titulo I Marienhoff

8/2/2019 titulo I Marienhoff

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2202- TRATADO DEDERECHO ADMINISTRATIVO

TTULO PRIMERO - ADMINISTRACIN PBLICA

SUMARIO: 1. Introduccin. - 2. Las funciones del Estado. La pretendida "divisin de poderes".- 3. Administracin: nocin conceptual. - 4. Continuacin. - 5. Continuacin. - 6. Gobierno:nocin conceptual. - 7. La Administracin en el Estado de polica y en el Estado de Derecho. -

8. El Fisco. - 9. Lmites a la actividad de la Administracin: en inters privado y en interspblico; por normas jurdicas y por normas no jurdicas. - 10. Continuacin. Planteo deGuicciardi: anlisis del mismo. - 11. La Administracin en el sentido objetivo, subjetivo yformal. Criterio con que debe ser considerada. - 12. La actividad administrativa desde el puntode vista tcnico, jurdico y administrativo. - 13. La Administracin como supuesto poderpblico. Lo atinente al cuarto poder. - 14. Ejecucin y Administracin. - 15. CLASIFICACINDE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. Consideraciones generales. - 16. A) En razn de lanaturaleza de las funciones. - 17. a) Administracin activa. - 18. b) Administracinjurisdiccional. - 19. c) Administracin interna y externa. - 20. d) Administracin consultiva. -21. e) Administracin reglada y discrecional. - 22. f) Administracin de contralor. - 23. B) Enrazn de la estructura del rgano. - 24. a) Administracin burocrtica. - 25. b) Administracincolegiada. - 26. c) Administracin autrquica. - 27. Actividad interorgnica de laAdministracin. Las relaciones interadministrativas.

1. El "objeto" del derecho administrativo es la Administracin Pblica, en todas susmanifestaciones, sean stas externas o internas, vale decir jurdicas o no jurdicas; de ah que,antes de definir aquel derecho, resulte aceptable saber qu ha de entenderse porAdministracin Pblica. Conocido el "objeto" del derecho administrativo, se ver luego en quconsiste ste. Es un plan lgico.

Pero antes de hacer referencia especfica a la Administracin Pblica, que es una de lasfunciones estatales, corresponde decir dos palabras respecto a las funciones del Estado engeneral.

2. La existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma lasnecesidades del grupo social (individuos) que lo integra.

La experiencia universal demuestra que para lograr tal satisfaccin es indispensable, en ltimotrmino, la coaccin. Esto se logra mediante el imperium -poderdel Estado, que se haceefectivo en cualquiera de los rdenes donde ste desenvuelve su actividad.

En trminos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislacin, Justicia yAdministracin, cuyos respectivos "rganos" ejercitan partes o secciones del "poder" delEstado.

Pero advirtase que el "poder" del Estado es nico; las "funciones" son mltiples. Las"atribuciones de las funciones a los rganos no constituyen divisin de podersino distribucinde funciones" (4) . "En lugar de una separacin de los poderes, podr hablarse ms bien deuna separacin de las funciones" (5) .

La llamada "divisin de poderes" es una medida que tuvo por mira evitar el despotismo,

impidiendo que el ejercicio de todas las funciones estatales quedase concentrado en una solamano, en un solo rgano. Con ello tendise a asegurar los beneficios de las libertades pblicase individuales. Pero no se trat de una "divisin de poderes", sino de una "distribucin defunciones".

El "poder" del Estado se actualiza en la "funcin" asignada a sus "rganos" esenciales, que sontres: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder estatal se manifiesta, pues, en lasfunciones de legislacin, jurisdiccin y ejecucin, que, como bien dijo un autor, son los mediospara la realizacin de los fines estatales.

No hay que confundir "poder", que es atributo estatal (6) , con "potestades", que, en lo querespecta a su ejercicio, pueden ser prerrogativas inherentes a una funcin, verbigracia de lafuncin correspondiente a la Administracin Pblica, pues sta, ciertamente, tiene diversaspotestades: la reglamentaria, la imperativa, la sancionadora, etctera. Dichas "potestades"

constituyen un reflejo cualificado del "poder"general del Estado, pero no pueden confundirsecon este "poder" (7) . No resulta, entonces, acertada la posicin de Hauriou, quien pretendedistinguir entre "poder" administrativo y "funcin" administrativa (8) : el "poder" no es
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precisamente "administrativo", sino "estatal", vale decir es un atributo del Estado, y no de laAdministracin; esta ltima no hace otra cosa que "actualizar" o "manifestar" la partepertinente del poder del Estado.

Cada uno de los rganos esenciales -legislativo, ejecutivo y judicial-, aparte de sus propiasfunciones especficas, ejerce o realiza otras de la misma naturaleza que aquellas quecaracterizan a los dems rganos. El Congreso legisla, juzga y ejecuta o administra. Elejecutivo administra y ejecuta, pero tambin legisla y juzga, a su manera. Igual cosa ocurrecon el rgano judicial: juzga, sin perjuicio de realizar actos de naturaleza legislativa, y otrosdonde acta ejecutivamente o como administrador (9) . De modo que la funcin administrativano est circunscripta a uno solo de los expresados rganos: si por principio constituye lafuncin especfica del ejecutivo, es en cambio compartida por los rganos legislativo y judicial;algo similar ocurre con las funciones legislativa y judicial. Pero el carcter substancial ydistintivo de estas actividades no se modifica, cualesquiera fuesen los organismos que lasproduzcan o el procedimiento que se utilice para su produccin (10) . Es por eso que en losestudios cientficos del derecho administrativo predomina la concepcin "objetiva" deAdministracin Pblica, en cuyo mrito pertenece a la rbita del derecho administrativo laregulacin de cualquier acto de funcin administrativa, aunque no sea cumplido por el llamado"Poder" Ejecutivo (11) .

El contenido de cada una de esas funciones esenciales (legislacin, ejecucin y justicia) varacon relacin a la ley y con relacin al tiempo. El rgano legislativo dicta o crea la ley, la alteray la suspende segn su voluntad y conforme con la Constitucin; el ejecutivo cuida que la leyse cumpla y se observe; el rgano judicial la interpreta y aplica, cuando se suscitancontroversias o conflictos respecto a lo que se ha hecho u omitido bajo su imperio. De maneraque el legislativo se ocupa principalmente del futuro, el ejecutivo del presente, en tanto que eljudicial es retrospectivo, obra sobre lo pasado (12) . Dedcese de esto que la actividad de laAdministracin es continua, permanente, mientras que la actividad legislativa y la judicial norevisten ese carcter, ya que aparecen como intermitentes o discontinuas (13) .

De todo lo dicho desprndese que, con referencia a la actividad del Estado, no correspondehablar de "separacin de poderes", sino de "distribucin de funciones" entre los rganoslegislativo, ejecutivo y judicial. Cada uno de stos ejerce una seccin del "poder"general delEstado (14) . Los constitucionalistas hablan de "divisin de poderes": continan influidos por la

grande obra de Montesquieu o, posiblemente, por el distinto criterio o por el diferente punto devista -con relacin a los administrativistas- con que afrontan el estudio de esta cuestin. Encambio, siempre respecto a la actividad del Estado, los administrativistas modernos ya hablande "distribucin de funciones", de "funciones del Estado", de "rganos y funciones" (15) . Losconstitucionalistas consideran este asunto con criterio "poltico", en tanto que losadministrativistas lo hacen con criterio puramente "jurdico", vinculndolo a la organizacinadministrativa y a la adjudicacin de la respectiva competencia a los distintos rganos.

3. La nocin conceptual de Administracin, considerada sta como una de las funcionesesenciales del Estado, es controvertida en el terreno doctrinario. Las opiniones son hartodiversas o variadas. No slo se requiere caracterizar la Administracin frente a las otrasfunciones esenciales -legislacin y justicia-, sino que, adems, corresponde optar por el puntode vista en que ser considerada: el objetivo, substancial o material, o el punto de vistasubjetivo u orgnico.

En ste, como en todos los supuestos en que se debaten cuestiones semejantes, nada seganara pasando revista a las distintas nociones conceptuales o definiciones propuestas por losautores. No sera se un mtodo cientfico, de resultados concretos y positivos. Por elcontrario, juzgo que, previamente, corresponde hacer una generalizacin de los respectivosconceptos; despus una sntesis de ellos, para llegar luego a la nocin o definicin respectiva.

La doctrina predominante, con todo acierto, al referirse a la Administracin Pblica noconsidera a sta en sentido orgnico o subjetivo, sino desde el punto de vista material,substancial u objetivo; vale decir, la Administracin resulta caracterizada en base a lanaturaleza jurdica interna del acto administrativo, con total prescindencia de la ndole delrgano o del agente productor del acto. Se prescinde, pues, del "autor"del acto: slo se tieneen cuenta el "acto"en s mismo. Tal es el criterio con que ser considerada la Administracin

Pblica en la presente obra. Lo que ha de definir una institucin es la "substancia" de lamisma, no la "forma" ni el "autor" de los actos respectivos: la "forma" y el "autor" sloconstituyen elementos contingentes. Puede, entonces, haber "Administracin" no slo en la
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actividad del ejecutivo, sino tambin en parte de la actividad del rgano legislativo o de la delrgano judicial.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, etimolgicamente "administrar"proviene del vocablo latino "administrare", de ad, a, y ministrare, servir. De modo queetimolgicamente su significado es el de "servir a". Ello traduce la idea de "accin","actividad", tendiente al logro de un fin. Pero el significado etimolgico no es el significadojurdico, mxime si a la idea de administracin se la relaciona con la actividad del Estado.

4. Varias son las concepciones expuestas para dar la nocin de Administracin Pblica. Lasprincipales son las siguientes:

a)Administracin como actividad equivalente a la de gobierno.

Esta idea tiene un origen histrico. Antao "gobierno" comprenda todas las actividades delEstado: legislacin, justicia y administracin. Pero durante el proceso de la evolucin delEstado, esas ramas fueron separndose entre s, una despus de la otra. La primera ensepararse fue la justicia. Con la formacin del nuevo derecho constitucional, la legislacinaparece luego en situacin de oposicin respecto a la restante actividad del Estado.Finalmente, para toda la actividad que no es justicia ni legislacin, se introdujo la palabraadministracin, aunque no para reemplazar la actividad de gobierno, sino para designar unanueva rama de actividad que, desprendindose aun del gobierno, aparece colocada al lado dela justicia, formando como el opuesto de sta (16) .

Lo cierto es que actualmente toda la actividad del Estado hllase atribuida a esas tres ramasespeciales: legislacin, justicia y administracin. Ellas no le dejaron al gobierno sino lo que leses comn. Hoy se entiende por gobierno la alta direccin, la impulsin que parte del centropara activar los negocios en el sentido de una buena poltica y de inters general (17) .

El "gobierno" de un pas -el del nuestro por de pronto- no est circunscripto a una de lasexpresadas ramas especiales (legislacin, justicia y administracin): hllase nsito en las tres

ramas simultneamente; por eso sera incorrecto asimilar el rgano "ejecutivo" a "gobierno", ypor eso mismo en el actual proceso de la evolucin del Estado sera impropio asimilar"Administracin" a "gobierno".

b)Administracin como actividad subordinada a la de gobierno.

Ya Otto Mayer expres que hoy se entiende por gobierno la alta direccin, la impulsin queparte del centro para activar los negocios en el sentido de una buena poltica y del intersgeneral (18) .

Si gobierno es "direccin", Administracin es "accin complementaria". Serrigny expres que

se trata de una misma escala ocupada por un solo poder, bajo nombres distintos. Se llamagobierno en los grados superiores, yAdministracin en los inferiores (19) .

Para Esmein, ms que la accin de dirigir, lo que caracteriza la obra de gobierno es la accinde impulsar. Gobierno, dice, es impulsin. Administracin es accin subordinada, noespontnea. La sociedad poltica es como una mquina. El gobierno es el motor. Losfuncionarios de la Administracin son los rganos de transmisin y las piezas de la mquina(20) .

Desde luego, "administrar" es una actividad subordinada a la actividad de gobierno. Pero comoel "gobierno" no est concretado exclusivamente en el rgano "administrador", la nocin de"Administracin" no queda aclarada con decir que es una actividad subordinada a la degobierno: an faltara expresar las notas especficas de "Administracin" que permitirndiferenciarla de la "legislacin" y de la "justicia".
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c)Administracin como actividad total del Estado (Constitucin y Administracin).

Stein, en Alemania, continuando la labor de otros juristas, intent dar un nuevo concepto deAdministracin: el opuesto a Constitucin. En esta doctrina, la Administracin se refiere a todoel Estado y a la totalidad de su actividad para el cumplimiento de sus fines. Constitucinequivale a estructura y actividad funcional. Administracin supone actividad teleolgica. Laprimera es voluntad. La segunda, accin(21) .

Este criterio ha sido objetado por Merkl, porque si la Administracin coincide con la actividadtotal del Estado, esta teora coincidir con la teora del Estado. En tal situacin, dice, no haynecesidad de un nuevo nombre para la totalidad de las funciones del Estado, sino de unnombre diferenciativo para una de sus funciones especiales (22) .

Por otra parte, como bien se ha dicho, no es exacto que toda la actividad del Estado seaadministrativa. La actividad de los rganos estatales no siempre es de carcter administrativo(23) .

d)Administracin como actividad del Poder Ejecutivo.

Algunos tratadistas, como Santamara de Paredes, en Espaa, y Waline, en Francia, hanconsiderado a la Administracin como la actividad que realiza el Poder Ejecutivo (24) . Igualtesis sigui en Francia Carr de Malberg, segn lo recuerda Laubadre (25) .

Esta concepcin no es aceptable: 1) porque considera a la Administracin desde el punto devista orgnico o subjetivo, temperamento deleznable, segn qued de manifiesto al comienzode este pargrafo, rechazado por la doctrina dominante; 2) porque, aparte de lo anterior, caberecordar que no slo administra el rgano "ejecutivo", sino tambin el legislativo y el judicial(26) .

e)Administracin como actividad estatal que tiene en mira el funcionamiento de los serviciospblicos.

Este criterio constituye la esencia de la tesis seguida por Duguit y actualmente por Laubadre(27) .

Lo juzgo carente de base, por cuanto los servicios pblicos, stricto sensu, no constituyen lanica actividad de la Administracin. Fuera del "servicio pblico" an existe un amplio margenpara el desarrollo de la actividad administrativa.

f)Administracin como actividad del Estado que no es legislacin ni justicia.Esta teora, llamada tambin "residual", considera "Administracin" toda la actividad del Estadoque no es legislacin ni justicia. En trminos generales, esta tesis es exacta, pues,efectivamente, Administracin es la actividad estatal que, con relacin a la actividad totaldelEstado, resta despus de deducidas la legislacin y la usticia. No obstante, es una tesisinaceptable, pues, previamente, requiere determinar qu es y qu ha de entenderse porlegislacin y por justicia, datos stos no revelados por la teora en examen (28) .

Como lo recuerda Garca Oviedo, a este concepto de Administracin, puramente negativo, loexplica una razn histrica. Originariamente fue considerada la total actividad estatal de unmodo unitario. Ms tarde logr independencia la justicia, y posteriormente la legislacin. Loque qued, por exclusin, fue llamado Administracin (29) .
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g)Administracin de acuerdo con el contenido de los actos de la actividad del Estado (Duguit).

Len Duguit, el eminente jurista francs, considera que la diferenciacin de las funcionesestatales debe resultar del "contenido"de los actos, con prescindencia de los rganos de queemanan. Podr haber un carcter "formal" diferente de acuerdo al rgano o agente productordel acto; pero desde el punto de vista "material" el acto no altera su substancia, cualquiera seasu autor.

Para Duguit las funciones jurdicas del Estado se determinan segn la modificacin que el actoproduce en el ordenamiento jurdico. Deben considerarse como integrantes de la funcinadministrativa todos los actos jurdicos que no sean "actos-reglas", pues stos constituyen elobjeto de la funcin legislativa.

Considera dicho jurista que slo hay tres categoras de actos jurdicos: los actos-reglas, losactos-condicin y los actos subjetivos. Los primeros integran el contenido de la funcinlegislativa. Los actos condicin y los actos subjetivos forman el contenido de la funcinadministrativa (30) . Los actos condicin y los actos subjetivos forman, pues, el contenidomaterial de la funcin administrativa, cualesquiera sean los rganos o los agentes de que ellosemanen. Incluye en el concepto de acto administrativo a todas las operaciones "materiales"realizadas para asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos, entrando tales actos en el

contenido de la funcin administrativa considerada desde el punto de vista jurdico (31) .La tesis de Duguit ha sido objeto de crticas.

Se ha dicho que la teora de dicho maestro sobre los actos jurdicos forma parte, como un todoindiviso, de su concepcin realista del derecho, y que, por consiguiente, la crtica a esta ltimatiene validez para demostrar si es o no errnea la diferenciacin de las funciones de legislaciny administracin teniendo en cuenta exclusivamente esos dos tipos de actos. El destacadojurista pretendi substituir el sistema tradicional de los derechos legales por otro que noadmite sino deberes jurdicos (32) . Su "regla jurdica" no reconoce ningn derecho;nicamente deberes jurdicos. Pero no advirti que tener deberes y carecer de derechos es eldestino de los esclavos. Su idea hllase totalmente fuera de la realidad (33) .

Tambin se objet dicha teora porque, de acuerdo con ella, la actividad reglamentaria, que es

tpicamente administrativa, quedara desplazada al campo de la legislacin (34) . Para Duguitlos reglamentos constituyen ejemplos netos de actos-reglas (35) .

h)Administracin como actividad de rganos ejecutivos dependientes. Merkl.

Merkl es, en principio, un partidario de la teora que considera Administracin todo lo que noes legislacin ni justicia. Pero si bien est conforme con ese punto de partida, no considera queesa sola afirmacin baste para caracterizar la actividad de la Administracin: juzgaindispensable diferenciar Administracin de legislacin y Administracin de justicia, para luegodar la nocin conceptual de Administracin.

Sus puntos de vista ofrecen reparos y, por ello, no son aceptables. No obstante, su razonadaconstruccin merece y debe ser conocida: implica un plausible esfuerzo para dar la nocinconceptual que aqu se busca.

Con referencia a la legislacin, opta por el sentido "formal" de ella; si as no fuere, y seaceptare el sentido "material" de legislacin, se excluiran de la esfera de la Administracin lasordenanzas, reducindose el campo de lo administrativo. Adems, la ley "formal" ha dereferirse a actos "generales", y no a actos individuales: de lo contrario el mbito de lalegislacin crecera a costa de la Administracin y de la justicia, pues en stas abundan lospreceptos jurdicos individuales.

A la diferencia entre legislacin formal y Administracin la funda en la respectiva distancia a laConstitucin: la legislacin es ejecucin inmediata de la Constitucin; la Administracin esejecucin mediata de la misma. Si la legislacin es ejecucin inmediata de la Constitucin, la

Administracin -lo mismo que la justicia- es ejecucin de la legislacin; vale decir, laAdministracin es una actividad sublegal.
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A su vez la diferencia entre Administracin y justicia -actividades estatales sublegales- estaradada por la situacin jurdica del rgano en relacin con rganos del mismo complejo orgnico.En la justicia existe absoluta "coordinacin" de rganos; en la Administracin, junto a lacoordinacin, existe "subordinacin" de rganos.

La situacin jurdica del rgano judicial es distinta a la de los rganos administrativos. Estosltimos se encuentran vinculados por las "instrucciones", las cuales no se conciben en elmbito judicial.

En mrito a las consideraciones precedentes, Merkl entiende por Administracin las funcionesde aquel complejo orgnico regido por relaciones de dependencia que se revelan en el derechoa dar instrucciones del rgano superior y en el deber de obedecerlas del rgano inferior (36) .

Como ya lo expres, la teora de Merkl no est exenta de reparos. El propio Merkl se encargade advertir que esa teora falla cuando se consideran los rganos "superiores" de laAdministracin, los cuales -por su posicin- no dependen de rgano alguno, faltando as, conrelacin a esos rganos superiores, la "subordinacin" caracterstica en los rganosadministrativos, pues, evidentemente, esos rganos superiores no estn subordinados a otrorgano administrativo. "No podemos negar, dice Merkl, que ni con este criterio,definitivamente aceptado, se puede establecer una separacin completamente satisfactoria

entre la Administracin y otros campos funcionales. Porque, si de una manera general, ladependencia caracteriza a la Administracin en su totalidad, se dan, sin embargo,manifestaciones fronterizas en la administracin no afectadas por esa dependencia. Si losrganos de la administracin son dependientes, es natural que tienen que existir rganos delos cuales dependan, sin que stos, a su vez, vuelvan a depender de otros rganosadministrativos. ...En cierto dominio fronterizo de la administracin nos encontramos, por lotanto, con la misma independencia de los rganos y de las funciones que en toda la justicia"(37) .

El criterio propuesto por Merkl para diferenciar la funcin legislativa de las funcionesadministrativa y judicial, basado en la respectiva distancia a la Constitucin, en cuyo mrito lalegislacin es ejecucin inmediata de la Constitucin, mientras que la Administracin y lajusticia implican ejecucin mediata y a travs de la legislacin, ha sido desestimado, porcuanto los hechos lo desvirtan (38) . Villegas Basavilbaso advierte que "de acuerdo con esa

distincin, un reglamento dictado por el Poder Ejecutivo en ausencia de ley estableciendoreglas de derecho administrativo, por ejemplo: el rgimen del derecho de reunin o el de lafuncin pblica, sera un acto de legislacin, en contradiccin con la naturaleza propia de esosactos que son verdaderamente administrativos. Adems, si la nota diferencial entreAdministracin y justicia est dada en esta teora por la subordinacin jerrquica en el ordenadministrativo y la independencia en el orden judicial, los actos de jurisdiccin voluntaria, quesiempre han sido clasificados como de administracin, seran actos jurisdiccionales (judiciales).Finalmente, no es exacto, por lo menos en el ordenamiento jurdico argentino, que en todoslos casos el juez ni la Administracin ejecuten la ley a travs de la Constitucin, esto es, enforma mediata, por cuanto su primer deber es la aplicacin de la Constitucin, o lo que es lomismo, la ejecucin de la norma fundamental" (39) .

i) La Administracin como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden jurdico yde acuerdo con los fines de la ley.

Distinguidos tratadistas suelen dar como nota caracterstica de la actividad administrativa, lade que sta ha de ejercerse dentro del orden jurdico y de acuerdo con los fines de la ley (40) .Villegas Basavilbaso precisa su idea en los siguientes trminos: "El Estado moderno tienelmites en su actividad, demarcados por normas de derecho, y, por lo tanto, la Administracin,que es una de sus manifestaciones jurdicas, debe obrar normalmente en la rbita de aqullas"(41) .

Disiento con tal criterio. El deber de actuar dentro del orden jurdico y de acuerdo con los finesde la ley no es nota exclusiva de la actividad administrativa, sino tambin de la funcinlegislativa y de la judicial. Acaso el legislador, respecto a las leyes que emite, no deberespetar el orden jurdico establecido en la Constitucin? Adems, en el cumplimiento de sus
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funciones, incluso el legislador debe respetar las "finalidades constitucionales", bajo pena deemitir leyes nulas (42) . Algo similar ocurre con la actividad judicial (43) .

Aparte de lo anterior, cuando un jurista se refiere a la actuacin del Estado actual, del Estadonormal, virtualmente hace referencia al Estado de Derecho, que, como bien se dijo, adiferencia del Estado de polica, nicamente se desenvuelve "secundum legem" (44) . Ese es elconcepto "jurdico" del Estado actual, del Estado normal, al que se hace implcita referenciacuando se habla del "Estado". En consecuencia, y siendo as, dar como nota especfica de laactividad del Estado, o de la de uno de sus rganos esenciales, que la misma debedesenvolverse dentro del orden jurdico, resulta redundante, porque va de suyo que laactividad estatal -cualquiera sea el rgano del mismo que se considere- debe armonizar condicho orden jurdico, encuadrando en l. No es menester, entonces, incluir en una definicin,como nota especfica, lo que constituye un presupuesto general e ineludible. Todo esto es departicular aplicacin a la actividad administrativa.

Tampoco es menester especificar en una definicin, por ser ello redundante, que la actividadadministrativa debe hallarse de acuerdo con los fines de la ley. Es elemental que debe estarlo,y de ese supuesto se parte. Si la Administracin no actuase de acuerdo con los fines de la ley,sus actos seran rritos, por ilegtimos, sea esto por exceso de poder o por desviacin de poder.

Cierto es que, con relacin a la ley, hay quien coloca en situacin distinta a la Administracin ya la justicia. La idea se expresa grficamente trazando una lnea que sera el derecho objetivo.La actividad legislativa estara sobre esa lnea, pues el legislador sanciona la norma, lamodifica, la extingue; la actividad judicial estara en la lnea, porque el juez obra siempre"declarando" el derecho; la actividad administrativa estara debajo de la lnea del derechoobjetivo (45) . Esto podra servirles de base a los que, en la definicin de Administracin,incluyen como nota especfica que la misma debe actuar dentro del orden jurdico, o bajo elorden jurdico. Pero tambin disiento con la idea expuesta por el autor ltimamente citado.Con relacin a la ley, la situacin de la Administracin y de la justicia es la misma: ambasestn por debajo de la ley. Dijo Fleiner: "En tanto que los organismos administrativos estnsometidos a las reglas de derecho, su posicin con respecto a la ley es la misma que la de lostribunales" (46) . Cada una en su esfera, la Administracin y la justicia tienen el mismo fin:aplicacin del derecho (47) ; la aplicacin del derecho por la Administracin y la justicia podraresponder a fines o miras distintos, pero ello no quita que, con relacin a la ley, la situacin de

ambas sea la misma: actividades estatales sublegales.

No es justificable, pues, incluir como nota especfica en la nocin conceptual o definicin deAdministracin, que sta debe desenvolver su actividad dentro o bajo el orden jurdico y deacuerdo con los fines de la ley.

(4) Villegas Basavilbaso, tomo 1, pgina 36. "En realidad, dice este tratadista, el poder delEstado es uno solo, pero diferenciadas son sus funciones jurdicas" (tomo 2, pgina 220). Fraga,refirindose al Estado, dice que en la prctica se usan indistintamente los trminos "atribuciones" y"funciones", pero que stos hacen referencia a nociones diferentes, por lo que es preciso darles susignificacin exacta. Para l "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones" (GabinoFraga, pgina 33); pero este concepto no es concluyente ni satisfactorio, pues, contrariamente a lo queexpresa Fraga, podra decirse que las "atribuciones"constituyen la forma de ejercicio de las "funciones".Quiz esta ltima sea una nocin ms precisa y aceptable, tanto ms cuanto las "funciones"se hacenefectivas mediante el "poder" estatal. Cuando se habla de "atribucin de funciones a los rganos", debeentenderse que se trata de "asignacin"de funciones a los mismos.

(5) Fischbach: "Teora general del Estado", pgina 138. En igual sentido: Jellinek: "Teorageneral del Estado", pginas 376-377, quien expresa que es posible hablar de una divisin decompetencias, pero no de una divisin de poderes (pgina 377). R. Carr de Malberg recalca que la

potestad del Estado es una y que es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la unidad del poderdel Estado ("Teora general del Estado", pgina 249, nota, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1948).Adems, vase: Ranelletti, "Corso di istituzioni di diritto pubblico", pginas 32 y siguientes.

(6) El "poder" o "imperium", juntamente con el "territorio" y el "pueblo", representan loselementos constitutivos esenciales del Estado (Fischbach: "Teora general del Estado", pginas 19, 101,111 y 112; Orlando: "Diritto pubblico generale", pginas 187 y 188; Ranelletti: "Corso di istituzioni didiritto pubblico", pginas 18, 24 y 32).

(7) "... y debe admitirse que la funcin administrativa es una manifestacin especial del

poder del Estado" (Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 220-221).

(8) Hauriou: "Prcis", pginas 8-13.
http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-42%23JD_D2202F-42http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-43%23JD_D2202F-43http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-44%23JD_D2202F-44http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-45%23JD_D2202F-45http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-46%23JD_D2202F-46http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-47%23JD_D2202F-47http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-4%23V_JD_D2202F-4http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-5%23V_JD_D2202F-5http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-6%23V_JD_D2202F-6http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-7%23V_JD_D2202F-7http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-8%23V_JD_D2202F-8http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-42%23JD_D2202F-42http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-43%23JD_D2202F-43http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-44%23JD_D2202F-44http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-45%23JD_D2202F-45http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-46%23JD_D2202F-46http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#JD_D2202F-47%23JD_D2202F-47http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-4%23V_JD_D2202F-4http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-5%23V_JD_D2202F-5http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-6%23V_JD_D2202F-6http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-7%23V_JD_D2202F-7http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-8%23V_JD_D2202F-8


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(9) Snchez Viamonte: "Manual de Derecho Constitucional", pgina 247.

(10) Fiorini: "Teora de la justicia administrativa", pgina 55. En igual sentido: Duguit:"Trait de droit constitutionnel", tomo 2, pginas 287-288. Como consecuencia de lo dicho en el texto, elrgano administrador, por ejemplo, puede realizar actos "jurisdiccionales", que entonces gozan de ciertasprerrogativas propias de stos. As, si bien el "recurso extraordinario de inconstitucionalidad", en principioslo procede respecto de "sentencias"definitivas (ley 48, artculo 14 Ver Texto), la Corte Suprema de

Justicia de la Nacin admite dicho recurso respecto de actos procedentes del rgano administrador,siempre y cuando dichos actos tengan contenido o substancia "jurisdiccional", o, como dijo el Tribunal,cuando los rganos o funcionarios de la Administracin han ejercido facultades judiciales, es decir, las que,en el orden normal de las instituciones incumben a los jueces, y son irrevisibles por la va judicial ("Fallos",tomo 246, pgina 269, in re "Guido Soaje Ramos" Ver Texto; tomo 248, pginas 516 Ver Texto-518, in re"Martn Aberg Cobo"; este ltimo fallo vaselo tambin en "Jurisprudencia Argentina", 1961-I, pgina218). Igualmente, el Congreso o legislativo no slo expresa su voluntad a travs de "leyes", sino tambina travs de verdaderos actos administrativos, aunque stos a veces aparezcan expresados en leyes"formales" (verbigracia, aprobacin o rechazo de un "tratado" internacional; igual carcter administrativoreviste el "acuerdo" senatorial para la designacin de un funcionario; etc.). Tales actos administrativosrealizados por el Congreso hllanse sometidos, en general, a los mismos principios jurdicos que regulanesa especie de actos cuando provienen del ejecutivo. Asimismo el rgano judicialno slo se expresa atravs de actos de tipo jurisdiccional, sino tambin mediante actos "administrativos"; verbigracia, cuandodesigna un empleado; cuando ejerce funciones de superintendencia, etc. Puede verse el trabajo deArmando Emilio Grau, "Funcin judicial del rgano ejecutivo en la Repblica Argentina", en "ECA", revistade la Escuela Superior de Ciencias Administrativas de la Universidad Nacional de La Plata, n 3, julio-diciembre de 1959, pgina 44 y siguientes. Asimismo, vase el trabajo de Orlando Rocco, "Funcin

jurisdiccional de la autoridad administrativa en materia de trabajo", La Plata 1952, Facultad de CienciasJurdicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.

(11) Puede verse: Villegas Basavilbaso, tomo 1, pginas 71-75.

(12) Cooley: "Principios generales de derecho constitucional en los Estados Unidos deAmrica", pginas 39-40; Joaqun V. Gonzlez: "Manual de la Constitucin Argentina", pginas 310-311.

(13) "Ha habido grandes pocas en la historia en las que la legislacin era completamentedesconocida; ha sido preciso un amplio desarrollo en la cultura para que aparezca, junto al derechoconsuetudinario, el derecho legislado. An hoy la legislacin es una funcin intermitente. Otro tantoacontece con las decisiones judiciales. En la evolucin social pueden igualmente hallarse largos perodos detiempo en los que en ninguna circunstancia ha necesitado el juez mostrar su actividad. Pero laAdministracin, que contiene en s ya al Gobierno, necesita siempre ser ejercida. Sin ella el Estado no

podra existir ni un momento. Se puede concebir un Estado desptico sin leyes ni jueces; pero un Estadosin administracin sera la anarqua. La Administracin, por tanto, es la funcin ms comprensiva. Todapreparacin de las leyes le compete a ella; la actividad del juez ella la apoya, y, por ltimo, ella es la queasegura la ejecucin de las decisiones judiciales" (Jellinek: "Teora general del Estado", pgina 463).

(14) El principio de la "separacin de los poderes" fue expuesto por Montesquieu -cuyoverdadero nombre era Carlos de Secondat, barn de la Brede et Montesquieu- en su obra "Lesprit deslois", aparecida en 1748, dedicada a la Constitucin de Inglaterra. Bosch, entre nosotros, ha publicado untrabajo crtico interesante sobre la obra de Montesquieu. Transcribir algunos de sus prrafos, porqueaclaran y precisan algunos de los conceptos expresados en el texto. Comienza diciendo que la terminologade Montesquieu es confusa, porque sus ideas eran confusas. "Montesquieu no distingui bien,conceptualmente, el poder del Estado, sus rganos y sus funciones, y por ello no se le plante la necesidadde usar tres expresiones distintas para nombrarlos. Bajo el vocablo genrico "poder", confundi el poderdel Estado, propiamente dicho, con las funciones del Estado y, en algunos casos, tambin con los rganosdel mismo"... "Cabe afirmar, sin embargo, que Montesquieu adopt, por regla general, el vocablo "poder",

dndole un sentido amplio, ajeno a la moderna tcnica y comprensivo de los conceptos de poder ensentido estricto, de rgano y de funcin". ... "Montesquieu, llevado por la confusin conceptual a que seviene haciendo referencia, emple las expresiones genricas "poder legislativo", "poder ejecutivo" y "poder

judicial", para denominar con ellas, sucesivamente, cada una de las tres series, de poderes, de rganos yde funciones, respectivamente. Esta desgraciada ocurrencia ha cegado a muchos comentaristas y hasembrado tal grado de confusin en esta materia, que resulta casi imposible tratar de eliminarla". ... "Elpoder del Estado en s, tal cual lo caracteriza la doctrina del Estado de nuestros das, no es susceptible deadjetivarse en esa forma. Al ser dividido el poder del Estado en varias porciones -lo cual se consigue porlos medios que ms adelante analizaremos- stas no pueden diferenciarse unas de otras por sunaturaleza, pues son secciones de un mismo poder; el hecho de la particin no produce en el podervariaciones de substancia. La nica diferencia que cabe notar, legtimamente, entre los diversos poderes,es una diferencia de grado -un poder es ms fuerte o ms dbil que otro-, nunca de naturaleza. Ladistincin por naturaleza es propia de las funciones, las cuales pueden calificarse, con toda propiedad, delegislativas, ejecutivas y judiciales, o como se quiera" (Jorge T. Bosch, "Ensayo de interpretacin de ladoctrina de la separacin de los poderes", pginas 47-50).

(15) Vase: Bonnard: "Prcis de droit public", pginas 38 y siguientes, 46 y siguientes;Fiorini: "Teora de la justicia administrativa", pginas 55-56; Caetano: "Manual de direito administrativo",
http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-9%23V_JD_D2202F-9http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-10%23V_JD_D2202F-10http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll?f=id$id=L_NAC_LY_48.HTM$t=document-frame.htm$3.0$p=&cid=AR_LA001#Art_14http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll?f=id$id=6_20823.HTM$t=document-frame.htm$3.0$p=&cid=AR_JA002http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll?f=id$id=6_20828.HTM$t=document-frame.htm$3.0$p=&cid=AR_JA002http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-11%23V_JD_D2202F-11http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-12%23V_JD_D2202F-12http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-13%23V_JD_D2202F-13http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-14%23V_JD_D2202F-14http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-15%23V_JD_D2202F-15http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-9%23V_JD_D2202F-9http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-10%23V_JD_D2202F-10http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll?f=id$id=L_NAC_LY_48.HTM$t=document-frame.htm$3.0$p=&cid=AR_LA001#Art_14http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll?f=id$id=6_20823.HTM$t=document-frame.htm$3.0$p=&cid=AR_JA002http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll?f=id$id=6_20828.HTM$t=document-frame.htm$3.0$p=&cid=AR_JA002http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-11%23V_JD_D2202F-11http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-12%23V_JD_D2202F-12http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-13%23V_JD_D2202F-13http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-14%23V_JD_D2202F-14http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-15%23V_JD_D2202F-15


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nmeros 1 y 5; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 34 y siguientes;Andr de Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", n 274; etc.

(16) Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 1, pginas 2 y 3. Puede verse,adems: Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 4.

(17) Mayer, tomo 1, pgina 3.

(18) Ver precedentemente texto y nota 14.

(19) Serrigny D.: "Trait du droit public des franaises", pgina 96, Paris 1846.

(20) Esmein: "lements de droit constitutionnel franais et compar", pgina 20, Paris 1909.

(21) Vase Garca Oviedo, tomo 1, pgina 7.

(22) Merkl: "Teora general del derecho administrativo", pgina 9. Adems, vase: VillegasBasavilbaso, tomo 1, pgina 6.

(23) Jos Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 31 y 32,Madrid 1948, dcima edicin.

(24) Santamara de Paredes: "Curso de Derecho Administrativo", pginas 34-38; Waline,pginas 6-7. Recientemente, Garrido Falla sigue un criterio similar ("Tratado de Derecho Administrativo",tomo 1, pginas 29 y 39, Madrid 1961).

(25) Vase: Andr de Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", n 300, pgina159.

(26) En sentido concordante al del texto: Labaudre, op. cit., pgina 159.

(27) Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 2, pgina 289; Laubadre, op. cit.,nmeros 276 y 290.

(28) Dicha posicin doctrinaria es compartida, en general, por diversos juristas,especialmente alemanes. Pero, por las razones dadas en el texto, la estiman insuficiente. Vase: Mayer,tomo 1, pgina 9; Laband: "Le droit public de lempire allemand", tomo 2, pgina 509; Jellinek: "Teorageneral del Estado", pgina 464; Merkl, pgina 12; Fleiner, pgina 7. Comprese: Sayagus Laso:"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 40.

(29) Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 9, nota.

(30) "Acto condicin" es el que tiene por objeto colocar a un individuo en una situacinjurdica impersonal, o de hacer regular el ejercicio de un poder legal (Jze: "Los principios generales delderecho administrativo", edicin espaola, Reus, Madrid 1928, pgina 55; adems, edicin espaola,Depalma, Buenos Aires 1948, tomo 1, pgina 48). Vase, asimismo, Duguit, tomo 1, pgina 328.En cambio, para Duguit el acto subjetivo nace cuando por l se crea a cargo de un sujeto una "obligacin"especial, concreta, "individual", momentnea, que no exista a cargo de este individuo por aplicacin deuna regla cualquiera de derecho objetivo (tomo 1, pginas 328-329).

(31) Duguit: "Trait...", tomo 2, pginas 286-289. La opinin de Duguit es compartida,entre otros, por Bonnard: "Precis de droit public", pginas 3-54, y por Laubadre, op. cit., nmeros 290 y292.

(32) Recurdese que para Duguit el acto subjetivo es el que pone a cargo de un individuouna "obligacin"especial, etc. Ver la precedente nota 27.

(33) Vase a Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 20-21, quiena su vez cita a Edgar Bodenheimer: "Teora del Derecho".

(34) Vase a Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 41. Msadelante, al diferenciar las funciones legislativa y administrativa, volver a referirme a los "reglamentos".

(35) Duguit: "Trait...", tomo 1, pginas 327-328.

(36) Adolfo Merkl, op. cit., pginas 12, 15-17, 26, 30-32, 36-37, 38, 41, 43, 52 y 59.

(37) Merkl, op. cit., pginas 59-60.

(38) Sayagus Laso: "Tratado...", tomo 1, pgina 41; Villegas Basavilbaso, "DerechoAdministrativo", tomo 1, pginas 33-34. Adems: Diez: "El acto administrativo", pgina 21.
http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-16%23V_JD_D2202F-16http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-17%23V_JD_D2202F-17http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-18%23V_JD_D2202F-18http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-19%23V_JD_D2202F-19http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-20%23V_JD_D2202F-20http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-21%23V_JD_D2202F-21http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-22%23V_JD_D2202F-22http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-23%23V_JD_D2202F-23http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-24%23V_JD_D2202F-24http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-25%23V_JD_D2202F-25http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-26%23V_JD_D2202F-26http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-27%23V_JD_D2202F-27http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-28%23V_JD_D2202F-28http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-29%23V_JD_D2202F-29http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-30%23V_JD_D2202F-30http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-31%23V_JD_D2202F-31http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-32%23V_JD_D2202F-32http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-33%23V_JD_D2202F-33http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-34%23V_JD_D2202F-34http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-35%23V_JD_D2202F-35http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-36%23V_JD_D2202F-36http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-37%23V_JD_D2202F-37http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-38%23V_JD_D2202F-38http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-16%23V_JD_D2202F-16http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-17%23V_JD_D2202F-17http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-18%23V_JD_D2202F-18http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-19%23V_JD_D2202F-19http://argentina2.lexisnexis.com.ar/NXT/gateway.dll/LNAR/AR_DA001/1153168/1153169/1170079/1170080/2202_1.htm?f=templates$fn=document-frame.htm$3.0#V_JD_D2202F-20%23V_JD_D2202F-20http://argentina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(39) Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 33-34.

(40) Entre otros, vase: Mayer, tomo 1, pgina 13; Garca Oviedo, tomo 1, pgina 10;Fraga, pgina 92; Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 42-43; Diez: "El actoadministrativo", pgina 41.

(41) Villegas Basavilbaso, tomo 1, pgina 42.

(42) La Constitucin faculta al Congreso para crear "impuestos", pero stos han de tenerfinalidades "pblicas". Si as no ocurriere, y el tributo tuviese en realidad por objeto favorecer intereses"privados", la ley respectiva sera inconstitucional, porque no estara de acuerdo con las pertinentesfinalidades de la Constitucin. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin tuvo oportunidad de declarar lainconstitucionalidad de leyes impositivas afectadas del vicio de referencia. Una de las reglas que derivandel debido proceso substantivo, dice Juan F. Linares, es la de que los impuestos deben ser creados confines pblicos ("El debido proceso como garanta innominada en la Constitucin Argentina", pgina 38,Buenos Aires 1944).

(43) Vase mi artculo "Acerca del llamado derecho judicial: su alcance. La costumbrederogatoria o contra legem. La Justicia en la estructura escalonada del orden jurdico", en "JurisprudenciaArgentina", 1950-I, pgina 73 y siguientes, seccin doctrinaria, y mi "Tratado del Dominio Pblico", n 65.

(44) Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", tomo 1, pgina88. "El Estado normal, dice Jellinek, fue definido, tanto antiguamente cuanto en los tiempos modernos,como aquel en el que domina la ley, esto es, como aquel en el cual la Administracin y la actividad

jurisdiccional tienen por fundamento reglas de derecho. Las modernas teoras del Estado de Derechoformuladas por Mohl, Stahl y Gneist, no han aadido ninguna nueva nota a las doctrinas de Platn yAristteles sobre el Estado legal"("Teora General del Estado", pgina 464).

(45) Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 146, nota 52.

(46) Fleiner, pgina 5.

(47) "Desde el punto de vista de la ley, el fin de la justicia y de la Administracin es aplicacin delderecho" (Merkl, pgina 38). Adems: del mismo autor, pginas 41-43. "En realidad, dice Merkl, entre unaactividad apoyada en la ley, como sera la justicia, y una actividad dentro de los lmites de la ley, comosera la Administracin, no existe la menor diferencia objetiva en modo alguno, sino puramenteterminolgica" (pgina 43).

5. No siendo aceptables las tesis expuestas para dar la nocin conceptual de administracin ypara fijar las caractersticas especficas de la actividad administrativa, es necesario, para llegara dicha nocin, establecer cules son las caractersticas de las distintas actividades estatales(legislacin, Administracin y justicia), para luego determinar qu distingue la actividadadministrativa de las actividades legislativa y judicial.

La legislacin supone siempre la creacin de una regla de derecho (48) . Si bien a tal regla sele atribuye habitualmente el carcter de "general" y "abstracta" (49) , puede darse el caso deleyes aplicables a un hecho o supuesto "individual" (50) . Pero la legislacin no es actividadinmediata, sino "mediata", lo mismo que la actividad judicial: a travs de la legislacin elEstado establece cmo determinados intereses deben ser atendidos, pero no los atiende

directamente; con la funcin judicial, el Estado dispone que la voluntad legislativa seacumplida, pero no es ella quien la hace efectiva (51) .

La "jurisdiccin"fija en los casos individuales el derecho incierto (52) : es, pues, una actividad"concreta" (53) . Pero no es una actividad "inmediata" (54) . Su "fin" esenciales la tutela odefensa del derecho objetivo; la proteccin de los derechos subjetivos -lograda con el actojurisdiccional- traduce un momento secundario y una consecuencia de lo anterior. La funcinjudicial se ejercita en el "inters de la ley", es decir objetivamente. El juez, como el legislador,hllase "supra-partes", el administrador "es parte" (55) . "Para la justicia -y en esto estriba ladiferencia entre sta y la Administracin- su propio fin es la aplicacin del derecho, en tantoque respecto de la Administracin la aplicacin del derecho no es ms que el medio para unfin" (56) .

La "Administracin" es una actividad "concreta" (57) y "prctica" (58) . En qu consiste esa

actividad? Consiste en actos jurdicos y en operaciones materiales (59) . Es, adems, unaactividad "inmediata" (60) , pues la realizan y llevan a cabo los propios rganosadministrativos con el objeto de lograr los fines que la motivan.
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Por otra parte, como ya qued dicho en un pargrafo precedente, con relacin al tiempo laAdministracin es una actividad "permanente" o "continua" del Estado (acta para el"presente"), en tanto que la legislacin y la justicia son actividades intermitentes odiscontinuas, que obran con relacin al futuro o al pasado, respectivamente (61) .

No faltaron quienes consideran el "libre arbitrio" como elemento esencial de la Administracin,presentando a sta en evidente contraste con la justicia, que se somete a la ley. Este punto devista, dice Fleiner, se basa en un error: en el Estado de Derecho slo se concibe una"Administracin conforme a la ley" (62) .

Pero la actividad administrativa no slo puede consistir en actos individuales o particulares,sino tambin en actos de contenido general, verbigracia, los "reglamentos"que, a pesar de sucontenido abstracto, han de tenerse como actos administrativos (reglamentos de "ejecucin" y"autnomos") (63) . El reglamento es un acto administrativo general. Es un actoadministrativo en sentido formal. "No puede existir duda al respecto: en el plano formal elreglamento no es ley" (64) .

El precedente anlisis permite establecer los caracteres especficos de la Administracin, comoas las diferencias y eventuales afinidades intrnsecas con la legislacin y la justicia. De elloresulta que la Administracin es una actividad "permanente", "concreta", "prctica" e

"inmediata"; todo esto con lasparticularidades y el alcance a que tambin hice referencia.En su mrito, sobre tales bases, puede definirse la Administracin como la actividad

permanente, concreta y prctica, del Estado que tiende a la satisfaccin inmediata de lasnecesidades del grupo social y de los individuos que lo integran.

En la definicin de Administracin no basta con hacer referencia a las "necesidades del gruposocial" (o necesidades colectivas, como generalmente dicen los autores); es indispensableagregar que esa actividad estatal puede tender, tambin, a satisfacer necesidades de los"individuos" que integran dicho grupo, pues, en efecto, la actividad de la Administracin nosiempre tiende a satisfacer necesidades "generales", sino a resolver situaciones "particulares"de los individuos; verbigracia, cuando otorga una concesin de uso sobre el dominio pblico.

En el terreno doctrinario abundan las ms variadas definiciones o nociones conceptuales de

Administracin Pblica. Cada autor propone la suya, de acuerdo con su concepcin sobre lamateria. La definicin que he dado responde a los puntos de vista que dejo expuestos (65) .

6. Antao la nocin de "gobierno" difera de la actual.

En un principio, las funciones estatales no se hallaban divididas, como hoy, y atribuidas arganos distintos; todas ellas estaban reunidas. En esa etapa la idea de "gobierno"comprendala actividad totaldel Estado. Posteriormente, a medida que avanzaba el proceso de evolucindel Estado, fue producindose la paulatina separacin de esas funciones. La justicia fue laprimera en separarse; luego ocurri lo mismo con la legislacin. De esa forma la actividad"ejecutiva"qued separada del conjunto originario (66) .

Para los que aceptan la existencia de los llamados "actos de gobierno" como categora especial-de los cuales me ocupar en el lugar oportuno de esta obra-, dentro mismo de la actividad

"ejecutiva", aunque sin producirse al respecto una divisin de rganos, se oper una nuevadivisin: la actividad administrativa se distingue de la actividad "gubernativa", vale decir,dentro del rgano "ejecutivo", "Administracin" y "gobierno" aparecen como actividadesdistintas. Pero la existencia del "acto de gobierno", como acto de "naturaleza"especial, es hoydiscutida en doctrina (67) .

Sin perjuicio de lo expuesto, cabe advertir que el "gobierno" (expresin final de "poder") noslo est constituido por el rgano ejecutivo, sino tambin por el legislativo y el judicial. Ascomo el "poder" del Estado es nico, aunque distribuido en funciones, as tambin el"gobierno" es nico, aunque -en lo atinente a su ejercicio- hllase distribuido entre los tresrganos esenciales del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial (68) . El "gobierno" loconstituyen esos tres rganos, ponindolo de manifiesto cada uno de ellos en su esfera decompetencia (69) .

Si bien antao la idea de "gobierno"comprenda la actividad totaldel Estado, porque en aquelentonces an no se haba producido la divisin de funciones con asignacin de ellas a "rganos
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distintos", en la actualidad la idea de "gobierno" tambin se refiere a la actividad totaldelEstado, puesto que cada uno de los tres grandes departamentos -legislativo, judicial yejecutivo- ejerce una porcin del gobierno, que, como expresin de "poder", es nico. Ladiferencia entre lo que, al respecto, ocurra antao y ocurre hoy, consiste en que antes elgobierno hallbase concentrado en un solo rgano, mientras que actualmente lo ejercitan lostres rganos esenciales, cada uno de ellos dentro de la esfera de competencia atribuida por laConstitucin.

Sobre tales bases, hoy se entiende por gobierno la alta direccin, la impulsin que parte delcentro para activar los negocios en el sentido de una buena poltica y del inters general (70) .La accin complementaria de "gobierno", subordinada al mismo, es "Administracin". Como lorecord en un pargrafo anterior (n 4, letra b), Esmein equiparaba la sociedad poltica a unamquina. El gobierno sera el motor. Los funcionarios de la Administracin seran los rganosde transmisin y las piezas de la mquina.

7. El Estado de polica y el Estado de Derecho difieren esencialmente entre s. Esadiferenciacin repercute, asimismo, en la "Administracin" de es

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