Tiempo Derechosde

JULIO 2020. No. 27

$75.00

GRAN AUSENTE

ÉTICA PÚBLICA

ESCRIBEN:

» CARLES RAMIÓ

» RODOLFO RAFAEL ELIZALDE CASTAÑEDA

» ÓSCAR DIEGO BAUTISTA

» BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ

» LUIS OCTAVIO MARTÍNEZ QUIJADA

» MARCELO BERNAL

» MANUEL VILLORIA

» FRANCISCO MERINO AMAND

» ADRIANA VERCELLONE

» JAIME RODRÍGUEZ ALBA

» AGUSTÍN E. FERRARO

» CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS

» LUCIANA SAMAMÉ

» ZOILA ROMÁN ESPINAL

» TXETXU AUSÍN

» JUANCARLOS RAMIREZESPAÑA

» DANIEL GONZÁLEZ DÁVILA

» PAULO ARTURO FLORES TELLO

» ALFONSO HERRERA GARCÍA

» CARLES RAMIÓ

» RODOLFO RAFAEL ELIZALDE CASTAÑEDA

» ÓSCAR DIEGO BAUTISTA

» BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ

» LUIS OCTAVIO MARTÍNEZ QUIJADA

» MARCELO BERNAL

» MANUEL VILLORIA

» FRANCISCO MERINO AMAND

» ADRIANA VERCELLONE

» JAIME RODRÍGUEZ ALBA

» AGUSTÍN E. FERRARO

» CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS

» LUCIANA SAMAMÉ

» ZOILA ROMÁN ESPINAL

» TXETXU AUSÍN

» JUANCARLOS RAMIREZESPAÑA

» DANIEL GONZÁLEZ DÁVILA

» PAULO ARTURO FLORES TELLO

» ALFONSO HERRERA GARCÍA

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Julio 2020

Tiempo Derechosde

El Consejo Editorial y el personal de Tiempo de Derechos lamentamos el deceso de nuestro Director General y

Fundador de esta publicación

DON SERGIO SALVADORAGUIRRE ANGUIANO

Abogado, ex notario, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de 1995 a 2012. Jurista ejemplar,

congruente, íntegro. Hombre de gran fortaleza y ecuanimidad.

De fe inquebrantable.

Externamos nuestra solidaridad y condolencias a su esposa, Señora María Alicia Guadalupe Sánchez Moreno,

y a sus hijas, Ana Alicia y Adriana Patricia, a sus hermanos, sus nietos, familiares y amigos. Pedimos por su pronta resignación y consuelo ante esta irreparable pérdida.

Descanse en Paz

Ciudad de México, 22 de junio de 2020

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Julio 2020

Un hombre sincero no puede ser más que un buen amigo. Y eso perdimos, el 22 de junio pasado, su familia, amigos, colabo-

radores, juristas, abogados y el país entero. Ese lunes falleció Don Sergio Salvador Aguirre

Anguiano, luego de luchar contra una cruel enfer-medad, mientras se daba tiempo para dirigir diver-sos proyectos de defensa de los Derechos Humanos y esta revista, Tiempo de Derechos, de la que es funda-dor, director y gran promotor.

Quienes conocimos a Don Sergio sabemos muy bien que lo recordaremos por la más firme de sus vir-tudes: su entereza. Como un hombre de una sola pie-za, esas personas que siempre nos harán falta.

Don Sergio ocupó con gran dignidad y honradez el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia. Le tocó inaugurar su novena época, desde 1995 has-ta 2012, con un desempeño ejemplar y con su parti-cular huella: sus firmes convicciones, congruencia y persistencia.

Siempre puso la vara más alta para todos, exigía y se exigía la mayor entrega y, por supuesto, entereza.

Don Sergio nació en Guadalajara, Jalisco, en 1943. Optó por la abogacía por seguir siempre los pasos de su hermano mayor, José Luis. Fue un estudiante pre-coz, al punto que ya litigaba con sólo 19 años, con el apoyo de un abogado titulado, y a los 30 años ya era notario, Número 24 de Guadalajara.

Incursionó brevemente en la política. En 1982, de-fendió en la tribuna del Congreso su diputación fe-

deral, que le fue arrebatada por un fraude electoral y luego fue regidor de Guadalajara, para continuar su carrera de abogado y notario hasta su nombramiento como Ministro en 1995.

Ahí dio la batalla por la congruencia y honradez de la aplicación de la justicia. Se convirtió en un referen-te de muchos de sus colegas, y se ganó la admiración incluso de sus pares oponentes.

Para dar una idea de sus gustos y carácter, vale re-cordar cómo le complacía describirse: “feo, católico y sentimental”, con lo que se reafirmaba como un hom-bre de su época.

Le sobreviven su esposa, Doña María Alicia Guada-lupe Sánchez Moreno, sus hijas, Ana Alicia y Adriana Patricia, y ocho nietos: Sergio Salvador, Juan Pablo, Julia, Eduardo, Inés, Carlos, Elena y Lucía, a quienes les ofrecemos nuestra sincera solidaridad y oración.

Ateniéndonos a sus propias palabras, gustos y ambiciones, podemos decir que Don Sergio Salvador Aguirre Anguiano, fue un hombre elegante. Hizo y dijo lo que había que hacer y decir.

Cuando concluyó su periodo como Ministro del máximo tribunal del país, en 2012, se prometió de-dicar el resto de su vida a ser un mejor esposo, mejor abuelo y mejor amigo para sus amigos e hijos.

En lo que a nosotros respecta, sólo podemos confir-mar lo obvio: cumplió su palabra.

Hasta pronto a un profesionista virtuoso a un gran ser humano.

Bendiciones Don Sergio, para usted y su familia.

EL ARTE DE HACER Y DECIR LO QUE ES DEBIDOSERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO

(1943-2020)

“El talento se simula pero nunca la honradez”.

Luis Cane, “El Juez Bribon”.

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Foto: Eikon.

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Julio 2020 SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO

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“Yo soy la resurrección y la vida;el que cree en mí, aunque muera, vivirá”

(Juan 11,25)

El personal que integramos la ponencia del señor Ministro Aguirre Anguiano, durante el periodo 1995-2012, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, nos unimos a la pena que embarga a la familia Aguirre Sánchez, por el sensible fallecimiento del Ministro en retiro,

SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANOacaecido el día 22 de junio.

Nuestro querido Ministro fue llamado a vivir plenamente a la Casa del Padre. En medio del dolor, llenémonos de esperanza en la resurrección de Cristo, quien es nuestro consuelo y nuestra paz. Oramos por su eterno descanso y extendemos nuestras condolencias a todos sus familiares, colaboradores y amigos. Honramos su memoria con profundo agradecimiento y admiración por el legado de una vida dedicada a la justicia, la legalidad y la paz. Su vocación, ética y humanismo dejan una huella imborrable, viva por siempre en quienes tuvimos el privilegio de conocerlo. Que Cristo le dé la bienaventuranza eterna.

Descanse en paz.

Ciudad de México, junio de 2020.

CONTENIDOJULIO 2020. No. 27 TIEMPO DE DERECHOS

“Tiempo de Derechos, año 2, número 27, julio 2020, publicación mensual editada por Fundación Aguirre, Azuela, Chávez, Jáuregui, Pro Derechos Humanos A.C., con domicilio en Sierra Candela #43 Col. Lomas de Chapultepec. Del. Miguel Hidalgo C.P. 11000 Ciudad de México. Teléfono 55 5520 2576, correo electrónico suscripciones@tiempodederechos.mx. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo número 04-2018-031510554100-102. ISSN 2594-1070. Licitud de título y contenido número 17140 otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Impresa por Preprensa Digital S.A. de C.V., con domicilio en Caravaggio 30 Col. Mixcoac Del. Benito Juárez C.P. 03910. Teléfono 55 5611 9653. Este número se terminó de imprimir el 25 de junio de 2020, con un tiraje de 5,000 ejemplares. Las opiniones expresadas por los autores no representan necesariamente la postura del editor. Queda prohibida la reproducción total o parcial de la publicación (contenidos e imágenes) salvo autorización previa de la editorial dada por escrito.”

DIRECTORES GENERALESM. R. Mariano Azuela GüitrónM. R. Sergio Salvador Aguirre Anguiano

CONSEJO EDITORIALAcuña Juan Manuel, Adato Green Victoria, Aguirre Anguiano Sergio, Aguirre Anguiano José Luis, Azuela Güitrón Mariano, Betanzos Torres Eber Omar, Chávez Chávez Arturo, Cruz Razo Juan Carlos, De la Mata Pizaña Felipe, Estrada Michel Rafael, Fernández de Cevallos Diego, García Velasco Gonzalo, Germán Rangel Arturo, Gómez Mont Fernando, Gutiérrez Fernández José Guillermo, Hamdan Amad Fauzi, Herrera Fragoso Agustín, Jáuregui Robles César, Lozano Díez José Antonio, Luna Ramos Margarita Beatriz, Martínez Andreu Ernesto, Marroquín Zaleta Jaime Manuel, Medina Mora Eduardo, Mejan Career Luis Manuel, Ortiz Mayagoitia Guillermo, Preciado Briseño Eduardo, Prida Peón del Valle Antonio M., Schmill Ordóñez Ulises, Saldaña Serrano Javier, Sempé Minvielle Carlos, Silva Abbott Max, Soberanes Fernández José Luis, Velásquez Juan, Vigo Rodolfo Luis, Zambrana Castañeda Andrea, Zertuche García Héctor.

DIRECTORA EDITORIALLourdes González Pérez EDITORArmando Flores Velázquez

ARTE Y DISEÑO Irasema Tovar Alvarez

CONTACTOTeléfono: 55 5520 2576suscripciones@tiempodederechos.mx

Editorial10ANTONIO GARCI

Ética Pública11

ARTÍCULOS

12CARLES RAMIÓ

Es tiempo de repensar la ética pública

16RODOLFO RAFAEL ELIZALDE CASTAÑEDA

Legislación mexicanay servicio público

20ÓSCAR DIEGO BAUTISTA

Gobierno y valoresen tiempos de Covid-19

26BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ

Una nueva cultura para el servicio público

32LUIS OCTAVIO MARTÍNEZ QUIJADA

La centralidad puesta en el ciudadano

38MARCELO BERNAL

Federalismo y buen gobierno

44MANUEL VILLORIA

La Ética Parlamentaria

50FRANCISCO MERINO AMAND

Sobre el honrar la función pública

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Julio 2020

SECCIONES

DANIEL GONZÁLEZ DÁVILA

102ALFONSO HERRERA GARCÍA

TIEMPO DE LIBROS 112

PAULO ARTURO FLORES TELLO

CASO JUZGADO

Ley de Ética Gubernamental

108SI DE CUENTOS SE TRATA... CUÉNTALO

La Constitución según San Mateo

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70

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90

66

JAIME RODRÍGUEZ ALBA

Crear comunidades de juicio reflexionante

ZOILA ROMÁN ESPINAL

Promoción de la Ética: análisis y desafíos

JUANCARLOS RAMIREZESPAÑA

Webética Pública, ética o cosmética

CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS

La integridad como esencia del Estado

ADRIANA VERCELLONE

Responsabilidad Pública y la Democracia

LUCIANA SAMAMÉ

Acerca de la virtud en los funcionarios

TXETXU AUSÍN

Las experiencias del País Vasco

AGUSTÍN E. FERRARO

Vocación de servicio con una Ética Positiva

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Julio 2020

EDITORIAL

Si miráramos hacia atrás, los mexicanos quisiéramos saber si nuestra nación es tan corrupta, si realmen-te siempre lo ha sido y forma parte del gen que nos determina; si nos ocupáramos del presente, escu-driñaríamos y analizaríamos para reconocer el círculo en que estamos hundidos; pero si otéaramos al

futuro, quisiéramos hallar la manera de evitar tan trágico sino.La corrupción es un mal que se endilga a quienes dicen prestar su vida al servicio de los demás, pero hoy

sabemos que ni están solos, ni todos tienen esa inexorable inclinación por los bienes comunes. Tanto funciona-rios como hombres de empresa han dado atroces golpes al erario, a costillas de la salud, seguridad o bienestar de millones de personas.

En estos tiempos terribles de pandemia nos hemos decantado por hablar de la ética, la pública, para ma-yor precisión. Esta disciplina que debiera regir los hábitos y costumbres de las personas que laboran para los demás en las instituciones del Estado. Este pensar que procura formular una guía para la conducta de los servidores públicos.

Como corresponde al Derecho, se analiza tanto el deber ser, como la norma; las circunstancias que debilitan la moralidad de quienes ejercen esta función, como las falencias del ser que le impiden la integridad.

Pasamos por lugares tan comunes, pero más que vigentes, como Platón, Aristóteles, San Agustín y Santo Tomás de Aquino, como toda una pléyade de los pensadores más cercanos. Algunos en estas mismas páginas.

Para desfortuna de muchas naciones, de millones de desfavorecidos, hablamos de un actuar que no nece-sariamente pende de promulgar una ley, de formular un código, sino de una forma de ser, de atesorar valores y cultivar virtudes. ¿Ejemplar debe ser la vida privada como la pública de un funcionario? Nosotros decimos que sí, pero no es tan fácil la respuesta.

Un abono indispensable es el hacer posible el Estado Derecho. La corrupción debe ser combatida eliminan-do la impunidad, desalentando el malhaber y gobernando y siriviendo ejemplarmente.

Un granito para hacer florecer este campo, es la discusión que en estas páginas presentamos, querido lector.

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Julio 2020ÉTICA PÚBLICA

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Julio 2020

ES TIEMPO DE REPENSAR LA ÉTICA PÚBLICA

La pandemia por coronavirus nos obliga a discutir grandes dilemas que arrojan los avances tecnológicos en la biomedicina, el big data o la robótica

y su correcto uso por parte de los gobiernos considerados democráticos.

CARLES RAMIÓ

Doctor en Ciencia Política y de la Administración por la Universitat Autónoma de

Barcelona (1994) y Licenciado en Ciencias Políticas y

Sociología por la Universidad Complutense de Madrid (1987).

Es catedrático de Ciencia Política y de la Administración

en la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona). Es especialista en gestión pública e instituciones públicas en España y América

Latina.

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Julio 2020La crisis del coronavirus ha he-cho evidente algo que me pre-ocupa desde hace unos años:

la necesidad de reflexionar más y mejor sobre la ética pública ante los enormes cambios a los que se expone nuestra sociedad por la irrupción de la biome-dicina y el big data combinado con la inteligencia artificial, la globalización, la robótica y los nuevos paradigmas económicos y laborales, por citar sólo algunas de las transformaciones que pueden ser más relevantes.

Lo que más me ha impactado y ge-nerado todo tipo de inquietudes éticas, vinculado con la crisis del coronavirus, es la atención médica a nuestros vene-rables ancianos que contraen el virus. Conocemos los protocolos médicos que, para optimizar recursos de unos servi-cios de emergencias y de cuidados in-tensivos saturados, discriminan a unos enfermos de otros en función de los pronósticos médicos sobre su potencial porcentaje de supervivencia. Si no tie-nes apenas posibilidades para sobrevi-vir, no tienes cabida en un hospital.

14

Julio 2020 Todavía me ha causado una mayor impresión la vía holandesa de atención o los muy ancianos y/o muy enfermos: que no se acerquen a ningún hospital y que pacientemente esperen la llegada de la parca en sus domicilios. Si fuera en Estados Unidos o en Gran Bretaña (que seguramente optarán por este pro-tocolo) nos hubiéramos escandalizado dada la apatía de las instituciones polí-ticas con la sanidad pública, una prác-tica neoliberal extrema y unos líderes políticos, como Trump o Johnson, con muy poco apego al sentimentalismo. Pero resulta que estamos hablando de Holanda, país referente del Estado del bienestar y con una cultura institucio-nal y social de primer nivel en referen-cia a los Derechos Humanos.

Especialmente perturbadora me ha resultado la proclama de la jefa del departamento de geriatría de Gante: “No traigan a los pacientes débiles y a los ancianos al hospital. No podemos hacer más por ellos que brindarles los buenos cuidados paliativos que ya les estarán dando en un centro de mayores o en sus domicilios. Llevarlos al hospi-tal para morir allí es inhumano”.

Además, ha añadido: “Los pacien-tes con problemas físicos o mentales como la demencia, que se encuentran ya muy débiles, tienen más probabi-lidades de morir en los próximos 12 meses. Menos, si contraen el corona-virus. Así que el tratamiento puede tener un efecto que prolongue la vida, pero la posibilidad de una cura defi-nitiva es muy pequeña”.

Aquí la ética pública parece que está vinculada a una ética social de carác-ter religioso: calvinistas, ellos, frente a católicos, nosotros. Por tanto, ¿es ético que en España la mayoría de enfer-mos graves de coronavirus mueran en la más absoluta soledad en nuestros hospitales? Incluso el personal médi-co y de enfermería, ataviados con una indumentaria propia de astronautas, para asegurar la profilaxis, han tenido que pintarse caras con sonrisas en sus aparatosas vestimentas.

Sin duda son dilemas que van a ge-nerar debate, aunque ahora no hay tiempo para ello y es perentorio tomar

decisiones éticas a la brava. Pero una vez superada esta crisis, considero que todos los empleados públicos debe-ríamos dedicar un tiempo de nuestras jornadas laborales a hacer debates or-denados y productivos sobre los retos de la ética pública, tanto a nivel de nuestras propias especialidades como institucional.

Definir nuevos estándares éticos a situaciones totalmente nuevas no es una tarea fácil y las administraciones públicas deben fomentar este proceso de manera rigurosa e innovadora. Nos van a hacer falta especialistas en filoso-fía y en ética que canalicen este proceso que debe ser colectivo mediante la ges-tión del conocimiento, la innovación y la inteligencia colectiva.

Otro gran dilema ético: El big data es ya es una realidad que nos sumer-ge en fuertes controversias de esta naturaleza.

El filósofo Byung-Chul Han, en un reciente artículo, nos narraba la ges-tión tecnológica del coronavirus en al-gunos países asiáticos. “En China hay 200 millones de cámaras de vigilancia, muchas de ellas provistas de una téc-nica muy eficiente de reconocimiento facial. No es posible escapar de la cá-mara de vigilancia. Estas cámaras do-tadas de inteligencia artificial pueden observar y evaluar a todo ciudadano en los espacios públicos, en las tien-das, en las calles, en las estaciones y en los aeropuertos”.

Ha quedado demostrado que la vigi-lancia digital salva vidas. ¿Pero estaría-mos dispuestos a aceptar en occidente que nuestra conducta social sea evalua-da constantemente por las instituciones públicas?

Me parece que para nosotros esto sería inaceptable, pero en cambio, re-sulta que “toda la infraestructura para la vigilancia digital ha resultado ser ahora sumamente eficaz para contener la epidemia. Cuando alguien sale de la estación de Pekín es captado automá-ticamente por una cámara que mide su temperatura corporal. Si la tempe-ratura es preocupante todas las per-sonas que iban sentadas en el mismo vagón reciben una notificación en sus

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Julio 2020

teléfonos móviles. No en vano el sis-tema sabe quién iba sentado dónde en el tren. Las redes sociales cuentan que incluso se están usando drones para controlar las cuarentenas. Si uno rom-pe clandestinamente la cuarentena un dron vuela hacia él y le ordena regresar a su vivienda.”

Claro que China es una dictadura, pero Corea del Sur, país democrático, ha aplicado una tecnología similar para combatir el coronavirus. Quien se aproxima en Corea a un edificio en el que ha estado un infectado recibe a través de la “Corona-app” una señal de alarma. Todos los lugares donde ha habido infectados están registra-dos en la aplicación. “No se tiene muy en cuenta la protección de datos ni la esfera privada. Se publican los movi-mientos de todos los infectados. Pue-de suceder que se destapen amoríos secretos”.

Los asiáticos tienen una cultura co-lectivista y se someten voluntariamen-te a la intromisión de los poderes pú-blicos. ¿Sería esto posible en nuestra cultura individualista que sacraliza la

privacidad? ¿Podemos quedarnos en un camino intermedio y utilizar estas tecnologías en casos extremos como la actual crisis y luego no utilizarlas? ¿Confiaremos en unas administracio-nes públicas que posean todo este po-tencial tecnológico? Todo un debate de ética social que no es nada sencillo.

La tecnología puede hacer revivir las leyendas más oscuras del Leviatán. ¿Cómo vamos a controlar a esta bestia? Pero si impedimos que los poderes pú-blicos utilicen y dominen esta tecnología, quizás sean las empresas privadas las que se conviertan en temibles leviatanes y, en cambio, las instituciones públicas sean tan inocentes y tan poco decisivas como unas ardillas, totalmente incapaces de dominar a las bestias privadas.

Sabemos que la biomedicina va a alargar la vida y que, por tanto, va a generar todo tipo de transformaciones sociales, conflictos intergeneracionales y desigualdades sociales ante radica-les diferencias en expectativas de vida. Otro ejemplo que ilustra la necesidad de renovar los estándares de la ética so-cial y de la ética pública.

China y Corea del Sur violan la privacidad para para atajar la pandemia.

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Julio 2020

LEGISLACIÓN MEXICANAY SERVICIO PÚBLICO

La doctrina y los ordenamientos jurídicos que han regulado el comportamiento ético de los servidores públicos federales en México, desde

2002 han sufrido algunas modificaciones, pero sin grandes cambios.

RODOLFO RAFAEL ELIZALDE

CASTAÑEDA

Doctor en Derecho y Profesor-Investigador de Tiempo

Completo Definitivo del Centro de Justicia Penal, Seguridad Pública y Justicia Penal de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma

del Estado de México, perfil PRODEP-SEP, perteneciente

al Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1.

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Julio 2020La Ética de Los servidores PúbLicos

a. Ética.Jaqueline Prado Carrera refiere que la ética “es la conducta del hombre frente a la responsabilidad que éste tiene ante los ojos de otros hombres. Es decir, so-bre lo que otros esperan de su actua-ción” (2016, 376). Por su parte, Yolimar Vilchez sostiene que “la ética se refiere a la disciplina filosófica que constituye una reflexión sobre los problemas mo-rales” (2012, 234). Mientras que Julio De Zan señala que la ética es “la ciencia o disciplina filosófica que lleva a cabo el análisis del lenguaje moral y que ha elaborado diferentes teorías y maneras de justificar o de fundamentar y de re-visar críticamente las pretensiones de validez de los enunciados morales” (2004, 19).

b. Corrupción.Irma Sandoval, en su libro Enfoque de la corrupción estructural: poder, impuni-dad y voz ciudadana, refiriéndose a la corrupción, cita a la Organización de las Naciones Unidas, en el Programa Global contra la Corrupción, que defi-ne el fenómeno de la corrupción como un “comportamiento de los individuos y funcionarios públicos que se desvían de las responsabilidades establecidas y usan su posición de poder para satisfa-cer fines privados y asegurar sus pro-pias ganancias” (2016, 119-120). Por su parte, Rowland refiere que la corrup-ción es “el abuso de poder público para obtener beneficio particular” (2003, 3). Nos dice Roberto Ochoa que, el tér-mino corrupción es entendido como “cualquier actividad a través de la cual se altera y trastoca la forma y el objeto de una cosa, de un procedimiento o de una relación, a cambio de la promesa u obtención de beneficios recíprocos en-tre sus protagonistas”1 (2017, 206).

1 Nota: esta definición es extendida ya que no sólo abarca a lo referente al poder público, sino va más allá de las actividades gubernamentales de cualquier nivel, porque en realidad no se trata de un problema propio o exclusivo de las instituciones gubernamentales, sino que también en-vuelve las relaciones entre los particulares que, de forma independiente o conjunta con aquellas, amplifican en todos los sectores los efectos del fenómeno de la corrupción.

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Julio 2020

En síntesis, cuando nos referimos al ámbito público nos encontramos con aquellos que cometen sobornos, cohe-chos o malversaciones de fondos pú-blicos; estos tuercen principios legales teniendo como resultado beneficios directos para el político o burócratas correspondientes.

c. Impunidad.Según el Diccionario de la Lengua Es-pañola (2014), impunidad es una falta de castigo y etimológicamente significa “delito sin castigar”.

d. Ética de los servidores públicos. La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) refiere que “la ética del servidor público orienta el compor-tamiento al que debe sujetarse en su quehacer cotidiano para prevenir con-flictos y delimitar su actuación en las funciones o actividades que involucren riesgos de posibles actos de corrup-ción” (2019, 2).

e. Valores éticos de los servidores públicos.

1. Interés PúblicoCarla Huerta refiere que el interés púbico es: “El conjunto de preten-siones relacionadas con las necesi-dades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidos mediante la intervención directa y permanente del Estado” (2005, 133).

2. RespetoÓscar Diego nos dice que el “respe-to es tratar con educación a las per-sonas mostrando manifestaciones de cortesía y urbanidad” (2001, 71).

3. Respeto a los Derechos HumanosLa CNDH sostiene que “la obliga-ción de respetarlos significa que los Estados deben abstenerse de inter-ferir en el disfrute de los Derechos Humanos o de limitarlos” (2018-2019).

4. Igualdad y No DiscriminaciónLa Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, nos dice que la igualdad y la no discriminación son principios básicos de las nor-mas internacionales de Derechos Humanos. Toda persona, sin dis-tinción, tiene derecho a disfrutar de todos los Derechos Humanos, in-cluidos el derecho a la igualdad de trato ante la ley y el derecho a ser protegido contra la discriminación por diversos motivos, entre ellos la orientación sexual y la identidad de género” (s.a. 1).

5. Equidad de GéneroLa ONU Mujeres, sostiene que: El concepto de equidad es un prin-cipio ético-normativo asociado a la idea de justicia; bajo la idea de equidad se trata de cubrir las nece-sidades e intereses de personas que son diferentes, especialmente de aquellas que están en desventaja, en función de la idea de justicia que se tenga y haya sido socialmente adoptada (2015, 7).

La LegisLación mexicana

La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP)

La corrupción consiste en usar cargos públicos para beneficios privados.

19

Julio 2020de 2002 establecía en su artículo 49 la obligación de la Secretaría de la Con-traloría de emitir un Código de Ética que contendría la actuación de los ser-vidores públicos. Sus bases las encon-tramos también en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y en el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desa-rrollo Administrativo 2001-2006.

Así fue como se creó el Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal pu-blicado en 2002, pues la antecitada LFRASP contemplaba la forma de ga-rantizar el cumplimiento adecuado de los principios constitucionales de lega-lidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, tomando en cuenta que los servidores públicos deberían regir-se bajo estos principios, contemplados por el artículo 113 del Título IV de la CPEUM de 1917, con la idea de que hubiera reglas claras en la actuación de dichos servidores públicos y, al mismo tiempo, se condujeran con una conduc-ta digna que respondiera a las necesi-dades de la sociedad. Estos principios constitucionales, son:1. Legalidad.- Los servidores públi-

cos hacen sólo aquello que la nor-ma expresamente les confiere y en todo momento someten su actua-ción a las facultades que las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas atribuyen a su empleo, cargo o comisión, por lo que co-nocen y cumplen las disposiciones que regulan el ejercicio de sus fun-ciones, facultades y atribuciones.

2. Honradez.- Los servidores públicos se conducen con rectitud sin uti-lizar su empleo, cargo o comisión para obtener o pretender obtener algún beneficio, provecho o venta-ja personal o a favor de terceros, ni buscan o aceptan compensaciones, prestaciones, dádivas, obsequios o regalos de cualquier persona u organización, debido a que están conscientes que ello compromete sus funciones y que el ejercicio de cualquier cargo público implica un alto sentido de austeridad y voca-ción de servicio.

3. Lealtad.- Los servidores públicos corresponden a la confianza que el Estado les ha conferido; tienen una vocación absoluta de servicio a la sociedad, y satisfacen el interés su-perior de las necesidades colectivas por encima de intereses particula-res, personales o ajenos al interés general y bienestar de la población.

4. Imparcialidad.- Los servidores pú-blicos dan a los ciudadanos y a la población en general el mismo tra-to, no conceden privilegios o pre-ferencias a organizaciones o per-sonas, ni permiten que influencias, intereses o prejuicios indebidos afecten su compromiso para tomar decisiones o ejercer sus funciones de manera objetiva.

5. Eficiencia.- Los servidores públicos actúan conforme a una cultura de servicio orientada al logro de re-sultados, procurando en todo mo-mento un mejor desempeño de sus funciones a fin de alcanzar las me-tas institucionales según sus res-ponsabilidades y mediante el uso responsable y claro de los recursos públicos, eliminando cualquier os-tentación y discrecionalidad inde-bida en su aplicación.

Con el mencionado Código de Ética de 2002, se sentaron las bases sobre las que debería conducirse en adelante la conducta de todos los servidores pú-blicos de la federación, siempre guián-dose sobre los mencionados principios éticos. Pero en 2012 se crea un nuevo Código que lo “substituyó”. El nuevo era prácticamente el mismo.

Posteriormente, en 2015, se emi-tió un nuevo Código de Ética que, igualmente, fue substituido por otro en 2019. En los dos últimos se inclu-yeron nuevos principios éticos, como el profesionalismo, la honradez, la lealtad, la imparcialidad, la eficiencia, la eficacia, etc., estableciéndose como prioritario una nueva ética pública. Lo que no cambia con cada ordenamiento es el discurso, pues se reitera el com-promiso de que la nueva ley era por el bienestar de la población y del bien común.

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Julio 2020

GOBIERNO Y VALORESEN TIEMPOS DE COVID-19

La pandemia ha dejado ver comportamientos plausibles y reprobables: desde abuso de autoridad, avaricia o discriminación, hasta beneficencia, compasión, solidaridad o justicia. Pero el balance es un déficit de valores.

ÓSCAR DIEGO BAUTISTA

Doctor por la Universidad Complutense de Madrid.

Ha sido profesor en la UNAM, en la Universidad Pedagógica Nacional y en la Universidad Autónoma del Estado de México. En esta última es Investigador del Centro de Investigación

en Ciencias Sociales y Humanidades. Cuenta con el Nivel II del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

21

Julio 2020La Ética Pública es la parte de la ética que estudia las cos-tumbres, hábitos y caracteres

de las personas que laboran en institu-ciones del Estado, es decir, de los servi-dores públicos. Fija su atención en los valores y antivalores más frecuentes en la sociedad para orientar la conducta de los servidores públicos hacía el bien común o bien de la comunidad política.

Frente a un escenario de turbulencia mundial como el generado a fines de diciembre de 2019 por el coronavirus, en adelante Covid-19, surge la pregun-ta: ¿Cuáles serán los nuevos retos que enfrentará la Ética Pública?

Para dar respuesta a esta cuestión, será necesario previamente analizar algunas de las conductas, durante la pandemia, de tres de los sujetos prin-cipales en todo Estado: a) los servido-res públicos, b) los empresarios y c) los ciudadanos. Veamos algunos ejemplos de cada uno de estos.

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Julio 2020

conducta de servidores PúbLicos

Algunas de las conductas de servido-res públicos durante la pandemia han sido las siguientes:

• Reacción frívola y tardía de gobiernos. A la mayoría de los gobernantes les tomó por sorpresa la pandemia del Covid-19. Reaccionaron de forma similar a la de otras pandemias de la historia, esto es, recluyendo en casa a la ciudadanía. Si bien esta fue una medida precautoria, no to-dos los gobernantes actuaron así. Algunos no se tomaron con serie-dad su responsabilidad de proteger la vida de sus ciudadanos, aun con el riesgo de dejar morir a la gen-te. Han sido los casos de Donald Trump, en los Estados Unidos; Jair Bolsonaro, en Brasil, o Daniel Orte-ga, en Nicaragua. El 28 de mayo de 2020, EU superó la cifra de 100 mil muertes. Este caso es emblemático por ser el país más rico del mundo y por contar con un presidente que, con abierto cinismo y despreocupa-ción, señaló por medio de un tuit:

“que fue por su gran liderazgo que se ha logrado que sólo 100 mil ha-yan muerto”.

• Reacción discriminatoria y violenta. En sentido contrario al caso ante-rior, algunos gobiernos han abu-sado de su autoridad para intentar controlar la pandemia. En el mu-nicipio de Tumbala, Chiapas (Mé-xico), una comunidad indígena se hallaba cercada debido al número de contagiados de Covid-19, lo que generó que los alimentos escasea-ran. Los habitantes protestaron por el cerco sanitario y reclamaron ser atendidos. La respuesta del muni-cipio fue enviar policías y civiles armados y dispararles. En Filipi-nas, su presidente Rodrigo Duterte (2016-2022) ordenó a las fuerzas de la ley, a principios de abril de 2020, que disparasen a aquellas personas que violaran los requisitos de la es-tricta cuarentena por la pandemia del Covid-19.

• Encierro forzoso. Algunos gobiernos (España, Guatemala, el Salvador, Filipinas) tomaron la decisión de

Los gobiernos han reaccionado con muchas deficiencias ante la pandemia.

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Julio 2020prohibir a la población salir de sus casas bajo amenazas (multas, cár-cel, represión). Esta medida ha sido considerada no equitativa, debido a que sólo las clases medias y altas pueden encerrarse por un tiempo al contar con recursos y alimen-tos, en tanto que las clases pobres, quienes se ganan la vida día a día, no lo pueden hacer. En localidades pobres y marginadas comenzaron a aparecer banderas blancas en señal de auxilio por no tener alimentos para subsistir.

• Corrupción en el sector salud. Por la premura en las compras de mate-rial sanitario para abastecer los re-querimientos en la operación de los hospitales y sistemas de salud, co-menzaron a realizarse compras de forma directa omitiéndose ciertos controles administrativos. La trans-parencia y rendición de cuentas se dejaron de lado dando paso a la opacidad y la corrupción. “El sector salud es uno de los más vulnerables a la corrupción”, indicó la organi-zación Tojil-Estrategia contra la Im-punidad (Jornada, 8/ 05/2020).

• Lucro político. Políticos de diversas tendencias, aprovechando la pobre-za de familias de escasos recursos, ofrecieron despensas con su ima-gen o su nombre en los produc-tos que repartían. Ello con la mira puesta en los siguientes procesos electorales. En México, senadores, diputados locales y federales, así como alcaldes, han incurrido en la distribución de despensas, gel anti-bacterial, cubrebocas con el nombre y la imagen de quien los auspicia.

• Manipulación de la información. Si bien se ha informado a diario sobre la situación crítica del Covid-19, ciudadanos, científicos y grupos de oposición acusan a los gobiernos de manipular las cifras de contagiados y decesos, considerándolas falsas o incompletas.

• Incapacidad del sistema de salud. Debi-do al Covid-19, salió a la luz que los sistemas de salud de algunos países se hallaban débiles en infraestruc-tura, equipo, abastecimiento y per-

sonal. Las políticas neoliberales y la privatización los han debilitado. “El 1 de mayo de 2020 el Secretario de Salud, Jorge Alcocer, documentó que México enfrenta un déficit de 200 mil médicos, de los cuales 123 mil son generales y 77 mil son es-pecialistas” (Jornada, 2 /05/ 2020).

conducta de Los emPresarios

Algunas conductas comunes de los em-presarios frente a la pandemia han sido las siguientes:

• Sobreprecios en productos de salud. Por el Covid-19, productos sani-tarios básicos (mascarillas, guan-tes, gel antibacterial, alcohol), así como especializados (ventilado-res, tanques de oxígeno), de inme-diato se comercializaron a precios escandalosos.

• Sobreprecios en productos de la canasta básica. Las tiendas de autoservicio han incrementado el precio de los productos alimenticios de primera necesidad. En el servicio a domici-lio se ha detectado que la compra llega incompleta.

• Sobreprecios en inhumaciones y crema-ciones. En las funerarias de México, el aumento de precio en cremación o inhumación ha sido de hasta el 500%, de 10 a 50 mil pesos.

• Desobediencia de empresas a la auto-ridad y a la ley. Diversas empresas violaron la orden de suspensión de actividades obligando a sus em-pleados a trabajar, exponiéndoles al contagio. En el caso del grupo Elek- tra y Banco Azteca promovieron amparos para no cerrar sus tiendas.

• Abuso de aerolíneas. Diversas aerolí-neas se negaron a cancelar o hacer devoluciones a clientes que tenían vuelos comprados. Para quienes deseaban reprogramar los vuelos, las comisiones o “penalizaciones” se elevaron.

• Despido, suspensión o reducción del salario de los trabajadores. Salvo ex-cepciones, en general, los empresa-rios al saber que se suspendían las actividades laborales optaron por alguna de estas medidas.

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Julio 2020 • Venta de tratamientos “patito” Anti-Covid19. Algunos labora-torios y centros médicos han comenzado a ofrecer trata-mientos anti Covid-19 sin au-torización oficial y a precios muy altos. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha dejado claro que no existe vacuna o medicamento espe-cífico por lo que ha alertado a la población a no dejarse enga-ñar por estas empresas que se aprovechan del miedo, deses-peración y desinformación de la gente.

• Desinformación por parte de empresas de la comunicación. Ciertos medios se dedicaron a desinformar, generando ru-mores y atacando a las auto-ridades de salud. El caso de la empresa TV Azteca, a tra-vés de su conductor estelar de noticias, Javier Alatorre, en el mes de abril, pidien-do no hacer caso a las indi-caciones del Subsecretario de Salud de México, Hugo López-Gatell, fue un verda-dero escándalo.

• Desigualdad y privilegios. La far-macéutica francesa Sanofi de-claró en mayo de 2020 que la vacuna contra el Covid-19 que están desarrollando será de uso exclusivo de los Estados Uni-dos por haberla financiado.

conductas de La ciudadanía

El caso de las conductas ciudada-nas también merece atención. Al-gunas de estas han sido:

• Incredulidad y rechazo a la pan-demia. Un sector de la socie-dad niega la existencia del Covid-19, piensa que es una mentira de los gobiernos. Otro sector reconoce el virus, pero rechaza las medidas pre-ventivas sugeridas o las acep-ta parcialmente.

• Muerte por escepticismo y re-chazo hacia la sanidad pública. El

Subsecretario de Salud Pública, Hugo López-Gatell, señaló que muchas personas han fallecido porque han llegado demasiado tarde a los hospitales. Entre las razones: por no creer en el vi-rus, automedicarse, asistir úni-camente a su médico particular, así como no tener confianza en la sanidad pública.

• Violencia al personal sanitario. Un sector de la ciudadanía re-accionó violentamente agre-diendo a personal sanitario. Una docena de organizaciones médicas y humanitarias conde-naron el aumento de incidentes violentos en contra de los traba-jadores de la salud. Dichas or-ganizaciones advierten que en todo el mundo se han registra-do ataques “contra el personal de salud en gran medida causa-dos por la estigmatización que sufren dichos trabajadores por estar expuestos al coronavirus” (Jornada, 28/ 05/ 2020).

• Aumento de denuncias por mal-trato familiar. Este problema aumentó debido a dos causas: 1) El confinamiento en sí, la convivencia continua con el maltratador y, 2) Un exagera-do abastecimiento de bebidas alcohólicas.

• Afectación mental. El impacto del Covid-19 en la salud men-tal se refleja en los siguientes estados: miedo, depresión, confusión, ansiedad, hartaz-go, desesperanza y soledad. Hay una sensación de mayor pesimismo ante el futuro. Un estudio de la Fundación Euro-pea para la mejora de las condicio-nes de vida señaló que el opti-mismo se reduce en personas menores de 35 años, una gran parte de las cuales acusan gran tristeza y soledad.

Es de señalar que, aunado a las conductas negativas de los sujetos señalados, existen servidores pú-blicos que no han dejado de traba-

jar presencialmente para que otra parte de la población se confine. El personal del sector salud de todos los países afectados se jugó la vida enfrentándose directamente al vi-rus, velando así por la salud de los ciudadanos.

Existen también algunos em-presarios que han protegido a sus trabajadores, garantizado sus em-pleos y sueldos.

Y qué decir de los ciudadanos que han dado muestras de gene-rosidad y solidaridad loables. Son ejemplos: a) el campesino que ofreció sus cosechas a quien lo ne-cesitase, b) el voluntariado en alza (en España, el número de jóvenes que participan en esta actividad se incrementó en 500%), c) gente que entrega despensas, d) la ini-ciativa Juntos por la Salud (el Tec-nológico de Monterrey, la UNAM y Funsalud) consistió en donar ventiladores.

El Covid-19 ha mostrado di-versas reacciones de los seres hu-manos. Unas acordes al principio de beneficencia, manteniendo la calma, la prudencia, la recta ra-zón, tomando conciencia de la si-tuación y sacando lo mejor de sí. Otros reaccionaron con ira e igno-rancia, lanzando rumores, menti-ras, generando miedo, odio y con-fusión, buscando a quién culpar.

Bajo la óptica de la ética, al-gunos de los antivalores más frecuentes encontrados en las conductas de los sujetos analiza-dos fueron: abuso de autoridad, avaricia, codicia, desinformación, desconfianza, desigualdad, dis-criminación, egoísmo, injusticia, oportunismo. En sentido contra-rio, algunos de los valores mos-trados por los actores analizados fueron: beneficencia, compasión, comunicación, equidad, solidari-dad, justicia, respeto, prudencia. Aunque es difícil medir con pre-cisión a los valores y antivalores y ponerlos en una balanza, se per-cibe un déficit de valores en los sujetos estudiados.

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Julio 2020ProsPectiva:

¿Qué escenarios nos aguardan después del confinamiento por el Covid-19?

Bajo el contexto señalado y ha-ciendo un poco de prospectiva es posible plantear los siguientes es-cenarios:

1. Utópico. Señala que después de la pandemia habrá cambios positivos. La humanidad rena-cerá. Habrá armonía, equidad y dignidad humana.

2. Catastrofista. Señala que la pandemia es un presagio del fin del mundo. La humanidad se acabará.

3. Realista. El capitalismo se re-nueva, incluso se intensifica. Habrá más desempleo, estan-camiento, recesión y contrac-ción de la economía, desnu-trición, pobreza, desigualdad. Con la pandemia los ricos se han hecho más ricos, y el nú-mero de pobres ha aumenta-do. La corrupción y sus múl-tiples prácticas continuarán creciendo.

4. E s p e r a n z a d o r - r e s t a u r a -tivo. Este escenario se apoya en dos elementos: Por un lado, en el mito de Pandora, aquella mujer que abrió la caja que se le había pedido que no lo hiciera, pero debido a su gran curiosidad no pudo evitarlo y de ahí sa-lieron todos los males del mundo. Cuando atinó a ce-rrarla quedaba en el fondo la

esperanza, el único bien que los dioses habían metido en ella. Por el otro, en el concepto de retrotopía, acuñado por Syg-munt Bauman. Dicho concep-to hace referencia a un mundo ideal ubicado en un pasado perdido, robado o abandona-do que se resiste a morir. Bau-man pone énfasis en el pasado porque el futuro es desolador, en sus propias palabras escri-bió: “El futuro se ha transfor-mado para convertirse en un escenario de pesadilla (…) El camino hacia el futuro guar-da una senda de corrupción y degeneración” (Bauman, 2018, 15-16). “Los habitantes de la tierra nos encontramos en una situación de verdade-ra disyuntiva: o unimos nues-tras manos, o nos unimos a la comitiva fúnebre de nuestro propio entierro en una misma y colosal fosa común” (Bau-man, 2018, 161). La recomen-dación de Bauman es pensar el futuro mirando al pasado, para buscar y redescubrir el camino perdido, recobrar la senda correcta, volver a las preguntas básicas ¿Quiénes somos? ¿A dónde vamos? Vol-ver a la máxima “conócete a ti mismo”. Mirando al pasa-do con atención podemos: a) volver a la vinculación entre ética y política, b) reencontrar el significado de política, c) re-cordar los fines del gobierno, d) discernir entre politeía e

idioteía, esto es, el interés por lo público respecto del perso-nal, e) comprender la impor-tancia del fin del Estado que es el bien común. En suma, bajo este escenario existe la esperanza de que sanando las heridas del pasado es posible restaurar las sociedades.

refLexiones

Enfrentar la crisis de valores gene-rada por la pandemia en las socie-dades contemporáneas requiere, además de fijar la mirada en los valores, fortalecerlos. Es necesario contar con una cultura ética en los servidores públicos que se haga extensiva al sector empresarial y a la ciudadanía.

La Ética Pública forja el espíritu del servidor público. Muestra los valores que deben guiar su actuar día a día durante el ejercicio del cargo; orienta y resuelve dilemas cuando existen lagunas en la nor-matividad y establece un dique a las prácticas corruptas.

La mención de Aristóteles del “zoon politikon” señala que todo ser humano es un animal político; nos recuerda que somos animales sociales y, por lo tanto, nos necesi-tamos unos a otros para vivir, pero no de cualquier manera, sino para vivir bien.

Buenos gobernantes y ciu-dadanos virtuosos son los in-gredientes para restaurar el an-helado bien común, fin de toda sociedad organizada.

Bauman, Zygmunt (2018), Retrotopía, México, Paidós Diego, Óscar (2019), Ética y reeducación para la madurez ciudadana, Colección Cuadernos para prevenir y combatir la corrupción Número 9, Toluca, UAEM- Poder Legislativo del Estado de México.Diego, Óscar (2018), La lógica neoliberal y su impacto en el estado mexicano, San Cristóbal de las Casas, UAEM-UNACHDiego, Óscar (2017), Madurez ciudadana, requisito para la consolidación de una democracia ética, San Cristóbal de las Casas, UAEM-UNACHDiego, Óscar (2011) Fundamentos éticos para un buen gobierno, Colección Cuadernos de ética para los servidores públicos Número 2, Toluca, UAEM- Poder Legislativo del Estado de México. Leal, Gustavo (2020) “Covid-19: sector privado de la salud”, La Jornada, 2 de mayo.“Temen desvíos de recursos en la contratación de servicios de salud”, La Jornada, 8 de mayo de 2020.

BIBLIOGRAFÍA

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Julio 2020

UNA NUEVA CULTURA PARA EL SERVICIO PÚBLICO

Basta echar una mirada sobre el impacto político e institucional de la actual crisis internacional por Covid-19, para notar la importancia que adquieren los valores y los principios éticos en la Administración Pública.

BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ

Estudios de doctorado en Políticas Públicas y

Administración Pública y Máster en Gestión Pública y Liderazgo Político por la Universidad de

Alicante. Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad

Miguel Hernández de Elche. Profesor de Ciencia Política y de la Administración de la

Universidad de Valencia.

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Julio 2020Resulta siempre oportuno re-visar la preocupación que de forma reiterada ha ocu-

pado la ética pública en la historia de las ideas políticas y del pensamiento administrativo, especialmente en co-nexión con las propuestas relativas al buen gobierno, un tema objeto de múl-tiples disciplinas y con especial presen-cia en las ciencias sociales y jurídicas.

En una aproximación más recien-te, los principios y valores han estado presentes en los paradigmas que han anudado el pensamiento y la prácti-ca administrativa a lo largo de las re-cientes décadas. Cabe señalar el papel que la ética pública ha representado en los planteamientos teóricos o apli-cados de la Nueva Gestión Pública, el Nuevo Servicio Público, la Gobernan-za y el estudio de las redes, el Gobier-no Abierto o los distintos paradigmas neo-públicos que vienen a reincorporar o revisitar ciertos principios del inicial planteamiento weberiano, en el que in-dudablemente la ética juega un papel central, especialmente en lo relativo a la vocación y el desempeño del fun-cionario público, así como la comple-ja relación entre las dimensiones de la política y de la propia Administración Pública. Cada paradigma se ha pro-nunciado sobre la ética del servicio y de los empleados públicos haciendo referencia a los estándares axiológicos que deben guiar el diseño institucional

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Julio 2020 de los sistemas político-administrati-vos o las condiciones axiológicas de los empleados al servicio de la Adminis-tración Pública.

La ética pública ha aflorado y for-mado parte, igualmente, de estudios y líneas de investigación sectoriales de la acción pública tales como:

1. El copago de servicios públicos y la ponderación de principios ta-les como los de equidad, libertad o solidaridad a la hora de guiar la regulación y la provisión pública y que coinciden, a su vez, con algu-nos de los valores que fundamen-tan el sistema político democrático, especialmente en los modelos so-cioeconómicos de los Estados del Bienestar;

2. Nuevas formas de gestión públi-co-privada que incorporan agen-tes del sector privado y de la so-ciedad civil en la co-producción de servicios públicos; procesos de privatización; las más recientes experiencias de reinternalización o recuperación de servicios públicos; y las reformas realizadas sobre el régimen de provisión de servicios públicos mediante la contratación pública, los convenios y las múl-tiples formas innovadoras de co-laboración institucional, social y económica;

3. Programas de formación dirigidos a empleados públicos y la incor-poración de la ética pública en los procesos de reclutamiento, ges-tión y formación continua basada en competencias y en los perfiles profesionales emergentes o de los directivos públicos, con una rele-vancia significativa de la cultura organizativa y de sus actores, tanto internos como externos;

4. La digitalización de los procesos administrativos y la atención a las causas y los efectos que la brecha digital puede provocar sobre la in-clusión ciudadana y las asimetrías en el acceso a los recursos de infor-mación y participación;

5. La contribución de ciertos prin-cipios y valores al control y la rendición de cuentas efectuada

por la Administración Pública como indicador de fortaleci-miento democrático;

6. El papel de la Administración Pú-blica en la gestión de marcas terri-toriales o internacionales (soft diplo-macy) con fines reputacionales o de promoción social y económica, en un contexto de una interdependen-cia compleja como característica definitoria de las actuales relacio-nes internacionales;

7. Los procesos destinados a generar consensos con base en los diferen-tes valores que confluyen en la ges-tión de las relaciones interguber-namentales o interadministrativas, especialmente entre distintos nive-les de gobierno y administración, y en asuntos tales como la redistribu-ción de recursos o la definición de fines u objetivos sociales;

8. La innovación administrativa e institucional y el diseño de me-canismos para incorporar en

Cursos, foros o manuales son herramientas para capacitar al servidor.

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Julio 2020

las administraciones públicas el aprendizaje permanente derivado, especialmente, no tanto de cambios disruptivos, sino de procesos cons-cientes de reforma diseñadas por las propias instituciones. En este sentido, conviene hacer referencia a los riesgos que pueden derivarse de los diferentes procesos de im-portación o trasposición acrítica y sin la debida adaptación de las recomendaciones contenidas en informes y estrategias de reforma o modernización administrativa formuladas en el escenario interna-cional;

9. El papel que adquiere la gestión de la información y la participación de diferentes redes epistémicas, aca-démicas o sociales en el impulso de los estudios estratégicos y la consti-tución de comunidades ampliadas de inteligencia;

10. La importancia de los valores en la gestión del riesgo y la evaluación

de los costes sociales y ambientales que resultan ponderados a la hora de generar diferentes alternativas de decisión, concretamente, en si-tuaciones de crisis y emergencia económica, climática o sanitaria;

11. La proliferación de foros o conse-jos conformados por ciudadanía, expertos o colectivos profesionales y sociales destinados a controlar la acción gubernamental, asistir en la adopción de deliberaciones o parti-cipar en la gestión colaborativa de servicios públicos; y,

12. Finalmente, cabe tener en cuenta la contribución de los valores y el papel las diferentes éticas presentes a nivel internacional en el fortaleci-miento institucional como medio y, a su vez, como fin de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

De entre todos estos retos reitera su presencia la preocupación por la ética pública, no sólo en el diseño institu-cional de la Administración Pública, sino además en el estudio de la cul-tura política de la ciudadanía y sus orientaciones hacia la Administración Pública (confianza, legitimidad), con especial protagonismo de los valores atribuidos a las instituciones públicas en su legitimación, procesos y resulta-dos. Cobra relevancia la ética pública y las dimensiones o alcance del dere-cho a la buena administración, inclu-yendo, en áreas quizás periféricas, pero no por ello menos relevantes, la Responsabilidad Social y los procesos de autorregulación promovidos por las Administraciones Públicas.

La contingencia de los valores en el contexto de cada realidad histórica o geográfica convierte a la ética pú-blica en una variable dependiente en los estudios de reforma institucional. No obstante, el catálogo específico de principios y valores vigente en un de-terminado contexto institucional de-viene en una variable independiente que incide sobre las prioridades polí-ticas o la escala de valores reflejada en la opinión pública, la cultura política y los procesos de atribución de signifi-cado y de definición de los problemas

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Julio 2020 públicos. En todo caso, los diagnósti-cos o las propuestas de intervención deben tener en cuenta la estructura axiológica diferenciadora de la Ad-ministración Pública, la cual no es ex-cluyente de principios procedentes u originados en la dimensión democrá-tica (tanto en el ámbito representativo como en la concertación social o la par-ticipación ciudadana).

Las alusiones a la ética pública y el buen gobierno resultan constan-temente presentes en los discursos políticos, en ocasiones como escudos retóricos en escenarios de corrupción o de bajos indicadores de apoyo a la democracia. Así, los gobiernos y par-tidos políticos suelen apelar asidua-mente a la ética pública y a la pro-bidad con la que vendrían a quedar alineadas sus estrategias de acción política, concretamente bajo circuns-tancias de presión social o política.

No obstante, existe el riesgo de que una apelación a la ética pública no acompañada de estrategias concretas genere elevadas expectativas que, de no satisfacerse por su propia natura-leza altamente autoexigente, terminen por ahondar, todavía más, en las crisis de legitimidad, confianza o credibili-dad que, a través de la integridad, se pretendían resolver.

Del mismo modo, el uso indistinto o en ocasiones intercambiable de tér-minos como los de ética, buena admi-nistración, transparencia (publicidad activa y pasiva) o buen gobierno puede acabar generando cierta confusión en cuanto al alcance conceptual de voces utilizadas, errónea y equivocadamente, de forma pretendidamente sustituible.

Si a todo ello se une la dificultad de concretar los principios de ética públi-ca en estrategias de acción y de gestión de la integridad que resulten eficaces, tangibles y evaluables, nos encontra-mos ante un escenario cuyas dificulta-des no deberían provocar, sin embargo, una suerte de pesimismo o escepticis-mo sobre la vigencia y la posibilidad de la ética pública, así como tampoco a menospreciar los avances logrados en diferentes contextos jurídicos, interna-cionales y políticos en favor de la pro-

bidad en las administraciones públicas. La ética pública informa y orienta,

de esta forma, la adopción de deci-siones que describen el proceso siem-pre abierto en que se encuentran las administraciones públicas. Disertar sobre la ética aplicada implica hacer referencia a la gestión de la integri-dad por parte de los diferentes nive-les y cargos responsables de las Ad-ministraciones Públicas, abarcando tanto a los cargos electos (diputados, senadores, concejales) como a los al-tos cargos superiores, directivos y administrativos.

Bajo la intención de concretar el lo-gro de la ética pública, el concepto de gestión de la integridad apela a indi-cadores que posibiliten la evaluación de su eficacia y grado de desarrollo conseguido. Este ejercicio de concre-ción supone incorporar la integridad, de forma transversal, en el conjunto de las políticas públicas, pero también, impulsar políticas públicas de o para la gestión de la integridad sectoriales y especializadas.

La concreción de la integridad debe observar y evitar una eventual ten-dencia economicista y tecnocrática de sus estrategias. El esfuerzo –y la nece-sidad– de operacionalizar los princi-pios de ética pública en acciones con-cretas ha supuesto, en ocasiones, la formulación de paradigmas de acción eficientistas que centran su atención en el control del gasto público o en la gestión presupuestaria, alejándose o dejando de lado el impacto y la orien-tación democratizadora de la ética pública como indicador de calidad democrática. Al respecto, resulta de especial importancia el trato de Fausto a que, en concreto, llevaría la Nueva Gestión Pública, promoviendo y prio-rizando los valores del mercado ante un paulatino retroceso de la Adminis-tración Pública, así como de los prin-cipios y las condiciones de inclusión propias de los procesos democráticos.

Una aproximación ampliada a los límites y el alcance del gobierno (or-gánica e institucionalmente conside-rado), así como a su alcance en cuanto a las áreas de acción e intervención,

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Julio 2020impone la necesidad de considerar la extensión de los códigos éticos a los actores que, en distintos momen-tos, participen de la acción pública, desde la ciudadanía hasta los grupos de interés. Del mismo modo, los có-digos éticos y de conducta han ido paulatinamente abarcando más insti-tuciones, no sólo del gobierno (altos cargos), sino también del Poder Le-gislativo (códigos aplicables a parla-mentarios a través de los Reglamen-tos de las cámaras). El término Public Compliance ofrece, en este contexto, un soporte conceptual para garan-tizar el cumplimiento de las estrate-gias de autorregulación o adhesión voluntaria concretadas en los códigos de buen gobierno aplicables de forma individual (altos cargos, directivos y empleados públicos) y organizativa (agencias públicas, parlamentos, fun-daciones públicas, entre otros).

Parece lógico señalar que, hoy en día, la aportación de valor público es, muy especialmente, una cuestión de valores. No sólo de los que inspiran las normas punitivas que impidan o sancionen a posteriori el deterioro de la Administración Pública y sus princi-pios, sino de aquellos que sirven para construir, preventivamente, una cultu-ra de vocación del servicio público que involucre a los actores de la acción pú-blica institucional, así como a la propia ciudadanía y los grupos en que ésta se organiza.

Finalmente, una mirada sobre el impacto político e institucional de la actual crisis sanitaria internacional desde la perspectiva de la ética pública pone de manifiesto la importancia que adquieren los valores y los principios ponderados en las diferentes alterna-tivas de decisión y que han justificado las medidas adoptadas. Algunos aspec-tos de trascendencia ética serían, entre otros, los siguientes:

1. La solidaridad entre generaciones con motivo de la responsabilidad y el cuidado a las personas más vulnerables y debido al desigual impacto que, en función de la edad, ha manifestado el Covid-19;

2. La limitación de ciertos derechos

fundamentales (especialmente, la li-bertad de circulación) en favor de un bien público o colectivo a pro-teger: la salud pública y los propios sistemas sanitarios;

3. La extensión o ampliación de los límites de la intervención pública y la acción gubernamental en cuanto a: la restricción de la actividad econó-mica (v. gr., Estados de Alarma); la definición de qué sectores, funcio-nes o actividades productivas re-sultan esenciales; y la intervención del sector público en la activación o reconstrucción económica median-te ayudas directas e indirectas a la iniciativa privada;

4. La adopción de planes de inversión e intervención social para atender las situaciones de vulnerabilidad so-cioeconómica provocadas por las situaciones de desempleo o por el impacto desigual de la crisis sani-taria y su proyección económica en función de la renta u otras circuns-tancias estructurales de carácter la-boral y social;

5. El papel de la responsabilidad indi-vidual en el cumplimiento de las disposiciones decretadas mediante la autolimitación o la colaboración en el control de la expansión de la pandemia;

6. El impacto internacional y el debate sobre la interdependencia múltiple, compleja y multidimensional de los diferentes actores y países en el con-texto de la globalización, así como la importancia de la coordinación internacional (a través de la OMS) o la solidaridad entre Estados (como han evidenciado los debates sobre las ayudas en el marco de la UE);

7. El papel del sector público en la investi-gación destinada al desarrollo de vacu-nas y las garantías para un adecua-do acceso a la mismas.

8. Por último, cabe hacer referencia al desarrollo de protocolos y códigos deontológicos que distintas insti-tuciones sanitarias y centros de in-vestigación médica aplicada están adoptando para informar las deci-siones aplicables en los tratamien-tos y la atención sanitaria.

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Julio 2020

LA CENTRALIDAD PUESTA EN EL CIUDADANO

El Estado tiene como responsabilidad ética informar eficientemente, para que la sociedad opine de manera libre e inteligente,

y actuar con respeto a los derechos fundamentales y al interés público.

LUIS OCTAVIO MARTÍNEZ QUIJADA

Magistrado de la Sala Superior del Tribunal de Justicia

Administrativa del Estado de México. Maestro en Ciencias

Jurídicas con mención honorífica por la Universidad

Panamericana, Campus Ciudad de México. Ha participado

en entrenamientos especiales impartidos por la International

Anti-corruption Academy (IACA) en las ciudades de Sao Paulo,

Brasil y Laxenburg, Austria.

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Julio 2020PLanteamiento

Tradicionalmente se ha identificado a la ética pública como el factor para obser-var en qué medida se cumplen las leyes por parte de los funcionarios públicos.

A través del presente trabajo se pro-pone ampliar esa visión para concebir que la ética pública tiene dos vertien-tes: una en la función pública en donde las autoridades son garantes de los de-rechos fundamentales de las personas (más allá de ser centinelas de la mera legalidad) y otra que se decanta en el espacio público de la ciudadanía.

Ambas vertientes de la ética –desde la función pública y desde la esfera de lo público– permiten visualizar una directriz de optimización para hacer frente al flagelo de los tiempos que se viven en la actualidad mexicana, den-tro del contexto mundial marcado por la terrible pandemia del Covid-19.

desde dos vertientes

Los momentos en que vivimos nos ha-cen pensar que, al clarear del día, cuan-do la pesadilla de esta pandemia con-cluya, resurgirá en nosotros una nueva forma cotidiana de existir, tal vez en-riquecida por recursos tecnológicos, tal vez con fuertes retos de recuperar los daños económicos o tal vez con una re-novada forma de apreciar a todo lo que da sentido a nuestras vidas y las perso-nas que hacen amable nuestra presen-cia en el mundo.

Lo que puede afirmarse con un gra-do mayor de seguridad es que, para en-tonces, en nuestra memoria quedarán marcadas todas las imágenes que tran-sitaron frente a nuestra mirada.

Para ese momento cobrará vigencia el verso de Benedetti, en su poema ti-tulado Cuando pase la tormenta: “Y en-tonces recordaremos todo aquello que perdimos y de una vez aprenderemos todo lo que no aprendimos.”

Mientras tanto, lo que queda en cada uno de nosotros no sólo es tener una esperanza, sino hacer todos los sacri-ficios que sean necesarios para lograr que nuestros anhelos tengan una base objetiva de realización.

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Julio 2020

1 Cfr. Harran, Marilyn y otros. Crónica del Holocausto. Las palabras e imágenes que hicieron historia. México, Grupo Editorial Diana, 2004, p. 679.2 Cfr. Bernal Pulido, Carlos. El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales. El principio de proporcionalidad como criterio para determi-nar el contenido de los derechos fundamentales vinculante para el legislador. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007, p.p. 41-42.

Para ello, nos es necesario contar con una idea clarificada de lo que, hoy en día, debemos evitar por ser malo y de lo que hay que procurar por ser bueno.

Es ahí donde cobra relevancia la éti-ca, vista no solamente como la ciencia sobre el comportamiento humano, sino como el conocimiento que permite edi-ficar el futuro.

Reiteradamente se ha considerado que, cuando la ética se aplica a la ad-ministración pública y a la política, se conoce como “ética pública”. Ello, más bien es una “ética estatal”.

Pero esa visión podría resultar aco-tada en los tiempos presentes. Si bien debe darse la importancia debida a la ética desde el ambiente estatal, su pers-pectiva no puede ser tan limitada, en medio de una vida moderna en la que la ciudadanía se encuentra rodeada de información gracias a los avances tec-nológicos y en la que un buen gobierno se matiza por la exigencia de contar con políticas públicas.

La pista se encuentra en comprender que la ética pública no solamente corres-ponde al Estado, sino también a la so-ciedad civil en el espacio de interacción que le es exclusivo de ella y donde se definen los problemas públicos.

De esa ambivalencia surgen dos vertientes de la ética pública: una, con perspectiva estatal y otra, desde el es-pacio de lo público ciudadano.

Una vez planteado este carácter dual de la ética pública, nos ocuparemos de la primera de sus dos inclinaciones.

desde La función PúbLica

La Segunda Guerra Mundial y el Ho-locausto dejaron para la humanidad la enseñanza a reconocer que existe la maldad humana, pero también el valor sin límite de las personas.

Hubo mujeres y hombres quienes realizaron actos ilegales, como pagar sobornos a los comandantes de la SS, esconder personas en sus casas durante meses, usar su categoría de diplomáti-

cos para expedir visados de tránsito o incluso conceder la ciudadanía. Todo ello, con tal de salvar la vida de otros y a riesgo de perder la propia o sufrir las peores torturas. Hoy, muchas de ellas y ellos tienen reconocido un título que tiene fundamento en el Talmud y que se denomina “Justo entre las naciones”.1

Esto es la evidencia de que es inco-rrecto valorar la acción de las autorida-des estatales a partir de una visión su-perficial de la ilegalidad. En realidad, este fenómeno gravita en la ética.

En un estado constitucional, las leyes han dejado de ser sinónimo de derecho. Los derechos fundamentales se asocian a los principios jurídicos y se distin-guen de las disposiciones escritas que se conocen como reglas.

De manera tal, que la constituciona-lidad de una regla (entiéndase norma o medida estatal), no se debe a su origen democrático, es decir, por el sólo hecho de haber sido creada por el poder legis-lativo. A diferencia de ello, su obligato-riedad está condicionada a su respaldo axiológico y su contenido ético.

Por lo tanto, las medidas estatales sólo pueden considerarse válidas cuan-do reúnen las características de: a) estar orientadas a la protección de un derecho fundamental; b) ser las alternativas que generan mayor beneficio o menor lesión a las personas; y c) porque, en caso de generar una afectación a derechos, ésta repercute en la misma medida en la que beneficia a otro derecho constitucional-mente protegido. A ello se conoce como principio de proporcionalidad o juicio de razonabilidad.2

Entonces, una conducta estatal inco-rrecta no solamente es una violación a la normatividad. Más allá de eso, es una violación a derechos fundamentales.

Cuando un funcionario público con-duce las cosas para que se lleve a cabo la adjudicación directa de un contrato para la compra de medicinas a partir de precios superiores e incongruentes con los del mercado, no solamente está violando las normas que rigen el pro-

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Julio 2020cedimiento de adquisición, sino que además está dañando los derechos a la salud y la vida de las personas que van a verse privadas de atención por la poca cantidad o la baja calidad de los medicamentos que logró adquirir el sector público.

Y claro, esa situación es aún más in-sultante cuando esa adjudicación direc-ta se hace bajo el compromiso de una retribución personal en dinero.

En los años recientes, el enfoque principal que se ha dado a la ética pú-blica en México se ha centrado en el combate a la corrupción.

Al respecto, cabe una pregunta fran-ca: ¿Será adecuado proyectar una polí-tica estatal desde un antivalor?

Puede responderse afirmativamente este cuestionamiento si pensamos que la salud se obtiene a partir de la cura de una enfermedad. Pero esa “salud” es insuficiente para un Estado que no solamente necesita sobrevivir adminis-trando el caos, sino lograr el tan anhe-lado ideal del desarrollo.

Así lo sentencia Francis Fukuyama cuando refiere que el tener un estado fuerte y efectivo implica más que sólo controlar la corrupción, pues por en-cima de eso, los gobiernos altamente corruptos generalmente tienen grandes problemas para prestar servicios, hacer cumplir las leyes y representar el inte-rés público.3

En cambio, sería más idóneo pensar en una palabra que representa un ma-yor alcance, incluso que la anticorrup-ción: integridad.

En algunos países como Brasil, se ha identificado un mecanismo en el que opera la corrupción (v.g. el caso lava jato) partiendo de la observación de los roles que juegan algunos actores, tales como los funcionarios públicos, los contratistas, los cambistas, los directi-vos de las empresas estatales y los re-presentantes o candidatos políticos.

Ante los problemas de corrupción de enormes proporciones, el compliance ha sido una metodología extensamen-

te desarrollada que ha rendido frutos tanto a favor de las empresas como del sector público y social.

En México es muy difícil hablar de un sólo mecanismo de la corrupción, pues en realidad puede haber muchos. El problema se da en varias modalida-des y niveles.

No obstante, es posible hablar de que la corrupción se desarrolla en un ciclo vicioso de tres etapas identifica-das por la oportunidad, la impunidad y la crisis de valores.

En la primera, las personas caren-tes de integridad –servidores públicos o particulares– observan la coyuntura para hacerse de un beneficio indebido, generado por la falta de vigilancia y control.

Durante la segunda, esas mismas personas se ven favorecidas por la falta de un castigo porque el Estado no tiene el potencial para detectar la irregulari-dad o para conducirla eficazmente a un tribunal.

Al llegar la tercera, esa impunidad debilita los valores éticos de la colecti-vidad y ello da lugar a que, ante una nueva oportunidad, habrá un nuevo acto de corrupción y, con ello, el reini-cio del ciclo vicioso, al grado de norma-lizar el quehacer corrupto.

Entonces, es comprensible que una de las claves en la lucha en contra de la corrupción está en fracturar por lo me-nos uno de estos tres procesos.

Pero ello no se puede hacer con dis-cursos elocuentes.

En la obscuridad del frente de batalla, hay un enemigo armado con artillería pesada: inercias, normalizaciones, buro-cracias, recovecos legales, protección de los superiores, solapamiento de la socie-dad, conductas pusilánimes, fanatismos hacia el régimen en turno, deudas polí-ticas y las intenciones de muchas perso-nas por conservar su empleo o sostener sus propias aspiraciones.

Y en ese escenario de penumbra sólo habrá dos armas efectivas de defensa: el conocimiento técnico y la voluntad.

3 Cfr. Fukuyama, Francis, Political order and political decay, From the Industrial Revolution to the globalization of democracy, New York, Ferrar, Straus and Giroux, 2015, p. 81.

36

Julio 2020 A la hora del trabajo efectivo, es ne-cesario contar con fortalezas en inves-tigación y auditoría, así como con es-trategia y argumentación jurídica que permita llegar a resultados realmente exitosos. Pero los alcances de esas habi-lidades son limitados cuando no tienen el respaldo de una auténtica voluntad de principio a fin.

Es por ello que el gran obstáculo para el combate a la corrupción en Mé-xico se encuentra en las tareas de inves-tigación. Éstas condicionan el inicio, el avance y el futuro de cada caso.

Es una fortuna saber que hay perso-nas que están dispuestas a demostrar que Maquiavelo no tuvo la razón al aconsejar a Lorenzo de Médici dicien-do que: “Un hombre que en todas par-tes quiera hacer profesión de bueno es inevitable que se pierda entre tantos que no lo son”.4

La conducta inmoral por antonoma-sia desde la función pública es aquella por la que los intereses de la política es-tán separados del interés público.

Pero esta afirmación es hueca si no se hace bajo una reflexión previa de quién, cómo y dónde se define ese in-terés, de manera tal que efectivamente pueda llamarse “interés público”.

En el siguiente apartado se hacen al-gunas aportaciones al respecto, ventilan-do cómo puede observarse la segunda vertiente de la ética pública, que es aque-lla que corresponde a la ciudadanía.

desde eL esPacio PúbLico

El espacio público es el ambiente don-de las personas actúan, no como indi-viduos en defensa de sus intereses pri-vados, sino como integrantes de una sociedad interesada en identificar los problemas de la colectividad. Se trata de un espacio propio de la ciudadanía y ajeno a la política estatal.

Habermas propone el concepto del espacio público refiriendo que éste:

“…designa un territorio de nuestra vida social donde puede formarse algo así como una opinión pública… se constituye con cada conversación entre individuos, cuan-do abandonan su vida privada y se intere-san por cosas comunes, es decir, públicas”.5

De acuerdo con este mismo autor, el espacio público no forma parte del espacio político, sino más bien es “su eterno contrincante”.

Esta autonomía e independencia es propicia para generar el tan invocado “interés público”. Es, a su vez, el factor que legitima a una política (entendida como norma de actuar de una organi-zación) y permite calificarla como una política pública.6

4 Maquiavelo, Nicolás. El príncipe, Editorial Liber Electrónicus, Libro electrónico descargado a través de la plataforma iBooks de Apple, el 13 de junio de 2020.5 Habermas Jürgen. El espacio público. En revista Nexos, Número 1, Agosto de 1996. Versión electrónica disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=7938 (consultado el 16 de junio de 2020). Traducción de José María Perez Gay, a partir de la obra: “Offentlichkeit” (ein Lexiconartikel), Fischer Lexicon, Staat und Politik, 1964, pp. 220-226.6 David Arellano Gault y Felipe Blanco definen a las políticas públicas como “…aquellas decisiones y acciones legítimas de gobierno que se generan a través de un proceso abierto y sistemático de deliberación entre grupos, ciudadanos y autoridades con el fin de resolver, mediante instrumentos específicos, las situaciones definidas y construidas como problemas públicos.” Arellano Gault, David y Blanco, Felipe. Políticas públicas y democracia. Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, No. 30, Instituto Nacional Electoral, México, 2019, p. 48.

Mientras el personal médico arriesga su vida, otros la han pasado celebrando fiestas y sin respetar protocolos.

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7 Cfr. Vázquez, Rodolfo. Derechos Humanos, Una lectura liberal igualitaria. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Instituto Tecnológico Autónomo de México, Centro de Estudios de Actualización en Derecho, México, 2017, p.p. 8-9.8 Lopovetski, Gilles. El crepúsculo del deber. La ética indolora de los nuevos tiempos democráticos, Anagrama, Barcelona, 1998, p.15.

En contrapartida, se encuen-tran las situaciones en las que el “interés público” es definido por un grupo de personas o, peor aún, una persona, quien se encuentra al frente del poder político.

También se opone a la idea de una esfera pública, la condición en la que prevalece una masa po-pular desinformada, acrítica, en la que los individuos reaccionan a su conveniencia, siguiendo sus prejuicios y rencores o que vive en apología a un líder. Ese tipo de sociedad no es una sociedad democrática –por más que se pre-dique– sino un instrumento polí-tico incapaz de caminar hacia un Estado de Derecho.

Para evitarlo, es necesario re-

conocer una serie de exigencias ciudadanas.

Al respecto, Rodolfo Vázquez identifica seis valores cívicos que permiten justificar una postura li-beral igualitaria: pluralismo, impar-cialidad, tolerancia, responsabilidad, solidaridad y deliberación pública.7

La práctica de estos valores per-mitiría afrontar situaciones difíci-les, como la pandemia por la que nos encontramos transitando, de frente y en integración con los va-lores exigibles a la función pública.

Y en La Pandemia

La adversidad hace que salga a relucir lo mejor y lo peor de las personas.

En este tiempo hemos visto, por un lado, al personal médico que arriesga su vida e incluso muere en la lucha por atender a los pacien-tes enfermos de Covid-19, en un ambiente de escasez de equipos de atención y seguridad.

Estas circunstancias dan el papel protagónico a otra forma de razo-namiento en la que es imposible lograr conclusiones unánimes: la bioética.

Al mismo tiempo en que ello sucede, hay otras personas que asumen actitudes indiferentes, celebrando fiestas o no guardan-do los protocolos a pesar de es-tar en amplias posibilidades de hacerlo, provocando con ello más contagios, saturación hospitalaria y muertes, así como más daños económicos provocados por la prolongación de la suspensión de actividades.

Fuera de esta apreciación, se en-cuentran aquellos quienes lamen-tablemente no están en posibilidad de quedarse en casa y no tienen

otra opción que lanzarse al vacío, así como todos aquellos quienes, gracias a su esfuerzo, logran que los demás tengan a su alcance los servicios esenciales.

Se trata de una situación como la que refiere Gilles Lipovetski, cuando refiere a la actuación de dos lógicas del individualismo:

“Por un lado, el individualis-mo unido a las reglas morales, a la equidad, al futuro; por el otro, el individualismo de cada uno para él mismo y del ‘después de mi el diluvio’; o sea, en términos éticos, individualismo responsable contra individualismo irresponsable.”8

Es ahí donde cobra relevancia pen-sar en una ética pública con perspec-tiva ciudadana para generar una opi-nión pública que sirva como válvula de presión para hacer conciencia del sacrificio y reprochar la negligencia.

Esta fuerza se interconecta y se complementa con una ética visible dentro y desde el servicio público, que permita valorar a las políticas a partir de su grado de respeto a los derechos fundamentales y su efectividad en la atención de un interés público definido, no a ca-pricho, sino desde la esfera de lo público ciudadano.

El Estado tiene entonces una doble responsabilidad ética, pues por un lado debe procurar la capa-cidad de la sociedad de informarse para opinar de manera libre e inte-ligente y, por otro, actuar a través de medidas ajustadas a un juicio de razonabilidad.

Estos dos deberes éticos permiti-rían acceder a una administración pública basada en la centralidad del ciudadano, lo cual es la base del derecho humano a una buena administración.

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FEDERALISMO Y BUEN GOBIERNO

Un modelo de gestión ejemplar federal debe considerar un entramado de vínculos interjurisdiccionales con normas e instituciones adecuadas, burocracias estables y profesionales, y la participación de la sociedad.

MARCELO BERNAL

Doctor en derecho por la Universidad Nacional de Cuyo

y Licenciado en Derecho y Maestro en Relaciones

Internacionales por la Universidad Nacional de

Córdoba. Docente universitario de grado y posgrado en diferentes instituciones. Investigador y autor de

publicaciones especializadas sobre derecho público, federalismo y relaciones intergubernamentales.

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1. sistemas federaLes

Podríamos coincidir en líneas genera-les en que las notas que caracterizan a los sistemas estatales federales son: la coexistencia de dos o más niveles de go-bierno con ciertos grados de autonomía, la presencia de un texto constitucional que plasma una distribución de compe-tencias entre las unidades constitutivas, un acuerdo fiscal federal, un órgano o cámara del Parlamento en donde se re-presentan los intereses de los socios, un tribunal jurisdiccional con competencia originaria en conflictos de materia federal y un entramado de normas, instituciones y procesos que tramitan las relaciones in-tergubernamentales sobrevinientes.

Dicho esto, también debemos con-siderar las clásicas reflexiones de Carl Friedrich acerca de la imposibilidad de hablar de un federalismo, y que lo ade-cuado es referenciar federalismos, dado que en ellos conviven una pluralidad de arreglos institucionales propios de cada contexto, y que los vuelven únicos e irrepetibles.

Las experiencias de países federales son escasas en el planeta. Sobre un sis-tema de Naciones Unidas que superan los 200 miembros, apenas se acercan a 30 aquellos que han optado por dicho formato de organización estatal. Podría afirmarse, incluso, que hasta la segun-da posguerra el federalismo era un mo-delo exótico que funcionaba de manera aceptable en un puñado de casos.

Coinciden las miradas expertas en afirmar que el resurgimiento del Esta-do federal, y de sus principios asocia-dos, sucedieron en un breve espacio de tiempo y en un contexto de profundos cambios alrededor del planeta en la segunda mitad del siglo pasado. En apenas un par de décadas se dieron de manera simultánea el cese de los recu-rrentes golpes de estado en Latinoa-mérica, un fuerte proceso de descolo-nización en Asia y África; una crisis de sostenibilidad del modelo de Estado de bienestar, la caída del Muro de Berlín y el eclipse de la vieja URSS; la consoli-dación del proyecto de unidad europea y la emergencia de decenas de nuevas

Las experiencias de Estados federales son pocas: unas 30 entre 200 países de la ONU.

Foto: Especial.

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Julio 2020 experiencias democráticas. A ello se le añaden como fenómenos novedosos la interdependencia de la economía y las profundas transformaciones científicas y tecnológicas propias de un mundo crecientemente globalizado.

Este agregado de transformaciones estructurales puso en tela de juicio la idea tradicional de Estado-Nación. Jun-to con ello, la emergencia de sociedades más plurales y democráticas puso en evidencia fenómenos antes menos visi-bles, como las desigualdades, la diver-sidad y la heterogeneidad de nuestras modernas sociedades de riesgo.

El federalismo resurgió por aquel entonces por ser un sistema más dúc-til que los modelos centralizados para lidiar con los temas emergentes en di-cha agenda, tales como las minorías étnicas, religiosas y lingüísticas; los nacionalismos subnacionales (aunque suene contradictorio); las desigualda-des estructurales y el reconocimiento de grupos con restricciones intrínsecas en cuanto a derechos y oportunidades.

También el federalismo se volvió un conductor más eficiente de la tensión paralela entre fuerzas contrapuestas: la integración supraestatal y la descentra-lización de los principales aparatos es-tatales, de la mano de sus principios de solidaridad, subsidiaridad, autonomía, cooperación y lealtad federal. Tan ruti-lante fue su triunfo que la inmensa ma-yoría de países con formatos unitarios caminan paralelamente en procesos de devolución de competencias a sus ins-tancias inferiores de gobierno, crecien-temente empoderadas.

Sin embargo, este retorno triunfal también ha puesto en análisis las for-talezas y debilidades de las diferentes trayectorias federales, así como tam-bién el hecho de que muchos países otrora unitarios, hoy se encuentran más descentralizados que algunos federalis-mos tradicionales.

2. La coordinación intergubernamentaL

En nuestro curso universitario sole-mos comparar al federalismo como un edificio. La estructura, es decir, los ci-mientos, las paredes, las aberturas, los

accesos, entre otras, forman parte de la arquitectura dura. En la analogía, dicha arquitectura está representada por las constituciones nacionales, estaduales y locales; las normas infra constitucio-nales y los arreglos institucionales en materia fiscal y de distribución de com-petencias. También hablamos en nues-tro edificio federal de la existencia de una arquitectura blanda compuesta por las instalaciones eléctricas, las tuberías del gas y del agua, los cableados para el acceso a internet, los acondicionadores climáticos, etc. que dan vida y confort al edificio, y que en las experiencias fe-derales son las instituciones y procesos comúnmente denominadas relaciones intergubernamentales (RIG).

El estudio de las RIG nace como dis-ciplina en la etapa fundacional del New Deal, allá por la década del 30 del siglo pasado en los EU. Podríamos definirlas como los mecanismos de coordinación, cooperación e intercambios que se dan entre dos o más órdenes o niveles de gobierno (cooperación vertical), o den-tro de un mismo nivel (cooperación horizontal). Las mismas forman, usual-mente, parte de los procesos de gestión de políticas públicas como plurimoda-lidades de un esfuerzo de armoniza-ción, cooperación, compatibilización y de negociaciones contratadas, acorda-das, convenidas o concertadas.

Las RIG originalmente fueron estu-diadas y asociadas a experiencias fede-rales, aunque con el paso del tiempo se consolidan procesos de devoluciones de competencias en Estados centrali-zados que perfectamente se enmarcan en la caracterización previa. Un clásico ejemplo son las devolutions acts concedi-das por el Parlamento Británico a Esco-cia, Irlanda del Norte y Gales, encastra-das sobre los principios del new public management (denominación atribuida a las reformas impulsadas por los gobier-nos de Thatcher y Major).

Posteriomente, y enmarcados en el estudio del proceso de unidad euro-peo, se acuñan nuevos abordajes del tema de la coordinación interguberna-mental como la idea de gobernanza mul-tinivel (Marks, 1992), también aplicadas al análisis de experiencias de coordina-

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Julio 2020ción intra estatal. Según Lachapelle y Oñate (2017), la misma es un principio útil para capturar la naturaleza cada vez más compleja y compartida de los procesos de toma de decisión y ges-tión pública en los sistemas federales y no federales, especialmente en la era actual de interdependencia y de com-petición global. Dicho concepto abarca también la idea del federalismo asimé-trico o el principio de subsidiariedad, que trata de otorgar la responsabilidad política y financiera al nivel de gobier-no que mejor pueda responder a las ne-cesidades de los ciudadanos.

Ambos enfoques coinciden en la ne-cesidad de avanzar en la proliferación de arreglos institucionales (tratados, acuerdos, institutos, normas, procesos, etc.) que permitan una gestión crecien-temente relacional y transparente de las políticas públicas fundados en prin-cipios de origen federativo: la lealtad federal, la solidaridad entre los terri-torios, la cooperación y la gestión de proximidad.

Lo relacional viene dado por la ne-cesidad de incorporar y hacer parte a la sociedad civil en los diferentes formatos y modelos de toma de deci-siones. La idea de gobernanza es un concepto post crisis estatal. En parte el concepto refiere a la descomposi-ción del sujeto clásico de la goberna-ción de la sociedad, el gobierno y, en parte, hace referencia a la recomposi-ción que sucede en el proceso actual de dirección de la sociedad mediante la construcción de nuevas relacio-nes entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de las últimas dé-cadas, que suelen ser reticentes a la unilateralidad directiva del gobierno por considerarla insuficiente y, even-tualmente, contraproducente. Con el lenguaje dialéctico de otros tiempos se podría decir que la gobernanza representa un nuevo nivel concep-tual y práctico que niega, conserva y rebasa la forma gubernamental(ista) anterior de dirigir la sociedad (Agui-lar Villanueva, 2006).

Se requieren tratados y acuerdos fundados en el federalismo: solidaridad y lealtad entre territorios.

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Por otro lado, la transparencia como política pública está asociada a la profundización democrática, a la buena gobernanza y a la prevención y combate a la corrupción. Por lo tan-to, tales políticas serán consideradas eficientes si contribuyen a profun-dizar los niveles de democracia de los países, a garantizar o mejorar la gestión de las políticas públicas y/o a prevenir y combatir la corrupción (Moreira. 1978). También con el clá-sico abordaje de Guillermo O’Donell hemos comprendido que asociada a la idea de buen gobierno en nuestras democracias deben coexistir modelos de accountability vertical (electoral y societal) y de accountability horizon-tal (de balances y de asignación), y que de sus adecuadas interacciones, puede avanzarse en la consolidación de las instituciones democráticas en nuestros países (2004).

Resumiendo, diferentes enfoques de las relaciones intergubernamen-tales coinciden en entender como un desafío explícito del gobierno (tanto en países federales como en aque-llos inmersos en procesos de devolu-ción de competencias) una adecuada coordinación –sujeta a principios y valores– que involucre de manera si-métrica o proporcional a diferentes burocracias estatales y que incorpore incrementalmente aportes de colecti-vos sociales.

3. buen gobierno

El buen gobierno –uno de los ejes articula-dores de este número de la Revista– está lejos de ser un concepto indiscutido, fue-ra de disputas. Sin embargo, la mayor parte de sus abordajes son coincidentes en relacionarlo con las ideas de participa-ción, legalidad, transparencia, responsa-bilidad, pluralismo, equidad, eficacia y sostenibilidad, principalmente.

La aportación de la perspectiva del “buen gobierno” a la teoría no está al nivel del análisis causal, ni ofrece tam-poco una nueva teoría normativa. El valor que posee consiste en que es un marco vertebrador. El valor de la pers-pectiva del “buen gobierno” reside en su capacidad de facilitar un marco ge-neral que permite entender los procesos de gobierno cambiantes. Como obser-va Judge (1995), los marcos conceptua-les de ese tipo facilitan un lenguaje y un marco de referencia a través de los cuales se puede examinar la realidad y que permiten a los teóricos formu-lar preguntas que de otro modo no se plantearían. Si cuaja, su resultado son ideas nuevas y frescas que otros marcos generales o perspectivas no podrían haber producido. Los marcos concep-tuales pueden constituir un intento de establecer un cambio de paradigma”. El valor de esos marcos generales estri-ba en su identificación de lo que merece la pena estudiar (Stoker, 1998).

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En este laboratorio de experiencias en marcha asociadas a la idea de un buen gobierno, y las infraestructuras éticas (Villoria) que las enmarcan, pro-ponemos analizar a las relaciones in-tergubernamentales como un supuesto necesario de elaboración cooperativa y relacional de las políticas públicas que, a su vez, debe tender incrementalmen-te a incorporar las miradas de colecti-vos sociales.

Los federalismos más exitosos han sido aquellos que han consolidado de manera vertical un conjunto de mo-dalidades de interacciones en la toma de decisiones basados en principios como la subsidiariedad y las políticas compensatorias que han institucionali-zado ámbitos técnicos de debate, nego-ciación y construcción de consensos, y que han consolidado burocracias pro-fesionales estables y competentes por niveles de gobierno.

Otras experiencias federales, entre las que incluyo a mi país, Argentina, atraviesan desde hace décadas proce-sos de reforma del Estado que incluyen grandes procesos descentralizadores, nuevas reingenierías de distribución de competencias (incluso con reformas constitucionales), pero el signo de estas reformas es que son implementadas de manera desarticulada, muchas veces impuestas en la agenda por el gobierno federal, y sin contar con relaciones in-tergubernamentales ni burocracias es-

tatales en todos los niveles de gobierno capaces de consolidar un diálogo insti-tucional simétrico.

La principal consecuencia de este modelo, quizás aplicable también a otras experiencias federales, es que los diálogos tienden a volverse informales, intermitentes y personalizados entre presidentes (fuertes) y gobernadores es-taduales (fuertes), y quedan allí desnu-das las asimetrías de poder negociador, el poder de quien maneja los recursos financieros, y en ellas tienden a primar las lógicas partidarias sobre la represen-tación de los intereses territoriales.

El agregado de estos factores gene-ra una tensión evidente con la idea de buen gobierno y plantea un importante desafío de reformas pendientes. Algu-nos autores llegaron a sostener que el nuevo nombre del federalismo eran las relaciones intergubernamentales. Sin animarnos a tanto, podríamos coinci-dir en que un modelo de gestión fede-ral asociado a la idea de buen gobierno debe necesariamente considerar como condición o requisito anexo a los ante-riormente mencionados, la existencia de un entramado de vínculos interju-risdiccionales que cuenten, a su vez, con normas e instituciones adecuadas, burocracias estables y profesionales, y mecanismos de participación de la so-ciedad civil. Este desafío atraviesa, en buena medida, al conjunto de los fede-ralismos latinoamericanos.

La asimetría de negociación queda desnuda respecto a quien tiene el poder del recurso.

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LA ÉTICA PARLAMENTARIANo todo es el tráfico de contratos. Hay infinidad de formas en que el

representante del pueblo puede cometer actos de corrupción, tan simple como no promover la participación democrática en las decisiones del país.

MANUEL VILLORIA

Catedrático de Ciencia Política en la Universidad Rey Juan

Carlos de Madrid, donde dirige el Observatorio en Buena

Gobernanza. Tiene más de doscientas publicaciones sobre administración pública y ética administrativa. Co-fundador

de Transparency Internacional, capítulo español. Consultor

para la OCDE, el BID y la Unión Europea. Presidente de la

Comisión de ética del Comité Olímpico Español.

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Julio 2020Cuando se habla de corrup-ción se tiende a pensar en contratos y subvenciones

millonarias que se reparten arbitra-riamente a empresarios o miembros de tramas clientelares con el objetivo de que estos, a su vez, paguen a los funcionarios o miembros del gobierno una cantidad que recompense el favor recibido. En ocasiones, ese dinero su-ciamente conseguido iría a manos de los partidos políticos para su financia-ción ilícita. Pero existe otro tipo de co-rrupción, mucho más sibilina y difícil de combatir. Este tipo de corrupción es realizada desde los Parlamentos por representantes del pueblo que de-ciden traicionar su deber profesional y ponen por delante el servicio a sus intereses antes que el servicio a sus representados. Las formas de realizar esta corrupción en el Parlamento son variadas. Por ejemplo, a mediados de los años 90, se conoció que miem-bros del Parlamento británico habían aceptado pagos a cambio de hacer determinadas preguntas a ministros del Gobierno. Al parecer, el pago por cada pregunta eran mil libras esterli-nas. Es cierto que los parlamentarios deben controlar al Gobierno, y que las preguntas parlamentarias son un ins-trumento esencial para realizar esta labor. Pero las preguntas deben estar seleccionadas y guiadas por el interés general, deben contribuir a la rendi-ción de cuentas gubernamental, no servir a los intereses estratégicos de las empresas que pagan.

En otros casos, los parlamentarios elegidos con un programa específico y en unas listas electorales de un deter-minado partido, cuando llegan al Par-lamento ponen su escaño al servicio del mejor postor. Olvidan sus presun-tos ideales, la ideología con la que se presentaron a las elecciones, el progra-ma que dijeron que iban a defender, y ofrecen su voto al gobierno, a la oposi-ción y a quien haga falta con tal de que se les pague lo que ellos consideran correcto. En ocasiones, el precio que pueden cobrar es muy alto, sobre todo en regímenes parlamentarios donde la elección del Primer Ministro depende de la mayoría existente en el Congre-

En los 90, parlamentarios británicos cobraron ¡por hacer preguntas a ministros del Gobierno!

Foto: Especial.

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Julio 2020 so. Cuando la obtención de la mayoría depende de uno o dos parlamentarios, los incentivos para ofrecer cantidades elevadas que eviten que gane la can-didatura prevista, a quienes parecen más corruptos, son muy altos. En Es-paña hemos visto varios casos de esta naturaleza en los niveles regionales y municipales. En regímenes presiden-cialistas la situación es diferente, pero no por ello menos común: en Brasil, ya es un clásico; en Perú, el caso Kouri/Montesinos nos dio oportunidades de comprobar cómo se pueden comprar parlamentarios para sostener propues-tas gubernamentales en peligro.

Lo que es más común y menos visible es la omnipresencia de conflictos de in-tereses de los diputados, conflictos que no se tratan de forma honesta, sino que se mantienen ocultos, permitiendo a los diputados interesados personalmente en determinadas opciones de políticas o programas defender proyectos o pro-posiciones de ley en las que tienen inte-reses personales. A veces no se necesita ser portavoz del grupo o presidente de la comisión correspondiente, sino que basta con tener la habilidad de intro-ducir la enmienda precisa, la redacción

pertinente, incluso la coma estratégica para alcanzar tan innobles objetivos. Es obvio que los representantes políti-cos vienen de la sociedad y que en ella viven, lo que hace inevitable que ten-gan amigos, que posean acciones, que tengan familiares interesados en deter-minadas áreas políticas. Pero lo que sí es evitable, y debe serlo, es que cuando actúan como diputados pongan por de-lante su interés personal o el de su clan sobre el interés general.

Finalmente, y sin pretender agotar todas las posibilidades, en determi-nados países se ha podido comprobar cómo los diputados usaban el presu-puesto nacional para repartirse privi-legios y sinecuras de manera escan-dalosa. Una modalidad era la de crear ONG’s dedicadas a todo tipo de fines sociales como pantalla para, posterior-mente, proceder a atribuirles subven-ciones nominativas que se gestionarían sin control, para fines clientelares de los propios diputados. Todo este tipo de riesgos debe ser analizado y, para evi-tar que se materialice, debe ser previs-to, clarificado, expuesto y regulado de manera precisa y pertinente. Las líneas que siguen van a exponer una serie de

El conflicto de interés es común, pero no se trata de forma honesta.

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Julio 2020medidas que entendemos que pueden ser útiles para evitar que una inadecua-da gestión de los conflictos de interés se lleve el interés general por delante y permita que la corrupción campee a sus anchas en la casa del pueblo.

Los códigos

En primer lugar, creemos indispensable que los Parlamentos tengan un código ético para sus parlamentarios. Pero este código sin formación, control y conse-cuencias es como un brindis al sol. He-mos analizado la situación en diferen-tes países y los resultados no son muy halagüeños. Los parlamentos tienen códigos que son pisoteados continua-mente y no pasa nada. Más aún, los di-putados en muchos países ni saben que existe un código ético en su parlamen-to. Ante los desafíos e incumplimien-tos, lo normal es el silencio cómplice o bien mínimas sanciones en los casos más graves y en los países más insti-tucionalizados. El control interno es muy raro, cuando se conocen los casos de incumplimiento es porque surge al-gún escándalo que llega a la prensa. En suma, que el primer paso sería tener un código que clarifique todo un conjunto de obligaciones, con su pertinente con-trol interno, y las sanciones oportunas en caso de incumplimiento. Para que el código funcione entendemos preci-sa la creación de una comisión de éti-ca en el Parlamento que pueda debatir cualquier consulta sobre esta materia, realizar informes sobre los casos que lleguen a la misma y solicitar sanciones cuando existan incumplimientos. Una comisión que debería rendir cuentas a la ciudadanía anualmente. Esta ne-cesidad de concienciación ética de los parlamentarios, tendente a recuperar la erosionada imagen de algunas de estas instituciones en los últimos años, ha sido avalada por diversas organizacio-nes internacionales, como la del Grupo GRECO, organismo del Consejo de Eu-ropa contra la corrupción, así como por la Organización Mundial de Parlamen-tos contra la corrupción, y la Funda-ción Westminster para la Democracia (AFD). El código debería incluir en su

articulado deberes específicos sobre in-compatibilidades, conflictos de interés, diligencia debida y eficacia, relaciones con los grupos de interés, transparen-cia en sueldos, regalos, viajes, etc. Tam-bién, cómo no, normas sobre la cortesía parlamentaria y sobre transfuguismo y lealtad a los votantes.

Es fundamental también que en los Parlamentos exista un buzón de que-jas y denuncias gestionado de forma objetiva e independiente. Así como un régimen para las Comisiones de Inves-tigación que impida a las mayorías blo-queos y manipulaciones. Desde luego, debe existir un registro de grupos de interés, de forma que sólo tengan po-sibilidad de defender intereses ante los representantes del pueblo quienes es-tén registrados. Este registro de lobistas y grupos de interés debe incorporar in-formación suficiente de quiénes son los interesados, a quién representan, cuán-to cobran (en su caso), con quién se reú-nen, qué acuerdos alcanzaron y por qué, así como la documentación utili-zada (con las limitaciones que los dere-chos de competencia/confidencialidad establezcan). Todo ello guiado por un código ético de los grupos de interés que sea también monitoreado en su cumplimiento por la comisión de ética. De cara a los diputados, la relación con los grupos de interés debe estar guiada por el respeto y la transparencia máxi-ma, con control de las agendas y publi-cidad de las reuniones, así como con un seguimiento estricto de sus conflictos de interés y sus incompatibilidades. Este marco debe culminar con un ver-dadero tracking normativo, de forma tal que todo ciudadano interesado pueda conocer cómo se van modificando los proyectos normativos en función de las reuniones con los grupos de inte-resados y las razones para dichas mo-dificaciones. Con todo esto, de lo que se trata es de respetar el principio de la igualdad política, esencial en una de-mocracia. En suma, asumir la idea de que los intereses de los afectados por las normas son considerados delibera-tivamente de forma equitativa, y que se eligen aquellas regulaciones que mejor sirven al interés común.

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Julio 2020 De cara a facilitar toda esta la-bor de control y seguimiento de la integridad de los representantes, es necesario que se sometan a una declaración anual de rentas y a una declaración inicial y final de patri-monio, salvo modificaciones del mismo durante su mandato, que exigiría una actualización. Decla-raciones que deberían incluir la del cónyuge cuando existan situaciones que lo aconsejen. Pero más impor-tante, más allá de estas formalida-des, es que exista una declaración de intereses general y una específi-ca cada vez que participen en la ne-gociación de normas, de tal manera que el/la diputada declaren ante la cámara, de forma pública, que no tienen ningún interés personal en el asunto que defienden en pleno o en comisión. Las nuevas tecnologías permiten, gracias a un tratamiento adecuado de los datos, cruzar todas las informaciones existentes en las declaraciones con registros oficiales e, incluso, bancarios para observar su veracidad y los conflictos que se derivan de rentas, patrimonios e intereses personales o familiares. El análisis de estas informaciones pue-de demostrar la captura de ciertos grupos políticos por intereses bien organizados o la desmedida in-fluencia de algunos grupos entre los parlamentarios. Como ya indicába-mos previamente, todo este com-plejo y burocrático procedimiento de las declaraciones no servirá para nada sin divulgación y control por parte del parlamento de su certeza, claridad y consecuencias.

En un reciente estudio en el que participo, coordinado por Trans-parency International, nos hemos centrado en algo tan sencillo como ver la calidad de las declaraciones de renta y patrimonio del Congre-so y Senado en España. Es algo que parece secundario, pero en la práctica es muy importante, dado que, si las declaraciones están mal hechas, diseñadas de forma confu-sa o incoherentemente llenadas, no sirven para el control efectivo de

los conflictos de interés. Nuestra conclusión es que existen notorias insuficiencias en la información, provocada por: (i) las limitaciones del modelo actual del formulario de la declaración; (ii) el incumpli-miento reiterado de algunas de las breves instrucciones del formula-rio; (iii) la discrecionalidad de los parlamentarios para llenar formu-larios, por tanto, la heterogeneidad e incoherencia de la información brindada y (iv) la no disponibili-dad de las declaraciones en forma-tos reutilizables. Todo ello obsta-culiza la capacidad de la sociedad civil para monitorear, seguir, com-parar y controlar la información proporcionada por los legisladores y expone la falta de una adecuada rendición de cuentas, integridad y transparencia parlamentaria.

Un elemento de la ética par-lamentaria que muy a menudo se descuida es el de la rendición de cuentas. En un país como Es-paña, cada diputado es elegido en una lista cerrada y bloqueada por circunscripción, que elabo-ra el partido correspondiente. La ciudadanía vota listas, no perso-nas, normalmente. En realidad, a la única persona que se vota es al cabeza nacional de lista, que es quien se presentaría, en su caso, a Presidente del Gobierno en la vo-tación parlamentaria de investidu-ra. Cuantos más votos tengan las listas del candidato a presidente correspondiente, más diputados tendrá y más posibilidades de ob-tener la confianza para presidir el Gobierno. Éste es el diputado que realmente se sigue en la campaña; del resto de diputados, lo normal es ni preocuparse, ni conocer sus nombres, ni saber a qué se dedican una vez electos. La consecuencia es que estos diputados apenas rin-den cuentas a sus electores en la circunscripción correspondiente. Su preocupación son las luchas in-ternas de partido, que son las que determinarán que siga o que tenga que salir de las listas. La fidelidad

a las instrucciones del grupo par-lamentario está por encima de los compromisos con sus electores.

Es evidente que este tipo de si-tuaciones nos plantean un profun-do desasosiego moral. Se eligen personas que no son accountable, que pueden olvidarse de sus com-promisos con la circunscripción en la que resultaron electos, pero que, si son leales con el grupo que diri-ge el partido, pueden repetir en las listas indefinidamente ¿Se sostiene éticamente esta pantomima? Cree-mos que no, pues un representante que no representa, que no defiende los intereses de su representado, es un fraude, y más aún si, descu-bierto el fraude, sigue siendo repre-sentante por una decisión que no pertenece a los representados. Es cierto que la disciplina parlamen-taria es necesaria y que la visión del interés general del país pue-de llevar en ocasiones a no respe-tar los intereses de la constituency, pero ambas consideraciones deben complementarse con la libertad de conciencia del diputado para de-fender lo que considera mejor para sus electores. Fortalecer la cone-xión entre representante y repre-sentados es esencial para la salud democrática y para que los valores que esta conlleva (como el de la so-beranía popular) sean realidad. La representación democrática es muy compleja, como ya nos demostró Pitkin, pero en todo caso exige una interacción entre representante y representados basada en significa-dos compartidos, que permita que la pluralidad territorial, social y de intereses económicos se exprese de forma compleja en el Parlamento y se evite funcionar exclusivamente con estándares universalistas que, aun siendo necesarios, no represen-tan a nadie en concreto. La búsque-da de leyes electorales y sistemas que equilibren y busquen lo mejor de los dos mundos –particularismo y universalismo– es ineludible.

Finalmente, y hablando de so-beranía popular, otro elemento que

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Julio 2020debemos incorporar al debate sobre la ética parlamentaria es el de la participa-ción. En una democracia de calidad, el hecho de elegir representantes no agota la demanda ciudadana de participación. La consideración de los representantes como “trustees” en el sentido dado por Burke, ya no puede funcionar. Los aris-tócratas paternalistas que conocen bien el interés general y que rinden cuentas cada cuatro años al presentarse a ree-lección está claramente superada por la propia complejidad social. Más aún, las limitaciones de los partidos para re-presentar realmente los intereses de la ciudadanía son bien conocidas, su ten-dencia al reparto de cargos y privilegios también (ver Mair). La realidad social ha roto las costuras de los partidos. Pero ello no tiene por qué implicar tirar el agua del barreño con el niño dentro: la representación es aún precisa, pero no es suficiente. La democracia directa sigue siendo imposible, por las propias limitaciones cognitivas y de tiempo de los ciudadanos, pero también por la ne-cesidad de intermediación de intereses y simplificación que la democracia actual demanda. Entre el populismo y el elitis-mo es preciso encontrar un punto inter-medio que evite el secuestro del interés general por los representantes y, al tiem-po, la insoluble agregación de intereses parciales que no pueden ser compara-dos sin caer en ciclos de incongruencia (el famoso teorema de imposibilidad de Arrow). En suma, hay que abrir vías de participación democrática en el Parla-mento que enriquezcan el debate formal y que ayuden a mejorar la toma de de-cisiones. Comparecencias ciudadanas, minipopulus, encuestas deliberativas, comisiones de expertos, iniciativas legis-lativas ciudadanas, todas son vías que ayudarán a oxigenar la democracia y a fortalecer la idea de soberanía popular bajo la sombra protectora de la igualdad política. Como dice Innerarity, “gobernar hoy es gestionar la complejidad”, pues bien, el Parlamento tradicional no pue-de hacerlo, pero un Parlamento abierto a la pluralidad social, a la ciencia, a la heterogeneidad de intereses, seguro que está en mejores condiciones de cumplir con su mandato moral.

Deben abrirse vías de participación ciudadana en los parlamentos para enriquecer el debate y apoyar la toma de decisiones.

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Julio 2020

SOBRE EL HONRAR LA FUNCIÓN PÚBLICA

Reconocer y ser reconocido, es el reto del funcionario público. Demuestra su valía respetando al ciudadano, tratándolo como un igual en

dignidad y derechos, y éste apreciando el valor del servicio que recibe.

FRANCISCO MERINO AMAND

Doctor por la Universidad de Valencia (España) del programa

“Ética y democracia”, con menciones “cum laude” y

“Doctor Internacional”, con tesis doctoral sobre ética

aplicada a la función pública. Licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad Católica

del Perú, donde es coordinador de Formación de la Dirección

Académica de Responsabilidad Social.

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Julio 2020introducción

La situación de crisis que vivimos, aso-ciada a la pandemia del Covid-19, es el inevitable “lugar de enunciación” desde el cual vamos tratando de reo-rientar el sentido de las categorías que veníamos utilizando para comprender el mundo.

Es lo que ocurre al hablar de ética pública en este contexto. La mirada de los ciudadanos y ciudadanas giran hacia el Estado y hacia quienes ejer-cen funciones públicas y de gobierno, demandando con urgencia respuestas eficaces a la emergencia sanitaria como a sus efectos en lo social y lo económi-co. El reclamo de fondo es por cómo fue posible que durante tantos años el Estado no haya priorizado el bienestar de las personas y ofrecer servicios pú-blicos básicos que permitan cuidar la vida, salud, educación y trabajo de las personas.

¿Desde qué instancia pueden regu-larse y coordinarse esfuerzos de diver-sos actores para promover esquemas de desconfinamiento social y reactivación económica que armonicen con el cuida-do de la salud pública? ¿Cómo asegu-rar la provisión de recursos para la bio-seguridad en los distintos territorios? ¿Cómo frenar la discrecionalidad de

las decisiones en el ámbito público en momentos donde se han flexibilizado los controles debido a la emergencia? Y, pensando en el futuro, ¿qué apuestas de políticas públicas renovadas marcan la agenda de la pospandemia? ¿Van a poder crearse condiciones para que los derechos laborales puedan ser protegi-dos en condiciones precarias de empleo o subempleo? ¿Se va a poder asegurar conectividad y acceso a tecnologías para proteger el ejercicio del derecho a la educación o expandir la inclusión financiera? Aunque las opciones de res-puesta a estas preguntas sean diversas, tienen un aspecto en común: se espera y necesita un protagonismo particular del Estado y de quienes lo conforman. En palabras del sociólogo portugués Boaventura de Sousa Santos, el Estado ha vuelto a tener centralidad1.

Han sido décadas donde un modelo de desarrollo dominante apelaba a un Estado mínimo y con pocas capacida-des. Cuando quizás requeríamos de más Estado para más personas, voces dentro y fuera de la esfera estatal reclamaban por reducirlo y dejar que las fuerzas del mercado sean quienes regulen la vida social. Se suma el hecho que nuestro sis-tema de representación política haya se-guido reglas de juego que no han permi-tido que contemos con gobernantes con

1 GONZÁLEZ, Diego (2020) Boaventura de Sousa Santos y la cruel pedagogía del virus. Entrevista a Boaventura de Sousa Santos. Bogotá: El Tiempo, 02/06/2020. Disponible en: https://www.eltiempo.com/bocas/entrevista-con-boaventura-de-sousa-santos-501262?fbclid=IwAR0tn3irMTadnFwSUJ_vbnAy6ZsXGjaKoX7ZdZpUtx53ZJa8jxv2c71VQJc

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Julio 2020 voluntad política o capacidad suficiente para impulsar y hacer sostenibles polí-ticas de Estado. Los esfuerzos por im-plementar políticas públicas con visión de Estado han terminado muchas veces en la etapa de planificación, en reformas inacabadas o en intervenciones piloto. Las debilitadas capacidades estatales dejaron espacio a que otros poderes e intereses sean los que terminen condi-cionando o dirigiendo la acción pública desde el Estado. Todo ello, ha llevado a la consolidación de lo que la CEPAL ha denominado la cultura del privilegio, por sobre una cultura de la igualdad2, una en la que “el bienestar de la socie-dad se aborda de manera conjunta, con provisión de servicios y bienes públicos que todos usan y consumen” y en la que el Estado “consigue proveer buenos ser-vicios con alcance universal en materia de salud, educación, transporte, seguri-dad, servicios básicos y medio ambien-te” (UN-CEPAL 2018: 34).

La crisis actual ha mostrado cruda-mente no sólo las brechas de desigual-dad en el acceso a bienes públicos y el diferenciado ejercicio de derechos ciu-dadanos, sino también que ha dejado al descubierto las múltiples debilidades de un Estado que no se ha ubicado a la altura de los desafíos que implica el desarrollo humano sostenible. Los efec-tos de la pandemia por Covid-19 reve-lan de múltiples formas lo limitada que ha sido la acción estatal para intentar alcanzar niveles mínimos de bienestar para sus ciudadanos y ciudadanas, par-ticularmente para los más vulnerables.

En los últimos años, la reflexión ética en el ámbito de la función pública se ha desplegado por medio del lenguaje de la integridad. Desde el Estado, se bus-ca crear un sistema en ese sentido, que promueva estándares de ética pública por medio de distintos mecanismos de control y rendición de cuentas. No hay duda que la integridad pública sigue siendo un horizonte válido para la ac-ción del Estado y el comportamiento de quienes ejercen funciones públicas.

Las consideraciones éticas para quienes trabajan en el Estado, sin ser nuevas, cobran mayor relevancia en el momento que vivimos. Pensar en el rol del Estado y en la necesidad de que los funcionarios y funcionarias orien-ten su quehacer hacia la protección, cumplimiento y garantía de derechos ciudadanos en un marco de integridad, son cuestiones que ya formaban parte central de la reflexión ética dirigida al quehacer para la función pública. A lo que invitan estos tiempos es a radica-lizar y extender dicha reflexión. No sólo es la nueva centralidad del Estado y del rol de quienes trabajan en él y lo representan; es la nueva centralidad de lo público, la necesidad y urgencia de pensarnos desde un “nosotros” diverso y desde horizontes comunes como se-res-en-vínculo que somos.

Habiendo marcado el lugar desde el cual presentaremos nuestras ideas, el presente texto explora los funda-mentos de una ética para la función pública, buscando dar cuenta de las razones que pueden justificar un compromiso y desempeño ético de quienes ejercen funciones públicas. La propuesta, que aquí sintetizamos, es que tales fundamentos para la re-flexión y acción éticas pueden arti-cularse desde el paradigma ético del reconocimiento recíproco3.

¿QuÉ es Lo Que obLiga?

Cuando los ciudadanos y ciudadanas de a pie demandan comportamientos éticos en quienes trabajan en el Estado, lo pueden expresar diciendo: “que ha-gan bien su trabajo”, “que piensen en la gente y no en sus bolsillos”, “que los servicios lleguen a todos”, “que no ro-ben y usen bien los recursos” o “que nos traten bien”. Son frases que se repetían antes de la crisis que enfrentamos, pero que en el escenario actual se pronuncian en contextos de vulnerabilidad ante la cercanía de la muerte, la enfermedad, la falta de recursos o el desamparo.

2 NU-CEPAL (2018) La ineficiencia de la desigualdad. Santiago: UN-CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/43442-la-inefi-ciencia-la-desigualdad.3 Este planteamiento se desarrolla extensamente en: MERINO, Francisco (2017) Ética para la función pública. Entre la indiferencia y el reconocimiento. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Este texto constituye una edición de la tesis doctoral defendida por el autor en la Universidad de Valencia (España).

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Julio 2020Dichas frases contienen expectativas y expresan tácitamente valores y nor-mas que definen un horizonte ético para la función pública. Son aquellos valores y normas que encontramos en los códi-gos de ética, en los fundamentos y prin-cipios de las leyes que se refieren a la administración pública, en los discursos de quienes gobiernan y son goberna-dos, en administradores y administra-dos. Así, es posible construir conceptos más elaborados y llegamos a hablar de integridad pública, rendición de cuen-tas, transparencia, imparcialidad, buen trato, etcétera. Sabemos que se trata de un horizonte de valor: nunca será alcan-zado, pero nos puede orientar y ayudar a comparar desempeños organizaciona-les o personales que se aproximan más o menos a dicho horizonte.

Estos parámetros éticos pueden ser conocidos en mayor o menor medida, pueden formar parte de programas de inducción al servicio público o conteni-dos de campañas de sensibilización al interior de las organizaciones públicas. Se conocen, se saben, así debe ser. La pregunta ahora es: si esos valores y nor-mas son los que guían la función pública, ¿qué es lo que obliga moralmente a los funcionarios a poner en práctica dichas normas y valores? ¿Por qué los funciona-rios deben seguir tales orientaciones?

Estas preguntas pueden responder-se desde distintas esferas del saber hu-mano. Desde el punto de vista de un agente económico, un comportamien-to correcto de quienes ejercen funcio-nes públicas es realizar lo que permita maximizar sus beneficios con el menor costo posible. Si se les ofrece una estruc-tura de incentivos adecuada, evitando todo aquello que disminuya sus niveles de satisfacción individual, se comporta-rán según lo esperado. La obligación del funcionario radica en la conveniencia de lograr satisfacer sus intereses. Esta explicación no se sostiene de modo sufi-ciente. Si el funcionario evalúa en algún momento que es inconveniente cumplir con alguna de sus obligaciones y actúa a partir de dicha evaluación estratégica, preservará su interés particular, pero dejará de lado las obligaciones morales que excedan el campo de su interés.

Las exigencias ciudadanas están plasmadas en los códigos éticos de los funcionarios.

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Julio 2020 ¿Y si el comportamiento correcto del funcionario consiste en la adecuación a las leyes y normas jurídicas? En tanto la función pública se define a partir del ordenamiento legal propio de un Estado de derecho, los funcionarios que actúan correctamente son los que cumplen la ley. La justificación para la obligación del funcionario que ofrece este punto de vista es el cumplimiento de la ley. Esta explicación es más convincente. Al fin y al cabo, en la función pública se debe actuar conforme a ley, no más y no me-nos de lo que establecen las normas. Sin embargo, que un deber sea sancionado por ley no necesariamente obliga en tér-minos morales. Me puede persuadir el cumplimiento de la ley, sí, pero puede ser aún más persuasiva su fuerza coer-citiva y el temor a la sanción penal o ad-ministrativa por no cumplirla. Si la ley no me convence y la cumplo por temor a la sanción, la obligación tendrá un ca-rácter externo, obliga pero no me obliga. Así, la ley puede ser evadida, o peor, si el sistema de administración de justicia permite la impunidad, nada impide al funcionario actuar ilegalmente y hasta utilizar el poder burocrático-adminis-trativo para su beneficio particular. Pa-rece, entonces, que el sólo cumplimiento de la ley no obliga moralmente.

¿Qué es, entonces, lo que obliga mo-ralmente a un funcionario al ejercicio ético de sus funciones? La respuesta que aquí se ofrece se ubica en los pre-dios de la filosofía moral, en el denomi-nado paradigma filosófico del reconoci-miento recíproco.4

reconocimiento recíProco

No es este el espacio en el que se de-sarrolle el concepto filosófico del reco-nocimiento recíproco. Basta con señalar que, aplicado al ámbito de la función pública, implica que la identidad del funcionario se construye desde el reco-nocimiento de los otros. Yo soy funcio-nario o funcionaria, si soy reconocido como tal. ¿Quiénes me reconocen? En primer lugar, los ciudadanos y ciuda-

danas, también los colegas y mis su-periores. Pero ellos también requieren de mi reconocimiento para que puedan ser lo que son. Ser funcionario es una identidad que se construye en un en-tramado de relaciones donde distintos actores interactúan, es una identidad construida intersubjetivamente.

Veamos el caso de las relaciones que se establecen entre los mismos funciona-rios: ¿Cuánto puede ser valorado y reco-nocido en sus capacidades?, depende de cómo otros funcionarios públicos, en sus distintos niveles jerárquicos, reconocen dicha autonomía y valor. Si es tratado con respeto y valoración, se fortalece su iden-tidad como funcionario respetado y valo-rado. De la misma manera, la identidad del funcionario y su reconocimiento como sujeto de derechos y de valoración social requiere que el Estado, de modo insti-tucional, establezca las condiciones que contribuyan a dicho reconocimiento. Esto implica, por ejemplo, que pueda trabajar en un lugar adecuado, en condiciones de comodidad básica, de acuerdo con sus calificaciones y competencias, con pleno respeto de sus derechos laborales y con información acerca de su vínculo laboral. Son formas concretas en que el funciona-rio es reconocido y valorado como tal por los otros funcionarios y el Estado.

Pensemos ahora en la relación entre los funcionarios y los ciudadanos. El re-conocimiento de su valor y aporte a par-tir de sus capacidades se construye con el modo en que los ciudadanos le reco-nocen dicho valor y capacidades. Si los ciudadanos le reconocen, el funcionario construye su ser funcionario valioso. De forma recíproca, los funcionarios son responsables de la identidad del ciuda-dano. Si ser ciudadano es ser considera-do como un igual en dignidad y dere-chos y es tratado así por el funcionario, se fortalece la identidad del ciudadano digno y sujeto de derechos. En otras palabras, los funcionarios posibilitan la ampliación progresiva del reconoci-miento de los ciudadanos como sujetos de derechos y participantes valiosos en la vida social, y viceversa.

4 Este paradigma se vincula a la tradición dialógica en la filosofía antigua y es articulada en la modernidad en los escritos del joven Hegel, a inicios del siglo XIX. Estos planteamientos hegelianos se actualizan desde las últimas décadas del siglo XX en los trabajos, no siempre convergentes, de filósofos como Karl-Otto Apel, Jürgen Habermas, Axel Honneth, Charles Taylor, Paul Ricoeur y Adela Cortina. Cf. Merino (2017), capítulos 6 a 8.

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Cortina, Adela (2010). Justicia cordial. Madrid: Trotta.González, Diego (2020) “Boaventura de Sousa Santos y la cruel pedagogía del virus”. Entrevista a Boaventura de Sousa Santos. Bogotá: El Tiempo, 02/06/2020.Honneth, Axel (1997) La lucha por el reconocimiento. Barcelona: Crítica.Honneth, Axel (2010) Reconocimiento y menosprecio. Sobre la fundamentación normativa de una teoría social. Barcelona: Katz y Centro de Cultura Con-temporánea de Barcelona.Merino, Francisco (2017) Ética para la función pública. De la indiferencia al reconocimiento. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.UN-CEPAL (2018) La ineficiencia de la desigualdad. Santiago: UN-CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/43442-la-ineficien-cia-la-desigualdad.

BIBLIOGRAFÍA

En su teoría del reconocimiento recíproco, el filósofo alemán Axel Honneth propone distintas for-mas de reconocimiento que pue-den promoverse en las relaciones interpersonales e institucionales. Asimismo, de manera análoga a las formas de reconocimiento, identifica lo que denomina formas de menosprecio. Éstas pueden ser vividas como experiencias de des-atención, indiferencia, humillación o vulneración de derechos.

¿Cómo se desarrollan estas for-mas fallidas de reconocimiento en el ejercicio de la función pública? Los funcionarios pueden ser insu-ficientemente considerados cuan-do en el ejercicio de sus funciones no son respetados por los ciudada-nos o son escasamente valorados en su aporte. De modo recíproco, el funcionario puede vulnerar los derechos ciudadanos al utilizar su poder de forma arbitraria o mostrar poca valoración hacia los ciudadanos. Esto último es muy frecuente en el contexto latinoame-ricano. Nuestra historia está mar-cada por la presencia de diversos grupos sociales cuyas identidades han sido histórica o culturalmente subordinadas respecto a las diná-micas del poder administrativo ejercido por quienes representan al Estado. Un funcionario puede tratar de manera diferenciada o discriminar a un ciudadano por su sexo, edad, orientación sexual,

etnicidad o condición socioeco-nómica. En muchos ámbitos de interacción cotidiana o en la im-plementación de determinadas políticas públicas, los funcionarios tratan al otro como “ciudadano de segunda clase” o, acaso, como personas con déficit de autonomía que ameritan un trato paternalista. Con este tipo de comportamientos que muestran menosprecio, el fun-cionario está contribuyendo a que el ciudadano se considere efectiva-mente un ciudadano de segunda o una persona poco autónoma que requiere ser tutelado.

Como podemos constatar, la poca valoración social y des-confianza hacia el trabajo del funcionario (poco interés por sus condiciones de trabajo, la permanencia de regímenes labo-rales que restringen el ejercicio de algunos de sus derechos, la falta de voluntad política para llevar adelante reformas que fortalezcan el servicio civil); se retroalimentan y construyen en simultáneo con experiencias de menosprecio de los funcionarios hacia los ciudadanos (falta de empatía, indiferencia, maltrato, uso de los recursos públicos para el beneficio particular). Por el contrario, cuando los funciona-rios realizan un servicio efectivo a los ciudadanos, cuidando los intereses públicos, están fortale-ciendo la identidad de los ciuda-

danos como sujetos de derechos, merecedores de un trato justo y cordial. Este reconocimiento po-sitivo hacia los ciudadanos per-mite que se valore positivamen-te la función pública.

a modo de concLusión

Decíamos que, en el marco de la pandemia, las miradas giran hacia el Estado. En medio de la amplia-ción de tantas vulnerabilidades, se reclama por un Estado que esté presente y sea capaz de responder a una crisis sanitaria. Sin embargo, son múltiples los frentes que de-mandan esta presencia en el futuro inmediato. El Estado está siendo llamado a recuperar espacio, en un contexto donde aparece renovado el sentido de lo público y del valor público. La ausencia o ineficacia del presente exige una presencia y eficacia futura.

La mirada del reconocimiento recíproco ofrece una clave para orientar el sentido de lo que nos toca transformar y fortalecer en el Estado. Un Estado al servicio de la ciudadanía no puede ser sólo una bonita frase. Vuelve el Estado y requiere urgentemente situar su misión en el servicio a la gente, en sus diversidades y en sus territo-rios. En esta renovada visión del Estado que queremos, necesitamos funcionarios y funcionarias que re-conozcan y sean reconocidos.

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RESPONSABILIDAD PÚBLICA Y LA DEMOCRACIA

Una democracia robusta precisa las responsabilidades públicas, ya que se concentra no sólo en las mayorías que preceden a una decisión,

sino también en la razonabilidad y transparencia de las políticas resultantes.

ADRIANA VERCELLONE

Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad

Nacional de Córdoba. Abogada, Magister en Derecho

y Argumentación. Profesora en Ética y en Derecho Político

en UNC. Investigadora Postdoctoral CONICET

(Argentina).

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Julio 2020introducción

El sentido originario del vocablo “res-ponsabilidad” (del latín responsum) re-mite a la posibilidad de responder por un asunto o compromiso asumido. Con el tiempo, dicho concepto ha pasado a formar parte de nuestro diario vocabu-lario, pues lo usamos en los más varia-dos sentidos y escenarios, por ejemplo, para referir a alguien que es digno de confianza, para exigir el cumplimien-to de una obligación o para señalar un evento que debiera repararse.

Tanto en la filosofía como en el de-recho existen numerosos intentos por explicitar principios de imputación que justifiquen estos juicios de valor, sus cri-terios de atribución y las sanciones que implican. La persistente discusión sobre estas teorías y la multiplicidad de usos del vocablo revela cuán difícil es enun-

ciar un concepto omnicomprensivo so-bre la responsabilidad: uno que expli-que y resuelva la cantidad de problemas que se suscitan en la vida cotidiana.

En contextos políticos, el concepto no es ajeno a dicha controversia. ¿Qué es una gestión pública responsable? ¿las reglas de responsabilidad admiten excepciones en la política? ¿qué con-ductas son reprochables en el ámbito público? Son interrogantes sobre las que existe diversidad de respuestas y que adoptan un cariz particular en so-ciedades democráticas. De hecho, la no-ción de “responsabilidad democrática” es hoy tan recurrida como polifacética.

Considerando la importancia del concepto y la frecuencia con la que es usada, urge indagar en su significado y alcances. Esto permitirá delimitar me-jor las exigencias y conductas que toda democracia saludable supone.

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1 VERCELLONE A. (2019) “Sobre la responsabilidad política”. Prometeica-Revista de Filosofía y Ciencias (19), 45-57.2 BOVENS M. (2007) “Analyzing and assessing accountability: a conceptual framework”. European law journal 13(4): 447-468.

La resPonsabiLidad PoLítica

La responsabilidad implica un juicio de valor sobre la conducta o actitud de una persona. Decir “X es responsable” significa que existen razones para que X sea elogiado o reprochado por los efectos que su acción ha tenido sobre el mundo o los demás.

En el ámbito público, la responsabi-lidad imputa conductas desplegadas en el seno de las instituciones. Su uso es de lo más variado, y las normas que lo rigen se hallan dispersas en textos le-gislativos e, inclusive, implícitas en las prácticas de una comunidad. No obs-tante, es posible precisar algunos de sus caracteres más salientes.1

Primero, la responsabilidad política su-pone juicios de valor que recaen sobre agentes que se desempeñan en las ins-tituciones públicas o tienen a su cargo el despliegue de conductas de índole pública. Así, es posible responsabilizar políticamente tanto a quienes ocupan cargos representativos, a funcionarios de rango inferior que ejecutan activi-dades administrativas o, inclusive, a la ciudadanía cuando tiene oportunidad de guiar el destino de sus instituciones (por ejemplo, mediante un referéndum).

Segundo, presupone un vínculo de mando y obediencia y, por ello, fun-ciona de forma inversa a la cadena de delegación que legitima el poder.2 Esto significa que la ciudadanía dele-ga la potestad de tomar decisiones en funcionarios políticos, y éstos delegan funciones en sus asesores de gobier-no o burócratas de la administración. Luego, los reproches funcionan en el sentido inverso: un servidor público responde ante sus superiores, y los re-presentantes ante la comunidad.

Tercero, el sistema de sanciones que acarrea es bastante particular pues, aunque suelen encontrarse pre-vistas constitucionalmente –como la revocatoria popular o el juicio polí-tico–, también existen numerosas he-rramientas no judicializadas a las que las personas pueden recurrir para re-prochar actos de gobierno, como una

protesta, el voto negativo o la mera pérdida de confianza.

Por último, lo verdaderamente des-tacable de la responsabilidad política son las razones que la justifican, ya que su contenido depende del sistema de gobierno en cuyo seno se expresa. Existen estándares –como la justicia o el bienestar– que se hallan implícitos en el modelo de organización adopta-do por una comunidad, y reflejan todo aquello que las personas creen relevan-te para su identidad política colectiva (como sus objetivos comunes, valores o historia política). En conjunto, estos principios admiten deducir reglas para evaluar la performance de los diferentes agentes que actúan dentro de ella.

Esto significa que la responsabili-dad política no establece juicios uni-versales, es decir, juicios que debie-ran regir en cualquier comunidad del mundo (como sucede con las reglas de responsabilidad moral que sí tienen dicha pretensión); tampoco reconoce siempre un precedente escrito (como sucede con la responsabilidad legal). Más bien, la responsabilidad política depende de los principios de cogobier-no acordados por una sociedad que organizan sus instituciones públicas. Por ejemplo, algunas comunidades priorizan la verdad y, por ello, respon-sabilizan a quienes mienten u ocul-tan secretos políticos; otras valoran la eficiencia por encima de la verdad y la honestidad, reprochando a aque-llos representantes que no consiguen beneficios para la economía local; y otras, consideran que la moderación es una virtud nodal, reprendiendo a los servidores públicos que llevan una vida privada ostentosa.

En ocasiones, puede solaparse con otras sanciones aplicables en la fun-ción pública –como las penales, civiles y administrativas–; pero la especifici-dad de la responsabilidad política ra-dica en que reprocha actividades ape-lando a valores políticos compartidos. Por ello, incluye reclamos que difieren según la institución, el contexto y la forma de gobierno.

Se exige responsabilidad política apelando a los valores compartidos.

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La democracia ha ayudado a mejorar la confianza en las instituciones.

La resPonsabiLidad PoLítica en democracia

Sin dudas de que la popularidad de la responsabilidad en el ámbito público proviene de su vínculo con la democra-cia, ¿quién es responsable por las deci-siones institucionales? o ¿qué podemos exigir a funcionarios y a nuestros con-ciudadanos?, son preguntas con una especial connotación en esta forma de gobierno.

En los hechos, la democracia ha contribuido sustancialmente a mejo-rar la confianza en las instituciones, por ejemplo, mediante mecanismos de publicidad de información oficial o imponiendo restricciones a la activi-dad de gobierno. Para percibir mejor este vínculo, a continuación se recons-truyen algunos aportes de la teoría de-mocrática al control y responsabilidad pública. Vale aclarar que, para una mejor comprensión de sus ventajas, se asume un modelo de democracia “ro-busto”; es decir, uno que reconoce am-plias libertades, diseños instituciona-les y buenas prácticas argumentativas y deliberativas (superador de otros modelos democráticos, meramente formales y mayoritarios).

Resultados vs. procesosExiste un modelo tradicional de accoun-tability centrado en la responsabilidad “retroactiva”; es decir, en señalar a fun-cionarios y la administración por las consecuencias de sus actividades pa-sadas. Algunos3 lo vinculan con la de-mocracia mayoritaria, en la que existen contadas instancias de participación colectiva, con una marcada tendencia a evaluar la actividad pública a partir de sus resultados.

En la práctica, se traduce en breves momentos electorales en los que la ciudadanía expresa sus preferencias políticas y efectúa la única actividad de control que tiene a disposición. En dicha instancia, el principal indicio de reproche hacia un funcionario o parti-do político por parte de la comunidad es perder unas elecciones o, en el peor

de los casos, el juicio político cuando se configuran faltas graves. Esto des-dibuja toda posible evaluación según otros parámetros importantes, como las promesas efectuadas en campaña electoral, las razones que justifican una decisión o las relaciones y alianzas lle-vadas a cabo para el logro de objetivos. Es decir, pasan desapercibidos aspec-tos de la conducta del funcionario que no se ven reflejados en los resultados políticos concretos, pero que sin duda interesan a la comunidad.

Por el contrario, una idea robusta sobre la democracia justifica proce-sos de control más estrictos. Cuando pensamos a la autoridad estatal como una extensión o reflejo de la voluntad colectiva, resulta necesario que existan

3 PRZEWORSKI, STOKES y MANIN (1999) Democracy, accountability, and representation, Cambridge Univ.

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herramientas para controlar toda su actividad y desempeño, y no su mero resultado. Existe un sinnúmero de con-ductas que, sin incurrir en delito o cau-sar daño, vulneran valores que son fun-damentales para la comunidad: como la injerencia de grupos privados en la definición de políticas públicas, el ocul-tamiento de información u obstaculizar la participación de la ciudadanía en ins-tancias de disputa. En definitiva, con-centrarse en las razones democráticas que justifican la atribución de respon-sabilidad permite diseñar mecanismos que controlen toda la práctica y proce-sos deliberativos de la comunidad.

Niveles de responsabilidad democráticaOtro aspecto notable de la responsa-bilidad democrática se vincula con los agentes y áreas de la administración en los que se concentra. Frente a una concepción meramente jerárquica de la responsabilidad que tiende a repro-char a quienes se encuentran en la cús-pide de la pirámide de poder de una

organización4, es posible construir una alternativa que distinga agentes y san-ciones en función del tipo de conducta que se evalúa. En concreto, los niveles de responsabilidad democrática son tres: de dirección, de desempeño y de procedimientos.5

El primero se concentra en las activi-dades que ejerce el área ejecutiva o je-rárquica de las oficinas de gobierno. Es un tipo de control externo y horizontal –de la ciudadanía hacia el funcionario político–, esencial en una comunidad preocupada por la ampliación y aper-tura de los espacios públicos. De acuer-do con este, es posible responsabilizar políticamente a los jerarcas o directores de la administración pública por sus decisiones particulares, en función de los límites y potestades previstos para su cargo. Para ello es necesario que los electores tengan plena información de las decisiones y directivas que impar-ten los funcionarios políticos, así como también de las razones y procesos que le han precedido (esto hace posible eva-luar su coincidencia con los fines que

4 Suele rastrearse este modelo a Weber: WEBER, M. (1977) ¿Qué es la burocracia? La Pléyade; (1993) Economía y sociedad, FCE; THOMPSON, D. (1987) Political ethics and public office, Harvard Univ.5 ROBERTS, N. (2002) “Keeping public officials accountable through dialogue: Resolving the accountability paradox”, Public Administration Review 62 (6): 658-669.

Los electores requieren tener plena información para sancionar el actuar público.

61

Julio 2020la autoridad ha establecido o con los intereses encomendados al asumir el cargo). Así, por ejemplo, la ciudadanía tendría buenas razones para sancionar políticamente a quienes contradicen aquello prometido en campaña, guar-dan secretos sobre políticas públicas o, inclusive, reprochar el juicio ideológico del funcionario cuando éste contradice notoriamente los principios que están en la base de la organización política de la comunidad.

El modelo de desempeño se centra en los agentes de menor rango, ejecuto-res de las políticas públicas generales. Es un tipo de control interno y vertical –de los superiores a los inferiores– que es fundamental para el funcionamiento de la organización burocrática y prote-ge el respeto de sus principios internos, como el profesionalismo y la especia-lización. Permite responsabilizar a los funcionarios de menor rango, en virtud de las potestades que se le conceden legalmente y de lo que prescriben los principios de la organización. En este caso se valora, por ejemplo, si el com-portamiento del agente público con-cuerda con las directivas recibidas por parte de su superior, su poder discre-cional o, inclusive, con las expectativas de rendimiento que tiene la comunidad sobre él.

El tercer modelo evalúa los procedi-mientos de decisión y comportamiento internos de la administración. Es un tipo de control externo que la ciudada-nía ejerce sobre la misma institución, para que funcionen según el plan co-lectivo. Es decir, que sus estructuras y principios persistan según los objeti-vos previstos al diseñarlas, más allá de los funcionarios que eventualmente se desempeñen en su interior. Si, por ejem-plo, la comunidad ha acordado que sus instituciones tengan ciertos procesos internos de deliberación o instancias de queja que protejan los intereses de los afectados por una decisión, entonces luego puede responsabilizar a funcio-narios o a un área de la administración (como ente) que funciona de forma poco transparente o con demoras.

Distinguir en tres los niveles de control es útil para diseñar, diferen-

ciadamente, reglamentos disciplina-rios o códigos de responsabilidad que distingan principios de imputación, agentes, conductas y sanciones, se-gún el área u organización sobre el que se pretenda efectuar evaluación. Esto refuerza la preocupación por la transparencia y justificación de las ra-zones que están detrás de las decisio-nes de los diferentes funcionarios de la administración. Además, el tercer nivel es novedoso si se considera el poco control que existe sobre las prác-ticas internas de las organizaciones.

concLusiones

Aunque cualquier sistema de gobierno más o menos ordenado contiene princi-pios que guían la labor política, en los sistemas democráticos existen múlti-ples acuerdos o momentos en las que las partes voluntariamente asumen de-beres (como las elecciones o promesas efectuadas en campaña política).

De hecho, cuando las personas cuentan con múltiples oportunidades para deliberar sobre los principios de orden común, pueden transmitir al ámbito público las razones que creen relevantes para diseñar y ordenar sus instituciones, a la vez que construir co-lectivamente las normas y criterios de responsabilidad que rijan en la políti-ca. Esto no sólo se traduce en mayores y mejores herramientas de rendición de cuentas y control (como códigos de conducta, auditorías, comisiones), sino que también permite a la ciuda-danía tener una noción más completa y consciente de los compromisos míni-mos que exige la vida en comunidad.

Finalmente, una idea robusta de la democracia –en sentido sustantivo– contribuye a precisar mejor los están-dares que justifican los enunciados de responsabilidad en el ámbito público, ya que se concentra no sólo en las ma-yorías numéricas que preceden a una decisión, sino también en la razonabi-lidad y transparencia de las políticas públicas resultantes. Asimismo, admi-te diferenciar criterios y áreas de con-trol, según cargos públicos, labores de desempeño y el contexto.

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JAIME RODRÍGUEZ ALBA*

Doctor en Filosofía por la Universidad Nacional de

Educación a Distancia (España), Maestro en Sociología por

la Universidad Complutense de Madrid y Licenciado en

Filosofía por la Universidad de Oviedo. Profesor, investigador y director de la Licenciatura en Administración Pública en la

Universidad Siglo 21, Córdoba, Argentina.

CREAR COMUNIDADES DE JUICIO REFLEXIONANTE

Una propuesta es que funcionarios creen “comunidades de práctica”, de aprendizaje colaborativo, para encarar conflictos con una jerarquía horizontal y diseñar las soluciones a los problemas de los ciudadanos.

*Tiempo de Derechos agradece la colaboración de Jaime Rodríguez Alba para la consecución de contenido en el

presente número.

63

Julio 2020Imagínese que llega a una depen-dencia pública con una urgencia derivada de unos cables de alta

tensión que se han roto y están a las puertas de un centro deportivo al que acuden muchos niños. Usted está ante la situación, ciertamente en apuros, y pretende urgir al servidor público a acometer la tarea de enviarle unos equipos técnicos. Pero éste le respon-de señalando que “no hay sistema” y no puede procederse en el reclamo. Es más, no parece que el inconveniente de los sistemas de gestión telemáticos vaya a resolverse en un tiempo consi-derable. Pese a su insistencia no logra el objetivo de su gestión.

Siga imaginando. El presidente de su municipio decidió, con base en su necesidad de partir usualmente a zo-nas de difícil acceso, comprar un au-tomóvil todo terreno con fondos pú-blicos, puesto que es para su ejercicio profesional. Pero se descubre que el presidente usa este vehículo para sus propias escapadas a la montaña. Se tra-ta, por supuesto, de un vehículo que consume mucha gasolina.

Podríamos imaginar miles de situa-ciones afines a las anteriores. De algu-nas como la primera diríamos que esta-mos ante un servidor público que no se hace cargo de su función. Del segundo, otro que usa indebidamente los recur-sos públicos.

En muchas de estas situaciones, si hiciéramos una encuesta, apreciaría-mos quizá que muchos ciudadanos las contemplan con sonrisa irónica y hasta cínica: “Los servidores públicos –sostendrían– hacen este tipo de cosas, usualmente”.

Imaginemos más aún. Ante una en-cuesta sobre tales conductas, una parte de la ciudadanía las vería como norma-les, como una especie de beneficio que comporta el cargo de servidor público, muchas veces otorgado por nepotismo o figuras afines. Sería lo que los exper-tos en corrupción denominan “corrup-ción gris”: está en una zona gris en la que algunos la aprecian como corrup-ción, otros no. También hablaríamos de pequeña corrupción.

Ciertamente esta zona gris es menos

lesiva para la ejemplaridad pública que aquella que todo el mundo puede apre-ciar, como pudiera ser el desviar fon-dos millonarios hacia cuentas propias. Pero la realidad es que se trata de una corrupción que, por usual y amplia-mente aceptada, atenta no menos que la grande contra los fines de la gestión pública.

Si como experto en ética pública le contrataran o pidieran consejo sobre cómo abordar tales situaciones, a lo mejor apelaba al expediente usual de establecer normas, códigos, auditorías, comités, demás conocidas, y aplicar los procedimientos regulados a efecto de su correcto funcionamiento. Sin duda alguna esto sería un dique considerable a la corrupción.

Pero sucede que los humanos somos seres de hábitos, defendemos creencias y reproducimos prácticas sin, en mu-chas ocasiones, darnos siquiera el tiem-po para pensar en las mismas. Rutinas burocráticas como las del primer servi-dor público –que antepone el proceso burocrático de registro de la petición a la urgencia objetiva de satisfacer el re-clamo– o tendencias indudablemente humanas como las del intendente –que bien pudiera además usar el vehículo público por estar el suyo roto y tener que garantizar el bienestar de su fami-lia con una merecida salida al campo–, tienden a instalarse como lógica de lo apropiado (lo usual, lo convencional).

Una de las dificultades que encuen-tra usualmente la implementación de infraestructuras éticas –códigos, co-mités, auditorías, etc.– estriba en esto. Se diseñan, por ejemplo, normas que remiten al plano del deber ser, pero luego, lo que es, camina por otro lado, derivando en instituciones y prácticas que sostienen y repiten constantemen-te una doble moral: una cosa es lo que se dice, otra lo que se hace.

No cabe duda que la concientización y formación, a lo tradicional –mediante cursos, talleres, charlas, etc.–, en temas de ética es un importante elemento para potenciar su práctica. Pero si a algo atañe la ética es a la práctica, más que a la declaración, al hacer, más que al decir.

64

Julio 2020 Es por esto que si a usted le pidie-ran pensar cómo transformar una ins-titución pública, bien pudiera sin duda acudir a expedientes diversos como los Marcos de Integridad Institucional: establecer códigos éticos, comités y ór-ganos de control y vigilancia, sistemas de formación y difusión de elementos del código, grupos de expertos para su seguimiento, etc. Incluso podría pensar en introducir en la organización un sis-tema de evaluación de desempeño que, apoyado en investigaciones sobre las competencias éticas, pudiera arribar a ciertos estándares y evidencias con las que poder reconocerlas en las prácticas laborales. Sistemas que podrían ges-tionarse desde el área de los recursos humanos, pero también potenciar pro-cesos de formación tradicionales o pro-cesos con base en competencias (orien-tados hacia situaciones problemáticas profesionales) para socializar en ética.

Por supuesto sería un buen gestor o asesor ético para la institución de referen-cia si hiciera tal cosa. Pero aún estaríamos ante una dificultad importante: tanto la formación como las competencias, por sí solas, no agotan la introyección de los valores y los principios éticos.

Los códigos no se aplican por sí so-los, ni los valores se cumplen por su sola enunciación. La mayor parte de nuestros aprendizajes, incluso los ma-los, son sociales y se reproducen de modo cooperativo. En especial lo que llamamos aprendizaje y cultura organi-zacional. Abordarlos exige una estrate-gia compleja.

La tradición filosófica, en especial en autoras como Hannah Arendt, conside-ró que un gran problema del mal con-temporáneo –dentro del cual sin duda hay que contemplar la corrupción– de-riva de una suerte de ignorancia moral. Ignorancia, no de lo correcto, sino como bloqueo del pensar, del juicio razonable y reflexivo, con base en rutinas burocrá-ticas o de respuestas taxativas, absolutas y que naturalizan las situaciones.

No siempre estamos pensando. La mente humana tiene innumerables dis-tracciones sin duda. Además el pensa-miento es esencialmente diálogo, como decía Platón, del alma consigo misma. Es más, este diálogo del pensar exige

cierta solitud –capacidad de distanciar-se de la urgencia, ausentarse de las exi-gencias del otro y lo otro que nos con-voca–, por usar el término de nuestra pensadora de la política. Una solitud que, empero, si está bien construido el pensar, sí permite la irrupción de las voces del foro, de la plaza pública, pero también de la historia, de los deseos de un futuro mejor, etc.; se convierte en una soledad bastante ruidosa. Poner el coro de tales voces en orden es una de las tareas de la ética en niveles persona-les, profesionales, cívicos, etc.

Es muy importante entender bien algo que nos enseña la psicología del desarrollo moral: la capacidad del suje-to de fraguarse un carácter y desarrollo moral, nace fundamentalmente por en-frentarse a conflictos.

Imaginemos que nuestro humilde servidor de la ventanilla para el que se cayó el sistema, de repente se le ilumi-na la lamparita y en vez de dar auto-máticamente la respuesta, en su pensar irrumpe una imaginación, un no sé cómo se puso en el lugar del ciudada-no, etc., y pregunta por la situación. Sin duda sería un claro caso de ruptura cognitiva con lo habitual. Ortega diría que se rompió de repente el cuenco de su creencia, según la cual su respuesta es conforme a deber, rutina y lo espera-ble, y precisa tener una idea; la de qué es lo correcto en esa situación.

Las ideas y las imaginaciones suelen ir muy de la mano, quizás por esa ma-nía suya de alejarse de lo presente, de lo usual. Pero tienen también otro rasgo importante que amerita traer a este breve escrito: suelen ser cooperativas, emerger de procesos de diálogo entre sujetos hete-rogéneos, diversos –y hasta divergentes.

Nuestro servidor, distanciado de la rutina burocrática, reflexivo y como ausente del instante, arriba de repente a comprender empáticamente, en eso que Kant denominara pensamiento am-pliado –pensar poniéndose en el lugar del otro–, que ante la situación no hay procedimiento usual, pero sí procedi-miento posible. Es más, incluso podría imaginar una respuesta posible que, sin arredrar los derechos de los demás ciu-dadanos presentes, permitiera jerarqui-zar las necesidades en la atención.

65

Julio 2020Pues bien, estas imaginaciones, pensamientos y los juicios reflexi-vos que permiten adaptar las nor-mas del servicio a las situaciones concretas, no son cosa mágica que llega a ciertos sujetos por cien-cia infusa, aunque hay que decir que en algunos casos sí sucede tal cosa. La buena noticia, para usted que ahora será asesor en mate-ria de ética en su comunidad, es que pueden potenciarse, replicar-se, ampliarse, etc., con base en la construcción y gestión del conoci-miento en las mismas institucio-nes. Porque, sencillamente, es una forma más de ignorancia perversa el suponer que en una institución pública, todos y todo es lo mismo. Como acertó a señalar en situación trágica el escritor Primo Levi: allí en los campos de concentración los nazis querían que todos los judíos fueran igual (de miserables). Pero algunos levantaban sus manos y acudían los primeros a los hornos con sus familias, en vez de sacri-ficar –en nombre de una supuesta necesidad o utilidad vital mayor– a los más ancianos o a los que no tenían responsabilidades, etc.

Construir servicios públicos de calidad, orientados por valores y principios, que buscan encau-zar los conflictos que emergen sin duda en la política, la justicia y la gestión en general, es una ta-rea posible con diversos recursos. Uno de ellos es este del que habla-mos, las comunidades del juicio reflexionante.

Son estas un sencillo artificio, que bien pudiera tener un nom-bre menos pomposo, pero acaso también menos representativo. Un juicio es reflexionante o reflexivo cuando no se dedica a la aplica-ción mecánica de la regla, sino que convoca hacia la universalidad, por ejemplo de la norma, con base en ejercicios prudenciales y deli-berativos (de discusión y acuerdo con los otros) varios. Esto es, un juicio reflexivo es la expresión po-lítica del pensar, por cuanto el pen-

sar que se manifiesta en el juicio –bajo la forma que el lenguaje le dé oportunidad– supone considerar las voces propias y las ajenas, no sólo las formalmente establecidas.

Imagínese pues una gestión pública con base en este artificio. Sería posible, por ejemplo, que se hablara de democracias narrativas: aquellas en las que los diversos ac-tores sociales, con su diversidad de talentos y formaciones, pudie-ran hacer valer su voz no sólo con argumentos –lo que supone cierta capacidad cultural y mental– sino también con narraciones. Desde niños hasta personas con discapa-cidad. Y aún más, si considerára-mos la comunicación e interacción que se puede producir por la vin-culación emocional con otros seres, también los animales podrían ser considerados sujetos morales, y por lo mismo sujetos de derechos.

¡Tranquila imaginación, no vaya tan lejos! Ya en otra ocasión nos dará para pensar con estas imáge-nes. Por de pronto: ¿cómo, usted, querido asesor, podría orientar a quien le convoca para potenciar este pensamiento ampliado y el juicio reflexivo? ¿Cómo podría ha-cer, aún más, que los mismos no se quedaran en el mundo de las pa-labras y transitara hacia el de los actos, a las acciones?

Una alternativa está en las co-munidades de práctica que se apo-yan en el aprendizaje colaborativo en entornos profesionales o insti-tucionales. Fomentan la horizon-talidad, aprendizajes útiles para problemáticas específicas, apren-dizajes significativos, afrontar con-flictos y problemas, integrar acto-res de diversas áreas o ámbitos, etc. Precisan una suerte de moderador que vaya estimulando a los miem-bros de la comunidad mediante recursos varios –ideas, problemas, videos, papers, etc.– que uno o varios gestores de conocimiento pueden compartir. Precisa también generar productos y aprendizajes concretos –por ejemplo, mostrar

ciertas resoluciones de conflictos o ciertos modos de desarrollar la competencia y valores de orienta-ción al servicio.

Tienen las comunidades de prác-tica además una gran virtud, pues-to que reciben la experiencia, de-seos, ideas, imaginaciones, etc. de actores diversos: sirven para poten-ciarse y crearse incluso a sí mismas.

De tal modo, como asesor quizá inexperto, pero sin duda aventure-ro y creativo, decide proponerle al jefe de área que lo convocó, que se conformen al menos dos comuni-dades de práctica: una para diseñar una carta ciudadana, que recoja los ideales de servicio que permitirían una gestión virtuosa; otra para producir una directiva que regule el uso de los bienes públicos, bajo diversas situaciones, excepciones y hasta potenciales conflictos. El requisito: las comunidades tienen que convocar personas que traba-jan juntos, que aprenden juntos en la cotidianidad, aunque también pueden sumar miembros externos ocasionales.

Observará, si se nutre de expe-riencias, que poco a poco el juicio va quebrando prácticas y lógicas de lo apropiado. Que la coherencia en-tre el pensar y el hacer genera bien-estar en los servidores, orgullo de su función, reconocimiento social y ejemplaridad moral edificante.

Eso sí, ha de estar atento, por-que los cantos de sirena de quie-nes se sitúan en la lógica de lo real, esto es, de lo que realmente pasa porque siempre pasó y pasará, no cejarán en su intento de modificar su ilusión por el proyecto.

Por ello, a la solitud de su pen-sar que suma voces de todo tipo –las más ilusas y las más realistas, las más cínicas y las más idealistas, etc.– ha de procurar acompañarle siempre con la escucha activa y el aprendizaje colaborativo junto a quienes, de recibir su propia ilu-sión, avanzarán sin duda por la misma senda o, al menos, por una que no diverge en exceso.

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Julio 2020

VOCACIÓN DE SERVICIO CON UNA ÉTICA POSITIVA

La visión fundamental y el énfasis práctico de todo modelo de servicio público debe estar en la reivindicación de la vocación como un principio meritorio y digno de reconocimiento a través de prácticas institucionales.

AGUSTÍN E. FERRARO

Doctor en Filosofía, Ciencia Política y Derecho en la

Universidad de Buenos Aires. Llevó a cabo estudios de

doctorado y pos-doctorado en Alemania como becario

del Servicio Alemán de Intercambio Académico y

de la Fundación Alexander von Humboldt. Premio de Investigación del Instituto

Nacional de Administración Pública de España 2009.

Profesor en Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad de Salamanca,

España. Aristóteles

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Julio 2020Desde sus tempranos desa-rrollos en Grecia clásica, la ética ha tenido dos dimen-

siones u orientaciones principales, po-sitiva y negativa. La perspectiva nega-tiva resulta más habitual y consiste en analizar o fundamentar prohibiciones, es decir que esta orientación se con-centra en actos incorrectos, los que no se deben llevar a cabo. La perspectiva positiva, en cambio, se concentra en el estudio y la promoción de actos que no son incorrectos o neutrales, sino que son valiosos y dignos de admiración.

A lo largo de la historia de la ética como ámbito de reflexión cultural y política, las dos orientaciones han esta-do relativamente separadas. En buena medida, dicha separación se produce porque Platón y Aristóteles, los dos grandes filósofos de la Antigüedad, te-nían muy diferentes opiniones en torno a esta cuestión. Para Platón, basta saber lo que es bueno para querer hacerlo, es decir que la ética positiva no presentaba para él demasiados problemas. Como diríamos hoy en día, Platón era un ra-cionalista. El problema era más bien sa-ber y establecer lo que es bueno, pero la motivación para llevar a cabo acciones

buenas, según la perspectiva de Platón, resultaba evidente. La formulación de Aristóteles de la ética le concedía, en cambio, mucha más importancia al ca-rácter y a su formación. Para Aristóte-les no es suficiente que alguien sepa lo que es correcto para que quiera llevarlo a cabo, la realización de actos valiosos debe formar parte de un hábito del ca-rácter. Este hábito es lo que Aristóteles definía como la virtud y, en su opinión, la ética debía ocuparse de manera muy cuidadosa de la formación del carácter de las personas de modo que desarrollen virtudes, para que les resulte habitual y también satisfactorio realizar actos dig-nos de elogio. Según una perspectiva aristotélica, pero como se expresaría en nuestros días, la realización de actos co-rrectos y meritorios forma parte así de la realización personal del individuo, de su misma identidad.

Se ha dicho que toda la historia de la filosofía de Occidente consiste en notas al pie de página que se agregan a las obras de Platón y Aristóteles. Y en verdad, la diferencia entre una ética negativa y una ética positiva sigue siendo una cuestión sometida a debate en nuestros días. Las diferentes perspectivas de los dos filóso-

Platón

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Julio 2020 fos griegos continúan proporcionan-do claves para temas del presente y los argumentos que se confrontan tienen, muchas veces, una inspi-ración que se remonta a sus obras. Como herramienta conceptual, la distinción entre una ética negativa y una ética positiva nos permite exa-minar la ética del servicio público, incluyendo algunos de los proble-mas más recientes en este campo.

Cuando se emplea la perspecti-va positiva, uno de los problemas centrales de la ética pública es la fundamentación y promoción de la vocación de servicio entre los agentes de la administración del Estado. Es decir que se trata de promover una actitud general de compromiso y entusiasmo con el trabajo de la administración, así como de lealtad hacia la ins-titución del servicio público, que también podemos definir como lealtad hacia las instituciones del Estado democrático de derecho. La orientación positiva en la ética ofrece un campo de actuación con gran impacto potencial. Pues toda sociedad o sistema institucional va a funcionar mucho mejor si, an-tes que orientarse principalmente a reprimir actos incorrectos, las instituciones buscan también de-sarrollar la inclinación a realizar actos meritorios, por propia ini-ciativa de los miembros partici-pantes. Es decir, las sociedades o sistemas institucionales funcionan mejor si se ocupan de desarrollar o promover una cierta disposición del carácter de sus miembros par-ticipantes, en el sentido aristotéli-co, que los incline a realizar actos correctos y dignos de elogio.

Dicha inclinación a realizar ac-tos correctos puede definirse y discutirse para los ciudadanos en general, como ha hecho de manera destacada el autor alemán contem-poráneo Jürgen Habermas, con su concepto del “patriotismo consti-tucional”.1 Se trata precisamente de una disposición del carácter

que hace que los ciudadanos se sientan identificados con el Esta-do democrático y que, por tanto, estén resueltos a comportarse leal-mente con sus instituciones y a defender el orden constitucional. Este tipo de patriotismo es muy diferente al nacionalismo que, como Habermas señala, en el caso alemán siempre ha sido muy peli-groso, por sus tendencias autorita-rias y antiliberales. El patriotismo constitucional es un tipo de identi-ficación personal, pero no con una nación como lengua y territorio, sino con el sistema de libertades constitucionales que funda la co-munidad política democrática.

En lo que respecta al servicio público, es decir al personal que trabaja para la administración es-tatal en cualquiera de sus niveles y organizaciones, la expresión “vocación de servicio” se usa am-pliamente en castellano para re-ferirse a un fenómeno similar al patriotismo constitucional, aun-que más limitado en su esfera de aplicación. Se trata del compromi-so personal con el servicio que se brinda a los ciudadanos, por parte de los agentes de la administración pública, de modo que ésta funcio-ne eficazmente y sea asimismo percibida como una organización orientada a mejorar la vida de las personas. Dicha disposición moti-vacional de los servidores públi-cos es crucial, evidentemente, para fortalecer la calidad de cualquier sistema de administración estatal, así como para promover y soste-ner su buena reputación entre los ciudadanos. Y, sin embargo, por una curiosa paradoja, la vocación de servicio ha tendido durante mucho tiempo a ser ignorada o in-cluso negada en muchos ámbitos de discusión, también de manera reciente. A continuación, vamos a considerar dos de estas maneras en que la vocación de servicio es frecuentemente ignorada.

La primera forma en que se ig-

nora la vocación de servicio corres-ponde al mito del servidor público como persona neutral, integrante de una burocracia que, a su vez, es entendida o percibida como una “maquinaria”. Este mito tiene una larga historia y se expresa también como una exigencia de neutralidad que se dirige al personal de la ad-ministración pública, cuya tarea se entiende que debe ser meramente “técnica”. Es decir, que el mito mu-chas veces se vuelve exigencia y se reclama que el servidor público efectivamente sea neutral y técnico. Esta exigencia de neutralidad es co-rrecta por lo que respecta al carác-ter no partidario del servidor públi-co. Es decir que, tanto el personal de la administración pública en niveles expertos de asesoramiento y gerenciamiento, como el personal subordinado, no deben realizar sus tareas de manera de favorecer a un partido político, sino que su trabajo debe servir de manera imparcial a todos los ciudadanos. Por un prin-cipio democrático, los niveles más altos de dirección del gobierno co-rresponden a la elección o desig-nación política, pero los criterios políticos son innecesarios e incluso perjudiciales en los niveles opera-tivos de la administración pública.

Ahora bien, que el personal per-manente del Estado, designado con base en el mérito, no tenga una identificación partidaria, no signi-fica que sea “neutral” en el sentido con que se asocia (negativamente) esta palabra con la idea del buró-crata o del tecnócrata. La exigencia de neutralidad se lleva en este caso demasiado lejos. La verdad es que todo funcionario de la administra-ción debe estar comprometido con su tarea y con el servicio público, así como con la imagen pública de la administración y de las institu-ciones del Estado. Todas estas for-mas de compromiso personal son parte de la vocación de servicio. Nada más lejos de una máquina, de un burócrata o de un tecnócra-

1 Habermas, Jürgen. La necesidad de revisión de la izquierda (trad. Manuel Jiménez Redondo). Madrid: Tecnos, 1991, pp. 211.

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Julio 2020ta, en el mal sentido que usual-mente tienen estas palabras.

La segunda forma en que se igno-ra la vocación de servicio correspon-de al movimiento de reformas deno-minado “Nueva Gerencia Pública” y conocido también simplemente como “neogerencialismo”. Este movimiento ha tenido una fuerte influencia en las reformas del Esta-do y de la administración pública en América Latina. Puesto que sus propuestas están muy influidas por una visión de la eficiencia basada en la actividad empresarial privada, el movimiento neogerencialista adop-ta una presuposición metodológica básica de la economía como disci-plina: que las motivaciones para la acción de todos los agentes políticos y sociales están determinadas por el autointerés.2 Esta presuposición es perfectamente razonable para la economía, pues esta disciplina es-tudia los mercados, en donde los agentes actúan precisamente para obtener beneficios; podemos dar por supuesto que nadie actúa en el contexto del mercado sin motiva-ción autointeresada. Pero como se ha señalado muchas veces, en otros contextos diferentes a los merca-dos, como los ámbitos de interac-ción políticos y administrativos, es completamente arbitrario sostener como principio que los agentes ac-túan de manera autointeresada.3 No solamente es arbitraria dicha supo-sición, sino que puede ser perjudi-

cial y contraproducente si se utiliza como punto de partida para propo-ner reformas institucionales.

Con esto llegamos, finalmente, a la negación más perjudicial de la vocación de servicio, pues se trata de una negación con consecuencias prácticas, que se producen amplia-mente en nuestros días. Se trata de los muy conocidos esquemas de re-muneración por rendimiento, que son una de las ideas centrales de la corriente neogerencialista. Estos esquemas proponen que, a mayor rendimiento en su trabajo, el agente de la administración pública obten-ga un mejor salario o compensación económica. Desde que estos esque-mas comenzaron a ponerse en prác-tica, hace al menos dos décadas, un conjunto de estudios ha mostrado que el problema de vincular el cum-plimiento adecuado de la tarea con un premio económico es que este sistema “desplaza” a la motivación intrínseca, fundada en la vocación de servicio. Es decir, que los servido-res públicos, invitados a tomar parte de un esquema de motivación que proclama que son agentes egoístas y autointeresados, dejan de actuar por vocación y compromiso con su tarea. Si la propia institución decide tratarlos como egoístas racionales, que hacen todo para maximizar su beneficio, entonces los agentes de la administración comienzan a perci-birse a sí mismos y a actuar de esa forma. Es decir, que la negación de

la motivación de servicio, originada en el fundamento economicista del neogerencialismo, en la práctica ter-mina en una verdadera cancelación de esta motivación tan fundamental para la administración pública. Un resultado contraproducente, pro-ducto de estas propuestas.4

El problema principal de ambas formas de ignorancia y negación de la vocación de servicio, que hemos considerado en este trabajo, es cuan-do las propias instituciones públicas presentan modelos de motivación ya sean neutrales y técnicos o bien autointeresados y egoístas, como preponderantes o incluso excluyen-tes entre sus integrantes. En ambos casos, de manera paradójica, las ins-tituciones terminan por promover la desmotivación y la disminución o fragmentación de la ética pública. La concentración en aspectos técni-cos del trabajo o bien los esquemas de remuneración por rendimiento, pueden aceptarse como incentivos motivacionales, entre otros, si estos planteos están claramente subor-dinados a un modelo de reconoci-miento y promoción de la vocación de servicio, como principio insti-tucional predominante. La visión fundamental y el énfasis práctico de todo modelo de servicio público debe estar en la reivindicación de la vocación de servicio como un prin-cipio meritorio y digno de reconoci-miento a través de prácticas institu-cionales concretas.

2 Ver un estudio de los orígenes y desarrollo de la corriente neogerencialista en Ferraro, Agustín. Reinventando el Estado. Por una administración pública democrática y profesional en Iberoamérica. Madrid: INAP, 2009.3 Ostrom ha elaborado una síntesis de numerosos estudios y experimentos en ciencias del comportamiento, mostrando que, en contextos diferentes a las interacciones comerciales en el mercado, es muy frecuente que los sujetos se comporten de manera que no beneficia de manera egoísta a su autointerés. Ostrom, Elinor. “Crowding out citizenship.” Scandinavian Political Studies 23, no. 1 (2000): 3-16.4 Boruvka y Perry presentan una síntesis de estudios mostrando que, en muchos casos, los esquemas de remuneración por rendimiento tienen dicho efecto contraproducente, justamente por el “despla-zamiento” (crowding out) que provocan, es decir la cancelación o fuerte reducción de la motivación intrínseca o vocación de servicio. Boruvka, Elise y James L. Perry. “Understanding evolving public motivational practices: An institutional analysis.” Governance 2019: 1-20.

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LA INTEGRIDAD COMO ESENCIA DEL ESTADO

La corrupción sigue desbordada en el país, quizás la mayor posibilidad de entrar de lleno a la implementación de políticas de integridad era el

Sistema Nacional Anticorrupción.

CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS

Doctorando en Derecho, Maestro en Ciencias Jurídicas

y Maestro en Derecho Procesal Constitucional por

la Universidad Panamericana, donde es titular de la cátedra

de Derechos Fundamentales. Es Vicepresidente Mundial de

la Organización Mundial de Parlamentarios contra la Corrupción. Exdirector de la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia de

México y exlegislador local y federal.

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Julio 2020eL estado Y sus fines

La actividad pública gubernamental pasa por una severa crisis a nivel mun-dial; nuestro país no escapa a ella. Nos enfrentamos con autoridades, funcio-narios, servidores que han perdido su razón de ser, respecto a la esencia de la función pública. Muchos han pasado a ser meramente un engrane más de esa maquinaria pública que produce buró-cratas, autómatas que realizan activida-des de manera mecánica sin considerar que el sustento de su actuar es el servi-cio a la persona en lo individual y en lo colectivo.

Esta crisis también abarca la falta de sentido, conocimiento y asimilación de la naturaleza de las instituciones pú-blicas, que al final son parte de un ente jurídico creado por el ser humano para que lo dotara de los elementos básicos para vivir en paz, armonía, tranquili-dad; para que construyera las leyes que le den certeza y seguridad jurídica, que garantice estos anhelos. El Estado tiene que ser gobernado por un grupo deter-minado de personas que administran la cosa pública, ya que no todos pode-mos dedicarnos a esas tareas, por ello el Estado no es sólo ficción jurídica si no que este está representado por per-

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Julio 2020 sonas concretas, específicas, las que son responsables de su conducción, “en tal sentido no hay, efectivamente, obliga-ciones o derechos del Estado. Los dere-chos y las obligaciones lo son siempre de individuos” (Kelsen 1995).

Luego entonces, el Estado nace para cumplir una serie de fines específicos, claros, precisos, para lograr que las sociedades crezcan, se desarrollen, se fortalezcan. El fin principal del Estado es la búsqueda y consecución del Bien Común1. La labor que desempeñan los funcionarios en la actividad pública gubernamental constituye un servicio público: administrar, procurar, insti-tuir, planear, cumplir la ley, ejecutar los mandatos normativos, administrativos, financieros, jurisdiccionales, legislati-vos, ejecutivos, económicos, de segu-ridad pública, salud, cultura, vivienda, en fin, toda la actividad pública es un mandato popular, en el que las autori-dades son los mandatarios y el pueblo los mandantes, es así que “el bien co-mún no puede ser tal si no es bien uni-versal” (D´ORS 2002).

Los mandatarios no pueden actuar como si fueran propietarios del manda-to, ellos lo tienen que lograr cumplien-do la ley, sin desvirtuar la naturaleza de ese mandato, de ese servicio público. En la actualidad hemos visto desvia-ción de recursos públicos, abuso de fa-cultades, torcimiento de la ley, impuni-dad para los que la violan, corrupción, falta de preparación para desempeñar los cargos públicos, en lugar de admi-nistrar se generan falsos propietarios de las decisiones como si las facultades, recursos y decisiones las pudieran to-mar de manera unilateral, absoluta y soberana.

Nada más falso, pues los cargos son temporales, acotados y obligados a ceñirse al Estado de Derecho. Todos

estos males constituyen falta de probi-dad, honradez, en suma: falta de inte-gridad, un valor esencial para que la actividad pública gubernamental reto-me su valor, esencia, razón de ser, se apegue a la naturaleza para la que fue creada. Los fines permanentes que le dieron origen, base, sustento de servir a las personas, a la comunidad e inclu-sive a las propias instituciones que for-man la cosa pública.

¿QuÉ es La integridad?

La integridad según el diccionario de la real academia española es un vocablo de origen latino “Integer”2 que significa: “intacto”, “puro”, que además puede definirse en dos conceptualizaciones: “Que no carece de ninguna de sus par-tes” o bien “dicho de una persona; rec-ta, proba, intachable.”

Otras definiciones nos establecen que: “integridad deriva de la palabra de origen latino integrĭtas o integrãtis, que significa totalidad, virginidad, ro-bustez y buen estado físico.”3

La integridad constituye principios, valores que al paso del tiempo han sido reconocidos como esenciales para la activad de la persona en todos sus roles, públicos o privados; se trata de que cumpla de manera total en lo indi-vidual como en la relación con los de-más, es decir, en la comunidad. Mucha mayor relevancia cobra la integridad en el desempeño de un cargo o servi-cio público, como representante de una institución o función del Estado.

en La antigüedad

“Desde la antigüedad las virtudes éti-cas han tenido una estrecha relación con la administración de la ciudad y la política” (Espinal 2018). Para bien

1 Desde la teoría clasica del Estado se ha tenido la concepción de que el fin principal de un Estado es el Bien Común, ya se concebia así desde Platon y Aristóteles que consideraban el gobierno de la polis de manera virtuosa. Así pasó a la Civitas romana donde también se concebía el actuar de los encargados del gobierno al servicio de la ciudad, y quienes eran los beneficiarios directos eran los ciudadanos. Tratadistas medievales, como Tomás de Aquino, sustentan el Bien Común como fin dervidado del cumplimiento del Derecho Natural, o San Agustín, que nos refiere que el Estado “Es una reunión de hombres dotados de razón, y enlazados en virtud de la común participación de las cosas que aman”; y así pasó a los autores contempora-neos que construyeron el Estado Moderno, desde Juan Bodino, que atribuía al uso de la razón en la actividad estatal, pasando por Friederic Karl Von Savigny, Immanuel Kant, Nicolas Maquiavelo, Georg Jellinek, Leon Duguit, Oswald Splender; Hans Kelsen y Herman Heller, entre otros, muchos más indistintamente de su conceptaulización particular del Estado, todos aceptaron como fin de éste el Bien Común.2 Significado de integridad según el diccionario de la RAE. https://dle.rae.es/%C3%ADntegro consultado el 19 de junio de 2020.3 Según la página web de significados https://www.significados.com/integridad/ consultada el 19 de junio de 2020.

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Julio 2020y para mal, pues han sido los griegos quienes nos han demostrado que cuan-do se usan las virtudes –se es íntegro– para el bien público, entonces surgen sociedades armónicas, donde es posi-ble crecer, desarrollarse, vivir en paz, tranquilidad, protegido por la ley y la propia comunidad dentro de un estado donde se cumple la ley, es decir, hay Es-tado de Derecho, y eso produce certeza y seguridad en todos los sentidos.

Pero también han sido los griegos quienes nos han enseñado qué sucede cuando se carece de las virtudes para gobernar, cuando aún teniéndolas se dejan de lado o no se usan, entonces surgen males personales, sociales, co-munitarios. La descomposición per-mea, se inoculan autoritarismos, abso-lutismos, pérdida de la naturaleza de la función pública, del bien común, se olvida el interés general.

en La actuaLidad

Para dar paso al control unipersonal que desvirtúa a la persona misma, los recursos son usados como si fueran propios, se olvida que son de la colec-tividad, se relega el bien común en bus-ca sólo del personal. El individuo por encima de la comunidad. Surge la co-rrupción, la degradación de la persona, pero también de las instituciones. La confianza de los ciudadanos se pierde y el caldo de cultivo queda listo para que este mal se generalice, pues al vivir en situaciones de impunidad es más fácil que los ciudadanos se perviertan por-que se dan cuenta que no sucede nada, que no habrá sanción o, si existe, será mínima. Lo más peligroso que puede suceder en una sociedad donde se vive en impunidad es “el equilibrio corrup-to” (Klittgard 1990), esto quiere decir que se generaliza la corrupción, en una fusión entre lo público y privado, bajo el argumento de que “todos lo hacen”. Es decir, hay una justificación social de la corrupción.

integridad PúbLica

En los últimos años los valores, la apli-cación de la ética pública, el bien co-

mún, el interés general, el servicio a la persona y a la comunidad parecen principios expulsados de la actividad pública gubernamental. Son términos que semejan abstracciones filosóficas o enseñanzas de la antigüedad, pero que hoy algunos consideran que no son necesarias, pues le dan más peso a la técnica, el desarrollo tecnológico y científico.

Aun cuando parte de la lucha con-tra la corrupción cuenta con sistemas, planes, proyectos, uso de la tecnología con poderosos softwares, instrumentos de investigación o ejemplos muy espe-ranzadores donde se cumple la norma, los sistemas funcionan, se combate la impunidad y se sanciona al delincuen-te, queda demostrado que quienes ope-ran los sistemas usan los softwares, son seres humanos de carne y hueso. Per-sonas concretas, con necesidades, an-helos, angustias, alegrías, que pueden actuar en razón de sus convicciones o bien desvirtuarse si no existen los me-canismos de seguimiento a las conduc-tas de las personas.

No sólo en cuanto a la formación, convicciones o ideas que se tengan de lo que constituye la integridad, sino en la formación permanente que los entes del estado deban brindar a sus miem-bros, así como las reglas, códigos, bue-nas prácticas que deben asumirse en sus instituciones.

Por otro lado, existen casos intere-santes de rescate de la integridad, hoy empezamos a escuchar más de ella en diversos sectores y realidades sociales. Integridad pública, integridad académi-ca, integridad empresarial, integridad personal, integridad gubernamental son actividades específicas que han tomado a la integridad como un elemento esen-cial de conductas y acciones de las per-sonas en sus instituciones.

gobierno Y Ética PúbLica

Hablar de integridad gubernamental nos remite obligatoriamente a la ética pú-blica, que cada vez gana terreno en las dinámicas de gobierno, parlamento e, inclusive, en el Poder Judicial. Al final de cuentas, la división de poderes es

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una acción que permite determinar los rubros específicos de acción de cada uno de ellos, pero los tres son parte del Poder de la Unión que son los bra-zos operativos de gobierno del Estado mexicano.

Uno de los principales estudiosos de la ética pública en nuestro país es el Dr. Oscar Diego Bautista (quien es-cribe en este número), catedrático de la Universidad Autónoma del Estado de México, quien ha dedicado su vida a la investigación, estudio, difusión e implementación de la ética pública en todos los órdenes y niveles de gobier-no. Tiene estudios muy interesantes de la aplicación de la ética pública desde la antigüedad hasta nuestros tiempos,

y casos del valor que la ética pública da al actuar de los entes gubernamentales, no como una opción sino como una obligación, deber y compromiso con la actividad gubernamental frente a las personas y la comunidad.

La ética pública pretende que los hombres y las mujeres que se desem-peñen en una función pública tengan una conducta íntegra, pues sólo en función de ello se pueden alcanzar buenos resultados.4

“Cuando se habla de la Ética Públi-ca no es que se trate de una ética es-pecial para los asuntos de gobierno y administración pública, se refiere sen-cillamente a la ética aplicada y puesta en práctica en el ámbito público” (Die-

4 Así lo expresa el análisis de Carlos Reta Martínez presidente del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en la presentación del libro “Ética para Gobernar sin Corrupción” de la colección Ética pública y prevención de la Corrupción en los Gobiernos y Administraciones Públicas.

La ética pública pretende una conducta íntegra, sólo así se alcanzan resultados.

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go Bautista 2017). Todo esto tiene que ver con quien desempeña o presta el servicio público, pues tendremos que valorar cómo llegó a la posición que desempeña, ¿por oposición, capacidad o por un favor, cuota o acto corrupto? Pero no sólo el origen de llegada, sino valorar si se cuenta con los elementos de formación, conocimiento, técnica para el desempeño de su actividad pública, aunado a la conducta per-manente que tenga en la función que desempeña. Estar al tanto de todo ello permite que se logren los fines de un buen gobierno, evitando corrupción y desviaciones de poder.

“La Ética Pública da al servidor pú-blico un conocimiento que le permite

actuar correctamente en cada situación por difícil que esta sea, ofreciéndo-le criterios para encontrar soluciones adecuadas” (Diego Bautista 2017). La actividad gubernamental la realizan personas, de su conducta depende los buenos o malos resultados que se pro-duzcan, por ello hay que centrarse en las personas que sirven a personas.

normas Y actividad gubernamentaL

Así como hemos visto el avance y apli-cación concreta de la integridad en los sectores de la sociedad y en especifico en la actividad pública gubernamen-tal, con ayuda de la Ética Pública o, como diría Max Webber, “la ética de la responsabilidad”, aparece cada vez más en la aplicación concreta de los gobiernos los sistemas anticorrupción, los sistemas jurídicos, estatales, los ins-trumentos internacionales de combate al lavado de dinero, actos corruptos o leyes antisoborno.

La Organización de las Naciones Unidas, a través de su Oficina con-tra la Droga y el Delito (ONUDC), ha desplegado un trabajo muy sólido para revalorar la integridad como un elemento esencial en la actividad pú-blica gubernamental. En diversos do-cumentos de trabajo ha definido que “la integridad del sector público –o in-tegridad pública– se refiere al uso de poderes y recursos confiados al sector público de forma efectiva, honesta y para fines públicos. Los estándares éticos relacionados adicionales que se espera que sostenga el sector público incluyen transparencia, rendición de cuentas, eficiencia y competencia.”5

Los diversos instrumentos interna-cionales contemplan la importancia de la integridad para el combate a la corrupción, la vislumbran como una garantía para que las instituciones públicas cumplan sus fines, naturale-za y razón de ser, es considerada de la siguiente manera: “La integridad pública es esencial para promover el

5 El documento de la UNODC se llama “integridad pública y Ética” y es parte de una serie de documentos denominado serie de estudios universitarios, concretamente este que aborda la integridad es muy recomendable, aquí les comparto la liga. https://www.unodc.org/documents/e4j/IntegrityEthics/MODULE_13_-_Public_Integrity_and_Ethics_-_Spanish_v.pdf pagina consultada el 19 de junio de 2020

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Julio 2020 bien público y garantizar la legitimi-dad de las organizaciones públicas. También se considera una antítesis de la corrupción, como lo reconocen los artículos 7 y 8 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC).”6

La OCDE ha tenido un rol muy ac-tivo en la implementación de medidas de integridad, ademas de diversos ins-trumentos y convenciones para com-batir la corrupción, el cohecho y las prácticas fraudulentas internacionales. Cuenta con un documento específico llamado “Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad Pública”, en el que establece que “la integridad es esencial para construir instituciones sólidas y asegura a los ciudadanos que el gobierno está trabajando en su inte-rés, no sólo para unos pocos. La inte-gridad no es sólo una cuestión moral, también se trata de hacer las economías más productivas, los sectores públi-cos más eficientes, las sociedades y las economías más inclusivas. Se trata de restablecer la confianza, no sólo confiar en el gobierno, sino confiar en las ins-tituciones públicas, los reguladores, los bancos y las empresas.”7

en mÉxico

Nuestro país al estar obligado a cum-plir con los diversos instrumentos in-ternacionales ha dado pasos importan-tes para el cumplimiento de acciones específicas, normas, acciones e institu-ciones que implementen la integridad pública en nuestro país.

Desafortunadamente aún son accio-nes sólo plasmadas en las normas, so-bre todo con lo que tiene que ver con los códigos de ética o integridad públi-ca. Así, observamos que la mayoria de las instituciones del Estado mexicano se ha incorporado al intento de cumplir con la integridad a través de la creación de estos códigos de ética, pero no se ob-serva una eficaz aplicación.

Todavía vemos muchos actos de co-rrupción, impunidad, abuso de poder,

deslealtad; en suma, falta de integridad de muchos funcionarios y servidores públicos. Tal parece que hemos regre-sado a aquella máxima de la colonia, acuñada en las cortes de Burgos que decía “obedézcase, pero no se cumpla”. Es decir contamos con normas, códi-gos, pero la corrupción sigue desborda-da. Se obedece lo que establece la ley en cuanto a creación de instituciones, pero son letra muerta en la ley o sirven de adorno en las paredes de las oficinas guebernamentales.

Quizás la mayor posibilidad de en-trar de lleno a la implementación de políticas de integridad en nuestro país fue el diseño puesta en marcha del Sistema Nacional Anticorrupción, un instrumento que había generado mu-chas expectativas positivas, pero que desafortunadamente fue parcialmien-te implementado y aún tiene muchos pendientes por resolver.

Lo más grave en este momento es que las actuales autoridades federales están considerando reformar el siste-ma sin que este se haya activado en su totalidad; cambiar los órganos, las fun-ciones y las instituciones creadas traerá como consecuencia que el sistema deje de serlo, teniendo acciones, normas e instituciones desarticuladas, desmem-bradas y aisladas que dificílmente po-drán contribuir a un eficaz combate a la corrupción.

Algunas normas sí se han aplicado con buenos resultados. Cabe desta-car la Ley de Responsabilidades Ad-ministrativas que contempla obliga-ciones, derechos y sanciones de los servidores públicos, pero también, por primera vez en nuestro país, la responsabilidad alcanza a los particu-lares. Por ejemplo, las empresas que trabajan con los sectores guberna-mentales tienen la obligación de con-tar con “políticas de integridad”.

En el caso de las entidades federati-vas, aún son muchas las que no llevan a cabo sus obligaciones derivadas del Sistema Nacional Anticorrupción. Esto entorpece el avance de la lucha, por

6 Idem7 “Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad Pública” http://www.oecd.org/gov/integridad/recomendacion-integridad-publica/ pagina consultada el 19 de junio de 2020

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DIEGO BAUTISTA, Oscar, Ética para Gobernar sin Corrupción, México, INAP, 2017. 155, pp.D’ORS, Álvaro, Bien común y enemigo público, Madrid, Marcial Pons, 2002, 102 pp.ESPINAL BETANZO, Edgar, GRIEGOS El nacimiento de la ética pública, México, INAP, 2018, 151 pp.KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, México, UNAM, 1995, 478 pp.KLITGAARD, Robert, Controlando la Corrupción, La Paz, Editorial Quipus, 1990, 210, pp.https://dle.rae.es/%C3%ADntegrohttps://www.significados.com/integridad/https://www.unodc.org/documents/e4j/IntegrityEthics/MODULE_13_-_Public_Integrity_and_Ethics_-_Spanish_v.pdfhttp://www.oecd.org/gov/integridad/recomendacion-integridad-publica/

BIBLIOGRAFÍA

complicidad, desconocimiento o inclu-sive intereses nefastos. Así, no tenemos en el país un sistema que funcione de manera intregral.

concLusiones

Como podemos advertir en este recorri-do, podemos concluir que hay medidas muy importantes sobre integridad, ética pública; se trata de acciones para reto-mar la naturaleza, razón de ser y esencia del Estado, la función pública, la activi-dad pública gubernamental, la respon-sabilidad cocreta y específica en cuanto a los derechos, obligaciones, deberes de funcionarios y servidores públicos.

La integridad es un elemento sus-tancial para la actividad pública guber-namental, pues de su aplicación o falta de ella, depende lo bueno o malo que generan los gobiernos.

En el mundo aún falta mucho por hacer, en nuestro país es más lo que carecemos, sin embargo no debemos de cejar en la lucha para implementar medidas de integridad para el sector público, pues es esencial, no es renun-ciable u opcional, salvo que se preten-da usar el servivio público para fines personales, corruptos e ilegales.

La integridad desde siempre es un elemento inherente al ser humano. El Estado es creación del ser humano para la protección de los humanos, en-tonces en él la integridad tiene carta de ciudadania, debe pertenecer y per-manecer en los sistemas públicos para

un buen cumplimiento de sus fines, el bien común, el interés general. La inte-gridad es necesaria, esencial para una vida pública limpia, para un buen go-bierno, una mejor sociedad.

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ACERCA DE LA VIRTUD EN LOS FUNCIONARIOSDe los gobernantes, gestores públicos, jueces, se espera un comportamiento ejemplar; su gestión profesional debe ser tan

irreprochable como su vida privada, así lo dicta la teoría de la virtud.

LUCIANA SAMAMÉ

Doctora y Licenciada en Filosofía por la Universidad

Nacional de Córdoba, Argentina. Profesora/

Investigadora a tiempo completo en la Universidad

Yachay Tech, Ecuador. Áreas de experticia: filosofía práctica; ética normativa y

aplicada; éticas de la virtud; jurisprudencia de la virtud.

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Julio 2020La ética normativa trata sobre los modos ideales de ser y de actuar. Si echamos una mira-

da a su larga y nutrida historia, trope-zamos con dos grandes interrogantes a los que filósofos de diferentes regiones y épocas han intentado dar respuesta:

1) ¿En qué dirección deberíamos orientar nuestros modos de ser para tener una vida buena?; 2) ¿Bajo qué parámetros debería-mos encaminar nuestras acciones?

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Julio 2020 La primera pregunta es característica de la ética antigua, en tanto la segunda, de la ética moderna. Tales preguntas no son equivalentes, aunque no necesa-riamente excluyentes o incompatibles. Simplemente tematizan diferentes as-pectos de la condición humana, dando lugar a enfoques normativos contras-tantes. El primer enfoque es propio de las éticas de la virtud, y en lo sucesivo haremos referencia exclusiva al mismo. El segundo, en cambio, es característi-co de las teorías éticas ilustradas, vas-tamente influenciadas por la moderna teoría del contrato social.

Desde la Ilustración en adelante, al menos hasta bien entrado el siglo XX, dichas teorías1 dominaron las discu-siones morales. Alrededor de la dé-cada del 60, los filósofos de la moral desempolvaron las éticas de la virtud, volviendo a instalarlas en las discusio-nes contemporáneas. De manera que actualmente ocupan, junto a las teorías antes mencionadas, un puesto destaca-do en el recinto de la ética normativa.

La ética de la virtud posee varios atractivos. Quizá uno de los más po-derosos es que logra conectar en forma plausible los fines de la moral (objetivos y universales) con los fines del agente (subjetivos y particulares). Esto es así porque se parte de una presuposición simple y categórica: no hay mejor ne-gocio que el de ser buenas personas, ya que ello nos garantizará la felicidad.

En un pasaje de La República, Pla-tón –quien junto a Aristóteles puede considerarse uno de los progenitores de la teoría– expresa que la persona justa vivirá bien, y que quien vive bien es feliz y dichoso (Rep. 353 e – 354 a). Esta afirmación se da en el contexto de una argumentación más amplia en la que Platón intentaba demostrar que era mejor ser justos que injustos, pues tal cosa, en definitiva, terminaría por recompensar a la persona justa con la

felicidad.2 Tanto Platón como Aristóte-les consideraban que, si bien todos los individuos se esfuerzan por alcanzarla a través de diferentes medios, no hay en el fondo más que una sola vía con-ducente a ella3: la moral.

¿En qué consiste esta vía moral? Bá-sicamente, en practicar las virtudes de manera sostenida y constante. Al tiem-po que se adquiere el hábito de actuar virtuosamente, se modela el carácter, se forja una manera de ser. Y mientras flo-rece el carácter de un agente, consigue atraer hacia sí el buen vivir. Ahora bien, la centralidad de la noción de virtud en el tipo de planteo que estamos anali-zando, lleva a postular las siguientes cuestiones: ¿Qué es la virtud? ¿Son va-rias o sólo hay una? ¿Cómo las apren-demos? ¿Se pueden perder una vez que las adquirimos? Prácticamente ningún enfoque centrado en la virtud puede evadir estas preguntas. Por razones de espacio, no podremos abordarlas aquí adecuadamente, aunque intentaremos ofrecer algunas reflexiones al respecto. Principalmente, con el objeto de mos-trar qué clase de utilidad ofrecería una teoría enfocada en las virtudes a la ética profesional, sobre todo aquella referida a funcionarios públicos.

Comencemos entonces por la cla-rificación del concepto más básico: el de virtud. Este concepto procede del término griego areté, el cual hacía re-ferencia a una cualidad señalada que permitía a su portador –se tratara de un objeto, animal o persona– alcanzar exitosamente un fin específico, nor-malmente coincidente con su función propia. Podemos advertir que areté no tenía una connotación exclusivamente moral4 y que su uso se extendía más allá de dicha esfera. Con todo, en el presen-te contexto de discusión, vale la pena reparar en lo siguiente: las virtudes son precisamente aquellas cualidades que hacen posible la felicidad, fin último al

1 Esto es, la ética utilitarista y la ética deontológica respectivamente.2 Una mala interpretación de esta idea ha consistido en afirmar que semejante enfoque es egoísta, puesto que la motivación principal para ser buenos residiría en el interés propio. Esta interpretación es inconsistente con el valor intrínseco que los antiguos concedían a la virtud, en especial Platón, Aristóteles y los estoicos. Asimismo, con el hecho de que varias virtudes son esencialmente altruistas, por ejemplo, la generosidad o la justicia.3 Es decir, a la verdadera felicidad o eudaimonía.4 El término “virtud”, sin embargo, sí esta imbuido de una connotación moral más estricta.

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Julio 2020que apunta toda aspiración y quehacer humanos, al decir de Aristóteles5. En este punto sobresale un aspecto en es-pecial: además de poseer valor intrínse-co6, las virtudes nos permiten alcanzar fines valiosos. Adicionalmente, confi-guran atributos benéficos en un doble sentido: tanto porque benefician al in-dividuo que las posee como a aquellos que lo rodean7.

Si las virtudes resultan fundamenta-les para la consecución de fines valio-sos, surgen naturalmente las siguientes preguntas: ¿cuáles son y de qué mane-ra podemos adquirirlas? Los filósofos han dado respuestas discordantes: en-contramos tanto la opinión de que la virtud es una sola hasta la opinión de que son varias. Los teóricos contempo-ráneos de la virtud tienden a simpati-zar con la tesis de la multiplicidad y, así, existe suficiente consenso en torno a que la ecuanimidad, la honestidad o la valentía, constituyen excelencias del carácter humano.

Otra cuestión espinosa consiste en dilucidar cómo las adquirimos. En ge-neral, se ha sostenido que las virtudes no son innatas, de manera que resulta crucial poder desarrollarlas a través de la enseñanza. Enseñar la virtud, con todo, no equivale a trasmitir una doctrina o ciertos contenidos teóricos. Su transmisión más adecuada parece darse a través del ejemplo. Con base en ello, las éticas de la virtud suelen con-ceder gran valor (moral, epistémico, heurístico) a las personas ejemplares, ya que al despertar admiración, moti-van su imitación. Imitación no equiva-le a repetición mecánica o acrítica. El aprendizaje de la virtud es, en efecto, un proceso complejo y arduo, ya que requiere un entrenamiento concienzu-do y prolongado que, naturalmente, mejora con la práctica. Es comparable,

en buena medida, al proceso por el cual se aprende a tocar un instrumento musical: se requieren buenos maestros, pero también mucha práctica hasta lle-gar a dominarlo.

Los elementos dispuestos hasta aquí nos permitirán apuntar algunas reflexiones sobre la pertinencia de la virtud en el contexto de la ética pro-fesional. ¿Por qué es importante que funcionarios de una sociedad demo-crática sean virtuosos? ¿Qué virtudes deberían poseer? ¿Concuerdan acaso con las virtudes que atribuimos a las buenas personas?

El enfoque aretaico es especialmente adecuado para tematizar la ética profe-sional. Esto se debe a que cada profe-sión apunta a fines específicos: la me-dicina a curar, la ingeniería a resolver problemas prácticos sobre la base del conocimiento físico-matemático, el ma-gisterio a enseñar, etc. Adviértase que los fines de cada profesión coinciden con fines valiosos y recordemos que las virtudes son precisamente aquellas cualidades del carácter que nos permi-ten conseguir esos fines valiosos.

Para ilustrar esto mejor, tomemos el caso de la judicatura, una profesión que tiene como fin la administración de la justicia. ¿Qué se requiere para cum-plir a cabalidad dicho propósito? Pare-ce plausible sostener que se requieren profesionales íntegros, imparciales, va-lientes y eximios conocedores del Dere-cho. Jueces con un carácter pusilánime o servil, imprudente o intemperado, difícilmente serán excelentes adminis-tradores de justicia. De allí la importan-cia que reviste para una sociedad, una magistratura virtuosa. Desde esta pers-pectiva, ser una buena jueza equivale a cumplir en forma destacada los fines de la profesión. Tal cosa es posible en fun-ción de las virtudes judiciales.

5 La relación entre virtud y felicidad no era para Aristóteles instrumental, sino constitutiva: una vida feliz coincide con una vida virtuosa. Si lo pensamos exclusivamente como una relación instrumental de medio a fin, arribaríamos a ciertas conclusiones absurdas, a saber: que las virtudes serían una suerte de trampolín hacia la felicidad, pero que una vez alcanzada esta última, aquéllas se desvanecerían. Las virtudes, por otra parte, poseen valor intrínseco, razón por la cual merecen ser perseguirlas por sí mismas. Al menos gran parte de la tradición ética eudaimonista estuvo de acuerdo en esto.6 Por ejemplo, apreciamos la fortaleza y la sabiduría no solamente porque nos permiten alcanzar fines valiosos, sino además porque las consideramos cualidades admirables, dignas de estimación por sí solas.7 Cf. Philippa Foot, Virtues and Vices and other Essays in Moral Philosophy (New York: Oxford University Press, 2002), 11. Una persona honesta, por caso, es aquella que ha desarrollado disposiciones de carácter que le llevarán a ser íntegra en todas sus transacciones con los demás, eludiendo de este modo la mentira, la manipulación o la estafa. Asimismo, la honestidad “recompensa” a su portador en varios sentidos: no solamente porque le permitirá gozar de honor y reputación, sino también por sus efectos emocionales (“tener la consciencia tranquila”).

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¿Equivale acaso ser un buen profe-sional a ser una buena persona? ¿Son las virtudes que definen la excelencia del carácter humano las mismas que definen la excelencia profesional? Esta cuestión es controversial y genera di-versas aproximaciones. No obstante, es razonable presuponer que las cualida-des que tendemos a admirar en las bue-nas personas coinciden con aquellas que tendemos a apreciar también en los buenos profesionales: honestidad e integridad, sabiduría y prudencia, for-taleza y valentía, templanza y autodo-minio, paciencia y humildad, justicia y ecuanimidad. En el ámbito de la ética judicial, varios autores convienen en considerarlas como excelencias desea-bles en la magistratura. De esta suerte, se asume que dichas virtudes contribu-yen –ya sea en un sentido fuerte, ya en uno débil– al primordial objetivo de la

profesión: dictar sentencias justas, bien argumentadas y conformes a Derecho, apoyadas en razones públicas y objeti-vas. Digamos una vez más que las vir-tudes no constituyen simplemente un medio para alcanzar un fin, sino que son constitutivas, en este caso, de un ethos profesional.

Para finalizar, volvamos al concepto de ejemplaridad. Hemos advertido ya su conexión estrecha con el concepto de virtud, y a este respecto podemos reconocer su pertinencia a la hora de evaluar el rol social de los funcionarios públicos. Normalmente se espera de ellos un comportamiento ejemplar; y todo código de ética pública realiza en prin-cipio esta demanda a los funcionarios a quienes se dirige. Como dice Txetxu Ausín: “Al gobernante y al gestor pú-blico sólo le cabe practicar con el ejem-plo”8. A un juez o jueza, en efecto, no

8 Txetsu Ausín, “Tomarse en serio los códigos de ética pública”, en Gobierno Abierto y Ética, comps. J. Rodríguez Alba, J. y G. Lariguet (Córdoba: Editorial de la UNC, 2018), 434.

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solamente se le exige ser irreprochable en el ámbito de su función pública, sino además en el de su vida privada. En tal dirección, Los principios de Bangalo-re sobre la conducta judicial, prescriben lo siguiente: “Un Juez garantizará que su conducta tanto fuera como dentro de los tribunales, mantiene y aumenta la confianza del público” (Pr. 2.2; el énfa-sis nos pertenece). Este precepto parece reforzar la tesis conforme la cual, dado que un Juez ideal es aquel que posee las virtudes, tenderá a exhibir un compor-tamiento ejemplar en todas las esferas de su actuación, tanto públicas como privadas. De lo contrario, la ciudadanía podría sentirse defraudada y la confia-bilidad y estabilidad de las institucio-nes, verse socavada.

Los códigos de ética judicial apun-tan a reforzar este importante cometi-

do social. Existe, con todo, otra razón de peso para requerir una magistratu-ra virtuosa, a saber: que la calidad de las decisiones no parece ser por completo independiente de la cualidad moral –o carácter– de quien juzga. En este senti-do, se presume una conexión esencial, antes que secundaria o accidental, en-tre ejemplaridad judicial y calidad téc-nica de las sentencias que se dictan. La teoría de la argumentación jurídica no podría estar desconectada, desde esta perspectiva, de la ética judicial. No es casual que, en la actualidad, quienes más insisten en resaltar tal conexión son autores que simpatizan con la teo-ría de la virtud y que procuran aplicar dicho marco teórico a diferentes ámbi-tos del Derecho. Pero ello es ya parte de un capítulo más extenso que debería tratarse en otra parte.

A un funcionario se le exige un desempeño irreprochable, en lo público y en lo privado.

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PROMOCIÓN DE LA ÉTICA: ANÁLISIS Y DESAFÍOS

El aplicar un sistema ético integral en los sectores público y privado puede quedarse en el intento si no se vence el espejismo de que la

corrupción se erradicará publicando un conjunto de reglas a cumplir.

ZOILA ROMÁN ESPINAL

Doctorante en Ciencias Sociales y Humanidades, UAM-

Cuajimalpa. Maestra en Administración Pública y Gobierno por la

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad

Autónoma del Estado de México (UAEM), institución en

la que es profesora desde 2008.

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1 Baste señalar el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Promap), que incluía un apartado relacionado la “Dignificación, profesionalización y ética del servidor público” (Moyado, 2006).

Promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas es el Ob-jetivo 16 para el Desarrollo

Sostenible (ODS). Una de sus metas es: “Reducir considerablemente la corrup-ción y el soborno en todas sus formas”. Las estrategias para lograrlo son múl-tiples y variadas. La promoción de la ética es una de ellas.

Instituciones internacionales como la Organización para la cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han promovido una serie de diagnósticos, lineamientos y recomendaciones, como los “Marcos de Integridad”, que desde una perspectiva organizacional “es-tructuran los instrumentos de gestión en cuatro categorías: los que sirven a la determinación y definición de la inte-gridad (por ejemplo, un código ético), los que guían hacia la integridad (ejem-plo, un curso de formación en ética del servicio público), los que monitorean la

integridad (una auditoría del cumpli-miento de los códigos) y los que hacen cumplir la integridad (como los sistema de sanciones)” (Villoria, 2011: 8).

En este sentido, el impulso de la ética para que guíe la conducta de los servi-dores públicos resulta imprescindible cuando se vive en un mundo donde la corrupción impera en todas las esferas de la sociedad. Hoy en día han queda-do al descubierto viejos mitos, como “la creencia de que es un mal exclusivo de los gobiernos pues se reconoce que existe una estrecha complicidad del go-bierno con el sector privado y la creen-cia de que se trata de un problema ex-clusivo de los países subdesarrollados” (Diego, 2011: 22).

Si bien en México se han hecho esfuer-zos en materia normativa e instrumental para promover la ética en las organizacio-nes públicas,1 pareciera que únicamente se cumple con las recomendaciones que

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Julio 2020 emiten las agencias internaciona-les, pero en los hechos no logran desincentivar la corrupción, por el contrario, ha aumentado como lo evidencian los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción, en su edición 2020, que ubica a Méxi-co en el lugar 130 de 180 países, con una calificación de 29 puntos de 100 posibles.

En consecuencia, ¿cómo hacer efectivas dichas recomendacio-nes?, ¿cómo lograr la interioriza-ción de valores?

Es un desafío altamente com-plejo, pero desde una perspectiva institucional y organizacional se vislumbran algunos retos para las agencias públicas mexicanas. Por lo tanto, primero se revisan ciertas características organizacionales de las agencias públicas; enseguida, se abordan dos instrumentos en los que se gestiona el impulso de la ética pública a través de medidas de integridad; finalmente se pre-sentan cinco importantes desafíos para poder gestionar una política que conduzca a un comportamien-to ético en los servidores públicos.

Las organizaciones PúbLicas

Con el arribo de la Nueva Geren-cia Pública se minimizaron las di-ferencias entre las organizaciones públicas y privadas, al considerar que las prácticas gerenciales de las empresas privadas podrían transferirse sin dificultad a las en-tidades públicas. Incluso, bajo este enfoque, se afirmó que ambos ám-bitos podrían regirse con los mis-mos principios.

Sin embargo, en este trabajo asumo que las organizaciones pú-blicas y privadas son diferentes en al menos tres aspectos fundamen-tales. Primero, por la diferencia de intereses: las públicas los tienen basados en un conjunto amplio de normas y valores, como la de-mocracia, la constitucionalidad o el bien común. Segundo, los tomadores de decisiones en las

organizaciones de gobierno son responsables ante sus votantes y la ciudadanía, mientras que los líderes de entidades privadas res-ponden a grupos especiales. Ter-cero, porque las organizaciones públicas deben tener un mayor énfasis en transparencia, rendición de cuentas, imparcialidad y apego a la legalidad (Christensen, et al., 2007).

A su vez, desde una perspectiva organizacional “autóctona”, Are-llano y Cabrero (1992) plantean que es posible identificar ciertos rasgos generales de las organiza-ciones latinoamericanas con la fi-nalidad de comprender con mayor profundidad el contexto en el que se implementan diversas políticas y reformas. Entre otras, se desta-can tres: son un espacio de domi-nación de un grupo privilegiado, la base de las relaciones entre los individuos es clientelar y la es-tructura formal es poco utilizada. “Las normas y los procedimientos no son para seguirlos y buscar la eficiencia, sino para tenerlos como marco protector y como ‘piso’ de la negociación” (Arellano y Ca-breo, 1992: 10).

Bajo este escenario, vale la pena advertir que el reto que tienen ante sí las organizaciones públicas mexicanas para lograr la institu-cionalización de la ética es mayús-culo, pues básicamente el contexto interno en el que viven resulta am-pliamente adverso.

PoLítica de integridad

En México no existe una política que impulse propuestas desde la perspectiva del Sistema Ético In-tegral, que propone cinco fases: 1.- Identificación de la ética como materia prima. Deliberación, con-cienciación y voluntad política; 2.- Asignación de un responsable, integración del equipo ético y mi-sión institucional; 3.- Preparación de los instrumentos de trabajo; 4.- La operación del trabajo y, 5.-

Supervisión, control y evaluación (Diego, 2015). Sin embargo, en el ámbito normativo se establece un apartado en la Ley General de Res-ponsabilidades Administrativas (LGRA), “De la integridad de las personas morales”; así como en el Eje 2, “Combatir la arbitrariedad y abuso del poder” de la Política Na-cional Anticorrupción (2020), don-de se contempla como prioridad la “profesionalización e integridad en el servicio público”.

En el artículo 25 de la LGRA, se considera, desde una perspec-tiva jurídica, que el diseño de una política de integridad debe, al me-nos, contar con siete elementos: I. Manual de organización y proce-dimientos; II. Código de conduc-ta publicado y socializado entre todos los miembros de la organi-zación, que cuente con sistemas y mecanismos de aplicación real; III. Sistemas de control, vigilancia y auditoría; IV. Sistemas de denun-cia; V. Sistemas de entrenamiento y capacitación de las medidas de in-tegridad; VI. Políticas de recursos humanos para evitar la incorpora-ción de personas que sean un ries-go a la integridad; y, VII. Mecanis-mos que aseguren la transparencia y publicidad de sus intereses.

De la normativa enlistada, la fracción II se refiere directamente a la gestión de la ética median-te la publicación, socialización e instrumentalización de códi-gos de conducta. Es así que el 7 de febrero de 2019 se publicó el “Acuerdo por el que se emite el Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal”. Establece que las agen-cias gubernamentales deben crear un Comité de Ética y de Preven-ción de Conflictos (CEPC) que tendrá como objetivo “el fomento de la ética e integridad en el ser-vicio público y la prevención de Conflictos de Intereses a través de acciones de orientación, capa-citación y difusión en las depen-dencias y entidades del Gobierno

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La política anticorrupción fomenta la integridad y certificación de funcionarios.

Federal” (Art. 4, fracción III).No obstante que las dependencias

públicas han buscado cumplir con la integración de sus comités de ética, la OCDE, en su “Estudio sobre la inte-gridad en México”, reconoce que los CEPC “no tienen la capacidad para transversalizar la integridad de manera eficaz” (OCDE, 2019: 9), principalmen-te por dos razones.

Primero, por la falta de conocimien-to especializado y de competencias de quienes integran los comités de ética, pues se trata de funcionarios que atien-den diversas prioridades, enfocados en los objetivos de cada una de las agencias públicas. Un aspecto que no es menor, pues los comités de ética tienen el enor-me reto de orientar, capacitar y difundir las acciones que propicien la construc-ción de una cultura de integridad.

Segundo, por la ausencia de merito-cracia y por la alta rotación del perso-nal en el servicio público que impiden la puesta en marcha de las medidas de integridad de manera coordinada, sis-temática y continua.

De ahí que sea tan relevante, para el primer caso, crear “unidades perma-

nentes de integridad en cada entidad pública para remplazar a los CEPC con un equipo especializado y con funcio-nes estrictamente preventivas” (OCDE, 2019: 10) y para fomentar la ética en las entidades públicas, dado que los códi-gos de conducta y los códigos de ética, además de otras leyes y lineamientos, resultan insuficientes para dar cumpli-miento a una política de esta naturale-za. Para el segundo caso, es indispensa-ble darle vida nuevamente a la Ley del Servicio Profesional en la Administra-ción Pública Federal (10/03/2003), a fin de promover una cultura del mérito y de integridad en la gestión del recurso humano. La falta de atención en estos dos elementos puede redundar en un posible fracaso de la estrategia de inte-gridad implementada en México.

Concerniente a la Política Nacional Anticorrupción (PNA), de las 10 prio-ridades que se enlistan, dos de ellas se centran en la fomento de la ética públi-ca: 1) Impulsar la adopción, socializa-ción y fortalecimiento de políticas de integridad y prevención de conflictos de interés en los entes públicos median-te comités de ética o entes homólogos y,

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1 Baste señalar el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Promap), que incluía el apartado “Dignificación, profesionali-zación y ética del servidor público” (Moyado, 2006).2 Código Penal Federal, Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, Ley General de Responsabilidades Administrativas, Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Ley General de Archivos, Estatuto Orgánico de la Secretaria Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción.

2) Promover el diseño, implementación y evaluación del desempeño de progra-mas de capacitación, certificación de capacidades y desarrollo profesional en el servicio público enfocados al control de la corrupción, responsabilidades administrativas y ética pública. Como puede observarse, en la PNA y, en co-herencia con el Acuerdo, los códigos de ética son el instrumento básico para la política de integridad, así como los co-mités de ética para echarlos a andar y evaluar su efectividad.

desafíos organizacionaLes

Además de los anteriores retos que conlleva la implementación de una política de integridad para el impulso de la ética en las organizaciones públi-cas, se advierten los siguientes desafíos para mejorar la integridad en el servi-cio público.

1. Organizaciones públicas asfixiadas ante las presiones normativas. Se re-conoce que la interiorización de valores en las personas que forman parte del servicio público es im-perante, pues la corrupción gana terreno a pasos agigantados; pero en la idea de lograr un cambio de valores mediante reformas organi-zacionales bajo una lógica instru-mental, puede llevar a las organi-zaciones públicas a fuertes grados de estrés. Además de los preceptos constitucionales, deben cumplir y observar al menos nueve regula-ciones del ámbito federal,2 más los manuales de organización y proce-dimientos, y los códigos de conduc-ta y ética. Todo esto puede originar agotamiento y desmotivación en el recurso humano, pero incluso corrupción, en aras de dar cumpli-miento a la normativa.

2. Falta de coordinación. El objetivo de la política de integridad y del fo-

mento de la ética en México es que su aplicación sea real en cada una de las organizaciones públicas; sin embargo, su implementación re-quiere de un esfuerzo coordinado y sistémico. En la política de integri-dad participan diversos actores de múltiples organizaciones que están involucradas de manera simultá-nea, como, por ejemplo: Auditoría Superior de la Federación, contra-lorías internas (órganos internos de control), comité coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, los entes públicos, las diferentes entidades federativas, entidades de fiscalización superior, Secretaría de la Función Pública, secretarías de contraloría estatales, Tribunal Fe-deral de Justicia Administrativa y sus homólogos en las entidades fe-derativas, los comités de ética, más los que se sumen. Ante esta multi-plicidad de actores y de objetivos, deben tratar de superarse los pro-blemas que surgen ante la necesi-dad de coordinar la puesta en mar-cha de las políticas de integridad.

3. Sustituir los medios por los fines. Así, con la finalidad de cumplir con lo que se estipula en las diversas nor-mativas y en los tiempos señalados, pueden terminar por privilegiarse los medios; es decir, que la meta o el objetivo sea la publicación del manual por el manual mismo, el código por el código mismo, y no la socialización e interiorización de los valores en ellos establecidos. Por lo tanto, no se trata de tener un nuevo lenguaje, nuevas ideas y va-lores, sino convertirlos en prácticas comunes y cotidianas.

4. Que se evalúe desde una lógica instru-mental. Por cuestiones de funciona-lidad se corre el riesgo de realizar evaluaciones de corte cuantitativo,

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Arellano, David y Enrique Cabrero (1992), “Modelos organizacionales autóctonos para América Latina. ¿Utopía o realidad?, en Documento de trabajo, núm. 5, México, División de Administración Pública, CIDE.Christensen, Tom et al. (2009), Organization Theory and the Public Sector. Instrument, culture and myth, London, Routledge.Diario Oficial de la Federación (DOF) (05/02/2019), Acuerdo por el que se emite el Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal, México.Diario Oficial de la Federación (DOF) (18/07/2017), Ley General de Responsabilidades Administrativas, México.Diego, Oscar (2011), “Corrupción en las democracias o democracias corruptas”, en Rc et Ratio, núm. 4, Toluca, Estado de México, Contralorías del Poder Legislativo del Estado de México.Diego, Oscar (2011a), “Necesidad de la ética pública”, en Colección Cuadernos de Ética para los servidores públicos, núm. 1, Toluca, Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México / Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.Diego, Oscar (2015), “Componentes para el diseño de un Sistema Ético Integral para prevenir la corrupción”, en Rc et Ratio, núm. 10, Toluca, Estado de México, Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.Moyado, Francisco (2006), “Gobiernos de calidad. Ideas y propuestas desde la nueva gestión pública”, en Buen Gobierno, núm. 1, México. Organización para el Desarrollo Económicos (OCDE) (2019), Informe de Seguimiento del Estudio de la OCDE sobre Integridad en México. Respondiendo a las expectativas de los ciudadanos, OCDE.Villoria, Manuel (2011), “Ética en el sector público: una reflexión desde la ética aplicada”, en E.M., núm. 39, Madrid, Universidad Rey Juan Carlos.

BIBLIOGRAFÍA

que enumere si se cumplieron las fechas de publicación de los códi-gos, del número de cursos impar-tidos, del número de servidores públicos que asistieron a los cursos para formar en valores, entre otros. No obstante, a lo que se debe aspi-rar es a lograr un sentido de apro-piación de los valores. “Garantizar que los servidores públicos se iden-tifiquen con los valores de los códi-gos y para así apuntalar su utilidad como herramienta dirigida a for-talecer la conducta ética. Para ello puede partirse de la encuesta anual de percepción de ética que cada entidad realiza y que evalúa qué principios y valores los funciona-rios públicos consideran que están más arraigados en la institución” (OCDE, 2019: 27).

5. Reducir la ética a un conjunto de re-glas que hay que cumplir mediante có-digos éticos. La ética no es un libro de recetas que hay que seguir ante la toma de decisiones, ni se trata de un manual de habilidades para ser eficientes. Por lo tanto, no se puede pretender reducirla a un código de conducta, pues aunque se trata de

instrumentos deontológicos muy importantes para promover princi-pios, valores y reglas de integridad, su alcance es limitado. Mientras que la ética “es la disciplina del conocimiento que tiene por objeto el estudio de los distintos caracte-res, hábitos, costumbres y actitudes del ser humano clasificándolas en buenas (honestidad, veracidad, prudencia) o malas (codicia, men-tira, injusticia), debidas o indebi-das, convenientes o nocivas para el ser humano, enseñando cuáles son aquellas acciones dignas de imitar, (por lo que la ética pública) ofrece al servidor público un conocimien-to que le permite actuar correcta-mente en cada situación, por difícil que ésta sea” (Diego, 2011a).

Desde esta perspectiva, la política de integridad diseñada en el contexto mexi-cano, para fomentar la ética pública, debe gestionarse e implementarse tomando en consideración su contexto interno y, a su vez, en la observancia de aspectos clave de simplificación, coordinación, fines y evaluaciones, pues de lo contrario puede generar que al final del día, como siem-pre, nos quedemos en el intento.

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LAS EXPERIENCIAS DEL PAÍS VASCO

La ética pública y buen gobierno de esta comunidad autónoma en España funciona mediante un sistema en red con tres características, en

sus tres niveles, basado en tres principios y con tres estrategias.

TXETXU AUSÍN

Doctor en Filosofía por la Universidad del País Vasco. Científico Titular

en el Instituto de Filosofía del Consejo Superior de

Investigaciones Científicas, Madrid, España, donde dirige el Grupo de Ética Aplicada. Profesor invitado en varias

universidades y colaborador en el Instituto de Gobernanza

Democrática Globernance.

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Julio 2020Las instituciones vascas, en sus diferentes niveles, han sido pioneras en la puesta en mar-

cha de mecanismos legales y admi-nistrativos para el fomento de la ética pública y el impulso del buen gobier-no. Se cuentan desde el Código Ético y de Conducta de los cargos públicos de Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) y su sector público (2013) y la pionera experiencia del Sello Europeo de Ex-celencia en materia de Gobernanza (ELoGE) impulsada por la Asocia-ción de Municipios Vascos (EUDEL), hasta los recientes códigos aprobados por los ayuntamientos al amparo de la ley 2/2016 de Instituciones Locales de Euskadi, junto con las normas re-guladoras de la actividad de los cargos

públicos o sobre la transparencia y la participación o marcos de integridad institucional de las diputaciones fora-les. Existe, por tanto, una importante labor en el desarrollo de políticas pú-blicas de integridad institucional.

Si bien este desarrollo se ha realiza-do de manera independiente, no cabe duda de que su motivación responde a un interés político común y comparti-do: asentar una gestión pública ejem-plar, apoyada en sólidos principios éti-cos, para contribuir al fortalecimiento de la confianza entre instituciones y ciudadanía en un contexto de crisis de la legitimidad política y de las adminis-traciones públicas. En este sentido, es importante señalar el amplio consenso político obtenido en dichas acciones, entendidas como políticas de país.

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Julio 2020 Desde este punto de partida, la Co-munidad Autónoma del País Vasco (CAPV) se ha planteado —en el marco de los compromisos de Open Govern-ment Partnership-Euskadi— avanzar en la profundización y ampliación de dichas estrategias de integridad institucional por la vía de la colaboración, las siner-gias positivas y la interdependencia.

Para ello se ha propuesto un sistema en red, el Sistema Vasco de Integridad y Buen Gobierno (SVIBG) con tres caracte-rísticas, que se aplica a los tres niveles de la administración pública vasca, basado en tres principios éticos fundamentales y que desarrolla tres tipos de estrategias básicas de buen gobierno (3+3+3+3).

Las 3 características

Un sistema evolutivoEl SVIBG es un sistema flexible y evolu-tivo que se asienta en pilares sólidos. La realidad social, los comportamientos y circunstancias en los que se desenvuel-ve la función pública son enormemente variables y un sistema de integridad debe ser susceptible de reformas y mo-dificaciones a través de su evaluación constante, convirtiéndolo en un instru-mento vivo y abierto. Este dinamismo es garantía frente al anquilosamiento y la complacencia; es una vía de sos-tenibilidad de todo sistema que aspira a perdurar en el tiempo para tener un impacto positivo y transformador en la función pública y, por ende, en la co-munidad donde se desarrolla.

Un sistema descentralizadoLas diferentes administraciones y ser-vicios públicos de la Comunidad Autó-noma del País Vasco (CAPV) presentan características, contextos y situaciones muy diversas. Así, el Gobierno Vasco, que cuenta con una amplia experien-cia en ética pública y buen gobierno aplicados a sus altos cargos a través del Código Ético y de Conducta y de la actividad de su Comisión de Ética Pública, presenta una enorme comple-jidad debido a que cuenta con nume-roso personal que, además, desarrolla su función en sectores muy diversos. Sus exigencias éticas profesionales son diferenciadas y específicas (administra-

ción, enseñanza, sanidad…). Precisa-mente, estas circunstancias conllevarán a que cada administración determine sus tiempos en los procesos de implan-tación de las estrategias recogidas en el SVIBG. Es inevitablemente un sistema descentralizado y adaptado a las dife-rentes realidades de las diversas insti-tuciones públicas vascas, respetando sus propios ritmos, procesos, hitos y logros en virtud de su competencia de autoorganización. Un modelo de aba-jo-arriba y sensible a la diversidad de agentes, de niveles organizativos, de actividades realizadas por las institu-ciones públicas, de recursos técnicos y presupuestarios disponibles.

Un sistema interdependienteNo obstante, el SVIBG aspira a la mejora continua de la calidad ética de las ins-tituciones vascas y por ello plantea una interconexión entre los distintos niveles y subsistemas a través de un foro de observación, estudio, análisis y propo-sitivo. La idea es establecer un “sistema en red”, con sinergias positivas entre todos los niveles, estructuras, acciones y agentes implicados en la integridad institucional de la CAPV, favoreciendo la “capilaridad” entre todos mediante la extensión y adaptación de buenas prác-ticas y la acción de compartir problemas, experiencias y soluciones. Se genera así un importante conocimiento compar-tido que supone un valor añadido a la implantación de este sistema (véase el artículo de Jaime Rodríguez Alba en esta monografía sobre las comunidades de juicio reflexionante).

Los 3 niveLes

Las instituciones y organizaciones del sector público en la CAPV son muy diversas, como hemos dicho anterior-mente, y ello hace que debamos distin-guir al menos tres niveles de actuación de nuestro sistema de integridad, aten-diendo a tres clases de organización ad-ministrativa: autonómico, foral y local. La estructura de los tres niveles de ad-ministración es diferente tanto por su dimensión como por su complejidad en concordancia con las competencias de autoorganización de cada institución.

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Julio 2020AutonómicoSe refiere al Gobierno autonómico vas-co, su organización central y sus depar-tamentos correspondientes.

ForalEs el propio de los territorios históricos de la CAPV y su gestión pública está asignada a las diputaciones forales (Áraba, Bizkaia y Gipuzkoa). Su estruc-tura organizativa y de personal es mu-cho menor que la del Gobierno Vasco, aunque desarrolle un importante papel en sectores como los Servicios Sociales o las Infraestructuras.

LocalAquí hablamos de los ayuntamientos y entidades locales, de muy diversos tamaños. No es comparable el volu-men de presupuesto, empleados y gestión de los ayuntamientos de las capitales vascas, Gasteiz, Bilbao y Do-nostia, con el de pequeñas entidades locales, que dependen para muchos de sus servicios de las diputaciones correspondientes.

En el sector público están emplea-das, según el Directorio de Adminis-traciones públicas 2017 de EUSTAT, un total de 131 mil 885 personas.

Los 3 PrinciPios Éticos

La legislación, códigos y prácticas que se incluyen en el SVIBG como subsiste-mas comparten una serie de valores y normas de conducta que pueden subsu-mirse en tres principios éticos generales. De este modo, adoptamos un enfoque minimalista con respecto a los princi-pios éticos que informan el SVIBG. A diferencia de modelos de integridad ba-sados en una inflación de valores, prin-cipios y preceptos éticos y técnicos —no siempre bien delimitados y con la pre-tensión de abarcar lo inabarcable, esto es, todo el abanico de problemas, situa-ciones y conflictos que pueden presen-tarse en la gestión pública—, este mo-delo adopta un enfoque “prudencial”, abierto y flexible, sobre la base de tres principios éticos orientadores de carác-ter general, que luego las administracio-nes y entidades que conforman el sector público vasco irán concretando en nor-

mas, acciones, reglas y procedimientos en función del contexto, las estructuras organizativas y el cambio tecnológico, social y cultural.

Interés generalEl interés general, el bien común, es el objetivo esencial de la actividad de las administraciones y organizaciones del sector público y por ello ha de cuidarse y promoverse, evitando su daño, per-juicio o deterioro.

Bien común entendido como aquel que es compartido (a corto, medio y largo plazo) por y en beneficio de toda la ciudadanía y que coadyuva a la con-secución del equilibrio entre intereses contrapuestos con equidad. Es relevan-te que en su búsqueda se fomenten me-canismos de participación ciudadana, de una ciudadanía educada en valores y empoderada.

El sector público debe velar por el cuidado y buen uso de los recursos para la ciudadanía.

Foto: Especial.

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Julio 2020 Todo ello remite a la idea ética de no maleficencia (no daño), entendida como principio ético básico, elemental y compartido. Un daño que se puede ocasionar tanto por acción (despilfarro, transmisión de información privilegia-da, hacer negocios a costa del servicio público, obtener comisiones y rega-los…), como por omisión (desidia, ne-gligencia, incompetencia, imprevisión, incumplimiento de ciertos deberes de precaución…). En definitiva, el sector público ha de velar por el cuidado y el uso adecuado de los bienes públicos para el servicio de la ciudadanía.

Este principio ético general se des-pliega, a su vez, en una serie de prin-cipios que han sido objeto de reflexión conjunta con la ciudadanía que desta-ca los siguientes: responsabilidad, in-tegridad, imparcialidad y objetividad, honestidad y desinterés subjetivo y ejemplaridad.

Respeto y aperturaEl principio de respeto consiste en tra-tar con dignidad a todas las personas que se relacionan con la administra-ción, sean proveedoras, licitadoras, prestadoras o compañeras y compañe-ros y, especialmente, ciudadanas y ciu-dadanos y asociaciones cívicas. Esto es: como sujetos con conciencia (opi-nión, criterios, convicciones), libertad y derechos.

Este principio está vinculado con una necesaria “rehumanización” de la administración pública, frente al dis-tanciamiento de la ciudadanía y la me-canización de los procedimientos; en la búsqueda de una relación más cercana, más respetuosa y, en definitiva, más hu-mana con las personas administradas y perceptoras de los servicios públicos; lo que se ha llamado “administración cordial”. En los códigos implantados ya en la CAPV se introducen normas de conducta en este sentido: cortesía, educación, empatía, deferencia, aten-ción, etcétera.

Este principio refuerza la vocación de servicio de las administraciones al poner en el centro de su acción a la ciudadanía, a la vez que promue-ve las normas de conducta citadas de

forma proactiva. Una administración que trabaja con y para la ciudadanía, abierta y accesible, que ayuda a las personas y da respuestas; y una ciu-dadanía que asume compromisos y es corresponsable.

El principio de respeto conlleva es-cuchar y prestar atención a ciudada-nas y ciudadanos como sujetos no sólo pasivos de su relación con las adminis-traciones públicas sino también como agentes proactivos y transformadores, partícipes de las políticas públicas, que pueden mejorar la gestión de lo público y prestación de los servicios públicos por la vía de la participación, la co-creación o la co-gestión. La aper-tura de las administraciones y la pro-moción de espacios de colaboración y participación se presentan como opor-tunidad para innovar y generar un mayor valor público.

En coherencia con todo ello, la ciuda-danía destaca en el despliegue de este principio general lo siguiente: transpa-rencia y datos abiertos, igualdad y no discriminación, participación ciudada-na y co-creación, respeto, rendición de cuentas, escucha activa, equidad y sin-ceridad y veracidad.

Eficacia y buenos resultadosSignifica proporcionar los bienes y ser-vicios propios de la actividad de las ad-ministraciones públicas, que en el ám-bito del servicio público tienen como horizonte la ya mencionada promoción del interés general, del bien común. Este principio, razón de ser de la acti-vidad en cuestión, conllevará una serie de competencias, individuales y orga-nizacionales, de modo que el principio puede reformularse como “hacer bien las cosas para hacer bien a las perso-nas”. El objetivo es lograr el bienestar y mejorar la calidad de vida de la ciu-dadanía, no sólo en términos de indi-vidualidad, sino de colectividad, me-diante una buena administración.

Aquí es donde entran en juego, aparte de los valores éticos, muchas de las normas técnicas, organizativas, ecológicas, económicas o de otra ín-dole, que se toman en consideración para una buena administración públi-

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Julio 2020ca, tales como: diligencia, formación continua, austeridad (gestión austera de los recursos, no políticas de aus-teridad), innovación, sostenibilidad (hacer lo necesario para hacer sosteni-ble la vida de las personas), liderazgo o confidencialidad.

Este principio general atiende no sólo a la eficacia y eficiencia con respec-to a los resultados de la acción pública, sino igualmente a la organización de la misma función pública en términos de los dos anteriores principios de in-terés general y de respeto. Todo ello en pos de la calidad y la excelencia profe-sional que no se conforma con eludir únicamente las acusaciones legales de negligencia, porque, precisamente, la perversión o subversión de estos fines propios de una determinada actividad es lo que genera riesgos que pueden desembocar en lo que genéricamente cabría denominar como corrupción, más allá del soborno, el abuso de po-der o el aprovechamiento privado del cargo público.

En congruencia con todo ello y aten-diendo a las conclusiones extraídas de la reflexión conjunta realizada con la ciudadanía, este principio general se desglosa, a su vez, en otros princi-pios entre los que destaca la exigencia de una gestión responsable de los re-cursos públicos, además de: eficacia y eficiencia, sostenibilidad, cohesión económica, social y territorial; cola-boración interinstitucional, liderazgo compartido y transformador, y exce-lencia profesional.

Las 3 estrategias

Transparencia y rendición de cuentas La transparencia es sin duda uno de los pilares de una gobernanza ética, del go-bierno abierto, y es parte ineludible de la rendición de cuentas, pues no cabe una respuesta y justificación de las ac-ciones y actividades de las personas empleadas públicas sin la información pertinente, veraz y necesaria corres-pondiente. La transparencia puede ser definida como el flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y político,

accesible a todos los actores relevan-tes; información que, en el ámbito de lo público, debe permitir evaluar a las instituciones que la aportan y formar opiniones racionales y bien sustentadas a quienes deciden o participan en una decisión. La transparencia implica la máxima publicidad con respecto a las políticas públicas, la obligación de pu-blicar y la limitación en las excepciones al acceso a la información. Así, los da-tos ofrecidos han de ser los necesarios, reutilizables, integrados, agregados y comparables. La información pública ha de ser veraz, esto es, la información que se publique ha de ser cierta y exacta, y proceder de documentos u otras fuen-tes de información en los que se haya verificado su autenticidad y fiabilidad. Y será, asimismo, objetiva, actualizada y adecuada al cumplimiento de los fi-nes de transparencia. La información se publicará de manera clara y estructura-da y fácil de entender, utilizando un lenguaje accesible.

Más aún, la transparencia en la ges-tión pública tiene efectos beneficiosos no sólo en la mejora de la calidad de la democracia sino en la eficiencia tanto del sector público como del pri-vado y en la economía, por ejemplo, a través de la agregación y reutilización de datos (open data) y por la reducción de los costes de transacción que se in-crementan con la opacidad y la falta de datos fiables.

Íntimamente relacionada con la transparencia está la rendición de cuentas que supone reconocer y asumir la responsabilidad de ser transparente con las decisiones que se adoptan y ex-plicar el porqué de las mismas; es decir, informar con claridad sobre los objeti-vos y resultados obtenidos y aquellos no obtenidos y sus razones de forma periódica. En definitiva, una rendición de cuentas democrática en la que la ciudadanía actúa como vigilante y eva-luadora y que combina transparencia y fiscalización.

Implicación pública (public engagement)Una concepción ética de la función pú-blica implica un modo de gobernar que

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Julio 2020 supera la exclusividad de las institu-ciones y actores estatales en la gestión de los asuntos públicos, reconociendo la pluralidad de los actores sociales con posibilidad de intervenir en dicha gestión. Se contempla así a la ciuda-danía como sujeto no sólo pasivo en su relación con los servicios públicos, sino también como agente proactivo y transformador que puede mejorar la prestación y la gestión de los mismos. En este sentido, todos los actores de las políticas públicas (políticas y políticos, personal empleado público, personal técnico, asociaciones, personas) defini-rían sus necesidades reconociendo las necesidades de los demás, cooperando en el establecimiento de los satisfacto-res, compartiendo soluciones e impli-cándose, en última instancia, en la ac-ción; interviniendo en el balance social de los resultados (co-responsabilidad, co-gestión). Ejemplos de esta cultura son los presupuestos participativos, los planes de desarrollo comunitario, las agendas 21, los foros y jurados ciuda-danos, las encuestas deliberativas o las consultas populares.

La mayor implicación de la ciuda-danía en la toma de decisiones relacio-nadas con las políticas públicas contri-buye a profundizar en la legitimación de las mismas. Los contextos de gran

incertidumbre demandan decisiones públicas, deliberación y política, en la medida en que están en juego cuestio-nes esenciales para la sociedad como la igualdad, el trabajo, la salud pública, el envejecimiento, etc. —pensemos en la crisis actual provocada por la pan-demia de Covid-19. Se trata de incre-mentar la participación de ciudadanas y ciudadanos sobre la base de la inclu-sión, el empoderamiento y la corres-ponsabilidad y en ello juegan un papel importante las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC) como favorecedoras de la inclusión de la ciudadanía y de las organizaciones sociales y económicas en el desarrollo de las políticas públicas.

Arquitectura ética El desarrollo de una cultura de inte-gridad, una gestión sustentada en va-lores éticos por parte de las personas empleadas públicas y la prevención de prácticas no deseadas no sólo significa una administración eficaz, que trabaja por las personas y por la mejora de la calidad de vida, sino que es también una estrategia que contribuye al for-talecimiento de la confianza entre la ciudadanía y las instituciones y a la profundización en la legitimidad de estas últimas.

El objetivo es generar nuevos hábitos en las personas que ejercen una función pública.

97

Julio 2020En este sentido, el desarrollo de mar-cos de integridad, a través de los cuales las organizaciones promueven instru-mentos, procedimientos y órganos, se ha evidenciado adecuado para favore-cer la creación de un contexto que faci-lite la interiorización de valores éticos como valores organizacionales, sin ol-vidar que contribuye a la puesta en va-lor de la función pública y la prestación de servicios.

La elaboración de códigos, guías o manuales de conducta y buenas prácti-cas, la formación en ética, la evaluación de riesgo, la creación de mecanismos de consulta y denuncia y de gestión de conflictos de interés, entre otros, son elementos fundamentales en esa arqui-tectura ética que busca estándares de excelencia y calidad.

El SVIBG plantea la creación de un foro de observación, estudio, análisis y propositivo que posibilite la coordina-ción y colaboración entre los distintos niveles y los diversos desarrollos de la ética pública en la CAPV. El Foro esta-rá compuesto, sin ánimo de exhausti-vidad, por personas representantes de cada uno de los órganos de garantía o personas con responsabilidad en este ámbito de los diferentes niveles de la administración pública vasca y perso-nas representantes de la sociedad civil (representantes de comisiones éticas y de buenas prácticas de organizaciones profesionales, sindicales, empresaria-les y del tercer sector de la CAPV o de universidades), así como personas expertas que puedan asesorar en los estudios que lleve a cabo. El objetivo principal del citado foro será la mejora continua de los subsistemas de integri-dad en cada uno de los niveles y ám-bitos de la función pública vasca, com-partiendo experiencias, problemas y resistencias, desarrollando proyectos de investigación, diseñando planes de formación, conectando y comparando el SVIBG con las mejores experiencias internacionales.

En esta arquitectura ética, la ciuda-danía ha detectado una oportunidad de participación en la definición y desplie-gue de los diversos elementos que com-ponen o pueden componer el sistema.

Así, en la elaboración de los códigos se plantea la oportunidad de realizar se-siones de contraste; en la composición de los órganos de garantía, se reivindica su independencia y la participación de la ciudadanía experta y que la ciudada-nía pueda dirigirse a ellos de forma fá-cil y mediante un procedimiento ágil; y, por último, en la formación y difusión, se plantea la ciudadanía como agente proactivo y garante para el desarrollo de competencias y como destinataria, a su vez, de esa formación.

refLexiones finaLes

El objetivo de este sistema de integri-dad es la transformación de la cultura institucional en el ámbito de la CAPV combinando un cambio en el ethos de todas las personas que trabajan al servicio de las administraciones públi-cas, tanto personas con responsabili-dad política como personal técnico y, en general, en el de la administración pública que avanza en la gestión de lo público hacia una co-gestión pública legítima y confiable, lo cual es un asun-to crucial en un momento de grandes incertidumbres y transformaciones sociales y económicas. Coherente con ello, el sistema de integridad ha sido y ha de ser compartido (co-creado) con la ciudadanía tanto en su definición y desarrollo como en su monitorización y evaluación.

El camino es desarrollar este “siste-ma en red”, sin necesidad de multipli-car las normas y la legislación, con el objetivo de impulsar y desarrollar los subsistemas ya implementados y favo-recer las sinergias y el aprendizaje mu-tuo entre todos ellos.

Precisamente éste es el objetivo final: promover nuevos hábitos en todas las personas que trabajan en el sector pú-blico, de forma que se genere una nue-va cultura ética, una gestión pública asentada en sólidos principios éticos que contribuya a reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, de tal suerte que se cree un fuerte sen-tido de responsabilidad colectiva que favorezca la interiorización de las nor-mas y un cambio de cultura cívica.

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Julio 2020

WEBÉTICA PÚBLICA, ÉTICA O COSMÉTICA

Un acto de corrupción requiere de la confabulación de tres elementos: uno físico, la oportunidad; otro emocional, la situación personal o la ambición

por el poder, y uno mental, la racionalización del mal sobre el bien.

JUANCARLOS RAMIREZESPAÑA

Economista, administrador de empresas, con especialidad

en Derecho de los Negocios. Consultor en Integridad y Lucha

contra la Corrupción y asesor en contratación estatal en

Colombia.

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Julio 2020Nuestra ética pública, ya cambió. Un ejemplo ocu-rrió en Colombia, en me-

dio de las marchas populares que su-cedieron a finales del 2019 en varios países de América Latina, en donde una reconocida influencer se filmó mis-ma destruyendo a golpes de martillo una estación de transporte público. La publicación del acto vandálico recibió de inmediato una gran cantidad de re-acciones de “me gusta” sólo en Youtube. Fue detenida, se le impuso una sanción pecuniaria, hoy goza de libertad y, a pe-sar de que la sentencia le impedía uti-lizar las redes sociales, sigue actuando sin mayores restricciones.

Al leer el título, posiblemente usted pensará que se presenta una disertación filosófica aburrida, sobre el concepto de ética y su relación con la tecnología, así como la aplicación que se pueda dar en el contexto latinoamericano.

En parte tiene razón, pero lo invito a que intente no dormirse en el camino y a que analicemos varios conceptos que cada día se mezclan con mayor fuer-za, pero lamentablemente se diluyen en la tormenta de información y redes sociales.

De antemano pido disculpas a los licenciados en Derecho, por descui-dar de manera intencional el citar le-yes, normas y decretos relacionados con el tema.

¿Alguna vez usted ha tenido la sen-sación de que lo están espiando?

¿Le parece muy casual, que cada que algún producto o servicio le interesa, sus redes y equipos se llenan de infor-mación relacionada?

De una parte, la web 2.0 nos lleva por el canal del ciberespacio a la cons-trucción de una inteligencia colectiva que, a modo de resumen, es aquella en la que todos colaboramos, con el conte-nido, con el uso, el abuso y el usufructo.

No sería muy extraño si en los próxi-mos cinco años comenzáramos a dupli-car toda la información disponible para la humanidad, cada dos años. La pri-mera vez que la humanidad duplicó la información disponible se demoró mil 500 años, o tal vez un poco más.

Además de la pandemia del Co-vid-19, tenemos una infoxicación o in-fopandemia, por la gran cantidad de información a la que estamos expues-tos, la cual es imposible de controlar y medir. Ya no hablamos de información, hablamos del Big Data, como un ele-mento más, de todo lo que nos rodea.

Hace un poco más de 300 años, la ética pública tomó el camino de los De-rechos Humanos; podría decirse que hace más de 100 años se orientó por el camino de la economía; pero la noticia es que hace más de una década la ética pública ha tomado el “cibercamino”.

El liderazgo actual se está apoyan-do en el modelo de las cadenas de blo-ques, mejor conocido como Blockchain, un procedimiento de seguridad que en esencia sirve para encriptar informa-ción, el cual termina con la búsqueda de un validador de manera aleatoria, que certifica la autenticidad de una instrucción.

Es decir, acoplando el concepto, un individuo denominado youtuber, tictoker, instagramer o cualquier otro “influencer”, publica una opinión, un comentario o cualquier cosa que es-pontáneamente se le ocurra, buscando la mayor cantidad de validadores, que sólo dando un clic sobre el mensaje de-terminan que ese es el nuevo conoci-miento. Sin importar su causa y menos su efecto; algo sin sentido puede ser la nueva realidad, la verdad construida con ladrillos binarios, llamados “likes”.

Desde la inteligencia colectiva crea-da por las redes sociales, es más fuer-te la cosmética que la ética. Una ética más desde las apariencias, de quedar bien, de reconocimiento por número de seguidores y de hacer lo que sea, por aumentarlos.

Aplicando la frase: “Un mar de cono-cimiento y un centímetro de profundi-dad”, podríamos estar asistiendo a un nuevo modelo de inteligencia que para otros es, más bien, un modelo de igno-rancia colectiva, similar a los enjambres de insectos, en donde no importa el in-dividuo, sino la masa. Lo anterior, pro-ducto de la cantidad de información y datos que llegan como una catarata, sin

Desde la inteligencia colectiva, cuenta más la validación masiva que dan los “likes”.

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Julio 2020 saber en qué momento romperá el cerebro o lo desdoble.

Muchas de las plataformas que vienen implementando las entidades públicas, cuentan con robots, chats para las atenciones de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias; utilizan la inteligen-cia artificial y el machine learning, funcionalidades informáticas con algoritmos que aprenden por sí mismos, dependiendo del com-portamiento de los usuarios, a per-filar los hábitos y costumbres de los ciudadanos.

¿Qué creen que sucederá cuan-do evolucione de la inteligencia artificial a la conciencia artificial?

El caso más icónico de manipu-lación es el de las empresas Face-book y Cambrige Analytica, las cuales, mediante el análisis de da-tos, cambiaron el comportamien-to y hábitos de los usuarios. No podemos olvidar que Cambrige Analytica ha reconocido su par-ticipación en procesos electorales en Brasil, Argentina, Colombia y México. Construyeron un test de personalidad que permitía acceder a tu información privada, aplica-do por la red de Facebook, luego inundan de “me gusta” el perfil que quieren posicionar; simultá-neamente, llueven noticias falsas de los competidores en medios de comunicación y demás redes so-ciales y así construyeron nuevos ídolos políticos, nuevas tendencias y nuevas realidades virtuales, que muchos usuarios terminaron cre-yendo que eran la verdad y la jus-ticia en un sólo paquete.

Algoritmos que pulverizaron la ética pública que debe tener una elección, al mejor estilo de Ho-llywood o, mejor, de Netflix.

Ahora bien, la pregunta es: ¿Qué relación tiene la ética pública y la web 2.0?

Si tomamos el concepto básico y general de la ética, que relacio-na las costumbres y las normas, el bien y el mal, el comportamiento de los humanos y el ecosistema,

necesariamente, hoy, es imposi-ble desligar todo lo que implica la inteligencia colectiva que se está creando con la web 2.0.

A manera de ejemplo, tenemos cambios de costumbres, los smart contracts (contratos inteligentes), los parámetros de bien y mal que los “influencer” vienen desarrollan-do en la sociedad, están cambian-do radicalmente el comportamien-to de los humanos y su relación con el ecosistema.

En la mayoría de países la-tinoamericanos se cuenta con plataformas que concentran las contrataciones estatales, unas más evolucionadas que otras, pero eso sí, todas llenas de bue-nas intenciones.

Cuando hablamos de contrata-ción estatal, necesariamente tene-mos que hablar de corrupción y de su combate.

Es triste reconocer que la co-rrupción nace con la condición humana, se fortalece con estereo-tipos sociales y se debilita con la consciencia de la responsabilidad social; consciencia que cada día es más débil.

Debemos resaltar que la corrup-ción no sólo se limita a un soborno, también se vincula con múltiples actos criminales, conexos y fácil-mente aplicables a lo público y lo privado.

Un acto de corrupción requiere de la confabulación de tres ele-mentos, a saber: uno físico, la opor-tunidad; uno emocional, situación personal financiera o la ambición por el poder, etc., y uno mental, la racionalización psicológica del mal sobre el bien.

Integrando los elementos, halla-mos el nexo causal.

Nietzsche, en su libro publicado en 1887, “La genealogía de lo mo-ral”, escribió: “No existen fenóme-nos morales, sino una interpreta-ción moral de los fenómenos”.

Con la web 2.0, son las multitu-des de seguidores las que realizan la interpretación de los fenómenos

morales, sin ningún filtro. Se pue-de hablar de una democracia sin profundidad, pero democracia al fin y al cabo.

No podemos desligar las dife-rentes leyes y normas que se han desarrollado para la protección de datos personales. En México, se tie-nen la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares (LFPDPPP) y la Ley General de Protección de Da-tos Personales en Posesión de Su-jetos Obligados (LGPDPPSO), esta última, relacionada con lo público. En Colombia se cuenta con varias leyes, a saber: la 1266 de 2008 y la de mayor estructura; la ley 1581 de 2012, además de varios decretos. En Perú, está la Ley 29733 de Pro-tección de Datos Personales. En Argentina, la Ley 25.326 de Protec-ción de Datos Personales.

Y la pregunta debe ser: ¿Una ley de protección de datos personales soluciona el problema de la nueva ética pública? Claramente, la res-puesta es no. ¿Y por qué no?, por la misma razón que tienen miles de personas cuando entregan su información sin ningún filtro y sin conocimiento de su uso, lo cual permite la construcción de la inte-ligencia colectiva que está dimen-sionando la nueva ética pública.

Tampoco sería ético de mi parte desconocer la profundidad de las leyes y su intención en la protec-ción de datos, las cuales han de-morado la aplicación de nuevas tecnologías que pretenden crear nuevas formas de vida.

Se conocen sentencias con mu-cha profundidad jurisprudencial en Latinoamérica, pero se cuentan con los dedos de las manos; sen-tencias ejemplares que entreguen el mensaje a la sociedad para co-hibir mental y emocionalmente la comisión del delito.

Con todo respeto, puedo afir-mar que pocos o ningún juez o ma-gistrado, a nivel mundial, pueda rechazar que alguna vez se hayan sentido manipulados o influencia-

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Julio 2020dos en su decisión por las redes sociales y la nueva inteligencia colectiva. No lo considero un cri-men ni tampoco es culpa de ellos, es simplemente que en muchos ca-sos ni siquiera se dan cuenta y, en otros, por ahora, no lo consideran relevante.

En este aspecto, no se puede de-jar a un lado el Convenio sobre la ciberdelincuencia, del 2001 suscri-to en Budapest. https://www.oas.org/juridico/english/cyb_pry_convenio.pdf

Cada que escribimos una pala-bra en el celular, en el computa-dor personal o en cualquier equi-po conectado a internet, se ajusta el algoritmo y por eso nos llega la publicidad y la información de nuestro agrado. No sería extraño, ni el propósito es generar terror, insinuar que alguno de nosotros siente que nos escuchan. Quere-mos algo e inmediatamente nos llega una oferta, un mensaje, algo que permite aparentemente deci-dir más rápidamente.

Desde presidentes, hasta el más sencillo de los cargos en el servicio público, siente el temor de caer en la dimensión desconocida de las redes sociales y la nueva inteligen-cia colectiva.

Contratan estadísticos, mate-máticos y científicos de datos que les permita proyectar sus carreras políticas: qué decir, cómo vestir y cómo actuar; qué hacer con el en-torno y de qué manera generar li-kes o “me gusta”; en cuál red social deben aparecer con la mascota y en cuál deben aparecer con la perso-na de la tercera edad; en cuál red social deben trasmitir sus rendicio-nes de cuentas y en dónde publi-can las noticias que no le agradan a los ciudadanos; cómo contrarres-tar embates de opositores; cómo acabar con el enemigo, así sea un ciudadano que lucha por solucio-nar su entorno o toda una comuni-dad que no lo apoyó en el proceso electoral.

Desde lo positivo, ¿cuánto pa-

garía una persona, un político, un artista o un educador para con-vertirse en una tendencia de redes sociales?

La ética pública ya no puede re-lacionarse con el comportamiento, las relaciones, el cumplimiento de normas, el respeto por el ecosiste-ma humano.

Hoy es un concepto que lucha contra la coherencia de cada per-sona, que día a día se levanta para colocar en una balanza sus actos y pensamientos, decidiendo qué está bien y qué está mal.

Para los que no se durmieron

y llegaron hasta este punto, sólo puedo decirles, además de gra-cias por sus likes y solicitarles que compartan el artículo en las redes sociales, que ya no estamos en la web 2.0, estamos en la web 3.0, de-nominada web semántica y con la cuarentena del Covid-19 podemos afirmar que la web 4.0 se adelantó por lo menos unos tres años.

Esta última es la que desarrolla las integraciones de la web semán-tica con aplicaciones increíbles, que seguramente ya tienen claro que la ética pública se puede manipular y redefinir sólo con “likes”.

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Si de cuentos se trata... Cuéntalo

LA CONSTITUCIÓN SEGÚN SAN MATEO

Daniel González-Dávila

presidencia@bufetenacional.org

Abogado por la UNAM. Exdelegado presidencial ante la SCJN y jefe de la Unidad de Relaciones Internacionales de la misma. Desde 2007, es socio presidente de Bufete Jurídico Nacional. Escritor y Barítono.

Una inesperada sentencia del Tribunal Superior Agrario tomó por sorpresa a la

comunidad de Santa María del Mar, una pe-queña comunidad ikoot que se encuentra casi al extremo de una península en el mar de Tehuantepec y que, aunque pertenece al mu-nicipio de Juchitán, está totalmente aislada de él por una enorme laguna.

Toda la comunidad estaba de fiesta. El tribunal la había dotado, luego de un largo juicio, de mil 300 hectáreas que tenía en con-troversia con su municipio vecino del oeste, San Mateo del Mar.

El pueblo celebraría la sentencia durante tres días. En la modesta plaza pública la mú-sica folclórica no dejaba de sonar y la gente bailaba al son de la tambora. Don Alesio Mar-tínez, el delegado del municipio, presidía los festejos y era la máxima autoridad del lugar, que se regía por los usos y costumbres de

la etnia huave, y que por provenir de tierras lejanas, los zapotecos así los denominaron: “gente que se pudre en la humedad”. Y es que estaban rodeados de agua por todas par-tes. Su única entrada o salida por tierra era precisamente hacia el oeste, hacia San Mateo del Mar, su única vía de acceso a los caminos locales y a la carretera federal.

La cultura huave es diminuta. Únicamente se encuentra en las costas del golfo de Te-huantepec, al sureste de Oaxaca, y apenas subsiste en tres o cuatro municipios de la zona. Tanto Santa María del Mar como San Mateo del Mar son huaves. Son comunidades hermanas distanciadas por unos cuantos kiló-metros entre sí. Pero el distanciamiento entre ambos se volvería pronto fratricida.

Aunque Santa María del Mar era un pueblo eminentemente pesquero, contaba con un poco de ganado, así que don Alesio mandó a

Esta historia está inspirada en hechos reales.Los nombres de los personajes han sido modificados para preservar su intimidad

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LA CONSTITUCIÓN SEGÚN SAN MATEO

Esta historia está inspirada en hechos reales.Los nombres de los personajes han sido modificados para preservar su intimidad

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Julio 2020 que se mataran unos cabritos y se repartiera barbacoa para todos. Estaba seguro que esta enorme extensión de territorio iba a significar un gran provecho para la comunidad y no iba a reparar en gastos.

Una pareja de novios se acercó al jefe ma-yor y lo abordaron:–Don Alesio –le dijo el novio–, queremos pe-dirle permiso para casarnos, ahora que esta-mos de fiesta.–¿Ya te dio permiso tu suegro, Silvano?–Sí, señor, desde hace un mes, pero estoy ahorrando un poquito de la pesca para ver si María José y yo montamos una cabañita. –¿Y cuánto les falta?–Como seis mil pesos.–Pues no sólo les doy permiso, sino que la comunidad les va a ayudar con lo que les fal-ta. Vamos a hacer un esfuerzo. ¡No siempre estamos de fiesta como hoy!–¡Muchas gracias don Alesio! –le dijo la her-mosa novia besándole la mano.–De nada hija. Que la boda sea mañana al mediodía, aquí en el quiosco. Vamos a apro-vechar la fiesta del pueblo.

Los novios estaban exultantes de júbilo. Se fueron a toda prisa a preparar su boda para el día siguiente, mientras el mezcal y la barba-coa no dejaban de correr.

Al día siguiente, el último día de los fes-tejos, los novios y sus familiares decoraban con todo esmero el lugar de la boda y pre-paraban toda clase de guisos tradicionales de pescado y camarón para la fiesta. Justo al mediodía, el jefe mayor llamó al pueblo a congregarse en la plaza pública para la boda y algunos empezaron a llegar.

En punto de las 12:00 horas, don Alesio tomó el micrófono y comenzó su discurso:–Sean todos bienvenidos. Hoy es un día muy especial en el que uniremos en matrimonio a nuestros amigos Silvano y María José, dentro de uno de los momentos de mayor júbilo que ha atravesado nuestra comunidad en muchos años. Como todos saben, la sentencia del Tribunal Superior Agrario nos ha devuelto mil 300 hectáreas que ilegalmente nuestros ve-cinos tenían en posesión y ahora se nos ha hecho justicia. Es por eso que el día de hoy tenemos un doble motivo para estar de fiesta, pues también vamos a celebrar la unión de estos dos jóvenes a quienes tanto queremos.

Los asistentes interrumpieron con vítores y aplausos.–Antes de pedirle a nuestro curandero que purifique a los contrayentes, debo hacer una reflexión sobre la importancia del matrimonio en nuestra comunidad, que no llega siquiera a los mil 500 habitantes. Somos una comuni-dad que apenas sobrevive de sus actividades pesqueras y muy poco de la agricultura y de la ganadería. Estamos totalmente aislados de nuestra cabecera municipal y eso significa que debemos prosperar por nuestros propios medios. El crecimiento de nuestra población

es fundamental para nuestro crecimiento eco-nómico…

El jefe mayor tuvo que interrumpir su dis-curso, cuando uno de los pobladores se le acercó súbitamente al oído y algo le susurró.–Parece que tenemos una emergencia –dijo cambiando súbitamente el tono–. Me dicen que pobladores del vecino municipio de San Mateo están entrando a nuestro pueblo con machetes en mano. Los miembros de la auto-defensa, ¡a sus puestos! ¡El resto de la comu-nidad, retírese a sus casas!

El pánico cundió por el pueblo. En unos cuantos minutos, más de 40 hombres arma-dos con machetes y uno que otro rifle estaban apostados en la plaza, encabezados por don Alesio.–Ustedes tres –dijo refiriéndose a tres auto-defensas de la retaguardia–, vayan a ver qué quieren los invasores. Nomás no hagan ton-terías.

Los tres autodefensas salieron por la calle principal hacia la salida del pueblo.

Veinte minutos pasaron, que se hicieron una eternidad.

Al fin, un grupo de más de 100 indígenas del municipio de San Mateo apareció por la calle principal y llegaron a la plaza pública. Traían a los tres autodefensas de Santa María amarrados, dos de ellos con profundas heri-das de machetes.–¡Aquí les traemos a sus emisarios para que los atiendan! ¡Nos atacaron con sus mache-tes y respondimos! ¡Hemos venido a aclarar de una vez el asunto de los terrenos que nos han robado!

Los intrusos desataron a los tres autode-fensas.–¡Este necesita que lo cosan! –dijo uno de ellos, apretándole un torniquete en la pierna.

Ante la superioridad numérica de los ad-versarios, don Alesio optó por negociar.–¿Por qué lastimaron a nuestra gente si so-mos comunidades hermanas?–Ya les dije –replicó el líder de los pobladores de San Mateo–. Ellos nos atacaron primero.–¿Y por qué los atacaron?–Porque estaban necios en no dejarnos pa-sar. Y aquí tenemos un asunto pendiente.–¿La sentencia del Tribunal?–¡Usted lo ha dicho!–¿Y qué con ella? ¡Se hizo justicia! Nosotros tenemos toda la documentación que sustenta que esas tierras son nuestras.–¡Pues lo curioso es que nosotros también! Y lo que sucede es que ustedes han llegado a un arreglo con una empresa española para convertir esas tierras en parques eólicos y se-guramente compraron al Tribunal. ¡Nosotros no vamos a permitir este atropello ni que aca-ben con nuestro ecosistema!–¡A ustedes qué más les da nuestro arreglo con los inversionistas! ¡El Tribunal ya dictó sentencia a nuestro favor! –¡Que no se respetaron los Convenios de la

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Julio 2020OIT! Nunca nos han consultado a los huaves si aceptamos que nuestras tierras sagradas sean usadas para parques eólicos que des-truyen nuestros ecosistemas.–Las tierras son nuestras. A quienes tienen que consultar es a nosotros, y nosotros esta-mos a favor del progreso de nuestra comuni-dad. Esas inversiones nos van a traer trabajo y prosperidad. Y de paso a ustedes también porque va a haber trabajo. Y váyanse de aquí. ¡No tienen derecho a venir a amedrentarnos y a lastimar a nuestra gente!–Venimos a advertirles que no vamos a permi-tir esta infamia. Nuestro municipio es su única salida por tierra, así que van a tener que asu-mir las consecuencias. ¡Quedan advertidos!

Los pobladores de San Mateo se retiraron, mientras que los dos autodefensas heridos fueron llevados a un pequeño dispensario que fungía como enfermería en Santa María. Un egresado de la carrera de Medicina que hacía su servicio social limpió y coció sus heridas, pero no disponía de antibióticos su-ficientes, así que tomó una camioneta de la agencia municipal y fue a conseguirlos a la cabecera de Juchitán, aterrorizado por tener que atravesar San Mateo.

Los días pasaron y los ánimos se calma-ron. Representantes de la empresa de ener-gía eólica se reunieron con el comisariado ejidal de Santa María del Mar, a fin de forma-lizar el usufructo de las tierras ganadas a San Mateo para construir un parque de aerogene-radores. La vigencia del contrato sería por 30 años.

La noticia no tardó en llegar a San Mateo, cuyo presidente municipal ordenó tomar re-presalias inmediatas. A la tercera noche de suscrito el contrato, envió a una cuadrilla de trabajadores para que cerraran los ductos de agua potable que salían de San Mateo hacia Santa María y luego destruyeran las tuberías por completo. Y así fue como un buen día Santa María del Mar amaneció sin una sola gota de agua.

Don Alesio, horrorizado por esta acción tan despreciable, se comunicó con el presi-dente municipal de San Mateo:–Raúl, ¿cómo es posible que nos hagas esto?–Hace unos días les advertimos que no íba-mos a permitir que nos robaran nuestras tie-rras, y menos que utilizaran un lugar sagrado para entregarlo a los extranjeros.–No tienes derecho a hacer lo que hiciste. Esas tierras son nuestras y podemos hacer de ellas lo que nos plazca. Dejarnos sin agua es una mezquindad. Te vamos a denunciar por esto.–Hagan lo que quieran. Nosotros tenemos derecho a defendemos. Y apenas estamos empezando.

Tan pronto como cortaron la comunica-ción, don Alesio hizo del conocimiento de este asunto al presidente municipal de Juchi-tán, a donde pertenece el pueblo de Santa

María, a fin de que pidiera la intervención del gobernador para resolverlo y en su caso pre-sentara una solicitud al Congreso del Estado para que dirimiera el supuesto conflicto de límites territoriales.

El secretario general de gobierno respon-dió que el problema del agua se resolvería “a la brevedad”. Pero en realidad no tenía ningu-na intención de intervenir en el asunto. Ambas comunidades se regían por usos y costum-bres. ¡Que se las arreglaran como pudieran!

Los días pasaron y las pocas cisternas y tinacos del pueblo quedaron vacías. La gente empezó a padecer como nunca lo había he-cho. No quedó más remedio que empezar a cavar pozos hasta encontrar agua dulce.

Para fortuna del pueblo, el agua se encon-tró a pocos metros de profundidad, así que entre todos construyeron varios pozos de agua para abastecer a todo el poblado. Pero lo peor estaba por venir.

Los ingenieros de la empresa de aeroge-neradores llegaron a hacer las primeras me-diciones y a instalar el equipo inicial de cons-trucción. Un par de días después, ya estaban haciendo un llamado a la gente de Santa Ma-ría para conformar las brigadas de trabajo.

La respuesta de San Mateo fue implacable. Durante toda una noche, armados con picos, palas y rotomartillos, destruyeron el cami-no que unía a San Mateo con Santa María, abandonando a esta población a su suerte, totalmente incomunicada por tierra. Les deja-ron una manta colgada entre dos árboles que decía “Nuestra tierra no se vende”.

A don Alesio le hirvió la sangre, pero sabía que no podía enviar a los autodefensas contra San Mateo sin que recibieran una paliza, de manera que urgió al presidente municipal de Juchitán a que enviaran a la policía y a traba-jadores que repararan los daños.

Pero el presidente municipal de Juchitán sabía que enviar a la policía provocaría un en-frentamiento donde correría sangre. Prefirió llamar al secretario general de Gobierno del Estado y ponerlo al tanto de la situación.–Señor secretario, hace unos días nos corta-ron el agua, anoche nos reventaron el único camino que conecta a Santa María del Mar con tierra firme. Necesitamos por favor la in-tervención de la policía del Estado.–Ya le pasé una nota al gobernador y no me ha dado instrucciones. Le voy a actualizar lo que me dice, de que les cortaron el acceso por tierra.–Santa María del Mar está en este momento aislada del Estado y del país. No hay modo de llegar ahí más que en bote. Es un pueblo de pescadores. Sus lanchas no están hechas para transportar insumos y personas. Es una situación de emergencia, señor.–Lo comprendo. Deme un par de días y arre-glamos esto.

Pero el par de días pasó y no hubo noticia alguna.

106

Julio 2020 Luego de varios días de incertidumbre, los ingenieros varados recibieron órdenes de re-tirarse hasta que se resolviera el conflicto. Le pidieron a Silvano que en varios viajes los lle-vara a San Dionisio del Mar, atravesando San Mateo por la costa. Esta sería la nueva ruta de salida de todo aquél que quisiera abandonar Santa María del Mar. Abordar una lancha, es-quivar a los hostiles de San Mateo, y desem-barcar en San Dionisio, el municipio costero con el que colinda al oeste.

Con el tiempo, se estableció una ruta dia-ria de entrada y salida a Santa María. Las lan-chas saldrían de Santa María a las siete de la mañana hacia San Dionisio y regresarían a las cinco de la tarde. El regreso vespertino era jugar a la ruleta rusa. Los vientos del sur eran pavorosos. No era raro que las lanchas vol-caran y algunas se perdieran. Tampoco eran raros los ahogados.

Luego de meses de insistencia, el pre-sidente municipal de Juchitán consiguió la atención del gobernador. Al fin se había dig-nado anunciar una visita a Santa María del Mar.

Elementos de la policía del Estado apoya-dos por las fuerzas armadas reconstruyeron el camino dañado para que el gobernador pudiera pasar y advirtió a San Mateo que no toleraría actos de vandalismo, de manera que la circulación se reestableció, al menos por un breve tiempo.

El gobernador llegó con toda su comitiva y le organizaron un acto político digno de la mejor campaña. Luego de un sinfín de solilo-quios, se comprometió desde el estrado:–Puede que a algunos no les guste la sen-tencia del Tribunal Superior Agrario, pero su sentencia es su sentencia. Santa María del Mar ha sido beneficiada con mil 300 hectá-reas que le deben ser respetadas. Y no sólo eso. Ante las carencias de educación y de salud, me comprometo a que en este mismo año se construyan en esta comunidad una clínica y una secundaria que beneficie a este pueblo huave que ha sido tan maltratado por las circunstancias.

El aplauso fue atronador. Por fin la comu-nidad de Santa María del Mar podría vivir en paz.

Y efectivamente. Durante los meses si-guientes San Mateo no pudo enfrentarse a la policía del Estado ni mucho menos a las fuer-zas armadas. La telesecundaria fue construi-da, lo mismo que una clínica que sustituyera al modesto dispensario que había en Santa María del Mar.

Por mucho, la telesecundaria, que quedó lista unos cuantos meses después, era el inmueble más grande de todo el pueblo. La clínica también quedó terminada y equipada al mismo tiempo, aunque más modesta, con apenas ocho camas de hospital. La misión había sido cumplida y la policía y el Ejército retirados.

Pero San Mateo tenía preparado un contra-ataque. A las pocas semanas de terminados los trabajos, volvió a romper el asfalto que lo unía con Santa María, esta vez por cientos de metros, y apostó un centro de vigilancia para que nadie pasara por ahí. No conformes con ello, tiraron todos los postes y transformado-res de electricidad, dejando a Santa María completamente a obscuras. Esta vez Santa María estaba no sólo incomunicado, sino tam-bién sin energía eléctrica.

El secretario general de gobierno llamó al presidente municipal de San Mateo.–Raúl, ¡estás desafiando al gobernador!–No, señor, estamos defendiendo nuestras tierras sagradas.–¡Sabes que puedo volver a enviar a la fuerza pública!–¡Hágalo! Esta vez sí nos vamos a defender.

El secretario sabía que no podía someter a un municipio completo.–Te las vas a ver con el Congreso, entonces.–Ya veremos. Pero mientras no nos devuelvan nuestras tierras seguiremos en pie de lucha.–No tienes idea del daño que están causan-do. ¡Son unos inconscientes!–Eso debieron pensarlo antes de comprar al Tribunal.–Lo que dices es una locura.

El presidente cortó la llamada. Por primera vez en su gestión, el secretario sintió lo que era la impotencia.

Mientras tanto, en Santa María del Mar no había manera de congelar el pescado. Lo que no se vendía o se consumía en el día se echa-ba a perder. Las lanchas tuvieron que conver-tirse de nuevo en medio de transporte. A las seis de la tarde, cuando se ocultaba el sol, la obscuridad era total. Se convertía en un pue-blo fantasma con unas cuantas velas encen-didas. La telesecundaria recién construida era un monumento a la inutilidad y la única tienda del pueblo vendía todo tres veces más caro por la dificultad de traer los insumos por mar.

Les tomó un año conseguir que el go-bierno del Estado les donara una planta de energía eléctrica que funcionaba con diésel tan sólo dos horas diarias: de siete a nue-ve de la noche, con suficiente poder para alimentar un par de bombillas por casa y si acaso una televisión. No más. Imposible pensar en una plancha o una lavadora, que estaban prohibidas.

Al cabo de ese tiempo, la clínica quedó to-talmente desabastecida. Todas las mañanas llegaban en lancha dos enormes pedazos de hielo desde San Dioniso que se vendía como oro molido entre los pescadores para mante-ner fresco su producto, y un poco para don Cuco, el único vendedor de helado en todo el pueblo, que se paseaba en su carrito por las calles haciendo sonar sus campanitas, y que turnaba sus visitas a las salidas de las tres es-cuelas primarias.

Así, sin luz, sin agua y sin acceso por tierra,

107

Julio 2020Santa María del Mar vivió por ocho años más.Las súplicas de ayuda eran ignoradas. En

reiteradas ocasiones vecinos de Santa María acudieron al puesto de vigilancia que San Ma-teo había colocado a las afueras del pueblo para tratar de negociar, pero siempre fueron repelidos con violencia. “Nuestra tierra por paso, luz y agua”, era siempre la respuesta. Administración tras administración en San Mateo, la postura del municipio entero era implacable.

Santa María no enfrentaba un problema de seguridad pública. Estaba viviendo un autén-tico abuso impune del poder público.

El gobernador que los había ayudado dejó el cargo. Luego llegó otro que los ignoró por completo. Luego un tercero, que en campaña les había prometido resolver su problema.

Con toda pompa y circunstancia, este nue-vo gobernador se volvió a presentar en Santa María del Mar, no sin antes haber mandado instalar juegos para niños en la plaza pública. Esta vez llegó por la mañana desde Juchitán, atravesando la enorme laguna para evitar el mar embravecido.–He empeñado mi palabra y la voy a cumplir. Vamos a arreglar de una vez por todas este conflicto con San Mateo, porque es inacep-table la situación por la que están pasando. A eso me comprometí en mi campaña y yo soy un hombre de honor. Les vamos a construir su propio camino desde San Dionisio con un puente para que se acaben los problemas. Estamos hablando de una inversión de 165 millones de pesos ¡Y como muestra de nues-tra buena disposición les hemos traído estos juegos para que los niños se entretengan mientras iniciamos las labores!

El gobernador destilaba un cinismo que nadie podía creer.–¡Y aquí mi esposa –prosiguió con tono gran-dilocuente– tiene un anuncio que hacerles!–¡Como presidenta del DIF –anunció como si se estuviera arreglando al mundo–, estoy dándole instrucciones en este momento a mi director para que de inmediato se construya aquí una cancha de fútbol rápido!

La gente se veía entre sí, desconcertada. ¿Fútbol rápido? ¿Columpios? ¡Lo que ellos querían era luz, agua y una vía terrestre de acceso a su comunidad! Y se veía que eso tardaría años. Los números no cuadraban. ¿165 millones de pesos para una comunidad de mil 500 habitantes? Simplemente no era creíble. Y estaba visto que el gobernador no pondría límites a San Mateo y que en verdad esta situación lo rebasaba.

Santa María del Mar es ahora más que nunca una comunidad sumida en la miseria, el abandono y el aislamiento. Luego de dos años, las promesas del gobernador siguen sin cumplirse, mientras que San Mateo man-tiene su “caseta de vigilancia”, 24 horas al día, siete días a la semana.

Silvano y María José, como pudieron, se

casaron y tuvieron dos hijos. Él tiraba sus re-des a las cinco de la mañana y apenas con-seguía pescar para el autoconsumo, así que volvió a poner su lancha al servicio de la co-munidad por las tardes, transportando insu-mos y personas a las cinco de la tarde hacia y desde San Dionisio.

Luego de años de estas jornadas de trans-porte, las lanchas a motor fuera de borda se habían terminado. Todas habían sucumbido ante el mar inclemente. La única que quedaba era la de Silvano, hasta que un día los vientos lo volcaron y se lo tragó el mar.

María José estaba destrozada, viuda, sin sustento y con dos hijos pequeños.

Para colmo de males, se habían enterado que el presidente de la República ya no que-ría parques eólicos. No obstante que el pla-neta estaba agonizante, se iban a suspender las inversiones en energías limpias. Los inver-sionistas españoles les mandaron dar las gra-cias, se burlaron hasta la náusea de México, y se fueron a otro país.

A las seis semanas de que Santa María quedó incomunicada incluso también por mar, el único acceso era un larguísimo viaje a través de la laguna hacia Juchitán. Muy poca gente entraba o salía del pueblo, pero fue la suficiente. Empezaron a enfermar y a morir por causa de una nueva enfermedad. María José se contagió junto con sus hijos. Mientras pudo, salió a caminar a la playa para admirar las estrellas del cielo.

La pandemia había azotado a todo el pue-blo, y nadie podía ni entrar ni salir. No había siquiera un poco de hielo para bajar la fiebre en ese calor sofocante. Cada día había doce-nas de muertos.

Cuando se dio cuenta, había llegado a los límites de Santa María y se introdujo en las tierras en conflicto. Salió hacia el camino y se encontró con el puesto de vigilancia que con-trolaba día y noche el pueblo de San Mateo.–¡Ayúdenos, por favor, mis hijos y yo nos es-tamos muriendo!

Un indígena huave salió de la caseta con un fusil y le dijo:–¡Acceso, luz y agua, a cambio de nuestras tierras!

María José escupió en la cara del indígena. Si ella moriría, habrían de morir también todos los infames que tanto dolor le habían causado a ella y a su pueblo. Se dio la media vuelta y tomó el camino de regreso.

El indígena quedó furioso y le apuntó con su fusil.–¡Déjala compadre! –lo calmó otro de los cen-tinelas– ¡No te manches las manos con una muchacha inofensiva!–¡Pero me ha escupido en la cara!–¡Ni que fuera para tanto! Eso sí, estás todo chorreado. Toma –le dijo ofreciéndole su propio paliacate, con el que enjugaba su sudor cada 15 minutos–, ¡límpiate la cara y asunto concluido!

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LEY DE ÉTICA GUBERNAMENTAL

Caso: 1-A-14

Órgano Jurisdiccional: Tribunal de Ética Gubernamental de El Salvador.

Paulo arturo Flores tello

Maestro en Derecho de la Empresa por la Universidad Panamericana campus Santa Fe. Abogado por la Universidad de Guadalajara.

AntecedentesEl artículo 1 de la Ley de Ética Guberna-mental de El Salvador (LEG) establece que dicha ley tiene por objeto normar y promo-ver el desempeño ético en la función pú-blica del Estado y del Municipio, prevenir y detectar las prácticas corruptas y san-cionar los actos contrarios a los deberes y las prohibiciones éticas establecidas en la misma.

El artículo 2 menciona que la LEG aplica a todos los servidores públicos, permanen-tes o temporales, remunerados o ad-ho-

norem, que ejerzan su cargo por elección, nombramiento o contrato, que presten ser-vicio en la administración pública, dentro o fuera del territorio nacional, así como quie-nes sin ser servidores públicos administren bienes o manejen fondos públicos.

Por su parte, el artículo 10 de la misma ley contempla al Tribunal de Ética Guber-namental (TEG) como una institución de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía en lo técnico, administrativo y presupuestario, además de considerarle como el ente rec-

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110

Julio 2020 tor de la ética pública, por lo que no está subordinado a autoridad alguna.

Conforme al artículo 11, dicho Tribunal se integra por cinco miembros propieta-rios: uno electo por la Asamblea Legislati-va, que será el Presidente; otro, designado por el Presidente de la República; uno más, por la Corte Suprema de Justicia; otro, por la Corte de Cuentas de la República, y el quinto, por los titulares del Ministerio Pú-blico. Los integrantes durarán cinco años en el cargo y pueden ser reelectos. Cada propietario cuenta con un suplente desig-nado por la misma institución.

El CasoEl 15 de enero de 2014, el TEG recibió una denuncia en contra de Luis Alberto Mejía Portillo y Benjamín Antonio Ramos Franco, ambos profesores del Departamento de Bioquímica de la Facultad de Medicina de la Universidad de El Salvador (UES).

En la denuncia fue señalado que a par-tir del 2012 ambos académicos habían incumplido sistemáticamente su horario laboral con el fin de acudir a dar clases particulares en la Universidad Salvadoreña Alberto Masferrer (USAM).

El 20 de abril siguiente, el TEG ordenó la apertura de la investigación preliminar ante la posible infracción a la prohibición ética de realizar actividades privadas durante la jornada ordinaria de trabajo, establecida por la LEG en su artículo 6, inciso e).

Como parte de las investigaciones fue-ron solicitados sendos informes a los rec-tores de cada una de las universidades re-lacionadas con el caso, en los que fueron solicitados los contratos, el monto de las percepciones económicas que recibían los denunciados, los horarios en los que de-berían prestar sus servicios, así como los controles de asistencia respectivos.

Asimismo, como parte del procedimien-to de investigación, los profesores denun-ciados contaron con la oportunidad de rea-lizar manifestaciones de defensa, así como de formular alegatos.

Con la documentación presentada por las Universidades, el TEG determinó como probados los siguientes hechos relaciona-dos con Luis Alberto Mejía Portillo:

• Entre enero de 2012 y noviembre de 2014, se desempeñó en la facultad de medicina de la UES como Profesor Universitario III y Jefe de Departamen-to de Bioquímica.

• La jornada de trabajo que estaba obli-gado a cumplir corría de las 8 a las 16 horas, de lunes a viernes.

• Durante los años mencionados, los controles de asistencia reflejan irregu-laridades en el cumplimiento de su jor-

nada de trabajo, pues en ocasiones se retiró antes de tiempo sin contar con autorización para ello.

• En ese mismo lapso, impartió la ca-tedra de Bioquímica Médica II, en un horario de las 16 a las 19 horas, con excepción del ciclo II-2014, en el que su horario fue de las 15:30 a las 19:30 horas.

• Para estar en la posibilidad de impartir estas clases, se ausentó de sus fun-ciones como Jefe de Departamento de Bioquímica.

• En octubre y noviembre de 2014, re-gistró su asistencia en ambas univer-sidades en fechas y horarios coinci-dentes, en algunos casos, registró su salida de la UES con posterioridad a haber registrado su llegada a la USAM.

• De 2012 a 2014, se ausentó para rea-lizar funciones privadas sin contar con la autorización necesaria.

En relación con Benjamín Antonio Ra-mos Franco:

• De mayo de 2012 a noviembre de 2014 se desempeñó como Profesor I en la UES.

• La jornada de trabajo con la cual esta-ba obligado a cumplir corría de las 8 a las 16 horas, de lunes a viernes.

• No existe prueba alguna de que duran-te dicho periodo se haya dedicado a la docencia de manera particular.

• Durante el periodo indicado se pre-sentó a trabajar con posterioridad a su hora de entrada, sin contar con autori-zación alguna.

La Resolución:Al resolver este caso, el TEG destaca que la ética pública está conformada por un conjunto de principios que orientan a los servidores estatales y los conducen a la realización de actuaciones correctas, ho-norables e intachables.

De igual manera, el Tribunal destaca que la Convención Interamericana contra la Co-rrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción promueven los principios de debida gestión de los asuntos y los bienes públicos, responsa-bilidad, integridad, rendición de cuentas y transparencia.

En ese sentido, la LEG contempla y defi-ne en su artículo 4 los siguientes principios éticos de la función pública:

a. Supremacía del Interés Público. An-teponer siempre el interés público so-bre el interés privado.

b. Probidad. Actuar con integridad, recti-tud y honradez.

c. Igualdad. Tratar a todas las personas por igual en condiciones similares.

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Julio 2020d. Imparcialidad. Proceder con objetivi-dad en el ejercicio de las actividades de la función pública.

e. Justicia. Dar a cada quien lo que le corresponde, según derecho y razón.

f. Transparencia. Actuar de manera ac-cesible para que toda persona natural o jurídica, que tenga interés legítimo, pueda conocer si las actuaciones del servidor público son apegadas a las leyes, a la eficiencia, a la eficacia y a la responsabilidad.

g. Responsabilidad. Cumplir con dili-gencia las obligaciones del cargo o empleo público.

h. Legalidad. Actuar con apego a la Constitución y a las leyes dentro del marco de sus atribuciones.

i. Lealtad. Actuar con fidelidad a los fi-nes del Estado y a los de la institución en que se desempeña.

j. Decoro. Guardar las reglas de urbani-dad, respeto y buena educación en el ejercicio de la función pública.

k. Eficiencia. Cumplir los objetivos insti-tucionales al menor costo posible.

l. Eficacia. Utilizar los recursos del Esta-do de manera adecuada para el cum-plimiento de los fines institucionales.

m. Rendición de Cuentas. Rendir cuen-tas de la gestión pública a la autoridad competente y al público.

Con base en estas disposiciones, el TEG consideró que los servidores públi-cos están obligados a optimizar el tiempo asignado a sus funciones, por lo que el in-cumplimiento de la jornada laboral afecta esencialmente a la función estatal y no res-peta el principio ético de responsabilidad, lo que puede implicar la prestación de ser-vicios públicos ineficientes y retraso en el trámite de los asuntos públicos.

Así, el TEG consideró que en este caso estaba plenamente acreditado que ambos académicos habían incumplido con su jor-nada laboral, aunque con matices diferen-tes en cada uno de los casos.

Luis Alberto Mejía Portillo además de no respetar su jornada de trabajo, había mani-pulado los sistemas para registrar la asis-tencia y salida de la UES, pues en algunas ocasiones registró su salida cuando ya se encontraba dando clase en la USAM.

Así, su conducta no se limitó a no cum-plir con el horario especificado, sino que alteró los registros de asistencia de la UES y se vio beneficiado económicamente por ello.

Por otro lado, a Benjamín Antonio Ra-mos Franco no pudo acreditársele que haya dado clases particulares dentro del horario laboral, sin embargo, sí fue com-probado que lo incumplió al llegar tarde a

su empleo continuamente.Ante esta situación, el TEG consideró

que la conducta desplegada por ambos profesores transgredía el principio ético de responsabilidad, además de ser anta-gónica al desempeño ético de la función pública, la cual siempre debe anteponer el interés público sobre el particular.

En consecuencia, el TEG resolvió san-cionar a ambos académicos al pago de una multa, para lo cual tomó en considera-ción los ingresos obtenidos por cada uno de ellos. En ese tenor, Luis Alberto fue san-cionado con una multa de 448.20 dólares de los Estados Unidos de Norte América, mientras que Benjamín Antonio fue mul-tado con 224.10 dólares del mismo país. Adicionalmente, el TEG ordenó incluir a los dos profesores en el Registro Público de Personas Sancionadas.

ColofónDe 2011 a la fecha, el TEG ha resuelto mil 410 casos consultables en su portal. Algu-nos de los resueltos, van desde la exigen-cia de pagos indebidos de parte de ser-vidores públicos, hasta el incumplimiento del horario laboral de dichos funcionarios. El portal del TEG permite la recepción de denuncias anónimas a partir de las cuales se integra la averiguación correspondiente.

Resulta aleccionador percatarse de que El Salvador, desde 2011, previó la forma-ción de un órgano independiente, cuyos miembros son designados por los tres po-deres, para vigilar el cumplimiento de la ética pública en las actividades del día a día.

Nuestro Código de Ética de las Per-sonas Servidoras Públicas del Gobierno Federal define a la ética pública como la disciplina basada en normas de conducta que se fundamentan en el deber público y que busca en toda decisión y acción, la prevalencia del bienestar de la sociedad en coordinación con los objetivos del Estado mexicano, de los entes públicos y de la responsabilidad de la persona ante éstos. Asimismo, menciona que la ética pública se rige por la aplicación de los Principios Constitucionales de Legalidad, Honradez, Lealtad, Imparcialidad y Eficiencia.

No obstante a lo anterior, en nuestro país siguen sin ser designados los magis-trados que constituirán la tercera sección (anticorrupción) de la Sala Superior y la Sala Especializada en Responsabilidades Administrativas, ambas del Tribunal Fede-ral de Justicia Administrativa.

El Salvador ya cuenta desde hace años con su TEG, aquí no hemos podido desig-nar a quienes realizarán dicha función de manera especializada. Quizá es una cues-tión de ausencia de ética pública.

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DERECHOS HUMANOS. CIEN AÑOS DE EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA

Fix-Fierro, Héctor y Martínez Uriarte, Jacqueline México, Fondo de Cultura Económica, 2018, 302 págs.

alFonso herrera García

Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Complutense de Madrid. Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt. Twitter: @jAlfonsoHerrera

Hay un doble y poderoso motivo para comentar este libro. La reforma a la Constitución mexicana en materia de Dere-

chos Humanos cumplió el mes pasado 9 años desde su publi-cación, el 10 de junio de 2011. Un nuevo aniversario es siem-pre buena oportunidad para revisitar su dimensión conceptual y normativa. Es momento propicio también para pensar en un diagnóstico sobre su impacto real en la sociedad mexicana.

Por otro lado, esta obra fue escrita por Héctor Fix-Fierro y Jacqueline Martínez Uriarte en el marco del centenario de la Constitución queretana de 1917. Forma parte de la importante colección del Fondo de Cultura Económica dirigida por José Ramón Cossío, orientada a la conmemoración de este siglo constitucional mexicano.

Jacqueline Martínez es una autora con importantes apor-taciones a las ciencias sociales y políticas. En esta oportuni-dad, suma su visión sociológica e histórica de los Derechos Humanos. Su trayectoria en el poder judicial y en el diseño de políticas públicas en esta materia abona a una necesaria visión pragmática, que se hace patente en el libro.

Héctor Fix-Fierro nos ha dejado físicamente el pasado 28 de mayo de 2020. Sin duda alguna, fue uno de los más importantes juristas de su generación. Imprimió en cada uno de sus estudios una precisión en el lenguaje jurídico, impecable estructuración temática y una siempre elegante prosa, sorprendentemente combinada con erudición y profundidad de las ideas.

Juntos, Jacqueline Martínez y Héctor Fix-Fierro explican el origen liberal de los Derechos Humanos a partir del ropaje histórico de las garantías individuales en la Constitución de 1857. Pero que mantuvieron una vigencia en su base por más de nueve décadas en la Constitución de 1917 que nos rige. Explican su amalgamamiento con el constitucionalismo social que germinó con el movimiento revolucionario que dio lugar a la Constitución de Querétaro.

Desarrollan con pulcritud sintética los cambios jurídicos que llevaron a incorporar derechos nuevos y libertades demo-cráticas, en especial después de los años 70. Identifican los

factores que luego consiguieron la apertura del ordenamiento al sistema universal e interamericano de Derechos Humanos. Destacan la transición de las garantías individuales a los Dere-chos Humanos que fueron finalmente consagrados en la cele-brada reforma del 2011.

No puede estarse ningún ápice en desacuerdo con el esce-nario explicado por los autores cuando advierten una distan-cia, lamentablemente persistente en la experiencia mexicana, entre la bondad de las normas positivas y las trágicas reali-dades de los derechos. Especialmente para grandes secto-res vulnerables, en lo social y en lo económico, de nuestra sociedad.

En los últimos tiempos, es sabida la condición estructural depreciada de los derechos en cuestiones básicas como la ausencia de estándares satisfactorios de seguridad pública o de condiciones generales de libertad personal. En mucho tiene que ver esa lastimosa circunstancia con condiciones de desaparición forzada, violencia y delincuencia organizada.

Este escenario se recrudece entre nosotros porque se ha convertido en una condición negativa permanente, que pone a los derechos y libertades básicas en escenarios ilusorios en muchos de sus aspectos elementales, tanto en lo individual como en lo colectivo. Estas condiciones han encontrado una complicidad inadmisible con una cultura de impunidad frente a flagrantes violaciones; intransitables para cualquier Estado de derecho y desde cualquier punto civilizado de vista.

Lo anterior se explica, dicen nuestros autores, por una construcción inacabada del Estado, el imperio de la ley y la democracia. Pongo, sin embargo, finalmente de relieve su ex-presión alentadora de cara a los problemáticos hallazgos en su objeto de su estudio. Les cito:

“Concluimos expresando nuestra esperanza de que Mé-xico logre resolver esta crisis sin renunciar a los indudables avances democráticos de las últimas décadas”.

Tienen toda la razón.