Transferencia de Sistemas de Riego a los Usuarios …...El trabajo que se presenta es el resultado...

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LAAGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN

Transferencia de Sistemas de Riego a los Usuariosen países de América Latina y el Caribe

Temístocles Maldonado Rojas

Desarrollo de Tierras y AguasOficina Regional de la FAO para América Laina y el Caribe

Santiago de Chile, noviembre de 2000

Transferencia de sistemas de riego a los usuarios ii

Este documento fue preparado por Temístocles MaldonadoRojas, Especialista en Riego y Drenaje, ProfesorPrincipal de la Facultad de Ciencias Agrícolas de laUniversidad Nacional de Loja-Ecuador, en calidad deConsultor en el marco del Programa de Cooperación conInstituciones Académicas y de Investigación de la FAO.El contenido de la presente investigación bibliográficaservirá de referencia para el desarrollo del “SeminarioInternacional de Transferencia de Sistemas de Riego”,que la Oficina de Desarrollo de Tierras y Aguas de laFAO se encuentra organizando.

El autor expresa un especial agradecimiento al Sr.Matías Prieto-Celi, Ex Oficial de Desarrollo de Tierrasy Aguas de esta Oficina Regional, quien solicitó lacontratación de la referida consultoría. Así mismo seagradece a todas las personas que prestaron su valiosacolaboración en la realización del presente estudio.

Transferencia de sistemas de riego a los usuarios iii

INDICE

RESUMEN 1

Tema 1: responsabilidades del estado y de los usuarios en el manejo de los sistemas de riego

1

1. INTRODUCCIÓN 1

2. ENTRE PRIVATIZACIÓN Y TRANSFERENCIA 2

3. TENDENCIAS DE LAS POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL RIEGO 3

4. EXPERIENCIAS NACIONALES EN LA ADMINISTRACIÓN DEL 5 RIEGO

Tema 2: situación actual de los sistemas de riego después dela transferencia, estudio de casos 13

Caso I: PARÁMETROS DE DESEMPEÑO DE LA AGRICULTURA DE RIEGO DE MENDOZA, ARGENTINA. 13

1. ANTECEDENTES GENERALES 13

2. PARÁMETROS DE DESEMPEÑO 14

3. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS DE USO AGRÍCOLA 153.1 Parámetros físicos 153.2 Parámetros económicos 173.3 Parámetros ambientales 18

4. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS DE GESTIÓN 194.1 Parámetros Administrativo-financieros 194.2 Parámetros sociales 20

5. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS DE OPERACIÓN 215.1 Operación en un canal terciario 21

Caso II: EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL RIEGO CONINDICADORES COMPARATIVOS: CASO DEL DISTRITO DE RIEGOALTO RÍO LERMA, MÉXICO 23

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1. EL DISTRITO DE RIEGO Y LOS MODULOS SELECCIONADOS 232. EL MANEJO DEL RIEGO EN EL DRARL 232.1 Aspectos institucionales 232.2 Los derechos de agua 242.3 Aspectos financieros 242.4 Normas para la asignación y distribución del riego 24

3. INDICADORES COMPARATIVOS DEL DESEMPEÑO 253.1 Disponibilidad relativa del agua, DRA 253.2 Disponibilidad relativa del riego, DRR 253.3 Capacidad de entrega del agua, CEA 253.4 Autosuficiencia financiera, AF 26

4. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA UTILIZACIÓN DEL AGUA 264.1 Indicadores comparativos del desempeño 264.2 Indicadores del desempeño en el proceso 274.3 Autosuficiencia financiera 284.4 Impacto ambiental 29

Tema 3: el mercado de tierras y aguas y los derechos depropiedad 31

1. EL MERCADO DE AGUAS Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD 311.1 Mercados del agua y asignación del agua 311.2 Derechos de uso y propiedad del agua 331.3 Experiencia con los mercados del agua 34

2. EL MERCADO DE TIERRAS Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD 362.1 Los derechos de propiedad y el mercado de tierras 362.2 Experiencias de algunos países 38

CONCLUSIONES GENERALES 41

BIBLIOGRAFIA 45

Transferencia de sistemas de riego a los usuarios v

RESUMEN

El trabajo que se presenta es el resultado de la investigación bibliográfica sobre latransferencia de los sistemas o distritos de riego a los usuarios y sobre la gestión de esossistemas en países de América Latina y el Caribe.

En el primer tema se trata de establecer las responsabilidades del Estado y de los usuariosen el manejo de los sistemas de riego, facilitando el debate sobre los principiosinstitucionales y técnicos que deberían regir la adecuada gestión de los sistemas de riego.Luego se presentan algunas experiencias nacionales en la administración del riego, que bienpudieran servir para que los responsables del manejo de la irrigación puedan tomardecisiones acertadas en el propósito de mejorar la productividad del uso del agua en laagricultura de regadío

El segundo tema trata la situación actual de los sistemas de riego después de latransferencia, representada por el estudio de casos: el caso I, relacionado con la evaluaciónde los parámetros de desempeño de la agricultura de riego de Mendoza, Argentina; y, elcasoII, que estudia el desempeño del riego con indicadores comparativos del distrito deriego Alto Río Lerma, México. Estas investigaciones son muy valiosas porque permiten laevaluación integral del desempeño de la gestión, teniendo en cuenta no sólo los aspectosfísicos de manejo propiamente dicho sino también los administrativo-financieros,económicos, ambientales y sociales. Los resultados obtenidos evidencian un buen nivel dedesempeño del Organismo de Usuarios y autosuficiencia de los sistemas de riego.

En el tema 3, se aborda uno de los problemas más controversiales en la transferencia ygestión de los sistemas de riego como es el mercado de tierras y aguas y los derechos depropiedad. El problema se centra básicamente en la necesidad de disponer de leyes, normasy reglamentos claros sobre los derechos de propiedad y uso de los recursos suelo y agua,que garanticen el respeto por el derecho de terceros, el medio ambiente y los intereses de lasociedad. Además se presentan experiencias de algunos países de la Región sobre elmercado de tierras y aguas.

Transferencia de sistemas de riego a los usuarios 1

Tema 1 Responsabilidades del Estado y de los

usuarios en el manejo de los sistemas de riego

1. INTRODUCCIÓN

El rápido crecimiento de la población mundial (de 6 000 millones de habitantes en laactualidad a más de 8 000 millones en el año 20301), ha hecho que el empleo eficiente delagua de riego sea de importancia vital, particularmente en los países más pobres donde elmayor potencial para aumentar la producción alimentaria y los ingresos rurales se encuentrafrecuentemente en las zonas de riego.

Según análisis efectuados por la FAO2 , respecto del uso del agua en 93 países endesarrollo, está disminuyendo el ritmo de aumento del consumo de agua. Para el año 2030,los países en desarrollo podrán aumentar considerablemente su producción, incrementandoalrededor de 33% los cultivos de regadío, pero utilizando tan solo 12 % más de agua. Estoindica que la eficiencia del riego está mejorando en las regiones áridas del mundo endesarrollo, y continuará mejorando, debido en parte a que en estas regiones las limitacionesde agua les obligará a ser más eficientes.

Tradicionalmente ha habido una tendencia a examinar la problemática del aprovechamientoeficiente del agua de riego, desde 2 niveles extremos: el nivel superior, relacionado con laadministración nacional del recurso hídrico; y el nivel inferior, que tiene que ver con elmanejo del agua en las parcelas. El nivel intermedio, que es la gestión de los sistemas deriego, ha recibido escasa atención; encontrándose que muchos de los problemas actualesarrancan de deficiencias en la organización y gestión del propio sistema.

Por otro lado, no se puede pensar que los complejos problemas del aprovechamientoracional del agua en un sistema de riego puedan resolverse concentrando nuestra atenciónexclusivamente en el mejoramiento de las prácticas de manejo del agua por parte de losagricultores a nivel de parcela, aunque frecuentemente la eficiencia de riego haya sido bajaen este nivel inferior. Este pensamiento, ignora las numerosos razones que pueden haberinfluenciado en estas bajas eficiencias, incluyendo entre ellas la deficiente operación de lared de canales principales, secundarios y terciarios, como también la carencia o deficienciade las obras de distribución del agua; responsabilidades que generalmente han estado enmanos de organismos estatales.

De manera empírica se ha probado que cuando la gestión de los sistemas es ejercida por lospropios usuarios, éstos tienen un acceso más equitativo al agua de riego. Sin embargo, haycasos en que los usuarios son reticentes para asumir la operación de los sistemas,particularmente cuando ésta no es financieramente sostenible. Por eso las leyes y 1 Noticias de la FAO, abril de 2000. Publicación mensual de la Dirección de Información, Roma-Italia.2 Noticias de la FAO, marzo de 2000. Publicación mensual de la Dirección de Información, Roma-Italia.


reglamentos son siempre necesarias para asignar claramente las responsabilidades tanto delEstado como de los Usuarios (26va. Conferencia Regional de la FAO, abril del 2000).

Según Johnson III S.H. (1997), por más de 40 años se ha comprobado la incapacidad de losgobiernos de la Región para cobrar los costos de operación y mantenimiento (OyM), sinmencionar los costos de la inversión, a los usuarios de las instalaciones de riego, y laconsecuente falta de fondos públicos para OyM; esta situación ha hecho que lainfraestructura hidráulica sea prácticamente insostenible, encontrándose casos de sistemasestatales de riego que fueron construidos para vidas útiles de 50 años, pero que han tenidoque ser rehabilitados en menos de 10 años. Después de observar este ciclo de desarrollo ydecadencia, varios gobiernos de América Latina y el Caribe han decidido transferir laresponsabilidad del manejo de la irrigación a las asociaciones de usuarios con el fin deasegurar la sostenibilidad de la infraestructura.

Finalmente el comentario del Director General de la FAO2 plantea que es necesario que losgobiernos, los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentalescolaboren con los agricultores de todo el mundo para mejorar la productividad del uso delagua en todas las modalidades. Este planteamiento exige la necesidad de establecer unaestructura organizativa adecuada, la aplicación de métodos y procedimientos modernos degestión y la provisión de servicios técnicos apropiados al agricultor, para la consecución deniveles aceptables de gestión en el sistema de riego. Con una mejor gestión del aguadestinada a la agricultura, es posible producir mayor cantidad y mejor calidad dealimentos y reducir la pobreza.

2. ENTRE PRIVATIZACIÓN Y TRANSFERENCIA

Terence Lee y Andrei Jouravlev (CEPAL, 1997), conciben la privatización como la ventade bienes públicos (una fábrica, una mina, una línea aérea, etc. ), a un inversionista privado,existendo muchas formas de transferir las actividades del Estado a los particulares y notodas ellas suponen la transferencia de activos fijos; en la gestión de los recursos hídricos, elacto más significativo de privatización puede ser la concesión de derechos de propiedadsobre el agua. Sam H. Johnson III (1997), define la privatización como una estrategia dedesarrollo que implica la transferencia de funciones, actividades u organizaciones del sectorpúblico al privado; en el caso del riego, esto implica transferir la responsabilidad de laoperación y el mantenimiento de los servicios de riego suministrados por los organismospúblicos a las asociaciones de usuarios del agua.

Los referidos autores señalan que desde los años setenta, comenzando con Chile, losgobiernos de la Región de América Latina y el Caribe (RLAC) han ido transfiriendo, en unau otra forma, muchas empresas públicas y otras instituciones estatales al sector privadonacional y transnacional. Inicialmente las transferencias se han concentrado en los sectoresmanufacturero y de transporte, pero ahora la privatización se ha extendido a casi todos lossectores de la economía, incluyendo el suministro de servicios de agua como elabastecimiento de agua potable y el riego .


La 26va Conferencia Regional de la FAO realizada en Mérida-México (abril de 2000),sostiene que los proyectos de riego realizados en los años ochenta y anteriores no habíantenido resultados satisfactorios, debido a la mala administración de los sistemas queocasionó grave deterioro, funcionamiento ineficiente y un defectuoso uso agrícola del aguade riego. De otro lado, casos en que las instituciones hidráulicas involucraron a los usuariosen la operación y mantenimiento de los sistemas, tuvieron resultados exitosos. Con base entales éxitos, los directivos de esas instituciones decidieron poner en marcha una nuevapolítica de transferencia de la administración de los sistemas de riego a los usuarios,organizados en Juntas o Asociaciones de Regantes.

Vermillion y Garcés (1999) señalan que desde los años 70, los gobiernos de RLAC hanadoptado programas para devolver la responsabilidad del manejo de la irrigación a las AUA,en gran parte impulsados por los déficits fiscales y la frecuente incapacidad para reuniringresos suficientes mediante el cobro de tarifas a los usuarios del agua. En Colombia, latransferencia de la gestión de los sistemas públicos de riego a asociaciones de usuariosempezó en la segunda mitad de los años setenta. En México, desde principios de la décadade 1990 se ejecuta con éxito uno de los programas de traspaso de gestión más grandes yambiciosos en el mundo. En otros países también se han adoptado políticas para transferir alos usuarios, si no la propiedad, al menos las funciones de operación y mantenimiento. Laprincipal dificultad que se presenta en muchos países radica en que como los sistemas hansido diseñados, construidos y operados por dependencias del gobierno central, los usuariosestaban acostumbrados a depender excesivamente de éste y, por lo tanto, no todos están encondiciones de asumir esta responsabilidad en forma inmediata (CEPA LC/L. 1 180, 1999).

Son múltiples los ejemplos positivos sobre la rentabilidad que la agricultura de regadío hatenido al transferir los sistemas de riego a los usuarios organizados en asociaciones. Estashan contratado personal técnico y administrativo capacitado que presta servicios oportunos,eficientes y eficaces a los asociados, con cargo a los ingresos recaudados por el cobro detarifas. Este es el caso de las Juntas de Vigilancia en Chile, dedicadas integralmente a lagestión del agua, las cuales se financian a través de cobros a sus socios por servicios deprovisión y administración de las obras de medición, captación y diversión de agua; unejemplo notable constituye la Junta de Vigilancia del Río Elqui. El Estado continúavigilando cuestiones normativas así como el desempeño de tales profesionales.(FAO, 2000; CEPAL LC/R. 1 779, 1998).

3. TENDENCIAS DE LAS POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL RIEGO

La adecuada gestión de los sistemas de riego se viene reconociendo cada día más comoun medio indispensable para conseguir el éxito de la agricultura de riego.Consecuentemente, en estos últimos años ha habido un interés considerable en estudiar lossistemas de riego existentes con el fin de ver qué mejoras pueden hacerse en lo que respectaa su operación y mantenimiento. El documento “Tendencias actuales de la gestión del aguaen América Latina y el Caribe” (CEPAL. LC/L. 1 180, 1999), al referirse a los sistemas deriego plantea el gran interrogante: ¿Cuáles son los principios institucionales y técnicos quedeberían regir la gestión de los sistemas de riego? Para encontrar respuesta a esta preguntase sostiene que las tendencias actuales de las políticas de riego en países de América Latina


y el Caribe son prácticamente las mismas, y al mismo tiempo, opuestas a las políticasseguidas en los años setenta y ochenta cuando la ejecución, el financiamiento y laadministración de los sistemas de riego de mediana y gran escala eran regidos por losgobiernos centrales. Actualmente, las políticas de gestión del agua de riego de los países dela Región, tienen varias características comunes:

• La descentralización de la gestión del riego mediante el establecimiento yfortalecimiento de asociaciones de usuarios y la transferencia de las funcionesadministrativas de los sistemas a los mismos usuarios.

• Aunque en muchos países la agricultura de riego sigue siendo fuertemente subsidiada yse reconoce el papel social que cumplen muchos de estos proyectos, en la actualidad seobserva una tendencia a procurar que se autofinancien. Sin embargo, todavía es muypoco frecuente que el sector agrícola tenga que pagar el agua que consume. Se estimaque en la mayoría de los países el costo del agua corresponde a menos del 1 % del costototal de la producción agrícola, lo que contribuye a que se mantengan prácticas de riegoinadecuadas y a que la eficiencia en la utilización del agua sea baja.

• En muchos países de la región, los sistemas de riego han sido diseñados, construidos yoperados por dependencias del gobierno central, sin la participación de los usuarios.Por lo tanto, el actual proceso de transferencia de los sistemas de riego obliga areconsiderar y reajustar el papel que desempeña el Estado en la gestión del agua. Esteplanteamiento implica el conjunto de acciones de la administración pública relacionadascon el suministro del agua, la participación de los usuarios en la inversión y manejo delos sistemas de riego, la creación de instituciones para la gestión del agua, losaspectos económicos y sociales inherentes a su demanda, la utilización racional delagua, la ordenación del territorio, y la conservación del medio ambiente (FAO, 2000); esdecir, una “modernización de la administración del recurso hídrico, descentralizada yparticipativa”.

• Respecto de las entidades de gestión del agua, una de las conclusiones yrecomendaciones del II Taller para Gerentes de Organismos de Cuenca de ALC(CEPAL LC/R. 1 779, 1998), señala: para que un sistema de gestión del uso múltipledel agua por cuenca o sistemas de cuencas funcione adecuadamente cada sector usuario:riego, drenaje, agua potable, hidroenergía y otros; debe ser capaz de operar y mantenerapropiadamente sus propios sistemas hidráulicos. Por ejemplo, la administración delagua para la agricultura, en los distritos de riego y drenaje debería funcionar como una“empresa de servicios de agua al agricultor”. Se recomienda a los agricultores quecontraten y organicen dichos servicios si desean contar con un sistema estable para laoperación, mantenimiento y reparación de las obras hidráulicas destinadas al riego ydrenaje así como al control de la explotación de aguas subterráneas. Los agricultoressólo deben hacerse cargo en forma directa de las obras hidráulicas menores que seancapaces de operar, mantener y reparar en forma individual en cada propiedad.

• Según Vermillon (1997), citado por Vermillon y Garcés (1999), la transferencia delmanejo de la irrigación y sus reformas ha sido apoyada por los principales bancosinternacionales de desarrollo; estas reformas generalmente incluyen actividades para


organizar las asociaciones de usuarios del agua, capacitar a los futuros administradores,efectuar reparaciones estructurales esenciales y negociar y concretar acuerdos entre elgobierno y los usuarios del agua. Como las reformas normalmente son motivadas por laspresiones económicas e impulsadas por los plazos establecidos por los donantes, setiende a adoptar políticas de transferencia antes de identificar una estrategia prácticae integrada para la puesta en práctica. Los autores sostienen que hay una considerablecarencia de conocimientos acerca de los resultados reales de la transferencia del manejode la irrigación: ¿Cuáles estrategias funcionan y cuales no? y ¿qué requisitos previos sonnecesarios para apoyar el manejo local sustentable de la irrigación?. Estos interrogantesdeben responderse con el fin de ayudar a quienes formulan las políticas y a los líderesagrícolas a adoptar mejores decisiones estratégicas y a promover más inversiones.

4. EXPERIENCIAS NACIONALES EN LA ADMINISTRACIÓN DEL RIEGO

En países de la Región, y en general en América Latina, la mayoría de los organismosregionales de gestión del agua que han existido o existen han sido financiados de losingresos generales de los gobiernos. Una notable excepción constituye las Juntas deVigilancia en Chile, caso de La Junta de Vigilancia del Río Elqui (JDVRE).

La JDVRE es una organización totalmente autónoma donde sus gastos tienen que sertotalmente financiados por los usuarios, “propietarios de los derechos del agua”. La Juntaestá administrada por un consejo de siete directores, quien toma las decisiones por mayoría.Los directores son nombrados por las Asociaciones de Canalistas (hay 115 canales) en basedel numero de derechos de agua que pertenece a cada asociación. Los directores decidencuestiones como la permisibilidad de transferencias de derechos entre usuarios, laconstrucción de obras de control, la cuota del caudal que rige por cada derecho y elpresupuesto necesario para cumplir con el programa de trabajo. Los usuarios tienen quepagar por el trabajo de la JDVRE y de las Asociaciones de Canalistas responsables por laoperación y mantenimiento de los canales. Los costos de cada nivel de gestión se divideentre los dueños de los derechos de agua bajo su área de operación. La tarifa por underecho completo (1 m3 /s) es, en promedio, el equivalente a $EE.UU. 60 por mes (CEPALLC/R 1 779, 1998).

El tema “tendencias de las políticas en materia de riego, pg 72” del documento de laCEPAL (LC/L. 1 180, 1999), presenta un resumen de las experiencias en el manejo de lossistemas de riego de varios países de la Región:En Argentina, el manejo del riego compete a los gobiernos provinciales. A raíz del procesode reforma del Estado implementado a partir de 1989, estos gobiernos han asumido laadministración de la totalidad de los distritos de riego y se han iniciado acciones paratransferir a los regantes el manejo de los sistemas.

En el caso de la provincia de Mendoza, la administración del agua es doblementedescentralizada: autárquica y autónoma. El Departamento General de Irrigación (DGI) esautónomo porque el cobro del canon de aguas le permite recaudar los fondos para afrontarsu propio presupuesto y participar a las administraciones de los OU (que manejan la red a


partir del canal secundario) la alícuota del canon de aguas que les corresponde. Esautárquico debido a que su organización administrativa y sus poderes de manejo del recursoestán dados por la Constitución Provincial, lo que le confiere una gran estabilidad y uncampo de manejo muy delimitado (IWMI, 1998).

A partir de 1985 se llevó a cabo la reorganización de las Inspecciones de cauce del Oasis deriego de Mendoza, para transformarlas en Compañías de Agua manejadas por los propiosusuarios. A continuación se inició la transferencia de los bienes del DGI hacia los OU parafortalecer su funcionamiento; esta transformación permitió reducir el número de OU de 800a sólo 156 (se pasó de OU de 100 ha a OU con una superficie de manejo entre 5 000 y 10000 ha), lo que se tradujo en una mejor administración de los recursos. A partir del año1990 se profundizó la transferencia cediendo a los OU la maquinaria pesada y alentando lacompra de nueva maquinaria. Por último la nueva administración organizó a lasAsociaciones de Inspecciones de Cauce como organismos de segundo nivel para que dentrode ellas se discutieran problemas vinculados con la política hídrica y se avanzara en laformación de empresas dedicadas al manejo del agua con mayor eficiencia que en el pasado.Cabe destacar los principales desafíos que los administradores del recurso deberán enfrentaren el futuro:• la entrega del agua para riego en el tiempo y cantidad acordados previamente entre el

DGI y los usuarios;• la entrega de un recurso limpio, sin sedimentos ni agregados contaminantes, cuya

calidad debe ser apta tanto para los métodos de riego tradicionales como para losmodernos sistemas presurizados; y,

• dada la creciente demanda de la producción agrícola para exportación (Mercosur yotros mercados internacionales), la preservación de la calidad del recurso hídrico y latoma de medidas para evitar su progresiva contaminación, se ha transformado en unaresponsabilidad tanto o más importante que el asegurar su entrega equitativa y deacuerdo a la ley.

En Brasil, el sector privado siempre ha desempeñado un papel predominante en eldesarrollo agrícola, dado que concentra un 94% de la superficie total de riego. La mayorparte de los proyectos públicos de riego se localizan en la región nordeste del país, la másnecesitada en términos sociales y económicos, y reflejan una combinación de objetivos deproducción, lucha contra la sequía y mitigación de la pobreza. Fuera de esa región, el papeldel sector público se ha limitado en gran parte a apoyar el desarrollo del riego privado porvarios medios, tales como la construcción de infraestructura y la provisión de créditos yasistencia técnica.En Colombia, a principios de los años 90 el Gobierno introdujo importantes modificacionesnormativas, institucionales y financieras en el sector de riego y drenaje–fundamentalmenteen virtud de la Ley de Adecuación de Tierras N° 41, del 29 de enero de 1993–para regularla construcción de obras con ese fin, para mejorar y hacer más productivas las actividadesagropecuarias; así como para transferir, en la medida de lo posible, los distritos de riego enmanos del Estado, al sector privado, preferentemente a las asociaciones de usuarios, conmiras a lograr el autofinanciamiento del sector. De acuerdo con la Ley 41, se creanorganizaciones denominadas Asociaciones de Usuarios para los efectos de larepresentación, manejo y administración del distrito. Una vez recuperado el valor de lasinversiones públicas, las obras al servicio de los distritos ingresarán al patrimonio de las


respectivas asociaciones de usuarios. Éstas quedan autorizadas para subcontratar laadministración de los distritos con empresas especializadas. Se estima que hacia fines de1996 se habían transferido 17 distritos públicos de riego (casi 116 000 ha) de los 23 (241000 ha) existentes en el país.

El estudio de Vermillion y Garcés (1999), señala que la transferencia impulsó una serie decambios administrativos orientados a aumentar la eficiencia en el manejo y laresponsabilidad del personal de los distritos. Provocó un considerable traslado de la cargade costos desde el gobierno a los agricultores. Sin embargo, la transferencia no ha tenidoefectos sustanciales en el desempeño de las operaciones y el mantenimiento o en laproductividad agrícola y económica de las tierras regadas o el agua. El informe plantea lapreocupación porque la carencia de una política de delegación amplia en el subsector de lairrigación pueda desalentar las inversiones de los agricultores en la sostenibilidad a largoplazo de sus sistemas de riego. Los autores sostienen que es preciso usar el proceso detransferencia para crear la autosuficiencia local en cuanto al manejo y asegurar que existanlos sistemas de apoyo necesarios para el manejo local antes de poner en práctica losprogramas de transferencia del manejo de la irrigación.

En Cuba, dado el sustancial aumento de la superficie bajo riego, la política adoptada tiendea asegurar una correcta operación y mantenimiento de los sistemas de riego existentes y aincrementar la eficiencia y la productividad del agua en la agricultura. En este contexto,conviene destacar las organizaciones intermedias de riego, un nuevo tipo de entidad quecomienza a desarrollarse para completar el esquema de administración y control de losrecursos hídricos. Estas organizaciones que pueden ser empresas o cooperativas deusuarios, dependiendo de sus dimensiones físicas y el volumen de agua que manejan, tienenla misión de garantizar tanto el vínculo entre el productor y los complejos hidráulicos, comoel uso racional del agua.

En Chile, los regantes participan directamente en el manejo del agua con fines agrícolas, asícomo en lo relativo a la construcción, explotación y conservación de la infraestructurahidráulica, por intermedio de asociaciones y organizaciones de otros tipos. Estasinstituciones privadas, conocidas como comunidades de aguas, asociaciones de canalistas yjuntas de vigilancia, son totalmente independientes en sus acciones, operan sobre la base deun sistema de autofinanciamiento y han desempeñado durante más de un siglo un papelactivo en la administración de los recursos hídricos y en el desarrollo de la infraestructura deriego y drenaje. Estas organizaciones de usuarios poseen actualmente la mayor parte de lasobras de riego y drenaje, incluidos embalses y presas, y las instalaciones construidas confondos públicos se traspasan ulteriormente a los regantes para su explotación ymantenimiento. Prácticamente todas las decisiones de gestión relacionadas con el riegoestán en manos de los agricultores y las organizaciones de usuarios de aguas. El sectorpúblico se limita, en general, a apoyar las actividades del sector privado medianteprogramas de mejoramiento y desarrollo de la infraestructura de riego, de subsidio a lasinversiones privadas (en virtud de la Ley N° 18 450, de Fomento a la Inversión Privada enObras de Riego y Drenaje, del 30 de octubre de 1985), y de fortalecimiento de lasorganizaciones de regantes. Es importante destacar la labor del Instituto de DesarrolloAgropecuario (INDAP), donde los pequeños productores, organizaciones de usuarios deriego y comunidades no organizadas pueden obtener créditos de enlace para refinanciar


hasta el monto de las bonificaciones3, los costos de estudio de los proyectos, laconstrucción y la rehabilitación de obras.

En Ecuador, un estudio de la Corporación Técnica del Gobierno Suizo COTESU (octubrede 1993), señala que solamente 500 000 ha, es decir menos del 7% de las propiedadesagrícolas ( 7,6 millones de ha) tienen adjudicación de agua para riego; encontrándose el86% del área irrigada en la costa y el resto en la sierra. El 82% de la superficie de riego(410 000 ha) está en manos de productores privados, la mayoría de los cuales ha realizadopequeñas obras de desvío de cauces, y distribuyen el agua mediante acequias de tierra. Untotal de 90 000 ha, es decir el 18% del total del área de riego, está representado por lossistemas de riego que se encuentran bajo administración pública. A pesar de los valoresindicados, según datos del ex INERHI (Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos) seestima que en la actualidad la superficie efectiva que se riega no sobrepasaría las 350 000ha, debido a deficiencias en las obras de infraestructura hidráulica y al mal manejo del agua.

Según León (1998), citado en CEPAL LC/L. 1 180 (1999), el sector privado siempre hadesempeñado un papel importante en el desarrollo del riego. Se estima que 22% del áreatotal bajo riego está en manos del Estado y el 78% restante lo controlan los particulares. Enel proyecto “Estrategia nacional para el manejo de los recursos hídricos”, se señala que debecontinuar el proceso de transferencia a los usuarios de los sistemas construidos porentidades gubernamentales, completando con programas de asistencia técnica a los gruposde usuarios.

En El Salvador, el objetivo de la política agrícola del gobierno en el sector riego es mejorarla eficiencia del funcionamiento y mantenimiento de los distritos de riego existentes (120000 ha de tierras de regadío, de las 544 000 cultivables), mediante el traspaso a los usuariosy la recuperación de todos los gastos de explotación y mantenimiento. Se estableceríanasociaciones de usuarios, que tendrían su propio estatuto jurídico e institucional, queplanificarían el funcionamiento, el mantenimiento y la conservación de las obras de riego ycobrarían todas las tarifas aplicables (CEPAL LC/R.1 779, 1998).

En Jamaica, el desarrollo del riego ha sido subvencionado y hasta recientemente losagricultores no tenían que pagar todos sus costos. Sin embargo, esa situación ha cambiado yahora cubren una parte importante de los gastos de operación y mantenimiento. Es probableque en el futuro deban pagar la totalidad de esos costos más una porción de los gastos decapital. La National Irrigation Commission (NIC) provee ayuda técnica a los agricultorespara ayudarlos a aumentar su eficiencia. La NIC está en la segunda etapa de un plannacional de riego que identificará mejor los problemas nacionales al respecto.

En México, Según datos de Sam Johnsom (1997), el porcentaje de los costos de operacióny mantenimiento (OyM) de la irrigación pagado por los usuarios descendió del 95 % a 3 La Ley 18 450, otorga subsidios a proyectos de riego cuyo costo no supere las 12 000 unidades de fomento(UF) en el caso de proyectos individuales, ni sobrepase las UF 24 000 en el caso de ser proyectospresentados por organizaciones de regantes. El monto máximo de bonificación al cual puede optar unproyecto determinado es del 75% de su costo total. (Comisión Nacional de Riego. Ley N° 18 450: textointegral y su reglamento). Al 16 de octubre de 2000, 1UF = 15 570 pesos = $EE.UU 27,8.


comienzos de los años 50 a menos del 20 % a comienzos de los 80. Como resultado de laescasez de fondos, los distritos de riego aplazaron el mantenimiento y esto condujo a unaseria reducción del rendimiento y al deterioro de la infraestructura.

Para resolver este problema, en 1989 el gobierno instituyó el Programa Nacional para laDescentralización de los Distritos de riego ( o programa de transferencia), diseñado paraestablecer un sistema de responsabilidad compartida entre la Comisión Nacional del Agua(CNA) y los usuarios. En la fase I del programa de transferencia gradualmente setraspasaron los distritos de riego manejados por el gobierno a las asociaciones de usuariosdel agua (AUA) y cada AUA se hizo responsable de la OyM dentro de un módulo. Elmódulo se define como una superficie irrigada que por lo general comienza en la toma delcanal secundario y se extiende hasta las tomas individuales de las fincas. La CNA, retiene laresponsabilidad de manejar la fuente de captación y el canal principal.

En la fase II del programa de transferencia se crean sociedades de responsabilidad limitada(SRL), que son federaciones de los módulos individuales dentro de un sólo distrito. LasSRL son entidades jurídicas responsables de operar todos los canales principales, drenajes ycaminos del distrito de riego. La CNA, es responsable de manejar la fuente de captación yde desempeñar una función más amplia en la planificación general y el desarrollo de losrecursos hídricos en el país.

El programa de transferencia en México avanzó con rapidez y, para fines de 1996, más del88 % de los 3.3 millones de hectáreas de tierra regadas por el sector público en el paíshabían sido transferidas al manejo compartido. Las AUA han demostrado ser capaces deoperar y mantener en forma conjunta los distritos de riego. Las tarifas del agua cobradaspor los usuarios (que superaron los 180 millones de dólares en 1995) han financiado no sólolas actividades de OyM correspondientes a las AUA sino también la mayoría de lasactividades de OyM realizadas por el personal de la CNA. Para sostener los distritostransferidos, los usuarios tienen que establecer un fondo de inversión destinado a cubrir lasemergencias y el desarrollo futuro.En México, la legislación sobre el agua permite crear asociaciones de usuarios del agua(AUA) a nivel de los módulos de riego, sin ninguna estructura oficial por debajo de estenivel. La Asamblea General es la autoridad suprema de las AUA; no obstante, como elnúmero de usuarios dentro de una asociación puede superar los 5 000 agricultores y esdifícil reunir en una asamblea a los miembros de un grupo tan grande, la ley permite que sedesignen delegados para representar a subzonas dentro del módulo. Estos delegadosrepresentan los derechos individuales de los agricultores a nivel de la Asamblea General.

En Perú, la administración del agua se efectúa a través de las Administraciones Técnicas delos Distritos de Riego, que es un organismo dependiente de la Dirección General de Aguasy Suelos del Ministerio de Agricultura, conjuntamente con las Juntas de Usuarios, que sonorganismos privados con personería jurídica. Sus obligaciones, funciones y atribucionesestán contenidas en la Ley General de Aguas de 1969 (Dec. L. N° 17 752), (Garcés C. yGuerra J., 1999).

Con la promulgación de la “Ley de promoción de las inversiones en el sector agrario”, laresponsabilidad de administrar los sistemas de riego fue transferida a las asociaciones de


usuarios. Los usuarios del agua de cada distrito de riego se organizan en Comisiones deRegantes para cada sector o subsector de riego y en una Junta de Usuarios para todo eldistrito. El Administrador Técnico del Distrito de Riego, nombrado por el Ministerio deAgricultura, es la autoridad en materia de aguas en el distrito respectivo, se encarga de laadministración del recurso y está facultado para resolver en primera instancia las cuestionesy reclamos vinculados al uso de las aguas.

El gobierno también se propone transferir al sector privado la explotación, mantenimiento,rehabilitación y construcción de las obras de infraestructura hidráulica que requieren losgrandes proyectos a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE). En virtud delDecreto Supremo N° 027-93-PRES, del 28 de enero de 1994, se faculta a los ProyectosEspeciales Hidráulicos del INADE para otorgar en concesión al sector privado lainfraestructura mayor de esos proyectos. Las acciones emprendidas en el marco del Plan depromoción a la Inversión Privada en dichos proyectos incluyen subastas de tierras coninfraestructura de riego, concesión de la operación y mantenimiento de la infraestructura deriego y drenaje, concesión de centrales hidroeléctricas e identificación de paquetes deproyectos.

En República Dominicana, el gobierno implanta un programa para que los distritos deriego (259 000 ha de tierras de regadío, de 1 349 000 cultivables) alcancen laautosuficiencia financiera y para traspasar a los usuarios las competencias de explotación ymantenimiento. En virtud del Proyecto Manejo de Agua a nivel de Finca (PROMAF),iniciado para facilitar el proceso de traspaso, se han ejecutado varios proyectosexperimentales de gestión por los propios agricultores. Han tenido tanto éxito que elgobierno había decidido entregar todos los sistemas de riego a los agricultores, para que losadministren.

En diciembre de 1995, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobó un préstamode 52 millones de dólares EE.UU. para apoyar el traspaso, mediante la firma de contratoscon la juntas de regantes. Con el programa, que ejecutará el Instituto Nacional de RecursosHidráulicos (INDRHI), se financiará también la modernización del equipo y lainfraestructura. Se destinará a unos 40 sistemas de riego, que abarcan 80 000 ha ybeneficiará a 20 000 productores (CEPAL LC/R. 1 697, 1998).

En 1991, la tarifa que cobraba el INDRHI por el agua de riego correspondía a menos del1% de los costos que implicaba operar y mantener los sistemas de riego, lo que explica elcreciente grado de deterioro que presentaba la mayoría de éstos. La tarifa se ha elevadoprogresivamente en los distritos de riego que ahora administran los propios agricultores porintermedio de las juntas de regantes; sin embargo, los montos recaudados aún distan muchode los niveles mínimos indispensables para operar los sistemas con eficiencia (CEPAL LC/L.1 180, 1999).

En Uruguay, el desarrollo de la mayor parte del riego ha sido de carácter privado y laparticipación del sector público se ha limitado, sobre todo, a proyectos de pequeñaenvergadura. En virtud de la Ley N° 16 858, del 11 de septiembre de 1997, “Declárase deinterés general el riego con destino agrario, sin perjuicio de los otros usos legítimos”, losproductores rurales interesados en el uso de agua para riego pueden organizarse en


sociedades agrarias de riego para la utilización, manejo y aprovechamiento del agua.También se autoriza al gobierno para conceder asistencia crediticia en una amplia gama demodalidades, así como franquicias fiscales en favor de las obras que se construyan a partirde la entrada en vigencia de esta ley.

Se crean, además, dos entidades nuevas: i) la Comisión Honoraria Asesora en Riego,integrada por delegados de varios ministerios y del sector privado, que se encarga deasesorar al gobierno en materia de concesión de beneficios promocionales, fijación de tarifasy temas referentes a la ejecución y explotación de obras de riego, así como de coordinar lasacciones de los distintos organismos competentes en la materia; y ii) las Juntas RegionalesAsesoras de Riego, integradas por representantes de ministerios, de los regantes y de lospropietarios de la zona. Estas juntas tienen la responsabilidad de coordinar con los usuariosla distribución equitativa de las aguas disponibles en períodos deficitarios, dar su opiniónsobre nuevas solicitudes de concesiones o permisos de extracción de agua, asesorar conrespecto a obras y medidas para incrementar la disponibilidad de caudales destinados alregadío, promover el mejor aprovechamiento de éstos, y vigilar el uso de las obrashidráulicas en su área de competencia.

En Venezuela, el sector privado desempeña un papel importante en el desarrollo de lossistemas de riego y posee aproximadamente dos terceras partes de la superficie regada.Ciertas limitaciones de índole institucional se traducen en subutilización y deterioro de lainfraestructura física de los sistemas públicos, insuficiente organización de los usuarios ybajos niveles de producción y productividad. Hay excepciones a la situación expuesta, yaque existen sistemas de riego privado exitosos, particularmente en los valles altos de laregión andina, donde los agricultores se han organizado en “comités de riego” o “juntas deregantes”. Esto ha permitido que el Ministerio de Agricultura y Cría (MAC) transfiera a lasasociaciones de usuarios la administración, operación y mantenimiento de los sistemas deriego (CEPAL LC/L.1 180,1999).


Tema 2Situación actual de los sistemas de riego después

de la transferencia, estudio de casos

Caso I: PARÁMETROS DE DESEMPEÑO DE LA AGRICULTURA DE RIEGO DE MENDOZA, ARGENTINA

1. ANTECEDENTES GENERALES

El estudio se realizó en la Provincia de Mendoza (estado federal que concentra más del 40%del área de riego nacional de Argentina), partió de la selección de un área piloto de manejoy gestión del agua, la Inspección Unificada Rama Montecaseros, ubicada en el oasis inferiordel río Tunuyán, correspondiente a un Organismo de Usuarios de 8 500 ha.Dentro de esta importante zona cultivada (el oasis del Tunayán inferior), existen 4 grandesnúcleos urbanos que concentran una población de aproximadamente 200 000 personas asícomo un importante desarrollo industrial debido a la presencia de numerosas fábricas queprocesan la producción agrícola del lugar (IWMI, 1998).

El Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA), ha realizado trabajos de medición,determinando que la eficiencia de riego a nivel provincial se encuentra entre el 30 y 40%.

La oferta hídrica con que cuenta la provincia es de 186 m3/s de recurso superficial, más 20m3/s de agua subterránea; que si se lo divide por el total de la superficie regada (359 000ha), se obtiene una dotación media de 0,57 l/s/ha. Esto indica el grado de aprovechamientodel recurso.

En la actualidad sólo el 30% de la longitud de la red de riego se encuentra impermeabilizadaaunque hay un importante proyecto de modernización del uso del agua que prevésignificativos aumentos en la impermeabilización de la red, frente a la creciente demanda delos distintos usos del agua y a la necesidad de aumentar la eficiencia de conducción delsistema . En su mayoría, el riego se realiza aplicando el agua por gravedad, a través desurcos y/o melgas sin pendiente en el sentido del riego y sin desagüe al pie. Las longitudesde riego son de aproximadamente 100 m.

En Mendoza, el DGI tiene las funciones de administrador y distribuidor mayorista delagua a través del manejo y operación de ríos, diques y canales primarios. El volumen deagua recibido en la zona es en promedio 11 513 m3/ha/año. El costo del agua pagado por elproductor es de $ 100/ha/año y comprende canon de riego más gastos de inspección ($ 66)y 2 jornales para limpieza de la infraestructura ($ 34). Este costo representaaproximadamente un 6% del costo operativo de producción. ($ 1 = $ EE.UU. 1).

La red de riego y drenaje, a partir del canal secundario, es administrada por los usuarios.Para ello existen 156 Organismos de Usuarios (OU), llamados “inspectores de cauce”, cadauno con diferentes superficies de administración. Existen además unas 17 Asociaciones de


Inspecciones que coordinan la labor de los OU, en especial, en el manejo de extensoscanales secundarios.

La Ley de Aguas–que legisla tanto al DGI como a los OU–es la más antigua del país ya quefue sancionada por el Congreso Provincial en 1884. Debido al tiempo de vigencia de la leyexiste un consenso muy grande entre la población sobre cómo usar el agua, hecho que hacontribuido a mantener el respeto de la población por este modelo de Organización.

2. PARÁMETROS DE DESEMPEÑO

La metodología del estudio propone la identificación y prueba de un conjunto deparámetros de desempeño a evaluarse durante los tres ciclos agrícolas comprendidos entrelos años 1994 y 1997. Los parámetros investigados no sólo estuvieron vinculados al aspectofísico del uso del agua si no también a los aspectos administrativos, económicos, sociales,ambientales y de operación que definen el desempeño del manejo del recurso a nivel local.La identificación de los parámetros estudiados tienen base en las principales característicasdel Oasis bajo riego:

1) En Argentina no hay una ley federal que regule los recursos hídricos, aunque sí leyesestatales que fijan las normas de uso según las características climáticas de cada zona.2) En la provincia de Mendoza, la administración del agua es descentralizada yparticipativa, a través de un único Organismo responsable del manejo integral del recurso yde la política hídrica, a nivel territorial, el Departamento General de Irrigación (DGI).3) Hay una fuerte participación y presencia de los usuarios en el manejo de la red de riego,participación avalada por una sabia legislación de más de 100 años.4) El uso del agua se paga en función de los costos de su administración.

Los parámetros de desempeño estudiados se dividieron en:

1. Parámetros de uso agrícola: físicos, económicos y ambientales.2. Parámetros de gestión: administrativos, financieros y sociales.3. Parámetros de operación del agua en la red de riego.

La base de datos para la obtención de los parámetros administrativos, sociales y económicosse conformó sobre el total del universo del Oasis inferior del río Tunuyán(81 200 ha). Los parámetros físicos se obtuvieron de mediciones realizadas en el área deinfluencia de la Inspección Unificada Rama Montecaseros, responsable del manejo yoperación del canal secundario que riega una superficie de aproximadamente 8 500 ha. Losparámetros ambientales resultaron del análisis de muestras de agua tomadas a lo largo de lared de riego, desde el dique de embalse hasta la parcela cultivada.

3. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS DE USO AGRÍCOLA


3.1 Parámetros físicos

La investigación de los parámetros físicos se relaciona con la eficiencia de riego, tanto anivel del sistema como de propiedad.

A nivel del sistema de riego se definieron las siguientes eficiencias:

a) Eficiencia de riego externa (Efre): corresponde a la evaluación de las pérdidas de aguade la red de riego desde el dique de embalse hasta la toma de cabecera de la propiedad.

b) Eficiencia de riego interna (Efri): referida a la eficiencia de riego a nivel de finca, comoel producto de la eficiencia de aplicación (Efa) por la eficiencia de conducción interna(Efc).

c) Eficiencia global de riego o eficiencia del proyecto (Efr): es la eficiencia con que se usael recurso en toda el área regada; es decir: Efr = Efre x Efri.

Eficiencias a nivel de propiedad:

a) Eficiencia de almacenaje (Efs): relaciona la lámina de agua realmente almacenadaen la zona de raíces y la lámina que debía almacenarse. Trata de evaluar si el perfil delsuelo explorado por las raíces ha quedado a no con un contenido de humedad óptimodespués del riego.

b) Eficiencia de aplicación (Efa): como la relación entre la lámina que quedóalmacenada en la zona de raíces y la lámina total aplicada durante el riego. Indica elporcentaje de agua aprovechado por el cultivo.

c) Eficiencia de distribución parcelaria (Efd): Este parámetro es un indicador de launiformidad de distribución del agua desde la cabecera al pie de la parcela de riego.

Resultados y discusión

Los valores de eficiencia medidos, a nivel regional son los siguientes: Efre = 63%;Efri = 62%. Por lo tanto, la eficiencia de riego del proyecto será de 39% (0,63x0,62).

Cabe señalar que el río Tunuyán inferior está totalmente regulado a través de un dique deembalse y de un dique derivador ; sin embargo, el aprovechamiento productivo del agua porel sistema de riego es apenas el 39% del recurso disponible, existiendo la pérdida de 61litros por cada 100 derivados en el dique. Estos números demuestran claramente lanecesidad de mejorar la eficiencia de riego de la zona, para alcanzar valores razonables deeficiencia entre 50 y 55%. Existe una evidente necesidad de implementar urgentes mejorasen la red de distribución del agua, los caudales de entrega, turnos de riego; tratando deadecuar la entrega de agua a la demanda evapotranspiratoria de los cultivos. La experienciaindica hasta el momento que volúmenes mayores de 60 m3/s a nivel de dique no garantizaneficiencias elevadas, por lo que resulta aconsejable no superar este valor.

Dado que la modalidad de riego depende del agricultor, su tradición, sus conocimientos delsuelo y del cultivo, los valores de eficiencia obtenidos en el área de riego del Tunayáninferior pueden considerarse representativos de la agricultura del Oasis mendocino. En elCuadro 1 se presentan algunos valores de la eficiencia de riego medida a nivel de propiedad.


Cuadro 1. Valores promedio de eficiencia para riego por surcos y melgas, según tipo de cultivo, %

Cultivos Efa Efd Efc EfrVid, espaldera 63 92 95 58Vid, parral 56 89 93 54Frutales, carozo 70 90 88 61Alfalfa y álamos 67 83 93 62Hortícolas(1) 39 89 91 35(1). Ajo, cebolla, tomate

Los valores de Efr a nivel de propiedad demuestran claramente que los cultivos de raízprofunda son los más eficientes, alcanzando valores promedio cercanos al 60%, a diferenciade los cultivos hortícolas que presentan valores muy bajos, del orden del 35%. Esto se debea que los agricultores están acostumbrados a manejar caudales muy grandes que se traducenen láminas de riego de alrededor de 100 mm, valor que es prácticamente el doble delrequerido en estos cultivos hortícolas. Los valores de Efc y Efd, evidencian un manejoadecuado del agua en el riego por surcos y melgas, pudiéndose decir que el agricultorconoce bien el cómo regar.

Además se midió la eficiencia de almacenaje de agua en el suelo, alcanzando valorescercanos al 85%; habiéndose comprobado que en la mayoría de propiedades con vid, elriego no satisface totalmente el déficit de agua en el perfil del suelo explorado por el sistemaefectivo de raíces. Aquí falta manejar bien el caudal aplicado y el tiempo de riego.

En el cuadro 2, se presentan algunos valores de eficiencia obtenidos a nivel del OU,Inspección unificada Montecaseros.

Cuadro 2. Eficiencias medias para riego por surco y melgas, a nivel de la Inspección Montecaseros, %

Cultivo Efa Efd Efc EfrVid 46 96 91 42Frutales de carozo (2) 84 100 91 76(2).Durazneros

Comparando los valores obtenidos en función del tipo de cultivo, a nivel del OU, con losvalores medios correspondientes a toda el área del río Tunuyán inferior puede señalarse quelas eficiencias de distribución y de conducción presentan valores similares (90-95%), que seconsideran aceptables.Los valores de Efa (46%), por el contrario, en el caso de la vid resultan bastante bajos quelos valores medios de la zona (59%), lo que sugiere en este caso un mejor manejo del aguapor parte del regante a fin de evitar exageradas pérdidas tanto de percolación profundacomo de escurrimiento superficial. Por el contrario, en durazneros el valor medio en laInspección es 84% y en toda el área es del 70%.


El regar sólo cuando es necesario, reponiendo el agua consumida por el cultivo y lograr unriego perfectamente uniforme parece algo simple pero no lo es. Se requiere de un agricultorque le permita entender la dinámica de todos los factores inherentes en el riego: cultivo,suelo, clima, turnos de riego, caudales a aplicar, tiempos de riego, etc.

Analizando los resultados, que presenta el estudio, en la correlación eficiencia de riegoversus tamaño de la propiedad, se observa claramente que las propiedades más pequeñas(menores a 10 ha), presentan valores de Efa muy bajos (del orden del 30%), mientras quelas propiedades más grandes alcanzan valores cercanos al 55%. Estos valores estaríanseñalando que la eficiencia de riego tiende a crecer con el tamaño de la propiedad, siendoafectados evidentemente los agricultores con menor cantidad de tierra.

3.2 Parámetros económicos

El área de trabajo encuestada abarcó aproximadamente 438 ha correspondientes a un 5%del área total empadronada con derecho a riego de la Inspección Montecaseros (8 602 ha).El 83 % del suelo se encuentra cultivado, un 1% sin uso definitivo y un 16% de superficieabandonada por salinización de suelos.

Del total cultivado, el 77% ocupa la vid y el 23% los frutales (12% para durazneros y 11%para ciruelo). Destacándose como actividad principal la vitícola. El 70% de las propiedadesse encuentran bajo el régimen de propiedad personal y el 30% restante pertenecen a otrotipo de sociedad. El 45% de las explotaciones se trabaja por administración directa y el 55%con régimen de contratistas, pudiéndose decir que la mayoría de propietarios prefieren dejaren manos de particulares la administración de sus explotaciones. El sistema de mediería espoco significativo.

La cantidad de agua suministrada por la Inspección Montecaseros fue de 11 513 m3/ha/año.Los intervalos entre turnos de riego presentan una variación de 10 a 15 días segúndisponibilidad del recurso. Los encuestados manifiestan que el agua no es suficiente y quenecesitan por lo menos 2 turnos para completar el riego de la propiedad; aquí es importantedestacar la observación de que los agricultores siempre estarán pidiendo más agua de riego.El costo del agua pagado por el productor es de $100/ha/año y comprende: canon de riegoy gastos de inspección ($66); y, dos jornales para limpieza de cupos ($34). $1= $EE.UU. 1.

Los resultados más importantes del estudio de parámetros económicos, en base a loscultivos representativos de la zona, el vitícola y frutícola, son los siguientes:

- El costo del agua de riego representa aproximadamente un 6% del costo operativo deproducción.

- En las propiedades grandes (>10 ha), el sector frutícola tienen mayor margen bruto(MB) por m3 de agua aplicada que el vitícola (0,17 y 0,16 respectivamente), porque laspropiedades vitícolas presentaron una mayor proporción de uvas rosadas con un menorprecio por kilo.

- En general, en las propiedades pequeñas ( < 10 ha), el promedio del MB es menor queen la propiedades grandes (0,065 y 0,15 para los sectores frutícola y vitícolarespectivamente), debido a la falta de tecnología apropiada.


3.3 Parámetros ambientales

Como parámetro de desempeño ambiental se estudió la calidad del agua destinada a laagricultura, considerando la relacionada con el rendimiento y calidad de los cultivos, elmantenimiento de la calidad productiva del suelo y la protección del ambiente en general.Para ello fue necesario determinar ciertas características físicas, químicas y microbiológicasdel agua.

Para conocer la evolución de la calidad del agua en el sistema de riego, se tomaron muestrasde agua en diversos sitios desde el canal matriz hasta llegar a la finca, pasando porimportantes centros poblados. El Parámetro de Desempaño Ambiental (PDA) quedódefinido en base a la siguiente expresión:

PDA = Xi

XiVc

Vi

∑∑

Donde :

Vi = valor medido de la variable en estudioVc = valor crítico de la variable en estudioXi = ponderación para cada una de las variables

En el cuadro 3 se presentan los valores de las variables para el cálculo del PDA, con suscorrespondientes factores de ponderación .

Cuadro 3. Valores de las variables para el cálculo del PDA

Varia-ble

CEuS

Colifecanmp/100

ml

Metalesmg, As

Temp.°C

SSmg/l

pH DQOmg/l

Nitratmg/l

Nitritmg/l

Fos-fat

mg/lPond. 4 3 3 2 2 2 1 1 1 1ValorCrítico

900 200 0.05 30 <1 6.5 a 8.2 75 <45 < 0.1 0.4

Máx.Toler.

1800 1000 0.1 45 10 5.5 a 9.0 250 45 0.1 0.7

Para facilitar la interpretación de los resultados se diseñó una escala de clasificación delPDA:

. Valor de PDA Clasificación . < 1.0 Buena (B) 1.0 Regular (R) 1.01 a 3.2 Mala (M)

. > 3.2 Muy mala (MM) .


A manera de ejemplo, en el cuadro 4 se presenta algunos resultados de los parámetros dedesempeño ambiental y clasificación del agua de riego, correspondiente al ciclo agrícola 97–98.

Cuadro 4. Parámetros de desempeño ambiental y clasificación del agua de riego. Ciclo agrícola 97 – 98

Mes C. matriz Sn. Martín Montecasero C Hijuela FincaSep. 97 0.50 B 0.53 B 0.59 B 0.71 B 0.53 BDic. 97 0.498 B 1.70 M 0.65 B 0.63 B 11.22 MMMay. 98 0.42 B 0.47 B 0.62 B 0.47 B 6.70 MM

En general, observando los datos que presenta el estudio, para los ciclos agrícolas 95-96;96-97 y 97-98, se puede decir que el agua que entra al sistema de riego es de buena calidad,y a medida que avanza se va contaminando llegando a la propiedad agrícola en condicionesde mala a muy mala.

4. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS DE GESTIÓN

4.1 Parámetros administrativo-financieros

En este rubro se calculó un conjunto de parámetros de desempeño administrativo-financieros correspondientes a los ejercicios económicos de los años 1995-6. Se trabajó con20 Inspecciones de cauce que componen el Oasis del río Tunuyán inferior.

Desempeño de la prórrota de cauce (PC) .- Representa el nivel de la recaudación logradapor la Inspección en relación con el canon de riego que paga cada usuario y que estádestinado al sostenimiento de los gastos del Organismo de Usuarios.

PC = ingresos reales por derechos de agua / ingresos esperados por derechos de agua

El valor promedio del nivel de recaudación (PC), crece bruscamente del 50,6% en 1995 al96,6% e 1996. Estos valores muestran el nivel de eficacia que tiene el OU, habiendorecaudado casi la totalidad de las cuotas por derechos del agua. Hasta 1994 (año de la re-descentralización administrativa), los niveles de recaudación eran bajos: 50 a 60% enpromedio.

Autosuficiencia financiera (AF) .- Este parámetro determina la capacidad de cadaInspección para cubrir los gastos de operación y mantenimiento de la red de riego.

AF = ingresos obtenidos por derechos de agua / ingresos requeridos para operación y mantenimiento

Los valores correspondientes al indicador AF, calculados para el año 1994 estuvieronalrededor del 60 %; en tanto que ese mismo valor crece de 81% en 1995 al 154% en 1996.Este último valor indica que los ingresos recaudados superan los costos de operación ymantenimiento y, por ende, que hay recursos para atender otros requerimientos de la red.


Tanto el nivel de recaudación como la autosuficiencia financiera son idicadores que midenresultados de la gestión, pudiéndose decir en este caso que el OU de la InspecciónMontecaseros es “autosostenible”.

Sustentabilidad del área de riego (SAR) .- Se trata de un parámetro de contexto. No sirvepara evaluar en forma directa la gestión administrativa de una Inspección; pero tieneimportancia para la gestión global del OU en aspectos relacionados con el padrón deusuarios, volumen de agua utilizando y cómo se está distribuyendo.

SAR = área efectivamente regada / área de riego empadronada

El cálculo del parámetro SAR, se realizó en base a la superficie empadronada en lasInspecciones y a la superficie realmente regada, que se preguntó a cada Inspector de cauce.El valor de la SAR para la Rama Montecasesros está alrededor de 80%; en tanto que el áreaefectivamente regada en toda el área de estudio sólo alcanza el 75% de la superficieempadronada. Estos valores están indicando que se riega menos de la superficie conderechos de agua otorgados; lo que indica además la existencia de alguna dificultad en lagestión que puede deberse ya sea a la falta de agua en los canales o a la desactualización delpadrón de usuarios.

4.2 Parámetros sociales

La sustentabilidad del sistema de riego tiene relación con el impacto que éste tiene sobre elbienestar de la población rural, que depende de él para su desarrollo y sobrevivencia; poreso, fue necesario analizar la influencia del desempeño de la gestión del sistema de riego, enel bienestar de la población rural.

Se utilizó como parámetro de desempeño el Bienestar Relativo de la Población (BRP), querelaciona las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) de los hogares pertenecientes alsistema de riego con las NBI de los hogares de la Provincia:

BRP = porcentaje de hogares pertenecientes al sistema de riego sin (NBI) / porcentaje de hogares de la Provincia sin NBI

El porcentaje de hogares pertenecientes al sistema de riego sin NBI fue 93,8%, mientrasque el porcentaje de hogares de la provincia en iguales condiciones fue de 88,7%; por lotanto, el valor del parámetro de bienestar será:

Bienestar Relativo = 887,0

938,0 = 1,05

Para facilitar la interpretación de los resultados del BRP, se ha diseñado la siguienteclasificación:

Valor de BRP Interpretación . 1,0 Se puede afirmar que la viabilidad social del sistema de riego es óptima.

> 1,0 Indicaría que las condiciones de vida de la población rural están por encima de las del entorno provincial.


< 1,0 La viabilidad social del sistema de riego estaría comprometida en la medida que estos valores indicarían condiciones de vida adecuadas para la poblaciónrural.

El estudio recomienda repetir esta medición ya que se sabe que los procesos de deteriorode la población rural se han agravado y que las causas de ello podrían tener que ver con losprocesos de concentración económica y la pérdida de empleo; situación ésta queseguramente hará decrecer el valor por debajo de 1,0.

5. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS DE OPERACIÓN

5.1 Operación en un canal terciario

Par el desarrollo de la investigación fue elegido el canal terciario Chivilcoy, por estarubicado en el centro del área de influencia del canal secundario Montecaseros y por serviren forma representativa a una zona agrícola de 1 630 ha. Seis estructuras de aforo(vertederos de cresta ancha) y de registro automático de datos (data-loggers), fueronnecesarios para monitorear la distribución de la entrega del agua a los 13 canalescuaternarios derivados del Chivilcoy.

El tiempo de entrega del agua de la zona es de 10 min/ha. Todas las decisiones de abrir ycerrar las compuertas son tomadas por los Inspectores de cauce y ejecutadas por el tomero,quien además asegura su manejo mediante la colocación de candados en cada una de lascompuertas. La rotación completa de todos los cuaternarios de la red se hace enaproximadamente 13 días (18 520 min), con un caudal total que varía alrededor de 0,8 m3/s.Considerado el área con derechos de agua (1 536 ha), el cálculo del tiempo de entregaprogramado resulta de: 18 520/1 536 = 12 min/ha.

Para evaluar la gestión del OU frente al servicio demandado por los regantes, se hanseleccionado 3 indicadores de evaluación:

I1: Seguridad del tiempo de entrega = tiempo real / tiempo programado de la entrega.

I2: Seguridad del intervalo de riego = intervalo real / intervalo programado entre riegos.

I3: Desempeño de la entrega = volumen entregado / volumen programado.

El valor promedio del indicador correspondiente al “tiempo de entrega del agua I1”, paralos ciclos hidrológicos comprendidos entre 1994-97 es de 1,16. Este coeficiente estáindicando que el OU asigna un tiempo mayor a 12 min/ha a cada uno de los usuarios en laentrega del agua.

Con respecto al indicador “seguridad del intervalo de riego I2”, el esquema de turnosprogramado por el OU asume que el caudal del Chivilcoy es constante tanto en el tiempocomo a lo largo del canal, donde cada usuario recibe el turno cada 13 días. En lasobservaciones realizadas se pudo comprobar que esto no es así. Por ejemplo, el valorpromedio del parámetro I2 para el ciclo hidrológico 95-96 es de 1,1. Lo ideal es de que este


valor sea igual a uno; pero I2 alcanza valores mayores que 1 cuando el DGI toma ladecisión de cortar el suministro del agua, lo que hace que el intervalo de riego actual seincremente (por ejemplo de 13 a 15 días; entonces I2 = 15/13 = 1.15). Este corte del aguapuede deberse a días festivos, precipitaciones mayores a 50 mm o cuando es necesariorealizar reparaciones en la red de riego.

El promedio del parámetro de “desempeño de entrega del agua I3” es 0,99 para el ciclohidrológico 94-95; 0,96 para el ciclo 95-96 y 0,94 para el ciclo 96-97; lo que da unpromedio general de 0,96. Estos valores están indicado que el OU entrega el aguaeficientemente a los usuarios del canal Chivilcoy; sin embargo, la falta de entrega de aguapuede deberse a pérdidas existentes en la red de riego, lo que hace que I3 no alcance elvalor de 1.

Caso II: EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL RIEGO CON INDICADORES COMPARATIVOS: CASO DEL DISTRITO DE RIEGO ALTO RÍO LERMA, MÉXICO

1. EL DISTRITO DE RIEGO Y LOS MÓDULOS SELECCIONADOS

El Distrito de Riego Alto Río Lerma (DRARL) está situado en el Estado de Guanajuato,región central de México, tiene un área aproximada de 112 772 ha. Hay aproximadamente


24 000 usuarios del agua, 55% de ellos clasificados como ejidatarios7 y 45% comopequeños propietarios ( en México, el término “pequeño propietario” es una categoríaerrónea porque abarcaría propiedades de hasta 100 ha para un propietario individual). Lapropiedad en el distrito de riego tiene en promedio 5 ha. El DRARL está subdividido en 11unidades de riego llamadas módulos. Cada módulo es manejado por una Asociación deUsuarios de Agua (AUA). Los módulos seleccionados para el estudio fueron el Cortázar ySalvatierra (Kloezen Win y Garcés Carlos, 1998).

El módulo Cortázar está situado en el centro del distrito y tiene un área total de 18 694 ha,incluidas 7 760 ha servidas por 340 pozos profundos. El agua subterránea abastece5 796 ha con pozos instalados por los propietarios particulares y 1 964 ha abastecidas conpozos públicos. Los ejidatarios ocupan el 52% de la superficie total, en 32 ejidos con 1 962usuarios; el restante 48% de la tierra es cultivada por 1 028 pequeños propietarios.

El módulo Salvatierra está situado aguas arriba del módulo Cortázar con un área total de16 093 ha y 6 054 usuarios. Hay 21 pozos públicos y 170 pozos privados que riegan 565 y2 753 ha respectivamente. Aproximadamente el 85% de la tierra es cultivada por ejidatarios,con parcelas medias de 2,7 ha agrupadas en 44 ejidos; y el resto es cultivado por 972pequeños propietarios con parcelas medias de 2,4 ha.

2. EL MANEJO DEL RIEGO EN EL DRARL

2.1 Aspectos institucionales

Los usuarios del distrito de riego comenzaron a compartir la responsabilidad del manejo conla CNA en noviembre de 1992, como resultado de la aplicación del Programa deTransferencia del Manejo de la Irrigación (TMR). Se formaron comités hidráulicos a nivelde distrito para elaborar el plan anual de riego y asegurarse que efectivamente se ponga enpráctica. Estos comités donde intervienen la CNA, las AUA y funcionarios estatales locales,proporcionan una coyuntura para el manejo, la negociación y toma de decisiones en formaconjunta. Antes de la transferencia del manejo, la CNA tenía 273 empleados en 1992, de loscuales quedaban sólo 116 en 1996.

Luego de esa fecha, la AUA en Cortázar se volvió responsable de la OyM del sistema deriego a partir de las tomas de canales secundarios hasta el nivel parcelario; mientras que enSalvatierra la AUA aumió la responsabilidad por la OyM de todo el sistema de distribución,desde las tomas de los 6 canales principales hasta el nivel parcelario. Ambas AUA hancontratado personal profesional y técnico para la operación del sistema de riego, manejadopor administradores designados por las Directivas de las asociaciones. Las Directivas, máslos delegados de cada ejido y 2 delegados por municipio que representan a los pequeñospropietarios, constituyen una asamblea general que normalmente se reúne cada mes.

2.2 Los derechos de agua

7 Propietarios resultantes de la reforma agraria. Antes de 1992, la tierra del ejido pertenecía al estado mexicano.


El Programa de TMR fue acompañado por la promulgación de la nueva Ley de AguasNacionales de 1992. Esta ley aclara los derechos de agua y permite comerciar con ésta.Según la ley, a cada AUA dentro de un distrito de riego se le otorga una concesión que leda derecho a una parte del agua disponible para cada ciclo de riego. Estas partes oconcesiones se otorgan por períodos de hasta 20 años y son proporcionales a las áreas conderechos de agua en cada módulo.

Las concesiones pueden ser otorgadas a usuarios individuales del agua; sin embargo, laCNA tiene una fuerte preferencia por hacer concesiones a las AUA. Los acuerdos de ventay arriendo del agua entre los usuarios son prácticas comunes, con o sin la aprobación de laCNA. Cuando el agua es comercializada entre dos AUA, se requiere la aprobación de laCNA y de la mayoría de la asamblea general.

2.3 Aspectos financieros

Después de la transferencia, las tarifas del agua son fijadas y cobradas directamente por lasAUA. En general, los usuarios pagan sus tarifas antes de recibir el riego. En 1995-6, lastarifas por servicio de riego eran de aproximadamente $EE.UU. 7,5/ha/riego. Comoresultado de un acuerdo, una proporción de las tarifas cobradas por las AUA es pagada a laCNA por los servicios de OyM en las cabeceras y en los canales principales. Estaproporción fluctúa entre el 11 y el 28%, según el nivel de servicio suministrado. La CNAdebe aprobar las tarifas anuales establecidas por las AUA.

2.4 Normas para la asignación y distribución del riego

La norma sobre la asignación y distribución del riego entre los 11 módulos del DRARL sebasa en 4 principios:

1. a comienzos de cada año agrícola la CNA determina de disponibilidad de agua en laspresas que sirven al distrito;

2. a cada módulo se le concesiona un porcentaje del volumen disponible, en proporción alas áreas con derechos de riego;

3. sobre la base de éstas concesiones y la disponibilidad de agua , el comité hidráulicoelabora el plan anual del volumen que será asignado a cada módulo;

4. por último, el comité hidráulico también decide acerca de la cantidad de riegos que sepueden administrar a cada módulo, el inicio y el fin de cada período de riego y si elriego será proporcionado durante los 2 ciclos, otoño-invierno y primavera-verano.

Sobre la base de la cantidad total de riegos solicitados y la lámina programada, la AUAcalcula el volumen total de agua requerido para la semana. Los pedidos semanales secomunican a la CNA para la programación de los suministros a los módulos. Diariamente laCNA y el personal de los módulos verifican en la toma del módulo si realmente se entreganlos volúmenes solicitados.

3. INDICADORES COMPARATIVOS DEL DESEMPEÑO


En este estudio se aplicaron los indicadores del desempeño durante los ciclos de riegootoño-invierno (OI) 1995-6 y primavera-verano (PV) 1996, en el distrito en general y en 2de las 11 subuniadedes de riego: los módulos Cortázar y Salvatierra. El propósito de utilizarindicadores comparativos es evaluar los resultados y las repercusiones de la intervención ensistemas individuales. Entre otros, se han definido los siguientes indicadores de desempeño:

3.1 Disponibilidad relativa del agua, DRA

Según De Fraiture y Garcés C. (1998), este parámetro fue ideado originalmente por Levine(1982) como una medida de la disponibilidad de agua. Indica cuánta agua (en forma delluvia y de riego) está disponible en relación con las necesidades totales. Los valoresinferiores a 1,5 señalan una disponibilidad “apretada” de agua, en la cual se requiere unmanejo estricto para satisfacer las necesidades en forma adecuada8. Ayuda a losadministradores del sistema a formular eficientes planes futuros de manejo del riego.

DRA = Suministro total de agua (riego + precipitación total) / Demanda de agua de los cultivos

3.2 Disponibilidad relativa de riego, DRR

Es la relación entre la cantidad de riego realmente suministrado y las necesidades netas deriego. Indica el grado en que el riego suministrado satisface la demanda de agua de undeterminado sistema de cultivo.

DRR = Suministro de riego / Necesidades de riego

El denominador equivale a la demanda de los cultivos menos la precipitación efectiva

3.3 Capacidad de entrega de agua, CEA

Indica el grado en que la capacidad real de los canales es suficiente para transportar lademanda máxima de todo el sistema. Además indica el grado en que el sistema es utilizadoen comparación con su capacidad total real.

CEA = Capac. de entrega en la cabecera del Sistema / Demanda de consuno máximo

3.4 Autosuficiencia financiera, AF

Indica el grado de financiamiento del sistema al relacionar los ingresos provenientes delriego (tarifas de agua) con los gastos de operación y mantenimiento.

AF (%) = Tarifas de agua / Costo de operación y mantenimiento

Metodología de campo .- la recolección de datos de campo incluyó 3 componentes:

8 Levine (1982), propone este valor crítico de 1,5 para los sistemas de arroz en Asia. Seguramente ese valor será másalto para sistemas diferentes de arroz como es el caso del Distrito de Riego Alto Río Lerma de México, a causa de lamenor eficiencia de riego.


• observaciones diarias sobre el manejo del agua por los líderes de las AUA, personal dela CNA, canaleros y usuarios;

• mediciones diarias del caudal de los canales, volúmenes bombeados de los pozos yconsumo de energía; y

• una encuesta para establecer el costo de producción y el costo del agua para losproductores.

En el módulo Cortázar se muestrearon 2 laterales: el lateral A que sirve a una superficie de650 ha y el B que tiene un área de control de 352 ha. Dentro del área de control de cadalateral se seleccionó a 20 usuarios que se encontraban en el inicio, la mitad y la cola de lared de riego. En cada una de las parcelas seleccionadas se midió el volumen de aguasuministrado para cada riego.

En el caso de Salvatierra, se seleccionó todo el canal principal, con un área de 1 200 ha ysus 6 laterales cortos. En el área de control de 2 laterales se seleccionó a 15 usuarios y seefectuaron las mismas mediciones que en las parcelas del Cortázar.

4. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA UTILIZACIÓN DEL AGUA

4.1 Indicadores comparativos del desempeño

En el Cuadro 5, se presentan algunos resultados de los indicadores comparativos dedesempeño en la utilización del agua, para todo el distrito de riego y los 2 módulosseleccionados, durante el ciclo OI 95-96.

Cuadro 5. Indicadores comparativos del agua en el DRARL y los 2 módulos seleccionados

Riego gravitacional yPozos

DRARL MóduloCortázar

MóduloSalvatierra

Disponibilidad relativa del agua (DRA) 2,4 2,1 4,4Disponibilidad relativa del riego (DRR) 2,5 2,2 4,8Capacidad de entrega del agua (CEA) 4,6 1,1 2,2

Según el Cuadro 5, los valores de la DRA son altos, superiores a 2. Esto significa que elsuministro de agua, tanto a nivel del distrito como de los módulos, ha satisfechoadecuadamente las demandas de agua de los cultivos y que el desempeño de la AUA ha sidooportuno en el suministro del agua durante el ciclo de riego. También se puede constatarque tanto el canal principal del módulo Cortázar como de Salvatierra tienen capacidad desuministro suficiente para entregar la demanda total de agua; esto justifica los valores altosde la DRA. En concordancia con lo anterior, los valores de la DRR son altos (superiores a2), lo cual indica suministros de riego relativamente abundantes que pueden satisfacer la ETmáxima de los cultivos.

El indicador comparativo CEA trata de determinar si el sistema ha sido diseñado yconstruido en tal forma que pueda satisfacer la demanda máxima de agua en el período deriego. El valor de 4,6 en el sistema en general se puede explicar porque el río abastecesuficientemente las descargas suministradas por las presas a los diversos canales principales;


pudiéndose decir además que existe una subutilización de la capacidad total de lainfraestructura hidráulica existente.

4.2 Indicadores del desempeño en el proceso

Relación entre el volumen realmente suministrado y el volumen concesionado .- El Cuadro6 muestra la distribución de los volúmenes concesionados, los volúmenes planeados y losvolúmenes realmente suministrados a los módulos durante los ciclos otoño-invierno (OI) yprimavera-verano (PV).

Cuadro 6. Volumen de agua concesionado, planeado y realmente suministrado a los módulosMódulo Vol. Conces.

(x 1 000 m3 )Vol. Planeado(x 1 000 m3 )

Vol. Suminist.(x 1 000 m3 )

Real/Planeado %

Real/Conces. %

Salvatierra 126, 850 125, 735 145, 878 116 115Cortázar 135, 577 133, 271 132, 866 100 98

En general, el volumen real de agua suministrado por el distrito de riego concordó con losvolúmenes concesionado y planeado; salvo algunas entregas mayores en el canal que sirve almódulo Salvatierra, seguramente por encontrarse al inicio de la red de riego. Esto significaun buen nivel de desempeño de la AUA en la distribución del recurso entre los módulos deldistrito.

Relación entre la DRA real y la DRA planeada y reportada .- La DRA real se calculó convolúmenes de agua reales obtenidos de los aforos en las tomas de los módulos, efectuadospor la CNA y las AUA. La DRA reportada se determinó en base a los volúmenesregistrados por los canaleros. En el cuadro 7 se presentan estos resultados.

Cuadro 7. Razón entre el valor de la DRA real y los valores planeados y reportados

DRA Mód. Cortázar Mód. Salvat. Razón Mód. Cortázar Mód. Salvat.Real 2,1 4,4Planeado 2,4 3,3 Real/planeado 87% 133%Reportado 1,5 2,0 Real/reportado 137% 218%

Según el Cuadro 7, los valores reales y los planeados de la DRA relativamente concuerdan;lo que quiere decir que la administración logra seguir muy de cerca el plan de riego. Encambio el valor real es mucho más alto que el valor reportado, debido a que los canalerostienden a reportar volúmenes menores que los realmente entregados; esta observación fueconfirmada por los datos obtenidos mediante los aforos.

En el módulo Salvatierra los valores reales son sólo ligeramente más altos que losreportados, debido a que Salvatierra tiene suministros más altos por unidad de superficie


como resultado de la intensidad de riego relativamente baja: 50% para el ciclo OI, encomparación con 81% en Cortázar y 70% en todo el distrito.

Como resultado final se puede decir que, en general, los usuarios reciben el volumen quenecesitan para regar sus cultivos.

4.3 Autosuficiencia financiera

Además, se estudiaron los indicadores comparativos del desempeño que se relacionan conla producción agrícola del distrito y los 2 módulos seleccionados, llegándose a determinarque el costo del servicio del agua representa solo el 6,3% del costo total de producción.

En el Cuadro 8 se presenta los valores que determinan el nivel de autosuficienciafinanciera del distrito y los 2 módulos. La diferencia entre la autosuficiencia con subsidiosy sin subsidios refleja si se han tenido en cuenta los sueldos estatales subsidiados delpersonal de la CNA.

Cuadro 8. Autosuficiencia financiera (AF) del distrito de riego y los dos módulos estudiados ($EE.UU., 1995)

Gasto deOyM

SalariosSubsid.

Gast.TotOyM

RecaudacPlaneada

Recaudacreal

AF conSubsidio

AF sinSubsidio

AF, Real/Planeada

Of.NCA 426 333 259 740 686 073 553 247 535 870 126% 78% 97%M. Cort. 381 915 0 381 915 300 481 412 954 108 108 137M. Salv. 365 551 0 365 551 296 753 335 544 92 92 113DRARL 2046614 259 740 2306354 1812758 2229168 109 97 123

Los valores del Cuadro 8 ponen en evidencia que la autosuficiencia del distrito de riego engeneral y de ambos módulos estudiados es muy elevada y que las tarifas establecidas y lasactividades para cobrar esas tarifas permiten cubrir adecuadamente los gastos de OyM. Estoda una medida de la eficiencia en el cobro de las tarifas de riego; o dicho en otras palabrasindica el grado de conciencia de los usuarios en el pago de sus obligaciones.

4.4 Impacto ambiental

Como un complemento a este estudio, se utilizaron dos indicadores para evaluar losimpactos ambientales del riego. El primero relacionado con la pérdida de superficie regadaa causa de condiciones ambientales negativas derivadas de los efectos del encharcamiento ola salinidad y el segundo se refiere a las fluctuaciones del agua subterránea que pueden tenerefectos nocivos para la producción de cultivos cuando el nivel freático se eleva muy cercade la superficie del suelo, o para la disponibilidad de agua para bombear cuando, por elcontrario, el nivel hidrostático cae año tras año.

En el caso del DRARL y de los módulos estudiados, no se encontraron datos significativosrelacionados con efectos ambientales negativos como consecuencia de condiciones deencharcamiento o salinidad. Al contrario, el descenso de los niveles hidrostáticos del aguasubterránea a una tasa anual media de 2 a 5 metros, produce un efecto negativo en lospozos de bombeo, como consecuencia de la sobreexplotación de los acuíferos.


Tema 3El mercado de tierras y aguas y los

derechos de propiedad

1. EL MERCADO DE AGUAS Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

1.1 Mercados del agua y asignación del agua

Dentro de debates en reuniones internacionales sobre la gestión de los recursos hídricos seha reconocido que el agua es fundamental para la vida social, económica y ambiental de unpaís; y que el agua es esencialmente un bien económico, y por tanto su asignación podríaregirse por los precios y en consecuencia por el mercado. El interés en utilizar los precios ymercados está en la percepción de que la introducción de la comercialización del aguapuede representar un uso más económicamente eficiente del suministro de agua disponible;además está la percepción adicional de que otros mecanismos de asignación no conseguiránque el agua se utilice con la eficiencia deseada (Lee T., y Jouravlev A., 1998).

Desde que el agua es un recurso escaso que tiene un valor económico su transferencia es unelemento importante para asegurar su uso en forma económicamente óptima. Por estehecho es, en principio, recomendable que los países permitan la transferencia de losderechos de agua tanto intra como intersectorialmente. La creación de un mercado del aguaofrece varias ventajas importantes siendo la principal la mejor asignación del agua desde elpunto de vista de rentabilidad económica. Es necesario recordar, sin embargo, que laintroducción de mercado del agua no constituye en modo alguno la solución universal de losconflictos que debe enfrentar la gestión del agua. El mercado es un instrumento de gestión,entre otros, que debe ser adecuadamente diseñado y apropiadamente utilizado (CEPAL.Carta Circular N°11, 1999 ).

La adopción de un criterio de mercado para la asignación del agua en Chile ha despertadogran interés en todo el mundo, aunque todavía no se ha hecho un análisis exhaustivo ydocumentado de la experiencia chilena. Lamentablemente, la mayoría de estudios que se hanefectuado son de tipo teórico y político, sin ninguna o con muy pobre sustentacióncuantitativa (CEPAL. Carta Circular N°11, 1999).

El documento de Lee y Jouravlev (1998), sostiene que los mercados del agua funcionan,pero que su buen funcionamiento requiere el conocimiento claro del marco institucional ylegal, el establecimiento de normas y reglamentos claros respecto a los derechos depropiedad, la necesidad de contar con mecanismos de transferencia sencillos y, comocorolario, un mínimo de interferencia burocrática en el mercado. En suma, los requisitosprevios necesarios para la existencia de un mercado del agua viable son los mismos que senecesitan para una gestión adecuada del agua.Los mercados de derechos de agua, que son una de las opciones importantes para asignarmejor el agua, se fomentan al ir acompañados por la obligación de uso efectivo y


beneficioso y caducidad en caso de incumplimiento de la ley. De lo contrario, lasposesiones de derechos tienen una gran posibilidad de monopolios por parte de susposeedores. El mercado de aguas es además cautivo y sujeto a la infraestructura hidráulicadisponible y de la eficacia de la gestión hídrica de la cuenca (CEPAL LC/R. 1 779, 1998).

Dentro de este contexto, un mercado de aguas puede y debe operar en la medida que existareglas de juego claras y respeto por el derecho de terceros, el ambiente y los intereses de lasociedad. En todo caso, debe establecerse claramente que los derechos de aguas deentidades públicas son derechos reales4 .

En un mercado del agua, ésta se asigna a un precio determinado mediante el libreintercambio de algún tipo de derecho de propiedad para usarla, ya sea por un períodolimitado de tiempo (arriendo) o a perpetuidad (venta). Son las interacciones entre loscompradores y vendedores de derechos las que constituyen el mercado del agua. Estemercado facilita el intercambio de derechos de agua entre compradores y vendedores. Lascondiciones necesarias para que se produzca el intercambio son:

i) derechos de propiedad bien definidos;ii) información pública sobre la oferta y demanda de derechos de agua; y,iii) la posibilidad física y legal de que se produzca el intercambio.

De estas 3 condiciones es de primerísima importancia la existencia de derechos depropiedad bien definidos. Es una responsabilidad fundamental de los gobiernos, en lo querespecta a los mercados, definir, asignar e imponer los derechos de propiedad de las aguas.Las políticas gubernamentales desempeñan un papel decisivo en definir el marcoinstitucional para que opere y funcione el mercado mediante la definición, asignación eimposición de los derechos de aguas (Lee T., y Jouravlev A., 1998).

En un sistema ideal de distribución de aguas basado en el mercado, los derechos de aguasestán bien definidos, se hacen respetar, son transferibles, y confrontan a los usuarios contodo el costo social de sus acciones. Este tipo de sistema institucional dependiente delmercado exige seguridad, flexibilidad y certeza (FAO, 1993).

Según Easter y Feder (1996), citado por Lee y Jouravlev (1998), la asignación de derechosde agua en función de la tenencia de la tierra funcionaría relativamente bien cuando ladistribución de la tierra es rezonablemente equitativa. Si la propiedad de la tierra está muyconcentrada o se percibe como inequitativa, habría que recurrir a otros criterios deasignación; por ejemplo, los derechos del agua podrían asignarse a todas las familias, tantopropietarios como sin tierras, en la zona de riego de modo que todos participendirectamente en el superávit económico creado por la reforma. 4 Su origen puede ser legal o contractual y su forma más perfecta es la propiedad porque implica faultad dedisposición de la cosa por el titular, además de su uso y disfrute. También son derechos reales la posesión–queimplica facultad de uso y disfrute–y el usufructo–facultad de disfrute por esencia–. En el caso del derecho de aguas,derechos de uso o aprovechamiento del recurso, han sido investidos de naturaleza real por algunas legislaciones, enbúsqueda de otorgar seguridad jurídica y fomentar la transacción de los mismos en un mercado. En todos los casosson derechos que no se extienden al recurso en sí, que permanece en el ámbito del dominio del Estado, sino al usodel mismo (CEPAL LC/R 1 779, 1998).


1.2 Derechos de uso y propiedad del agua

El documento “El estado mundial de la agricultura y la alimentación” (FAO, 1993),identifica 3 tipos básicos de sistemas de derechos de aguas: i) el ribereño, en que sólo losque poseen la tierra que se halla en contacto físico con un curso de agua natural tienenderecho a usar el agua; ii) el usufructo prioritario, basado en el usufructo efectivo5; yiii) la administración pública, en que una instancia pública autoriza la distribución y el usodel agua. Los sistemas más comunes en el mundo son el usufructo prioritario y laadministración pública.

Según el documento de la CEPAL LC/L. 1 180 (1999), tradicionalmente los nuevosusuarios podían obtener agua mediante la asignación de derechos no reclamados conanterioridad. Actualmente, aunque en los países de la región el suministro global esabundante, en muchas áreas de desarrollo económico concentrado toda el agua superficial ygran parte de la subterránea ya está asignada.

Según Dourojeanni A. y Jouravlev A. (CEPAL. Carta Circular N°10, 1999), para abordar eltema de derechos de agua conviene distinguir dos grupos de normas: las normasestructurales, que determinan la estabilidad y la flexibilidad de los derechos que se entregana los agentes económicos sobre las aguas y tienen por objetivo asegurar la inversión privadaen el desarrollo del potencial económico del recurso, y las normas regulatorias, que serefieren a las características físicas, químicas y biológicas del recurso y tienen por objetivoasegurar el uso eficiente y ordenado del agua y posibilitar su adecuado control en funciónde objetivos económicos, ambientales y sociales. El desafío es encontrar el balanceadecuado entre las normas estructurales y regulatorias. Por un lado, la aplicación de normasestructurales no debe resultar en monopolios, especulación o deterioros sociales yambientales, mientras que poor el otro, las regulatorias no deben ahogar el sistemaeconómico ni perpetuar los patrones de uso anticuado que se oponen a la asignacióneficiente del agua.

Conforme lo plantean Lee y Jouravlev (1997), la concesión de derechos de propiedad sobreel agua constituye el acto más significativo de privatización en la gestión de los recursoshídricos. La manera cómo se definan los derechos de propiedad estructurará los incentivos ydesincentivos que los miembros de la sociedad encaran en sus decisiones respecto a lapropiedad, el uso y la transferencia del agua.

El otorgamiento de derechos de agua sin condiciones específicas permite la creación demonopolios, por eso es necesario que en cada país se abra un debate público sobre el tema,con el fin de dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿ Cuál e la relación entre laasignación de derechos de agua y los mercados de aguas con respecto a la existencia deentidades u organismos de agua a nivel de cuenca? ¿ Cómo podría mejorar el 5 En este sistema los derechos al agua se conceden en función de la fecha en que una persona empieza a usufructuarde ella, y se basa en la expresión “el primero que llega es el primero en tener derecho”, pues la fecha de la solicitudde un permiso establece el orden en que los usuarios pueden aprovechar la fuente de agua. En el oeste de losEstados Unidos de Norteamérica, los derechos de agua de riego concedidos mediante el sistema del usufructoprioritario son administrados por cooperativas privadas sin fines de lucro o por servicios distritales públicos, bajo lasupervisión del gobierno (FAO, 1993).


funcionamiento de los mercados de aguas con la presencia de entidades de agua a nivel decuencas de manera que permitan una adecuada asignación de derechos, disponibilidad delrecurso agua, autorizar transacciones que no afecten a terceros y tener en cuentaconsideraciones de tipo ambiental a los efectos de proteger el recurso? (CEPAL, LC/R.1 779, 1998)

Chile es el único país que cuenta con un sistema global de distribución del agua queestablece derechos de propiedad negociables. El Código de Aguas de Chile (1981) permiteel comercio entre dos o más sectores económicos; protege los derechos de terceros;establece la existencia obligatoria de asociaciones de usuarios de aguas y de una direcciónnacional de aguas para la solución de los conflictos; y permite resolver por vía judicial losconflictos no solucionados por las asociaciones de usuarios o la mencionada direcciónnacional. La transferencia de aguas requiere autorización en dos niveles: el de lasasociaciones y el de la dirección nacional (FAO, 1993).

1.3 Experiencia con los mercados del agua

Los mercados del agua ya se admiten en Chile y México, aunque en otros países suintroducción despierta escepticismo y hasta abierta oposición. Por ejemplo en Bolivia, unode los objetivos contemplados en el anteproyecto de la Ley del Recurso Agua es el denormar y regular el mercado de concesiones de derechos de agua. En Brasil, aunque lalegislación actual no incluye los mercados de agua, hay un debate acerca de su utilidad yviabilidad. En Nicaragua, el Proyecto de Ley General de Aguas hace posibles los mercadosdel agua, ya que los titulares de derechos de uso de aguas podrían transmitirlos en formatotal o parcial, temporal o permanente, si cuentan con la autorización de la Autoridad delAgua. En Perú se debate desde hace unos años una reforma de la Ley de Aguas que incluyela creación de un mercado de aguas (CEPAL LC/L. 1 180, 1999).

Chile fue uno de los primeros países en el mundo en incorporar las reglas del mercado y elsector privado a la gestión de los recursos hídricos. Según la Constitución de 1980, losderechos de los particulares sobre las aguas otorgan a sus titulares la propiedad de ellos. Enel Código de Aguas de 1981 (Decreto con Fuerza de Ley N° 1 122) se establecen lasdefiniciones y los conceptos que rigen la propiedad, la asignación y el uso del agua. Envirtud de dicho Código, las aguas son bienes nacionales de uso público, cuyos derechos deaprovechamiento se otorgan a los particulares. El derecho de aprovechamiento se consideraun derecho real y el propietario está facultado para utilizar o no el agua, obtener beneficiosy disponer libremente de ella. Los derechos pueden venderse o hipotecarse en formaindependiente de la tierra ( CEPAL LC/L. 1 180, 1999).El Código de aguas considera el agua sobre todo un bien económico, pero prácticamentesólo consagra el mercado del agua. No hay ni cobros por el uso del agua, ni impuestosespecíficamente vinculados al agua, ni pagos por descargas de aguas servidas. En general,puede decirse que existe una gratuidad en la mantención o tenencia del recurso, en su uso, yen la generación de efectos externos. Éste es un caso único en el mundo y atenta contra ladinámica del mercado que se pretende lograr ya que fomenta la especulación, elacaparamiento y los monopolios (CEPAL. Carta Circular N°10, 1999).


El sistema de derechos de agua en Chile está fuertemente desbalanceado (entre las normasestructurales y regulatorias), en favor de la protección de derechos de propiedad sobre laconcesión del uso del agua – que por la forma de otorgamiento que se hace de dichaconcesión– se convierte en la práctica en un derecho de propiedad del agua. El Código deaguas consagra una total y permanente libertad para el uso del agua a que se tiene derecho,pudiendo los titulares de los derechos de agua, entre otras cosas: i) usarlos o no, ydestinarlos a las finalidades o tipos de uso que se deseen; ii) transferirlos, en forma separadade la tierra, para utilizarlos en cualquier otro sitio; y iii) comercializarlos a través denegociaciones típicas de mercado(vender, arrendar, contratar, hipotecar, etc.). No hayningún país prácticamente en el mundo en que los derechos de agua se entreguenincondicionados como lo establece el Código de Aguas de Chile.

En México, según Rosegrant y Gazmuri 1994a, citado por Johnson III (1997), para facilitarla transferencia de los distritos públicos de riego, en 1992 se modificó la Ley Nacional deAguas de modo que se aclararon los derechos de agua y se estableció la posibilidad devender y arrendar ésta para usos con más alto valor. En virtud de la Ley Nacional de Aguas,la explotación, el uso o el aprovechamiento de dichas aguas corresponde a: i) particularesmediante concesiones; y ii) dependencias y organismos descentralizados de laadministración pública federal, estatal o municipal mediante asignaciones, todas otorgadaspor la Comisión Nacional del Agua (CNA). Las asignaciones de agua se rigen por lasmismas disposiciones que se aplican a las concesiones. El plazo de la concesión o asignaciónno puede ser menos de 5 ni más de 50 años, y puede ser prorrogado por un término igual alque han sido otorgadas. Las concesiones o asignaciones expiran si se deja de explorar, usaro aprovechar aguas nacionales durante 3 años consecutivos (CEPAL LC/L. 1 180, 1999).

Otro aspecto importante del modelo mexicano es que la concesión de agua otorgada por elgobierno es parte del acuerdo jurídico entre el gobierno y la AUA (módulo de riego). Deeste modo, los usuarios no tienen derechos individuales de agua sino que cada asociacióntiene un derecho proporcional al suministro disponible para el distrito en esa temporada(suministro estimado para la superficie); por lo tanto, las concesiones no son por unvolumen de agua fijo sino por una proporción del abastecimiento de agua disponible. Lasconcesiones son para un período fijo de 5 a 50 años, pudiendo ser retiradas si la asociaciónno cumple su acuerdo con el gobierno.

La CNA puede reservar ciertas aguas para concesionarlas por medio de concurso en casode prever la concurrencia de varios interesados. Cuando no se reserven las aguas, la CNApuede otorgar la concesión a quien primero la solicite. Si varios solicitantes concurrieransimultáneamente, la CNA puede proceder a seleccionar la solicitud que ofrezca los mejorestérminos y condiciones. La CNA lleva el Registro Público de Derechos de Agua, en el quedeben inscribirse los títulos de concesión y asignación, así como su prórroga, suspención yterminación, al igual que los actos y contratos relativos a su transmisión total o parcial(Johnson III S.H., 1997).

Lord e Israel (1996), citado en CEPAL LC/L. 1 180 (1999), señalan que la transmisión delos derechos de agua desde distritos de riego hacia afuera requiere de la aprobación pormayoría de la Asamblea General de las AUA del distrito. Aunque en varias regiones de


México existen mercados de agua incipientes, hasta ahora ha habido pocas transacciones ypersisten algunos obstáculos que se interponen en su camino

2. EL MERCADO DE TIERRAS Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

2.1 Los derechos de propiedad y el mercado de tierras

“Sal de mi tierra” ¿Por qué?“Porque es mía” ¿De donde la obtuviste?“De mi padre” ¿De dónde la obtuvo él?“de su padre” ¿Y de dónde la obtuvo él?“Luchó por ella” ¡Bueno, lucharé contigo por ella!(Carl Sandberg)

El estudio de Vogelgesang F. (2000), sostiene que América Latina y el Caribe es una regióndonde en muchos países persiste aún una distribución muy desigual de la posesión de lastierras rurales junto con una muy extendida pobreza rural. Preguntas de gran importancia, amenudo no reciben la atención que merecen por parte de los encargados de formularpolíticas para dar solución a éste problema:¿Qué sabemos realmente acerca de la distribución de las tierras rurales?;¿Qué porcentaje es informal?; ¿Qué estructura de tenencia de tierras sería deseable en una región dada?

Además, sostiene que el asunto más importante no es una modificación de la actualestructura de posesión de tierras per se, sino más bien la superación de la pobreza rural, ycon ello la mitigación del hambre en el mundo. El autor del citado documento, dentro deldebate sobre el funcionamiento y las consecuencias del mecanismo de mercado de tierras,plantea la siguiente problemática:

- si el productor campesino será capaz de pagar el precio de reservación de la tierra;- si el proceso de mercado asegurará una distribución eficiente y a la vez equitativa del

recurso; y,- si las transacciones del mercado llevarán a una reconcentración de tierras.

El argumento central del referido estudio es que si el objetivo es la creación de mercados deventas y arriendos para tierras rurales, la atención de los entes gubernamentales encargadosdebe centrarse primero en la creación de las instituciones de la propiedad. Sin propiedadformal no puede haber mercado, si se entiende apropiadamente al mercado no sólo como unmecanismo de transacción, sino como un principio para organizar la actividad económica enuna sociedad.

Según el estudio de Jaime Carrera (1999), el mercado de tierras se interpreta como laasignación de este recurso por la interacción de individuos en competencia, de modo que lasdecisiones se guían por los precios, y el proceso en su conjunto se desarrolla en un marcode reglas acordadas y aceptadas por los participantes. Este proceso competitivo supone la


aceptación del principio de propiedad privada y la libertad de hacer contratos, un marco dereglas del juego y el consiguiente aparato institucional que las hace cumplir.

De acuerdo con los esquemas existentes en los distintos países y basados en los diferentesregímenes jurídicos, se ha venido reconociendo la existencia de dos grandes mercados: elformal y el informal. Se entiende por mercado de tierras formal aquél cuyas transaccionesresponden a los requerimientos del marco legal vigente; en este caso la oferta y la demandase publican por medio de canales de información abiertos y transparentes y los precios sefijan por el mercado. En el mercado informal las transacciones no se ajustan a losrequerimientos del mercado legal vigente, sino que se rigen por las reglas de confianza yaceptación comunitaria y familiar; la información se mueve por circuitos familiares ycomunitarios, y los precios no se rigen exclusivamente por el mercado, sino que intervienenfactores culturales y sociales.

En vez de concentrar el análisis en la propiedad formal como una condición sine qua nonpara un sistema de mercado, el foco está en los aspectos de distribución de la posesión físicade la tierra. En una región geográfica donde en la mayoría de los países entre 50 y 80% delas tenencias rurales carecen de título, las consecuencias de una informalidad tanto para elsurgimiento de un mercado de tierras y para el cambio institucional, como también para eldesarrollo rural en general, claramente no han sido examinadas lo suficiente ni han sidotomadas en cuenta plenamente en la formulación de políticas en la mayoría de los casos. Eneste contexto, no deberíamos concentrarnos en la dicotomía de propiedad privada versuspropiedad común; sino lo que nos debería interesar es la distinción entre la propiedad formaly la posesión informal. (Vogelgesang F., 2000).

Se puede afirmar que zonas importantes de América Latina rural están todavía en la etapade transición desde una agricultura de subsistencia a una economía más heterogénea de libremercado. Este cambio, junto con la presión demográfica, hace necesaria la definición de losderechos de propiedad, sobre todo en áreas que están marcadas por sistemas de tenenciaindígena, caracterizadas por la ausencia de derechos de propiedad. El problema con parcelasque carecen de títulos legales es que se mantienen informalmente y, por lo tanto, soncomercialmente invisibles. Si un gobierno no puede proveer a sus ciudadanos derechos depropiedad seguros y medios eficientes para organizarlos y transferirlos–es decir contratos–estará negándoles uno de los incentivos más importantes para modernizarse y desarrollarse.Esto es precisamente lo que ocurre con los informales” Hernando De Soto (1989), citadopor Vogelgesang F. (2000).

2.2 Experiencias de algunos países

El estudio de Frank Vogelgesang (2000) señala que una de las principales restricciones delos proyectos de desarrollo rural en países de ALC es la ausencia de propiedad formalizadade tierras; y al mismo tiempo existe una gran demanda de parte de los productorescampesinos para clarificar y legalizar sus derechos de propiedad. En consecuencia, variospaíses en la región están destinando cuantiosos recursos para regularizar la tenencia detierras rurales y para proporcionar seguridad de tenencia.


En México, el programa para la certificación de los derechos ejidales y solares urbanospresentado en 1992 (PROCEDE), es voluntario y depende del consentimiento de losmiembros de la comunidad. No obstante, después de pocos años, más del 72% de los ejidoshabía solicitado la regularización de sus tierras, lo que indica el deseo de los ejidatarios deregularizar el estado de su posesión para la seguridad de la tenencia de sus tierras.

En Perú, muchas comunidades campesinas de la costa que no tienen sus tierras claramentedemarcadas ni con títulos de propiedad, se sienten amenazados por el aumento de la presiónsobre la tierra y la actividad comercial, que aumenta el valor de la tierra y atrae la atenciónde los inversionistas. Al respecto, las últimas cifras del Instituto Nacional de Estadística eInformación (INEI), señalan que el 83% de todos los terrenos agrícolas no tienen títulos olos títulos no están registrados. La Nueva Ley Agraria de 1995, permite otorgar un títuloindividual a los miembros de las comunidades de campesinos, bajo la condición de que másdel 50% de los miembros estén de acuerdo.

Finalmente Vogelgesang señala que países como Paraguay o Guatemala hasta hoy no tienenaún un sistema catastral para las propiedades rurales. En algunos países de la región, lasdistintas leyes que afectan las relaciones de propiedad son contradictorias entre ellas ollevan a una incertidumbre acerca de quién posee qué en vez de fomentar la seguridad detenencia de la tierra. Las instituciones encargadas de la administración de la tierra sonalgunas veces inoperantes y el poder judicial con frecuencia es incapaz de cumplir con sufunción; por lo tanto, el objetivo de los países de formalizar (privatizar) la propiedad rural agran escala, necesitará nada menos que una reforma estatal. Parece que en el largo plazo, lapropiedad formal es una exigencia para el mejoramiento de los estándares de vida en lospaíses en desarrollo.

En Argentina, el estudio del mercado de tierras en la provincias de La Rioja y Salta (PoppJ. y Gasperini M., 1999), concluye diciendo que se debería dar aún más prioridad a losproductores locales, facilitando la titulación de la tierra, complementándola con programasde fomento de la producción. En la actualidad se buscan inversionistas de afuera, pero sedescuida a los productores locales.

El fomento del mercado de tierras a través de programas de modernización del sistema decatastro y proyectos de titulación puede ser solamente un paso hacia una producciónagropecuaria más eficiente. El factor dominante, sin embargo, parece ser la falta deposibilidades económicas extraprediales reales que posibiliten a los minifundistas otrasalternativas de ingresos para el sustento.Consideramos que la problemática de la tenencia y de los mercados de tierra no se puedever de forma aislada, ya que tiene una vinculación estrecha con la destrucción de losrecursos naturales. El aumento de la desertificación, salinización, etc., como consecuencia,reduce la productividad de la tierra y la superficie cultivable lo que a su vez conlleva a laemigración de la población rural hacia el sector urbano. Por eso se debería llegar a un planintegral para las regiones que analice las posibilidades productivas y el potencial de agua,tanto para la producción agropecuaria como también para otras actividades, ya que esterecurso es en estas regiones analizadas el factor determinante.


El estudio “parámetros de desempeño de la agricultura de riego de Mendoza” (IWMI,1998), respecto de los cambios en la tenencia de la tierra sostiene que últimamente y comoconsecuencia de la crisis, un gran número de agricultores están abandonando la actividadpor falta de un adecuado apoyo financiero que les permita seguir compitiendo con lasactuales condiciones de mercado impuestas por la globalización de la economía. Estasituación ha determinado un cambio importante en el perfil productivo de la agriculturamendocina que está dejando de ser una actividad artesanal para transformarse enempresarial, por la llegada de capitales extranjeros que están haciendo grandes inversionesen nuevas tierras de cultivo para poner en producción modernos viñedos que produciránvinos de gran calidad para el mercado internacional; fomentando la migración de lapoblación rural a las ciudades, con los consecuentes problemas sociales y económicos parael Gobierno.


CONCLUSIONES GENERALES

- Se ha identificado que muchos de los problemas actuales del manejo de los sistemas deriego arrancan de deficiencias en la gestión del propio sistema, para lo cual hay quemejorar los aspectos institucionales y técnicos. Al respecto se plantea la creación deentidades de gestión del agua a nivel de cuenca, con el fin de que la administración delagua para la agricultura funcione como una empresa de servicios de agua al agricultor.

- Considerando la privatización como una estrategia de desarrollo, antes de adoptarpolíticas de transferencia del manejo de la irrigación, se sugiere identificar una estrategiapráctica e integrada, asegurando que existan los sistemas de apoyo necesarios paracrear la autosuficiencia local en el manejo de los sistemas de riego.

- Se ha constatado que cuando la gestión de los sistemas es ejercida por los propiosusuarios, éstos tienen un acceso más equitativo al agua de riego y un compromisoconsciente sobre el pago de sus obligaciones. Sin embargo, las leyes y reglamentos sonsiempre necesarias para asignar claramente las responsabilidades tanto del Estado comode los Usuarios , con el fin de asegurar las inversiones de los agricultores y lasostenibilidad a largo plazo de los sistemas.

- De manera empírica se ha comprobado la incapacidad de varios gobiernos de la Regiónpara cobrar los costos de operación y mantenimiento a los usuarios de los sistemas deriego; por eso los países se han visto obligados a transferir la responsabilidad del manejode la irrigación al sector privado con el fin de asegurar la sostenibilidad de lainfraestructura.

- La investigación de los “parámetros de desempeño del riego de Mendoza, Argentina”,es muy valiosa porque trata la evaluación integral del uso del recurso agua en laagricultura, permitiendo al organismo de usuarios mejorar la distribución del agua,aumentar la eficiencia de riego parcelaria y la toma de conciencia sobre la defensa delmedio ambiente.

- Cabe destacar el llamado del Director General de la FAO a los gobiernos de los países,los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales a quecolaboren con los agricultores de todo el mundo para mejorar la productividad del usodel agua en todas las modalidades; junto con la necesidad de establecer una estructuraorganizativa adecuada, la aplicación de métodos y procedimientos modernos de gestióny la provisión de servicios técnicos apropiados al agricultor, para la consecución deniveles aceptables de gestión en los sistemas de riego.

- Entre las principales conclusiones del estudio “evaluación del desempeño del riego conindicadores comparativos: caso del distrito de riego alto río Lerma, México”, se puedendestacar las siguientes: Los indicadores comparativos del desempeño muestran que laAUA ha sido oportuna en el suministro del agua a los cultivos, como también en elcobro de las tarifas de agua, lo que significa un buen nivel de desempeño yautosuficiencia del distrito de riego. La evaluación del impacto ambiental del riegorevela que aún no existen problemas de mal drenaje o salinidad en las áreas estudiadas;


pero sí, en el descenso de los niveles hidrostáticos como consecuencia de lasobreexplotación de los acuíferos, produciendo un efecto negativo en los niveles debombeo.

- El mercado de aguas es un instrumento de gestión, entre otros, que debe seradecuadamente diseñado y apropiadamente utilizado: requiere el conocimiento claro delmarco institucional y legal, el establecimiento de normas y reglamentos claros respecto alos derechos de propiedad, la necesidad de contar con mecanismos de transferenciasencillos. Dentro de este contexto, un mercado de aguas puede y debe operar en lamedida que exista reglas de juego claras y respeto por el derecho de terceros, elambiente y los intereses de la sociedad.

- Chile es el único país de la Región que cuenta con un sistema global de distribución delagua que establece derechos de propiedad negociables. Los derechos de los particularessobre las aguas otorgan a sus titulares la propiedad de ellos, facultando al propietarioutilizar o no el agua, obtener beneficios y disponer libremente de ella. Los derechospueden venderse o hipotecarse en forma independiente de la tierra.

- En México, los mercados del agua han sido incipientes, otorgándose la concesión delrecurso, generalmente, como parte del acuerdo jurídico entre la CNA y la AsambleaGeneral de las AUA del distrito de riego, de modo que los usuarios no tienen derechosindividuales de agua sino que cada asociación tiene un derecho proporcional alsuministro disponible en el distrito.

- América Latina y el Caribe es una región donde en muchos países persiste aún unadistribución muy desigual de la posesión de las tierras rurales junto con una muyextendida pobreza rural. Una región geográfica donde en la mayoría de los países entre50 y 80% de las tenencias rurales carecen de título. Zonas importantes de AméricaLatina rural están todavía en la etapa de transición desde una agricultura de subsistenciaa una economía de libre mercado.

- Si el propósito es la creación de mercados de ventas y arriendos para tierras rurales, sesugiere primero la creación de entidades de la propiedad. Con el argumento de que sinpropiedad formal no puede haber mercado, se recomienda la definición de los derechosde propiedad, sobre todo en áreas que están marcadas por sistemas de tenenciaindígena, caracterizadas por la ausencia de derechos de propiedad. Que los gobiernosprovean a sus ciudadanos derechos de propiedad seguros y medios eficientes paraorganizarlos y transferirlos.

- El estudio del mercado de tierras en las provincias de La Rioja y Salta, Argentina,concluye diciendo que se debería dar más prioridad a los productores locales, facilitandola titulación de la tierra, complementándola con programas de fomento de laproducción. En la actualidad se buscan inversionistas de afuera, pero se descuida a losproductores locales.

- Respecto de los cambios en la tenencia de la tierra, de la agricultura de riego deMendoza, se sostiene que últimamente y como consecuencia de la crisis se ha producido


un cambio importante en el perfil productivo de la agricultura de la zona, que estádejando de ser una actividad artesanal para transformarse en empresarial, por la llegadade capitales extranjeros que están haciendo grandes inversiones en nuevas tierras decultivo. Debido a ello, gran número de agricultores están abandonando la actividad porfalta de un adecuado apoyo financiero que les permita seguir compitiendo con lasactuales condiciones de mercado impuestas por la globalización de la economía.


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