
judicial, presenta unas características distintivas respecto de los procesos
ordinarios, lo cual permite la efectividad del recurso para proteger los intereses de
las víctimas. A pesar de que la Ley de Víctimas otorga características especiales
que permiten el empleo de medios de prueba, distintos a los ordinarios, ello no
impide que en el proceso se puedan utilizar los demás medios de prueba
establecidos en el Código de procedimiento civil tales como “la declaración de
parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección
judicial, los documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean útiles
para la formación del convencimiento del juez”11
Para acceder a los beneficios de la ley 1448 del 2011 es un requisito
indispensable demostrar la calidad de víctima en los términos del artículo 3, es ahí
donde el sistema probatorio que emplea la ley es de suma importancia, pues
facilita ese proceso.
6.7.1 Características Especiales de la prueba
La ley de víctimas nació como un esfuerzo para reparar los efectos del conflicto
armado tales como el desplazamiento forzado y el despojo. Está pensado como
un instrumento de justicia transicional con el fin de lograr que el derecho a la
restitución sea realmente efectivo para todas las víctimas. Por esta razón,
11
Código de procedimiento Civil. Artículo 175
52
teniendo en cuenta especialmente que estas víctimas se encuentran en una
situación de vulnerabilidad tal, que difícilmente pueden acceder a la justicia en las
mismas condiciones que otras personas, la ley de víctimas contempla un sistema
probatorio que atienda a esta realidad y permita un acceso efectivo a la reparación
integral.
a. Flexibilidad de la prueba
Teniendo en cuenta lo anterior, uno de los elementos más importantes y que se ha
resaltado en la aplicación de la ley es la flexibilidad de la prueba, basado en la
“concepción del proceso como un mecanismo especial que justifica la adopción de
principios de derechos humanos, con el fin de reconocer la condición de las
víctimas y lograr la realización de sus derechos”.12
Gracias a ello, una gran parte de los jueces reconocen que al ser la ley de
víctimas un instrumento de justicia transicional, el proceso de restitución que ella
consagra no requiere del mismo rigor formal que se predica de otras áreas y
campos del derecho. Todo lo contrario, los jueces valoran las pruebas “de una
manera flexible y con el ánimo de garantizar los derechos de las víctimas que son
derechos fundamentales de carácter constitucional”13.
Ello ha llegado incluso a permitir que algunos jueces hayan “interpretado de
manera flexible el artículo relacionado con la exclusión de las víctimas de
delincuencia común, evaluando por ejemplo, la relación narcotráfico–conflicto
armado en algunas zonas del país”14
A pesar de ello, aún no es posible afirmar que ese es el criterio que adoptan todos
los jueces en sus fallos, pues hay algunos que aún no aceptan posiciones tan
progresistas y siguen enfocados en el ritualismo tradicional en materia probatoria.
Ello genera una desigualdad en los fallos de restitución impidiendo que personas
que tienen derecho a la restitución puedan acceder a él.
b. Presunciones
Para la implementación de la ley de víctimas se creó el “Registro de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente”, en el cual toda persona que haya sido
12
Bolívar, Aura. ¿En qué va la restitución de tierras? En Razón Pública. 24 de Marzo 2013 [En línea]
Disponible en : http://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/3636-ien-que-va-la-
restitucion-de-tierras.html. Consultado en mayo de 2013. 13
Ibídem 14
Ibídem.
53
despojada de su tierra u obligada a abandonarla, debe inscribirse indicando cuáles
fueron los predios objeto de despojo, el periodo de tiempo en el cual éste fue
objeto de acción armada y la persona que fue víctima del despojo o
abandonamiento forzado.
La inscripción en este registro, el cual procede de oficio o a petición del
interesado, es requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución.
Para los efectos probatorios del proceso, el artículo 77 de la ley de víctimas
consagra dos tipos de presunciones en relación con los predios inscritos en el
registro de tierras despojadas y abandonadas forzadamente: una presunción de
derecho, lo cual implica que no admite prueba en contra, y varias presunciones
legales que pueden ser desvirtuadas.15
En primer lugar, se presume de derecho que en los contratos y negocios
celebrados en el tiempo establecido por el artículo 3, que tengan por objeto
transferir un derecho real como posesión u ocupación, sobre el predio objeto de
restitución y hayan sido realizados entre la víctima o sus familiares mayores con
personas que hayan sido condenadas por pertenencia, colaboración o financiación
de grupos armados ilegales, narcotráfico o delitos conexos, existe ausencia de
consentimiento o causa licita, lo cual genera la inexistencia del contrato y la
nulidad de todos los actos y negocios que se realicen con posterioridad sobre el
bien o una parte de este.
Por otro lado, cuando en la época en la que se afirma que ocurrieron las
amenazas o actos de violencia que generaron el despojo o el abandono, se
hubiesen cometido actos de violencia generalizada en los alrededores del predio
objeto de reubicación, se presume de hecho la ausencia de consentimiento y
causa lícita.
Esta presunción también aplica cuando sobre el predio se hayan solicitado, las
medidas de protección que consagra la ley 387 de 1997 por la cual se adoptan
15
Ley 1448 del 2011. Artículo 77 [En Línea] Disponible en:
http://www.leydevictimas.gov.co/documents/10179/19132/completo.pdf Consultado en mayo de 2013.
54
medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección,
consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados por la violencia.
Igualmente se genera esa presunción, cuando se hayan producido alteraciones
significativas del uso de la tierra, tales como la sustitución de producción agrícola
de consumo y auto sostenimiento por monocultivos, en la época que se alega
sucedieron las amenazas, actos de violencia y despojo.
Finalmente, esta presunción se aplica también en los casos en que el valor de los
derechos reales transferidos es inferior a su valor real en un 50% o más.
Estas presunciones recaen sobre la validez del contrato, porque se da por
entendido que el consentimiento de la víctima estuvo viciado por las amenazas o
el uso de la fuerza por parte del victimario. Sin embargo, la ley también consagra
dos presunciones que se refieren al título adquirido por los terceros de buena fe.
Así por ejemplo, cuando la víctima haya demostrado su derecho de propiedad,
posesión u ocupación, el juez no puede negar su derecho de restitución, con
fundamento en la existencia de un acto administrativo que legalizó la situación del
predio en manos de otra persona, pues se presume que este acto administrativo
es nulo. Gracias a esta presunción el juez está en la capacidad de declarar la
consecuente nulidad de todos los negocios, contratos y actos administrativos
posteriores que recaigan sobre el predio.
Cuando la legalización de la situación jurídica del predio en manos de otra
persona haya sido resultado de una decisión judicial, aun cuando la Sentencia
haya determinado de forma expresa la extinción de los derechos reales de la
víctima sobre el predio, se presume una falta al debido proceso que le permite al
juez revocar esas Sentencias aun cuando ya hayan hecho tránsito a cosa juzgada,
y ordenar los ajustes correspondientes con el fin de proteger a la víctima.
Sin embargo para que esta presunción se genere, el proceso que culminó con la
Sentencia, debe haberse iniciado durante la época en la que ocurrieron las
55
amenazas o los actos de violencia que generaron el despojo o desplazamiento,
pues se presume que esa situación no le permitió a la víctima ejercer su derecho
de defensa en el proceso en el que se dictó una Sentencia contraria a sus
derechos.
c. Inversión de la carga de la prueba
La ley de víctimas parte de la idea que en una situación de violencia que genera
desplazamiento forzado y despojo, las víctimas no cuentan con los recursos ni
elementos suficientes para demostrar más allá de toda duda sus derechos reales
sobre el predio objeto de restitución.
Por esa razón incluso en los casos en los que no proceda ninguna de las
presunciones anteriores, el artículo 78 consagra la regla de inversión de la carga
de la prueba. Ello implica que basta con la prueba sumaria de propiedad posesión
u ocupación del predio, así como de su calidad de desplazado o despojado, para
trasladar la carga de la prueba a quienes se opongan a la restitución del predio16.
Sin embargo, cuando quienes se opongan a la restitución hayan demostrado del
mismo modo su calidad de desplazados o despojados, no se aplica esta regla
pues ambas partes son objeto de la misma protección.
6.7.2 ¿Cómo se prueba la calidad de víctima?
El artículo 3 de la ley 1448 establece los requisitos que debe cumplir una persona
para poder ser considerada víctima dentro del proceso de restitución de tierras.
Así, son consideradas víctimas quienes “individual o colectivamente hayan sufrido
un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”17
16
Ibídem Artículo 78. 17
Ibídem Artículo 3.
56
Ello implica que se deben demostrar dos elementos: haber sufrido un daño y que
este daño haya sido con ocasión del conflicto armado durante el periodo
estipulado.
Entonces, lo primero que debe demostrar una persona para constituirse como
víctima y acceder a los beneficios de la ley 1448, es su calidad de propietario o
poseedor del bien objeto de restitución.
Los propietarios, son las personas que tienen un título registrado, tal como una
escritura pública, una resolución del INCODER, o una Sentencia de un juez que
acredite tal calidad.
Los poseedores, son aquellas personas que ejercen actos de dominio sobre el
predio sin contar con un título de propiedad registrado. Para demostrar la posesión
se utiliza la carta- venta, el contrato de compraventa e incluso pueden utilizarse
medios de prueba tales como testimonios de vecinos, recibos de pago de servicios
o cualquiera que permita identificar la vinculación directa de la persona con el
predio.
Normalmente cuando se trata de derechos reales es indispensable demostrar un
título que acredite tal derecho y así poder alegar la pérdida del mismo. Por
ejemplo, para demostrar una afectación al derecho de dominio sobre un bien, es
indispensable presentar la escritura pública que indique a la persona como
propietario, de lo contrario no se puede demostrar el derecho y por ende no se
puede demostrar el daño.
Una vez se registre el inmueble y se dé inicio al proceso, se suspenden los demás
procesos que pretendan declarar derechos reales sobre el predio, tales como
procesos sucesorios, divisorios, posesorios, etc.
Sin embargo, una de las problemáticas que se presenta en Colombia al tratar los
casos de despojo y desplazamiento forzado, es que en las veredas y municipios
donde más se dan estas situaciones, los contratos de compra venta de bienes
57
inmuebles no se realizan por escrito y menos aún se realiza el registro en la
oficina de instrumentos públicos. 18 Ello ocurre porque en estas zonas lo normal es
que los negocios se hagan de palabra o que la prueba sea el testimonio de los
vecinos. También ocurre porque normalmente se desconoce el procedimiento
necesario para llegar a ser propietarios, lo cual ha contribuido a aumentar la
vulnerabilidad de las víctimas y facilitado los despojos, e incluso, aunque se
tengan los documentos, estos se extravían durante el desplazamiento.
Atendiendo a esta realidad, la ley permite que el daño se demuestre por otros
medios, como declaraciones de testigos, prueba del uso de la tierra, pago de
servicios etc. Aunque la presunta víctima no pueda brindar ningún documento que
acredite su relación con el predio, ya sea en calidad de propietario, poseedor u
ocupante, la Unidad de Gestión de Tierras le brinda apoyo en la recolección de las
pruebas.19
Por otro lado, es necesario que el daño haya sido con ocasión del conflicto
armado. De ahí que el contexto social de la región se constituya como un medio
de prueba importante para demostrar la calidad de víctima e incluso para que se
generen varias de las presunciones a favor de la víctima que la ley consagra.
Otro mecanismo que la ley dispone con el fin de facilitar la prueba del contexto es
la cartografía social, la cual se presenta como un instrumento que permite facilitar
la visualización de los conflictos, la denuncia de situaciones injustas, su análisis, y
la proposición de alternativas de cambio. Con ella se pueden desarrollar procesos
de intervención y orientación para aquellas personas que integren espacios de
transformación social.
6.7.3 Cartografía social
Antes de la ley 1448 del 2011 las entidades encargadas de realizar los
procedimientos y estudios sobre cartografía social, eran la Comisión Regional de
Restitución de Bienes y la Comisión nacional de reparación y reconciliación.
18
Unidad de Restitución de tierras. Preguntas frecuentes. [En línea] Disponible en:
http://restituciondetierras.gov.co/?action=article&id=15, Consultada en mayo de 2013 19
Ibídem.
58
Este ejercicio de cartografía social, permite caracterizar los tipos de despojo en las
diferentes zonas, reunir información de cada uno de los casos que se registren y
así avanzar más rápido en los procesos, tanto en la instancia administrativa como
en la judicial “logrando una línea sistemática, que permita identificar los delitos que
sobre la tierra y el patrimonio se cometieron por parte de los diferentes actores
armados, para comprender, analizar y alcanzar soluciones duraderas que logren
de una manera efectiva la atención integral, la restitución y la realización de los
derechos de las víctimas.”20
Así, la Cartografía social, como una herramienta de planificación, permite el
reconocimiento de un territorio mediante el mapeo. En otras palabras, consiste en
la realización de mapas donde se van marcando los predios a restituir, zonas
donde se concentra el conflicto y su nivel.
Ello puede ser utilizado por las víctimas y por la Unidad de Victimas para probar
determinados hechos dentro del proceso.
6.7.4 Análisis de contexto en casos de restitución de tierras
Uno de los métodos probatorios adecuado a los casos de restitución de tierras, es
el análisis de contexto, que no es otra cosa que la determinación de la situación
fáctica en que se encontraban los terrenos y las víctimas en el momento en que
sucedió el despojo.
El análisis de contexto resulta muy útil para determinar, como herramienta
probatoria y evitando así requerir pruebas que serían muy complejas de encontrar,
cuáles eran las características de un territorio que fue afectado gravemente por la
violencia, a fin de así poder determinar que ciertos predios fueron despojados.
20
Roldán, Sergio. Cartografía social, una metodología para prevenir la corrupción en el proceso de
restitución de tierras a las víctimas en Colombia. 29 de abril de 2011 [ En línea] Disponible en:
http://sergioroldan.co/blog/2011/04/cartografia-social-una-metodologia-para-prevenir-la-corrupcion-en-el-
proceso-de-restitucion-de-tierras-a-las-victimas-en-colombia/. Consultado en mayo de 2013.
59
En la última presentación de la Unidad Administrativa Especial para la restitución
de tierras, realizada en mayo 14 y 15 de 2013, el director de la Unidad, Ricardo
Sabogal explicó el funcionamiento e importancia del análisis de contexto del
despojo o abandono de tierra de la siguiente forma:
El análisis de contexto es un estudio dentro del proceso administrativo y judicial de
restitución de tierras de las relaciones sociales y de poder –entre diversos actores
y la tierra, y entre sí- que condicionaron el despojo o abandono de tierras.
Para efectos del análisis de contexto, entendemos el despojo y abandono como la
disolución de una relación material y/o jurídica entre un actor y una porción de
territorio. Por ello estudiamos los procesos y relación que rodearon y, en alguna
medida determinaron, esa disolución. Dicho estudio, se plasma en un INFORME o
documento que se construye a partir del expediente de los casos y que se
incorpora a este.
El análisis de contexto genera aportes transversales a todo el proceso de
restitución de tierras. En particular, en la etapa administrativa del proceso, el
análisis de contexto aporta elementos de juicio para determinar entre otras, la
condiciones de tiempo, modo y lugar del caso del despojo, puesto que permite
lograr una mayor comprensión sobre los hechos del caso en cuanto a lugar
autores, y situaciones de realización del hecho. Por otra parte el análisis fáctico
permite determinar si la disolución del vínculo jurídico o material entre el solicitante
y el predio es o no un despojo o un abandono, o si se trata de otra circunstancia,
es decir, ayuda a establecer si se verifican dos de los elementos constitutivos:
Conexidad con el Conflicto y Arbitrariedad.
En cuanto al aporte del análisis en la etapa judicial, es de resaltar que, por una
parte el análisis es útil para la Unidad Administrativa en cuanto los resultados son
parte de los sustentos fácticos de la demanda, de ello se puede determinar
elementos como los hechos del caso en cuanto a las condiciones que
determinaron el despojo o el abandono, la buena o mala fe de terceros
acreedores, y la validez de las presunciones legales que se prevén para este
proceso.
60
En cuanto a la forma en que se realiza el análisis de contexto, es importante
determinar que este hace parte de las investigaciones realizadas en el seno de la
Unidad Administrativa, y se nutre de la información que se recoge a través de
distintas fuentes, pero en especial aquella que las víctimas van entregando en
cuanto a la forma en que se realizaron los desplazamientos y la situación social de
la región. Por tanto, resulta de vital importancia la participación de una
multiplicidad de víctimas que ayuden a reconstruir la historia de lo sucedido a
través de la metodología de “cartografía social” que consiste en sentarse en mesa
redonda con múltiples víctimas de una misma zona y entre todos reconstruir la
situación geográfica y social de zona.
La Unidad, en su presentación del mes de mayo de 2013, resume la metodología
de la siguiente forma:
Con todo esto, la metodología con la cual se construye la prueba en materia de
despojo y abandono es una metodología interdisciplinaria en la cual se pone de
manifiesto la importancia de la participación de diversas ciencias en la
61
construcción de un proceso común, dirigido a generar una transformación social,
justamente a través de la reconstrucción de derechos sobre el territorio.
7. Conclusiones
El sistema de justicia transicional adoptado en Colombia se enfrenta a una
situación compleja, en especial por la permanencia del conflicto armado interno en
el país, por lo que ha sido necesario inventar nuevas estrategias que permitan ir
consolidando una situación de paz en medio del conflicto.
Uno de los aspectos más importantes, consiste en que el proceso de justicia
transicional dejó de centrarse en los actores del conflicto para centrarse en las
víctimas. La ley 1448 de 2011 da un giro fundamental al proceso, al permitirle a
todas las víctimas del conflicto armado en el país acceder a una reparación de
forma rápida y sin una carga probatoria limitante. Esta norma, proviene justamente
de los avances del país había implementado en materia de atención a las
personas en situación de desplazamiento forzado, gracias, principalmente al
trabajo realizado por la Corte Constitucional en seguimiento de su Sentencia T-
025 de 2004.
El sistema creado por la normatividad en materia de reparación y restitución de
tierras en Colombia, parte de una serie de principios y criterios diferenciales que
tienen en cuenta la importancia de abarcar los derechos de las comunidades
diferenciadas con el respeto debido su cultura, y en especial a la percepción de la
relación con la tierra que cada comunidad tiene. Esto permite a la ley desarrollarse
en concordancia con los estándares internacionales en la materia, en
cumplimiento de lo determinado por la Corte Constitucional.
Por otro lado, el sistema normativo de restitución de tierras establece
principalmente un modelo destinado a identificar las zonas de restitución,
adelantar un proceso administrativo para construir una demanda de restitución y,
finalmente acceder al aparato judicial para lograr los títulos jurídicos que le
62
permitan a la víctima gozar efectivamente sus derechos de propiedad respecto del
terreno del que fue despojado.
En este sentido, le corresponde a la unidad administrativa especial para la gestión
de restitución de tierras, liderar las acciones encaminadas a establecer, a través
de la micro focalización, y con las técnicas propias de la geo referenciación y el
mapeo social, todo el proceso tendiente a contextualización de los hechos a fin de
establecer si efectivamente las personas que se presentan como reclamantes
fueron objeto de un despojo o abandono forzoso. Luego de ello, y siempre que
existan las condiciones de seguridad, la unidad administrativa debe adelantar las
gestiones para presentar la demanda.
En cuanto al aparato judicial, la política nacional en la materia ha estructurado un
sistema de jueces especializados, repartidos a lo largo y ancho de la geografía
nacional, y competentes para conocer los procesos que se inicien con las
demandas presentadas en materia de restitución con acompañamiento de la
unidad.
El proceso judicial en la materia, cuenta con una serie de presunciones y
herramientas jurídicas destinadas a indicar a la víctima la posibilidad de acceder
nuevamente a sus propiedades.
En general se trata de una normatividad eficiente y adecuada para las
necesidades del país, que parte de la presunción de buena fe de quienes se
presentan como reclamantes de tierras, y se constituye como la única respuesta
posible frente a las enormes dimensiones que el fenómeno del desplazamiento
forzado y el despojo tuvieron en Colombia.
63
Bibliografía
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Dinámica del Desplazamiento Forzado en Colombia. En: http://
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Capítulo IV.
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CNRR. Fundamentos Filosóficos y Operativos. Definiciones estratégicas de la
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17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna atención a la población
rural desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de
origen o de su reasentamiento en otro lugar y se adoptan medidas tendientes a
prevenir esta situación.
DECRETO 250 DE 2005, Por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras
Disposiciones.
DECRETO 290 de 1999. Por el cual se dictan medidas tendientes a facilitar la
inscripción en el Registro Civil de Nacimiento y expedición de documentos de
64
identificación de las personas desplazadas por la violencia ocasionada por el
conflicto armado interno.
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