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Título I

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social: Estructura y Organización. Caracterización general de la actuación inspectora.

 

Fernando Sicre Gilaber

Doctor en Derecho y Doctor en Economía

   

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1. Introducción1. 

Con una vida que ya excede de los cien años en el mundo de las relaciones laborales, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) es una institución firmemente asentada en nuestro país, que ha sabido adaptarse en todo momento a las circunstancias de la realidad social y económica en que ha desplegado su actuación de garantía del cumplimiento de la normativa social.

La Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, configuraba por vez primera la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como un Sistema, es decir, como un conjunto organizado de principios legales, órganos, funcionarios y medios materiales. Apostó por considerar al unísono los principios de unidad de función y actuación inspectora, con los de especialización funcional y trabajo en equipo, al tiempo que incorporaba mecanismos útiles de participación y colaboración de todas las Administraciones Públicas, estatales y autonómicas, en el Sistema de Inspección. Ha sido elemento determinante para la promulgación de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LOITSS), la evolución habida desde la promulgación de la anterior en 1997, en el ejercicio de las competencias autonómicas de ejecución de la legislación laboral en el territorio español, que se ha sustanciado en el traspaso de la función pública inspectora a las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cataluña, evidenciando la necesidad de adaptar el modelo organizativo de la Inspección, para compatibilizar la convivencia de los principios esenciales de unidad de función y concepción única e integral del Sistema, con el desarrollo de las competencias de las Comunidades Autónomas (CC.AA) en la materia. De igual manera, un segundo elemento a considerar como exigencias para la promulgación de la Ley actual ha sido la necesidad de reforzar institucionalmente la ITSS, integrando y ordenando mejor, dentro de este nuevo modelo organizativo, el funcionamiento de los servicios de Inspección, así como la articulación de los mecanismos de colaboración, cooperación y coordinación entre todas las Administraciones Públicas implicadas.

Ha habido que ofrecer respuestas a los problemas que la sociedad demanda en materia laboral y de la Seguridad Social, amén de la necesidad de ser utilizada instrumentalmente para la articulación de las políticas por el Gobierno de la nación y los de las distintas Comunidades Autónomas. La ITSS, en cuanto servicio público encargado de la vigilancia y control de la normativa social, contribuye decisivamente a la preservación de los derechos de los trabajadores, que la legislación laboral consagra, y al sostenimiento del sistema de protección social, para lo que debe planificar adecuadamente su actividad de vigilancia y control. En la actualidad se consideran de la máxima importancia, las actuaciones inspectoras en aquellos ámbitos relativos al régimen de contratación laboral, a la dualidad del mercado de trabajo, al acceso a puestos de trabajo y a la ejecución de la prestación laboral en condiciones de igualdad y no discriminación, al derecho a la seguridad y salud en el trabajo y a la garantía y pervivencia de un régimen público de Seguridad Social. Pero, no acaba con esto ni mucho menos el grueso de la actividad inspectora, en cuanto que se pretende potenciar como antaño su función mediadora, dirigida a la evitación e integración de los

                                                            1 Preámbulo de la LOITSS.

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conflictos laborales, y la de información y asistencia técnica a empresas y trabajadores, lo que reforzará su configuración como un servicio público armonizador de las relaciones laborales.

La vertebración del Estado en Comunidades Autónomas y la titularidad de competencias de ejecución en al ámbito del Derecho social, entre la Administración General del Estado (AGE) y las Administraciones autonómicas, amén de las transferencias de la propia Inspección en dos territorios del Estado (Cataluña y el país Vasco), en lo concerniente al propio ámbito competencial autonómico, han desfasado en buena parte la legislación anterior y se exige dar acomodo legal a la nueva situación. Además, el Sistema se integra no solo por las Administraciones Públicas titulares de las competencias materiales de ejecución de la legislación laboral y de Seguridad Social, sino también por los órganos y las estructuras institucionales creadas para la coordinación de dichos órganos, entre las que se incluyen el Consorcio de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cataluña y el Consejo Vasco de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Asimismo se crea el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como organismo autónomo de los previstos en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la AGE, situando a los servicios de inspección en el ámbito de la Administración Institucional y permitiendo así la ejecución en régimen de descentralización funcional, tanto de programas específicos en materias competencia de la AGE o de las CC.AA, como de programas conjuntos en los que confluya la planificación de actuaciones en distintas materias. En el Consejo Rector del Organismo participarán la AGE y las CC.AA, en cuanto titulares que son de las competencias materiales sobre las que la Inspección desarrolla su actividad. La gestión y representación del organismo se encomienda al titular de su dirección. Por otra parte, el principio de participación institucional, que la ley expresamente recoge, se manifiesta mediante la presencia de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el Sistema de Inspección, en cuanto representantes que son de los principales destinatarios de la actividad inspectora, los trabajadores y las empresas. La ley prevé la existencia de un Consejo General, que sustituye a la Comisión Consultiva Tripartita de la ITSS, como órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo Estatal y al que se atribuyen funciones de información, audiencia y consulta en los asuntos de que tenga conocimiento el Consejo Rector.

Se instituye la Autoridad Autonómica de la ITSS, que será el cargo designado por cada gobierno autonómico, a quien la ley le encomienda, entre otras funciones, las de impulso, propuesta y supervisión de las actuaciones inspectoras respecto de las competencias autonómicas en su territorio, todo ello con el fin de consolidar y reforzar la presencia de las CC.AA en el Sistema de Inspección.

Se prevé integrar en el sistema una Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude, como órgano especializado de la ITSS para combatir las conductas relacionadas con el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social. Dicha Oficina tiene la pretensión de afrontar de modo global el fenómeno del fraude, dada la dimensión transversal que el mismo representa. El fraude no sólo supone una indebida detracción de recursos del sistema de la Seguridad Social (generación o disfrute de prestaciones indebidas) o una falta o deficiencia de contribución a su sostenimiento

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(ausencia total o parcial de cotizaciones sociales). El fraude va ligado, la mayoría de las veces, a situaciones de explotación laboral en las que se niegan a los trabajadores los más elementales derechos, el más importante de ellos es el reconocimiento de su condición de trabajadores, como sucede en un contexto de trabajo no declarado. En relación directa con ello, se le ha dado la importancia que tiene, aumentándose la eficacia y la seguridad jurídica de los procedimientos iniciados por la ITSS mediante la extensión de la colaboración de las distintas Administraciones Públicas con la Inspección. Así, se reconoce que los hechos presuntamente constitutivos de trabajo no declarado y empleo irregular que se comuniquen a la ITSS por funcionarios públicos que tengan la condición de agentes de la autoridad puedan ser aducidos válidamente como prueba por la Inspección en la esfera de su propio procedimiento, sin perjuicio del resto de las actuaciones de comprobación que deba llevar a cabo el personal de la ITSS para calificar y tipificar adecuadamente los hechos contenidos en las comunicaciones recibidas. Amén de ello, se consagra como principio general que orienta el Sistema de ITSS, el de unidad de criterio técnico interpretativo, de vital importancia en un contexto de máxima descentralización del Estado y de la asunción de competencias materiales ejecutivas por dos Administraciones diferentes, como garantía para los administrados. Cabe destacar en cualquier caso que el Sistema de ITSS, ejercerá sus funciones en todo el territorio español, dando cumplimiento a las previsiones contenidas en los Convenios número 81, 129 y 187 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

2. Antecedentes históricos.  

El día 1 de marzo de 1906 se promulga el Reglamento del Servicio de Inspección, Servicio que se integra en el Instituto de Reformas Sociales. Hasta entonces se habían ensayado diferentes opciones para la fiscalización y exigencia del cumplimiento de las primeras normas laborales que de manera tímida iban apareciendo en el ordenamiento jurídico español.

La primera noticia jurídica en materia de jurisdicción e inspección relacionada con el mundo del trabajo debe considerarse el Proyecto de Ley del Ministro de Fomento, Manuel Alonso Martínez, de 8 de octubre de 1855 relativo al ejercicio, policía, jurisdicción e inspección de la industria manufacturera, en cuya virtud se anunciaba el nombramiento de inspectores residentes en la comarca o en centros industriales que velaran por el cumplimiento de la ley y se encargaran de las instrucciones previstas en el proyecto de ley. Para el ejercicio de sus funciones los inspectores tenían la facultad de acceder a los establecimientos industriales, recorrerlos, examinar los contratos otorgados en la forma prescrita por el artículo 4, y los reglamentos que rijan en cada establecimiento y sus dependencias, reconocerlas en sus condiciones de salubridad y capacidad, y adquirir cuantas noticias juzguen conducentes para el desempeño de su cometido y la formación de la estadística industrial.

A continuación se promulgó la Ley de Minas de 1859 y posteriormente el Decreto de 29 de diciembre de 1868, en los que se sentaban las bases generales de la nueva legislación de minas, en ambas se requería al Gobierno que aprobara un

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Reglamento de policía minera en el que se dispusieran sus facultades, derechos y deberes. Dicha norma había otorgado al Cuerpo de Ingenieros de Minas las facultades para garantizar en lo posible la salubridad de las minas y la seguridad de los obreros que en ellas trabajaban.

La conocida Ley Benot, Ley de 24 de julio de 1873, preveía la creación del primer órgano de inspección en el ámbito laboral, a saber, los Jurados Mixtos. En su artículo 8 disponía que “Jurados mixtos de obreros, fabricantes, Maestros de escuela y Médicos, bajo la presidencia del Juez Municipal, cuidaran de la observancia de esta ley de su reglamento en la forma que en él se determine, sin perjuicio de la inspección que a las autoridades y Ministerio fiscal compete en nombre del Estado”. El artículo 9 decía que “Promulgada esta ley, no se construirá ninguno de los establecimientos de que habla el artículo1 (fábrica, taller, fundición o mina) sin que los planos se hayan previamente sometido al examen de un Jurado Mixto, y hayan obtenido la aprobación de éste, respecto sólo a las precauciones indispensables de higiene y seguridad de los obreros”. Y con carácter transitorio, en tanto no se constituían los Jurados Mixtos, la facultad inspectora se otorgaba directamente al Juez.

La Ley de 13 de marzo de 1900 sobre condiciones de trabajo de mujeres y niños establecía en su artículo 7 que las Juntas Provinciales y Locales de Reformas Sociales, “se ocuparían en ese momento de realizar las tareas de inspección de todo centro de trabajo; cuidar de que tengan condiciones de salubridad e higiene; formar las estadísticas del trabajo; procurar el establecimiento de jurados mixtos de patronos y de obreros; entender en las reclamaciones que unos y otros sometieran a su deliberación y velar por el cumplimiento de esta ley, singularmente donde se reúnan obreros de ambos sexos para que se observe una disciplina que evite todo quebranto de la moral o de las buenas costumbres”. El artículo 14 otorgaba la facultad inspectora al Gobierno, “sin perjuicio de la misión que en ella se confía a las Juntas locales y provinciales”. Era el Gobernador civil de la provincia el encargado de convocar las Juntas Provinciales cuando estimara oportuno y de determinar aquellos asuntos que debían deliberarse. Los acuerdos a los que llegaban las Juntas Provinciales de Reformas Sociales tenían un carácter consultivo.

El Reglamento de la Ley de Accidentes de Trabajo de 28 de julio de 1900, dispuso en su artículo transitorio que “cuando se hallen establecidos los Jurados mixtos de obreros y patronos, serán éstos los únicos competentes para conocer y decidir en todas las cuestiones que por la ley de 30 de enero de 1900 y por este reglamento se sometan a la jurisdicción del Juez de primera instancia. Si entre tanto se acordase por patronos y obreros someterse a la competencia de las Juntas creadas para ejecución de la ley de 13 de marzo de 1900, relativa al trabajo de mujeres y niños, las Juntas locales, y en caso de apelación las provinciales, intervendrán en el conocimiento y resolución de las cuestiones a que este artículo se refiere, excepción hecha de los casos de responsabilidad por delito o falta, que quedan reservados a la jurisdicción de los Tribunales ordinarios”.

El Reglamento aprobado por Real Decreto de 13 de noviembre de 1900, para la aplicación de la Ley de 13 de marzo, dispuso un mayor protagonismo a las Juntas Locales y Provinciales de Reformas Sociales en el ámbito de las tareas de inspección,

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en tanto no se organice por el Gobierno la inspección que determina la referida Ley que fija las condiciones del trabajo de las mujeres y de los niños.

El Instituto de Reformas Sociales fue un organismo autónomo del Estado español creado en 1903 por el gobierno de Sivela para que estudiara y propusiera Leyes y Reales Decretos que mejorasen la vida y las condiciones laborales de las clases obreras, asumiendo las funciones que en otros países correspondían al Ministerio de Trabajo. El Instituto fue el continuador de la Comisión de Reformas Sociales creada veinte años antes y su antecedente más inmediato fue el proyecto de Instituto del Trabajo impulsado en 1901 por José Canalejas. Una de las competencias básicas del Instituto de Reformas Sociales era el establecimiento de un servicio de inspección eficaz. El Instituto no podía limitarse a preparar la legislación social.

El Reglamento de 13 de noviembre de 1900, de ejecución de la Ley de 13 de mayo de 1900, disponía el elenco de funciones que debían desempeñar los inspectores, al tiempo que se intentaban conjugar con las atribuidas a las Juntas Provinciales y Locales de Reformas Sociales, en cuanto que se estableció en su artículo 22 que “después de promulgada la clasificación de todas las industrias y trabajos, el Gobierno, después de oír a los Inspectores, dictará las disposiciones reglamentarias de las distintas industrias… a la par que se dictan las disposiciones generales sobre la higiene, salubridad, seguridad y policía de los talleres”. La atribución de funciones de manera transitoria a las Juntas Locales y provinciales se había dispuesto en el artículo 23 que disponía que “hasta que se publique la clasificación a que se refieren los artículos anteriores, las Juntas locales y provinciales determinarán en los casos de duda las industrias que hayan de ser consideradas como insalubres, peligrosas o incómodas para los obreros objeto de esta Ley”.

El Real Decreto de 1 de marzo de 1906, aprueba el Reglamento del Servicio de la Inspección de Trabajo. El texto consta de 85 artículos y un artículo transitorio. Los Inspectores de Trabajo se equiparaban a los funcionarios administrativos y dependían del Instituto de Reformas Sociales. La competencia de la actividad de vigilancia se extendía al control del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900, la Ley de 13 de marzo de 1900 sobre trabajo de mujeres y niños (a excepción del trabajo agrícola y en talleres de familia), la Ley de descanso dominical de 1 de marzo de 1904 y “las demás leyes y disposiciones protectoras y reguladoras del trabajo dictadas o que puedan dictarse en lo sucesivo”. El servicio de la Inspección de Trabajo consta de una unidad de inspección central y de una unidad formada por “Inspectores y delegados residentes en provincias”.

En lo concerniente al “modus operandi”, Los Inspectores de Trabajo denuncian las infracciones cometidas en un documento denominado Acta de apercibimiento al que seguirá el Acta de infracción por la que se impondrá una multa, en caso de incumplimiento del primero.

El objetivo básico de la función inspectora aparece contemplado en el propio texto de la norma cuando alude a que “la misión de los inspectores debe tener un carácter preventivo, tanto como represivo. La legislación se dirige a proteger al obrero, pero sin causar vejaciones a la industria…”.

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La Real Orden de 24 de enero de 1907 desarrolló el Reglamento de la Inspección de Trabajo. A delimitar las funciones que asumen los Inspectores regionales se promulgó la Real Orden de 15 de marzo de 1907. La Real Orden de 22 de julio de 1907, vino a definir las facultades de la Inspección de Trabajo. Las competencias de las Juntas Locales y Provinciales en materia de inspección frente a los Inspectores provinciales de trabajo aparecen recogidos también por Real Decreto de 28 de enero de 1908.

Así pues, en 1906 el Servicio de la Inspección de Trabajo empezó a funcionar. Se le encomienda la misión de fiscalizar el cumplimiento de las normas laborales y de Seguridad Social.

En 1907 se crea la Inspección de Emigración, consistente en un sistema que integra cinco diferentes tipos de inspectores en función del lugar y momento en el que desarrollan sus funciones como tales (de interior, de puertos de embarque, de buques, de puertos de escala y de puertos de desembarque).

En 1921 se crea una Inspección de Seguros Sociales.

La Ley de 15 de diciembre de 1939 procede a unificar la Inspección del Trabajo y la Inspección de Emigración, creando el Cuerpo Nacional de Inspección del Trabajo. Así mismo asumía las competencias inspectoras en materia de previsión social.

A continuación se promulgó la Ley 39/1962, de 21 de julio, de Ordenación de la Inspección de Trabajo. En el año 1963 la Inspección Técnica de Previsión Social, así denominada desde 1944 se fusionó con la Inspección de Trabajo, consecuencia de la promulgación de la Ley 228/1963, de 28 de diciembre. Con posterioridad y como consecuencia de ello, se dictó el Real Decreto 428/1981, de 13 de marzo, que supuso que la Inspección de Trabajo pasara a ser la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

La Ley 39/1962 hace expresa mención a la trascendencia de la función inspectora del trabajo, aduciendo que en buena parte no tendría plenos efectos sino a través de la vigilancia de su cumplimiento. Reconoce la norma la función de brazo ejecutor de buena parte de la política llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo, a través de las competencias propias y que exceden en muchos de las meras fiscalizadoras y de control de cumplimiento de la legislación objeto de inspección. La intervención ordinaria en materias relacionadas con salarios, jornada de trabajo, estabilidad en el empleo, formación profesional, promoción social, seguridad e higiene, protección familiar, amén de las competencias en materia de previsión social primero y a continuación en materia de Seguridad Social desde 1963, cierran entonces un abanico lo suficientemente amplio para corroborar la trascendencia de la función inspectora ya en esos momentos.

La Ley 42/1997, de 14 de noviembre, sustituye a la Ley 39/1962, en una línea continuista y sin incorporar prácticamente novedades. De técnica jurídica deficiente por imprecisa, distingue entre lo que denomina un sistema de Inspección de Trabajo y la Inspección de Trabajo propiamente dicha.

La propia norma que alude al concepto de sistema de Inspección de Trabajo, solo se refiere a él en su contenido, para indicar que dicho sistema está integrado por todo aquello que fortalezca el cumplimiento de la legislación laboral y de Seguridad

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Social. La Ley ha sido desarrollada por normas reglamentarias, a la vez que se complementa con otras normas de rango legal.

En su artículo 3 aparecen identificadas las tres funciones encomendadas a la Inspección de Trabajo: la vigilancia del cumplimiento de las normas jurídicas laborales y de Seguridad Social, la función de información y la intervención en las relaciones laborales en los casos de conflictos colectivos. En cuanto a la función de vigilancia y control del cumplimiento de las normas jurídicas laborales y de Seguridad Social, la Ley dispone de una pormenorizada relación de las normas jurídicas cuya fiscalización se atribuye a la Inspección de Trabajo. Esta función de vigilancia va a venir determinada por una actividad de control de cuantas normas jurídicas regulan aspectos de las relaciones laborales, individuales y colectivas, cuestiones sustantivas de dichas relaciones, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social, empleo y migraciones. Las relaciones de trabajo por cuenta ajena y las de trabajo de los socios en relación con las sociedades laborales, cooperativas y otras fórmulas de economía social. La ley atribuye a la Inspección el cometido de vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y contenido normativo de los convenios colectivos, poniendo fin a la diatriba existente desde tiempo atrás, en relación con las competencias inspectoras relacionadas con el contenido de los convenios colectivos.

El ingreso de España en la Unión Europea ha contribuido a agrandar el espectro normativo de aplicación por los inspectores de Trabajo Si bien es cierto que desde el Derecho Social Comunitario, no se pretenda regular de manera profusa las relaciones laborales individuales y colectivas, son muchas las normas de la UE que inciden en diferentes aspectos de las relaciones de trabajo, sobre todo en materia de seguridad y salud laboral, normas que deben ser consideradas por los inspectores de Trabajo, con independencia de las normas transpuestas al derecho nacional.

 

3. La legislación actual aplicable.  

La vertebración del Estado en Comunidades Autónomas y la asunción por estas de ciertas competencias ejecutivas en materia social, de las que conoce por razón de la materia la propia ITSS, amén de los dos procesos de transferencias en materia de Inspección de Trabajo habidos en el transcurso de la promulgación de la Ley anteriormente vigente, Ley 42/1997, de 14 de noviembre, hasta la promulgación de la hoy vigente, Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LOITSS), son razones necesarias que justifican la nueva Ley ordenadora pero no suficientes. La ITSS ha experimentado en los últimos años un importante proceso de modernización y tecnificación en su funcionamiento, de manera que las actuaciones desplegadas por la Inspección han ganado en extensión y en profundidad. Mantener y consolidar el incremento de la efectividad de la ITSS requiere reforzar institucionalmente la misma, integrando y ordenando mejor, dentro del nuevo modelo organizativo que conforma el nuevo sistema de ITSS, regulado en la Ley 23/2015, el funcionamiento de los servicios de Inspección, así como la articulación de

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los mecanismos de colaboración, cooperación y coordinación entre todas las Administraciones Públicas implicadas.

Amén de la referida Ley ordenadora, existe un conjunto de normas reglamentarias que desarrollan la misma: el RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (RGPSL); Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ROFITSS). Además de ellos hay que mencionar Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, que adscribe la Dirección General de la ITSS en la Subsecretaría de Empleo y Seguridad Social y el Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que determina los órganos dependientes de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, así como las funciones que se encomiendan a los mismos.

Las dos normas que han operado los procesos de transferencias de la ITSS en Cataluña (RD 206/2010, de 26 de febrero sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de Función Pública Inspectora de la ITSS) y País Vasco (RD 895/2011, de 24 de junio, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Función Pública Inspectora de la ITSS). Han sido la Ley 11/2010, de 19 de mayo, de la Agencia Catalana de Inspección de Trabajo y Decreto 138/2011, de 28 de junio, por el que se aprueba el Acuerdo de 22 de junio de 2011 de la Comisión Mixta de Transferencias sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de función pública inspectora de la ITSS. El TC ya se pronunció sobre el posible traspaso de la ITSS a las autonomías en su sentencia 195/1996, de 28 de noviembre, concretamente en su fundamento jurídico número 16.

Por último indicar la aplicación en España de los Convenio 81 y 129 de la OIT, que regulan la Inspección de Trabajo en la industria, servicios y la agricultura.

3.1. Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LOITSS).  

Desde la aprobación del Reglamento de 1 de marzo de 1906, con el que tiene su estreno estelar la ITSS en el ordenamiento español, como órgano especializado para la fiscalización, control y propuesta de sanción de los incumplimientos en el mundo del derecho social, amén de otras atribuciones competenciales para el desarrollo de sus funciones, pasando por la Ley 39/1962, de 21 de julio, de Ordenación de la Inspección de Trabajo, que reúne en una única Inspección Nacional del Trabajo la vigilancia y control de la normativa social, hasta entonces competencia de varios servicios de inspección, la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la IITSS, configuraba por vez primera la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como un Sistema y

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procedía a su ajuste considerando la organización territorial del Estado, descentralizado en CC.AA, asumiendo éstas competencias ejecutivas en ciertas materias, atribuidas su control a la ITSS.

Además, en dos Comunidades Autónomas (Cataluña y País Vasco), se ha

llevado a cabo un proceso de transferencia de los propios servicios de Inspección en lo concerniente a dichas competencias transferidas, evidencia la necesidad de adaptar el modelo organizativo de la Inspección, para compatibilizar la convivencia de los principios esenciales de unidad de función y concepción única e integral del Sistema, con el desarrollo de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia. Lo que unido a sucesivas reformas legislativas operadas desde la promulgación de la Ley 42/1997, se han ido introduciendo importantes modificaciones, que persiguen conjugar la necesaria flexibilidad en la gestión de los recursos humanos con una mayor protección de los derechos de los trabajadores, entre los que sin duda se encuentra el derecho que tiene todo trabajador a recurrir a la ITSS cuando considere que sus derechos han sido conculcados. A todo ello y más vino la promulgación de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de ITSS, actualmente en vigor.

Hay que considerar la Ley inserta en un conjunto de medidas adoptadas por el

gobierno para la racionalización, simplificación y modernización de las Administraciones Públicas. Dos de sus cometidos tradicionales adquieren más valor si cabe, en cuanto servicio público encargado de la vigilancia y control de la normativa social, contribuye decisivamente a la preservación de los derechos de los trabajadores, que la legislación laboral consagra, y al sostenimiento del sistema de protección social, para lo que deberá planificar adecuadamente su actividad de vigilancia y control, especialmente en aquellos ámbitos en los que existe una alta demanda de los ciudadanos, potenciales usuarios del servicio de Inspección, directa e indirectamente, entre los que sobresalen los referidos a la contratación laboral, a la dualidad del mercado de trabajo, al acceso a puestos de trabajo y a la ejecución de la prestación laboral en condiciones de igualdad y no discriminación, al derecho a la seguridad y salud en el trabajo y a la garantía y pervivencia de un régimen público de Seguridad Social. También se realzan otras funciones que de antaño venían siendo otorgadas a la propia ITSS, pero que no habían sido demandadas en sus justos términos, como sí lo eran antes de las creaciones en cada Comunidad Autónoma de los respectivos servicios de administración y gestión laboral. La cercanía de las autoridades laborales de las CC.AA de su respectiva administración, posibilitó que dichas autoridades se decantaran muchas veces por el empleo y encargo de dichos cometidos a su propia administración. Ahora se pretende una vuelta a los orígenes, máxime, cuando los servicios de inspección transferidos en las dos Comunidades Autónomas más politizadas y que han marcado la senda en muchos aspectos. Es por ello por lo que hay que tener en cuenta la potenciación en la Ley de su función mediadora, dirigida a la evitación e integración de los conflictos laborales, y la de información y asistencia técnica a empresas y trabajadores, lo que reforzará su configuración como un servicio público armonizador de las relaciones laborales.

La ley establece un modelo de Inspección basado en la concepción única e

integral de Sistema y el principio de unidad de función y actuación inspectora. En el sistema que se instituye se opta sin ambages en la participación de todas las Administraciones Públicas titulares de las competencias por razón de la materia objeto de la actividad inspectora, respetando con ello el sistema constitucional de distribución

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de competencias. El Sistema se integra no solo por las Administraciones Públicas titulares de las competencias materiales de ejecución de la legislación laboral y de Seguridad Social, sino también por los órganos y las estructuras institucionales creadas para la coordinación de dichos órganos, entre las que se incluyen el Consorcio de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cataluña y el Consejo Vasco de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Se crea el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como

organismo autónomo, cuyo régimen jurídico aparece recogido en la Ley 6/1997, de 14 de abril, situando a los servicios de inspección en el ámbito de la Administración Institucional y permitiendo así la ejecución en régimen de descentralización funcional, tanto de programas específicos en materias competencia de la AGE o de las CC.AA, como de programas conjuntos en los que confluya la planificación de actuaciones en distintas materias.

Consolidar y reforzar la presencia de las CC.AA en el Sistema de Inspección, hace que se instituya la Autoridad Autonómica de la ITSS, que será el cargo designado por cada gobierno autonómico, a quien la ley le encomienda, entre otras funciones, las de impulso, propuesta y supervisión de las actuaciones inspectoras respecto de las competencias autonómicas en su territorio.

Este modelo organizativo de ITSS compartido evitará duplicidades, ineficiencias

y sobrecostes y servirá de marco de supervisión unificado de toda la normativa del orden social, plenamente compatible, por tanto, con el principio de unidad de mercado que propugnan la CE y los Tratados Constitutivos de la UE, conforme a los designios dela Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. También se prevé una Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude, como órgano especializado de la ITSS para combatir las conductas relacionadas con el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social. El fraude no sólo supone una indebida detracción de recursos del sistema de la Seguridad Social, ya sean prestaciones indebidas, ya sean faltas totales o parciales de cotización. El fraude va ligado, la mayoría de las veces, a situaciones de explotación laboral en las que se niegan a los trabajadores los más elementales derechos, el más importante de ellos es el reconocimiento de su condición de trabajadores, como sucede en el desarrollo de la economía sumergida o en negro.

Se otorga la consideración de Nacionales a los Cuerpos de Inspección, con el objeto de evitar las disfunciones y pérdida de eficacia que generaría la actuación de distintos cuerpos de Inspección en las mismas empresas. Además, se crean dos escalas dentro del Cuerpo de Subinspectores Laborales: Una Escala de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, conformada por el actual Cuerpo de Subinspectores y otra nueva, de Subinspectores de Seguridad y Salud Laboral, con funciones específicas en materia de prevención de riesgos laborales, lo que permitirá ampliar y reforzar la actuación de la Inspección en esta materia.

También se ha considerado procedente regular en el procedimiento inspector, las

comprobaciones efectuadas por otros funcionarios públicos (agentes de la autoridad) en el ámbito de la economía sumergida, cuando se constaten hechos constitutivos del trabajo no declarado o empleo irregular. A tal efecto se aumenta la eficacia y la seguridad jurídica de los procedimientos iniciados por la ITSS mediante la extensión de

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la colaboración de las distintas Administraciones Públicas con la Inspección. Así, se reconoce que los hechos presuntamente constitutivos de trabajo no declarado y empleo irregular que se comuniquen a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social por funcionarios públicos que tengan la condición de agentes de la autoridad puedan ser aducidos válidamente como prueba por la Inspección en la esfera de su propio procedimiento.

Se reitera que el Sistema de ITSS ejercerá sus funciones en todo el territorio

español, dando cumplimiento a las previsiones contenidas en los Convenios número 81, 129 y 187 OIT.  

3.2. RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (RGPSL).  

El Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, hoy vigente derogó el anterior RD 396/196, de 1 de marzo, que a su vez derogó el anterior RD 1860/1975, de 10 de julio.

Por otra parte, el RGPSL ha sido modificado por:

- RD 689/2005, de 10 de junio, en lo concerniente a los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales.

- RD 103/2010, de 5 de febrero. Este RD se dicta en virtud de la promulgación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio ha incorporado parcialmente al derecho español la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, en virtud del mandato contenido en su Disposición final quinta.

- RD 772/2011, de 3 de junio. La Disposición final tercera de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010 modificó el artículo 31 LGSS, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, a fin de trasladar a la Tesorería General de la Seguridad Social la competencia para elevar a definitivas las actas de liquidación extendidas por la ITSS, así como la competencia para resolver las actas de infracción coordinadas con actas de liquidación por los mismos hechos. Igualmente, la disposición final duodécima de la citada Ley modificó el artículo 48 LISOS trasladando a la Entidad Gestora competente en función de la naturaleza de las prestaciones, la competencia para la imposición de sanciones por infracciones muy graves de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones en materia de Seguridad Social. En ambos casos, la competencia para resolver las actas de infracción y de liquidación de la ITSS correspondía hasta el 1 de enero de 2010 a la propia Inspección. De esta manera, con esta modificación se inicia una nueva atribución y

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distribución de competencias sancionadoras en el ámbito estatal, distribución plenamente respetuosa con los principios del procedimiento sancionador, de tal forma que la ITSS concentra más su actividad en la vigilancia del cumplimiento de la normativa de orden social y deriva la resolución de sus expedientes a los órganos competentes por razón de la materia.

-RD 1541/2011, de 31 de octubre, que desarrolla la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos. La Disposición adicional segunda desarrolla la competencia sancionadora atribuyendo a la Delegación del Gobierno si la Comunidad Autónoma es uniprovincial o a la Subdelegación del Gobierno en la provincia en calidad de órganos territoriales de la AGE, la imposición de las sanciones por infracciones a los trabajadores autónomos o por cuenta propia, en los casos en que las mismas afecten a la prestación por cese en la actividad cuando la gestión corresponda a una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. La Disposición adicional tercera modifica el RGPSL, de tal modo que capítulo VII queda redactado del siguiente modo: “Procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones del Sistema de Seguridad Social y de trabajadores autónomos solicitantes o beneficiarios de la prestación por cese de actividad”. Además se añade un nuevo artículo 38 bis al RGPSL con la siguiente redacción: “Procedimiento para la imposición de sanciones a los trabajadores autónomos solicitantes o beneficiarios de la prestación por cese de actividad”, disponiendo su apartado 1, que “el procedimiento para la imposición de sanciones a los trabajadores autónomos solicitantes o beneficiarios de la prestación por cese de actividad se iniciará por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”.

- STC 51/2006, de 16 de febrero. Relacionada con determinadas funciones competencia de las CC.AA, cuando en su propia legislación así se establezca, relacionada con el RGPSL. Considera la comunidad autónoma de Cataluña que el artículo 18.3 RGPSL, al atribuir en determinados supuestos las funciones de instructor de los expedientes sancionadores en materia social al Inspector o Subinspector de Trabajo y Seguridad Social que practicó el acta de infracción, excede el ámbito material de la competencia estatal sobre legislación laboral y de Seguridad Social e invade el ámbito interno de la organización de los servicios de la Generalidad de Cataluña. La sentencia reproduce las conclusiones acogidas por la STC 195/1996 y las aplica en el marco del ejercicio de la potestad sancionadora en el orden social. En el ámbito competencial de la seguridad social –que no de su régimen económico- las CC.AA ostentas competencias ejecutivas y pueden ejercitar potestades sancionadoras. En definitiva la comunidad autónoma es competente para declarar la existencia de infracciones y sancionarlas, siempre que no tengan relación con el régimen económico de la seguridad social, así como en aquellos supuestos en que la potestad

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punitiva recaiga sobre actos instrumentales referidos al nacimiento y el mantenimiento de la obligación de contribuir al Sistema. El TC reserva al Estado la potestad sancionadora sobre las infracciones que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social. Por ello declara que no corresponde al Estado concretar quién ha de instruir el expediente sancionador en el caso de conductas que son de competencia ejecutiva de las CC.AA.

 

 

3.3. Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ROFITSS).  

El ROFITSS se dictó en desarrollo de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, que adelantaba la adecuación del referido sistema de inspección a los principios constitucionales de Estado social y democrático de Derecho y de Estado de las Autonomías. La Ley 42/1997 se asentaba en la articulación de instrumentos de colaboración entre las Administraciones Autonómicas y del Estado, que impulsen su participación en la definición de objetivos y en el desarrollo de la actividad inspectora, al tiempo que su Reglamento de desarrollo considera también, el resultado de los acuerdos bilaterales previstos por el artículo 17 de la indicada Ley, en la medida en que están llamados a constituir instrumento principal de mutua cooperación para facilitar la acción inspectora en cada territorio. Cuestiones éstas que han sido abordadas directamente por la actual LOITSS.

Se desarrollan en definitiva, los cometidos de la Autoridad Central de la ITSS2, en atención a su función rectora del sistema de Inspección y a la necesidad de su coherencia institucional, al tiempo que se le asignan los instrumentos de inspección supra territorial para el cumplimiento de sus funciones legales. La estructura periférica se fundamenta en las Inspecciones Provinciales agrupadas en CC.AA, todas ellas configuradas como servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno en los términos de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, hoy derogada por la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, completadas con las unidades especializadas y los equipos de inspección, concebidos con carácter flexible, de forma que en su seno puedan conjugarse los principios legales de especialización con los de unidad de función y de acto, y ambos con los de trabajo programado y en equipo.

El ROFITSS derogó el D 2121/1971, de 23 de julio y el D 2122/1971, de 23 de julio, que regulaban hasta entonces el Cuerpo Nacional de la Inspección de Trabajo y su Reglamento de desarrollo. El ROFITSS ha sido modificado por el RD 1125/2001, de 19 de octubre, dada las disfunciones que existían entre el artículo 33.3 ROFITSS, en relación con el artículo 58 del mismo, que venían ocasionando interferencias y disfunciones en las actuaciones inspectoras provinciales y las llevadas a cabo a través de

                                                            2 Así llamada en la Ley 42/1997. Desaparece el término con la promulgación de la actual LOITSS. 

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la Dirección Especial. Se ha procedido a dar nuevo contenido a los artículos referidos con el objeto de aclarar el ámbito competencial y finalizar con dichas disfunciones.

Además y considerando lo prevenido entonces en la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en materia de finalización de procedimientos administrativos, aclarar el contenido del artículo 20.3 y colmar la laguna del artículo 33.2 ROFITSS en materia de plazo máximo de resolución de los expedientes sancionadores y liquidatorios a que se refiere el procedimiento específico regulado en dicho RD. El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores y liquidatorios por infracciones de orden social y débitos por cuotas a la Seguridad Social, a los que se refieren los artículos 20.3 y 33.2 ROFITSS, será de seis meses, produciéndose en caso de falta de resolución en dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo, en los términos previstos en los artículos 21 a 23 Ley 39/2015, en cuya virtud habrá de estarse al fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la UE.

 

3.4. Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.  

Un punto de inflexión importante en la normativa reguladora del Derecho administrativo sancionador tuvo lugar con la promulgación de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social. Comenzaba su Preámbulo diciendo que “la doctrina del Tribunal Constitucional ha venido delimitando y profundizando en los principios que deben informar el Derecho administrativo sancionatorio y que, simultáneamente, representan las garantías de los ciudadanos en un Estado social y democrático de derecho. Entre esos principios, en el plano disciplinario administrativo al igual que en el penal, están los de legalidad y tipicidad que derivan del artículo 25 CE”. Hasta la entrada en vigor de esta, la normativa sancionatoria venia dispersa en numerosas disposiciones, la mayoría reglamentarias, aprobadas por Decreto o simple Orden ministerial cuya vigencia se mantiene en principio por considerarse válidas con arreglo al sistema de producción de normas del ordenamiento jurídico preconstitucional. Sin embargo se había procedido a aprobar el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre, que desarrollaba el artículo 57 ET y que fue declarado nulo por la STS 10 de noviembre de 1986, por estimarlo contrario a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, como norma post-constitucional que incumplía el artículo 25.1 CE. Conforme a lo dispuesto en la sentencia, se exigía la necesidad de promulgar una norma con rango de Ley que desarrolle las infracciones y sanciones administrativas en el orden laboral, estableciendo en ella los tipos y sanciones que el artículo 57 ET enuncia a título general. Consecuencia de todo ello se dictó en primer lugar la Ley 8/1988, que fue reformada en repetidas ocasiones, incluyéndose nuevas infracciones en otras disposiciones, lo que provocó la dispersión normativa y la falta de

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sistematicidad. Concretamente, la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, en su redacción originaria la norma abordaba en el capítulo VII la regulación de las responsabilidades y sanciones que deben garantizar su cumplimiento, incluyendo la tipificación de las infracciones y el régimen sancionador correspondiente. Todo lo cual exigió la refundición de la normativa sancionadora en el orden social entonces dispersa, para darle coherencia y carácter sistemático a la misma. El legislador, a través de la disposición adicional primera de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, autorizó al Gobierno para elaborar un texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, en el que se integren, debidamente regularizadas, aclaradas y sistematizadas, las distintas disposiciones legales que enumera: Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, modificada por Ley 22/1993, de 29 de diciembre; Ley 10/1994, de 19 de mayo; Ley 11/1994, de 19 de mayo; Ley 31/1995, de 8 de noviembre; Ley 13/1996, de 30 de diciembre; Ley 42/1997, de 14 de noviembre, y Ley 50/1998, de 30 de diciembre. Capítulo V (artículos 18 a 21) de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal. Título IV (artículos 93 a 97) del texto refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo. Artículo 42, apartados 2.4 y 5, y artículos 45 a 52 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. Capítulo I del Título III (artículos 30 a 34) de la Ley 10/1997, de 24 de abril, sobre Derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria. Las disposiciones sobre infracciones y sanciones de orden social contenidas en las restantes leyes cualesquiera que fuera la fecha de su entrada en vigor. Desde su entrada en vigor, el actual Texto Refundido ha sido modificado por las siguientes normas: Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad; Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales; Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del estatuto de la ciudadanía española en el exterior; Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas y cooperativas europeas; Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción; RD 306/2007, de 2 de marzo, actualización de la cuantía de las sanciones; Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; Ley 38/2007, de 16 de noviembre, por la que se modifica el texto refundido ET, en materia de información y consulta de los trabajadores y en materia de protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario; Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción; Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del estado para el año 2009; Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010; RD-ley 10/2010, de 16 de junio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo; Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos; Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo; RD-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo; RD-Ley 14/2011, de 16 de septiembre, de medidas complementarias en materia de políticas de empleo y de regulación del régimen de

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actividad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; RD-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral; Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral; RD-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo; RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad; Ley 13/2012, de 26 de diciembre, de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social; RD-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo; RD-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social; Ley 1/2014, de 28 de febrero, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social; RD-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia; Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia; Ley 34/2014, de 26 de diciembre, de medidas en materia de liquidación e ingreso de cuotas de la Seguridad Social; Ley 35/2014, de 26 de diciembre, de medidas en materia de liquidación e ingreso de cuotas de la Seguridad Social; RD-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral; Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social; Ley 30/2015, de 9 de septiembre, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral.

 

 

3.5. Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, redacción dada por Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales, que crea la figura de los Técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales, como colaboradores de la ITSS.  

El diálogo social e institucional había puesto de manifiesto la conveniencia de reforzar las funciones de control público en el cumplimiento de las obligaciones preventivas por quienes resulten obligados. Ésta ley actualiza la colaboración con la ITSS por parte de los funcionarios técnicos de dependencia autonómica que ya disponían de cometidos de comprobación en las empresas, dotando a estas funciones de las correspondientes garantías en cuanto a su desarrollo y al respeto del principio de seguridad jurídica, perfectamente compatibles con el impulso de los efectos disuasorios ante incumplimientos que, en definitiva, persigue toda acción pública de verificación y control. Con esta finalidad, se introdujeron determinadas modificaciones en los artículos 9 y 43 LPRL y en los artículos 39, 50 y 53 LISOS.

El Artículo 9.1 LPRL establece que corresponde a la ITSS la función de la vigilancia y control de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. El apartado 2 del mencionado artículo dispone que las AGE y de las CC.AA adoptarán, en sus

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respectivos ámbitos de competencia, las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la ITSS que en el ámbito de la Administración General del Estado serán prestados por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo. Ambas Administraciones públicas elaborarán y coordinarán planes de actuación, en sus respectivos ámbitos competenciales y territoriales, para contribuir al desarrollo de las actuaciones preventivas en las empresas, especialmente las de mediano y pequeño tamaño y las de sectores de actividad con mayor nivel de riesgo o de siniestralidad, a través de acciones de asesoramiento, de información, de formación y de asistencia técnica. En el ejercicio de tales cometidos, los funcionarios públicos adscritos a los centros de prevención de riesgos laborales de las respectivas administraciones autonómicas, que ejerzan labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, podrán desempeñar funciones de asesoramiento, información y comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, con capacidad de requerimiento en los términos contemplados en el artículo 43 LPRL. Dichas actuaciones comprobatorias, que gozarán de presunción de certeza se programarán por la respectiva Comisión Territorial de la ITSS, teniendo el alcance dispuesto en el artículo 9.3 LPRL y artículo 41 RGPSL, que dispone que cuando se deduzca la existencia de infracción, y siempre que haya mediado incumplimiento de previo requerimiento, el funcionario actuante remitirá informe a la ITSS en el que se recogerán los hechos comprobados, a efectos de que se levante la correspondiente acta de infracción, si así procediera.

En lo concerniente a los hechos relativos a las actuaciones de comprobación de las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud recogidas en tales informes, se disponía que gozarán de la presunción de certeza a que se refiere la Disposición adicional cuarta, apartado 2, de la Ley 42/1997, cuestión que es omitida en la LOITSS, cuyo artículo 23 determina la presunción de certeza de las comprobaciones inspectoras, haciendo caso omiso de las actuaciones de los Técnicos habilitados. Sin embargo, el artículo 50.1 tercer párrafo LISOS, cuando alude a las infracciones por obstrucción a la labor inspectora, dispone que tendrán la misma consideración como obstrucción a la labor inspectora, las conductas obstruccionista en relación con aquellas que afecten al ejercicio de los cometidos asignados a los funcionarios públicos a que se refiere el artículo 9.2 LPRL, o sea, los Técnicos habilitados, en sus actuaciones de comprobación en apoyo de la ITSS. A su vez, el artículo 5.5 LISOS, sobre el contenido de las actas y de los documentos iniciadores del expediente, hace referencia a que cuando el acta de infracción se practique como consecuencia de informe emitido por los técnicos habilitados, se incorporará a su texto el relato de hechos del correspondiente informe, así como los demás datos relevantes de éste. Además, la ITSS recabará de los técnicos habilitados la subsanación de sus informes cuando considere que el relato de hechos contenido es insuficiente a efectos sancionadores, procediendo a su archivo si no se subsanase en término de 15 días y sin perjuicio de nuevas comprobaciones. A tal efecto de manera expresa dispone el artículo 41 RGPSL, sobre el valor probatorio de las actas de infracción, extendidas como consecuencia de informes emitidos por los Técnicos habilitados, que las actas de infracción formalizadas con arreglo a los requisitos establecidos en el artículo 40, tendrán presunción de certeza respecto de los hechos reflejados en ellas que se correspondan con los que hayan sido constatados y reflejados en su informe por los Técnicos habilitados de las Administraciones públicas, salvo

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prueba en contrario, conforme a lo establecido en el artículo 9.3 LPRL y en el artículo 53.5 LISOS.

Quizás, la omisión en la LOITSS sobre la presunción de certeza de los informes practicados por los técnicos habilitados, sea debida a lo dispuesto en la Disposición Adicional quinta 5 LOITSS, que dispone que los funcionarios públicos de las Comunidades Autónomas que a la fecha de entrada en vigor de la ley dispusieran de la habilitación para el ejercicio de funciones comprobatorias a que se refiere la Disposición adicional decimoquinta de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, podrán integrarse en el Cuerpo de Subinspectores Laborales, en la Escala de Seguridad y Salud Laboral, siempre que dispongan de la titulación exigible y superen las pruebas selectivas correspondientes, en los términos y condiciones que reglamentariamente se determinen. Lo que hace suponer que la colaboración prevista en dicha Disposición adicional quinta LPRL, tiene sus días contados, una vez se encuentre plenamente operativo el Cuerpo de Subinspectores Laborales, Escala de Seguridad y Salud Laboral.

 

4. El Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social: al servicio de la Administración General del Estado y de las Administraciones Autonómicas.  

La LOITSS adecúa el Sistema de ITSS a los cambios normativos habidos en nuestro ordenamiento y en la forma que toma la arquitectura jurídico-territorial del Estado autonómico, consecuencia de los dos procesos de transferencias de los servicios de Inspección que han tenido lugar en Cataluña y en el País Vasco.

La LOITSS establece un modelo de Inspección basado en una serie de principios ordenadores sobre la base de una concepción única e integral de Sistema y el principio de unidad de función y actuación inspectora. La nueva concepción del Sistema parte de la consideración de la participación de todas las Administraciones Públicas titulares de las competencias por razón de la materia objeto de la actividad inspectora, o sea, la Administración General del Estado (AGE) y la de las Comunidades Autónomas (CC.AA). Además de la integración en el Sistema de las dos Administraciones territoriales referidas, titulares de las competencias materiales de ejecución de la legislación laboral y de Seguridad Social, el Sistema se integra también por los órganos y las estructuras institucionales entre las que se incluyen el Consorcio de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cataluña y el Consejo Vasco de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Se crea el Organismo Estatal de la ITSS como Organismo Autónomo de los previstos en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, dotado de personalidad jurídica adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, situando a los servicios de inspección en el ámbito de la Administración Institucional. Mientras se constituye el Organismo Estatal de la ITSS, los servicios comunes del Ministerio de Empleo y Seguridad Social continuarán ejerciendo las competencias que hasta ahora venían gozando la Dirección

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General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. De igual forma, todo el personal de la AGE adscrito al Sistema de ITSS, mantendrá la relación de servicio con la AGE hasta que se produzca la integración de todos ellos en el Organismo Estatal de la ITSS3. También, los órganos de participación institucional de la ITSS, mantendrán su funcionamiento conforme a su normativa reguladora, hasta que tenga lugar la aparición del Organismo Estatal4.

El Organismo Estatal ITSS sitúa a los servicios de inspección en el ámbito de la Administración Institucional, permitiendo así la ejecución en régimen de descentralización funcional, tanto de programas específicos en materias competencia de la AGE o de las CC.AA, como de programas conjuntos en los que confluya la planificación de actuaciones en distintas materias.

El principio de participación institucional, fundamenta y justifica la presencia de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el Sistema de ITSS, que representan a los principales destinatarios de la actividad inspectora, los trabajadores y las empresas. La existencia de un Consejo General sustituye a la actual Comisión Consultiva Tripartita de la ITSS, como órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo Estatal de la ITSS.

La presencia de las CC.AA en el Sistema de Inspección se refuerza y a tal efecto se crea la Autoridad Autonómica de la ITSS que será el cargo designado por cada gobierno autonómico, para el impulso, propuesta y supervisión de las actuaciones inspectoras en relación con las competencias autonómicas en el interior de cada uno de los territorios autonómicos.

El nuevo régimen jurídico regulador de la ITSS, se fundamenta en una concepción única e integral del Sistema de ITSS, que adopta como principio paradigmático la obligación de colaboración entre las administraciones públicas competentes, el principio de unidad de función y actuación de los funcionarios del Sistema y el principio de eficacia en la ejecución de la función inspectora. Lo que aparece corroborado cuando se alude al desarrollo de las competencias propias por los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y los Subinspectores laborales, en el ámbito de sus respectivas facultades, que podrán realizar actuaciones de investigación y adoptar medidas inspectoras en todas las materias del orden social, aun cuando sean de la competencia de una Administración distinta a la de su dependencia orgánica.

En el ámbito de las relaciones entre la AGE y las CC.AA, se establecen mecanismos de cooperación más ágiles que evitarán duplicidades, ineficiencias y sobrecostes y servirá de marco de supervisión unificado de toda la normativa del orden social, compatible con el principio de unidad de mercado.

El Sistema de ITSS prevé la constitución una Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude, como órgano especializado de la ITSS para combatir las conductas relacionadas con el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social.

                                                            3 Disposición transitoria primera LOITSS. 4 Disposición transitoria primera LOITSS.

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4.1. Los órganos de gestión.  

La estructura del sistema de la ITSS se adapta a la configuración de la organización competencial y territorial del Estado. En el marco del Estado existe la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, en la que participan los Consejeros de las CC.AA, siendo el órgano de colaboración y cooperación entre la AGE y las de las CC.AA en materia de ITSS, que conoce y debate las grandes líneas políticas y las prioridades. Se considera órgano propio y delegado de la misma, la Comisión de Trabajo de la ITSS, integrada por las Autoridades Laborales de las CC.AA y los representantes del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en particular la Dirección General de la ITSS. La Comisión de Trabajo mantiene reuniones semestrales en las que se debaten y acuerdan las políticas de todas las Administraciones Públicas en relación con la ITSS.

Adscrita a la Dirección General-Autoridad Central de la ITSS el Consejo General, que según el artículo 30 de la LOITSS, sustituye a la anterior Comisión Consultiva Tripartita de la ITSS, como órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo Estatal, integrado por cuatro representantes de la Administración General del Estado, cuatro representantes de las CC.AA y ocho de las organizaciones sindicales y patronales más representativas y al que se atribuyen las funciones de información, audiencia y consulta en los asuntos de que tenga conocimiento el actual Consejo Rector.

En los ámbitos territoriales de cada Comunidad Autónoma, considerando la competencia ejecutiva de una parte de la legislación cuyo control incumbe a la ITSS, significa que la actividad inspectora en esas materias depende funcionalmente de las autoridades laborales de esas Comunidades. Dos excepciones a lo manifestado deben ser advertidas en Cataluña y el País Vasco, donde una parte de los efectivos de inspección depende orgánicamente de la Comunidad Autónoma, en virtud de los Acuerdos de Traspaso. En ambas CC.AA, en el marco del principio de concepción única e integral del Sistema y del principio de unidad de función y de actuación inspectora en todas las materias del orden social, se suscribieron Convenios de colaboración para coordinar la actividad inspectora.

El Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en el que se dispone que la Dirección General de la ITSS se inserta en el ámbito de la Subsecretaría de Empleo y Seguridad Social. Dependen de la Dirección General de la ITSS la Subdirección General para la coordinación en materia de Relaciones Laborales, Prevención de Riesgos Laborales y Medidas de Igualdad, la Subdirección General para la inspección en materia de Seguridad Social, Economía irregular e Inmigración, la Subdirección General de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica, y la Subdirección General de Apoyo a la Gestión. También quedan adscrita a la Dirección General, la Dirección Especial de Inspección y la Escuela de la ITSS, con rango de Subdirección General.

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4.1.1. Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.  

El Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social se crea5 como un organismo autónomo dotado de personalidad jurídica propia y diferenciada de la del Estado y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, consistentes en el ejercicio de las funciones que le encomienda la LOITSS. Se articulará en torno a una estructura central y una estructura territorial6. Está adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, al que corresponde su dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad.

El régimen jurídico del Organismo Estatal de la ITSS será el establecido en esta ley y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. El régimen contable, presupuestario y de control, así como el de rendición de cuentas del Organismo Estatal será el previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, para las entidades integrantes del sector público administrativo estatal.

El Organismo Estatal de la ITSS se desplegará en la totalidad del territorio español. Tanto su estructura central como territorial se establecerá en los Estatutos a los que se refiere el artículo 27.4 LOITSS, teniendo en cuenta lo establecido en los apartados siguientes y en el artículo 32 LOITSS. La estructura central contará con un Consejo Rector y un Director, como órganos de dirección, y con un Consejo General Consultivo, como órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo. Dicha estructura comprenderá la organización relativa a la dirección y gestión de sus responsabilidades y la planificación y coordinación de la totalidad de las funciones encomendadas al Organismo tanto en el ámbito central como periférico7.

 

 

4.1.1.1. El Consejo Rector.  

El Consejo Rector tendrá composición paritaria y se integrará por los siguientes miembros8:

- El presidente, que será el titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, y el Vicepresidente, que será el titular de la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

                                                            5 Artículo 27.1.2 y 3 LOITSS. 6 Corresponde al Gobierno aprobar los Estatutos del Organismo Estatal mediante real decreto, previa consulta con las Comunidades Autónomas, a iniciativa del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículo 27.4 LOITSS). 7 Artículo 28 LOITSS. 8 artículo 29.1 LOITSS.

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- Los vocales designados por la AGE y Los vocales designados por cada una de las CC.AA9.

Corresponde al Consejo Rector10:

- Conocer y aprobar los planes y programas generales de actuación de la ITSS y las medidas necesarias para su ejecución.

- Establecer e impulsar medidas de colaboración con otras Administraciones para el mejor ejercicio de las funciones encomendadas al Organismo Estatal.

- Aprobar la propuesta del presupuesto de ingresos y gastos del Organismo Estatal y ser informado de su ejecución, así como aprobar las cuentas anuales.

- Conocer e informar las propuestas normativas relativas al Sistema de Inspección, así como los criterios técnicos y procedimientos operativos comunes para el desarrollo de la función inspectora.

- Adoptar propuestas en relación con la posición estatal en materia de ITSS en el ámbito europeo, y la ejecución de las acciones y programas que impulse la Unión Europea y la cooperación administrativa transnacional.

- Adoptar propuestas sobre las cuestiones que se le sometan en relación con los procesos de ingreso, selección, formación y provisión de puestos de trabajo de los funcionarios de los Cuerpos Nacionales de Inspección, y la planificación de los recursos humanos y medios materiales del Sistema.

- Proponer la adopción de acuerdos relativos a la aportación de recursos materiales, técnicos o económicos del Organismo Estatal y al perfeccionamiento profesional de los efectivos del Sistema, así como la adopción de criterios comunes sobre la estructura territorial y funcional del mismo, sin perjuicio de las competencias del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y de lo establecido en las respectivas leyes de presupuestos.

- Aprobar los criterios para evaluar la eficacia y la calidad de los servicios del Organismo Estatal.

- Conocer los informes, estadísticas y memorias a los que se refiere el artículo 31.3.g).

- Aprobar, a propuesta del titular de la dirección del Organismo Estatal, los criterios de distribución de los puestos de trabajo de personal inspector correspondientes a la estructura territorial de dicho Organismo.

                                                            9 El número de vocales, su forma de designación y el régimen de funcionamiento del Consejo Rector se desarrollarán en los Estatutos del Organismo Estatal (artículo 29.1 LOITSS). 10 Artículo 29.2 LOITSS.

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4.1.1.2. El Consejo General.  

El Consejo General es el órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo Estatal. Estará integrado por cuatro representantes de la AGE, cuatro representantes de las CC.AA, ocho representantes de las organizaciones empresariales más representativas y ocho representantes de las organizaciones sindicales más representativas. Tendrá funciones de información, audiencia y consulta en las materias de que tenga conocimiento el Consejo Rector de acuerdo con el artículo 29.2 ITSS11.

 

4.1.1.3. El Director.  

La LOITSS atribuye al Director del Organismo Estatal de la ITSS las funciones propias de la Autoridad Central de la ITSS, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Convenio 81 OIT, a efectos de asegurar la coherencia general del Sistema y promover la aplicación de los objetivos generales en la actuación de la ITSS española, consistentes en la atribución de las competencias de dirección y coordinación del funcionamiento del referido Organismo Estatal, así como las de representación y participación del Sistema de Inspección en los órganos de consulta, asesoramiento y técnicos en organismos nacionales e internacionales, y en los programas de actuación de ámbito transnacional en los asuntos que le son propios. Amén de ellas, cuantas otras funciones le atribuyen la LOITSS y demás normativa que le sea de aplicación y demás funciones que el Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero le atribuye.

Sin perjuicio de las atribuciones del Consejo Rector, el titular de la Dirección del Organismo ejerce las funciones de representación del Organismo Estatal, así como su dirección y gobierno12.

Con carácter específico, corresponde al titular de la Dirección el ejercicio de las siguientes funciones13:

- La dirección y coordinación del funcionamiento del Organismo Estatal.

- Ejercer la representación del Sistema español de Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las instituciones y foros internacionales, así como de la Unión Europea, sin perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas en la forma que se determine.

- Autorizar la adscripción a la Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude de las empresas que deban ser objeto de comprobación e investigación por

                                                            11 Artículo 30 ITSS. 12 Artículo 31.2 LOITSS. 13 Artículo 31.3.LOITSS.

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la Dirección Especial de Inspección, de acuerdo con los planes y programas generales que se establezcan.

- La dirección de las funciones de Alta Inspección del Estado en el orden social de acuerdo con lo establecido en los Estatutos de Autonomía, en la forma establecida en la disposición adicional novena.

- Promover la celebración de convenios con las CC.AA o con otras Instituciones del Estado en materias de la competencia del Organismo Estatal y firmar los mismos cuando no corresponda a una autoridad superior.

- Ostentar la Secretaría del Consejo Rector, así como la relación institucional con las autoridades competentes de las CC.AA, a efectos de asegurar la coherencia general del Sistema y promover la aplicación de los objetivos generales en su actuación.

- Elaborar y publicar informes, estadísticas y memorias sobre la actuación del Sistema de ITSS, cuando se refieran al ámbito general del territorio del Estado o tengan por destinatario instituciones del Estado u órganos supranacionales o internacionales, así como su presentación a las instituciones de dichos ámbitos.

- Ostentar la jefatura del personal, y organizar y gestionar los recursos humanos y medios materiales del Organismo Estatal, especialmente en materia de selección, formación y movilidad, sistemas de comunicación e información y funcionamiento de los servicios administrativos.

- La definición de los criterios técnicos y operativos para el desarrollo de la función inspectora, sin perjuicio de la participación de las CC.AA.

- El conocimiento y resolución de los expedientes y recursos señalados por la normativa aplicable, así como de aquellos otros incoados por la Inspección y que no correspondan expresamente a otras autoridades de las Administraciones Públicas.

- El conocimiento de las cuestiones que se planteen ante el Ministerio de Empleo y Seguridad Social en relación con actuaciones de la ITSS, sin perjuicio de las competencias de las autoridades autonómicas.

- La elaboración de la propuesta de presupuesto de ingresos y gastos del organismo, así como el seguimiento de la ejecución presupuestaria, así como formular las cuentas anuales y rendirlas, una vez aprobadas, al Tribunal de Cuentas.

- Adoptar las instrucciones sobre guardias y organización de los servicios en las materias competencia de la Administración General del Estado, en coordinación con las Comunidades Autónomas.

- Cualesquiera otras que le asignen los Estatutos del organismo u otras normas.

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4.1.1.4. Subdirección General para la coordinación en materia de Relaciones Laborales, Prevención de Riesgos Laborales y Medidas de Igualdad.

 

Se le atribuye las funciones que el Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, determina de impulso y coordinación con las CC.AA de la actuación inspectora sobre las materias que hayan sido objeto de transferencia o que hayan podido encomendarse a la Inspección mediante convenios de colaboración. También la elaboración, en colaboración con las CC.AA, de planes, programas y protocolos para la actuación inspectora en relación con el control del cumplimiento de la normativa de relaciones laborales y de seguridad y salud laborales así como el seguimiento y evaluación de los resultados alcanzados. Asume la coordinación de actuaciones con otros órganos del Departamento y las relaciones con otros organismos de la AGE en relación con las competencias referidas, con especial referencia a los programas de actuación para combatir la siniestralidad laboral.

4.1.1.5. Subdirección General para la inspección en materia de Seguridad Social, Economía irregular e Inmigración.

Se le atribuye las funciones que el Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, determina sobre la elaboración de planes, programas, acciones, métodos de investigación y protocolos de actuación para la detección y persecución de fraudes e incumplimientos en materia de Seguridad Social, economía irregular y trabajadores extranjeros. También las relacionadas con materia de bonificaciones para la contratación y la coordinación de actuaciones con otros órganos administrativos con competencia en materia inmigratoria y con entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.

4.1.1.6. Subdirección General de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica.

 

Se le atribuye las funciones que el Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, determina sobre la planificación y gestión de los recursos humanos del sistema de la inspección en materia de selección, distribución geográfica y sectorial. El diseño de los planes y programas de formación, perfeccionamiento y promoción profesional. La coordinación de la relación institucional, en particular con las CC.AA, a través de los órganos consultivos y de trabajo de la autoridad central de la Inspección. El establecimiento, seguimiento y control de los indicadores de eficiencia y eficacia de la actuación inspectora y la supervisión del funcionamiento de las distintas unidades

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mediante un procedimiento de auditoría interna así como la asistencia técnica a la actuación inspectora a través de instrucciones, criterios técnicos y consultas, en coordinación con las autoridades competentes por razón de la materia.

4.1.1.7. Subdirección General de Apoyo a la Gestión.

Se le atribuye las funciones que el Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, determina sobre la planificación y gestión de los medios materiales y económicos necesarios para el desarrollo de las funciones encomendadas al Sistema de la Inspección, así como la puesta a disposición, actualización y mantenimiento de equipos, aplicaciones y conexiones informáticas y su coordinación con otros órganos del propio departamento o de la AGE a cuyas bases de datos deba tenerse acceso, así como la realización de las tareas de apoyo para el funcionamiento del Sistema de la Inspección, así como las derivadas de las funciones de consulta e información sobre la actuación inspectora. Todas ellas sin perjuicio de las competencias de las Subdirecciones Generales dependientes de la Subsecretaría del Ministerio.

4.1.1.8. Dirección Especial de Inspección.

Se le atribuye las funciones relacionadas con las actuaciones inspectoras de ámbito supra autonómico en materias de competencia estatal, organismos de la AGE y entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social.

4.1.1.9. Escuela de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Se le atribuye las funciones de organizar, dirigir y evaluar los cursos, programas y acciones formativas orientados a la formación permanente de los integrantes del Sistema y del personal de estructura. Colabora con los tribunales selectivos de los cuerpos de Inspectores y las escalas de los cuerpos de subinspectores, para la realización de las pruebas y para la organización de los cursos selectivos de formación para el acceso a los Cuerpos Nacionales del Sistema.

4.1.2. Organización de los Servicios periféricos.  

Las competencias legislativas cuyo control y fiscalización lleva a cabo la ITSS, se encuentran compartidas entre AGE y administraciones de las CC.AA. Consecuencia

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de este especialísimo ámbito competencial, se crearon las Comisiones Territoriales y u otros órganos de colaboración bilateral, para el caso catalán, mediante el Consorcio de la ITSS de Cataluña y para el caso vasco, el Consejo Vasco de la ITSS, que tienen como función la coordinación de la actividad del Sistema en los territorios correspondientes. Las Comisiones Territoriales de la ITSS son órganos de cooperación bilateral, con la finalidad de facilitar el cumplimiento de los cometidos propios de la ITSS en el territorio de una de las CC.AA. Su composición, régimen de funcionamiento y cometidos se determinan en los acuerdos bilaterales a que se refiere el artículo 17 LOITSS. Su presidencia corresponde a la autoridad de cada Comunidad Autónoma.

La organización periférica de la ITSS es la que se contempla a continuación: Comisión territorial, u órgano de colaboración bilateral; Dirección territorial; Inspecciones provinciales; Unidad especializada de Seguridad Social, Unidad especializada de seguridad y salud laboral y Unidad especializada de otras áreas cuando procedan. A nivel provincial, no siempre se han creado las mismas unidades especializadas (Unidad especializada de Seguridad Social, Unidad especializada de seguridad y salud laboral y Unidad especializada de otras áreas cuando procedan). En lo que respecta a los servicios de inspección transferidos a Cataluña y País Vasco, la estructura organizativa de los efectivos en el Consorcio de la ITSS catalana y en el Consejo Vasco de la ITSS, pueden tener una estructura distinta, de la ordinaria reflejada para el sistema común de Inspección.

En el ámbito de las relaciones entre la AGE y las CC.AA, se establecen nuevos mecanismos de cooperación. Instituyéndose para ello las Comisiones Operativas autonómicas de la ITSS, conforme dispone el artículo 34 LOITSS, basado en la interlocución permanente en la esfera territorial entre la Inspección y las Administraciones Públicas titulares de las competencias materiales de ejecución de la legislación de orden social.

Las fórmulas de cooperación que ahora se establecen, respetan los mecanismos de colaboración territorial ya previstos en los acuerdos con las CC.AA (Cataluña y País Vasco) sobre traspaso de funciones y servicios en materia de función pública inspectora.

El artículo 2 LOITSS establece los principios ordenadores del Sistema de ITSS, manifestando al efecto que el Sistema se ordena, en su organización y funcionamiento, conforme a los principios de concepción única e integral del Sistema; unidad de función y actuación inspectora en todas las materias del orden social, sin perjuicio de especialización funcional y actividad programada; y por último organización y desarrollo de la actividad de acuerdo a los principios de trabajo programado y en equipo. El artículo 3 LOITSS alude a los efectivos humanos o personal del Sistema de Inspección, en concreto al personal con funciones inspectoras y funcionarios que lo integran. De tal modo que la ITSS se ejercerá en su totalidad por funcionarios de carrera de nivel técnico superior y habilitación nacional, pertenecientes al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad, cuya situación jurídica y condiciones de servicio les garanticen la independencia técnica, objetividad e imparcialidad que al efecto establecen los Convenios 81 y 129 OIT.

Los puestos de subinspector laboral, en su doble Escala de Empleo y Seguridad Social y de Seguridad y Salud Laboral, se definirán de acuerdo con criterios únicos en

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todo el territorio español, mientras que el resto de los servicios y puestos de Inspección, correspondan a la AGE o la Administración de las CC.AA con traspaso de la función pública inspectora (Cataluña y País vasco), se acomodarán en su desarrollo a las características de cada demarcación, debiendo atender de manera preferente a criterios homogéneos en su configuración y diseño.

En lo concerniente a la AGE, aparece desarrollado en los artículos 46 a 56 ROFITSS. El artículo 49 ROFITSS califica a las unidades que conforman periféricamente el sistema de Inspección el carácter de servicios no integrados en la Delegación del Gobierno. Las Direcciones Territoriales ITSS y las Inspecciones Provinciales, por la singularidad de sus funciones y volumen de gestión, tienen la condición de servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno con dependencia directa del Organismo Estatal ITSS. Dichos servicios no integrados se estructuran conforme establece ROFITSS.

4.1.2.1. Organización de la actividad inspectora en materia de Seguridad Social y economía irregular.

 

La ITSS tiene atribuidas en el artículo 3 LOITSS la vigilancia de las normas en materia de Seguridad Social y economía irregular y trabajo de extranjeros, que están directamente relacionadas con la de las normas de prevención de riesgos laborales, relaciones laborales y empleo. Con independencia de la asunción integral de las competencias que la legislación atribuye al Sistema de ITSS, la especialización en cada una de las materias o en varias de ellas, es un hecho irreversible, sobre todo en las Inspecciones con mayores dotaciones de efectivos humanos. En cualquier caso, algunos de los inspectores como los subinspectores laborales, Escala de Empleo y Seguridad Social, están especializados en Seguridad Social. Además, los inspectores jefes de equipo de inspección, que tienen a su cargo un equipo formado por subinspectores laborales, Escala de Empleo y Seguridad Social, tiene encomendado en su condición de jefe de equipo la vigilancia de las normas de Seguridad Social y economía irregular y trabajo de extranjeros, por cuanto los dirigen técnica y funcionalmente, ejerciendo el control e impulsando la actividad de los subinspectores.

Los subinspectores de Empleo y Seguridad Social tienen encomendadas las funciones especializadas que legalmente les corresponden de comprobación de las normas en materia de empleo, acceso al empleo, fomento del empleo, bonificaciones y subvenciones, obtención de prestaciones y subsidio de desempleo. También las normas en materia de campo de aplicación, inscripción, afiliación, cotización, altas y bajas de trabajadores, recaudación del sistema de la Seguridad Social, colaboración obligatoria de las empresas en la gestión de la Seguridad Social, y obtención y percepción de las prestaciones de Seguridad Social y señalamiento de bienes. Por último, normas sobre el trabajo de los extranjeros. Todas las competencias atribuidas por el ordenamiento a dicho cuerpo de subinspectores, se lleva a cabo bajo la dirección y supervisión técnica del jefe de equipo.

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En las Inspecciones provinciales existen Unidades Especializadas de Seguridad Social, bajo la responsabilidad en cada una de un Jefe de la misma. En las provincias de menor tamaño, el jefe de Inspección asume la jefatura de la Unidad Especializada de Seguridad Social. Las mismas están integradas por inspectores, inspectores-jefes de equipo y subinspectores. Llevan cabo la actividad no planificada, circunscrita ésta a las denuncias, comunicaciones de juzgados, entidades de Seguridad Social o de empleo y de cualesquiera otras autoridades u organismos. También llevan a cabo la realización de las actividades planificadas por los propios servicios de inspección. Es posible un grado más de especialización en aquellas inspecciones provinciales en las que el volumen de efectivos humanos es importante, señalándose a estos efectos los equipos de control que realizan auditorías sobre el cumplimiento del conjunto de las obligaciones de Seguridad Social, así como los equipos de control de la economía irregular y del trabajo de los extranjeros.

La Orden ESS/1784/2012, de 2 de agosto, atribuye funciones operativas a los Directores Territoriales de la ITSS en funciones de planificación, coordinación, programación y ejecución de actuaciones en la lucha contra el empleo irregular y el fraude en la Seguridad Social.

Existe una determinación clara en la potenciación también de las inspecciones realizadas por la Dirección Especial de ITSS sobre las empresas de ámbito nacional, a través del inspector delegado en las CC.AA, lo que posibilita acceder a un mayor número de empresas de ámbito nacional. En lo concerniente al inspector delegado, indicar que existen dos opciones, bien aquellos que dependen directamente de la Dirección Especial y realizan sus actividades en una Comunidad Autónoma mediante actividad previamente planificada, fundamentalmente en materia de control de cotizaciones a la Seguridad Social, en empresas con presencia en más de una Comunidad Autónoma y aquellos otros, también inspectores delegados que realizan por cuenta de la Dirección Especial sólo actuaciones puntuales, una vez se han analizado las actuaciones llevadas a cabo por las Inspecciones provinciales, también en materia de cotización en empresas con implantación en varias CC.AA.

 

 

4.1.2.2. Organización de la actividad inspectora en materia de Prevención de Riesgos Laborales.

 

Las competencias atribuidas al Sistema de Inspección sobre el control y fiscalización de la normativa sobre prevención de riesgos laborales se desarrollan en la práctica por todos los inspectores que conforman el sistema. Ahora también por los subinspectores laborales, Escala de seguridad y salud laboral. Esta implicación generalizada de todos los inspectores que componen el Sistema en la realización de los cometidos inspectores de control y fiscalización en materia de prevención de riesgos laborales, es consecuencia de los principios de unidad de función y de acto que consagra la propia ley, compatible con el otro principio en los que se fundamenta el sistema de especialización funcional.

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Las Unidades especializadas en seguridad y salud es la forma ordinaria de organización de esas actividades inspectoras en las Inspecciones provinciales. En algunas de las Unidades Especializadas se han organizado grupos específicos de inspectores a los que se les encomienda la realización de sus cometidos en ciertos sectores de actividad o materias que alcanzan una especial relevancia. De igual forma existen programas para la vigilancia de las condiciones de seguridad en los buques de pesca en las provincias en que se desarrolla esa actividad.

Hay que resaltar la actividad inspectora en materia de prevención de riesgos, cuando ésta es desarrollada por los Técnicos habilitados por las Comunidades Autónomas, que ejercen determinadas funciones comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en los centros de trabajo. Dichas actividades no han sido cuestionadas con la entada en vigor de la LOITSS, que ha creado el cuerpo de subinspectores laborales, Escala de seguridad y salud. No obstante, todo hace indicar que la finalidad pretendida en su día con la adscripción de Técnicos habilitados a la realización de cometidos comprobatorios en las empresas en la materia, dejará de tener razón de ser cuando dicha Escala que ahora se crea se encuentre a pleno funcionamiento.

 

 

4.1.2.3. Las Direcciones Territoriales ITSS.  

El artículo 28 LOITSS se refiere a la estructura del Organismo Estatal ITSS que se desplegará en la totalidad del territorio español. Tanto su estructura central como territorial se establecerá en sus Estatutos. El artículo 32 LOITSS regula la estructura territorial del Organismo Estatal ITSS que se desarrollará reglamentariamente. En cualquier caso la LOITSS dispone al efecto que en cada Comunidad Autónoma existirá una Dirección Territorial, cuyo titular será designado con la participación de la Comunidad. Corresponde al Director Territorial la interlocución permanente con las autoridades de la misma, conforme a lo establecido en el referido convenio. La estructura territorial deberá contemplar las unidades especializadas precisas en las áreas funcionales de actuación de la inspección.

El titular de la Dirección Territorial dependerá funcionalmente de la AGE o de la Administración Autonómica correspondiente, en atención a la competencia material objeto de las actuaciones inspectoras en las que intervenga. En las CC.AA que hayan recibido el traspaso del ejercicio de la función pública inspectora y los servicios de la Inspección de Trabajo, habrá que estar a lo que se acuerde en los mecanismos de cooperación bilateral.

El desarrollo reglamentario aparece en los artículos 50 y 51 ROFITSS. Conforme al mismo las Direcciones Territoriales de la ITSS agrupan y coordinan la actuación de las Jefaturas de la Inspección Provincial en el territorio de cada Comunidad Autónoma. La Dirección Territorial radicará en la localidad o provincia donde esté situada la capitalidad autonómica, salvo excepción, lo que deberá ser acordado mediante acuerdo bilateral entre las Administraciones del Estado y Autonómica.

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En las CC.AA uniprovinciales, las Direcciones territoriales y las Inspecciones provinciales dispondrán de servicios administrativos comunes14. El mismo criterio se aplicará cuando, por la dimensión y complejidad de la acción inspectora en el territorio de una determinada Comunidad Autónoma, las titularidades de la Dirección Territorial y de la Inspección Provincial de la sede autonómica concurran en el mismo Inspector.

Las Direcciones territoriales no se consideran servicios integrados en las Delegaciones del Gobierno, dependiendo directamente del Organismo Estatal15. No obstante, las Delegaciones y las Subdelegaciones del Gobierno podrán precisar la colaboración de las Direcciones territoriales, si ello ayuda la dirección y gestión de los servicios del Estado.

Los Directores territoriales de la Inspección serán designados por el Subsecretario de Trabajo y Asuntos Sociales, a propuesta del Organismo Estatal ITSS, previa consulta con la correspondiente autoridad autonómica, salvo lo que se acuerde con carácter bilateral, de entre inspectores de Trabajo y Seguridad Social con más de cuatro años de servicios en el sistema.

Los Directores territoriales de la ITSS, tendrán los siguientes cometidos16:

-Coordinar la actuación de los Jefes de las Inspecciones provinciales de Trabajo y Seguridad Social de su territorio.

-La relación orgánica y la inherente a su dependencia funcional, con las competentes autoridades autonómicas y estatales. A tales efectos, trimestralmente informará sobre las actuaciones, resultados e incidencias de la Inspección en su demarcación al Presidente de la respectiva Comisión Territorial y a la Autoridad Central.

-Proponer las medidas para el apoyo técnico y la colaboración pericial para el desempeño de la actuación inspectora de seguridad y salud laboral en aplicación de las reglas que se hubieren acordado.

-Poner de manifiesto a la Autoridad Central o a la Autonómica, las necesidades existentes para el desempeño de la función inspectora en su ámbito territorial, proponiendo razonadamente sus posibles soluciones.

-Impulsar y ejercer la coordinación con los Organismos gestores de los sistemas de protección social pública.

-Conocer y resolver los recursos de su competencia en los términos señalados por la normativa aplicable.

-Elevar al Organismo Estatal las propuestas que por su trascendencia o interés general determinen la conveniencia de establecer criterios técnicos comunes para la actuación inspectora.

                                                            14 El artículo 51.2 ROFITSS, establece que “Los Directores territoriales de la Inspección podrán asumir las funciones propias del Jefe de Inspección Provincial en las provincias en que radique su sede, si así se determina y, en todo caso, las asumirán en las Comunidades Autónomas uniprovinciales. En las Ciudades de Ceuta y Melilla no existirá Dirección Territorial”. 15 Artículo 32 LITSS y artículo 49 ROFITSS. 16 Artículo 51.3 ROFITSS.

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-Formar parte de la Junta Consultiva a que se refiere el artículo 46.4 ROFITSS y de los órganos colegiados que resulten del respectivo acuerdo bilateral.

-Cualquier otro de naturaleza análoga a los anteriores o que le puedan encomendar el organismo Estatal, la Autonómica o la respectiva Comisión Territorial.

En caso de vacante, ausencia o enfermedad, los Directores territoriales de la ITSS serán sustituidos por el Jefe de Inspección de la provincia en que radique su sede o, en su defecto, por el Jefe o Jefe adjunto que se determine. En las Comunidades uniprovinciales le sustituirá el inspector que se determine.

La Orden ESS/1784/2012, de 2 de agosto17, por la que se atribuyen funciones operativas a los Directores Territoriales de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, otorga a estos las funciones de impulso y coordinación de las actuaciones de las Inspecciones Provinciales que agrupan en el territorio de cada Comunidad Autónoma, actuando, además, como órgano de relación entre la ITSS y los Organismos gestores de los sistemas de protección social pública. Asimismo les atribuye con carácter genérico cualquier otro cometido, de naturaleza análoga o no, que se les encomiende. En concreto, su artículo 2 atribuye la competencia al Director Territorial cuando extiendan su actividad a más de una provincia de su Comunidad Autónoma, en las materias que a continuación se exponen:

-Afloramiento del empleo irregular.

-Lucha contra el fraude en prestaciones del sistema de Seguridad Social, particularmente en los supuestos en los que se constituyan empresas ficticias, o se compatibilice su percepción con el trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia.

-Incumplimiento de las obligaciones de cotización a la Seguridad Social.

-Aplicación y obtención indebida de bonificaciones o reducciones de cuotas u otros incentivos.

-Cualesquiera otras que en estas materias les sean encomendadas por la Autoridad Central en la esfera de su competencia.

 

 

4.1.2.4. Las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social.  

La Dirección Territorial de la ITSS en el territorio de cada Comunidad Autónoma agrupará y coordinará las Inspecciones Provinciales que allí existen, a través

                                                            17 La encomienda de funciones operativas a los Directores Territoriales en CC.AA pluriprovinciales, se llevó a cabo en desarrollo y ejecución del Plan de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social 2012 y 2013, aprobado por Consejo de ministros de 27 de abril de 2012.

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de sus respectivos Jefes de Inspección. En cada provincia y en las Ciudades de Ceuta y Melilla, la ITSS se organiza en Inspecciones Provinciales, con las unidades especializadas y composición de equipos que se establezcan con sujeción a este Reglamento, atendiendo a la dimensión y entidad de cada provincia18.

Los Jefes de las ITSS dirigen y coordinan la ITSS en su provincia. Serán designados, de entre inspectores de Trabajo y Seguridad Social con más de tres años de servicios en el sistema, por el Subsecretario de Empleo y Seguridad Social, a propuesta del Director del Organismo Estatal ITSS, oída la autoridad correspondiente de la Comunidad Autónoma con competencias en el orden social19.

El Jefe de la ITSS, asistido, en su caso, por el Jefe adjunto20 y por los de las unidades especializadas que establezca la relación de puestos de trabajo, tendrá los cometidos siguientes:

- Las relaciones con los órganos competentes de la Comunidad Autónoma y de la AGE en el ámbito de su provincia, en cuanto a los cometidos del sistema de la ITSS.

- Programar la acción en cumplimiento de los objetivos asignados ; dirigir la asignación de servicios a las unidades especializadas, inspectores y equipos, y su registro por orden cronológico ; el control de los términos y plazos para las actuaciones ; velar por el cumplimiento de las instrucciones y programación de servicios de funcionamiento de la Inspección.

- Supervisar y controlar la diligencia en la cumplimentación de servicios por unidades, inspectores y equipos de inspección, y la calidad de sus resultados, devolviendo para su corrección los que resulten insuficientes, defectuosos o que contraríen los criterios técnicos establecidos al efecto.

- Realizar o encomendar a otro inspector las actuaciones en centros gestionados por la Administración del Estado en la provincia, en delegación de la Autoridad Central.

- Ejercer las competencias sancionadoras que le correspondan, en los términos reglamentarios.

- Remitir a los órganos jurisdiccionales los informes solicitados y promover las actuaciones judiciales que procedan mediante el traslado de las comunicaciones que correspondan al Ministerio Fiscal.

- La representación en la provincia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, incluso en los órganos de los que forme parte, pudiendo delegar la asistencia en otro inspector.

                                                            18 Artículo 48 ROFITSS. 19 Artículo 53.1 ROFITSS. 20 En las provincias en que por su dimensión se determine en la relación de puestos de trabajo, existirán uno o varios Jefes adjuntos, a quienes corresponderán los cometidos que se señalen (artículo 53.3 ROFITSS).

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- Proponer a la Autoridad Central de la ITSS la designación del inspector que deba sustituirle, cuando proceda.

- Elevar mensualmente a la Autoridad Central y al Director territorial el resumen general de servicios efectuados por la Inspección Provincial y sus miembros. Y, trimestralmente, informe sobre el cumplimiento de la legislación de orden social, y sobre el funcionamiento y estado de la Inspección Provincial.

- Formular las propuestas de gastos de indemnización por dietas y locomoción de inspectores y subinspectores, visar y remitir sus cuentas justificativas, ejercer las demás competencias presupuestarias, y dirigir la acción administrativa de la Inspección Provincial.

- Celebrar reuniones periódicas con los funcionarios de la plantilla provincial para su mejor coordinación y eficacia, vigilar el funcionamiento de los servicios, y cualquier otro análogo o que le encomiende su superioridad.

La Secretaría General de la Inspección Provincial es el órgano técnico de gestión de los servicios generales de la Inspección Provincial y actuará bajo la dirección del Jefe de Inspección y en su caso, del Jefe adjunto21.

 

 

4.1.2.4.1. Las unidades especializadas de la Inspección.  

Las Estructuras básicas integradas en las Inspecciones Provinciales son Las unidades especializadas de la Inspección los Equipos de inspección.

El artículo 55 ROFITSS regula las unidades especializadas de la Inspección. Éstas, especializadas por áreas funcionales de acción inspectora se integran en las respectivas Inspecciones provinciales. Su constitución y composición responderá a las circunstancias de cada Inspección Provincial según lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo y, en su caso, los acuerdos bilaterales.

Los Jefes de las unidades especializadas22 dependen del Jefe de la Inspección Provincial, dirigirán y coordinarán la acción inspectora correspondiente a su área funcional de actuación. Serán nombrados por el Director del Organismo Estatal ITSS, oído el Jefe de la Inspección provincial, de entre inspectores de Trabajo y Seguridad Social con más de dos años de servicios en el sistema, sin perjuicio de lo que establezca el acuerdo bilateral.

                                                            21 Artículo 54 ROFITSS. 22 Salvo que las funciones de Jefe de unidad especializada sean desempeñadas por los Jefes de la Inspección provincial cuando, se establezca su cobertura unificada en la relación de puestos de trabajo Artículo 55.2 ROFITSS.

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Las facultades de los jefes de las Unidades Especializadas son las siguientes:

- Organizar el funcionamiento de su unidad y del área funcional asignada, en dependencia del Jefe de la Inspección Provincial para la coordinación con las demás estructuras de la misma.

- Dirigir, programar, coordinar y valorar las actuaciones en su área funcional, con las funciones previstas en el artículo 53.2.c).

- Formular, por delegación del Jefe de la Inspección provincial, las órdenes de servicio de los inspectores y equipos que correspondan a su esfera funcional.

- Elaborar los resúmenes mensuales de servicios de los funcionarios de su unidad, cuando los tenga asignados.

- Celebrar reuniones periódicas con los Jefes de los equipos de inspección y con los inspectores en materias de su ámbito funcional, a efectos de ordenar su actuación.

- Realizar las funciones y cometidos que le sean asignados por el Jefe de Inspección o por el Jefe adjunto.

Las unidades especializadas integrarán uno o más equipos de inspección en aquellas Inspecciones Provinciales en que su volumen o complejidad lo haga necesario. Podrán establecerse unidades especializadas de ámbito supra provincial adscritas al respectivo Director territorial ITSS.

Los funcionarios de la ITSS asignados a unidades especializadas y los integrados como especialistas en los equipos, ejercerán todas las funciones propias de su Cuerpo de pertenencia, sin perjuicio de priorizar aquellas que son atribuidas de manera específica a la Unidad Especializada en cuestión. La asignación de dichos funcionarios a cometidos especializados no implicará diferencia de régimen retributivo en relación al común del sistema.

En todas las ITSS, existirá una unidad especializada en el área de Seguridad Social, cuyo Jefe asumirá las funciones anteriormente detallada en lo concerniente a dicha materia, correspondiéndole asimismo efectuar los actos administrativos liquidatorios y sancionadores en los términos reglamentarios. De igual forma, le corresponderá las relaciones ordinarias de servicio con las entidades y servicios de protección social en el ámbito provincial, que será asumido por el Jefe de dicha unidad.

 

4.1.2.4.2. Los Equipos de inspección  

Los Equipos de inspección son la estructura básica de la acción inspectora en cuyo seno se desarrollan los principios de especialización y de unidad de función y de acto en los términos del artículo 15.1 LOITSS. Su constitución responderá a criterios

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territoriales, sectoriales, o a otros factores. Desarrollarán integralmente la actividad inspectora ordinaria en el ámbito que se les asigne. Dispondrán en lo posible, de inspectores y subinspectores especializados en las distintas áreas funcionales. Estarán bajo la dependencia del Jefe de la Inspección provincial, con los efectivos, distribución y composición que convenga a cada territorio y momento, en régimen de coordinación y mutua colaboración entre ellos. Cuando su dimensión o el volumen de actividad lo aconsejen, podrán establecerse en su seno uno o varios grupos de trabajo23.

Al frente del equipo se encontrará un inspector de Trabajo y Seguridad Social, que lo dirigirá técnica y funcionalmente. Contará con los inspectores y subinspectores que se asignen, y con el personal administrativo de apoyo que permitan las disponibilidades y la organización existentes. El Jefe del equipo asignará las órdenes de servicio a cada funcionario o grupo de trabajo24.

 

4.1.2.4.3. Los Equipos temporales de inspección  

El artículo 56.6 ROFITSS dispone al efecto que podrán constituirse grupos de funcionarios para la atención de necesidades no permanentes y por su duración. Las Direcciones Territoriales ITSS podrán disponer de los equipos de apoyo que se acuerden, en atención a sus necesidades.

En lo concerniente a las normas de funcionamiento territorial y funcional de la Inspección, el artículo 33 ROFITSS, establece las normas de distribución territorial, en cuyo caso el Organismo Estatal ITSS podrá disponer actuaciones por funcionarios fuera de los límites territoriales de su destino, mediante agregación temporal a la Inspección Provincial correspondiente.

 

4.1.2.4.4. Las Unidades especiales.  

Las funciones de Alta Inspección del Estado en el orden social que vengan reconocidas en los respectivos Estatutos de Autonomía, salvo la relativa a la asistencia sanitaria, se encomendará a la Unidad de Alta Inspección formada por Inspectores de Trabajo y Seguridad Social que a tal efecto dependerá del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social25.

La Disposición final sexta Ley 13/2012, de 26 de diciembre, de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, sobre la colaboración para la lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, dispone que en el seno del Gobierno, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley, se creará en el seno del Organismo Estatal ITSS, una Unidad especial de colaboración y apoyo a los

                                                            23 Artículo 56. 1 y 2 ROFITSS. 24 Artículo 56.3 ROFITSS. 25 Disposición adicional novena LOITSS: Alta Inspección del Estado en el orden social.

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Juzgados y Tribunales y a la Fiscalía General del Estado para la lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, que dependerá orgánica y funcionalmente de aquella. Por Orden ESS/78/2014, de 20 de enero, por la que se crea la Unidad especial de colaboración y apoyo a los Juzgados y Tribunales y a la Fiscalía General del Estado para la lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, teniendo en cuenta la situación social y laboral en el contexto del mercado de trabajo en nuestro país, con una crisis cuyos efectos eran todavía devastadores sobre el mercado de trabajo, acrecentado por una economía sumergida que parecía no tener límites. Es por ello por lo que se decidió el impulso de políticas conducentes a la persecución de aquellas conductas ilegales que, desde una óptica insolidaria, menoscaban tanto los derechos de los trabajadores como los del Sistema de Seguridad Social, creando además situaciones de competencia desleal contrarias a la competitividad empresarial.

La Disposición adicional segunda LOITSS, alude a la estructura del Organismo Estatal ITSS, refiere que en los estatutos del Organismo Estatal podrán establecer una Oficina Nacional de Lucha Contra el Fraude, integrada en el propio Organismo, como órgano encargado del impulso y coordinación de la aplicación de las medidas de lucha contra el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social y cuantas otras se determinen. Dichos estatutos regularán las funciones, así como la organización y funcionamiento de la Oficina, que contará con el auxilio y colaboración a que se refiere el artículo 16, al objeto de lograr la máxima coordinación y eficacia en la actuación inspectora en materia de lucha contra el fraude en función de las diversas áreas materiales implicadas. Igualmente la oficina contará con agentes de enlace designados por otros Departamentos y Administraciones para la coordinación de las actuaciones realizadas en el marco de los convenios de colaboración a que se refiere el artículo 16.8. LOITSS.

Dentro de sus funciones se le podrá encomendar la tramitación y, en su caso, resolución de los procedimientos sancionadores iniciados por la ITSS en el ámbito de las competencias de la AGE, de acuerdo con lo que se disponga reglamentariamente.

El Estatuto del Organismo podrán contemplar una Dirección Especial de Inspección con competencia para actuar en la totalidad del territorio español en los ámbitos a los que se refiere el artículo 12.1 LOITSS, que asumirá funciones de coordinación en las actuaciones inspectoras sobre empresas, sectores o situaciones que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, así como las que versen sobre los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público estatal.

En el ámbito de las competencias de la AGE, la Dirección Especial desempeñará la dirección y el desarrollo de dichas actuaciones y cuantas otras se le atribuyan reglamentariamente.

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4.1.3. Presencia administrativa e institucional autonómica de la ITSS: la Comisión Operativa Autonómica de la ITSS y la participación institucional de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el ámbito autonómico. 

El artículo 34 LOITSS regula la Comisión Operativa Autonómica de la ITSS y a tal efecto dispone:

1. En cada Comunidad Autónoma existirá una Comisión Operativa Autonómica de la ITSS, coordinada por el titular de la Dirección Territorial del Organismo Estatal y que será presidida por la Autoridad Autonómica a que se refiere el artículo anterior, cuando acuda a las reuniones. Su composición se determinará de acuerdo con el convenio de colaboración, formando parte de la misma los responsables designados en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma por las instituciones y servicios públicos encargados de la ejecución de la legislación cuya vigilancia está atribuida a la ITSS de acuerdo con lo señalado en el artículo 12.1 LOITSS.

2. Sin perjuicio de lo que disponga el correspondiente convenio de colaboración, la Comisión Operativa Autonómica de la ITSS se ocupará, al menos, de las siguientes cuestiones:

- El análisis de las situaciones de incumplimiento más frecuente o generalizado de las normas sociales en el territorio de la Comunidad Autónoma, así como la actividad desarrollada en este ámbito por la ITSS.

- El establecimiento de los mecanismos de información y apoyo técnico que sean necesarios para el adecuado ejercicio de la función inspectora en el territorio de la Comunidad Autónoma.

- La integración de los planes y programas de actuación de cada una de las Administraciones, de acuerdo con las prioridades establecidas y la aprobación del programa territorial de objetivos.

- La información, el control y el seguimiento de la aplicación de los programas territoriales y de los programas generales del Sistema, así como el traslado de los informes oportunos al Consejo Rector del Organismo Estatal.

- El análisis del número, distribución, especialización y demás características de los efectivos de la ITSS radicados en el territorio de la Comunidad Autónoma y el traslado de las conclusiones o propuestas que correspondan al Consejo Rector del Organismo Estatal.

- Los procedimientos para la mejor distribución de actuaciones entre los efectivos de Inspección con vistas a lograr el equilibrio entre el principio de especialización funcional y el de unidad de función y de actuación inspectora.

El artículo 35 LOITSS se refiere a la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los asuntos relativos a la ITSS,

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circunscritos al ámbito territorial de las CC.AA, se producirá en los órganos de representación de carácter consultivo, en la forma en que se prevea por estas.

 

4.2. Cooperación, participación y colaboración entre las Administraciones Públicas.

El artículo 25 LOITSS alude a la cooperación y participación de las

Administraciones Públicas en el ámbito de sus respectivas competencias, la AGE y las Administraciones de las CCAA, en cuya virtud se garantizará el ejercicio y la eficacia del servicio público de la ITSS. Para ello, dichas Administraciones organizarán la realización de las actuaciones inspectoras con sujeción a los principios establecidos en el artículo 2 LOITSS26y desarrollarán el principio de cooperación a través de los órganos e instrumentos previstos en esta ley y en los acuerdos o convenios suscritos entre las Administraciones competentes. La cooperación entre las Administraciones citadas en el apartado anterior se instrumentará mediante convenios de colaboración según lo establecido en el artículo 47 Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público. Con el fin de garantizar el funcionamiento cohesionado de la ITSS, la AGE y la de las CC.AA establecerán la realización de los planes y programas de actuación que sean necesarios para el logro de objetivos de carácter general. Con la misma finalidad, las Administraciones competentes dispondrán de un sistema de información dirigido a garantizar la eficacia de la función inspectora y la coherencia y homogeneidad de los datos y de su tratamiento, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2427.

Las CC.AA participarán asimismo en la dirección del Sistema de ITSS a través del Consejo Rector del Organismo Estatal ITSS.

4.3. Los programas de actuación:  la programación de objetivos para la acción inspectora  

                                                            26 El Sistema de ITSS se ordena, en su organización y funcionamiento, conforme a los siguientes principios, que al efecto que ahora nos ocupa aparecen contemplados, en los apartados b) Concepción única e integral del Sistema, garantizándose su funcionamiento cohesionado mediante la coordinación, cooperación y participación de las diferentes Administraciones Públicas y c) Unidad de función y de actuación inspectora en todas las materias del orden social, en los términos establecidos en esta ley, sin perjuicio de los criterios de especialización funcional y de actuación programada. 27 Conforme al principio de concepción única e integral del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, deberá garantizarse en el tratamiento de la información de dicho Sistema la unidad e integración de la información, la interoperabilidad, la interconexión y el acceso a la misma a las distintas Administraciones Públicas en función de las materias objeto de su competencia, en los términos establecidos en esta ley y su normativa de desarrollo.

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Dentro de los principios ordenadores del funcionamiento de la ITSS, los artículos 28 a 31 ROFITSS regulan la programación de objetivos para la acción inspectora. Se consideran principios básicos para la programación para la acción inspectora los previstos en el artículo 28 ROFITSS, que dispone que la ITSS programará su actuación según los objetivos que determinen las autoridades competentes, y funcionará con sujeción a los principios de concepción institucional única e integral y a los establecidos en el artículo 103 CE. Los objetivos para la acción inspectora podrán ser de ámbito general o territorial, en atención a su carácter y ámbito espacial de desarrollo.

Los programas generales de objetivos son aquellos cuyo desarrollo comprobatorio afecten a territorios de más de una Comunidad Autónoma. Los programas territoriales de objetivos son aquellos cuyo desarrollo se limita al territorio de una Comunidad Autónoma. 

 

 

4.3.1. Objetivos nacionales28.  

Los programas generales de objetivos de la ITSS, derivados de las líneas de acción definidas por el Consejo Rector integrado en el Organismo Estatal ITSS. Teniendo en cuenta la composición del Consejo Rector, integrado por el presidente, que será el titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, y el Vicepresidente, que será el titular de la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, así como los vocales designados por la AGE y los vocales designados por cada una de las CC.AA, será este órgano el encargado de establecer, conocer y aprobar los planes y programas generales de actuación de la ITSS y las medidas necesarias para su ejecución. El Director que ostenta la titular de la Dirección del Organismo Estatal ITSS y las Autoridades autonómicas, serán los encargados de proponer al Consejo Rector dichos objetivos de inspección de alcance general.

Una vez han sido definidos tales objetivos generales, la distribución de sus actuaciones por áreas funcionales se realizará por el titular de la Dirección del Organismo Estatal ITSS entre las Inspecciones Provinciales agrupadas en las Direcciones Territoriales, comunicándolo a las Direcciones Territoriales que existirán en cada Comunidad Autónoma y a las distintas Autoridades Autonómicas de la ITSS, como cargo público designado por esta para desempeñar específicamente tales funciones en el ámbito de las materias que sean de la competencia de la Comunidad.

Para su seguimiento y evaluación, podrán seleccionarse indicadores de cantidad y calidad, de modalidades de fraude, de carácter sectorial, de dimensión o tipo de empresas, u otros que se consideren. Asimismo, podrán establecerse procedimientos de seguimiento y para su ajuste o modificación.

Para el cumplimiento de objetivos establecidos por la UE a través de su Comité de Altos Responsables de la Inspección de Trabajo en materias regidas por Directivas

                                                            28 Artículo 29 ROFITSS.

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europeas, se procederá en la misma forma establecida en el párrafo anterior, cuando afecte al desarrollo general de la acción inspectora en España.

En los programas generales de objetivos de ámbito supra autonómico de competencia de la AGE, se procederá de la siguiente forma:

- La Dirección del Organismo Estatal ITSS, oídos los órganos interesados, formulará el programa de objetivos de alcance supra autonómico, particularmente en materia de régimen económico de la Seguridad Social y de trabajo de extranjeros.

- En lo posible, y sin ruptura de la unidad de acción y de criterio, la Dirección del Organismo Estatal ITSS desglosará tales objetivos por Inspecciones Provinciales, y lo comunicará, en tal caso, a las respectivas Autoridades Autonómicas de la ITSS, como cargo público designado por estas para desempeñar específicamente tales funciones en el ámbito de las materias que sean de la competencia de la Comunidad, a efectos de su consideración en los programas territoriales de objetivos regulados en el artículo 30 ROFITSS.

 

4.3.2. Objetivos autonómicos29.  

El Organismo Estatal ITSS se desplegará en la totalidad del territorio español, de tal forma que en cada Comunidad Autónoma existirá una Dirección Territorial, cuyo titular será designado con la participación de la Comunidad en los términos previstos en el convenio de colaboración, y a quien corresponderá, además de las funciones que se establezcan reglamentariamente, la interlocución permanente con las autoridades de la misma (Autoridades Autonómicas de la ITSS) conforme lo establecido en el referido convenio de colaboración.

Las respectivas Autoridades Autonómicas de la ITSS, como cargo público designado por estas para desempeñar específicamente tales funciones en el ámbito de las materias que sean de la competencia de la Comunidad, a efectos de su consideración en los programas territoriales de objetivos, establecerán el programa territorial de objetivos para la actuación de dicha Inspección en cada uno de los territorio de cada Comunidad Autonómica, tanto de competencia autonómica como estatal, integrando, en su caso, las previsiones de los planes generales en el desarrollo territorial que corresponda con el debido desglose provincial. Sin perjuicio de lo manifestado, la Dirección del Organismo Estatal ITSS comunicará a las respectivas Autoridades Autonómicas de la ITSS, la propuesta de objetivos de desarrollo territorializado de competencia de la AGE, para su integración en el programa territorial. A su vez, las respectivas Autoridades Autonómicas de la ITSS cumplirán el mismo cometido en las materias de competencia autonómica.

                                                            29 Artículo 30 ROFITSS.

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Serán los Directores territoriales y los Jefes de las Inspecciones provinciales quienes tomen las medidas para la efectividad de los programas de objetivos que les afecten, y efectuarán el seguimiento periódico y sistemático sobre su grado de cumplimiento, del que se dará buena cuenta a las respectivas Autoridades Autonómicas de la ITSS, que conforme a lo que se indique en el convenio de colaboración, se le encomienda entre otras el ejercicio de las siguientes funciones en materias de su competencia: Impulso y seguimiento de la actividad inspectora respecto de las competencias de la Comunidad Autónoma en el territorio de la misma30.

El artículo 34 LOITSS crea la Comisión Operativa Autonómica de la ITSS, que existirá en cada Comunidad Autónoma, coordinada por el titular de la Dirección Territorial del Organismo Estatal y que será presidida por la Autoridad Autonómica de la ITSS, cuando acuda a las reuniones. Su composición se determinará de acuerdo con el convenio de colaboración, formando parte de la misma los responsables designados en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma por las instituciones y servicios públicos encargados de la ejecución de la legislación, cuya vigilancia está atribuida a la ITSS de acuerdo con lo señalado en el artículo 12.1 LOITSS.

La Comisión Operativa Autonómica ITSS Social sin perjuicio de lo que disponga el correspondiente convenio de colaboración, se ocupará del análisis de las situaciones de incumplimiento más frecuente o generalizado de las normas sociales en el territorio de la Comunidad Autónoma, así como la actividad desarrollada en este ámbito por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Para lo cual asume de las funciones de información, control y seguimiento de la aplicación de los programas territoriales y de los programas generales del Sistema, así como el traslado de los informes oportunos al Consejo Rector del Organismo Estatal. De igual forma le compete la integración de los planes y programas de actuación de cada una de las Administraciones (AGE y CC.AA), de acuerdo con las prioridades establecidas y la aprobación del programa territorial de objetivos.

Por último, determina los procedimientos para la mejor distribución de actuaciones entre los efectivos de Inspección con vistas a lograr el equilibrio entre el principio de especialización funcional y el de unidad de función y de actuación inspectora conforme dispone el artículo 2 LOITSS.

 

4.3.3. Criterios de programación de servicios o programación interna en el ámbito de cada Inspección31.

 

Para llevar cabo la aplicación de los programas de objetivos nacionales y autonómicos, previstos respectivamente en los artículos 29 y 30 ROFITSS, las Inspecciones Provinciales y sus unidades especializadas dispondrán la programación interna de sus servicios, en función de su capacidad y medios disponibles y en consideración, entre otros, a los factores siguientes:

                                                            30 Artículo 33 LOITSS. 31 Artículo 31 ROFITSS.

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- La trascendencia o repercusión social de los asuntos objeto de la actuación, según los objetivos señalados por aplicación de los artículos 29 y 30 ROFITSS.

- El efecto disuasorio que se pretenda obtener con la acción inspectora.

- La importancia, tipo y situación del centro o lugar de trabajo, o del sector de actividad.

- La incidencia en el régimen económico de la Seguridad Social del volumen de ingresos defraudados.

- La incidencia del fraude en las prestaciones sociales.

- El volumen de empleo de las empresas o sectores afectados.

- La peligrosidad de los riesgos del trabajo y la frecuencia y gravedad de los accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.

- Los que deriven de necesidades evidenciadas por los agentes sociales, o denoten reiteraciones en las denuncias recibidas.

En el desarrollo temporal de actuaciones, la Inspección Provincial dará preferencia a las originadas por accidentes de trabajo o denuncias relativas a riesgos graves e inminentes, las derivadas de órdenes de servicio a las que se confiera carácter urgente y las que correspondan a la programación y objetivos establecidos para la correspondiente Inspección Provincial o unidad especializada por la respectiva autoridad.

4.3.4. Convenios de colaboración vigentes.  

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Andalucía (BOE 21-2-2001).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Aragón (BOE 7-6-2001). Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Aragón (BOE 13-12-2016).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Asturias (BOE 4-7-2000).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Baleares (BOE 11-10-2000). Convenio Gobierno de Illes Balears - Economía sumergida y el empleo irregular (20-3-2014). Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Illes Balears (BOE 13-12-2016).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Canarias (BOE19-3-2001). Convenio Comunidad Autónoma Canarias - Economía irregular y empleo sumergido (BOE 27-5-2014). Convenio Comunidad Autónoma Canarias - Economía irregular y empleo sumergido (BOE 15-9-2016).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Cantabria (BOE 15-9-2000). Convenio Com. Autónoma Cantabria - Economía irregular y empleo no declarado (BOE 20-5-2014).

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-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (BOE 26-5-2005). Convenio Junta Castilla-La Mancha - Economía irregular y el empleo sumergido (BOE 30-4-2014). Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (BOE 13-12-2016).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Castilla-León (BOE 13-7-2001). Convenio Comunidad de Castilla y León - Economía irregular y el empleo sumergido (BOE 1-4-2014).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Cataluña (BOE 30-6-1999). Convenio Departament Treball Generalitat Cataluña (BOE 9-3-2010).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Extremadura (BOE 30-11-2000). Convenio Comunidad Extremadura - Economía irregular y empleo sumergido (BOE 8-8-2012). Adenda Convenio Com. Extremadura - Economía irregular y empleo sumergido (BOE 28-2-2014).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Galicia (BOE 30-6-1999). Convenio Comunidad Autónoma de Galicia - Lucha contra el empleo no declarado (BOE 12-6-2014).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de La Rioja (BOE 8-2-2001).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Murcia (BOE 13-12-2016). Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Murcia (BOE 13-12-2016).

-Convenio ITSS/Comunidad Foral de Navarra (BOE 5-7-2000).

-Convenio ITSS/Comunidad Autónoma de Valencia (BOE 25-3-2000).

-Convenio ITSS/Gobierno Vasco (BOE 28-12-2011).

 

4.4. Otras consideraciones de interés de naturaleza inspectora.  

 

4.4.1. Deberes y código de conducta del personal adscrito al sistema de Inspección. El deber de sigilo.  

El artículo 9 LOITSS hace referencia a los deberes y código de conducta. El personal del Sistema está sometido con carácter general al conjunto de deberes establecido para los empleados públicos. Deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la CE y el resto del ordenamiento jurídico. Observarán la máxima corrección en el ejercicio de sus funciones y procurarán perturbar en la menor medida posible el desarrollo de las actividades de los inspeccionados, sin merma de su autoridad ni del cumplimiento de sus deberes. Asimismo actuarán con celo en la custodia de la documentación que les sea confiada.

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El artículo 10 LOITSS se refiere al deber de sigilo. Los funcionarios del Sistema ITSS considerarán confidencial el origen de cualquier queja de que conozcan, en el ámbito de la función inspectora, sobre incumplimiento de las disposiciones legales. De igual forma vendrán obligados a observar secreto y a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los datos, informes o antecedentes de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones, salvo para la investigación o persecución de delitos públicos, en el marco legalmente establecido para la colaboración con la Administración Laboral, la de la Seguridad Social, la Tributaria, la de lucha contra el fraude, en sus distintas clases, y con comisiones parlamentarias de investigación, en la forma que proceda. 

 

 

4.4.2. El régimen de incompatibilidades: abstención y recusación.  

El artículo 10.3 LOITSS regula una triple cuestión: incompatibilidades, abstención y recusación. Los inspectores y subinspectores estarán sujetos a las incompatibilidades y a los motivos de abstención y recusación de los funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas, y no podrán actuar cuando tengan interés directo o indirecto en relación con los asuntos que se les encomienden.

El artículo 11 ROFITSS desarrolla dicho artículo 10.3 LOITSS. A tal efecto dispone que los inspectores y subinspectores no podrán tener interés directo ni indirecto en empresas o grupos de empresas objeto de su actuación, ni asesorar o defender a título privado a personas físicas o jurídicas con actividades susceptibles de la acción inspectora. Se abstendrán en todo asunto en que concurra interés para la asociación o sindicato de su afiliación.

Los inspectores que ocupen puestos con funciones resolutorias de expedientes sancionadores o liquidatorios, quedan incompatibilizados para la práctica de actas de infracción o de liquidación en la materia que corresponda directamente a las referidas funciones.

La abstención y la recusación de funcionarios a que se refiere los artículos 23 y 24 Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público, se resolverán por el respectivo Jefe de la Inspección provincial, salvo que afecte a éste o a un Director territorial de la ITSS en cuyos supuestos corresponderá al Director del Organismo Estatal ITSS.

 

 

4.4.3. La consideración de autoridad pública del personal inspector y de agentes de la autoridad del personal subinspector, autorizándolos para llevar a cabo las funciones que les encomienda el Ordenamiento.  

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En el ejercicio de su función, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social tienen el carácter de autoridad pública32 y están autorizados para:

1. Entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo. Si el centro sometido a inspección coincidiese con el domicilio de una persona física, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

Al efectuar una visita de inspección, deberán identificarse documentalmente y comunicar su presencia al empresario o a su representante o persona inspeccionada, a menos que consideren que dicha identificación y comunicación puedan perjudicar el éxito de sus funciones.

2. Hacerse acompañar en las visitas de inspección por el empresario o su representante, los trabajadores, sus representantes y por los peritos y técnicos de la empresa o de sus entidades asesoras que estimen necesario para el mejor desarrollo de la función inspectora, así como por peritos o expertos pertenecientes a la Administración u otros habilitados oficialmente.

3. Practicar cualquier diligencia de investigación, examen, reconstrucción o prueba que consideren necesario para realizar la función prevista en el artículo 12.1 LOITSS y, en particular, para:

- Requerir información, sólo o ante testigos, al empresario o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.

- Exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores, de los perceptores o solicitantes de prestaciones sociales y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante.

- Examinar en el centro o lugar de trabajo todo tipo de documentación con trascendencia en la verificación del cumplimiento de la legislación del orden social, tales como: libros, registros, incluidos los programas informáticos y archivos en soporte magnético, declaraciones oficiales y contabilidad; documentos de inscripción, afiliación, alta, baja, justificantes del abono de cuotas o prestaciones de Seguridad Social; documentos justificativos de retribuciones; documentos exigidos en la normativa de prevención de riesgos laborales y cualesquiera otros relacionados con las materias sujetas a inspección. El inspector está facultado para requerir la presentación de dicha documentación en las oficinas públicas correspondientes.

                                                            32 Artículo 13 LOITSS y artículo 12 ROFITSS

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Cuando los libros, registros, documentos o información que el obligado deba conservar en relación con el cumplimiento de las obligaciones, propias o de terceros, establecidas en las normas del orden social, así como cualquier otro dato, informe, antecedente o justificante con trascendencia para la función inspectora, se conserven en soporte electrónico, deberá suministrarse en dicho soporte y en formato tratable, legible y compatible con los de uso generalizado en el momento en que se realice la actuación inspectora, cuando así fuese requerido.

- Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o manipulados en el establecimiento, realizar mediciones, obtener fotografías, videos, grabación de imágenes, levantar croquis y planos, siempre que se notifique al empresario o a su representante y obtener copias y extractos de los documentos a que se refiere el artículo 13. 3.c) LOITSS.

4. Adoptar, en cualquier momento del desarrollo de las actuaciones, las medidas cautelares que estimen oportunas y sean proporcionadas a su fin, para impedir la destrucción, desaparición o alteración de la documentación mencionada en el apartado anterior, siempre que no cause perjuicio de difícil o imposible reparación a los sujetos responsables o implique violación de derechos.

5. Proceder, en su caso, en cualquiera de las formas a que se refiere el artículo 22, sobre las medidas derivadas de la actividad inspectora finalizada la actividad comprobatoria inspectora.

Los subinspectores laborales en ejecución de las órdenes de servicio recibidas para el desempeño de sus funciones, tendrán la consideración de agentes de la autoridad33, estando facultados para proceder en la forma establecida en el artículo 13. 1 a 4 LOITSS:

1. Entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo. Si el centro sometido a inspección coincidiese con el domicilio de una persona física, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

Al efectuar una visita de inspección, deberán identificarse documentalmente y comunicar su presencia al empresario o a su representante o persona inspeccionada, a menos que consideren que dicha identificación y comunicación puedan perjudicar el éxito de sus funciones.

2. Hacerse acompañar en las visitas de inspección por el empresario o su representante, los trabajadores, sus representantes y por los peritos y técnicos de la empresa o de sus entidades asesoras que estimen necesario

                                                            33 Artículo 12 ROFITSS.

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para el mejor desarrollo de la función inspectora, así como por peritos o expertos pertenecientes a la Administración u otros habilitados oficialmente.

3. Practicar cualquier diligencia de investigación, examen, reconstrucción o prueba que consideren necesario para realizar la función prevista en el artículo 12.1 LOITSS y, en particular, para:

- Requerir información, sólo o ante testigos, al empresario o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.

- Exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores, de los perceptores o solicitantes de prestaciones sociales y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante.

- Examinar en el centro o lugar de trabajo todo tipo de documentación con trascendencia en la verificación del cumplimiento de la legislación del orden social, tales como: libros, registros, incluidos los programas informáticos y archivos en soporte magnético, declaraciones oficiales y contabilidad; documentos de inscripción, afiliación, alta, baja, justificantes del abono de cuotas o prestaciones de Seguridad Social; documentos justificativos de retribuciones; documentos exigidos en la normativa de prevención de riesgos laborales y cualesquiera otros relacionados con las materias sujetas a inspección. El inspector está facultado para requerir la presentación de dicha documentación en las oficinas públicas correspondientes.

Cuando los libros, registros, documentos o información que el obligado deba conservar en relación con el cumplimiento de las obligaciones, propias o de terceros, establecidas en las normas del orden social, así como cualquier otro dato, informe, antecedente o justificante con trascendencia para la función inspectora, se conserven en soporte electrónico, deberá suministrarse en dicho soporte y en formato tratable, legible y compatible con los de uso generalizado en el momento en que se realice la actuación inspectora, cuando así fuese requerido.

- Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o manipulados en el establecimiento, realizar mediciones, obtener fotografías, videos, grabación de imágenes, levantar croquis y planos, siempre que se notifique al empresario o a su representante y obtener copias y extractos de los documentos a que se refiere el artículo 13.3.c) LOITSS.

4. Adoptar, en cualquier momento del desarrollo de las actuaciones, las medidas cautelares que estimen oportunas y sean proporcionadas a su fin,

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para impedir la destrucción, desaparición o alteración de la documentación mencionada en el apartado anterior, siempre que no cause perjuicio de difícil o imposible reparación a los sujetos responsables o implique violación de derechos.

La relación de funciones antes enumeradas y previstas en el artículo 13 LOITSS son las mismas que para los inspectores, con la salvedad del apartado 5 del referido artículo. El artículo 14.4 y 5 LOITSS complementa las prescripciones contenidas en el anterior artículo, determinando las especificidades atribuibles a los subinspectores laborales en su condición de agentes de la autoridad. Dispone que en ejecución de las órdenes de servicio recibidas para el desempeño de sus funciones, los subinspectores laborales, están facultados para proceder en los mismos términos previstos para que los inspectores en el artículo 13.1 a 4 LOITSS.

 

 

4.4.4. La jerarquía entre inspectores y subinspectores: el visado de las actas de infracción y liquidación practicadas por los subinspectores.  

El artículo 14.1 LOITSS establece las relaciones funcionales entre el inspector y el subinspector, consecuencia de las actuaciones de este último. Los funcionarios del Cuerpo de Subinspectores Laborales están facultados para desarrollar las funciones inspectoras y ejercer las competencias atribuidas en la norma, bajo la dirección y supervisión técnica del Inspector de Trabajo y Seguridad Social responsable de la unidad, grupo o equipo al que estén adscritos, sin perjuicio de su dependencia de los órganos directivos de la ITSS. El artículo 26 ROFITSS refiere al desarrollo y forma de actuación de los subinspectores laborales. Actuarán de ordinario en el marco operativo del equipo al que estén adscritos.

Sin perjuicio del reparto de las órdenes de servicio encomendadas a cada equipo por el Jefe de la Inspección o por su Adjunto, o en su caso por los Jefes de Unidades especializadas, el inspector que esté al frente del equipo distribuirá su ejecución entre los subinspectores que lo integren, y la dirigirá y supervisará por sí mismo o mediante otro inspector adscrito al mismo equipo, con sujeción a las instrucciones que se establezcan.

La actuación de los subinspectores laborales corresponderá a los servicios encomendados34. Dichas encomiendas de servicio podrán ser:

- Genéricas, para el desarrollo de comprobaciones de su competencia que motiven un conjunto de actuaciones sobre supuestos homogéneos programados que afecten a varios sujetos de un mismo sector o zona.

- Específicas, para actuaciones concretas sobre sujetos obligados expresamente determinados e individualizados.

                                                            34 Artículo 26 ROFITSS.

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La actuación por orden superior se formalizará mediante orden emitida conforme al artículo 23 ROFITSS, y se expedirá en todos los supuestos a que se refiere el artículo 9.1 RGPSL. El artículo 19.3 LOITSS prevé que La ITSS actuará de oficio siempre, como consecuencia de orden superior, de orden de servicio derivada de planes o programas de inspección, a petición razonada de otros órganos, en virtud de denuncia o por propia iniciativa de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, conforme a criterios de eficacia y oportunidad, todo ello en los términos que reglamentariamente se determinen. Actuaciones de iniciativas que están expresamente vedadas sin embargo a los subinspectores laborales conforme a lo dispuesto en el artículo 9.2 RGPSL, que manifiesta que las actuaciones previas de los subinspectores laborales se efectuarán, en todo caso, en ejecución de las órdenes de servicio recibidas.

Los subinspectores laborales emitirán informe interno, amén de aquellos que procedan de naturaleza externa al propio organismo, sobre los resultados de cada actuación encomendada al que adjuntarán los documentos que correspondan y que serán supervisados por el Jefe de equipo de inspección o en su caso el inspector que proceda adscrito al equipo35.

Las actas de infracción y, en su caso, de liquidación practicadas por los Subinspectores Laborales, serán firmadas por el subinspector o subinspectores actuantes36 y serán visadas por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social bajo cuya dirección técnica actúen, en los términos y supuestos que se determinen reglamentariamente, en función de la naturaleza o calificación de la infracción o de la cuantía de la sanción propuesta37. El visado del inspector será preceptiva cuando la propuesta de sanción supere el importe de 626 €, en los términos dispuestos en la OM 12 de febrero de 199838. Lo que es distinto del derecho que asiste en todo caso al Jefe de equipo, responsable del equipo al que pertenezca el subinspector, de supervisar todas las actas practicadas por el subinspector laboral.

Además, los Jefes de Equipos, de Unidad, Adjunto y el Jefe de Inspección podrán rectificar en cualquier momento, los errores materiales y de hecho y los aritméticos, conforme a lo dispuesto en el artículo 109 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas39.

 

 

                                                            35 Artículo 27 ROFITSS. 36 Artículo 27 ROFITSS. 37 Artículo 14.5 2º párrafo LOITSS. 38 Significa ello que aquellas actas de infracción cuya propuestas de sanción no superen la cantidad de 625 €, es decir aquellas que se corresponden con tipos infractores leves, cuya cuantía va desde los 60 a los 625 € no precisan de visados. 39 Hemos de considerar estas posible situaciones como control de calidad de las actuaciones inspectores llevadas a cabo por los subinspectores laborales, consistentes en constatar la legalidad del expediente, rechazando darle curso a aquellos que presentes anomalías de naturaleza técnica, tanto de fondo como de forma, incluido el apartarse de los Criterios Técnicos dictados por el Director del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

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4.4.5. Actuación inspectora con extensión de acta de infracción, previo informe del Técnico Habilitado en materia de prevención de riesgos laborales.  

La promulgación de la Ley 54/2003, 12 de diciembre, de reforma de la LPRL, alteró el originario texto de la LPRL de 1995 y entre otras cosas creó la figura del Técnico habilitado en materia de prevención de riesgos laborales, como colaboradores de la ITSS. Su régimen jurídico aparece conformado en el artículo 9 LPRL, desarrollado por RD 689/2005, de 10 de junio. Además se incluyó para darle cobertura orgánica y su ubicación como colaboradores del Sistema de ITSS, un nuevo Capítulo I, Título IV ROFITSS, comprensivo de los artículos 59 a 67, que regulan los requisitos de los funcionarios técnicos para el ejercicio de actuaciones comprobatorias, régimen de habilitación y ámbito funcional de dicha actuación. De igual forma se incluyó un nuevo Capítulo VIII, en el RGPSL, que determina el procedimiento sancionador derivado de la actuación previa de funcionarios técnicos habilitados por las CC.AA con competencias en ejecución de la legislación laboral, y del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo en las Ciudades de Ceuta y Melilla, comprensivo de los artículos 39 a 42 ROFITSS.

El artículo 9.2 LPRL dispone que las AGE y de las CC.AA adoptarán, en sus respectivos ámbitos de competencia, las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la ITSS que, en el ámbito de la AGE serán prestados por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo. En el ámbito autonómico se erigieron los Centros de prevención de riesgos laborales, habitualmente adscritos a las Consejerías de Empleo que sucedieron a los antiguos Gabinetes de seguridad e higiene en el trabajo.

Estas Administraciones públicas elaborarán y coordinarán planes de actuación, en sus respectivos ámbitos competenciales y territoriales, para contribuir al desarrollo de las actuaciones preventivas en las empresas, especialmente las de mediano y pequeño tamaño y las de sectores de actividad con mayor nivel de riesgo o de siniestralidad, a través de acciones de asesoramiento, de información, de formación y de asistencia técnica.

En el ejercicio del cometido asignado de asistencia técnica a la ITSS, los funcionarios públicos de las Administraciones de las CC.AA que ejerzan dichas funciones técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, podrán desempeñar funciones de asesoramiento, información y comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo.

Las actuaciones comprobatorias de los Técnicos habilitados se programarán por la respectiva Comisión Operativa Autonómica de la ITSS a que se refiere el artículo 34 LOITSS, para su integración en el plan de acción en Seguridad y Salud Laboral de la ITSS.

Cuando de las actuaciones de comprobación llevadas a cabo por los Técnicos habilitados en el ejercicio de las funciones encomendadas, se deduzca la existencia de infracción, y siempre que haya mediado incumplimiento de previo requerimiento instado por el propio Técnico habilitado, conforme a lo dispuesto en el artículo 43 LPRL, el funcionario actuante remitirá informe a la ITSS, en el que se recogerán los

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hechos comprobados, a efectos de que se levante la correspondiente acta de infracción, si así procediera. En dichas actuaciones ejecutadas por los Técnicos habilitados, los hechos constatados en sus actuaciones de comprobación de las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud recogidos en los informes que evacúen consecuencia de sus actuaciones, gozarán de la presunción de certeza conforme a lo dispuesto en el artículo 9.3 LPRL y artículo 41 RGPSL, sobre el valor probatorio de las actas de infracción extendidas como consecuencia de informes emitidos por funcionarios técnicos habilitados. En cuyo caso las actas de infracción formalizadas con arreglo a los requisitos establecidos en el artículo 40 RGPSL, tendrán presunción de certeza respecto de los hechos reflejados en ellas, que se correspondan con los que hayan sido constatados y reflejados en su informe por los funcionarios técnicos habilitados, salvo prueba en contrario, conforme a lo establecido en el artículo 9.3 LPRL y artículo 53.5 LISOS40.

Cuando de la actuación iniciada por el Técnico habilitado se inicie un expediente sancionatorio por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social, deberá hacerse expresa mención de ello en el contenido del acta de infracción, indicando que la actuación inspectora es por expediente administrativo.

La Disposición adicional décimo quinta LPRL establece que para poder ejercer las funciones establecidas como Técnico habilitado, los funcionarios públicos de las comunidades autónomas deberán contar con una habilitación específica expedida por su propia comunidad autónoma, en los términos que se determinen reglamentariamente. En todo caso, tales funcionarios deberán pertenecer a los grupos de titulación A o B y acreditar formación específica en materia de prevención de riesgos laborales.

 

 

4.4.5. La presunción de certeza de los inspectores, subinspectores y de los técnicos habilitados.  

La presunción de certeza de las comprobaciones inspectoras aparece recogidas en el artículo 23 LOITSS, artículo 53.2 LISOS y artículo 15 RGPSL. También el artículo 151.8 LJS sobre tramitación del procedimiento de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social, excluidos los prestacionales vuelve a incidir en que los hechos constatados por los inspectores de Trabajo y Seguridad Social o por los subinspectores laborales actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos legales pertinentes, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. El mismo valor probatorio tendrán los hechos

                                                            40 Cuando el acta de infracción se practique como consecuencia de informe emitido por los funcionarios técnicos a que se refiere el artículo 9.2 LPRL, se incorporará a su texto el relato de hechos del correspondiente informe así como los demás datos relevantes de éste, con el carácter señalado en el artículo 9.3 LPRL. La ITSS recabará de los Técnicos habilitados la subsanación de sus informes cuando considere que el relato de hechos contenido es insuficiente a efectos sancionadores, procediendo a su archivo si no se subsanase en término de 15 días y sin perjuicio de nuevas comprobaciones.

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constatados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes.

El mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la ITSS como consecuencia de comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados en la forma que determinen las normas procedimentales aplicables.

No se verá afectada la presunción de certeza por la sustitución del funcionario o funcionarios durante el periodo de la actuación inspectora, si bien se deberá comunicar en tiempo y forma a los interesados dicha sustitución antes de la finalización de aquella, en los términos que se establezcan reglamentariamente.

Omitir el requisito de visado del actas de infracción incoada por el subinspector cuando legalmente proceda, determina la pérdida de la presunción legal de certeza.

 

 

4.4.6. La colaboración institucional: Deber general de información y colaboración.  

 

4.4.6.1 La colaboración con la ITSS por parte de las Administraciones y otras instituciones. La colaboración de los empresarios, trabajadores y representantes de ambos, así como demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas laborales.

 

Hay que distinguir al efecto entre la colaboración con la ITSS por parte de otras instituciones y Administraciones y la colaboración de la ITSS con otras instancias administrativas e institucionales.

El artículo 16 LOITSS refiere al auxilio y colaboración con la ITSS. A tal efecto se dispone que las autoridades, cualquiera que sea su naturaleza, los titulares de los órganos de la AGE, de las Administraciones de las CC.AA y de las Entidades Locales; los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; las cámaras y corporaciones, colegios y asociaciones profesionales; las demás entidades públicas, y quienes, en general, ejerzan funciones públicas, estarán obligados a suministrar a la ITSS cuantos datos, informes y antecedentes que tengan trascendencia en el ámbito de sus competencias, así como a prestarle la colaboración que le sea solicitada para el ejercicio de la función inspectora.

Los órganos de la AGE y los de las CC.AA colaborarán con ITSS y le prestarán el apoyo y el asesoramiento pericial y técnico necesario.

Las obligaciones de auxilio y colaboración sólo tendrán las limitaciones legalmente establecidas referentes a la intimidad de la persona, al secreto de la correspondencia, o de las informaciones suministradas a las Administraciones Públicas con finalidad exclusivamente estadística.

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Mediante convenios u otros instrumentos se establecerán las formas de colaboración con la ITSS por parte de otros órganos de la AGE o de otras Administraciones Públicas para los supuestos en que, como consecuencia de su actuación, tengan conocimiento de hechos presuntamente constitutivos de trabajo no declarado y empleo irregular.

La colaboración de las Autoridades de los Estados Miembros de la UE con competencias equivalentes a las de la ITSS se regirá por la normativa de la UE o por los instrumentos o acuerdos bilaterales o multilaterales de los que sea parte el Estado español. Los hechos comprobados por dichas autoridades en el ámbito de la cooperación administrativa internacional que sean facilitados a las autoridades españolas, podrán ser aducidos como prueba por la ITSS en los procedimientos iniciados por esta y serán tenidos por ciertos, salvo prueba en contrario de los interesados.

La obtención de datos de carácter personal no recabados del interesado por los funcionarios de la Inspección en el ejercicio de sus competencias, no requerirá la información expresa e inequívoca a los interesados prevista en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

Los hechos comprobados directamente por los funcionarios que ostenten la condición de Autoridad o de agentes de ella, contenidos en comunicaciones que se formulen en ejecución de lo establecido en los convenios o instrumentos indicados en el párrafo anterior, tras su valoración y calificación por la ITSS, podrán ser aducidos como prueba en los procedimientos iniciados por esta y serán tenidos por ciertos, salvo prueba en contrario de los interesados. 

Amén de lo dispuesto con anterioridad, referido a la colaboración institucional y administrativa con la ITSS, el artículo 18 LOITSS regula la colaboración con los funcionarios de la ITSS, por parte de los empresarios, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden social. Todos ellos están obligados cuando sean requeridos:

- A atender debidamente a los inspectores de Trabajo y Seguridad Social y a los Subinspectores Laborales.

- A acreditar su identidad y la de quienes se encuentren en los centros de trabajo.

- A colaborar con ellos con ocasión de visitas u otras actuaciones inspectoras.

- A declarar ante el funcionario actuante sobre cuestiones que afecten a las comprobaciones inspectoras, así como a facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones. Quienes representen a los sujetos inspeccionados deberán acreditar documentalmente tal condición si la actuación se produjese fuera del domicilio o centro de trabajo visitado.

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Toda persona natural o jurídica estará obligada a proporcionar a la ITSS toda clase de datos, antecedentes o información con trascendencia en los cometidos inspectores, siempre que se deduzcan de sus relaciones económicas, profesionales, empresariales o financieras con terceros sujetos a la acción inspectora, cuando a ello sea requerida en forma. Dicha obligación alcanza a las entidades colaboradoras de los órganos de recaudación de la Seguridad Social y a las depositarias de dinero en efectivo o de fondos en cuanto a la identificación de pagos realizados con cargo a las cuentas que pueda tener en dicha entidad la persona que se señale en el correspondiente requerimiento, sin que puedan ampararse en el secreto bancario.

La obligación de los profesionales de facilitar información no alcanza a aquellos datos confidenciales a que hubieran accedido por su prestación de servicios de asesoramiento y defensa o con ocasión de prestaciones o atenciones sanitarias, salvo conformidad previa y expresa de los interesados. El incumplimiento de estos requerimientos se considerará como infracción por obstrucción conforme a lo dispuesto en la LISOS. Reglamentariamente se determinará la forma y requisitos aplicables a los referidos requerimientos.

La colaboración con ITSS se llevará a efecto, preferentemente, por medios electrónicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

De conformidad con lo previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, la transmisión a la Inspección de aquellos datos personales que sean necesarios para el ejercicio de la función inspectora, en virtud de su deber de colaboración, no estará sujeta a la necesidad de consentimiento del interesado.

Los datos que hubieran sido transmitidos únicamente se emplearán para ejercicio de las competencias atribuidas por esta ley a la ITSS.

 

4.4.6.1.1 Intercambio de información con la Administración Tributaria y de la Seguridad Social. Colaboración a prestar por el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE).

 

Artículo 16.3 LOITSS determina el ámbito de la colaboración de la Administración Tributaria con la ITSS, en cuya virtud cederá sus datos y antecedentes a la ITSS en los términos establecidos en el artículo 95.1.c) Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria41.

Asimismo, las entidades gestoras y colaboradoras y los servicios comunes de la Seguridad Social prestarán su colaboración a la ITSS, facilitándole, cuando le sean solicitadas, las informaciones, antecedentes y datos con relevancia en el ejercicio de la función inspectora, incluso los de carácter personal objeto de tratamiento automatizado,

                                                            41 Redacción dada por el artículo 95.1 RD-Ley 16/2012, de 20 de abril.

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sin necesidad de consentimiento del afectado. El artículo 10.1 RD 404/2010, de 31 de marzo, prevé que recibidas las solicitudes de reducción por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, por ésta será remitida la información relativa a las empresas solicitantes al Director del Organismo Estatal de la ITSS, para su comprobación y efectos procedentes. El artículo 10.2 RD 404/2010, obliga a las entidades gestoras, servicio común y mutuas, a mantener a disposición de los órganos fiscalizadores42 y de control, toda la información y documentación relacionada con las empresas beneficiadas.

La información a suministrar por la Administración Tributaria a la ITSS debe darse en el ámbito de tres supuestos concretos: lucha contra el fraude en la cotización y recaudación de cuotas de la Seguridad Social, contra la obtención y disfrute de prestaciones del sistema de Seguridad Social y para la determinación del nivel de aportación de cada ciudadano usuario en las prestaciones del Sistema Nacional de Salud.

La Administración Tributaria y la ITSS establecerán programas de mutua correspondencia y de coordinación para el cumplimiento de sus fines.

La Disposición adicional primera Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo, prevé que el Servicio Público de Empleo Estatal traslade al Director del Organismo Estatal de la ITSS, información sobre los contratos bonificados. De igual forma el RD-Ley 8/2014, de 4 de julio, de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, incluyó aquella información relacionada con el Sistema Nacional de Garantía Juvenil.

 

 

4.4.6.1.2 Colaboración con los órganos judiciales.  

El artículo 16.9 LOITSS prevé la aportación por los Juzgados y Tribunales de oficio o a petición de la ITSS, de los datos de trascendencia para la función inspectora que se desprendan de las actuaciones en que conozcan y que no resulten afectados por el secreto sumarial. 

 

 

4.4.6.1.3 Colaboración del consejo general del notariado.  

Artículo 16.2 LOITSS determina el suministro de información por parte del Consejo General del Notariado a la ITSS, de forma telemática, contenida en el índice único informatizado regulado en el artículo 17 de la Ley del Notariado de 28 de mayo de 196243, que tenga trascendencia en el ejercicio de la función inspectora44. Su artículo

                                                            42 Está incluyendo aquí además de a la ITSS, a la propia Intervención General de la Seguridad Social. 43 Se ha suprimido la limitación que en esta materia ha venido representado la sujeción al protocolo notarial.

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17.245 obliga a los notarios a llevar índices informatizados de los documentos protocolizados e intervenidos, estando previsto al efecto un índice único informatizado que el Consejo General del Notariado deberá elaborar a partir de los índices informatizados que los notarios hayan remitido a los respectivos Colegios Notariales.

 

4.4.6.1.4 Colaboración de las mutualidades de colaboración social en el ámbito de los trabajadores autónomos.

 

Las mutualidades de previsión social deberán colaborar y suministrar a la ITSS los datos e informes que resulten necesarios para el adecuado desarrollo de la actividad de la Inspección, conforme a lo dispuesto en el artículo 16.5 LOITSS, en lo relativo a su condición de entidad alternativa al RETA. Su justificación reside en que dichas Mutualidades deben conceptuarse como entidades alternativas al RETA. 

 

 

4.4.6.1.5 Colaboración de auxilio de las fuerzas y cuerpos de seguridad.  

Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad competentes estarán obligadas a prestar apoyo, auxilio y colaboración a la ITSS en el desempeño de sus funciones, a través de los mandos designados a tal efecto por la autoridad correspondiente, conforme aparece contemplado en el artículo 16.7 LOITSS.

Los hechos comprobados directamente por los funcionarios que ostenten la condición de Autoridad o de agentes de ella, contenidos en comunicaciones que se formulen en ejecución de lo establecido en los convenios o instrumentos indicados en el párrafo anterior, tras su valoración y calificación por la ITSS, podrán ser aducidos como prueba en los procedimientos iniciados por esta y serán tenidos por ciertos, salvo prueba en contrario de los interesados. 

 

4.4.6.2 Colaboración a prestar por la ITSS.  

El artículo 17 LOITSS hace referencia a la colaboración que deberá prestar la ITSS con otras Administraciones y organismos, así como con los empresarios, trabajadores y representantes de ambos. A tal efecto dispone que la ITSS prestará su colaboración y apoyo a las Administraciones Públicas y, en especial, a la autoridad laboral, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y a la

                                                                                                                                                                              44 Gil Villanueva, M. AA.VV Lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social (análisis de las reformas legislativas), Editorial Lex Nova Thomson Reuters, Valladolid, 2013. Página 154. (Se erige en instrumento de la mayor importancia en la lucha contera el fraude a la seguridad Social, básicamente en los casos de empresas ficticias y carentes de patrimonio). 45 Redacción dad por Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de prevención del fraude fiscal.

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Administración Tributaria, a las que facilitará las informaciones que requieran como necesarias para su función, siempre que se garantice el deber de confidencialidad, si procediese.

La ITSS, en el ejercicio de las funciones de inspección, procurará la necesaria colaboración con las organizaciones empresariales y sindicales y con los representantes de los trabajadores.

Periódicamente, a través de los órganos establecidos en la LOITSS, el Director del Organismo Estatal facilitará a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas información sobre extremos de interés general que se deduzcan de las actuaciones inspectoras, memorias de actividades y demás antecedentes, así como las instrucciones de organización de los servicios, criterios operativos generales y criterios técnicos vinculantes, en los términos establecidos en el artículo 20.2 LOITSS46.

Si apreciase la posible comisión de un delito, la ITSS, por el cauce orgánico que reglamentariamente se determine, remitirá al Ministerio Fiscal relación circunstanciada de los hechos que haya conocido y de los sujetos que pudieren resultar afectados.

En el ámbito de la UE47, la ITSS prestará ayuda y colaboración a las autoridades de otros Estados con competencias equivalentes, mediante la remisión de datos e información relativas al ejercicio de sus funciones inspectoras. Asimismo, podrá cooperar con las autoridades de otros Estados no miembros de la UE, cuando así esté previsto en los convenios y tratados en los que España sea parte.

 

 

4.4.7. El Tablón de edictos de la ITSS.  

La Orden ESS/1892/2013, de 8 de octubre, regula el tablón de edictos de la ITSS. la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, consagra la relación con las Administraciones públicas por medios electrónicos, como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para tales Administraciones y en su artículo 12 dispone que la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria, deban publicarse en tablón de anuncios o edictos, podrá ser sustituida o complementada por su publicación en la sede electrónica del organismo correspondiente.

                                                            46 Se garantiza la efectividad de los principios de igualdad de trato y no discriminación en el ejercicio de la actividad inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social mediante una aplicación homogénea de la normativa del orden social. A tal fin se establecerán las oportunas instrucciones de organización de los servicios, criterios operativos generales y criterios técnicos vinculantes, que serán objeto de publicación, en su caso, conforme a lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 47 La Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional, se contempla la obligación de comunicar a la ITSS determinados datos por parte de las empresa nacionales de países de la UE que desplacen trabajadores a España, en cuyo caso comunicaran la información pertinente recogida en el artículo 8 de la Ley 45/1999, a la Autoridad laboral, la cual la pondrá en conocimiento de la ITSS.

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la Orden TIN/665/2010, de 15 de marzo, creó la sede electrónica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, cuyo artículo 3.b prevé que se realicen a través de esta sede electrónica todas las actuaciones, procedimientos y servicios que requieran la autenticación de los ciudadanos o de la Administración Pública en sus relaciones con éstos por medios electrónicos, así como aquellos otros respecto a los que se decida su inclusión en la sede por razones de eficacia y calidad en la prestación de servicios a los ciudadanos.

El artículo 22 RGPSL prevé que el régimen de notificaciones incluidas en el procedimiento sancionador y en su caso liquidatorio, se ajustarán a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. El artículo 44 Ley 39/2015, desarrolla la notificación a través de edicto en aquellos supuestos en los que los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar.

Es pretensión básica de los servicios del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la existencia de una unidad de tablón para todo el Sistema de ITSS y el carácter universal y gratuito de su consulta, mediante su accesibilidad a través de Internet, así como en las oficinas de la ITSS, regulándose tanto el plazo de publicación de los edictos como el plazo de exposición de los mismos, incluyéndose la regulación de los denominados edictos de conservación, atendiendo a las notificaciones de actos administrativos a los que da lugar y a la duración tanto de las actuaciones previas de comprobación como del procedimiento administrativo sancionador.

En relación con el procedimiento, hay que advertir que transcurrido 20 días naturales tras la publicación en el Tablón de edictos, el trámite de la notificación se entenderá llevado a cabo. La fecha de la publicación es la que aparece junto a la representación de la firma electrónica que deberá figurar en el documento (pantalla del soporte informático) objeto de publicación edictal. Lo que conlleva la producción de ciertos efectos jurídicos: el procedimiento continúa y cuando lo que se haya notificado sea la propuesta de sanción o de liquidación, comienzan a contar los plazos para la presentación de alegaciones y en el caso de notificación de la resolución administrativa, comenzará a contar el plazo de recurso…

Basta con una sola aparición de la notificación en el Tablón de Edictos del acto administrativo para que sea considerada efectuada. Se considera medio oficial de publicación el Tablón de Edictos, cuando el interesado o los interesados en el procedimiento sean desconocido o siendo conocidos se ignore el lugar donde pueda practicarse la notificación del acto, incluso cuando sea conocido el interesado, sea conocido el lugar donde pueda practicarse la notificación del acto, pero se intenta y no llega a materializarse.

Por último advertir que el Tablón de Edicto tiene formato digital y se encuentra en la sede electrónica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, encontrándose a disposición de los interesados las veinticuatro horas del día, sin que sea necesaria la identificación para acceder a él. En todas las dependencias de la ITSS, deberán facilitarse desde las mismas su consulta pública. Transcurrido el plazo de los veinte días naturales, durante los que estará expuesto el edicto, permanecerá como edicto de

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conservación durante el próximo año, en cuyo caso la Administración deberá facilitar la información sobre el mismo, cuando así lo solicite el interesado, así como los órganos judiciales, Ministerio Fiscal, Administración Tributaria, Autonómica y Local, Defensor del Pueblo y cuantos otros sujetos les permitieran las leyes recabar dicha información48.

   

                                                            48 Artículo 10 Orden ESS/1892/2013.

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Índice.

Título I ............................................................................................................................. 1

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social: Estructura y Organización. Caracterización general de la actuación inspectora. ................................................... 1

1. Introducción. ............................................................................................................... 3

2. Antecedentes históricos. ............................................................................................. 5

3. La legislación actual aplicable. .................................................................................. 9

3.1. Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LOITSS). ................................................................................................. 10 

3.2. RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (RGPSL). ....................... 13 

3.3. Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ROFITSS). ............................................................................................................................ 15 

3.4. Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social. ......................... 16 

3.5. Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, redacción dada por Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales, que crea la figura de los Técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales, como colaboradores de la ITSS.................. 18 

4. El Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social: al servicio de la Administración General del Estado y de las Administraciones Autonómicas. ....... 20

4.1. Los órganos de gestión. .................................................................................................. 22 

4.1.1. Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social. .......................... 23 

4.1.1.1. El Consejo Rector. ............................................................................................ 23 

4.1.1.2. El Consejo General. .......................................................................................... 25 

4.1.1.3. El Director. ........................................................................................................ 25 

4.1.1.4. Subdirección General para la coordinación en materia de Relaciones Laborales, Prevención de Riesgos Laborales y Medidas de Igualdad. ..................... 27 

4.1.1.5. Subdirección General para la inspección en materia de Seguridad Social, Economía irregular e Inmigración. ............................................................................. 27 

4.1.1.6. Subdirección General de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica. 27 

4.1.1.7. Subdirección General de Apoyo a la Gestión. ............................................... 28 

4.1.1.8. Dirección Especial de Inspección. ................................................................... 28 

4.1.1.9. Escuela de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. ............................. 28 

4.1.2. Organización de los Servicios periféricos. ............................................................. 28 

4.1.2.1. Organización de la actividad inspectora en materia de Seguridad Social y economía irregular. ....................................................................................................... 30 

64  

4.1.2.2. Organización de la actividad inspectora en materia de Prevención de Riesgos Laborales. ......................................................................................................... 31 

4.1.2.3. Las Direcciones Territoriales ITSS. ................................................................ 32 

4.1.2.4. Las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social. .................... 34 

4.1.2.4.1. Las unidades especializadas de la Inspección. .......................................... 36 

4.1.2.4.2. Los Equipos de inspección ......................................................................... 37 

4.1.2.4.3. Los Equipos temporales de inspección ...................................................... 38 

4.1.2.4.4. Las Unidades especiales. ............................................................................ 38 

4.1.3. Presencia administrativa e institucional autonómica de la ITSS: la Comisión Operativa Autonómica de la ITSS y la participación institucional de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el ámbito autonómico. ........................................................................................................................ 40 

4.2. Cooperación, participación y colaboración entre las Administraciones Públicas. . 41 

4.3. Los programas de actuación: la programación de objetivos para la acción inspectora ............................................................................................................................... 41 

4.3.1. Objetivos nacionales. ............................................................................................... 42 

4.3.2. Objetivos autonómicos. ........................................................................................... 43 

4.3.3. Criterios de programación de servicios o programación interna en el ámbito de cada Inspección. ................................................................................................................. 44 

4.3.4. Convenios de colaboración vigentes. ..................................................................... 45 

4.4. Otras consideraciones de interés de naturaleza inspectora. ....................................... 46 

4.4.1. Deberes y código de conducta del personal adscrito al sistema de Inspección. El deber de sigilo. ................................................................................................................... 46 

4.4.2. El régimen de incompatibilidades: abstención y recusación. .............................. 47 

4.4.3. La consideración de autoridad pública del personal inspector y de agentes de la autoridad del personal subinspector, autorizándolos para llevar a cabo las funciones que les encomienda el Ordenamiento. ............................................................................. 47 

4.4.4. La jerarquía entre inspectores y subinspectores: el visado de las actas de infracción y liquidación practicadas por los subinspectores. ........................................ 51 

4.4.5. Actuación inspectora con extensión de acta de infracción, previo informe del Técnico Habilitado en materia de prevención de riesgos laborales. ............................. 53 

4.4.5. La presunción de certeza de los inspectores, subinspectores y de los técnicos habilitados. ......................................................................................................................... 54 

4.4.6. La colaboración institucional: Deber general de información y colaboración. 55 

4.4.6.1 La colaboración con la ITSS por parte de las Administraciones y otras instituciones. La colaboración de los empresarios, trabajadores y representantes de ambos, así como demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas laborales. ......................................................................................................................................... 55 

4.4.6.1.1 Intercambio de información con la Administración Tributaria y de la Seguridad Social. Colaboración a prestar por el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE). ....................................................................................................................... 57 

65  

4.4.6.1.2 Colaboración con los órganos judiciales. ................................................... 58 

4.4.6.1.3 Colaboración del consejo general del notariado. ...................................... 58 

4.4.6.1.4 Colaboración de las mutualidades de colaboración social en el ámbito de los trabajadores autónomos. ...................................................................................... 59 

4.4.6.1.5 Colaboración de auxilio de las fuerzas y cuerpos de seguridad. ............... 59 

4.4.6.2 Colaboración a prestar por la ITSS. ................................................................ 59 

4.4.7. El Tablón de edictos de la ITSS. ........................................................................ 60