Toyama Miyagusuku, Jorge y Eguiguren Praeli, Augusto - La Jurisprudencia Adminsitrativa Laboral en...

7/21/2019 Toyama Miyagusuku, Jorge y Eguiguren Praeli, Augusto - La Jurisprudencia Adminsitrativa Laboral en La Inspeccion

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Av. Angamos Oeste N 526 - Miraflores

(01) 710-8900 TELEFAX: (01) 241-2323www.dialogoconlajurisprudencia.com.pe

JORGE TOYAMA MIYAGUSUKU

AUGUSTO EGUIGUREN PRAELI

La JURISPRUDENCIAADMINISTRATIVA LABORAL

EN LAINSPECCINDEL TRABAJO


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LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

LABORAL EN LA INSPECCIN

DEL TRABAJO

PROHIBIDA SU REPRODUCCINTOTAL O PARCIAL

DERECHOS RESERVADOSD.LEG. N 822

PRIMERA EDICINOCTUBRE 2012

7,060 ejemplares

Jorge Toyama Miyagusuku

Augusto Eguiguren Praeli

Gaceta Jurdica S.A.

HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LABIBLIOTECA NACIONAL DEL PER

2012-12391

LEY N 26905 / D.S. N 017-98-ED

ISBN: 978-612-311-002-4

REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL31501221200749

DIAGRAMACIN DE CARTULA

Martha Hidalgo Rivero

DIAGRAMACIN DE INTERIORES

Rosa Alarcn Romero

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CENTRALTELEFNICA: (01)710-8900FAX: 241-2323

E-mail:[email protected]

GACETAJURDICAS.A.

Impreso en: Imprenta Editorial El Bho E.I.R.L.

San Alberto 201 - SurquilloLima 34 - Per


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PRLOGO

Desde inicios de la dcada en curso, la inspeccin del trabajo ha venido cobrando cre-ciente importancia. Los sucesivos regmenes han reformado integralmente la legislacinsobre la materia tres veces, conrindose mayores atribuciones y responsabilidades a losinspectores, cuyo nmero se ha incrementado signicativamente y cuya capacitacin se re-fuerza de forma constante. Hoy, sin duda, contamos con un aparato inspectivo ms grandeen personal y recursos materiales, y ms calicado que el que haba en la transicin del au -toritarismo a la democracia el 2001. Por cierto que an sigue siendo insuciente para el vo-lumen de empresas y trabajadores del pas, pero el avance es notorio.

La labor de la inspeccin del trabajo es fundamental para detectar y sancionar los in-cumplimientos del ordenamiento laboral. En el mayoritario sector informal de la economala evasin es total, pero se produce tambin en menor escala en el sector formal. Las in-fracciones revisten diversa gravedad: desde el atraso en la fecha de pago de un beneciohasta la imposicin de trabajo insalubre e inseguro. Un inspector dotado de autoridad, bien

preparado y de recto proceder, resulta indispensable para scalizar adecuadamente a losempleadores. De nada sirve a los trabajadores una legislacin generosa en el reconocimien-to de derechos, que no es adems nuestro caso, si no se ejerce desde el Estado un ecazcontrol sobre su aplicacin efectiva. As lo han entendido los pases con los que suscribi-mos tratados de libre comercio, que estn ms interesados en comprometernos en alcanzarlo segundo que lo primero.

En su desempeo cotidiano, la inspeccin del trabajo conoce y resuelve multitud decasos a nivel nacional, algunos de especial trascendencia. Qu criterios uyen de sus deci-siones de segunda instancia? Se puede predecir su comportamiento? Estn ajustadas a leysus resoluciones? Resultan sucientemente sustentadas? Respetan rigurosamente los pro-cedimientos previstos? Muchas preguntas formuladas por todos los actores involucrados, alas que no podemos hallarles respuesta sin una sistematizacin de los pronunciamientos de

la inspeccin del trabajo.

El propsito de este estudio es justamente el de permitirnos contestar dichas interrogan-tes. Por primera vez se nos ofrece una recopilacin de los pronunciamientos de la segundainstancia de la inspeccin del trabajo, organizados temticamente segn las principales ins-tituciones del Derecho del Trabajo. El valor de esta investigacin es inmenso para la propiaadministracin del trabajo, que podr comprobar la solvencia y coherencia de sus resolucio-nes y corregir los desajustes mediante directivas, as como para los actores laborales, que

podrn anticiparse a los criterios uniformes o a la ausencia de ellos respecto de sus denun-cias y, por supuesto, a todos los interesados en las relaciones laborales.


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JORGE TOYAMA MIYAGUSUKU / AUGUSTO EGUIGUREN PRAELI

Los autores del trabajo son dos brillantes profesionales ampliamente conocidos y res-petados en el medio, no solo por su alta calicacin, sino tambin por su comportamientotico. Augusto Eguiguren ha sido Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin

del Empleo y Viceministro de Trabajo. En su gestin hubo una preocupacin por el cumpli-mento de las normas y su interpretacin progresiva. Asimismo, Jorge Toyama es un desta -cado profesor de la Ponticia Universidad Catlica del Per, autor de importantes contribu-ciones al Derecho del Trabajo.

A nombre de los usuarios de esta obra, les agradezco por el valioso aporte que nos brin-dan para el conocimiento de la vigencia efectiva de nuestra disciplina.

JAVIER NEVES MUJICA Profesor Principal de la

Ponticia Universidad Catlica del Per


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PRESENTACIN

En una reciente encuesta del INEI, poco ms de cuatro millones de trabajadores solicita-ban inspecciones laborales, cuando menos dos veces al ao. Actualmente, a nivel nacionalexisten 420 inspectores y se requeriran 2,082 para cubrir la demanda a nivel nacional, estoes, la inspeccin laboral solamente alcanza al 20% de la demanda nacional.

Las inspecciones y scalizaciones laborales tienen, cada vez ms, una presencia gravi-tante en las relaciones laborales. Prcticamente, salvo la reposicin de un trabajador des-

pedido y el pago de benecios para personal cesado, los inspectores de trabajo tienen fa-cultades para ordenar la inclusin de trabajadores de terceros, disponer la paralizacin deuna obra riesgosa, ordenar el cese de un acto de hostilidad, constatar y disponer el pago dehoras extras, etc.

Por razones internas (inclinacin del Gobierno hacia la mayor supervisin del cumpli-miento de las obligaciones sociolaborales) y externas (Suscripcin de Tratados de LibreComercio), las inspecciones de trabajo han pasado a ser uno de los instrumentos ms e -cientes para hacer cumplir la normativa sociolaboral.

Frente a los procesos judiciales, los procedimientos inspectivos suelen ser ms prefe-ridos por los trabajadores y sindicatos, pues son ms cleres, gratuitos, no exigen asesoralegal; adems, actualmente tienen mecanismos ms ecientes como la inspeccin sorpresi-va y las facultades que tienen los inspectores. Adicionalmente, el Ministerio de Trabajo yPromocin del Empleo (Mintra) cuenta con mayor infraestructura, ms inspectores y todauna apuesta poltica a favor de fortalecer los procedimientos inspectivos laborales.

En este marco, hemos considerado conveniente actualizar un compendio laboral de ins-pecciones laborales que preparamos hace tres aos. Este compendio contiene, por prime-ra vez, un resumen de las resoluciones emitidas por la Direccin de Inspeccin Laboral de

Lima desde la dacin de la nueva Ley de Inspecciones (julio de 2006) hasta el ao 2011; ascomo las principales resoluciones de las Direcciones Regionales de Trabajo del pas en ma-teria inspectiva en el mismo periodo. Estas resoluciones han sido agrupadas en grandes ru-

bros temticos y presentadas con sumillas que servirn de gua para el usuario

La estructura sigue la distribucin usual de las instituciones del Derecho Laboral y sepresentan los temas que hemos ubicado en la jurisprudencia inspectiva. Naturalmente, estetexto no puede entenderse como uno que recoja todos los criterios inspectivos, pues solohemos registrado las materias que han sido objeto de pronunciamiento dentro del proce-dimiento sancionatorio en segunda instancia (ante un cuestionamiento del empleador).Tampoco debe considerarse que los temas desarrollados representen la posicin unvoca del


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Mintra dado que en esta materia no existen plenos jurisprudenciales ni resoluciones ad-ministrativas vinculantes.

Ciertamente, lo expuesto no impide que esta obra pueda constituirse en una herramien -ta til para los operadores del Derecho Laboral, en la bsqueda de un referente laboral ouna predictibilidad de las resoluciones fruto de las actuaciones inspectivas a nivel nacional.Aspiramos a que este nuevo texto contribuya a elaborar criterios normativos interpretativosen forma uniforme durante las actuaciones de las inspecciones de trabajo a nivel nacional, yrevertir la percepcin de algunos ejecutivos de empresas, asesores de sindicatos y empresassobre el desconocimiento de leyes y aspectos tcnicos de la inspeccin laboral, contribu-yendo de esta manera a la seguridad jurdica.

Precisamente, uno de los objetivos de la presente obra es promover la elaboracin de di-rectivas nacionales vinculantes que uniformicen criterios interpretativos y doten de ecaciaa las actuaciones de la administracin del trabajo. Nacidas a partir de este conjunto de ante-

cedentes normativos particulares, las mencionadas directivas tendrn la funcin de apoyarla labor interpretativa de los funcionarios del sector trabajo y, a su vez, orientar a los usua-rios de la administracin del trabajo sobre los modos como actuarn los funcionarios en elreconocimiento de sus derechos.

Esta jurisprudencia administrativa laboral representa un esfuerzo por sistematizarlos actuales criterios laborales del Mintra en su funcin esencial: la scalizacin laboral.Seguramente, vendrn muchos estudios que largamente superarn el contenido de esta pri-mera compilacin. Esperamos que este texto pueda servir a gerentes y jefes de empresas,asesores y dirigentes de sindicatos, trabajadores, estudiantes, jueces y funcionarios del pro-

pio Mintra, y a cualquier persona que est interesada en las relaciones laborales.

Queremos agradecer a las personas que han colaborado en forma desinteresada enla preparacin de este texto, en particular a los miembros de Estudio Miranda & AmadoAbogados, sin cuya valiosa participacin no hubiera sido posible emprender y terminareste compendio. Asimismo, agradecemos a Gaceta Jurdica por la conanza renovada eneste proyecto acadmico, y el valioso apoyo de los seores Gianfranco Bringas Daz, LuisQuiroz Eslado y Frida Chvez Nez en la actualizacin de este libro.

En suma, este compendio administrativo laboral busca satisfacer dos valores medularesen la vida democrtica: la predictibilidad en la actuacin de los rganos pblicos y la igual-dad en la aplicacin de la ley.

JORGE TOYAMA MIYAGUSUKU AUGUSTO EGUIGUREN PRAELI


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PRIMERA PARTE

LA INSPECCIN LABORAL


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LA INSPECCIN LABORAL

1. MARCO GENERALLas scalizaciones laborales son piezas claves dentro de cualquier sistema de relaciones de

trabajo. Cada vez ms estn adquiriendo mayor relevancia cualitativa a tal punto que la conse-cuencia laboral ms importante derivada del TLC con EE.UU. fueron las inspecciones de tra-bajo, y en las ltimas elecciones presidenciales fue uno de los temas del debate entre los can-didatos. El TLC con EE.UU. obliga al Estado a velar por el efectivo cumplimiento de lasobligaciones laborales, esto es, debemos contar con un mayor y mejor sistema inspectivo labo-ral. Entonces, se exige contar con mayor presupuesto e infraestructura, un sistema de scaliza-

cin integrado, moderno y con polticas que apunten al efectivo ejercicio y respeto de los dere -chos laborales fundamentales.

La Ley General de Inspeccin del Trabajo (en adelante, LGIT), Ley N 28806, y suReglamento, aprobado por Decreto Supremo N 019-2006-TR (en adelante, el Reglamento),representan una adecuacin del sistema jurdico peruano a las directrices de la OIT (ConvenioN 81) en materia inspectiva, as como la precedente regulacin administrativa. En lneas gene-rales, las normas son equilibradas pues, por un lado, coneren mayores facultades al inspectorde trabajo para realizar sus funciones y, por otro, introducen un procedimiento que puede permi-tir a las empresas una subsanacin voluntaria, adems contiene normas que garantizan mejor laobservancia de un debido proceso y diferencia las etapas de inspeccin y de sancin.

Sin embargo, el sistema inspectivo no es perfecto. Un estudio de lnea de base y monito-

reo de los servicios del sistema de inspecciones laborales, realizado por una reconocida empre-sa y nanciado por el proyecto MYPE Competitiva de la Agencia de Desarrollo InternacionalUSAID/PERU a ejecutivos de alto nivel de empresas que han sido objeto de una inspeccin la-boral, muestra que: la mayora tiene una imagen negativa de los inspectores por dos temas:desconocimiento de leyes y aspectos tcnicos y por el trato autoritario. Los inspectores mues-tran deciencias en el conocimiento de las normas y en algunos casos, por la naturaleza de laempresa, aspecto que genera friccin entre el empleador y el inspector puesto que cada unotrata de defender su posicin. En una de sus conclusiones se seala: se recomienda que losinspectores reciban constante capacitacin e informacin especca sobre los diferentes girosde las empresas, para que entiendan la naturaleza y proceso de trabajo dentro de cada centrolaboral.

Es indispensable, entonces, fortalecer la inspeccin de trabajo y mejorar la imagen del ins -

pector, informatizar sus procesos, vigilar el cumplimiento de las normas sociolaborales, fortale-ciendo el sistema de prevencin y solucin de conictos, as como capacitar y difundir la norma-tiva laboral.

Por ello, el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (Mintra) est priorizando la ca-pacitacin y la asignacin de recursos en el presupuesto de este ao para que los inspectores,motivados con una debida capacitacin, un moderno soporte informtico y el apoyo de un sis-tema de transporte y de telecomunicaciones, puedan cumplir mejor sus funciones. Inclusive,hubo un convenio de cooperacin internacional, entre la Ponticia Universidad Catlica delPer y el Gobierno de Canad, cuyo beneciario es el Mintra, con el objeto de llevar a cabodos diplomados para capacitar a 240 inspectores a nivel nacional, en las especialidades deDerechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo. Lo importante de esta capacita-

cin no solo era brindar una adecuada especializacin en los temas laborales, sino tambin que


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los inspectores asuman un rol activo en la asistencia y orientacin a los empleadores, lo cual esigual de importante como la scalizacin misma; y a su vez, crear mayor conciencia de los valo-res implcitos que deben tener los inspectores.

Los 420 inspectores a nivel nacional son insucientes, pese a que en el presente gobierno sehan incorporado ms de 204 inspectores su capacidad de scalizacin no pasa del 5% de las or-ganizaciones empresariales y no cubre ms all del 20% de la demanda de los trabajadores asa -lariados del rgimen privado laboral.

Adicionalmente a la capacitacin, es conveniente establecer una sectorizacin del sistema deinspecciones, de acuerdo a la estadstica que se tiene; redistribuir el personal inspectivo en basea especializacin en grupos especializados en normas sociolaborales, derechos fundamentales enel trabajo y seguridad y salud; e implementar un sistema aleatorio de asignacin de rdenes deinspeccin, con lo cual se agilizarn los operativos, as como las respuestas rpidas a las denun -cias de los trabajadores.

Asimismo, la Comisin especializada creada con el propsito de elaborar criterios normati -

vos interpretativos uniformizar la actuacin de las inspecciones de trabajo a nivel nacional. Conello se brindar predictibilidad de las resoluciones fruto de las actuaciones inspectivas, contribu-yendo a la seguridad jurdica del pas.

Todo este esfuerzo del Estado debe ir de la mano con el crear y difundir una cultura laboralresponsable, de respeto irrestricto a los derechos fundamentales del trabajo, donde los empresa-rios no vean a los inspectores solo como vigilantes del cumplimiento de las normas laborales,que nicamente visitan a las empresas para multar y paralizar labores, sino como orientadores yasesores del cumplimiento de la normativa.

El nfasis por las scalizaciones laborales forma parte de la poltica de los ltimos gobiernospara fortalecer el sistema de scalizacin laboral y mejorar las condiciones de trabajo. Para ello,el Mintra ha venido adoptando varias medidas adicionales: se ha triplicado el nmero de inspec-

tores, hay un notorio incremento de la scalizacin y actuaciones inspectivas, se aprecia una vo-luntad de aplicacin ms estricta de las leyes laborales, se est dando publicidad a la lista de em-pleadores morosos a travs de la pgina web del Mintra, se cuenta con un mayor presupuesto,hay inspecciones en lugares de difcil acceso (minera, petrleo), integrales (cadenas de estable-cimiento), zonales (intensivas en ciertas provincias), etc.

En las siguientes lneas, queremos referirnos al delicado equilibrio entre las facultades pre-vistas en la LGIT de los inspectores de trabajo y el debido proceso, destacando especialmentea la presuncin de inocencia. La apreciacin del valor probatorio de las actas de inspeccin, su-pone un necesario anlisis entre dos principios centrales: la presuncin de certeza de lo sealadopor el inspector en un acta inspectiva (las normas indican que tiene valor de instrumento pbli-co) y la presuncin de inocencia que tiene el empleador (principio de origen penal pero que se

aplica al Derecho Administrativo). La conciliacin de estos dos principios debera recaer en eldebido proceso que, ejercido de manera adecuada, es el instrumento de ponderacin de estos dosvalores.

2. FACULTADES DE LOS INSPECTORES DE TRABAJOEl elemento clave y esencial en todo proceso inspectivo son las facultades inspectivas dentro

de la etapa de investigacin. Las facultades brindan, de un lado, el marco adecuado para la con-guracin de la presuncin de certeza de las actas inspectivas y, de otro lado, ejercitadas de ma -nera razonable, debieran constituir en una garanta para la tutela de los valores constitucionales(debido proceso, derecho de defensa y presuncin de inocencia, intimidad, etc.).

La LGIT y el Reglamento contienen un elenco abierto de facultades y prerrogativas de losinspectores que tienen su fuente en el Estado Social de nuestro sistema jurdico y que importa la


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LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA LABORAL EN LA INSPECCIN DEL TRABAJO

necesidad del Estado de intervenir en las relaciones laborales dado el carcter, adems, protectoro tuitivo del Derecho Laboral(1). Naturalmente, como veremos ms adelante, estas facultades noson absolutas, pues deben ser ejercidas de manera razonable y sin que se aprecie una afectacina los derechos fundamentales de las personas.

Las facultades que gozan los inspectores representan un desarrollo de los lineamientos con-tenidos en el Convenio N 81 de la OIT sobre inspeccin laboral. En las siguientes lneas, deta -llamos las facultades de los inspectores de trabajo que se recogen en el artculo 5 de la LGIT.

2.1. Libre ingresoLa scalizacin laboral exige presencia fsica en el centro de trabajo, es la facultad ms

relevante de cualquier proceso inspectivo que debe tener un inspector laboral (numeral 1 delartculo 5 de la LGIT). Dada la naturaleza de la relacin de trabajo, es indispensable que los ins-pectores puedan ingresar al centro laboral sin mayor limitacin que el respeto del derecho cons-titucional a la inviolabilidad del domicilio personal. Seguidamente, desarrollamos los principalesaspectos de esta facultad.(2)(3)

Libre ingreso Descripcin

Ingreso libre

No se requiere de alguna autorizacin para ingresar al centro de trabajo, la calidad deinspector con la credencial respectiva es suciente para el ingreso y permanencia en elcentro de trabajo. Ciertamente, se debe contar con un motivo razonable relacionado con lafuncin inspectiva (Convenio N 81 de la OIT, artculo 12.1.b).

Falta de avisoprevio

Especialmente para detectar los casos de simulacin o fraude, la inexistencia de un preavisoo noticacin previa es un elemento esencial en el proceso inspectivo. Esto es importante

porque en nuestro pas probablemente el principio ms inobservado sea la primaca de larealidad que exige una constatacin fsica de los servicios inspectivos.

OportunidadLos inspectores pueden ingresar a cualquier hora al centro laboral; inclusive, puede elegir el

momento ms oportuno en relacin a la falta laboral que se desea detectar.

LugarNo necesariamente el centro de trabajo es el lugar de la inspeccin, puede ser cualquierubicacin donde se ejecuta la relacin de trabajo o sea necesaria la comprobacin de susactividades.

Domiciliopersonal

En el caso que el domicilio personal coincida con el laboral, ser necesario tener la acep -tacin del empleador o un requerimiento judicial en caso de negativa (ello en atencin al

principio constitucional de la inviolabilidad del domicilio(2)).

Comunicacinal empleador

Como regla, se debe comunicar inmediatamente al empleador y, si este no se encuentra,a cualquier directivo o representante de la empresa. En forma excepcional y justicada,

puede dejarse de comunicar si la citacin laboral afectara el xito del proceso inspectivo(3).

Comunicacinal trabajador

Igualmente, en la visita inspectiva, el inspector debe comunicar al sindicato y trabajadoresde la visita que realizar.

2.2. Comitiva inspectivaEl inspector puede estar acompaado de los trabajadores, sus representantes, tcnicos o

peritos, otros inspectores, inspectores auxiliares o cualquier otra persona debidamente facultada,

(1) Sobre el tema, puede verse ANDRADE GARCA, Javier. Nueva Ley General de Inspeccin del Trabajo. En:Revista deTrabajo.N 4, Revista del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, Lima, 2006, p. 11 y ss.

(2) Un desarrollo interesante sobre la conciliacin entre la actividad inspectiva y la inviolabilidad del domicilio, puede verse enGARCA RUBIO, Amparo.La inspeccin de trabajo y seguridad social. Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, p. 308 y ss.

(3) Esta atribucin de una inspeccin secreta debe ser excepcional y limitada a los casos donde se pueda demostrar que eranecesario no comunicar al empleador para el xito de la funcin inspectora. Al respecto, puede verse AA.VV. (VZQUEZ,Ignacio: Coordinador).La inspeccin de trabajo y seguridad social. Ed. Aranzadi, Pamplona, 1999, p. 51.


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para el cabal desarrollo de la visita inspectiva (numeral 2 del artculo 5 de la LGIT)(4). Lo expre-sado no signica que los trabajadores puedan acompaar al inspector desde el Mintra al centrolaboral y viceversa (podran afectar los principios de equidad, transparencia e independencia)sino que debieran encontrarse fuera o dentro del centro de trabajo.

2.3. Investigaciones, exmenes y pruebasLa inspeccin en el trabajo debe contar con pruebas y constataciones especcas que permi-

tan formar una conviccin adecuada al inspector sobre el cumplimiento o no de las obligacio-nes laborales (numeral 3 del artculo 5 de la LGIT). No basta, en nuestra opinin, con una sca -lizacin que apunte a meras declaraciones de los inspectores, es necesaria que las conclusionesde una inspeccin laboral sean debidamente respaldadas y, por ello, la LGIT recoge una serie deprerrogativas y facultades.

En este caso, no estamos ante meras facultades, sino ante obligaciones del inspector dentrodel proceso inspectivo en tanto que las investigaciones, exmenes y pruebas, permiten respaldardebidamente las actas inspectivas; el inspector podr escoger los medios ms idneos, pero no

puede eximirse de investigar y respaldar sus armaciones y conclusiones con los medios proba-torios adecuados.

La visita inspectiva es vital para el proceso inspectivo, es el punto de conexin entre el pro-ceso inspectivo y la realidad(5). La actuacin inspectiva debiera ser completa e incluir la mayorcantidad de actuaciones que permitan a los inspectores de trabajo tener pleno conocimiento delos hechos, si bien no existe un mnimo de actuaciones cuando menos debera tener una visitainspectiva, una comparecencia y una comprobacin de datos(6).

El contenido de lo expuesto, se encuentra detallado en el siguiente cuadro resumen (de ma-nera general, estas facultades tambin se encuentran descritas en el artculo 12 del ConvenioOIT N 81).

Diligencias Descripcin

Informacin

Todo aquello que se relacione con el proceso inspectivo puede ser requerido por el inspec-tor, tanto a trabajadores como empleadores. El requerimiento comprende datos personales,razn de su presencia, explicacin de hechos y situaciones, etc. Ciertamente, este requeri-miento tiene como lmite a la razonabilidad del pedido (informacin justicada, relacionadacon temas laborales y el objeto de la inspeccin, etc.).

Presencia fsicaEl inspector puede solicitar la presencia del empleador y/o sus representantes o encargadosde los trabajadores, y de cualquier otra persona cuya presencia pudiera ser relevante para laactuacin inspectiva.

DeclaracionesLas declaraciones de parte o terceros pueden ejecutarse en presencia de todos los sujetosrelacionados con el proceso inspectivo o en privado cuando sea necesario (eventual amena-za o coaccin del empleador) y brindando la garanta de condencialidad del caso.

DocumentacinEl inspector puede solicitar todo tipo de documentacin relacionada con el objeto de la ins-peccin tales como libros, archivos, registros, programas informticos, declaraciones, bole-tas de pago, aportes tributarios y sociales, etc. Esta documentacin puede ser presentada encopia o directamente en las citaciones inspectivas.

Otrasfacultades

La toma de muestras, mediciones, fotografas, lmaciones, imgenes, croquis, etc. Tambines viable siempre que exista una comunicacin al inspeccionado o representantes.

(4) A ttulo ejemplicativo, el Convenio OIT N 81 describe algunas categoras de peritos: especialistas en medicina, ingeniera,electricidad y qumica (artculo 9).

(5) GONZLES BIEDMA, Eduardo.La inspeccin de trabajo y el control de la aplicacin de la norma Laboral. Aranzadi, Sevilla,1999, p. 172.

(6) LOAIZA, Silvana & ESPINOZA, Frank. Las actuaciones inspectivas de investigacin o comprobatorias. En:Revista deTrabajo.N 5, Revista del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, Lima, diciembre de 2007, p. 44.


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Sobre las obligaciones de los representantes del empleador, cabe indicar que si bien existela posibilidad de oponerse a brindar una declaracin (derecho constitucional a no declarar con-tra s mismo), ello no supone que, en virtud de la obligacin general de colaboracin con la jus-ticia, se pueda negar a proporcionar documentacin e informacin solicitada por el inspector detrabajo(7).

2.4. Informacin y datosEn general, los inspectores pueden solicitar todo tipo de informacin y datos o antecedentes

que tengan relevancia para la funcin inspectiva (numeral 4 del artculo 5 de la LGIT). En estalnea, por ejemplo, pueden los inspectores solicitar datos de edad, sexo, etc. de los trabajadorespara levantar una estadstica en un determinado sector econmico.

3. MEDIDAS INSPECTIVASTras el proceso de investigacin y el trmino de las diligencias de investigacin, los inspec-

tores de trabajo pueden ordenar una serie de medidas al empleador, trabajador, o terceros de ser

el caso dentro del proceso inspectivo (numeral 5 del artculo 5 de la LGIT).De cara al trabajador, la ms importante medida es, sin duda, la subsanacin de la irregula-

ridad y el cumplimiento de las obligaciones laborales. En relacin al proceso inspectivo en sen-tido general, lo ms relevante es la facultad de iniciar el proceso sancionador (toda una novedaddentro del proceso inspectivo en general) pero el proceso inspectivo no debe culminar u orien-tarse en la sancin al empleador sino al cumplimiento de las obligaciones laborales, brindandouna oportunidad para que el empleador pueda, ante el requerimiento o llamada de atencin delos inspectores de trabajo, subsanar cualquier incumplimiento. En esta lnea, Loaiza & Espinozaindican que la principal funcin que deberan cumplir las medidas inspectivas, es la de otorgaruna oportunidad a los sujetos inspeccionados para que puedan dar cumplimiento a las infrac-ciones detectadas, en lugar de que sean sancionados(8).

Es importante advertir que las medidas que researemos a continuacin, no son excluyentespues pueden acumularse, segn las circunstancias especcas de cada caso. Ciertamente, estasmedidas pueden ordenarse en funcin a cada infraccin de tal manera que, dentro de un mismoproceso inspectivo se pueden vericar requerimientos, advertencias, rdenes de paralizacin,etc. para diferentes incumplimientos de las normas socio laborales.(9)

Medidas Comentarios

Consejo yrecomendacin

El inspector puede brindar recomendaciones y sugerencias sobre la mejor manera decumplir con las obligaciones sociolaborales, de tal manera que la labor promotora, pe-daggica y de difusin del Derecho Laboral se desprenden de esta atribucin. Esta es latpica medida aplicable para las visitas orientadoras, pero consideramos que debera ser laregla en todos los procesos inspectivos(9).

Advertencia

Estamos ante casos donde, dentro del proceso inspectivo, se verica un incumplimien -to de las obligaciones sociolaborales, pero que fue subsanado por la empresa antes dela visita inspectiva (por ejemplo, un pago extemporneo de las graticaciones) o dentrodel proceso inspectivo cuando los inspectores sugieren el cumplimiento de las normas so-ciolaborales. En este supuesto, la empresa subsana alguna irregularidad, y se cursa unaadvertencia a la empresa para evitar futuros incumplimientos.

(7) Al respecto, puede verse AA.VV. (VZQUEZ, Ignacio: Coordinador). Ob. cit., p. 55.

(8) LOAIZA, Silvana & ESPINOZA, Frank. Ob. cit., p. 44.

(9) De acuerdo con el Convenio N 81 de la OIT, una de las tres funciones encargadas al sistema de inspecciones es facilitarinformacin tcnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera ms efectiva de cumplir las disposicioneslegales (artculo 3.1.b).


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Requerimiento

Importa la necesidad de exigir, dentro del proceso inspectivo, el cumplimiento de unaobligacin sociolaboral dentro de un plazo determinado e individualizando al sujeto res-

ponsable de tal accin. Esta medida tambin se produce dentro del proceso inspectivo, nopertenece al proceso sancionador. En caso de cumplimiento del requerimiento, se otorgala libertad al inspector para decidir si inicia o no un proceso sancionador.

Adecuacin enseguridad y salud

En materia de seguridad y salud en el trabajo se prev las mismas obligaciones y alcancesjurdicos que el requerimiento sealado anteriormente. En este caso concreto, se requieredel retorno del inspector al centro laboral para apreciar el cumplimiento laboral.

Inicio de procesosancionador

Si se detecta una infraccin al trmino del proceso de inspeccin, el inspector levanta unacta de infraccin que genera el inicio del proceso sancionador.

Paralizacin

La paralizacin de actividades o prohibicin de las mismas es una atribucin que se rela-ciona con la prevencin laboral cuando se aprecia un riesgo grave e inminente sobre la se-guridad y salud de los trabajadores(10). Esta es la facultad para ordenar un no hacer msrelevante que tiene el inspector de trabajo, un control directo sobre la gestin empresarial.

Seguro de riesgo

Cuando se trata de empleadores que realizan actividades de riesgo y, por tal razn, estncomprendidas dentro del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, los inspectores

pueden coordinar con las compaas de seguros, EsSalud, ONP o EPS segn sea el casopara que implementen las medidas comprendidas en este sistema de seguridad social.

ComunicacionesSi, con ocasin de la scalizacin laboral, se aprecian incumplimientos que tienen inci -dencia en la Seguridad Social, el inspector debe comunicar sobre tales hechos.

Otras medidas Cualquier otra medida que coadyuve al cumplimiento de las obligaciones laborales puedeimplementarse. As, a este nivel, se hace referencia a planes de formalizacin que importauna asistencia en el tiempo del Mintra en aras del cumplimiento de la legalidad; la orga-nizacin de cursos de capacitacin; la colocacin de carteles a empresas que incumplensistemticamente; etc.

4. FACULTADES DEL INSPECTOR Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO

4.1. Sistemas inspectivos y los inspectores de trabajo(10)

Dentro del proceso inspectivo, los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo y losinspectores auxiliares tienen la competencia exclusiva para desarrollar las funciones de inspec-cin de acuerdo con las atribuciones y limitaciones descritas en las normas legales (artculo 6 dela LGIT y artculo 6 de su Reglamento), y estn regidos por el principio de unidad funcional queimporta una organizacin generalista, con estructuras propias del principio de especializacinfuncional (unidades especializadas y equipos)(11).

El ejercicio de esta facultad importa que existe una independencia y autonoma tcnica yfuncional de los inspectores y supervisores inspectores a frente a cualquier inuencia polti-ca, social o de cualquier tipo(12), as como la posibilidad de que exista una organizacin interna,para distribuirse en forma independiente y formar equipos de trabajo de la manera ms ecienteposible(13).

(10)La facultad tambin debe comprender ordenar las modicaciones que fueran necesarias para prevenir riesgos laborales (artculo13.2.a) del Convenio N 81 de la OIT).

(11) EDICIONES FRANCIS LEFEBVRE.La inspeccin del trabajo 2007-2008.Ed. Francis Lefebvre, Madrid, 2007, p. 106.

(12)En la misma lnea, el artculo 3.2 del Convenio N 81 de la OIT indica que: Ninguna otra funcin que se encomiende a losinspectores del trabajo deber entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar, en manera alguna,la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y trabajadores.

(13)GARCA RUBIO, Amparo. La inspeccin de trabajo . Ob. cit., p. 89.


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El sistema de inspecciones propone una estructura organizacional con inspectores que ejer-cen una funcin profesionalizada de inspeccin(14), y que tiene como cabeza de grupos a lossupervisores inspectores. Estos funcionarios lideran y son responsables por la gestin y actua-cin de los inspectores e inspectores auxiliares a su cargo. Luego, tenemos a los inspectores detrabajo que debieran ser el mayor grupo dentro de un sistema inspectivo, pues son quienes reali-zan naturalmente las actuaciones inspectivas. Finalmente, los inspectores auxiliares son los pila-res de la estructura inspectiva y el inicio de la carrera de inspector de trabajo.

4.2. Debido proceso administrativoNaturalmente, el debido proceso tradicionalmente concebido como una garanta jurisdiccio-

nal es un principio que tambin le asiste a los trabajadores y empresas, que tiene ecacia dentrode las relaciones laborales, as como en las relaciones de estos con la administracin. En suma,estamos ante derechos fundamentales, derechos de la persona, que estn impregnados por larelacin laboral(15).

La Constitucin destaca, en su artculo 139, una lista de garantas de la administracin de

justicia y que son aplicables al proceso administrativo. En torno a este tema, se ha sealado losiguiente(16): La motivacin del acto administrativo deber ser expresa, mediante una relacinconcreta y directa de los hechos probados y que sean relevantes respecto del caso especco, yadems con la exposicin de las razones jurdicas y normativas que con referencia directa a lasanteriores justican el caso adoptado.

El Tribunal Constitucional (TC) en reiteradas ocasiones ha sealado que el proceso adminis-trativo tambin se rige por estas garantas de administracin de justicia. As, ha dispuesto que(Expediente N 330-2004-AA/TC) Sobre la base de la Constitucin que seala, en su artcu-lo 139, inciso 3, como principio de todo proceso la observancia del debido proceso, en lasnormas de procedimiento administrativo (artculo IV punto 1.2, de la Ley del ProcedimientoAdministrativo General) se ha venido a entender el principio del debido procedimiento, elmismo que signica que los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentesal debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, aofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho ().

En otra ocasin, el TC ha mencionado lo siguiente:

El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, estngarantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino tambin en el mbito del proce-dimiento administrativo. As, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia,el respeto por parte de la Administracin Pblica o privada de todos los principios y de-rechos normalmente invocables en el mbito de la jurisdiccin comn o especializada, a loscuales se reere el artculo 139 de la Constitucin (juez natural, juez imparcial e indepen-diente, derecho de defensa, etc.)(STC Exp. N 04289-2004-AA/TC, fundamento 2)(17).

Como puede apreciarse, el Mximo Intrprete de la Constitucin ha raticado la vigenciadel debido proceso. Al ser este un derecho fundamental, se aplica tambin a todo procedimientoadministrativo, por lo cual en los procesos administrativos debe respetarse este derecho de todoparticular.

(14)GONZLES BIEDMA, Eduardo. Ob. cit., p. 51.

(15) SAGARDOY, Juan.Los derechos fundamentales y el contrato de trabajo. Ed. Aranzadi, Navarra, 2005, p. 13.

(16) GUZMN NAPUR, Christian. Preguntas & Respuestas sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. EdicionesLegales, Lima, 2002, pp. 54 y 55.

(17) En la misma lnea (Expediente N 02167-2007-PA/TC), el TC ha resuelto que el debido proceso en sede administrativa importaun conjunto de derechos y principios que constituyen las garantas indispensables con las que cuenta el administrado frente a laAdministracin.


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El artculo 6 de la Ley de Procedimiento Administrativo General recoge las implicancias deldebido proceso y la motivacin como requisito de validez del acto administrativo, indicando ex-presamente lo siguiente:

6.1 La motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los he-chos probados relevantes del caso especco, y la exposicin de las razones jurdicas y nor-mativas que con referencia directa a los anteriores justican el acto adoptado.

6.2 Puede motivarse mediante la declaracin de conformidad con los fundamentos y conclu-siones de anteriores dictmenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condi-cin de que se les identique de modo certero, y que por esta situacin constituyan parte in-tegrante del respectivo acto.

6.3 No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o vacas defundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por su oscuridad, vaguedad,contradiccin o insuciencia no resulten especcamente esclarecedoras para la motivacindel acto.

A lo expuesto, es necesario agregar que el artculo 44 de la LGIT, la observancia del debidoproceso es un principio del procedimiento administrativo sancionador que implica, entre otroselementos, el derecho a obtener una decisin por parte de la Autoridad Administrativa debida-mente fundada en hechos y en derecho. Ahora bien, de acuerdo con el artculo 16 de la LGIT,Las Actas de Infraccin por vulneracin del ordenamiento jurdico sociolaboral, as como lasactas de infraccin por obstruccin a la labor inspectiva, se extendern en modelo ocial y conlos requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador. Loshechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en los actas de infraccinobservando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebasque en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. El mismovalor y fuerza probatoria tendrn los hechos comprobados por la Inspeccin del Trabajo en quese formalicen las medidas inspectivas que se adopten.

De esta forma, tenemos el reconocimiento del principio de certeza o validez de las actuacio-nes inspectivas. As, la apreciacin del valor probatorio de las actuaciones de inspeccin, suponeun necesario anlisis entre dos principios centrales: la presuncin de certeza de lo sealado porel inspector en las actuaciones inspectivas que se sostiene a travs de las diligencias e investiga-ciones realizadas y la presuncin de inocencia que tiene el empleador (principio constitucionalde origen penal, pero que se aplica al Derecho Administrativo, y por supuesto, al proceso inspec-tivo laboral).

4.3. Debido proceso y presuncin de inocencia del empleadorComo hemos visto, la LGIT otorga al inspector facultades para realizar cualquier investi-

gacin, disponer la entrega de documentos, requerir la presencia de funcionarios y de cualquier

otra actuacin que permita revisar adecuadamente el cumplimiento de las obligaciones sociola-borales. Ms todava, las armaciones del inspector, en tanto son funcionarios pblicos, merecenfe, son documentos pblicos que tienen un valor probatorio tanto dentro del proceso inspectivocomo en otras instancias como el Poder Judicial(18).

Todas las facultades descritas se concretan en las actuaciones de inspeccin. El informe ins-pectivo (cualquiera sea el contenido de las medidas ordenadas) y las dems actuaciones inspec-tivas gozan de una presuncin de veracidad(19)y que se deriva del carcter especial del Derecho

(18) GARCA RUBIO, Amparo. Ob. cit., pp. 517 y 518.

(19) Al respecto pueden verse: AA.VV. (IGNACIO VZQUEZ: Coordinador). La inspeccin de trabajo y seguridad social.Aranzadi, Pamplona, 1999; GARCA, Mara. La presuncin de certeza de las actas de inspeccin de trabajo y SeguridadSocial. Tirant lo Blanch, Valencia, 1999; GONZLEZ BIEDMA, Eduardo. Ob. cit.


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Laboral: la llamada fugacidad y urgencia de los hechos que motivan una inspeccin laboralsuele importar que se tenga que conferir una presuncin legal de validez a las armaciones delinspector (por ejemplo, el trabajo de un extranjero que solamente puede ser apreciado por unaconstatacin directa del inspector, ante la ausencia de otros medios probatorios). Ciertamente, alo dicho, habra que incorporar la labor de los inspectores que deben actuar con objetividad, ra-zonabilidad y equidad.

Sin embargo, no puede dejar de admitirse que el inspector como cualquier otro acto huma-no puede excederse en sus funciones o simplemente no ejercerlas e incorporar en las actuacio-nes inspectivas hechos y situaciones que no necesariamente corresponden con la realidad. Heaqu, la actuacin de un principio lmite: la presuncin de inocencia del empleador que se derivadel debido proceso. Como se ha dicho, solo podr considerarse que la actividad inspectora esvlida y ecaz cuando los actos de constatacin se lleven a cabo con pleno respeto de derechosfundamentales(20).

As, la LGIT ha dotado a los inspectores de trabajo de una serie de facultades destinadas ahacer ms efectiva su labor. Pero, a la vez que establece dichas facultades, la nueva normativarefuerza y hace explcitos principios y garantas que resguardan la legalidad y arreglo a derechode la actuacin de los inspectores. Cabe dejar bien en claro, que estos principios y garantas seagregan a los ya consagrados por nuestra Constitucin Poltica cuya titularidad corresponde atodas las personas, incluyendo a las jurdicas.

Ms concretamente, la normativa de inspecciones seala que las actuaciones de la adminis-tracin (vale decir, el procedimiento de inspeccin y la actuacin del propio inspector) se rigenpor el principio constitucional de legalidad (recogido en el artculo 2.1 de la LGIT) y de otrolado, se ha referido al derecho de los administrados de obtener una decisin debidamente funda-da en hechos y en derecho (artculo 44 de la LGIT). En tal sentido, toda actuacin del inspectordeber sujetarse a la legalidad, reducindose sus facultades discrecionales nicamente a los as-pectos en los que la LGIT lo permite expresamente.

La actuacin de los inspectores no debe vulnerar la garanta constitucional de la pre-suncin de inocencia. Esta garanta, est consagrada en el artculo 24, literal e), de nuestraConstitucin(21)y de conformidad con la interpretacin y aplicacin que ha realizado el TribunalConstitucional en innumerables casos inclusive para meros actos entre particulares(22), nadiepuede ser sujeto de sancin penal o administrativa si previamente el Ministerio Pblico o, cuan-do la Administracin, no ha demostrado la responsabilidad del administrado. Como se aprecia,la presuncin de inocencia resulta aplicable a todo ejercicio de la potestad de sancin que ejercela Autoridad Administrativa de Trabajo, y ella demanda que previo al ejercicio de dicha potestadla autoridad demuestre fehaciente e indubitablemente que se ha incurrido en una infraccin.

Esta presuncin de inocencia, como se ha dicho, se identica como una verdad interina deinculpabilidad, que se mantiene hasta el momento en que logre acreditarse mediante los medios

probatorios pertinentes la vinculacin del imputado en una causa criminal a los hechos declara-dos probados(23).

(20)GARCA RUBIO, Amparo. Ob. cit., p. 307.

(21)El artculo 2, inciso 24, acpite e) de la Constitucin Poltica, prescribe que: Toda persona es considerada inocente mientrasno se haya declarado judicialmente su responsabilidad.

(22)Sobre la presuncin de inocencia, el TC ha dispuesto (Expediente N 0238-2002-AA/TC): Toda sancin, ya sea penal oadministrativa, debe fundarse en una mnima actividad probatoria de cargo, es decir, la carga de la prueba corresponde alque acusa, este debe probar el hecho por el cual acusa a una determinada persona, proscribindose sanciones que se basan enpresunciones de culpabilidad. As la presuncin de inocencia, constituye un lmite al ejercicio de la potestad sancionadora delEstado, en sus diversas manifestaciones.

(23)SEMPERE NAVARRO, Antonio. Principios del Derecho Sancionador. En: Varios autores.Derecho Sancionador Pblico delTrabajo. Editorial Colex, Madrid, 2001, p. 123.


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Ahora bien, esta exigencia de sealar los hechos o pruebas en general que conguran las in-fracciones es ms intensa todava cuando se trata de la aplicacin del principio de la primacade la realidad para determinar la existencia de una relacin laboral (artculo 2.2 de la LGIT). Esclaro que para aplicar cualquiera de las presunciones legales relativas contenidas en la ley, es ne-cesario que en forma previa se acrediten los hechos sobre los cuales se aplicar la presuncin. Siello no se cumpliera, la autoridad inspectiva no podra nunca aplicar la presuncin(24).

De lo anterior surge fcilmente la pregunta:Se encuentran facultados los inspectores de tra-bajo para calicar una infraccin sin sealar los hechos que la constituyen ni fundamentar susconclusiones? La respuesta es no; porque de hacerlo la calicacin derivara de su apreciacinsubjetiva y no de hechos objetivos y concretos. Permitirle al inspector calicar en base a su solocriterio si se congura o no una infraccin sera otorgarle una facultad discrecional que la ley nole atribuye y que sera contraria al principio de legalidad que debe regir la actuacin de la ins -peccin del trabajo.

Por ejemplo, si se toman declaraciones sobre la existencia de un vnculo laboral, se debe-ra incluir la rma de las partes que hicieron tales declaraciones dentro del informe inspectivoo contar con cualquier otro medio probatorio que sostenga dicha prueba. De lo contrario, la pre-suncin de veracidad de las actuaciones inspectivas solamente se extiende al hecho de que se to-maron declaraciones, pero no sobre el contenido de las mismas(25).

Queda claro, entonces, que los inspectores de trabajo deben respaldar los hechos constatadosantes de calicar una infraccin y que la sola mencin de los hechos no es suciente para cali -car la infraccin, se debe sustentar con pruebas y documentos que pudieran servir de sustento asus armaciones pues estamos ante un servicio pblico y ante un acto administrativo que es unamanifestacin de la Administracin Pblica(26)y, como tal, debe sujetarse al ordenamiento jurdi-co. Reiteramos, la Constitucin garantiza a presuncin de inocencia y ubica a la sujecin a la leycomo un principio que rige la actuacin del inspector.

Finalmente, la carga probatoria sobre la existencia de infracciones sociolaborales recae en laadministracin tras el reconocimiento del principio de presuncin de inocencia(27). En esta lnea,la presuncin de certeza de las actuaciones inspectivas no importa una reversin de la carga pro-batoria(28), deben tener un lmite, y este es el derecho fundamental de las personas, concretamen-te, la presuncin de inocencia del empleador. Entonces, la presuncin de inocencia resulta ser uninstrumento administrativo que tiene un carcter limitado y excepcional.

As, ante un conicto probatorio, las actuaciones inspectivas debiera ser una prueba relevan-te pues goza de la presuncin de certeza pero no determinante pues existe la presuncin deinocencia; en esta lnea, la Administracin y en su caso, el Poder Judicial tendr que apre-ciar todas las pruebas en conjunto (libre valoracin de las pruebas, incluyendo las aportadas por

(24)Curiosamente, el Cdigo Tributario conere una cuestionable presuncin laboral a la Sunat. As, el 72-D indica que, cuandose compruebe que una empresa ha omitido registrar trabajadores en planillas pero no se cuenta con elementos probatoriospara acotarla, se podr presumir el monto de las remuneraciones y los periodos laborados por el trabajador. El monto de lasremuneraciones ser, sucesivamente, el mayor que se registre, el correspondiente a un compaero que realiza la misma funcin,el aplicable a un trabajador de otra compaa del sector con similar volumen de operaciones o, en su defecto, la remuneracinmnima vital. El periodo mnimo de acotacin ser 6 meses y para un trabajador a plazo jo 3 meses. Solo si la empresademuestra claramente que las remuneraciones y perodos son diferentes, se dejar sin efecto la presuncin.Los jueces laborales y los inspectores de trabajo no tienen esta prerrogativa. Ellos s deben sustentar de manera adecuadalas remuneraciones y periodos sin que sea posible aplicar las simples reglas de presuncin descritas. Ms todava, si por lapresuncin la Sunat ordena el pago de tributos laborales, el Ministerio de Trabajo no podra imponer una multa ni mucho menosel trabajador cobrar sus benecios sociales, pues cada entidad del Estado es autnoma y la actuacin tributaria no es vinculante.

(25) Al respecto, puede verse AA.VV. (VZQUEZ, Ignacio: Coordinador). Ob. cit., p. 55.

(26) MARTN JIMNEZ, Rodrigo.Los actos administrativos laborales y su control jurisdiccional. CES, Madrid, 2001, p. 22 y ss.

(27) GARCA RUBIO, Amparo. La presuncin. Ob. cit., pp. 37 y 38.

(28) AA.VV. (SEMPERE NAVARRO, Antonio).Derecho sancionador pblico del trabajo. Ed. Colex, Madrid, 2001, p. 361.


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las partes dentro del proceso) para obtener un criterio que respalde la emisin de una resolucindentro del proceso administrativo sancionatorio.

4.4. Criterios del Ministerio de TrabajoEl Mintra emiti el Ocio Circular N 386-2008-MINTRA/2/11.4, Lineamiento que esta-

blece los criterios tcnicos en la declaracin de nulidad de las actas de infraccin (Nulidadesde ocio), donde tambin ha considerado que la contravencin al debido proceso y, ms preci-samente, a la falta de motivacin es causal de nulidad del acta de infraccin. As, de acuerdo alreferido Ocio Circular, el Acta de Infraccin ser nulo cuando:

- Se extiendan como consecuencia de un procedimiento inspectivo que contravenga las dispo-siciones legales que lo regulan.

- Falta identicacin del sujeto responsable.

- No hay constatacin de hechos, salvo cuando se imputa impedimento de ingreso al centro detrabajo.

- Falta calicacin de las infracciones o hay omisin de los preceptos y normas que se estimanvulneradas.

- Falta propuesta de sancin y/o cuanticacin, as como su graduacin con expresin de loscriterios utilizados para dichos efectos.

- No hay expresin de los fundamentos fcticos y jurdicos de la responsabilidad que se impu-ta a los sujetos responsables.

- Falta la identicacin del inspector o de los inspectores del trabajo que extiendan el acta deinfraccin o la falta de suscripcin de la misma.

Existe un criterio administrativo en el Mintra en torno a este tema. Hemos encontrado varias

resoluciones que disponen la observancia del debido proceso dentro de los procedimientos admi-nistrativos. As, por ejemplo, la Resolucin Sub Directoral N 091-2007-SDILDLG/PAS, indiclo siguiente:

Que, a travs del Acta de Infraccin a las Normas Socio laborales, los Inspectores deTrabajo, recomiendan laboralizar a un grupo de trabajadores destacados () sin embar-go se advierte del mismo que no realizan un anlisis objetivo, ni describen la actividad prin-cipal de la usuaria, con el objeto de diferenciarla de las desarrolladas por los trabajadoresdestacados por las contratistas; adems, tampoco llevan a cabo un anlisis casustico y tc-nico de las labores desarrolladas por el personal destacado a lo largo de la cadena produc-tiva de la usuaria, ya que la sola manifestacin de los trabajadores resulta insuciente paraconcluir con una opinin acertada en tal sentido tales omisiones, impiden la aplicacin co-

rrecta del principio de primaca de la realidad, vulnerando de esta manera el derecho cons-titucional a la presuncin de inocencia y al debido proceso, razn por la que la nulidadformulada por la recurrente, en este extremo igualmente debe ampararse(29).

De otro lado, y en estrecha vinculacin con el deber de motivacin, tenemos la ResolucinSub Directoral N 321-07-MINTRA/2/12.320 que declara la nulidad del procedimiento:

Asimismo, los Inspectores del Trabajo () requieren de manera genrica al sujeto ins-peccionado a efectos de que subsane las obligaciones en materia de relaciones colectivas,

(29) En la misma lnea, se ha detallado que () se tiene que el inspector del trabajo comisionado no ha consignando de maneraprecisa los hechos constatados que motivaron la propuesta de infraccin consignada en al acta de infraccin materia de autos,referida a la razn por la cual lleg a concluir que el sujeto inspeccionado no acredit haber otorgado el descanso semanal afavor de denunciante (Resolucin Sub Directoral N 404-2008-MINTRA/2/12.310).


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intimidad y dignidad y garantice el ejercicio de los derechos constitucionales de los traba-jadores, no precisando claramente cules son las materias a subsanar, ni enmarcando loshechos que constituiran incumplimientos en un tipo previsto en alguna norma sustantivaconcreta, expresando de manera literal que la subsanacin est referida a materias de los

derechos constitucionales de los trabajadores.Un desarrollo expreso de la presuncin de inocencia del empleador como un derecho en sede

constitucional y el desarrollo sobre sus alcances para declarar la nulidad de un acta puede verseen esta resolucin (Resolucin Sub Directoral N 936-08-MINTRA/2/12.320):

() la presuncin de veracidad de las actas de inspeccin laboral prescritas en los artcu-los 16 y 47 de la Ley N 28806, tienen su lmite en la presuncin de inocencia del empleador,el cual es un derecho reconocido constitucionalmente, asimismo se debe considerar la pre-suncin de inocencia, como un criterio en la interpretacin de la norma, ya que la condicio-na; no pudiendo interpretarse una norma sin tomar en cuenta que la persona a la cual se leest aplicando dicha norma en un primer momento es inocente y es la autoridad estatal me-diante la actuacin de la prueba dentro de un debido proceso, quien deber realizar el an-lisis respectivo a n de desvirtuar esta presuncin.

Finalmente, la exigencia de contar con pruebas idneas ms que simples declaraciones de lostrabajadores para determinar la nulidad de un acta de infraccin se desarrolla en esta resolucin(Resolucin Sub Directoral N 048-08-MINTRA/2/12.320):

Que () no se han determinado con exactitud las infracciones observadas en el Acta deInfraccin de la referencia, estando a que de los antecedentes se desprende que solo se hantomado en cuenta manifestaciones de las personas entrevistadas, por lo cual no se ha ex -plicado de qu forma se llega a la conviccin respecto de las fechas de ingreso de este per-sonal, de igual forma respecto de sus ingresos y jornada laboral a efectos de considerar laexistencia de los elementos constitutivos de una relacin de carcter laboral; asimismo, deacuerdo a los hechos detallados y a las cartas dirigidas (), no se agot la posibilidad deefectuar sus indagaciones en la dicha empresa () por lo cual no se ha precisado fehacien-temente si existe una relacin de carcter laboral entre las personas entrevistadas y la enti-dad inspeccionada(30).

4.5. Lmites y facultades inspectivasLa atencin adecuada a los requerimientos inspectivos y evitar actos de obstruccin son la

regla nmero uno ante una scalizacin en el centro de trabajo. Por ejemplo, impedir inspeccio-nes calica como un delito. Adems, recordemos que los inspectores de trabajo son funcionariospblicos cuyas actuaciones estn baadas del principio de veracidad o presuncin de licitud desus actos, declaraciones y constataciones.

Las inspecciones tienen un lmite esencial: la presuncin de inocencia. Este principio cons-titucional no solo se aplica a los juicios, se extiende a los procesos administrativos y las relacio-nes entre particulares. As, las armaciones contenidas en las actas y resoluciones deberan tenerrespaldo en pruebas objetivas (documentos, testigos, constataciones, etc.).

(30)En la misma lnea, se ha indicado que () si bien es cierto concluyen en la inobservancia de la empresa inspeccionada respectode los requisitos impuestos por la Ley N 27626 - Ley que regula la actividad de las empresas Especiales de Servicios y de lasCooperativas de Trabajadores, a efectos del destaque del personal detallado en el Acta de Infraccin (), se debe considerar queconforme se aprecia de los actuados nicamente se ha remitido a las manifestaciones otorgadas (), sin tomar en consideracinni evaluar la documentacin que en su oportunidad se le exhibi, por lo cual, mal pueden los Inspectores actuantes sustentar lasconclusiones de las presentes actuaciones nicamente en manifestaciones de las personas entrevistadas, sin sealar cules hansido los medios de prueba o investigacin utilizados para determinar la existencia de las infracciones sealadas (ResolucinSub Directoral N 370-08-MINTRA/2/12.320).


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La actuacin probatoria ms importante se produce al inicio de los procesos inspectivos,cuando las partes brindan sus manifestaciones y el respaldo de cada una de ellas, el inspector re-coge las pruebas que sern el sustento para sus actas y las posteriores resoluciones. Los esfuer-zos mayores de las partes para demostrar sus armaciones deben concentrarse en esta etapa y notanto en las impugnaciones posteriores.

De otro lado, el derecho de defensa importa que se pueda presentar todas las pruebas, do-cumentos, etc. que permitan respaldar las posiciones de cada una de las partes. Los inspectoresde trabajo son el punto de equilibrio de los naturales conictos en el trabajo, y debe concederseigualdad de oportunidades para audiencias, tiempos de defensa, plazos, inmediacin, etc. a tra-bajadores y empleadores. Por ello, las partes deben exigir que las actuaciones inspectivas seanajustadas a la realidad constatada, equilibradas y justas; de lo contrario, estaremos ante actosnulos.

La funcin inspectiva tiene un papel trascendental en las relaciones de trabajo del pas, y porello es necesario que todos colaboremos para la recta aplicacin de las normas y la adecuada in-terpretacin de sus preceptos pues, antes que nada, nos encontramos ante derechos fundamenta-les que representan el principal inters de cualquier Estado democrtico.

5. INSPECCIONES EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJOHoy en da los riesgos de trabajo constituyen uno de los problemas ms importantes que in -

uyen en la salud de los trabajadores en todo el mundo, as como en la productividad de las em-presas. Estos riesgos se han venido presentando en el curso de la historia de diferentes maneras,persistiendo los tradicionales riesgos como la exposicin a la alta presin acstica, condicio-nes trmicas inadecuadas, trabajo en altura, inhalacin de polvos, humos o vapores, exposicina sustancias qumicas que conviven con los nuevos como el estrs, la nanotecnologa y bio-tecnologa y riesgos ergonmicos, y muchos de ellos ya aparecen en las normas de seguridad ysalud.

La funcin de la inspeccin del trabajo es clave en la tutela de la en seguridad y salud en eltrabajo ante los tradicionales y nuevos riesgos originados por el avance tecnolgico. Para ello esnecesaria la maximizacin de la labor inspectiva a n de abarcar la mayor cantidad de empresasy trabajadores para reducir los riesgos en salud y seguridad laborales.

5.1. La seguridad y salud en el trabajoDesde octubre de 2007, por vez primera, el Per cuenta con una norma general que regula

la seguridad y salud en el trabajo, y que establece una gradualidad en el nivel del cumplimientode las obligaciones y condiciones de trabajo que se deben generar a favor del personal. Antes deello, solamente exista regulacin en ciertos sectores (especialmente minera e industria).

La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (Ley N 29783) y el Reglamento de la Ley

(Decreto Supremo N 005-2012-TR) buscan la promocin de una cultura de prevencin de ries -gos laborales, con participacin del Estado, los empleadores y los trabajadores.

Con relacin a las obligaciones de los empleadores, estas pueden dividirse en obligacionesde gestin y prevencin, capacitacin, investigacin y comunicacin.

Dentro de las obligaciones de gestin y prevencin, el empleador est obligado a estable-cer una poltica en materia de seguridad y salud en el trabajo que sea especca y apropiadapara su empresa, de tal manera que garantice la seguridad y la salud de sus trabajadores en eldesempeo de sus labores. Esta es una obligacin dinmica que implica evaluaciones de ries-gos, perfeccionamiento continuo de los niveles de proteccin, modicacin de condiciones detrabajo o adopcin de medidas de prevencin, as como practicar exmenes a los trabajadores,evaluar sus condiciones profesionales al asignarles o variar sus funciones, gestionar los riesgos


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eliminndolos o sustituyndolos por otros menores con apoyo de equipos de proteccin, entreotras. Asimismo, implica tomar en cuenta grupos especiales como discapacitados, menores, as-pectos relativos a la procreacin o exposicin de trabajadoras gestantes o medidas ante riesgosinminentes. Finalmente, deben las empresas garantizar la seguridad y salud del personal que la-bora fruto de contratas o subcontratas o mecanismos de intermediacin laboral.

La prevencin signica en sentido amplio prever, predecir, preactuar dentro de un trabajobien hecho. Los factores de riesgo son los elementos que se deben analizar para controlar que lascondiciones de trabajo sean las adecuadas para mantener la salud de los trabajadores(31).

En cuanto a las obligaciones de capacitacin, estas suponen para el empleador transmi-tir oportuna, adecuada y efectivamente la informacin a los trabajadores, de manera previa ala asignacin de funciones, sobre los riesgos, as como las medidas de proteccin y prevencinaplicables, controlar que solo los trabajadores, adecuada y sucientemente capacitados y prote-gidos, accedan a los ambientes o zonas de riesgo grave y especco.

Sobre la investigacin y comunicacin, el empleador es el obligado a investigar los acciden-

tes o afectaciones a la salud de los trabajadores o cuando aparezcan indicios de que las medidasde prevencin resultan insucientes, a n de adoptar medidas correctivas o de mejora en la ges -tin. Asimismo, est obligado a comunicar a la autoridad competente de los incidentes peligro-sos, accidentes y enfermedades profesionales, los hechos, los daos ocasionados y los resultadosde las investigaciones.

En suma, el empleador, en virtud del contrato de trabajo, recibe los servicios subordinadosde los trabajadores lo que le permite ejercer sobre estos su poder de direccin (organizacin,gestin), de scalizacin y de sancin. En contrapartida, la empresa, a travs de la plana geren-cial, asume una serie de obligaciones, entre ellas, la proteccin de la integridad de sus trabajado-res, debiendo por ello resguardar su seguridad y salud en el desarrollo de las labores.

Por otra parte, dentro de las obligaciones que impone la legislacin general en materia de se-

guridad y salud en el trabajo a los trabajadores est el cumplimiento de normas, reglamentos einstrucciones, el adecuado uso de equipos de proteccin y las herramientas de trabajo (solo ma-nipularlos si han sido autorizados), cooperar en la investigacin de accidentes, velar por su se-guridad y salud fsica y mental y de sus compaeros en el trabajo, someterse a los exmenes m-dicos, participar en los organismos paritarios, programas de capacitacin y otras, comunicar alempleador eventos o situaciones que puedan poner en riesgo su seguridad, adoptando las medi-das correctivas, reportar incidentes o accidentes, concurrir a las capacitaciones.

La vericacin del cumplimiento de todas estas obligaciones recae en el Estado a travs delas inspecciones laborales. De ello nos ocuparemos ms adelante.

5.2. Acciones del Ministerio de Trabajo en seguridad y salud

Tras varios aos del inicio del sistema de seguridad y salud en el trabajo, el Ministerio deTrabajo ha avanzado y cuenta actualmente con un servicio inspectivo, con inspectores especiali -zados y se aprecia que existe un sistema de seguridad y salud en el trabajo nacional. No obstanteello, todava hay mucho por trabajar y se puede notar que las acciones y esfuerzos de la adminis-tracin laboral no son sucientes para afrontar la realidad del pas. Seguidamente describiremoslos aspectos ms saltantes que apreciamos de las labores y acciones del Ministerio de Trabajo enmateria de inspeccin sobre seguridad y salud en el trabajo, as como los accidentes de trabajo.

(31)GONZALES RUIZ, Agustn. Manual para la prevencin de riesgos laborales en las ocinas. Ed. Fundacin Confemetal,Madrid, 2003, p. 30.


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5.2.1. Limitaciones en la actuacin inspectivaLos inspectores de trabajo, tal como hemos sealado, son los encargados de la scaliza-

cin del cumplimiento de las obligaciones por parte del empleador que garanticen la seguridad

y salud de sus trabajadores. En esta funcin inspectiva la autoridad de trabajo enfrenta un granproblema que es la poca cantidad de inspectores de trabajo e inspectores auxiliares de trabajo en-cargados de dicha scalizacin y que cuentan con la calicacin profesional adecuada para reali-zar inspecciones en materia de seguridad y salud.

Actualmente existen aproximadamente 35 inspectores de trabajo especializados en seguri-dad y salud se incluye tambin a los inspectores auxiliares de trabajo designados en la ciu-dad de Lima siendo una cantidad evidentemente insuciente, tomando en cuenta que los quin-ce millones de la PEA y las ms de 500 mil empresas que existen en el pas. La OIT recomiendaun inspector por 10,000 trabajadores en las economas desarrolladas; uno por cada 20,000 enlas economas en transicin y uno por 40,000 en los pases menos desarrollados. En el Per hayaproximadamente un inspector laboral por cada 37,000 peruanos, pero en materia de seguridad ysalud en el trabajo la cifra supera los 300,000 por cada inspector especializado.

Por tanto, el reducido nmero de inspectores de trabajo evidencia una limitacin en la s -calizacin de la seguridad y salud a los diferentes centros de trabajo, ms an si consideramosque aproximadamente la mitad de estos son inspectores auxiliares de trabajo los cuales segnlo prescribe la Ley General de Inspeccin de Trabajo cuentan nicamente con la facultad de s -calizar empresas que tengan hasta un total de 100 trabajadores, por lo que en varias ocasionesdeben actuar en conjunto un inspector y un inspector auxiliar de trabajo reduciendo an ms elcampo de accin de estos ante la gran cantidad de empresas por scalizar.

5.2.2. Los tipos de fscalizacin en seguridad y salud

La labor de los supervisores e inspectores de trabajo encargados de la seguridad y salud en eltrabajo, para maximizar las scalizaciones, est dividida de la siguiente manera: 1) Patrullajes;

2) Operativos; 3) Turno por accidentes de trabajo.Explicaremos brevemente cada uno de ellos. El patrullaje es la scalizacin por la cual el

inspector de trabajo, mediante una unidad mvil, recorre la ciudad a efectos de detectar incum-plimientos de seguridad y salud principalmente en obras de construccin o en situaciones evi-dentes de peligro inminente. Usualmente son inspecciones que se realizan en das hbiles yhoras de trabajo.

Los operativos son las scalizaciones programadas con anticipacin por parte de la autoridadadministrativa de trabajo con base en estudios internos. Son de carcter especco, ya que per-siguen el cumplimiento de los objetivos por el que fue creado. Usualmente son inspecciones alsector construccin civil el ms scalizado, transporte terrestre o industrial.

El turno por accidentes de trabajo es cuando un inspector de trabajo por asignaciones dia-rias se encuentra a disposicin de la autoridad administrativa de trabajo a efecto de atender demanera inmediata una inspeccin en caso de accidente de trabajo ya sea por lesin o mortal.

En cuanto a la distribucin de los tiempos que ocupa cada inspector de trabajo en estas acti-vidades, podemos decir que la mayor parte del trabajo se destina a los operativos y que puedenser de scalizacin o de orientacin. En segundo lugar, tenemos los patrullajes que son realiza-dos por cada inspector aproximadamente tres veces al mes hasta donde tenemos entendido; y,nalmente, los turnos de accidentes de trabajo en tanto son coyunturales scalizando cada ins-pector aproximadamente en los ltimos meses cinco o seis centros laborales por ocasin. Estesistema se aplica a todos los inspectores y entendemos que rige un sistema rotativo en la asigna-cin de estas tres herramientas de scalizacin laboral.


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Es de resaltar que, por un motivo coyuntural y por la poca cantidad de inspectores de trabajode seguridad y salud, los operativos de scalizacin indicados anteriormente se basan casi ensu exclusividad al rubro de construccin civil, dejando de lado todas las dems actividadescomo por ejemplo el industrial o minero o las comerciales y servicios donde se encuentra lamayor cantidad de las empresas, dejndose de tener en cuenta a los trabajadores ante una scali-zacin que proteja su seguridad y salud.

Asimismo, los operativos, en varias ocasiones han sido reactivos, es decir, ante el conoci-miento de la poblacin de un accidente de trabajo por medio de algn medio de comunicacin elMinisterio de Trabajo realiza el operativo en el sector que ocurri el accidente. Pero no se apre-cia un seguimiento y monitoreo en relacin a las inspecciones realizadas. La actuacin inspecti-va es, centralmente, reactiva y sancionatoria (pues todo accidente no es subsanable) dado losescasos recursos de la administracin laboral.

Sin perjuicio de ello, los inspectores de trabajo tambin realizan inspecciones de orientacina los centros laborales, pero en poca proporcin (aproximadamente el 20% de las rdenes de ins-peccin aunque ltimamente se ha incrementado). Estas visitas se enfocan nuevamente casi ensu totalidad en la construccin civil dejando de lado el resto de los sectores. Creemos que estasprctica debera modicarse ya que la mayor parte de los incumplimientos en seguridad y saluden el trabajo se debe a un desconocimiento de las empresas principalmente de las micro y pe -queas empresas. No tenemos una actuacin general e importante de los servicios inspectivosen casi todas las actividades econmicas del pas. Debemos recordar que la mejor forma de evi-tar las infracciones es mediante la prevencin y difusin previa ms el seguimiento y monitoreo.

5.2.3. Concentracin de la especializacin inspectiva

Un problema relevante es que casi la totalidad de los inspectores especializados en seguridady salud se concentran en Lima. Entre las ltimas acciones de planicacin de la tarea de los ins-pectores de seguridad y salud en el trabajo tenemos los viajes al interior del pas una o dos veces

al ao por cada inspector para realizar tareas de orientacin a los propios inspectores del interiorcomo a las empresas y trabajadores. En estos casos, el inspector de trabajo de Lima acompaaal inspector de trabajo del interior en su visita a una determinada empresa y en el transcurso dela diligencia el inspector de la ciudad de Lima procede a realizar una orientacin en seguridad ysalud en el trabajo al encargado del centro laboral que los atiende en ese momento y a los pro -pios trabajadores.

Debemos resaltar que, ante la poca cantidad de inspectores de trabajo que existen en las re-giones, casi no existe una especializacin entre ellos, esto es, las inspecciones sociolaborales yde seguridad y salud en el trabajo se llevan a cabo en forma indistinta por un mismo inspector.Naturalmente, salvo los casos de accidentes o programas de orientacin, no existe una predispo-sicin a favor de las visitas de inspeccin en materia de seguridad y salud en el trabajo.

5.2.4. Las rdenes y actas de inspeccinEl promedio de rdenes de inspeccin en materia de seguridad y salud en los aos 2007 y

2008 ha sido de 6%. Ciertamente estamos ante los dos primeros aos de la inspeccin y se deberesaltar el hecho que existan inspecciones a estos niveles pero, para la dimensin de las activida-des laborales del pas, todava es insuciente.

A nivel de Lima que largamente es el lugar del pas donde se concentran las inspeccionesen materia de seguridad y salud as como accidentes de trabajo, se puede apreciar que el n-mero de las rdenes de inspeccin representan menos del 10% de las inspecciones laborales enlos ltimos cuatro aos. A su vez, del tipo de inspecciones en materia de seguridad y salud, seaprecia una mayor incidencia en las rdenes de inspeccin (que son sancionatorias) antes quelas orientadoras (que son preventivas). As, en el siguiente cuadro se puede apreciar que el total

de las inspecciones laborales fueron de 23,962 (2007), 24,965 (2008), 32,044 (2009) y 32,647


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(agosto de 2010) mientras que las de seguridad y salud representaron solo el 1,652 (2007), 1,493(2008), 1,175 (2009) y 1,630 (agosto de 2010) del total de inspecciones y casi se han mantenidoconstante. (32)

TOTAL DE RDENES DE INSPECCIN (LIMA)

Materias 2007 2008 2009 2010

rdenes de Inspeccin 23962 24965 32044 32647

rdenes de Inspeccin SST(32) 1652 1493 1175 1630

rdenes de Orientacin 5373 3351 827 1673

rdenes de Orientacin SST 936 1246 433 1670

Fuente: Ministerio de Trabajo

Ahora bien, del total de inspecciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, ha habidouna marcada inclinacin a favor de las inspecciones de scalizacin (sancionatorias) ms que lasde orientacin. Se aprecia, sin embargo que, hasta agosto de este ao 2010, el nmero de inspec-ciones de orientacin eran mayores que las de sancin. Creemos que las inspecciones, en mate-ria de seguridad y salud en el trabajo, deben concentrarse, centralmente, en la orientacin y pro-mocin de la cultura de prevencin, pues usualmente en los casos de las rdenes de inspeccin,el accidente de trabajo ya se produjo. En este sentido, es interesante apreciar cmo el nmero deinspecciones de orientacin registra una tendencia a favor del crecimiento (salvo el 2009 que re-gistra una cada).

Finalmente, aun cuando no hemos tenido acceso a la informacin especca sobre las mate-rias que contienen las rdenes de inspeccin, usualmente se trata de accidentes laborales que sederivan de denuncias o difusin de lamentables infortunios laborales.

Por otro lado, en relacin a las actas de infraccin se aprecia que no son muchas las sancio-nes impuestas a las empresas tras los procesos de inspeccin laborales pues, si bien el nmerode actas tiene una tendencia hacia el alza, todava sigue siendo nmo en relacin a los nivelesde informalidad, incumplimiento de las reglas en materia de seguridad y salud en el trabajo, losaccidentes de trabajo, las enfermedades profesionales, etc. Asimismo, la cantidad de empresasque han sido scalizadas y sancionadas es baja en relacin a la realidad de los accidentes que seaprecia en los medios de comunicacin.

ACTAS DE INFRACCIN EN SST Y EMPRESAS SANCIONADAS

Ao N Actas de infraccin N de empresas

2007 195 195

2008 711 6732009 559 547

2010 (hasta julio) 499 496

Fuente: Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo

Tal como se puede apreciar del cuadro que antecede, del ao 2007 al 2010 han aumentado lacantidad de actas en relacin al primer ao, aun cuando ha decado un poco en el 2009. La raznde ello se contrae en la creciente cantidad de inspecciones que se han realizado en el transcursode dichos aos y la existencia de inspectores especializados de trabajo.

(32) La informacin del 2010 es hasta el mes de agosto.


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5.3. Tpicas infracciones en materia de seguridad y salud

5.3.1. Tpicos riesgos de trabajoEn este acpite nos referiremos a un estudio del Ministerio de Trabajo sobre los riesgos ms

comunes a los que estn expuestos los trabajadores y que se relaciona con las normas de seguri-dad y salud en el trabajo(33).

De este estudio se aprecia que los trabajadores asalariados privados estn expuestos a dife-rentes riesgos que generalmente no son materia de scalizacin en las que destacan los altos ni-veles de ruido, contaminacin del aire, productos inamables y posturas inadecuadas. Lo ex-puesto denota que en todos los trabajos incluyendo los de ocina existen riesgos laborales, loscuales debern ser motivo de estudio de los empleadores y especialmente de la autoridad laborala n de realizar el anlisis de riesgo respectivo y realizar el plan de contingencia y de difusinpara prevenir y fortalecer dicha cultura de prevencin. Muchas veces pensamos que solo los tra-bajos que implican construccin o comercio engloban un riesgo, y no se toma en cuenta que lasempresas dedicadas servicios como por ejemplo los de call center engloban tambin un riesgo

laboral, como los daos a la espalda por una mala postura o al odo por el uso constante de rui-dos en las comunicaciones telefnicas que implican el prestar este servicio.

5.3.2. Tpicas infraccionesDe acuerdo a la informacin del Ministerio de Trabajo, hacia el ao 2007 la mayor cantidad

de actas de infraccin se dieron por no contar con el seguro complementario de riesgo y equiposde proteccin personal as como los accidentes de trabajo vericados. En el ao 2008 las infrac-ciones ms frecuentes eran nuevamente no contar con seguro complementario de riesgo, por nobrindar con equipos de proteccin y no contar con el plan de seguridad de obra que, nalmente,se derivaban de un accidente laboral. Tal como podemos observar tanto la infraccin referente ano contar con el seguro complementario de riesgo y equipos de proteccin son infracciones fre-cuentes y que van a persistir a travs de los aos tal como iremos viendo.

Es as que, en el ao 2009, nuevamente las infracciones ms frecuentes se dan por no contarcon seguro de trabajo de riesgo y por no brindar con la formacin e informacin a los trabajado-res en materia de seguridad y salud en el trabajo, y derivados centralmente de accidentes de tra-bajo. Finalmente, para el ao 2010 (los primeros meses scalizados), el mayor nmero de actasde infraccin se registraron por no contar con seguro de trabajo de riesgo y por falta de forma -cin e informacin sobre seguridad y salud en el trabajo, as como no brindar con equipos deproteccin personal a los trabajadores. Como en los aos anteriores, estas infracciones se deri-van de accidentes de trabajo.

Consideramos que la concurrencia en las infracciones a travs de los aos se debe a dosrazones principalmente. Una es que casi la totalidad de inspecciones realizadas en esos aosse han centrado en actividades sujetas a riesgo y, especialmente, el rubro de construccin civildonde el seguro complementario de riesgo es obligatorio y notoriamente incumplido por partede los empleadores, adems de derivarse de inspecciones que se han iniciado tras la vericacinde un accidente de trabajo. Dos, por la cultura de la informalidad as como el poco inters de lasempresas y trabajadores hacia la seguridad y salud en el trabajo. Un rasgo marcado del poco in -ters es que una de las infracciones ms frecuentes es una simple de ejecutar: capacitar al perso-nal sobre la seguridad y salud en las labores que se presten.

(33) Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL) del Ministerio de Trabajo, 2007. Este programa puede verse en:


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5.4. Recomendaciones y sugerencias: hacia la mejora de las inspecciones en seguri-dad y salud

Entre las sugerencias que podemos realizar a n de mejorar las inspecciones por parte de la

autoridad administrativa de trabajo, tenemos las siguientes:a) Se requiere de una decisin del Estado de brindar mayor importancia a los servicios inspec-

tivos en seguridad y salud en el trabajo. El nmero de inspectores, el escaso presupuesto ylos bajos recursos hacen indispensable que se dote de todo aquello que sea necesario paraque las inspecciones cumplan su rol preventivo y tengan capacidad de persuasin sucientepara promover la cultura de la seguridad y salud en el trabajo entre empresas y trabajadores.Estamos ante un derecho fundamental y un deber esencial del Estado. Estamos ante la saludde los trabajadores y la productividad de las empresas.

b) Resulta necesario trabajar en los sistemas de prevencin y promocin de la seguridad y saluden las empresas de tal forma que la inspeccin no se concentre en hechos fciles de veri -car como un accidente de trabajo o un incumplimiento concreto (falta de contratacin de un

seguro de riesgo, inexistencia de un Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, ausen-cia del Comit de Seguridad y Salud en el trabajo, etc.), sino que se trabaje centralmente enla gestin de los riesgos y la aplicacin de los sistemas de gestin y los procesos, as comoel intercambio de las buenas prcticas, la difusin en la cultura de prevencin de los traba -jadores y sindicatos, etc. que conduzcan a la real prevencin de las contingencias en salud yseguridad.

c) La creacin de una data (estadstica) mensual donde se detalle las infracciones ms comu-nes en seguridad y salud en el trabajo, las actividades econmicas donde se comenten msinfracciones as como los motivos del incumplimiento, debiendo ser pblico tanto para todoslos empleadores como para los propios inspectores de trabajo, a efectos que estos puedanelegir con la mayor objetividad las empresas a inspeccionar cuando las rdenes de inspec-cin sean genricas, y sugerir los futuros operativos.

d) Realizar continuas campaas de orientacin en todos los rubros tanto comercial, construc-cin civil, servicios, industria, servicios, etc.: puede haber ms intensidad en sectores dondeel riesgo es mayor, pero no puede descuidarse al resto de actividades econmicas. Debemostener en cuenta que, ante la deciencia del nmero de inspectores, la prevencin debe ser loque predomine a efectos de reducir el nmero de denuncias por incumplimientos en seguri-dad y salud del trabajo, y especialmente evitar el nmero de accidentes de trabajo.

e) Implementar operativos de scalizacin en forma alternada en cada rubro de empresas y ac-tividades econmicas a efectos que el factor riesgo de ser sujetos a una multa por incumpli-miento pueda ser considerado para el mayor nmero de empleadores

Toyama Miyagusuku, Jorge y Eguiguren Praeli, Augusto - La Jurisprudencia Adminsitrativa Laboral en...

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