CARRERA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA Y MUNICIPAL TESIS …
TESIS: EL DERECHO MUNICIPAL CONSUETUDINARIO
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Transcript of TESIS: EL DERECHO MUNICIPAL CONSUETUDINARIO
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UNIVEH51DAO NAClllNIL ,A~~NOMA DE Mílico,'.:1 FACULTAD DE DERECHO :'{/ ;.
EL DERECHO MUNICIPAL CONSUETUDINARIO
T E s 1 s QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:
LICENCIADO EN DERECHO
PRESENTA:
JESUS PEDRO HERNANDEZ HERNANDEZ
MEXICO, D. F. 1990
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N D C E.
EL DERECHO MUNICIPAL CONSUETUDINARIO.
(caso del Municipio de Santa Ana Yarenil
INTRODUCCivN
CAPZoULO PRIMERO.
1.-ANTECEDENTES GENERALES DEL MUNICIPIO EN MEXICO.
1.1. - Epoca Antigua . . . . . . . . . . . . . • . . . 1
1. 2. - Conquista . . . . . . . . . . . . . ·. . . . . . 6
1. 3. - Colonia . . . . . . . . . . . • . . . . . . ..• a
1. 4. - Independencia . . . . • . . . . • . . . . . . .17
1.5.- Reforma ...........•..•..... 22
1.6. - Porfiriato . . . . . . . . . • . . • . . . . . 26
1.7.- Revolucion y la constitución de 1917 .....• 27
CAPITULO SEGUNDO
2.- ESTUDIO SOCIO-JURIDICO DEL MUNICIPIO EN OAXACA.
2.1.- El municipio en Oaxaca . ........... . 40
2.2.- El aunicipio de Santa Ana Yareni ....... 41
2.3.- Organización estructural de su ayuntamiento .. 42
2. 3. 1. - Noraas de Integracion . . . . . . . . . . 49
2.3.2.- Facultades y atribuciones ....... . 49
CAPITULO TERCERO.
3 · - LA LEY Y LA COSTUMBRE EN EL MUNICIPIO DE SANTA ANA
YARENI.
3 .1. - Validez de loe actos de autoridad conforme a la
costumbre ..... . . .. 57
a) lapart1ci6n de justicia. Casos veridicos . .. . 59
b) Tequios . . . . . . . . . . . . . . . . , . , 62
el Prestacion de servicios personales, como sanción
administrativa. . . . . . . . . . . . . , . . ..... , 07
3.2.- Escalaron c1v1co.
a) Cargos creados por la ley y por la costumbre .. 72
b) Piramide politico-administrativo ........ 73
e) La no participation de la mujer en el gobierno
municipal . . .... 74
d) Necesidad de la capacitaciOn civica municipal .. 75
3.3.- El servicio al pueblo, orgullo comunitario -la
moral colectiva y la idea del bién com~n- .. .76
3. 4. - ·oerecho electoral consuetudinario. . . . . . . 77
CAPITULO CUARTO
4.- EFECTOS DE LA REFORMA DE 1983.
4.1.- La ConstituciOn del Estado ........... 82
4.2.- La Ley Orgánica Municipal .. , , . , ..... 89
4.3.- Oué debe entenderse por bases nor•ativas ... 91
4.4.- Proceso lesislativ~ de la• bases nor••~ivas .. 96
4.S.-.Bando de polic1a y buen gobierno •unicipal ... 97
CONCLUSIONES.
BIBLIOGRAFIA.
98
101
I
N T R o D u e e I o N
El obje~ivo e interes del estudio de la tesis. resulta
de gran i•portancia, la razon es, que basado en la
costumbre. :3 tradición de una regiOn tipica de la Sierra
JuArez, donae se respira 'tranquilidad y paz social la Ley
Fundamental sea la costumbre. Es de gran interés porque en
esta época en muchos municipios esta t.ranquilidad y paz
social ha desaparecido ante las disputas pal i ti ca a,
iraposición de gobernantes y leyes que emanan de poderes
centralizados pasandose por al to la voluntad del grupo o
núcleo poblacional.
Frente a esto se ha perdido -al valor y utilidaid que
tienen esas r.radic1ones, pero en algunos pueblos no parece
tener importancia estos sucesos, lo unico es conservar la
organizac1vn de la comunidad en forma pacifica y solidaria,
como lo seña~an las autoridades, v la continuidad de la vida
municipal sin que por asomo queden elementos minimos de
discordia pos-:: eli:ctorales, porque cu ande· el pueblo decide
que estos deben ser sus representantes aespues de una
opción, hay un total apoyo, porque la comunidad lo siente
como de la propia familia y en realidad los lazos familiares
son muy estrechos entre sus integrantes.
Lo escrito en paginas del presente trabajo, costumbre,
tradición y todas esas cosas que son tan valiosas, muy rara
vez lo encontramos mencionado en los libros V/o por
estudiosos del Derecho, sólo los que lo conocen V han estado
en contacto con los municipios le dan el valor que
represen-can.
La teEis la hago porque moralmente me siento obligado a
ello, escri~ir v hacer eco de estas costumbres. por la gran
aatisfacc1on que me produce señalar algunos aspectos de la
vida comunitaria del pueblo mio y de mis mayores que son m~~
valiooas y útiles, nunca para lograr la discordia, sino el
progreso para el municipio
Sabemos de antemano que la impartici6n de justicia y
paz social son los fines del Derecho, y aqui tenemos como
resultado estos fines en base a la costumbre, no existe
razón para imponer leyes escritas. En el municipio que hago
el estudio sabemos que tiene caracteri.sticas especiales,
pero los valores que se desprenden pueden aprovecharse y ser
alcanzados aün por las ciudades verdaderamente importantes,
por los medios de información, educación y promoción en cada
tipo de comunidad pequeña o grande sea adecuad.:·.
El agradecimiento al profesor Lic. Juan Pérez-Abreu por
el apoyo para el desarrollo del presente estudio.
CAPITULO PRIMERO.
l. ANTECEDENTES GENERALES DEL MUNICIPIO EN HEXICO.
1.1.- EPOCA ANTIGUA.
El antecedente del municipio en México. coao sostienen
los panegiristas del indigenismo, lo encontraaos en nuestro
MéXico prehispanico, en la institución de1 "municipio
primitivo" constituido en loa calpullis o barrios de loa
aztecas. o mexicas.
Loe calpullis fueron sitios ocupados por "un linaje es
decir por un grupo de familias que pose1an y trabajaban
comunalmente la tierra" .1 Eran familias emparentadas por
lazos de consanguinidad cuyo antepasado divino o nahual era
el mismo. Por ello el calpulli tenia un Dios particular, era
un clan totémico con sus instituciones emanadas de su propia
naturaleza.2
Esto constituye sociológicamente el foco de
1 Secretaria de Gobernación, Centro Nacicnal de Estudios Municipales, His~oria del Municipio en México. t.l, México, 1980, pp, 1 y 3. 2 Cfr. Ochoa Campos, Moisés, La Reforma Municipal, Editor.i11l Porrúa, S.A .. Hexico, 1988, p.33.
convivencia, de ad•inietraci6n, forma de organización
politica , econ6aica y social constituida por una alianza de
varias fa•ilias y de ahí su tipo natural de gobierno que se
constituye en el CONSEJO, integrada por jefes de cada
familia natura1aente·ancianos, los cuales tenian un poder de
decisión en los asuntos de trascendencia, estos ancianos
fueron lla•ados "indios cabezas" en la época coloniai.
El conaejo era la expresión del poder social a la
manera de consejos municipales, dicho consejo de ancianos
designaba todo funcionario del calpulli, mismos que
deseapel\aban sus cargos durante toda su vida. El calpulli
desempeñaba iunciones propios para llegar a tener una unidad
económica autosuficiente en donde sus miembros tenian
atribuciones que estrictamente debian cuaplir dependiendo
del funcionario de que se tratase, por eJeaplo:
Teachcaub o pariente mayor.- Era el del més alto rango
dentro dal calpulli, el que da•empeña éste cargo debia eer
una persona prominente y hábil. toda vez que tenia una
función priaordial co•o fue, amparar y proteger el calpulli.
Su elección era de por vida, al morir elegian a otro de
similares cualidades, era el procreador y representante del
linaje ante el gobierno de la tribu, además de desempeñar la
adainistración del:
a).- Régiaen coaunal aerario
2
b).- Trabajo de los miembros del calpulli,
e).- Producto de las tierras
d}.- cuidaba de la conservación del orden, y
e).- culto a sus dioses y antepasados.
El Tecuhtli o el Sel'ior. - Era el Jefe de la partía a
militar del calpulli. el cargo era a través de elección
to•ando en consideración loa •éritos hecho• en la guerra, su
investidura no era hereditaria, ademé• tenia a su carso :
a).- Cuidar el adiestramiento de loa j6vene• en el
Telpochcalli
b).- Capitanear las tropas en las batallas,
e).- En él recaia el honor de llevar en las guerra• l•
"sagrada insiania del linaje".
También existieron otros funcionarios dentro del
¡:obierno, como:
Los Tequitlacos.- que dirician los trabajos comunales
Los Cal pizques. - los encargados de recaudar los
3
tributos
Los Tlayacanques.- eran los cuadrilleros
Los sacerdotes y médicos hechiceros.- tenian el trabajo
deficil, de la conservación de la seguridad psicológica del
grupo;
Los tlacuilos.- correspondian a los escribanos o
pintores de geroglificos, adem6.a llevaban la historia del
calpulli.
Los Topiles.- eJercian oficios de gendarmeria
Los Centectlaspixques.- policías elgidos por los
vecinos.
La tribu era un conjunto de calpullis, el consejo de la
tribu estaba foraado por los parientes mayores y por los
jefes militares de cada barrio, éste consejo tenia la
facultad de elegir al gobernador de la tribu o el Tlatoani.
Al frente de los barrios existia el jefe que también se le
conoce como teachcaub o chinancallec. a estos señores los
habitantes di:!l calpulli ten1an que cuidarlos y servirlos,
les realizaban los servicios de labrarles una sementera para
su sustento v gae~os. tenian tambien servicio personal de
criados, servicios de leña v agua. estos servicios no se
hacian por ot·ligacion sino por costumbre, resultando aei
como especie de pago en atención a loe servicios que
recibian de -=ste funci.:inario que miraba por las tierras y
por sus habi ta!ltes. "sus atribuciones eran de ca rae ter
judicial, administrativa y policiaca"3,ea decir, que
desempeñaron el papel de funcionarios locales dentro de la
organización del gobierno azteca.
La metropoli ind1gena de Tenochtitlán al igual que
otras ciudades del México prehispánico tuvieron su fundación
y la idea de la autonomia local en la religión. En baee a
las ideas religioaae y dioses propios nace la autonomia con
otros pueblos, "surgió el municipio natural al que el tiempo
habia de sobreponer la estructura politica 11 .4
Asi se manifestaba la cultura azteca, de igual manera
que otras culturas. tales como la Maya, la Zapoteca y otras
tantas de aquella época que alcanzaron un desarrollo de
grandeza y complejidad en los magnificos centros
ceremoniales junto con sus conocimientos que hacen suponer
que las obrae y la prestación de los servicios en sus
comunidades, "debieron haber contado con sistemas de
administración de gobierno, de participación de la población
3 Cfr. Ochoa Campos, Moisés, op ult cit., p.35. 4 IM.11.!m. p. 39.
5
y de tributacion, bastantes avanzados".s
Es importante señalar que por ejemplo en la cultura
Haya se sabe que en cada centro de población era gobernado
por un cacique llamado Batab, ea tos centros a su vez eran
dominados por otros más poderosos los débiles tenian que
rendir tributo a los gobernadores de los centros aAs
grandes.
No obstante, existe poca información sobre esta
cultura, debido a que la JD,ayor parte de sus documentos y
antecedentes fueron destruidos durante la dominación
española, sin embargo es de suponerse que las
coatuabres,formas de organización politica-administrativa y
social influyeron en la colonia para establecer un dominio
casi total y que hoy posiblemente sigan vivas algunas
costumbres dentro de los muchos núcleos poblacionales del
México actual, núcleos de comunidades indigenas olvidadas y
marginadas aún se conservan parte de las costumbres en
cuanto a la organización de su gobierno a las antiguas
culturas.
1.2.- LA CONQUISTA.
Despues de la llegada de Cortee las ·:estas do
Chalchihuacan, en el Estado de Verac.ruz en compañia de sus
E Secretaria de Gobernac.ion. Centro Nacional de Estudios
6
más cercanos colaboraoores corno; Alonso Hernández
Portocamero, Pedro de Alvarado, Cristóbal de Olid, Alonso de
Avila, Bernal Oiaz del Castillo entre otros. 6 Fundan en la
Villa Rica de la Veracruz, el 22 de arbril de 1519 el primer
municipio y cabildo en la tierra de la Nueva España a la
usanza del Derecho Municipal de la Edad Media.
Es aquí donde se inicia la ' 1 introducci6n del sistema
MunL .. q:,.?J.l ~astellano derivado del Rornan-:--Visig6t:ico"
modificado en ciertos aspectos durante la dominación Arabe y
robustecido en la reconsquista, con las peculiaridades
ventajosas. 7 Esta fundacion no obedece al deseo de fincar
una estructura jur1dica-politica del territorio por
conquistar, sino para embestir al conquistador de autoridad
para realizar la conquista de México. autoridad que le habia
sido retirada por Diego de Velazquez gobernador de Cuba por
los incidentes que precedieron de eu partida en la Habana.
Para este primer ayuntamiento se eligieron alcaldes
ordinarios a Portocamero y Hontejo, como regidores Alonso de
Avila, Pedro de Alvarado, a Sandoval como alguacil, mayor a
Juan Escalante, capitán de entradas a Alvarado, maestro de
campo a Cristobal de Olid, Alféres del Real e Ochoa y un
escribano que fue Diego de Godoy.
Municipales. El Municipio Hexicano 1 Héxi~o 1 1985. p.87.
~on~ti!tadeJe cl~st~~;~A ::~~ft:: cHa1i8etc0lloªn Y.~~~~ier~ua~Éos*~
editorial PorrUa, S.A., Hexico. 1970. 7 Cfr. Ochoa Campos, Hoises. op. cit .• supra nota 2. p.33.
Instalado el ayuntamiento procede a nombrar a Herntm
Cortés en representacion del Rey de España. Capitán General
Y Justicia Mayor, en " ésta forma se independiza de Cuba,
quedando eximido de la oblig.aci6n de cumplir órdenes o
mandatos del gobernador, de esta manera Cortes legaliza la
autoridad con que va a iniciar la conquista'' .8
Sobre este no•bramiento Ochoa Campos señala en esa
forma, Cortés se convert1a en el defensor legal de la
autono11ia del municipio, al independizarse de la autoridad
de Oieso de Velázquez, al someterse a las ordenes directas
del Rey de España "hasta que su majeatad otra coea rnandese"
se legaliza la autoridad. razón por la cual se·· llega a
considerar que el municipio cona ti tuy6 el cimiento de la
conquista llev~ndonos a la conclusión de que la conquista de
México no emanó de poderes ultramarinos, sino de
instituciones aqui mismo implantadas co•o acertadamente
afirma el autor antes mencionado, al señalar que la
"conquista de México no fue obra de España, sino del
municipio de Veracruz".9
l.3.- LA COLONIA.
La organización politica y social, fue progresivamente
destruida con la colonizacion de los conquistadores, dando
8 Secretaria de Gobernacion, Centro Nacional de Estudios Municipales, El Hunicioio Mexicano, México, 1985, p.95. 9 Secretaria de Gobernacic.n. op ult cit, p.100.
e
origen a la instauración de nuevas formas de organi::aci6n
del gobierno y de producción.
Bajo la dominacion Española fueron los ayuntamientos el
único y elemental reducto del gobierno propio de los
pueblos, aunque la mayor parte de los cargos de los
ayuntamientos eran vendibles y renunciables, en las ciudades
Y pueblos españoles quedaron ein embargo como para elección
popular los alcaldes ordinarios.•v
Con estos hechos dentro del gobierno municipal de
aquella epoca fue de gran trascendencia en la historia de
México, ya que marcó el inicio de una tendencia centralista
que perduró durante tres siglos reflejando un desastre en la
organización de los pueblos indigenas. Sólo algunas
tradiciones de las poblaciones más apartadas perduraron en
el tiempo de la colonia. Al respecto es de mucha importancia
señalar por ejemplo el respeto a la autoridad de los
anci3nos que sobrevivió la dominación española y me atrevo a
afirmar que aún esta vigente este respeto en nuestros dias
en algunas poblaciones de México. Esto permitió la
transmisión de una generacion a otra la historia de sus
pueblos.
Esta centralización se reilejó también en la proauccion
9
económica ya que estuvo siempre sujeta a la metrópoli lo que
hizo que ee desarrollaran y crecieran rápidamente algunas
ciudades de importancia agricola, minera, pesquera, etc.
estableciendose como resultado ciudades de orden
administrativo y militar en Mexico, Guadalajara y Mérida,
asi mismo se crearon ciudades portuarias como Veracruz y
Acapulco, que fueron los centros importantes de comercio
exterior.
Junto con la aparición de estas actividades, los
espaf'ioles intentaron crear un sistema poli tico que
garantizara el sojuzgaaiento de los diversos habitantes de
las pequenas poblaciones. Este sistema politice que rig16 la
Nueva España, fue un dispositivo central constituido por el
Rey, secretarios y el consejo de indias. un dispoei ti vo
central novohispano constituido por un Virrey y la Audiencia
(organismo que reeolvia asuntos de orden civil) un
dispositivo provincial y dietrital formado por loe
Gobernadores, Corregidores y Alcaides Mayores y un
dispositivo local compues~o por cabildos y sus oficiales.
En consecuencia, Hexico fue dividido en cincos reinos,
cada reino estaba subdividido en provincias representadas
por alcaldes mayores o corregidores, dependientes del
gobernador del reino, el nombramiento de éstos funcionarios
era por designación no por elección. A su vez cada provincia
contaba con una diversidad de pueblos que debian tener la
10
categoria de cabeceras o de sujetos, según la formación
politica que cumplieran.
Las cabeceras denominadas asi por ser los capitales de
las regiones contenían una suma determinada de localidades Y
sus dirigentes politicos tenian la función de cobrar
tributos. En esta forma los españoles aprovechan la
organización indigena va que retoman y utilizan a los jefes
de las tribus ( tlatoani l para convertirlos en caciques o
señores para los efectos de que cobren tributos para los
españoles, de igual forma como fueron utilizados por los
aztecas, aprovechando ésta orgaoizaciOn implantan
obligatoriamente en las cabeceras un calbildo o
ayuntamiento, que fue la entidad de gobierno más pequeña de
la administración politica hispana.
Las organizaciones municipales proliferaron
rápidamente, en sus inicios, la sociedad novohis¡...ana cont.6
con cabildos españoles y de indios, ya que "existian
municipios indigenas y españolea; los indios se retraian de
sus comunidades, sufriendo la tiran1a de sus caciques y la
e>Cplotación del hombre blanco. El municipio indigena
condenado a un3 situación inferior respecto a los muni~:~;~~
españoles establecidos en Alr:iérica debia constituir une de
los más grandes problemas que se prolonga hasta el
presente .. 11 tal vez no de la misma magnitud como al
11 Véase Ochoa Campos, Hoises, op.cit., supra nota 2, p.127.
11
principio pero en el México de hoy aún se dan esta
situaciones.
La instauracion del sistema de cabildos en la Nueva
España no fue empresa fa~il, ya que no fue posible
desaparecer la estruc~ura poli~ica indigena de un momento a
otro, por tal motivo el conquistador busco la forma de
utilizar la organizacion va existente, asi y decide que loe
funcionarios de los ayun~amieneos indigenas fueran los
mismos tlatoanis. Estos cabildos sólo debian de tener
funcionarios indigenas, pues los habitantes no reconocian la
autoridad en loa españoles y el número de funcionarios
variaba dependiendo de la i•portancia de la población.
El Rey Felipe IIl. dispuso en 1618 que en las
poblaciones pequeñas hubiera una alcalde v un regidor,
mieneras en los grandes debian de fungir dos alcaldes y
cuatro regidores.
Tratándose de eleccion de loe funcionar íos, por
disposición real, loe virreves tenian la facultad de
invalidar loa resul taaos, que eran supervisados por los
oidores. corregidores v ..:lerigoa españoles. Resalta a la
Vis"ta la import.anc;ia que tuvieron los religiosos en la.
designación de los dirigent.es, puea de estos dependian en
qran parte los logros de la evangelización. Los funcionarios
tenian una diversidad de obligaciones, entre las que destaca
12
la recaudacion y entrega de tributos a los españoles, la
distribucion de la mano de obra para las construcciones y
tareas agricolas, la planeacion de nuevos caminos, etc.
El municipio mas t:1pico fue el de la ciudad de México
por ser el más importante ..,. dentro del mismo tenemos los
siguientes funcionarios de alto ranco, como es el:
Alcalde Mayor
Mayordomos
Escribano
Alcaldes Comunes
Ediles
Miembros de la real junta municipal:
Escribano.- Supervisar regidores
Alcaldes Ordinarios.- Resolvian asuntos civiles y
penales del municipio.
Además de estos carg:-s existian otros y que fueron
aumentando a mediados del sig¡c XVI. sobre todo en el Valle
13
de México, sin embarco la iaposici6n de una. diversidad de
instituciones y de funcionarios españoles. asi como la
fusión de los pueblos provocaron la disolución de loe
cabildos indigenae y fueron desplazando a sus dirigentes
hasta llegar al extremo del aniquilamiento de la citada
organización politica, econo•1ca y social sobre todo en las
grandes ciudades.
Durante casi todo el periodo colonial, el municipio
estuvo subordinado al Estado Español, en un centralismo
basado en el •odelo Francés. E~te mnd~lo confier~ al EP~~do
el carácter de poder único frente a insti tucionee como la
islesia, las distintas unidades gubernamentales y los
diversos funcionarios públicos. Ante esta situación los
criollos se promulgaron en contra de la concentraci6r. del
poder poli tico y de la riqueza detentada por loe
peninsulares buscando una igualdad de derechos en la
obtención de puestos públicos.
De lo anteriormente expuesto, surge el movimiento de
independencia ante las multiples injusticias existentes,
teniendo como efectos que diversos ayuntamientos expresan su
inconformidad frente a la c::sis política y económica que
atravezaba la época colonial. para llegar a recobrar su
significación politica, y ~aciendose intérpretes de los
anhelos generales de los hati:antes de la Nueva España.
14
se volvieron a celebrar cabildos abiertos en todas las
regiones y sectores sociales para proponer y demandar
modificaciones en la estructura socioeconomica de la
colonia, de esta forma la institución municipal se convirtió
en el nucleo del descontento popular dando nacimiento al
Nacionalismo Mexicano y al movimiento de independencia. La
influencia del exterior se reflejó en el orden municipal 1
inyectando razones al movimiento precursor de la
independencia, que enarbolara la bandera de la soberania
popular con la actitud asumida por el ayuntamiento de la
capital en 1808.
Los acontecimientos externos t.csles como la Revolución
Francesa, la Independencia de loe Estados Unidos, tuvieron
gran influencia en las aunicipalidades del México de aquel
entonces. Una vez iniciado el •ovi•iento de independencia de
1810 1 se formuló el marco juridico de la nueva organización
política adainistrativa •exicana.
La Constitución de Cadiz de 1812,
importante evolución juridica y politica
constituye un
del municipio
mexicano. Lo relevante es que la mencionada Coneti tuci6n
Gaditana sentó las baeee para diferenciar y caracterizar al
muni_cipio mexicano. co•o se desprende de sus articuloe que
se transcriben a continuacion.
Art. 309. - Para el got'-ierno interior de los pueblos
15
habr~ ayuntamientos, co•pueetoe del alcalde o alcaldes.
regidores y el procurador. sindico.y presididos por el jefe
politice, donde hubiere, y en su defecto por el alcalde o el
primer noabrado entre estos. si hubiere dos.
Art. 312. - Los alcaldes, regidores y procuradores
sindico&, se nombrarán por elección en los pueblos, cesando
loa regidores y demas que sirvan oficios perpetuos en loa
ayunta•ientos, cualquiera que sea su titulo y denominación.
Art. 315. - Loa alcaldes se mudarán todos 1011 años, los
regidores por aitad cada año, y lo mismo los procuradores
sindicas donde haya dos: si hubiere sólo uno se mudará todos
los ai'\os:
Art.316.- El que hubiere ejercido cualquiera de estos
cargos, no podrá volver a ser elegido parA ninguno de ellos
sin que pasen por lo menos dos años, donda el vecindario lo
permita.
Co•o se concluye de la lectura de los articulos
transcritos, los alcaldes y demas funcionarios tenian un
tiempo perentorio en sus funciones y no podian ser reelectos
para el siguien't.e perioao. como lo reza la Carta Magna
vigente, 12
12 Citado en la o~ra colectiva Histnria del Mynicipio ~. op.cit., supra. nota 1, p,23.
16
Como se ha cita do. a raiz de la intervención
NapoléonicB en Eepaña, hubo series tranetornos en la Corte,
que repercutieron en las ciudades de la Nueva España. Además
empezaron a surgir ideas de independencia para los pueblos
que estaban baJo el yugo español, de esa forma llegamos al
México independiente.
1.4.- INDEPENDENCIA.
La evolución de la insti tuci6n municipal, durante el
periodo independiente se vi O seriamente afectado, pues su
desarrollo dependió del curso que iban toaando los
acontecimientos poli ticos, •ás aún ante la gravedad de loe
proble•as politices, financieros y económicos por la que
atravesaba el pais, asi la citada institución paaa a ocupar
un segundo plano, tal como atinadamente afirma un autor al
señalar que "a partir de la independencia, hasta la
consolidación de la República en el año de 1867 1 los
municipios resienten el desorden pol1tico que vivia el
Estado Mexicano".13
De esta manera los ayuntamientos se encuentran bajo el
control de los jefes poli ticos, tal como lo dispone la
Constitución de Cádiz en su art.1culo 309, pero no menciona
ninguna disposicion que modificará la estructura del
municipio, ni la Conatitucion Federal de 1824 que estuvo en
13 Madrid Hurtado, Miguel De la, Elementos de Derecho
17
vigor hasta en el año de 1835, el municipio perraanecio sin
ca•bio alguno en cuanto a su estructura, hasta su
abrogación, l 4en otras palabras esta Cona ti tución no dedica
ni un sólo articulo a la organización municipal.
En relación a las disposiciones que regularon ésta
institución, fueron auchaa de las que la regian desde la
época colonial y que por no oponerse la nueva
Consti tucion, no fueron derogadas. Pero a pesar de éste
olvido en la legislacion, no permaneció inactivo, asl. lo
demuestra la redaccion de algunas de los aultiples
procramas, proyectos y actas de pronunciamientos que en
aquella turbulenta situación iban acaeciendo con
extraordin•ria frecuencia.
Con la caida de Iturbide, los Republicanos se dividen
en federalistas y centralistas, la corriente federalista
integrado por la burguesia, los cuales luchan por la
autonomia de loe Estados y J.a restricción del. poder de loa
mili tares. Mientras los centralistas pretenden reforzar el
poder de los terratenientes. de los ricos propietarios del
alto clero y de los militares. implantando una republica en
la que las decisiones poli ticae y administrativas fueran
tomadas desde un solo centro del poder.
Constitucional, !CAP. Hexico, 1982, p.363. 14 Tena Ramire:, Felipe. Leyes Fundamentales de Mexico 1808-l..2.Z.2.1 Editorial Porrúa. S.A., México, 1980, p.154.
18
En la década de 1830, los federalietas fundaron el
partido Liberal y los centralistas el partido Conservador,
el proyecto liberal no se limitaba a resolver exclusivamente
problemas de tipo administrativo, sino también hicieron
serios intentos por destruir las instituciones y loa
privilegios de los grupos sociales mas poderosos
En el año de 1833 Santa Anna, apoyado por los
federalistas. logró llegar al poder: ~in embargo pronto
habría de traicionarlos estableciendo una estrecha alianza
con el otro bando, quienes se organizaron para alcanzar la
contra ofensiva y entonces el congreso fue disuelto
estableciendose ia corriente centralista.
Al promulgarse la Constitución de 1836 (o ~~ las Siete
Leves) se contemplan dieposicionea de que el territorio ea
dividiria en departamentos y estos en distritos y éstos a su
vez en partidos. Al m;:indo de loe departamentos estaban los
gobernandores, que eran nombrados por el Supremo Poder
Ejecutivo, y por tanto estaban sujetos casi absolutamente al
gobierno del centro.
Es en la Sexta Ley, titulada "División del territorio
de la República y gobierno interior de los Puet.los" en sus
articulos 22 al 26 donde señala la competencia de les
municipios en razón de la materia y además sus mision~s
especificas. Se plasma constitucionalmente que las
19
autoridades municipales debian ser de elección popular, y
que tenian derecho a colectar e invertir sus rentas e
impuestos. Sin embargo ésta libertad otorgada era muy
relativa pues los ayuntamientos dependian del poder politice
de loe prefectos v subprefectos. en consecuencia no hubo
autonomía alguna, porque además de lo antes mencionado, en
el año de 1837 se dicta el Reglamento Provisional de la
organización del sistema municipal para el gobierno interior
de los pueblos se facultó a los gobernadores calificar las
elecciones de los ayuntamientos y autorizar las ordenanzas,
"los ramos a cargo de los ayuntamientos fueron la policia de
salubridad y comunidad, las cárceles, los hospitales y casas
de beneficencia que tues.::n fundación particular, las
escuelas de instrucción primaria pagadas con los fondos
común, los puentes, calzadas y caminos y la recaudación e
inversión de los propios y arbitrarios", 15
Tratandose de la impartición de justicia y la
conservación del orden, los alcaldes ejercian las funciones
de jueces conciliadores. conocian de los juicios verbales,
dictaban las providencias urgentes en materia civil,
practicaban las primeras diligencias en materia penal y
cuidaban la tranquilidad y del Orden, los cargos municipales
conservarón su caracter de consejales, les alcaldes el
derecho de presidir los cabildos.
1$ ~. p.237.
20
Aun con las facultades que se le otorgaron al
municipio, el estricto control que ejercia el gobierno
central sobre las provincias, dio origen a fuertes
antagonisaos entre los intereses locales Y loe federales.
Santa Anna expide una nueva Constitución centralista en
el año de 1843, a traves de una Junta Nacional Legislativa
el cual se le conoce como las Bases de OrganizaciOn Politica
de la Republica Mexicana, que organizaba de modo más
abBoluto el poder del gobierno central además de establecer
el despotismo constitucional, sólo en su articulo 4o. se
ocupó de régimen municipal, estableciendo que el territorio
se dividiera en departamentos, distritos, partidos y
municipios, en su articulo 134 fracciones K y XII establece
las facultades de las asambleas departa•entales en lo
relativo a la regulación del régimen municipal.
En cuanto al regimen interior. quedo aupedi tado a loe
gobernadores y asa•bleas departamentales, quienes designaban
a los funcionarios del ayuntamiento, expedian SUB
ordenanzas, reglamentaban los servicios públicos, etc.
Las Consti t.uciones centralistas y los gobiernos
conservadores fueron los que se preocuparon por organizar,
legislar la institución prueba de ello que el ayuntamiento
de la Ciudad de México, se gobernaba todavia a principios de
éste siglo por las ordenanzas centralistas de 1840 Y 1841 lo
21
que hace presumir la preocupación de los conservadores por
tener control pol1tico de todo el pais.16
Es hasta en 1846 mediante un movimiento popular
destituye éste regimen restableciendose el federalismo, Y la
vigencia de la Constitución de 1824 aunque fue efimero, pero
que años mas tarde se le adicionaron las Actas de Reforma
1.5.- LA REFORMA.
Para el afio de 1854 loa liberales publican el Plan de
Ayutla con el que inician el movi•iento armado para derrocar
a Santa Anna logrando su objetivo al año siguiente, y con el
prop6si to de poner fin a la circulación de bienes de la
iglesia, se aprueba la Ley de Deeaaortizaci6n de los bienes
o Ley Lerdo, a través del cual todas las fincas rusticas y
urbanas del clero y de coporaciones civiles deberan ser
vendidas a particulares. lo que trajo beneficios solo a
terratenientes y a altos funcionarios liberales, ésta ley
sOlo sirvio para concentrar la riqueza en unas cuantas
manos.
Desde otro ángulo. esta ley afectó profundamente a los
municipios, obligandolos a enajenar sus bienes raices que no
estaban destinados directamente al servicio publico, se les
fué privado de la mayor parte de sus terrenos, de algunos
16 Madrid Hur":ado, Miguel De la. op.cit., supra nota 13,
22
edificios y aun de la parte de los palacioe municipales o
casas de cabildos que ten1an arrendados, plazas, etc.17
El plan de Ayutla fué un plan meramente político, ya
que sólo fijaba disposiciones generales, sin ocuparse
detalladamente del regimen en estudio como se observa lo que
reza én su articulo So. donde hace referencia a convocar un
Congreso bajo la forma de República Representativa
<Constitución de 1857J, retomando la idea uc u~hoa Campos,
que al dar impulso al sistema representativo y popular,
auspició la reorganiza e ion de los ayuntamientos bajo la
forma selectiva conforaando los distritos y territorios
federales.
En el proyecto de la Cona ti tución del 57, figuraba el
articulo 120 el. cual li•itaba a loa Estados y Municipios
para formar su hacienda, a decretar contribuciones directas¡
las indirectas se reservaban a la !ederaciOn. En el mis•o
proyecto se estableció que las municipalidades de acuerdo a
su colegio electoral podian decretar obras y medidas
fiscales para realizarlas. Fero va en la Constitución no se
estableció reglamentacic.n .:alguna, BC•lo como excepción en su
articulo 72 señala lo siguiente:lB
FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNION
p.3&4. 17 ~. p.35. 18 Tena Ramirez. Felipe, op.cit., supra nota 14, p.497.
23
Articulo 72.- El congreso tiene facultad:
VI.- Para el arreglo interior del Distrito Federal y
territorios, teniendo por base que los ciudadanos elijan
popularmente a las autoridades politicas, municipales y
judiciales, designandoles rentas para cubrir sus atenciones
locales (reforaada el 10 de octubre de 1901).
Sin embargo en el articulo 31 fracción II, estableció
la obligación de todo mexicano de contribuir a los gastos
püblicos de la federacion, del Estado y del municipio en que
resida, de manera proporcional y equitativa que dispongan
las leyesi lo que significa que loe auniciPios poctian exigir
impuestos para cubrir sus gastos de funcionamiento, y de esa
•anera poder tener Hacienda propia y cierta dependencia
económica.
Otro precepto establec1a como obligaciOn de los
ciudadanos de la Republica "inscribirse en el padrón de su
municipalidad •anifestando la propiedad que tienen. la
industria, profesión o trabajo de que subsiste" articulo 36.
Con la intervención Francesa, dio origen al
establecimiento de la Honarquia; aei Maximiliano una vez en
el poder expidio el "Estatuto Provisional del Imperio
Mexicano" en el que se ea ti pula que el paie queda dividido
en Departamentos bajo la administracion de prefectos
24
imperiales, v cada depar~amento en distritos y cada distrito
en municipios. estos ayuntamientos presididos por alcaldes.
En el mencionado Est.atuto Imperial, existe una
reglamentación detallada sobre loe ayuntamientos, en sus
articulas 36 al 44, que específicamente se refieren a lae
funciones de los alcaldes, que son:
Presidir los ayunt.a11ientos, la de aplicar y ejecutar
las leyes, reglamentos, desempeñar sus propias atribuciones
edilicias, contempla ademas que los citados funcionarios
deben ser elegidos por loe jefes de departamento, los
regidores popularmente y se renovaban por mitad de cada año.
A pesar de ser elección popular, sólo disfrutaban de
facultades deliberativas, incluyendo la formación de
proyectos de arbitricios y ordenanzas.
Las facul tadee ejecu'tivas, quedaban a cargo de loe
alcaldes y co11iearioe municipales, no•bradoa por el
gobierno, dichas funciones abarcaban ramas de policía local,
regietro civil, control de pesas y medidas, de obras
públicas, de atender las instituciones primarias,
alumbrado, agua y li•pi~za pública.
Estas son las atribuciones genericas del municipio en
este periodo y una vez restaurada la República, no obstante
el Imperio nunca deJo ,je actuar, en el gobierno de Jué.rez
cobra vigencia nuevamente la Consti tuci6n Federal del 57
25
como consecuencia los municipios vuelven al regimen
anterior.
1.6.- EL PORFIRIATO.
El inicio de la etapa conocida como el porfiriato marca
el comienzo de un largo periodo de paz por primera vez en la
historia de México Independiente lo que permi ti6 llevar a
cabo series proyectos de desarrolo económico.
Respecto a la organización politica-administrativa, se
caracteriza por una excesiva concentración de los poderes
públicos en l• persona del dictador, "a si los ayuntamiento•
fueron agrupados en divisiones ad11inistrativas superiores
que recibieron los no•bres de partidos, distritos,
prefecturas a cargo de prefectos o jefes politicoe, en
calidad de delegados del gobierno central, encargados de
hacer cumplir las instrucciones y órdenes del gobernador" 19
mientras que los presidentes municipales carecian de
autoridad.
El gobernador y las autoridades superiores intervienen
siempre en los asuntos estrictamente municipales, para ello
19 Cfr. Secretaria .je Gobernacion. El Mynicip1n Mexicano, ob.cit., supra nota S. p.115.
26
es creada la institución de las jefaturas pol 1 tic as cuya
función fue la de suprimir toda manifestación de11ocrática de
la ciudadania: en consecuencia al municipio sólo se tomo
encuenta para que apoyara los procesos electorales de
diputados, v no conto con la capacidad para financiar ningún
programa de desarrollo social, toda actividad dependia de la
voluntad del G·:ibierno Federal.
Fueron varios aspectos los que contribuyeron al
centralismc politice de aquella época sobre todo si se toma
en consideración la diversidad de culturas, idiomas y
tradiciones de los pueblos del territorio nacional, que de
alguna manera fueron causas determinantes que reforzaron
dicho centralismo. De esta forma la institución del
municipio existió de manera formal y frente a esta tendencia
se fue gestando el sentimiento de inconformidad que
culminaria con la promulgacion de la Constitución de 1917.
1.7.- LA REVOLUCION Y LA CONSTITUCION DE 1917.
Una de las causas principales que dieron origen al
movimiento armado de 1910, fue que, en la época porfirista,
la Constitucion de 1857 no tuvo positividad, porque no fue
jamás observada ademtts de ser una Constitucion muy
adelantada por a aquel entonces, por lo que dio lugar a
muchas inJuS~l:las, la explotacion, miseria y el hambre, que
reflejaba en la v:..da de los mexicanos, por todo ello. ges4:.o
27
el movimiento armado.
El movimiento tenia como objetivos alcanzar una mayor
justicia social y que todos los mexicanos participaran en la
eleccion ~e sus gobernantes, sobre todo traténdose de la
elección de los funcionarios municipales que estaban
olvidadas y para su desarrollo necesita ser gobernada con
autonoraia. La autono•1a municipal cobra importancia en .la
lucha revolucionaria hasta llegar a rango Cona ti tucional
para as1 "la Constitución de 1917 ya se ocupa de la
institución del municipio libre en Mexico a diferencia de
otras Constituciones que la precidieron 11 .20 También fue
aoatenida insistentemente por loe grupos opositorem a Diaz
razón por lo cual en sus programas y planea revolucionarios
fueron consagrados co•o principios béeicoe, tal es el caso
del Partiao L.i.beral Mexicano, que incluyo dentro de su
progra11a la supresion de loa jefes politicos. la
reorganizacion de los municipios que han sido suprimidos y
robustecimiento del poder municipal entre otros.
En éste mismo sentido, el caudillo del Sur se manifesto
por un municipio libre y autonomo al promulgarse "'la Ley
General sobre Libertades Municipales" que conten1a 22
articulas señalando como su principal objetivo la autonomia
política, econOmica y administrativa de la entidad municipal
20 Madrid Hurtado, Miguel De la, ob.cit. 1 supra nota 13. p.364.
28
V se debe considerar la primera y raéis importante de las
instituciones democráticas, toda vez que nada hay más
natural y reepet.abl.e que el derecho que tienen los vecinos
de un centro cualquiera de población para arreglar por si
mismos sus asuntos de la vida comun y para resolver lo que
mejor convenga a loe intereses y necesidades de la
comunidad. Es importante señalar que ésta Ley contempla el
pleno derecho de la ciudadania para intervenir en asuntos de
administración de sus pueblos.
La revolución comienza postulando la abolición de las
jefaturas Politicas y la libertad municipal, co•o requisitos
exigidos para alcanzar un régimen basado en la Soberania
Popular.21 Este sentir tiene sus origenes de•de 1906 en el
programa del Partido Liberal Mexicano, repi tiendose
insistenteaente la reclamación popular en pro de municipio
libre en los programas del Partido Democratico ae 1909, así
como en otros planes, hasta la culminación con las adiciones
al Plan de Guadalupe de 1914 postulado por Carranza y que es
la primera ley que contempla la anhelada libertad:
Articulo Primero.- Se reforma el articulo 109 de la
Constitucion de los Estados Unidos Mexicanos del S de
febrero de 1857, en los siguientes términos:
21 Pérez Jimenez. Gustavo, Leyes y Reglamentos Municipales de la Reforma al articylo 115 Constitucional. UNAH, México. 1985.
29
" Loe estados adoptaran para su regimen interior la
forma de gobierno republicano, representativo, popular,
teniendo como base su división territorial de su
organización politica el aunicipio libre, ad•inistrado por
ayuntamientos de eleccion popular directa, sin que haya
autoridades intermedias entre éstos y el gobierno del
estado"
En este sentido C?;~?n:"::a afirma lo siguiente "el
municipio independiente que ea sin disputa una de las
grandes conquistas, que no sólo dará libertad palitica a la
vida municipal sino taabién le dara independencia económica,
supuesto que tendra f ondoe y recursos propios para la
atención de sus necesidades, substituyendo asi la voracidad
insaciable que de ordinario han mostrado loa gobernadores".
Al triunfo del ejército Conatitucionalieta, Carranza
convoca al Congreso Const.ituyente, los cuales retoman las
adiciones al articulo 109 para llevarlos a la nueva
Constitución en su articulo 115 el principio fue admitido
sin objeciones en su primer párrafo, pero t.ratl!indose de la
segunda fraccion, se suci t.o gran polemica al respecto, ya
que se hablaba de que los municipios administraran
libremente su hacienda. recaudarán todos los impuestos y
contribuiran los gastes públicos del Estado, en la
proporción y término q~: señala la Legislatura Local.
Despúea de la gran discusión se acordó que el priricipio de
30
autonoaia economica para el municipio i:uviera rango
constitucional, pero nunca se llegó a una unificacion de
criterios sobre la forma de asegurar dicha libertad.
La cuestion hacendari3 buscaba tener una proteccion
legal que garantizarA su ejercicio, por tal virtud los
Constituyentes discutieron la forma de dar
constitucionalidad a los actos de una autoridad que vigilara
esa autonomia sin afectar la libertad de los municipios.
Finalmente la fracción Il del articulo 115 fue aprobada pese
lo ambiguo de su texto v sin determinar en forma exacta lo
que formarla la hacienda municipal.
Podemos afir•ar que en México no ésta establecida la
Teoria Municipal que pueda decir cuales son los iapuestoa
exclusivamente municipale• "el problema quedo en pie.
comenta Ochoa Caapoe- el constituyente consagró la libertad
municipal, pero no reglament.ó su ejercicio. El tiempo ha
venido a decidir el camino en el sentido de hacer necesaria
la expedición de loe ordenamientos reglamentarios del
articulo 115 constitucional".22
Hasta nuestros dias este articulo ha sufrido varias
modificaciones y adiciones desde la promulgacion de la
Constitución del 1917, las modificaciones y adiciones
inician en el año de 1928. 1933, 1943, lg47, 1953, i..;76,
22 Cfr. Ochoa caapos, Hoises, ob.cit., supra nota 2, p.345.
31
1977 y 1983 auceeivamente, con el propósito de ampliar las
atribuciones de los ayuntamientos en materia de poli ti ca
juridica y administrativa, y quedar como sigue:{texto
actual).
Articulo 115. - Los estados adoptaran, para su régimen
interior, la forma de gobierno republicano 1 representativo,
popular, teniendo co•o base de su división territorial y de
su organizacion poli tica administrativa el Municipio Libre,
conforme a las bases siguientes:
1. Cada Municipio sera administrado por un ayuntamiento de
elección popular directa y no habr& ninguna autoridad
intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y sindicas de los
ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no
podrán ser reelectos para el periodo inmediato; las personas
que por elecciOn indirecta, o por nombramiento o desi~ación
daeempenen las funciones propias de esos cargos, cualquiera
que sea la deno•inacion que se les dé, no podrán ser electas
para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes
mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no
podrán ser elec~os para el periodo inmediato con el carácter
de suplentes, pero loe que tengan el caracter de suplentes
si podrán ser electos para el periodo inmediato como
propietarios. a menos que hayan estado en ejercicio.
32
Los siguientes párrafos de esta fracciOn son adiciones
de la refcraa de 1983.
:..as legi~laturas locales, por acuerao de lae dos terceras
partes de sus integrantes. podrán suspender ayuntamientos,
declarar que estos han desaparecido y suspender o revocar el
mandato a alguno de sus miembros. por alguna de las cosas
graves que la ley prevenga, siempre y cuando sus miembros
hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas
y hacer los alegatos que a eu juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un avuntaaiento o por
renuncia o falta absoluta de la mayorla de sus miembros, ei
conforme a la ley no procederia que entraren en funciones
los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las
legislaturas designaran entre los vecinos a los Consejos
Municipales que concluiran los periodos respec~ivos.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo,
sera subs~i tu ido por el suplente, o se proceder a según lo
disponga la ley.
11. Los Municipios estaran investidos de personalidad
jurídica ...- manejaran su patrimonio conforme a 13 Ley.
Reforma .je 1983.
33
Los ayuntaaientos poseerán facultades para expedir, de
acuerdo con las bases normativas que deberan establecer las
le&islaturas de los Estados, los bandos de policia y buen
gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones.
La fracción 111 facultades que la constitución atora• a los
Municipios, con la reforma de 1983.
111. Los Municipios, con el concurso de loe Estados cuando
asi fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su
cargo los sicuientes servicios públicos:
a) Agua potable y alcantarrillado;
b) Alumbrado publico;
e) Limpia;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones ;
f) rastro
g) Calles, Parques y Jardines, y
34
hl Seguridad Pública Y transito.
i) Los demás que las legislaturas locales determinen segun
lae condiciones territoriales y socioeconomicas de !os
Municipios, asi como su capacidad administrativa y
financiera.
Los Municipios de un mismo Estado. previo acuerdo entre sus
ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y
asociarse para la más eficaz prestación de los servicios
públicos que les correspondan.
lV Los Municipios ad•inistrarán libremente su hacienda, la
cual se formará de los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, asi como de las contribuciones Y otros ingreaos
que las legislaturas estñblezcan a su favor, y en todo caso:
A) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas
adicionales, que es~ablezcan los Estados sobre la propiedad
inmobiliaria, de su fraccionamiento, división.
consolidaci6n 1 traelacion y mejora asi como las que tengan
por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los Municipios podran celebr3r convenios con el Estado para
que éste se haga cargo de algunas de las funciones
relacionadas con la administracion de esas contribuciones.
35
B) Las participacione11 federales, que serán cubiertas por
la federación a los Municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se deterainen por las
le&islaturaa de los Estados.
C) Los ingresos derivados de la prestación de servicios
pOblicos a eu cargo.
Las leyes federales no limitaran la facultad de loa Estados
para establecer las contribuciones a que ea refiere los
incisos A) y C) , ni concederán exencionea en relación con
las mismas. Las leyes locales no establecerAn exenciones o
aubsidios respecto .Je las mencionadas contribucionett, en
favor de las personas físicas o morales, ni de instituciones
oficiales o privadas. Solo loe bienes del dOllinio público de
la Federación, de 1011 Eatac1os o de los Municipios eataréin
exentos de dichas contribuciones.
Las legislaturas de los Eatadoe aprobarán las leyes da
ingresos de los ayuntamientos y raviear&n sus cuentas
públicas.
Los presupuestos seran aprobados por loe ayuntamientos con
base en sus ingresos disponibles.
V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y
estatales relativas. estarán facultados para formular,
36
aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo
urbano municipal; participar en la creación y administracion
de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la
utilización del suelo en sus jurisdicciones terri torialea:
intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra
urbana; otorgar licencia y permisos para construcciones. y
participar en la creación y administración de zonas de
reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los
fines señalados en el párrafo tercero del articulo 27 de
ésta conetitucion, expedirAn reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios.
Esta fracción fue •edificada y se otorgan f'•cultadea
a•plias y especificas en cuanto a la planificación para el
da.arrollo aunicipal.
VI ...•.......
VII .. , ...... .
VIII. •.......
Otras reformas y adiciones corresponden a las contenidas
en las dos Utlimas fracciones en la que se incorpora los
trabajadores de los municipios en el marco de! :::-~! :1Jlo 123
no como una garantia individual sino como un derecho.
37
IX. Lae relaciones de trabajo entre los E•tados y, sus
trabajadores, ee regiran por las leyes que expidan las
legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el
articulo 123 de la Constitución Politica de los Estados
Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Los
Municipios observaran estas mismas reglas por lo que a sus
trabajadores se refiere.
X. La federación y los Estados, de éstos en loe términos de
ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del
ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de
obras y la prestación de servicios públicos, cuando el
desarrollo económico y social lo haga necesario.
Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios
con sus Municipios, a efecto de que éstos asuaan la
prestación de los servicios o la atención de las funciones a
las que se refiere el p~rrafo anterior.23
Sobre ea ta fracción cabe el siguiente coaentario: no
tiene razón de ser al otorgar determinadas facul tadee al
Municipio como los que se señalan en las fracciones
anteriores, si con la sola aplicación de esta Ultima
fracción de "que el Estado podra convenir para la prestación
de servicios públicos, la ejecución y operación de obras"
23 Constitucion Politica de l.os Estados Unidos Mexicanos, articulo 115.
38
para que deje ein efecto las facultada• a·eñaladae, debido a
la experiencia y al centralismo tradicional que impera en
nuestro sistema politico, y que al respecto retomo palabras
de un distinguido catedratico de nuestra facultad al
comentar sobre esta fracción y que acertadamente afirma
"mataron al producto antes de nacer".
39
CAPITULO SEGUNDO
2.- ESTUDIO SOCIO-JURIDICO DEL MUNICIPIO EN OAXACA.
2.I.- EL MUNICIPIO EN OAXACA.
El Estado cuenta con una cuarta parte del total de loa
•unicipios del pais, la mayor parte de ellos bajo
condiciones de •arcinaci6n, la infraestructura educativa por
lo general es básica, el desconocimiento de las leyes, la
icnorancia y otras muchas causas por lo que se refleja la
gran pobreza del Estado. Con sus 570 municipios cuentan con
una econoaia deaogr6fica excesiva, ya que cada núcleo
poblacional es cona iderado coao municipio sin reunir los
requisitos exigidos por la ley, para tener la categoria de
aunicipio, tal es coao el municipio en trato ya que su
población no sobrepasa los 2,000 habitantes, además de estar
sujetos a una vida raqui tic a, sus ni veles de vida son cada
vez más dificiles.
El problema de la incorporación del Municipio Indigena,
continúa afectando la integracion al desarrollo nacional, ya
que éste Estado es una de las 24 entidades con mayor numero
de etnias indigenas, por lo t.anto agrupa 1, l 75 Municipios.
lo que hace claro que éste problema sea naciona1 y afecte la
40
41
mitad de los municipios de México.24
En consecuencia el Municipio Indigena, merece mayor
atención porque ofrece problema racial, ademas de naturaleza
económica y moral. se le ve inferior por pobre y por no ser
mestizo, por lo que hace latente el problema de la·
marginacon y también la necesidad de incorporarlos a la vida
"del desarrollo nacional" pero lo mas importante es que se
respeten 1ae formas tradicionales de su organizacion de
gobierno, su estructura administrativa autóctona, ya que se
garantiza mejor impartici6n de justicia y orden social •in
la aplicación de nor•as legislativas.
2. 2. - El. MUNICIPIO DE SANTA ANA YARENI.
El nombre de este Municipio 11 YARENI" proviene de la
raiz zapoteca "icya" que significa cerro y "reni" que quiere
decir colorado o de color sangre, por tan~v yareni significa
cerro de color sangre~ Se desconoce la fecha de fundación,
posiblemente haya eido ha principios del siglo XVI.
Pertenece al Distrito de Ixtlán el cual agrupa un total de
26 municipios, todos corresponden a la sierra Juárez. su
poblaciOn no sobrepasa los 2,000 habitantes como cualquier
otro municipio, la razon es debido a la situación imperante
en las zonas marginadas ya que la gr&n mayoria de sus
24 Ochoa Campos, Moises. La Reforma Municipal, Editorial Porrúa, S.A., México. 1988, p.419.
habitantes emigran a las grandes urbes nacionales y al
extranjero en busca de mejores niveles de vida.
2.3.- ORGAN¡~ACION ESTRUCTURAL DE SU AYUNTAMIENTO.
1.- PRESIDEN:¡A MUNICIPAL.
PRESIDENTE MUNICIPAL.- La duración en este cargo es de
un año (aunque la ley señala que el periodo debe ser de tres
años).
SEGUNOO PRESIDENTE O VICEPRESIDENTE.- l!l periodo es de
un año, est.e cargo no tiene mucho poder politico
administrativo.
11.- REGIDURIAS (OCHO REGIDORES)
REGIOOR PnIMErtO----Cvl• ::;u SUPLENTE.
REGIDOR SEGUNDO----CON SU SUPLENTE.
REGIDOR TERCERO----CON SU SUPLENTE.
REGIDOR CUARTO ----SIN SUPLENTE.
REGIDOR ~UINTO ----SIN SUPLENTE.
42
Como se observa los tres primeros regidores cuentan con
sus respectivos suplentes, haciendo un total de ocho
regidores los cuales permanecen en todo el año de servicio
en el municipio. Se a tratado de cumplir con las
disposiciones legislativas en cuanto al periodo de tres
años, en este municipio se implantó una modalidad de que se
dividiera el periodo en dos es decir de 18 meses cada uno,
pero solo -cuvo vigencia 6 años, hoy se ha retomado la
duración de un año como lo señala la tradición.
111.- SECRETARIO MUNICIPAL.
Existe un sólo secretario Municipal. la importancia que
representa es, la forma de elegir ai nuevo funcionario y es
a través de la sugerencia o designación que hace el
secretario que termina con su periodo y el ayuntamiento
aprueba.
IV.- SINDICATURA MUNICIPAL.
SINDICO MUNICIPAL.- Con el periodo de una año.
SUPLENTE SINDICO.
POLIClA DE ORDEN.- Están bajo las órdenes del sindico.
43
V.- ALCALDIA MUNICIPAL.
ALCALDE PRIMERO ---- CON SU SUPLENTE.
ALCALDE SEGUNDO---- CON SU SUPLENTE.
SECRETARIO DEL ALCALDE.
VI.- TESORERIA MUNICIPAL.
TESORERO MUNICIPAL.- su eleccion es a petición del que
termina su periodo con la aprobación del ayuntamiento.
VII.- MAYORES DE ORDEN.
MAYOR DE ORDEN (son dos funcionarios).
VI 11. - TOPILES.
TOPIL.- Son ocho topiles. divididos en dos grupos de
cuatro, mismos que estan comandados por un Mayor,és el cargo
de menor rango. Para su elección se toma en consideración la
petición del que termina con su cargo, ademAe de que sea
joven y recien casado.
IX.- COMISARIADO DE BIENES COMUNALES.
44
PRESIDENTE DEL COHISARIADO.
SUPLENTE.
SECRETARIO.
TESORERO.
VOCALES lo. 2o. 30. ~º-
PRESIDENTE DEL CONSEJO DE VIGILANCIA.
SUPLENTE.
SECRETARIO.
TESORERO.
VOCALES lo. 2o. y 3o.
Los funcionarios del comisariado duran en su cargo tres
años, los anteriormente =itados cuentan con sus respectivos
suplen tes, miamos que son elgidos por el cabildo, por lo
regular el que dese~peñe el papel de presidente debe ser una
persona experimentada y .:on conocimiento en la solución de
conflictos de lími~es.
45
X.- COMITES DE:
aJ.- PADRES DE FAMILIA
PRESIDENTE
SECRETARIO.
TESORERO.
EL ALBERGUE ESCOLAR. - existe el nombramiento de una
persona que tiene la función de cuidar las instalaciones del
mismo,la duración de éste cargo es de un año.
b).- DE PRO-CARRETERA.
PRESIDENTE.
SECRETARIO.
TESORERO.
el.- AGUA POTABLE.
PRESIDENTE
46
SECRETARIO.
TESORERO.
d).- ELECTRIFICACION.
PRESIDENTE.
SECRETARIO.
TESORERO.
Todos los comités mencionados existen y funcionan todo
el año. Además existen otras personas que prestan sus
servicios en la Clinica IMSS Coplamar loe cuales se encar¡an
del mantenimiento de la unidad •edica v la tienda Conasupo
que es atendida por una persona desiganada por el
ayuntamiento.
Todas las personas que desempeñan los servicios en loe
diferentes comités establecidos son nombrados por el Cabildo
municipal, tratandose con algun:;.s comités sus funcionarios
cuentan con sus respectivos suplentes. En cuanto a los
mayordomos son nombrados también por el Cabildo, por cada
fiesta debe de existir dos maycr,jomos ea decir por ejemplo
trat&.ndoee de la festividao .Je la santa patrona debe de
haber dos mayordomos encargados je realizar la fiesta, asi
47
hasta cubrir con laE :~s~ividadea del año que son Siete en
total.
XII.- FUNCIONARIOS EC:ES:AST!COS.
EL FISCAL O PREs::ENTE DE LA IGLESIA.
SACRISTANES HAY.)RES 1son dos)
ALTAREROS (son tresl.
SACRISTANES (s~n s2is).
VOCEROS O JUECES •el nombre de jueces es la traducción
directa del zapoteco al castellano .).
1 PRESIDENTE HUNICIPAL.
REGIDORES DEL 2 VOCEROS.
,_____ -A\'UNTAHIENTO EL MAYOR Y
4 TOPILES.
48
SltlDICO MUNICIPAL.
POLICIA DE ORDEN EL MAYOR Y
AL~ALDE CONSTITUCIONAL. 4 TOPILES.
TESORERO MUNICIPAL
SECRETARIO MUNICIPAL.
COMITES.
2 . .>.l. - NORMAS DE INTEGRACION
La regla de integraciOn del ayuntamiento es conforme lo
marca la costumbre y la tradición. La estructura es una
mezcla de lo que señala la ley y la costumbre, porque como
se desprende de la descripción anterior algunos cargos
devienen desde la epoca prehispánica y que aún se conservan
en lugares como el ~e estudio, otras surgieron en la
colonizaci6n 1 otras por la legielacion actual del mismo, que
ban modificando la organi::aciOn estructural, tal como se
viene presentando en estos dias por las reformas y adiciones
al articulo 115 de la Constitucion Federal, en las
Constituciones Locales, y en las Leyes Org¿\nicas
Municipales.
2.3.2.- ATRIBllC!ONES Y FACULTADES.
PRESIDENTE MUNICIPAL.
- Presi~ente del Cabildo.
- Decide sobre los asuntos de importancia del pueblo.
Representa al
gubernamentales.
municipio ante otros órganos
- Otorga permisos para el uso del pante6n 1 entre otras.
VICEPRESIDENTE O SEGUNDO PRESIDENTE. - Sólo es suplente
del titular sin llegar a tener una importancia en el
cabildo.
SINDICO MUNICIPAL.
- Representante jur1dico del municipio.
- Auxiliar del Ministerio Público.
- ImparticiOn de Justicia en asuntos que le compete.
50
- Vigila y realiza la limpieza de los caminos públicos.
- En lvs tequios es el responsable de la gente que
asiste.
- Vigila el orden público.
Gira ordenes de aprehensibn y de cateo. ( órden
verbal).
- Resuelve problemas de apeo y deslinde de predios
rústicos.
ALCALDE CONSTITUCIONAL.
- Conoce de delitos graves.
- Funge como órgano de decisión de segunda instancia.
- Resuelve problemas de apeo y deslinde de los predios
urbanos (sólo predios del centro de la población)
- Realiza convenios de la separación de los conyuges
Cac~a de divorcio).
- Oeciae sobre problemas inherentes a las casas.
51
REOIDOR DE AYUNTAMIENTO.
- Recolectan las cooperaciones en las fiestas, sean
religiosas o cívicas.
- Recolectar cooperaciones para el mantenimiento de la
escuela rural.
Participan en la organización de las fiestas
religiosas.
- Asitir en el dia y lugar de los tequios.
SECRETARIO MUNICIPAL.
- Realiza todo docu•ento propio del municipio.
- Auxilia al oficial del registro civil con sede· en la
cabecera distrital.
TESORERO MUNICIPAL.
- Lleva la cuenta general del municipio.
- Cobra impuestos, ~ales como a los que realizan actos
de comercio.
52
- Otras propias de la tesoreria municipal.
MAYOR DE ORDEN.
- Cumple las odenes de aprehensión.
- Cumple Ordenes del Presidente.
- Vigila las calles,
- Vigila en las casas de loe mayordomos lo= 1i.as de
fiestas para que no haya alteración del Orden.
TOPI!.ES.
- Realizan la limpieza del municipio.
- Ayudantes del policia > .,,.. __ mayor de orden
- Son mensajeros a otras comunidades.
- En los casos de fiesta son los que atienden a los que
concurren.
COHISARIADO DE BIENES COMUNALES.
- Otorga permisos para talar árboles, razar terrenos
53
para el cultivo (permisos verbales).
- Decide sobre los conflictos de limites de predios
rústicos, con apoyo del Sindico.
CONSEJO DE VIGILANCIA.
- Vigila que no se ~ale arboles.
- Reforestacion de los bosques.
COHITES.
Los diferentes comites organizados por el ayuntamiento
tienen laa funciones de acuerdo a lo que fueron creados
dependiendo de la materia je ~ue se trate asi por ejemplo el
comité del agua, le corresponde atender todo lo relacionado
con el agua potable para dar un buen servicio a los
habitantes del pueblo. Una modalidad se descubre en relación
al presidente del co11ite de padres de familia que no es
requisito que el mencionado presidente o cualquier otro
funcionario del comí te sea padre de algún alumno de la
escuela rural, basta que sea ciudadano de la comunidad para
que exista la obligaciOn en cumplir con éste cargo.
FUNCIONARIOS DE L~ IGLESlA.
54
El. FIScAl..
- Es e~ presidente de la iglesia.
- Funge ..::imo sacerdot.e a falta de este. y reali;:a misas
3 veces por semana.
- kequ~sito, ser mayor de 60 años v haber cumplido con
todos los cargos a que lo eligió el pueblo.
- Vigila la buena presentación de la iglesia.
- Tiene ~a facultad de matrimoniar.
SACRISTANES MAYORES.
- Tienen funciones de tesorero de la iglesia.
Al.TAREROS.
- Encargaaos de arreglar y adornar la iglesia.
- Ayudantes del sacerdote y del fiscal (monaguillos).
SACRIS!MiES CTOPil.Il.l.05).
- Serviaores de la iglesia.
55
- Replican las campanas.
- En los dias de tequios son los aguadores.
- Otras ac't.ividadee propias de la iglesia (cuidar,
man'tenimiento de la iglesia. vigilar que haya orden en el
templo, etc. )
VOCEROS O JUECES.
- Co•unican al pueblo alguna noticia.
- Llaaan al pueblo a junta, aei como a los niños para
que asistan a la escuela.
- Cumplen órdenes del presidente municipal. Entre otras
actividades.
Todos estos funcionarios son elegidos por el
ayuntamiento, duran en el servicio por lo regular un año.
también son considerados como cargos obligatorios y
gratuitos como cualquier otro del municipio.
56
CAPITULO TERCERO.
3.- LA LEY Y LA COSTUMBRE EN EL MUNICIPIO DE SANTA ANA
YARENI.
3 · 1 · - VALIDEZ DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD CONFORME A LA
COSTUMBRE.
La realidad en que viven las muchas pequeñas
comunidades. dista mucho de la legislación vigente; El
siguiente estudio representa un claro ejemplo de lo que
acontece a espaldas de la Ley v dentro del sistema politice
mexicano, esto trae como resultado diversos poblemas en la
ciencia juridica en cuanto a la validez y eficacia de la
norma aplicable. Con esto quiero manifestar que el problema
radica en que las disposiciones escritas que imponen deberes
juridicos, .que regulan conductas a seguir por una sociedad
Jamés sean observados, por una parte a la ignorancia de las
mismas de los destinatarios, y porque en estos lugares la
costumbre tiene la categoría de ley.
De lo anterior se desprende que el establecimiento de
determinadas costumbres, usos o prácticas sean derecho
positivo del lugar, tal como se observará en el presente
estudio va que el empirismo juridico tiene el caracter de
57
fuente de obligaciones para todos. En este sentido existen
diversas opiniones de tratadistas, y estudiosos de la
jurisprudencia dogmática que señalan 1 que la costumbre
exclusivamente desempeña una función supletoria porque la
ley expresamente señala que la costumbre sólo sera
Juridicament:e obligatoria cuando la propia ley otorgue ese
carácter. Tomando en consideración el anterior razonamiento
llegamos a la conclusion de que muchas de las disposiciones
nor•ativas están fuera de la realidad social conio es el
municipio en estudio, "en donde las normas establecidas por
los 6rcanos centrales, son ajenos a la vida de estos
grupoa"25 porque la experiencia asi lo ha manifestado, sin
embargo es poco lo que ha hecho el legislador por subsanar
estas circunstancias, es decir, de encuadrar la costumbre a
la ley o viceversa la l~y a la costumbre para no romper con
toda una institución tradicional ya que con la costumbre se
garantiza un bienestar social y una mejor impartici6n de la
Justicia y co•o éste municipio existen muchos en el Estado
de oaxaca y en el E~tado Mexicano. Por lo antes expuesto se
concluye que los núcleos de población gobernados y regidos
por la costumbre garantizan un modus vivendi mejor que el de
las grandes urbes en donde las conductas son reguladas por
la ley. Lo anterior se puede comprobar con el estudio de
caapo realizaao, con algunos ejemplos de cas~s concretos de
aplicación de la costumbre y la lev escrita en algunos casos
25 Orozco Henriquez, José de Jesüs, El ~~~eeho' Constitucional Consuetudinario, UNAM, México. 1983, pp.S~.
como a continuaciOn se observard.
a).- IHPARTICION DE JUSTICIA, CASOS VERIDICOS.
Los siguientes ejemplos son v representan el acontecer
diario de muchas comunidades como la del presente Municipio
Ya que como a continuación se señalara la gran importancia
de la costumbre para la resolución de los conflictos propios
de la comunidad en diversas materias.
Tratandose de los casos que encuadran en el ambito del
Derecho Penal, nos encontramos con lo siguiente: Si es
verdad que partiendo de principio "Nullum Crimen, Nulla
Poena, Sine Lege" es decir que no hay Crimen ni pena sin ley
este principio de derecho parece ser sólo letras o derecho
muerto para estas co•unidades, porque el citado principio es
desplazado por la costumbre en consecuencia se ha pasado por
al to la aplicación de las penas que impone la ley en las
diversas hipótesis. La razon es, el gran desconocimiento de
la Norma Juridica. lo que hace nula la observancia de éste
principio, toda vez que el órgano aplicador del derecho
aplica la costuabre en loa casos concretos. La descripcion
del presente caso sea un ejemplo latente en las que las
normas aplicadas son minimas tal vez sólo por el sentido
común y no porque tengan conocimiento de las mismas, esto
hace que algunos estudiosos del derecho clasifiquen los
actos de autoridad ~omo contra legem v al respecto recogeaos
59
el pensaaiento de Kelsen que afirma, que una norma
derogatoria no puede ser establecida coneuetudinariamente,
pero esto es e6lo pensamiento y no pasa de ser "solo
letras".
Ejemplo: En los casos de riña. alguno de los que
contienda sale lesionado, si quiere puede denunciar dicha
conducta ilicita, pero si no hay ningún problema.
Dependiendo de la gravedad de la lesión será la autoridad
competente, es decir que si la leeion es leva el competente
es Sindico, ai ee grave será el Alcalde quién resuelva. La
re11oluciOn de la autoridad será de una sanción pecuniaria,
el paco de los gastos •édicos, un nUaero de dia• a la c6rcel
Y un aondado. Es importante seftalar que el culpable siempre
reconce su conducta adea6s nunca apela a la resolución de la
autoridad sólo por excepción hay inconforaidad, si los hay,
el aaunto serA turnado al Alcalde si el Sindico conoció del
asunto, si fue resolución emitida por el Alcalde se cumplirá
en sus tér•inos.
Cumpliendo con la sanción se dan la mano y todo vuelve
a la normalidad, es asi como se resuelven los pocos
problemas que surgen en estos pequeños municipios. De esta
narración tenemos las siguientes observaciones:
1. - Todos los delitos se persiguen de oficio sólo por
excepción los de querella de parte, en caso anterior es a la
60
inversa.
2.- El Sindico como auxiliar del M.P. es organo de
investigación y de decisión.
3. - En ocasiones el Alcalde funge como segunda instancia.
otras como órgano de decisión.
4. - Todo el procedimiento es verbal incluyendo las Ordenes
de aprehensión.
s.- No se observa corrupción, coecho, d6diva o alguna otra
conducta por la autoridad que tienda a obstaculizar el
proceso.
Todo el procedi•iento penal para la resolución del
presente asunto en algunos casos se cumple con el mandato
constitucional por el sentido comon y no por el conocimiento
de las mismas, pero ea importante sefialar que estas
sociedades se definen por lo que prohiben y como lo
castiga.26
En relación con el matrimonio es el Alcalde quien
resuelve los problemas en materia civil y familiar, pero en
estos casos para la resolución de loe problemas es neces~rio
2& Zamora Pierce, Jesús, Garantias y Proceso Penol, Editorial Porrua, S.A., México, 1987, p.25.
61
lla•ar juicio a los padres de los conyuges para llamarles la
atención de que deben cuidar a sus hijos, inclusive llegar a
iaponerles alguna sancion si existe culpabilidad.
En el caso de robo: El sujeto que se apodera de una
cosa ajena está obligado a reponer el objeto robado, además
se hará acreedor a una •ul ta y cárcel, dependiendo del
criterio del juzgador: Para el que resultare culpable de
éste delito, repone lo robado, pero para esto tendrá que
recorrer las calles principales con el objeto robado en la
mano para que la gente se de ~uenta de que es un delincuente
en consecuncia es repudiado, despúes deberá cuaplir con la
•Ulta impuesta ade•As de ser privado de su libertad un
número de dias a criterio del juzgador.
Estos pasajes nos "ilustran en términos generales la
influencia de la costuabre en los hechos sociales, y que
hace observar que la costumbre opera en nuestro orden
jurídico sin li•itación".27
b). - EL TEQUIO.
Institución ancestral que aún se sigue manifestando en
nuestros di as. ha sido de gran utilidad para el desarrollo
de las poblaciones de Oaxaca. ya que es la forma de trabajo
27 Orozco Henriquez. Jose de Jesus, op.cit., supra nota 25, p.88.
62
común para la realización de las obras de beneficfo para las
propias comunidades.
La palabra tequio proviene de la voz Nahoa que
significa "lo que tiene o da trabajo" algunos autores
señalan que procede de la organización llamada la
Guelaguetza "pero posiblemente ésta institución haya sido
heredada por los Mexicas". 28 La palabra TEQUIO en el
dialecto Zapoteco significa "Trabajo para el pueblo o para
todos" Institución ancestral que aún se conserva en éste
municipio con sus modalidades particulares en cuanto a la
forma de su funcionamiento y organización como se podré
obaervar con la siguiente descripción:
Regularaente surge cuando los funcionarios municipales
que entran en ejercicio de sus funciones loe primeros diae
ae cada ano ~ a.antro del perioao correspondiente, realizan
un plan de trabajo siempre procurando que sea para beneficio
de la comunidad, el plan se somete a discusión por cabildo
para su aprobación. Si el Plan es aprobado, el siguiente
paso será fijar fecha para convocar a junta general y
obtener el concenso de loa ciudadanos, la forma de llamar a
la gente es a través de los voceros, mismos que comunicaran
su asistencia para el dia de la asamblea para tratar lo:
problemas y necesidades del pueblo. El dia de la LJ.samblea
28 Bradomin, José Maria, Historia Antigua de Oaxaca, Oaxa~a.
1978, p,17.
63
lo• tatas del pueblo es decir el Presidente y el Sindico
coaunican el plan de trabajo a realizar de acuerdo a las
necesidades del mismo, por consiguiente la necesidad de
desarrollar la obra, y es el pueblo quien decide si se lleva
acabo dicho plan. Si es aprobado se fija la fecha de
iniciación del trabajo, entonces dos o tres dias antes de la
fecha fijada para el inicio de los trabajos los voceros
hacen un recordatorio al pueblo en voz al ta que tal dia
deberán asistir al tequio y empezar
prograaados.
los trabajos
Los responsables directos de la obra es el presidente y
el Sindico, pero en éste últiao recae la responsabilidad ya
que tiene bajo su encargo la obra y el control de la &ente a
trabajar. El sindico delega dicha responsabilidad al
Suplente el cual se hace responsable del control de la gente
y de las herraaientae de trabajo. Este funcionario lleva
consigo una lista general de los habitantes del pueblo y
cada dia de tequio o trabajo pasa lista de asistencia. Todo
lo anterior lo realiza con el apoyo de los topiles.
El dia que co•ienza la obra el Presidente y el Sindico
por ser los tatas del pueblo son los que deben iniciar para
que los de11as vean estos actos como ejemplo. Cabe señalar
que durante el desarrollo de los trabajos no existe persona
aleuna que tenga la funcion de vigilar para que todos
trabajen, porque todos los que asiten conocen su obligación
&4
Y au función por lo tanto no existe necesidad de enco•endar
a alguien que realice trabajos de viailancia. Co•o se ha
mencionado el Suplente Sindico ea quien se encarga de pasar
lista de asistencia, los topiles tienen la función de
distribuir las herramientas de trabajo, los sacristanes de
la iglesia o ta.mbien llamados topilillos tienen la función
de distribuir agua a todos los que se encuentran trabajando
en el tequio.
Para las personas que falta ron se harán acreedoras a
sancionas severas por la desobediencia. en consecuencia la
condena sera:
10.- Trabajar el doble de dias que co•unmente le
correspondia y,
20.- Bn ocasiones sert\ encarcelado ,además se le
impondrá una •ulta de tipo pecuniario,
3o.- Por Ulti•o el Sindico lo sancionará con un
mandadi to. esto consi te en que el condenado traiga algún
obsequio para las autoridades. el citado "mandado" en
ocasiones el propio sindico determina en que va a consistir
y en otras es a criterio del condenado como forma de
agradecimiento y de disculpas por su falta, por lo regular
es; mezcal y/o cervezas, refrescos, cigarros etc.
65
Como se desprende de lo anterior todos tienen un papel
que deseapeñar sin que exista necesidad de vigilar sus actos
ya que todos cumplen con sus obligaciones, y en éste sentido
es de gran relevancia citar lo siguiente.
El padre de familia juega un papel de gran
trascendencia en loe dias de tequi.os, porque si algún o
algunos de sus hijos se encuentra ausente él responde por
los dias que dure el tequio, ya sea con trabajo o con alguna
sanción. Tal parece que esta figura es retomada del Derecho
Romano respecto a la Institución del Pater Fa•ilia,29 porque
el padre responde por 1os actos de sus hija. y cuando no
cuaple coao tal, esta expuesto a las criticas, llegando a
considerarse como un mal padre o un irresponsable, un hoabre
sin honor, etc. por lo tanto es aal visto por el pueblo.
Esta i•portante organización ee esta perdiendo paco a
poco en algunas comunidades, las razones son múltiples
principalmente por la gran emigraciOn de los habitantes a
las grandes urbes sean nacionales o extranjeras en busca de
mejores niveles de vida.
29 Floris Margadant, Guillermo. El Derecho Privado Romano, undécima edición, Editorial Esfinge S.A., México, 1982, pp.196-199.
66
e. - PRllSTACION DE SERV !CIOS PERSONALES, COMO SANCION
ADMINISTRATIVA.
En nuestros dias ha caido en desuso este tipo de
sanciones, sólo en casos excepcionales se dan, pero tal vez
en un futuro no lejano se vuelva a manifestarse como
anteriormente se presentó, por la situación económica que se
viene presentando en nuestro pa1s lo que haria que la
carencia de recursos económicos sea modificada la sanción
pecuniaria a trabajos públicos.
La for•a que Cuncion6 era que la persona que haya
infringido alguna norma establecida por la costu•bre o por
la legislación sea sancionada a la reparación del daño
causado y además condenada a trabajar o prestar algún
servicio en beneficio de la comunidad, durante un múmero de
dias, dependiendo de la cravedad del delito que cometió.
Los trabajos pueden consistir en: arreglar las calles,
barrer algun lugar público, acarrear piedras, etc. siempre
sujetandose a la resolución emitida por la autoridad que
conoció del asunto despues de todo un proceso. Para los
casos que el suJeto (reo) fue condenado sólo par decirlo a
tres dias de trabajo y dicho trabajo es acarrear piedras el
reo ser A encarcelado, por tres di as o el número de di as a
que fue condenado. desde temprano concurre un topil que lo
dotarA de las herramientas de trabajo y lo vigilara en todo
67
el dia, al tér•ino de la jornada sera conducido nuevamente a
la carcel y as1 sucesivamente hasta que compurge su pena.
Esto ha quedado en la historia de loe habitantes, gran
parte de esta institución se ha perdido porque en la
actualidad las sanciones de este tipo ya son canjeadas por
dinero, cárcel, multas y el ti pico "mandado".
3.2. ESCALAFON CIVICO.
Todo ciudadano tiene una meta, un objetivo, el de
cumplir con todos los cargos a que sea elegido, aspiración
de cualquier habitante porque una vez cumplido con su
objetivo será un hombre feliz, orgulloso, y visto por el
pueblo co•o un hombre ejemplar, de bien, con esta conducta
crea conciencia para las generaciones futuras, en
consecuencia desde que inician con su primer cargo que por
lo general es el de Topil, siguiendo con alguna suplencia,
Tesorero, secretario municipal y así sucesivamente hasta
llegar a ocupar el cargo de Alcade Constitucional cargo de
mayor rango dentro de la Jerarquía poli tica-administrativa
toda vez que el que llegue a desempeñar este cargo ya debió
haber desempeñado un sin número de cargos Y por tanto sea un
hombre experimentado. Des púes de Alcalde. seguir a con loa
carios meramente religiosos, el ciudadano que es elegido
para el deseapeño de estos últimos cargos tienen una edad
aproximadamente de SO a 6S años. en conclusi6n solo los de
mue ha experiencia pueden oc.upar los cargos de
responsabilidad.
Es importante señalar que, aqui no se observa una lucha
por el poder. va que nadie. ningún ciudadano, pelea o hace
campaña para aspirar a algun puesto dentro del ayuntamiento,
todo se regula por la voluntad del pueblo, es la voluntad
popular quien decide quien o que persona es apto para
desempeñar algUn cargo, por lo ~anto no existe participación
de algún partido poli tico en la elección y esto ha de
aplaudirse porque aqui se da verdaderamente lo que es
democracia.
Lo anterior se comprueba con la siguiente encuesta
hecha en la comunidad en el acto de la transmisión del
bastón de mando el dia 16 de septiembre de 1989 con algunos
de sus habitantes. mismos que señalaron que todo ciudadano
tiene la obligación de servir a su comunidad:
HILARIO SANTIAGO edad: 70 años escolaridad:4o. año de
Primaria:. cargos desempeñados: Topil,
Municipal(l9~Sl, secretario Municipal(1947)
Tesorero
Regidor
lo. (1951> Policía.
Alcalde Const. ( 19&31.
mayordomias.
:=.indiCO{l958) Presidente Hpal. ( 1961 l
diversos cargos en los comités y dos
69
SANTIAGO CRUZ RUIZ, edad: 74 años, escolaridad: 40. año
de primaria. Cargos desempeñados: Topil (a los 20 arios de
edad}, suplente Sindico. Sacristan ( topilillo) . Regidor 1
Secretario Mpal., Sindico Mpal., presidente y tesorero del
comité de padres de íaailia, Presidente Mpal.(1984) Suplente
comisariado dé bienes comunales, Alcalde Const., Fiscal de
la iglesia, Mayor de orden. policia, presidente y tesorero
del agua potable dos mayordomias y otros cargos de menor
relevancia .
CENOBIO CHAVEZ SANTIAGO. edad: &5 años, escolaridad: 4o
año de primaria. cargos desempeñados: Topil a los 19 años,
Tesorero Municipal, suplente regidor, topilillo, Regidor del
Ayuntamiento, Secretario Judicial del alcalde, Sindico
Hpal., Presidente Mpal. Alcalde Const., presidente y miembro
de diversos comités. Fiscal de la iglesia y dos mayordomias
entre otros.
SOTERO HERNANDEZ CHAVEZ edad: &4 años, escolaridad
Jer. año de primaria. Cargos que hn deseapañado: TopiJ,
Sacristan (topilillo), suplente Sindico, Regidor de
Avuntamiento, secretario Hpal. Tesorero Hpal. Co•isariado de
bienes comunales. Sindico Hpal., presidente y mieabro de los
diversos comités, dos mayordomias (1958 y 1968), mismo que
señala que aún le falta por cumplir con algunos cargos como
Alcalde y Fiscal. electo Presidente Mpal. para el siguiente
afio.
70
JUAN CRUZ RUIZ, edad: óO años, escolaridad: 3er.
año, cargos desempeñados. Topil. Suplente Regido.e,
mayordomia, Tesorero Mpal., Regidor del Ayuntaaiento.,
Secretario Mpal. Presidente Hpal .. y otros cargos de •enor
jerarquia, Alcalde Const.(actual),
JUA~l RUIZ RUIZ, cargos desempeñados: Topil, sacristan o
topilillo, Suplente Regidor, Regidor propietario, secretario
Mpal. Sindico, Presidente Hpal, Alcalde {hoy J y diversos
cargos en los comités, ademas oos mayordomias.
ENRIQUE SANTIAGO. cargos que ha desempeñado: Topil,
Suplente Regidor, Topilillo. Regidor propietario, Tesorerc
Mpal. Presidente Mpal., Alcalde Costitucional, Sindico
Mpal.y otros cargos, dos mayordomias, señala que aún falta
algunos cargos por desempeñar.
CARLOS PEREZ MENDF.Z, Cargos desempeñados: Topil,
Suplente Regidor, Suplente Presidente, Regidor, Presidente
Mpal. Alcalde Const. y otros cargos mas de menor importancia
y las mayordomias.
JUSTO SANTIAGO JUAREZ. nace: 1932, escolar iddd: 3er.
año, cargos desempeñados: Topil(1950), suplente Regidor
(1957), Regidor propietariotl~711, Alcalde Constitucional.
~ecretario Mpal. (1901), Sindico dos
mavordo1aias l 1962 y 1969) v diversos cargos.
71
FELIPE SANTIAGO. nace: 1935, escolaridad:3er. año,
Cargos desempeñados: Topil, Suplente Regidor, Sacristan,
Regidor, segundo Presidente, Secretario Judicial, Sindico
Hpal. y otros cargos de menor importancia.
JUAN CRUZ RUIZ. nace: 1935, escolaridad: ninguna.
Cargos que ha desempeñado: Topil, Suplente Regidor,
Sacristan o topilillo, Regidor, Vocero (juez) .
MOISES RUIZ PEREZ. nace, 1949 escolaridad' 2o. año
caTopil, Suplente Regidor, Sacristan, Regidor, Segundo
Presidente, Secretario Judicial, Sindico Mpal. y otros
cargos de menor importancia.
a).- CARGOS CREADOS POR LA LEY Y LA COSTUMBRE.
POR LA LEY: Presidente Municipal, Sindico, Alcalde
Constituci~nal, Tesorero. secretario, Regidores,Comisariado,
los Comités (los de mayor importancia).
POR LA COSTUMBRE: Topil, Mayores de Orden, Voceros o
jueces, Topilillos, Segundo Presidente, y el Embajador (es
Orador, mensaJero o IntermediadorJ. Además tenemos los
cargos propios de la iglesia que son por eleccion popular y
dos mayordomias por cada ciudaddno.
72
b).- PIRAMIDE POLITICO-ADMINISTRATIVA.
Como se observa de las entrevistas realizadas, es de:
concluir que un pueblo se gobierna mejor en base a sus
costumbres, como se desprende de lo anterior, todo parece
indicar que la institucion ancestral del consejo de ancianos
aun prevalece en ésta coaunidad y que los cargos de mayor
responsabilidad es sólo ocupado por personas ya con una
determinada trayectoria y experiencia administrativa,
tomando en consideracion aptitudes y capacidad de cada
ciudadano por tanto un joven menor de treinta años por
decirlo, no podrá llegar a ocupar algún cargo de los
últimos, necesariamente se debe de empezar por topil y
terminar con los cargos e:..:..Lesiasticos, como lo marca la
tradición. aai teneaos el siguiente escalafón como
conclusión de la entrevista realizada: Topil, Suplente,
Sindico, Secretario Municipal. Tesorero, Sancristán,
Presidente Municipal, Alcalde, Sacristan Mayor y Fiscal.
ALCALDE CONSTITUCIONAL
PRESIDENTE MUNICIPAL
SINDICO MUNICIPAL
REGIDVR Dl AiUN1AMIENTO
73
TESORERO MUNICIPAL
SECRETARIO MUNICIPAL
SUPLENTE REGIDOR O DEL SINDICO
TOPIL
Despues de cumplir con todos los cargos propios del
ayuntamiento seguiran las de la iglesia.
e) NO PARTICIPACION DE LA MUJER EN EL GOBIERNO
MUNICIPAL.
La participacion de la mujer en el gobierno municipal
es nula Y esto se presenta en casi todos los municipios o
agencias de la Sierra Juarez y me atrevo afirmar en la gran
mayoria de los municipios del Estado, la mujer indigena solo
esta educada para el hogar y en consecuencia no tiene
participac1on activa en la vida politica-adminitrativa de su
municipio, e3tO es una realidad, lo que hace presumir que la
época del p:tt.riarcado aún sigue latente y mas aun en este
municipio. en lo que respecta al sufragio universal, no
tiene voz v ni voto en las elecciones, es el hombre quien
suple este derecho en los casos de que la mujer se encuentre
casada, si es soltera éste derecho es inexistente.
74
Desde cualquier punto de vista eato es un atentado
contra los derechos hu•anoe, dirán los estudiosos de las
leyes, porque si es verdad que con las reformas del 17 de
octubre de 1953 al articulo J4 de nuestra Carta Magna, en
que se concede el voto a la mujer y mas aün con las reformas
de que la ciudadania se alcanza una vez que cumpla los 18
años, para tener los derechos y obligaciones que la propia
constitución señala. taabién es verdad que lo mencionado es
una realidad. y lo que reza la ley sea una utopia ya que
sólo se esta hablando del mundo de las letras y no de la
realidad en que vive la aujer mexicana.
La ctujer de lugares como estos, que se encuentran en
una marginación eterna, sigue cautiva entre la ignorancia y
la rutina do•éstica, reglamentar constitucionalmente este
derecho no soluciona nada. sino hace falta que éstos
derechos lleguen hasta el último rincón de nuestra geografia
si es que se quiere que se cumplan, pero considero que no
hace falta la ley, porque viven mejor cumpliendo con sus
costu•bres.
d) NECESIDAD DE LA CAPACITACION CIVICA MUNICIPAL.
En cumplimiento a lo dispuesto por la Coneti tución
Federal en su capnulo. DE OBLIGACIONES DE LOS CIUDADANOS,
expresamente seña¡a en su articulo 31 fracción II. lo
siguiente:
75
"articulo 31. SOH OBLIGACIONES DE LOS CIUDADANOS.
Fracción II. Asistir en los dias y horas designados por
el ayuntamiento o del lugar donde residan, para recibir
instrucción civica y militar que los mantenga aptos en el
ejercicio de los derechos ciudadanos y diestro en el manejo
de las armas, conocedores de la disciplina militar". Como
mandato constitucional existe la gran necesidad que los
ayuntamientos del pa1s cumplan con esta hipotesis, llevar a
cabo la capacitacion cl.vica municipal para que sus
habitantes conozcan sus derechos y obligaciones. Cumpliendo
con esta obligación. tendremos mejores ho•bres para
responder mejor a un pueblo, a un Estado, a una Nacion con
el Animo de seguir adelante conforme lo exigen las
circuntancias, e6lo hay que hacerlo con voluntad, de ser
mejores cada dia.
3.3. EL SERVICIO AL PUEBLO ORGULLO COMUNITARIO -LA HORAL
COLECTIVA Y LA IDEA DEL BIEN COMUN-
Los efectos que tiene la prestación de los servicios
publicas, es de orgullo. por lo tanto el que cuaple con
todos los cargos a que fue elegido representa el eJemplo y
admiraciOn para las futuras generaciones, asi como la
creación de una moral colectiva que concient.iza a los que
inician su trayectoria en la prestación de los servi;ios, es
asi como se refleja la fuerza de la costu•bre y de la
76
tradición en la prestación de los servicios.
Para el que empieza con sus primeros cargos lleva en
mente de servir y dejar huella de su paso por el cargo un
beneficio para su gente, nunca un beneficio personal, aún
sacrificando sus propios intereses. porque asi lo señala el
ejemplo de los ancianos y la costumbre. Cumpliendo con todo
lo antes mencionado se traduce en orgullo y en bienestar
común para cualquier pueblo.
3.4. DERECHO ELECTORAL.
El sueño del constituyente de 1917 es de que México
tenga un gobierno de•ocratico, donde todo poder dimane del
pueblo y éste tiene en todo cie•po el inalienable derecho de
alterar o modificar la for•a de su gobierno, donde las
elecciones fueran democraticas, tomando en consideración la
volunrad del pueblo mediante el sufragio universal. Esto en
la vida resulta trillado sobre todo en las elecciones
Cederales inclusive locales. Pero ante estos supuestos
normativos hay muchos pequeños •unicipios como el presente
que cumplen al pie de la letra este mandato constitucional
pero no porque conozcan la ley sino porque asi ~s la
costumbre, traduciéndose en una verdadera escuela de la
democracia
Las elecciones son los lo. de diciembre de cada año,
77
pero con las reformas a la Constitución Federal se ha
modificado esta fecha tradicional, tratandose con las
elecciones de los S conseja les, pero para los demés
servidores subsiste aún esta fecha de eleccion: Esta reforma
de alguna manera con su aplicacion viene a modificar toda
una tradicion de los actos solemnes de "transmisión de varas
o del bastón de mando", en relación con la fecha señalada
por la costumbre, tratando de cumplir con la imposición de
la Ley Fundamental, Constitucion Local y la Ley órganica de
los ayuntamientos, como a continuacion se transcribe.
ARTICULO 98.
fracción IV.- Los consejales o integrantes del
ayuntamiento a que se refieren las fracciones anteriores
duraran en su cargo tres años, tomaran posesión el dia 15 de
septiembre y no podr~n ser electos para el periodo
inmediato.JO
Surge la pregunta ¿como se ha cumplido con este mandato
en el municipio en estudio? lo. se modifica el dia solemne
de transmision del baston de ruando. para el dia 15 de
septiembre ae cada año. 2o. tratándose de la durncion de
tres anos en el cargo, no se cumple. porque se ha tomado un
acuerdo po'r el pueblo de que siga siendo de un año. 3o. los
30 Constitucion Politica del E.stado Libre y Soberano de Oaxaca.
78
t..1nco consejales entran en funciQnes en el mes de septiembre
Y los demas prestadores de serv1c io el primer dia de cada
ano.
Procedimiento de de las autc.r idades
municipales: las elecciones son los Ul timos di as de cada
año: lo. El ayuntamiento se reúne para elegir 6 ciudadanos,
que emitirán boletas (estas boletas son simples hojas en los
que los ciudadanos emiten el v.:•tC• el dia v hora señalada en
el mismo), con nombres de caoa une, de li:is ciudadanos t sólo
varones) de la comunidad, y los que harán el computo de las
elecciones, 2o.- Una vez em1tioas. este grupo de los 6
desaparece del escenario, y el siguiente paso es la entrega
de las boletas a los destinatarios personalemente a sus
domicilios por medios de los top1les. 3o.-La entrega se hace
con dos dias de anticipacion, en casos de ausenci.ea del
ciudadano la entrega se hara al padre o algún familiar para
que voten por ellos. 4o.- Un d1a antes de las elecciones loa
voceros hacen un recordatorio para que el dia siguiente
concurran al palacio municipal a de)ar sus boletas, So.- el
dia de la elección los que integran la casilla Unica, llaman
a cada ciudadano para que entregu~ su boleta, el llamado es
por orden de lista, recibida. le dan lectura en voz al ta.
para que los demés se den cuenta por quien voto el citado
ciudaaano. mientras que alguien va anotando los votos a la
79
vista de todos. \\'l \)~it" l~'~ \í~\~ ~~ü\\\~~ .. ~p.\.\~ ~t
Es importante aeñalar que nadie hace campaña para
aspirar a algun puesto pOblico, el pueblo sabe perfecta•ente
que cargo le corresponde ocupar a una persona, y por tanto
no se da la lucha por el poder. Además como se ha
puntualizado, que el voto secreto, aqui se convierte en
publico cuando se lee la boleta, esto tiene co•o resultado
que no se de el fraude o algUn otro acto que desvirtue éste
proceso deaocratico. Ningún ciudadano se queda sin votar con
excepción de la mujeres. Conociendo loe servidores electos
se procede a preparar el acto solemne de transmieion del
bastón de mando.
Ante esta breve referencia del proceso de eleccion de
los funcionarios municipales nos ~ncontramo~ .=tn+""' una
verdadera es.:uela de la democracia, en consecuencia ee de
Vital importancia hacer alguna reforma de rangn
constitucional en el que se señale un respeto absoluto de
los procesos de elección de los funcionarios de los
•unicipios. respetando la tradición y la costumbre. sin la
aplicacion de la ley para evitar mt:Jl tiples problemas 'tales
como la imposición, el fraude. etc. ademas de alterar la paz
social Y el orden pUblico como está sucediendo en los
Estad.os de H1.::hoacan Y Guerrero.
80
CAPITULO CUARTO.
4. EFECTOS DE LA REFORMA DE 1983.
El nuevo texto del articulo 115 Constitucional
fortalece en lo administrativo, juridico, económico y lo
poli~ico a la celula primaria del Estado Mexicano, la citada
reforma tuvo los siguientes efectos:
a}. - Se consagra un procea1m1ento uniforme para la
suspensión, desaparición o revocación de los ayuntamientos o
de alguno de sus miembros cuando exista causa grave prevista
por la lev, otorgándose el derecho de audiencia y
requiriéndose un quórum de votación que constituya garantías
de exacta aplicación. tal como se desprende de la lectura
del articulo 115 fracción 1, párrafo 3o,4o, y So.
b).- Se consagra la facultad de los avunta•ientos para
expedir los bandos de policia y buen gobierno v los
reglamentos. circulares. es decir los municipios v su vida
social habrán de estar basados en leyes, normas y
procedimientos especificoe que normen derechc:is y
..:ibligaciones de acuerdo a las bases normativas.
e).- Er. cuanto a loa servicios publicos que debe
81
prestar el ayuntamiento ee definen mieaoe que podrán
desarrollarse con el auxilio del Estado, ade•ás se establece
un sistema flexible para determinar la competencia entre loe
Estados y los municipios, la intervención de la Federación o
el propio Estado por razones de importancia se tendrá que
hacerlo a traves de la Legislatura Local y asi
la vida municipal.
e).- Se reconoce la potestad de que loa presupuestos de
egresos sean aprobados por los ayuntamientos en base en la
disponibilidad de sus ingresos; se deter•inan fuentes de
ingreso especificos, esto fortalece econO•ica•ente a planear
su desarrollo.
d).- se garantiza la integración conforme al principio
de representación proporcional y se faculta a los
legisladores regular' las relaciones de trabajo entre loa
Estados, los Municipios y sus trabajadorea.31
4.1. LA CONSTITUCION DEL ESTADO.
con la reforma a la constitucion local se adicionaron y
modificaron, en su caso, algunos articules, tales como, loe
articulos 20, 29, 33, 59, 94, 98 y 106, en los siguientes
términos para quedar co•o sigue.
~! i;r;:r;;::":~ ·ª;~:et:;:;' 11~ev~;ºs1 i ~G~tgg;2~0BNr~? 1 r;t\~tM;7 1985, pp. 113-114.
82
ARTICULO 20.- ...
Los municipios en los términos de las leyes federales y
estatales relativas, estaran facultados para formular,
aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo
urbano municipal ; participar en la creación y administración
de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la
utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales;
intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra
urbana; otorgar licencías y permisos para construcciones y
participar en la creacion y administración de las zonas de
reservas ecológicas para tal efecto y de conformidad a los
fines señalados en el párrafo tercero del articulo 27 de
Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos,
expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas
que fueren necesarios.
Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios
municipales de dos o •ás Entidades Federativas formen o
tiendan a formar una continuidad demogr~fica, la Federación,
las Entidades Federativas y los Municipios respectivos. en
el ámbito de su compe~encia. planearán y regularán de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de dichos Centros con
apego 11. la ley de la aateria.
83
ARTICULO 29.-
Cada municipio sera adainistrado por un Ayuntamiento de
elección popular, directa y no habrá ninguna autoridad
interlledia entre éste y el Gobierno del Estado.
Los Presidentes Municipales, Regidores y Sindicas de .l.os
ayuntamientos electos popularmente por elección directa no
p~dran ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas
que por elección indirecta, o por nombraaiento o designaciOn
de alguna autoridad deseapenen las funciones propias de esos
cargos, cualquiera que sea la denoainaci6n que se les de~ no
podr.tin aer electas para el periodo inaediato. Todos los
funcionarios antes aencionados, cuando tena:an el carácter de
propietarios, no podrán ser electos para el periodo
inaediato con el carActer de suplentes, pero los que tengan
caracter de suplentes si podrin ser electoa para el periodo
inaediato como propietarios a menos que hayan estado en
ejercicio.
ARTICULO 59.- SON FACULTADES DE LA LEGISLATURA.
fracción V bis.- La Legislatura Local de acuerdo con las dos
t•rceras par't.es de sus intearantes. podran suspender
ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros por
alguna de la causas graves que la ley regla•entaria prevenga
84
siempre y cuando sus m1e&bros hayan tenido opor~unidad
suficiente para rendir pruebas y hacer los alegatos qu~ a su
Juicio convengan.
En caso de declararse desaperecido un Ayuntamient.J e por
renuncia o falta absoluta de la mayoria de sus mie•bros. si
conforme a la ley no procediere que entraren en funciones,
los suplentes, ni que se celebraran nuevas elecciones, la
legislatura designará entre los vecinos los Consejos
Municipales que concluirán los periodos respectivos.
Si alguno da ilos minbros dejare de desempeñar su cargo,
sertli sube ti tu ido por su suplente, o se procederá según lo
disponga la ley.
ARTICULO 94 ••.
Los municipios estarán envestidos, de personalidad jurídica
y manejarán su patrimonio conforme a la ley,
Los ayuntamientos poseerén facultades para expedir, de
ACUERDO CON LAS BASES NORMATIVAS ESTABLECIDAS POR LA
LEGISLATURA LOCAL, los Bandos de Policia y Buen Gobierno y
los Reglamentos, Circulares v disposicones administrativas
de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones. (transcripcion textual de la Constitución
Federal J.
85
Los municipios. con al concurso del Gobierno del estado,
cuando asi fuere necesario y lo determinen las leyes,
tendrán a su cargo los siguientes servicios publicas:
a>.- Agua potable y alcantarillado.
b). - Alumbrado público.
el.- Limpia,
d).- Mercado y centrales de Abasto,
e) . - Panteones ,
f). - Rastro.
g).- Calles, Parques y Jardines,
hl.- Seguridad publica y tránsito,
1).- los de•as que la Legislatura Local deter•ine segun las
condiciones territoriales y socio-economicas de los
municipios. asi como su capacidad aa•inistrati va y
financiera.
Los municipios del Estado de Oaxaca. prev!..:- acuerdo ~ntre
sus ayuntamientos y con sujeción de la Ley. podrán
86
coordinarse y asociarse para la más eficaz pre:s~acion de los
servicios públicos que les corresponde.
ARTICULO 98 •...
fraccion III.-.
En la Capital del Estado Y en los Municipios cu~.-a población
sea de cien mil o mas habitantes. los ayunt.amientos se
integraran por 15 consejales.
En la integración de los ayuntamientos de todos los
municipios del Estado, se respetara el principio de
representación proporcional.
ARTICULO 108. - Loe muncipios a traves de sus ayuntaaientos
administraran libremente la Hacienda Municipal, la cual se
rendimientos de los bienes que lee pertenezcan, asi como de
las contribuciones impuestas por la Ley General de Ingresos
Municipales o por las especiales en el caso de la úl tit1a
parte del articulo 104 de ésta constitución; Y en todo caso;
a),- Percibirán las contribuciones incluyend0 tasas
adicionales que establezca el estado sobre la propiedad
inmobiliaria; de su fraccionamiento. división,
consolidacion, traslación y mejoras, asi como la~ que venga
87
por baae o ca•blo de valor de lo• inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenioa con ei Estado para
que éste se haga cargo de algunas de las funciones
relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) .- Los ingresos derivados de la prestación de servicios
públicos a su cargo.
Las leyes Locales no establecerán exenciones o subsidios
respecto de las n.enc~.onadas contribuciones, en favor de
personas fieicaa y morales, ni a instituciones oficiales o
privadas. Sólo los bienes del doainio publico de la
Federación, de los Estados o de los Municipios estarin
exentos de dicha• contribuciones.
La Federación y el Ejecutivo del Estado, en los términos de
la Ley respectiva podr.t.n conven.1.r la asunción, por parte de
éstos, del ejercicio de deterainadas funciones, la ejecución
y operaciOn de obras y 1• prestación de servicios públicos,
cuando el desarrollo econoaico y social de los Municipios lo
haga necesario.
El Gobierno del Estado de Oaxaca, estara facultado para
celebrar esos convenios r;on sus municipios a efecto de que
éstos asuaan la prestacion de los servicios o la atención de
las funciones a los que se refiere el pArrafo anterior.
88
4.2 .. - LA LEY ORGANICA MUNICIPAL.
Las reformas ~· adiciones a la Ley Organica de loe
Ayuntamientos, est.a adecuada en su totalidad a las
disposiciones y al espiritu del articulo 115 Constit.ucional
vigente en el que se sientan lae bases de nuevos horizont.es
para el municipio en oaxaca.
A estas ref ormae
gubernamentales y esfuerzos
han sucedido
coordinados que
estrategias
empiezan
cristalizar el propósito que la reforma Municipal pretende.
Para garantizar las condiciones politicas que permitan
vi1orizar al nuevo •unicipio oaxaquefto, asi como para
ejercer a plenitud las disposiciones del articulo 115, en el
marco del programa de gobierno actual, el priaer mandatario
Estatal, crea dentro de la estructura orgánica de la
administración publica una Subsecretaria de Gobierno
reponsable de integrar esfuerzos institucionales a favor del
desarrollo municipal y de incorporar a todos los sectores
hacia ese fin, aplicada a tres vertientes de responsabilidad
frente a los ayunta•ientos:
a).- Paz social y tranquilidad en los municipios,
b),- HeJor gobierno.
el.- Fortalecimient~ Integral de los Hunicipioa.
89
Se estan realizando foros para la elaboración de
reglamentos especificos y tener instrumentos aas efi~ientes
para una me.,;or función de servidores públicos municipales,
respetando en la elaboración de los citados reglaaentos los
usos Y cos~·.Jmbras de los municipios. La nueva. Ley Organica
Municipal del Es~ado ha sido reformada conforme y acorde con
los términos del articulo 115 Constitucional y de la
Consti tuciOn Local, esta Ley Organica fue publicada en el
mes de febrer~ de 1984 abrogando la antigua Ley Organica de
los Ayuntamien~os de 1925.
En esta nueva reglamentación, se incorporaron principio
V normas del articulo 115, que fortalecen la capacidad,
autonomía y autosuficiencia del municipio. Asi también como
la transferencia de loe servicios públicos del Estado al
Municipio, la aapliación de sus atribuciones, la facultad de
expedir los Bandee de Policia y Buen Gobierno, además
consagra el procedimiento de la creación, supresión y fusión
de los municipios. collO también la determinación de su
fuente de ingreso entre otros.
Todo le expuesto al parecer sólo tiene positividad en
algunos municipios del Estado, ya que por ejemple tratandose
de la expedición de Bandos para la reglamentacicn de las
conductas de los habitantes de un municipio, no sobrepasan 5
municipios que cuentan con una raglamentación de este tipo,
los otros 565 tal vez sólo t.engan noticia de que se debe
90
expedir un Bando de policia y Buen Gobierno y de ahi no
pase, tal es el caso del municipio en estudio, pero si bien,
si uno de los fines de la Lev es el bien común Y la
imparticiOn de justicia, y en este municipio sin la menor
aplicacion de la ley se cumple con estos fines, luego
entonces no existe razon para imponerles una lev que
primeramente no van a entender menos aplicarla. sin embargo
bajo el régimen de la costumbre encontramos un ambiente
tranquilo y paz social y un mantenimiento del nivel de vida
satisfactorio para las necesidades de cada Municipio.
4.3.- QUE DEBE ENTENDERSE POR BASES NORMATIVAS.
La regla muni-:ipal siempre ha existido, el municipio
Mexicano y coincide con ello el municipio en general,
siempre ha tenido una órbita legislativa cona is tente en la
expedición de reglamentos, no de leyes puesto la expedición
de leyes corresponde al poder leeislativos de los Estados.
Los reglamentos son también mencionados en la da~trina
Y el derecho comparado como bandos de policia y buen
gobierno. Se acostu•bra también que cada nuevo ayuntamiento
expida al inicio de sus labores un reglamento para el trie~o
al que fue electo.
Este ea el caso tipi-:.o de los llamaJ,_ . .=, reglame:ntos
autónomos que debemos aclarar porque el? uno de los
91
principios elementales de nuestro Derecho Publico. Existen
en cuanto a su relacion con las leyes 2 clases de
reglaaentos:
10. Los reglamentos especificas de algunas leyes, y;
2o · Los reglamentos autónomos que no- se refieren a la
aplicación de una ley previa.
Estos Ul timos se refieren al ejercicio de la facultad
reglamentaria establecida por las Constituciones de los
Estados y también por las leyes 6rganicas •unicipales.
Lamentableaente cuando se desconoce lo anterior puede
haber confusión en cuanto a la naturaleza de los reglamentos
municipales. Asi en la via técnica publicada por el I.N.A.P.
se menciona la regla•entación municipal consistente en
reglaaentos siempre de leves previas. Durante la reforma da
1983 se mencionan tres etapas:
la. La reforma a la Constituc16n Federal.
2a. La Reforma a las Conetitucione• de los Eetadoe por
si•ple transcripción de las disposiciones Federales, Y:
3a. La re1lamentacion aunicipal.
92
Se mencionaba en esta, que era necesario un nuevo
reglamento municipal mencionandolae en general para todos
los municipios de la Republica Mexicana, y con la presencia
de las altas autoridades se mencionó que el reglamento
munici·~al, "era el acta de nacimiento del municipio" con lo
que se sugiere que el municipio se creaba por el realamento,
lo que seria mayúsculo error jur1dico histOrico y un gran
desconoci•iento de la naturaleza de nuestro municipio.
En el area de estudio de esta tesis, es decir. el
Estado de Oaxaca, ae da un ejemplo clarisimo que se repite
en muchos Estados de la República Y en la mayoria de 101
municipios pequeños y aún medianos, de no existir
reglamentos municipales en el sentido ad•inistrativo de la
palabra porque las disposiciones atila importantes de
integraciOn, organizaciOn, dese•peHo de las atribuciones del
ayuntamiento se realiza por la costumbre. Estas costumbres
sin lugar a dudas son oc gran utilidad y de la buena marcha
de nuestros pueblos donde 1a situación de solidaridad entre
todos los miembros de la comunidad muchos •as efectiva que
la que puede darse con los re1lamentos, con esto no quiero
decir de ninguna manera que no sean de utilidad los
reglamentos, pero también quiero afirmar que una
reglamentación uniforme para todos loe municipios es
imposible coao la que se pretendió imponer desde el Gobierno
Federal cc-r110 una ior11a de "machote" qu.;: se turnó a cada uno
de los municipios y que trat.tndose de Oaxaca, malamente no
93
distribuyo el Gobierno del Estado en la totalidad de sus 570
municipios v tan sólo en unos pocos ayuntamientos.
La reglaaentación municipal no puede simplemente
pretender a~licar disposiciones generales, ni siquiera
algunas de las contenidas en la carta Fundamental, veamos un
ejemplo. El articulo 115 establece como atribución de los
Gobiernos municipales " Las Centrales de Abasto" y en el
territorio del Estado de Oaxaca son contadas las centrales
de abasto. ni son necesarias y para la mayoria de las
poblaciones la coetuabre ha establecido ni siquiera
edificios especificas para mercado, sino que se sigue la
tradición coincidente indiaena y espa~ola de dias de plaza Y
que por lo regular se realizan en las cabeceras distritales
coao Etla, Ixtlan, Zaachila, Tlacolula, etc. Y loEt
babi tantee de lom pequeños pueblos concurren a vender sua
productos en los dias de plaza. La misma existencia de
pequenas tiendas de conasupo que son manejadas directamente
por los ayuntamiento•, siendo esto un caso, de relación
directa del Gobierno Federal y los Ayunta•ientos.
La refor•a de 1983, expresa la facultad reglamentaria
de los municipios "EN BASES NORMATIVAS QUE EXPEDIRAN"
mención que entra en conflicto con el hecho de que las
normas que fundamentan la función reglamentaria del
municipio en el texto de la propia constitución y las leyes
orgttnicas municipales o leyes para el gobierno interior del
94
Estado de Oaxaca. que existe desde el aismo año en que se
expidió la Constitución de 1857. Parece ser que lo anterior
no fue meditado con profundidad antes de la reforma porque
en un trabajo muy posterior a la reforma y ante la
imposibilidad de aplicacion de un reglamento tipo e incluso
de la no reglamentacion en la mayoria de loa municipios, la
secretaria de Gobernacion en un trabajo publicado tres años
despues de la reforma reconoce que la reglamentación no se
realizó tal coao estaba programado por el Gobierno Federal
lo que es admitir la falta de medio, la poca eficacia del
Gobierno en realizarla o la falta de practica de la
reglamentación tal como estaba concebida. en ese trabajo se
•enciona que en •• ... realidad por bases normativas debemos
entender, LAS PROPIAS LEYl!S ORGANICAS ... ", lo anterior nos
lleva a est& conclusión, en todos loe Estados ya exiatian
las Leyes Orgánicas expedidas por las Legislaturas de loe
Estados en base en sus propias constituciones, les
corresponde coao acto de aoberania de loe propios Estados
las reformas a sus Constituciones y a la expedición de toda
las leyes emanadas de la propia conatitucion como son las
leyes orgénicas.
Estoy convencido de que los municipios, como parte del
régi•en interior de los Estados son raanejados aae
eficazmente, es indudable en el Es~ado en estudio la propia
ciudadanía representada por los poderes del Estac1o a la
cabeza, de los cuales la Legislatura Local es responsable de
95
la legislacion municipal del propio Estado. En este caso mal
reconocimiento de una tradicional estructura municipal que
ha resistido a -codas las llamadas reformas administrativas
en virtud de las cuales se ha pretendido consolidar varios
municipios en uno solo, señalan que en la estructura
municipal del Estado hav profundas razones históricas y
prActicas, de utilidad, de existencia de esas autoridades
municipales que mantienen loe 2 elementos de autoridad: El
Mantenimiento del orden y la Impartici6n de Justicia. Está
fuera del orden que autoridades derogan órdenes que
funcionan en otro pueblo.
4.4. PROCESO LEGISLATIVO DE LAS BASES NORMATIVAS.
La frase "bases normativas, que deberan establecer las
legislaturas de los Estados" y su proceso para su creación
se concluye es la que siempre ha existido, la razon es el
siguiente, si con la reforma de 1983 se habla de bases
normativas y la intención es referirse a la Ley orgánica
Municipal, no habia necesidad de mencionar esta conocida y
muy popular ley de los municipios de una manera tan
imprecisa o misteriosa. consecuentemente el proceso de
creaciOn de las bases normativas o de la ley ·~rganica va
esta establecida antes de la reforma.
Lo anterior se comprueba con las reformas hechas a las
constituciones locales que en forma textual e integra siguen
l.Os términos del articulo 115 de la Consti tuci6n Federal.
Tal es el caso de las Constituciones de los Estados de
Colima (art.87-Il. segundo parra fo}, Ourango { art. 105),
Guanajuato (art.117-1). Guerrero (art.93-11) e Hidalgo
<art.141-11), entre otras.
4.5. BANDO DE POLlClA Y BUEN GOBlERNO HUNlClPAL.
Como se ha mencionado en puntos que anteceden, la
aplicación del bando de policia y buen gobierno municipal es
facultad adainiatrativa exclusiva de loe municipios, su
objetivo es reglamentar las conductas sociales de sus
habitantes, en el caso de Oaxaca, y son contados los
municipios que poseen esta reglamentación por no ser
necesaria y tambien por la ignorancia legislativa. ya que
todos los municipios estén regiO:::os por r:-:. :uncias e
históricas costumbres, lo que hace nula la expedición y
aplicaciOn de reglamentos de éste tipo.
Por tal motivo. la raiz de nuestra historia se
encuentra en nuestras costumbres que permiten conservar lae
tradiciones de nuestros antepasados que nos identifican como
ciudadanos de un mismo suelo patrio y que constituven una
fuente inagotable de riqueza de la vida nacional.
97
e o N e L u s 1 o N E s
El municipio como célula administrativa del Estado
Mexicano sigue siendo la escuela primaria de la democracia,
Desde sus primeras manifestaciones en tierras mexicanas ha
permanecido como una insti tuci6n de gran importancia en la
estructura politica, administrativa de México.
Es en el municipio donde, sobre todo, se manifiestan la
costumbre, y las tradiciones en la forma de gobierno, en el
funcionamiento y en la elección de sus autoridades, a veces
al margen, por desconocimiento, a espaldas de la ley, sin
embargo, tales costumbres garantizan tranquilidad y paz
social y, sobre todo. la i•partición de justicia. Por tanto
hay que aprovechar estas instituciones que descannan en
profundos valores morales, san elementos tradicionales
civicos que existen en comunidades como en la aqu1
analizada, en la que configura la cultura civica municipal,
que se va formando y respetando de generación en generación.
Es as1. conveniente aprovechar la organización
ancestral conocida como Tequio, para crear una verdadera
capacitacion cívica municipal. Procede la reforma a la
Constitución Local en su articulo 23 fracción VI en el
sentido de establecer "que son obligaciones de los
98
oaxaqueños asistir los dias y horas que señale el
ayuntamiento para recibir la educación civica. Los
ayuntamientos organizarán la educación determinando quien~s
deben recibirla e impartirla. Todos los miembros del
ayuntamiento estan obligados a impartir la educación civica
de acuerdo con su capacidad".
Propongo reformar la Conetituci6n Federal en su
artl.culo 115 fraccion 1, agregando un segundo párrafo que
señale "un respeto absoluto de las formas tradicionales de
elección, organizacion de la estructura politica
administrativa de los municipios que aún la conserven" donde
todavía el prestigio personal de la honestidad y la
capacidad están por encima de consideraciones y ambiciones
de grupos y partidos politices, que quizae en estas
comunidades ea donde se da el caso UNICO completamente
libre y eficaz de la participación de loe ciudadanos en la
elección de sus autoridades. C~ntinuar y respetar las
tradicionales formas electorales democráticas de loe
municipios, sin imposición de cualquier indole es urgente
para evitar el rompimiento de la unidad de los habitantes,
como esta sucediendo en los Estados de Guerrero y Michoacán.
El municipio constituye la base para la división
territorial y de organizacion politica y administrativa de
nuestra Nación, por lo que requiere ser fortalecido a traves
de la incorporacion de formas tradicionales y
99
100
consuetudinarias adoptadas por el pueblo al texto
constitucional federal v local.
B I B L I O G R A F I A
BRADOMIN,José Maria. Historia Antigua de oaxaca. oaxaca
1978.
MADRID Hurtado, Miguel De la. Elementos de Derecho
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DIAZ DEL CASfILLO, Bernal. Historia Verdadera de la
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HISTORIA DEL MUNICIPIO EN MEXlCO. Centro Nacional de
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