TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO - Revista Tiempo de Paz

T I E M P O D E

TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO

N.° 114 OTOÑO 2014

portada TP 114_Maquetación 1 02/12/14 11:41 Página 1

Editorial 3

I. TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNODesarrollo, buen gobierno y transparencia: revisión conceptual 4Manuel VilloriaLa ley de transparencia española: rasgos esenciales 11Emilio Guichot El Consejo de Transparencia en la ley española: una visión comparativa 17Fernando Jiménez Transparencia Internacional España: ¿qué es? ¿qué hace? 25Jesús Lizcano ÁlvarezTransparencia y buen gobierno corporativo 33Silvina BacigalupoTransparencia de los medios de comunicación 41Esteban Arribas ReyesTransparencia en los parlamentos 49Miguel Ángel Gonzalo Transparencia en los partidos políticos 58Rafael RubioLa transparencia de la justicia tras la Ley 19/2013 65Manuel Olmedo Palacios Transparencia y derecho a una buena administración 75Juli Ponce Solé Transparencia y poder económico 85Mónica Melle HernándezComprometidas con la Transparencia y el Bueno Gobierno: la Herramienta de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo-España 91Grupo de Trabajo de Transparencia y Rendición de Cuentas de la Coordinadora ONGD-España

II. OTRAS DIMENSIONES DE LA PAZEl Salvador: una economía fallida 101Roberto Rubio-Fabián

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ÍndiceT I E M P O D E

Indice 114_Indice 86 02/12/14 12:05 Página 1

III. AGENDA DEL MOVIMIENTO POR LA PAZ 108

IV. BIBLIOGRAFÍARevista de Revistas 114Alex Iván Arévalo Salinas

TIEMPO DE PAZ no se hace responsable de las opiniones expresadas por los autores.

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2 Nº 114 Otoño 2014

Portada:P. J. Silva Ferraz

Editor: Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad. Redacción y Administración: C/ Martos, 15. 28053 Madrid.Tel.: 91 429 76 44. Fax: 91 429 73 73. E-Mail: [email protected]. Composición, fotomecánica e impresión: Jorge ChillónDepósito Legal: M-1062-1984. ISSN: 0212-8926

Consejo de Redacción: Irene Bernal, Carmen Calvo, Henar Corbí, Carlos Echeverría, Jorge Ezquerro, José Luis FernándezRioja, Jesús Fuentes, Emilio Ginés, Enrique Gomáriz, Arturo Gonzalo Aizpiri, Mª Jesús Herrera, Marta Iglesias, EduardoMadina, Vicent Martínez Guzmán, Tshimpanga Matala, Emilio Menéndez del Valle, Pablo Muñoz, Ana Mª Ruiz Tagle,Margarita Sáenz-Díez, Félix Sautié, Jaume Segura Socias, José Angel Sotillo, Rafael Tuñón.

Colaboradores: Francisco Aldecoa, Celestino del Arenal, Mariano Calle, Elena Flores, Javier García Fernández, EmilioGilolmo, Enrique Gomáriz, José Manuel Gómez Mancebo, Manuel Guedán, Juan Gutiérrez, María Ángeles Herrero, Nacho López Cano, Araceli Mangas, Manuel Martín Parra, José Molina, Isabel Muñoz, Manuel Núñez Encabo, ManuelOrtuño, M.ª Antonia Ozaeta, Manuel Pérez González, Manuel Pérez Ledesma, Manuel de la Rocha, Marisa Rodríguez, Felipe Sahagún, Antonio Santesmases, Fernando Savater, Manuel Simón, Pablo Sullivan, Fernando Valenzuela, CarlosAlonso Zaldívar.

Revista trimestral. Presidenta: Francisca Sauquillo, Presidenta del Movimiento por la Paz –MPDL–. Redactora-Jefe:Teresa Rodríguez de Lecea. Secretario de Redacción: Gabriel Rosón.

Esta revista ha recibido una ayuda a la edicióndel Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

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Este monográfico dedicado a “Transparenciay buen gobierno” responde a la inquietud de lasociedad internacional, particularmente la es-pañola, ante una situación de desprestigio ypuesta en cuestión de los gobiernos, los políti-cos y las instituciones de la democracia, quecorre el peligro, incluso, de quedar amenazadacomo sistema de gobierno.

Una de las herramientas fundamentales, sino la más, para deshacer la desconfianza y losmalos entendidos por una mala gestión es latransparencia, como base del buen gobierno.Que “las instituciones adecuadas generan cre-cimiento y bienestar y que estas institucionesadecuadas son la suma de instituciones demo-cráticas, estado de derecho y gobierno de cali-dad”, es lo que en este momento sistematizael Banco Mundial, pero, como indica ManuelVilloria, coordinador del número, a ello hay quesumar la transparencia, para que la informa-ción y la rendición de cuentas configuren au-ténticamente un buen gobierno.

Las páginas que siguen contienen una infor-mación rigurosa y detallada elaborada por es-pecialistas de un tema que está en la boca, elcorazón y la cabeza de todos, pero que requie-re una precisión en los conceptos y las mate-rias, para que el debate pueda ser fructífero. Aeso se dirige esta publicación.

Manuel Villoria hace una rigurosa revisiónconceptual que facilita el conocimiento y el ma-nejo de los términos y los contenidos que se ba-rajan en el debate. En los siguientes artículos seanaliza la Ley de Transparencia española, y elConsejo de Transparencia que ésta arbitra, rea-

lizando una comparación con las de otros paí-ses. También se detallan los objetivos y la com-posición de la organización no gubernamentalsin ánimo de lucro, Transparencia internacional,creada en 1993 y dedicada a combatir la corrup-ción y a impulsar la transparencia social.

Los restantes artículos van desgranandoámbitos distintos de la estructura social, en elcontexto de la lucha contra la corrupción y conel propósito de aumentar la transparencia: laempresas, los medios de comunicación, losparlamentos, los partidos políticos, el poder ju-dicial, la administración, el poder económico y,en último lugar, pero no menos importante, lasorganizaciones no gubernamentales de desa-rrollo, reciben una atenta mirada a la que seañaden propuestas que sugieren vías paramejorar la transparencia en su funcionamiento.

El Movimiento por la Paz ha tomado, haceya muchos años, el camino de apoyar, propo-ner y reforzar la gobernabilidad, unida a la de-fensa de los ciudadanos, tanto en sus proyec-tos internacionales, como por ejemplo, en Co-lombia o Guatemala, como en los nacionales,en torno a la inmigración. La búsqueda de lapaz y la defensa de los derechos humanos re-quiere también un estudio en profundidad delas herramientas para lograrlas. Ahora se haceeco de la preocupación de una sociedad quebusca un mejor, más seguro y más transparen-te funcionamiento, que proporcione una estabi-lidad compartida por todos.

Que este número sirva para afianzar esosobjetivos ha sido la intención de Tiempo dePaz.

EditorialT I E M P O D E

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Resumen

En el texto se tratan de explicar las bases te-óricas y conceptuales de las que parten las po-líticas de transparencia, tal y como actualmen-te las conocemos en el sector público. Paraello, se parte de una explicación de la teoríaneo-institucionalista económica y de los fraca-sos que han tenido aquellas propuestas políti-cas que han desconocido el papel de las insti-tuciones estatales para el desarrollo económi-co. También se procede a conectar el enfoqueinstitucionalista con las teorías de buena go-bernanza y se analizan éstas. A continuación,se define el buen gobierno y sus componentesy se realiza una definición de la transparencia,describiendo sus virtudes. Concluimos afir-mando que la transparencia, unida a un siste-ma eficaz de rendición de cuentas, en el quelos responsables públicos informen, expliqueny asuman las consecuencias de sus errores esesencial para configurar un buen gobierno y,con él, un buen sistema de gobernanza quenos permita alcanzar objetivos de desarrollosostenible, democracia de calidad y bienestargeneralizado.

Palabras clave: instituciones, buena gober-nanza, buen gobierno, transparencia.

Abstract

This article tries to explain the theoreticaland conceptual bases of the contemporary no-tions and policies of transparency. To this endwe begin summarizing the main ideas of theinstitutionalist approach in economics and gi-ving a historical and theoretical explanation ofthe mistakes generated by policy proposalswhich forget the role of the political institutionsfor economic development. We proceed also toconnect the institutionalist approach with thetheories of good governance, explaining thesetheories in light of the former approach. Later,we define what good government is and itsmain components, and make an analysis of theconcept of transparency and its most importantadvantages for the economy and the govern-mental performance. We conclude by stating.that transparency linked to accountability isessential for good government and good go-vernance. Where public officials are transpa-rent, explain their decisions and accept theconsequences of their deeds it is easier to re-ach democratic quality, economic developmentand welfare.

Key words: institutions, good governance,good government, transparency.

Desarrollo, buen gobierno y transparencia:revisión conceptual

MANUEL VILLORIA Catedrático Derecho político, Universidad Rey Juan Carlos

I. Transparencia y buen gobiernoT I E M P O D E

M. Villoria_Marruecos 02/12/14 11:48 Página 4

El presente número de Tiempo de Paz se vaa dedicar a uno de los temas de moda en la go-bernanza democrática contemporánea: la trans-parencia. Para situar su importancia y sus raí-ces intelectuales e históricas se va a proceder arealizar un artículo introductorio que presentalos conceptos y claves fundamentales paracomprender el papel y virtualidades de este va-lor y de las políticas y programas que genera.

Desarrollo e instituciones

Durante muchos años, el desarrollo comocrecimiento ha sido visto fundamentalmente enclave de la disponibilidad de factores producti-vos, ya sean recursos naturales, inversión físi-ca de capital, tecnología, capital humano, o unacombinación entre ellos. Más aún, durante bas-tante tiempo, sobre todo a partir de mediadosde los años 1970 se ha generado la idea deque el principal problema para el desarrolloeconómico era el excesivo desarrollo del Esta-do y la expansión infinita y fragmentada de lasexpectativas sociales (Arbós y Giner, 1996). Enese momento histórico surge con fuerza la re-flexión sobre la crisis de gobernabilidad (Cro-zier et al, 1975), entendida como la incapaci-dad de un Estado para identificar problemas,definir políticas e implantarlas eficientemente.La gobernabilidad comienza a ser tema de pre-ocupación para políticos y académicos a finalesde los setenta, coincidiendo con las crisis delas economías desarrolladas, la discusión so-bre el agotamiento del Estado de Bienestar y latransición a la democracia de algunos paísesen desarrollo, específicamente los latinoameri-canos. La respuesta a este estado de cosasfue, desde la estrategia macroeconómica, eldenominado Consenso de Washington, el cualincorporaba toda una serie de recomendacio-nes y recetas a los Estados para poder soste-ner su desarrollo: control del déficit, reduccióndel endeudamiento público, privatizaciones, re-ducción del gasto público, etc. Y desde la estra-tegia de reforma estatal, el nuevo paradigmaque se propone es el que se conoce como NewPublic Management, con todos sus componen-tes de subcontratación, cuasi-mercados, com-

petencia y capacidad de elección por el ciuda-dano-cliente, separación de dirección y gestiónen los servicios públicos, etc. En conjunto, me-nos Estado y más confianza en la capacidaddel mercado para resolver problemas sociales.En ese momento parece que buen gobierno es,ante todo, menos gobierno.

Los legados positivos de ese modelo tienenque ver, esencialmente, con la recuperación delequilibrio macroeconómico y, a corto plazo, lasenda del crecimiento (Echeverría y Villoria,2005). La aplicación de las duras medidas delConsenso de Washington en América Latina,por ejemplo, dieron lugar a que, tras la denomi-nada década perdida, a mediados de los 1990,las tasas de crecimiento alcanzaran índices des-conocidos desde hacía más de dos décadas; enconcreto, en 1994 el incremento del PIB en la re-gión fue del 3,4%, las inversiones directas cre-cieron en más de un 60%, el flujo de capital ex-tranjero llegó al 6%, y la inflación se redujo, enalgunos países de forma espectacular. Pero yaen el periodo de 1997 a 1999 el crecimiento seredujo en toda la región y se empezó a percibirel agotamiento del modelo tecnocrático ¿Porqué? Dejando aparte la crisis del peso de di-ciembre de 1994 y la crisis asiática, que son fac-tores muy importantes para explicar la crisis delmodelo, las razones esenciales son tres. En pri-mer lugar, la de creer que se pueden hacer polí-ticas sin considerar las instituciones estatales.La segunda razón: el olvido de la propia políticay la sobrevaloración de los modelos tecnocráti-cos de gobierno. La tercera, el olvido de la equi-dad y la necesaria legitimación del sistema.

Por todo ello, a mediados de los años no-venta se produce una nueva reevaluación delas instituciones estatales. Por una parte, porla constatación, a través del milagro asiático,de que el estado desarrollista, si va acompa-ñado de buenas políticas e instituciones, pue-de ser un factor clave de progreso económicoy social. El desarrollo no se produce en un va-cío de Estado, sino con un Estado que tomadecisiones adecuadas para promoverlo y quegarantiza el Estado de derecho y la implanta-ción de políticas educativas y sanitarias efica-

Desarrollo, buen gobierno y transparencia: revisión conceptual

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ces y eficientes. Por otra parte, por los efectosdevastadores que tuvo la transición al merca-do de los antiguos países socialistas de Euro-pa del Este y la antigua Unión Soviética, enausencia de instituciones públicas eficaces. Elgran salto al capitalismo sin la red de las insti-tuciones estatales dio lugar a un gran fracaso.

Desde una perspectiva teórica, los avancesen las investigaciones de los representantesdel institucionalismo económico son tambiénmuy importantes para aportar todo un arsenalde ideas que consolidan un nuevo paradigma.De acuerdo con el premio Nobel de EconomíaDouglass C. North, el “dilema fundamental” pa-ra explicarse el éxito o fracaso de las socieda-des es el conflicto entre eficiencia económica yel egoísmo de los gobernantes, de ahí que,cuando en un país el autointerés de los gober-nantes se ha puesto por encima de la eficien-cia y el progreso económico, los resultadoshan sido nefastos para el crecimiento econó-mico y el bienestar social (1981). Para minimi-zar tal problema, el propio North junto conWeingast defendieron que lo mejor son lasconstituciones que limitan efectivamente el po-der del gobernante (1989). En tal sentido, unpoder judicial independiente también es esen-cial para el desarrollo económico. Pero, ade-más, es clave para tal desarrollo una adminis-tración profesional y meritocrática (Rauch yEvans, 1999) y, en definitiva, un gobierno concalidad, sobre todo, un gobierno que asegurela imparcialidad en la aplicación de la ley(Rotstein, 2011). En suma, que la generaciónde instituciones estatales que aseguren previ-sibilidad, seguridad jurídica, equidad e impar-cialidad son la clave del desarrollo. No se tra-ta, así pues, de dejar un gobierno sin institu-ciones, sino de reducir poder al gobierno através de las propias instituciones estatales,las cuales, adecuadamente diseñadas, incenti-varán conductas eficaces y honestas en losgobernantes y servidores públicos y desincen-tivarán conductas corruptas, abusivas y extrac-tivas (Acemoglou y Robinson, 2012).

Por otra parte, otra fuente de ideas revitaliza-doras del papel del Estado tiene su origen en

preocupaciones de orden político y moral y sebasa en situar la idea de desarrollo más allá delcrecimiento económico, incorporando a suacervo la consideración de las libertades y delos derechos políticos y sociales, razonandoademás su coherencia y compatibilidad con losobjetivos económicos del crecimiento. AmartyaSen con su idea de libertad, como medio y co-mo fin del desarrollo (1999) y el Índice de De-sarrollo Humano de las Naciones Unidas ex-presan este nuevo paradigma. En suma, quelas instituciones democráticas, además de suvalor en sí mismas desde una perspectiva nor-mativa, tienen valor también como generadorasde desarrollo y promotoras de iniciativas pre-ventivas de hambrunas e injusticias lacerantes.

La suma de fracasos históricos y la genera-ción de nuevas ideas sobre el origen del desa-rrollo provocaron la iniciativa de ir “más allá delConsenso de Washington” en las institucionesinternacionales o la distinción entre reformasde primera y segunda generación, señalandoentre estas últimas las necesidades de fortale-cimiento institucional. El Informe de 1997 so-bre el Desarrollo Mundial, del Banco Mundial,es frecuentemente considerado el punto de in-flexión definitivo hacia esta tendencia. Bastacitar la frase que lo encabeza: “han fracasadolos intentos de desarrollo humano basados enel protagonismo del Estado, pero también fra-casarán los que se quieran realizar a sus es-paldas”. Hoy en día, en este contexto, las insti-tuciones, en general, se entienden como re-glas del juego y pautas regularizadas deinteracción que son conocidas, practicadas ynormalmente aceptadas por los agentes socia-les, los cuales mantienen la expectativa deque dichas reglas y normas formales e infor-males, que sostienen las pautas, van a seraceptadas y cumplidas por el resto (Ostrom,2005). Las buenas instituciones formales e in-formales serían aquellas que, a partir de unconocimiento acumulativo, acaban siendo legí-timas, equitativas, eficientes, estables y flexi-bles, y, por ello, son reglas del juego que cons-triñen conductas ineficientes, fraudulentas eilegales en la sociedad y en el Estado, e incen-tivan lo contrario, además de dar certidumbre.

Manuel Villoria

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Pero la clave, a nuestros efectos, es que es-tas instituciones deben ser generadas, en granmedida, por el propio gobierno al que limitansu poder.

Buena gobernanza

Llegados a este punto, empieza a ser ya lu-gar común aceptar que instituciones adecua-das generan crecimiento y bienestar, y que es-tas instituciones adecuadas son la suma deinstituciones democráticas, estado de derechoy gobierno de calidad. Esto es lo que de algunaforma sistematiza actualmente el Banco Mun-dial con el concepto de buena gobernanza (go-od governance) y los índices de medición de labuena gobernanza a nivel mundial. El Institutodel Banco Mundial la define como el conjuntode: “… instituciones y tradiciones por las cualesel poder de gobernar es ejecutado para el biencomún de un pueblo” (Kaufmann et al., 2003, p.2). Es decir, que serían aquellas institucionesformales e informales que incentivan que el go-bierno y la propia sociedad actúen de forma co-operativa y eficiente y evitan conductas extrac-tivas por parte de los gobernantes y desintegra-doras por parte de la sociedad.

A partir de aquí, quedaría precisar los atribu-tos y requerimientos institucionales específicosde la buena gobernanza, que podrían ser obje-to de análisis y medición mediante indicado-res, comúnmente llamados, por tanto, indica-dores de gobernanza (good governance1). Es-to incluye, 1º, el proceso por el cual aquellosque ejercen el poder de gobernar son elegi-dos, monitoreados y reemplazados; con susdos indicadores que son: Voz y rendición decuentas; estabilidad y ausencia de violencia.2º, La capacidad de un gobierno de manejarefectivamente sus recursos y la implementa-ción de políticas estables; con sus dos indica-dores: efectividad gubernamental y capacidadregulatoria. 3º El respeto de los ciudadanos yel Estado hacia las instituciones que gobiernanlas transacciones económicas y sociales paraellos, con los indicadores del estado de dere-cho y control de la corrupción.

Por su parte, el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) propuso unaserie de principios para definir las característi-cas de la buena gobernanza desde el punto devista de las relaciones entre el Estado y la so-ciedad. Esos principios o características son:estado de derecho (imparcialidad), legitimidady voz (participación y orientación para el con-senso), transparencia y rendición de cuentas,rendimiento (capacidad de respuesta, eficacia,eficiencia), dirección (visión estratégica) yequidad (acceso universal, incluidas las mino-rías, a oportunidades de mantener y mejorar elbienestar propio). Si se analizan en detalle, sepuede comprobar que, aunque existen muchascoincidencias, también existen divergencias.La más obvia es la inclusión de la equidad enel modelo PNUD y la existencia de un indica-dor sobre estabilidad en el del Banco Mundial.Ello expresa obviamente la existencia de dosvisiones normativas parcialmente diferentes dela “buena” gobernanza”.

Buen gobierno

Ahora, desde el concepto de la buena gober-nanza ya podemos descender al concepto debuen gobierno en sentido estricto. En este casonos centramos exclusivamente en el poder eje-cutivo. Los conceptos de buen y mal gobiernohunden sus raíces en las más lejanas brumasde la historia. Diversos textos e iconografíasdan cuenta de la importancia que los seres hu-manos hemos dado a estos debates. Hoy endía sabemos que la variable más importante pa-ra predecir el bienestar o sufrimiento de unapersona es el país en el que ha nacido y, porello, el gobierno que disfruta o sufre. No es lomismo nacer en Suecia que en Moldavia, porno salir de Europa. Ya no digamos si compara-mos universalmente. Un buen gobierno puedepermitir acceder a niveles de felicidad (medidacomo bienestar físico y mental) muy elevados ala inmensa mayoría de su población. Un malgobierno puede ocasionar sufrimiento indeciblea su población, además de expandir la guerra ydesolación a países vecinos. En consecuencia,es un tema demasiado importante como para


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tratarlo superficialmente. Para saber de qué ha-blamos cuando hablamos de buen gobierno hoyen día es necesario trabajar analíticamente y re-coger las innumerables aportaciones que las in-vestigaciones politológicas, económicas y jurídi-cas han realizado sobre el tema.

Un buen gobierno sería, en definitiva, aquélque promueve instituciones formales (normasy reglamentos) e informales (lógicas de loapropiado en cada organización pública) quefomentan la transparencia, la rendición decuentas, la efectividad2, la coherencia y la par-ticipación. Más aún, máxime en nuestro con-texto, es preciso incorporar a estos principiosun quinto, cual es el de integridad, y un sexto,esencial en la historia de la Administración de-mocrática, el de la objetividad o imparcialidaden el servicio al interés general. Y todo ello lohace, en definitiva, creando las normas, perotambién generando los procesos adecuadospara que las normas se hagan reales e imple-mentables. Finalmente, construyendo los órga-nos que asegurarán que esas instituciones yprocesos se implementan adecuadamente. Ór-ganos que, en múltiples ocasiones, necesita-rán un cierto nivel de independencia del poderpolítico correspondiente. Todo ello buscando lamáxima colaboración posible con la sociedad yel mercado, pero sin perder nunca el rumboque guíe la nave del Estado hacia mayores co-tas de libertad para su ciudadanía. En suma,un gobierno que busque verdaderamente ha-cer frente a los grandes retos de nuestros paí-ses debe generar todo un conjunto de reglasformales e informales que, siendo legítimas,equitativas, eficientes, estables y flexibles,constriñan conductas ineficientes, no equitati-vas, arbitrarias, corruptas e ilegales entre susempleados, y que incentiven lo contrario, efi-ciencia, imparcialidad, equidad e integridad.

Este conjunto de reglas precisa de procesoscoherentes para su aplicación o lógicas de loapropiado (March y Olsen, 1989). Y, además,necesita organizaciones que no sólo sean ac-tores racionales del juego institucional, sinotambién actores morales que asuman los valo-res y fines que las justifican y procedan a ase-

gurar el respeto y aplicación imparcial de lasreglas y procesos a ellos encomendados(Selznick, 1992). Reglas, procesos y estructu-ras adecuadas son esenciales para la genera-ción del buen gobierno.

Transparencia

La transparencia, así pues, es un factor clavedel buen gobierno. Está muy directamente vin-culada a la rendición de cuentas, hasta el puntode que podría considerarse parte ineludible deesta, como ahora veremos. La transparenciapuede ser definida como el flujo incremental deinformación oportuna y confiable de caráctereconómico, social y político, accesible a todoslos actores relevantes (Kauffmann y Kraay,2002), información que, en el ámbito de lo pú-blico debe permitir evaluar a las institucionesque la aportan y formar opiniones racionales ybien sustentadas a quienes deciden o partici-pan en la decisión. La democracia, en suma,requiere ciudadanos/as informados, exige per-sonas con capacidad para juzgar lo que hace elgobierno y ello sólo se puede alcanzar con latransparencia y la formación.

Ahora bien, conviene recordar que la transpa-rencia tiene distintas modalidades (Sosa, 2011):puede ser opaca y clara, activa y pasiva. Aun-que pueda parecer contradictorio, a veces la de-nominada transparencia es opaca, su finalidadno es ayudar al ciudadano a controlar y a cono-cer, sino dar la imagen de que el gobierno seabre, cuando en realidad trata de evitar el con-trol y la sanción ciudadana; para ello, se aportainformación aislada, sin integrar, innumerablesestadísticas innecesarias, montones de datossin sentido y toneladas de documentos inservi-bles. Por el contrario, la transparencia puede serclara, auxiliando a mejorar el control ciudadanoy la información sobre cómo funcionan los asun-tos públicos. Para ello, se aportan datos nece-sarios, reutilizables, integrados, agregados,comparables. Por otra parte, la transparenciaactiva se basa en aportar bases de datos com-patibles y reutilizables, y toda la información ne-cesaria para conocer y controlar el funciona-

Manuel Villoria

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miento del Estado; actualmente se hace a tra-vés de plataformas integradas que, gracias a lasnuevas tecnologías de información y comunica-ción, permiten un acceso inmediato a datos detodo tipo que, al reutilizarlos, generan un inmen-so valor agregado. Pero también puede ser pa-siva: en este caso es información a demanda,vinculada al derecho de acceso a información.

A veces, como ya dijimos, la transparenciaactiva puede ser opaca, y la transparencia pa-siva, del mismo modo, puede ser castrada através del exceso de datos irrelevantes y latardanza en la respuesta a la petición. En su-ma, es cierto que la transparencia es un requi-sito esencial de la democracia, pero no es elúnico y debe equilibrarse con otros en funciónde variables como la seguridad, la propiedadprivada o la privacidad; más aún, la transpa-rencia no deja de ser una forma de regulaciónque asume que quien recibe la información escapaz de procesarla adecuadamente y quequien la elabora lo hace sin sesgos, lo cual nosiempre se produce, de ahí la importancia declarificar quién está detrás de los datos y cómose estructuran (Etzioni, 2010).

Hoy en día la transparencia aparece comouna solución legitimatoria de alto rendimiento ycoste relativamente bajo. Las ideas que existenen el mercado de las soluciones públicas refuer-zan esta opción. Por ejemplo, la Ley de Trans-parencia, Acceso a la Información y Buen Go-bierno se ha considerado como un antídoto con-tra la corrupción, sobre todo porque permitiríadetectar mejor los casos de corrupción existen-tes y, con ello, desincentivaría las actividadescorruptas, sobre todo si la persecución y san-ción siguen a la detección previa. La correlaciónentre transparencia y baja corrupción, empírica-mente demostrable, reforzaría esta creencia.

Además, los estudios sobre la transparenciay sus efectos beneficiosos en el mundo de laeconomía son muy numerosos (Stiglitz, 2000;2002). Para empezar, porque los costes detransacción se disparan con la opacidad. Losdatos económicos sobre el funcionamiento dela economía, cuando son proporcionados de

forma rigurosa por los Estados, ayudan a losmercados a funcionar mejor; gracias a ellos,los inversores, productores y consumidorespueden tomar decisiones más eficientes. Laeconomía global no podría funcionar sin datosfiables de inflación, déficit o endeudamientopor país. Por el contrario, la transparencia co-rrelaciona fuertemente con riqueza per cápita.La apuesta por la transparencia, en conse-cuencia, es también una apuesta por el creci-miento económico y la inversión.

Nuria Cunill (2006) ha defendido que la trans-parencia en la gestión pública ayuda a mejorarla calidad de la democracia y a mejorar la efi-ciencia. En concreto, la autora asegura que laelección posibilitada por la competencia entreservicios públicos y la coproducción supeditansu eficacia a la transparencia. Más aún, la trans-parencia vinculada al uso de las nuevas tecnolo-gías produce incrementos de eficiencia notables.Hoy en día, a través de las apps y los wikis esteproceso ha encontrado una dimensión descono-cida históricamente. Open Government crea laposibilidad de integrar en sistemas de regulaciónplataformas de colaboración y wiki�government.Con el open data plenamente funcional, hay unaposibilidad real de reutilizar y agregar datos y,además de generar conocimiento, crear empleoa través de la generación de nuevas empresas yONG que traten dichos datos, con los positivosefectos que para la economía tiene esta siner-gia. De acuerdo a la National Audit Office británi-ca (2012), la apertura de datos puede generarimportantes beneficios a la economía británica(en torno a los 20.000 millones de euros es elvalor atribuido a los datos existentes). Para queesta riqueza llegue a los ciudadanos, en diciem-bre de 2011 ya se había realizado la conexiónde 7.865 archivos públicos con datos reutiliza-bles en la web www.data.gov.uk. De hecho, másde 47 millones de ciudadanos habían visitado lapágina web de la policía sobre los mapas de cri-minalidad sólo entre los meses de febrero y di-ciembre de 2011. En esta línea, una investiga-ción reciente sobre la reutilización de la informa-ción pública en la Unión Europea estimó que elvalor de dicha información puede rondar los 140mil millones de euros al año (Vickery, 2011).


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Conclusiones

Creemos que la transparencia, unida a unsistema eficaz de rendición de cuentas, en elque los responsables públicos informen, expli-quen y asuman las consecuencias de sus erro-res es esencial para configurar un buen go-bierno y, con él, un buen sistema de gobernan-za que nos permita alcanzar objetivos dedesarrollo sostenible, democracia de calidad ybienestar generalizado. Espero que los textosque siguen contribuyan a aportar conocimientosobre las potencialidades del gobierno abiertoy la transparencia gubernamental.

Notas1 No confundir con el concepto de gobernanza

propio de las políticas públicas, en el que lo esenciales que el proceso social de decidir los objetivos de laconvivencia y las formas de coordinarse para reali-zarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad entre elgobierno y las organizaciones privadas y sociales”(Aguilar, 2007: 99). En suma, que la forma de gober-nar hoy debe hacerse a través de redes público-pri-vadas y/o con presencia de la sociedad civil.

2 La efectividad va más allá de la eficacia y la efi-ciencia, implica que las medidas tienen efectos e im-pactos positivos para la sociedad.

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Manuel Villoria

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Resumen

Es difícil exagerar la importancia política yjurídica de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre,de Transparencia, Acceso a la Información yBuen Gobierno (LTBG). Su tramitación ha des-pertado una enorme atención, interés y expec-tativas en la ciudadanía, la prensa, las organi-zaciones no gubernamentales y el mundo aca-démico. La crisis institucional ha llevado a sureivindicación como un paso hacia una rege-neración democrática. Evidentemente, unanorma sobre transparencia no depura de la no-che a la mañana el funcionamiento de las insti-tuciones públicas si no va acompañada de unamejora en la ética pública (de gobernantes ygobernados, pues el Estado suele ser reflejode la sociedad) o, al menos, de garantías efec-tivas de su cumplimiento y de una ciudadaníaactiva y vigilante (incluyendo a los principaleswatch dogs, los medios de comunicación y lasorganizaciones no gubernamentales de trans-parencia). Pero, sin duda, la LTBG es la leymás importante que puede aprobarse para lo-grar una mejor gestión, una mayor participa-ción y, por ende, un menor grado de corrup-ción. En este trabajo se analiza el contexto y eltexto de la nueva Ley.

Palabras clave: transparencia, acceso a lainformación, democracia.

Abstract

It is difficult to overstate the political and le-gal importance of the Law 9/2013 of 9 Decem-ber, on Transparency, Access to Informationand Good Governance (LTBG). Its processinghas attracted enormous attention, interest andexpectations among citizens, the press, NGOsand academia. The institutional crisis has ledto its claim as a step towards a democratic re-generation. Obviously, a standard for transpa-rency does not improve by itself public institu-tions unless accompanied by an improvementin public ethical (of rulers and ruled, as the Sta-te is often a reflection of society) or at least byeffective guarantees for compliance and an ac-tive and vigilant citizenry (including majorwatch dogs, the media and NGOs of transpa-rency). But undoubtedly the LTBG is the mostimportant law that can be adopted to achievebetter management, greater participation andthus, a lower level of corruption. In this work,the context and the text of the new law isanalyzed.

Key words: transparency, access to infor-mation, democracy.

La ley de transparencia española: rasgos esenciales

EMILIO GUICHOT Catedrático acreditado de Derecho Administrativo


E. Guichot_Marruecos 02/12/14 11:48 Página 11

La frase “se dice que la luz del sol es el me-jor de los desinfectantes”, pronunciada por elJuez del Tribunal Supremo de los Estados Uni-dos de América Louis Brandeis se ha converti-do en la imagen más conocida que asociatransparencia y lucha contra la corrupción.Siendo así, no es ésa la única virtud de latransparencia, y en los tiempos recientes se hapuesto también el foco en la virtualidad del flu-jo de información pública para permitir unaparticipación activa de la sociedad civil en losasuntos públicos y así contribuir a una mejoradministración de la cosa pública. Es más,consagrado el derecho a acceder a la informa-ción pública desde hace tiempo en los paísescon democracia consolidada, como inmediata-mente veremos, el terreno que ahora se explo-ra es el de las posibilidades de la reutilizaciónde información pública por parte de la socie-dad para la satisfacción de fines comerciales ono comerciales, y la necesidad de que los Go-biernos faciliten información en formatos abier-tos que la hagan posible (los llamados proyec-tos open data).

En España, no obstante, estamos en un mo-mento “fundacional”, tras la aprobación denuestra primera Ley de Transparencia y Acce-so a la Información Pública (en adelante, LT).La LT entrará en vigor en un año, para el Esta-do, y en dos, para Comunidades Autónomas yEntidades Locales, y puede y debe suponeruna nueva forma de gestionar la información y,por ende, un camino a una mejora en la admi-nistración de los asuntos públicos.

El contexto de la aprobación de laLey de Transparencia en España: la tormenta perfecta

Hasta la aprobación de la LT, el derecho deacceso a la información pública estaba desa-rrollado con carácter general en el artículo 37de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Ré-gimen Jurídico de las Administraciones Públi-cas y del Procedimiento Administrativo Común,cuyas deficiencias y lagunas (incluida la faltade regulación del procedimiento y de previsión

de un órgano independiente de control) eranostensibles. No es de extrañar, en consecuen-cia, que esta regulación, defectuosa e introdu-cida sin autonomía en una norma “burocráti-ca”, pasara desapercibida y fuera incapaz degenerar una cultura de la transparencia, ni enlos ciudadanos ni en la Administración. La Ley4/1999, de modificación de la LRJAP-PAC, selimitó a insertar en el articulado de dicha leyuna mención a la actuación de las Administra-ciones de conformidad con los principios detransparencia y de participación. Faltaba,pues, una regulación básica y general dignade ese nombre como existe en todos los paí-ses homologables de nuestro entorno.

Al igual que ocurriera en otros países, tam-bién en el nuestro han sido los impulsos de lasociedad en tiempos de una profunda crisis deconfianza política, institucional y económicalos que han situado la transparencia en laagenda política de forma no sólo nominal sinoefectiva. Se produjo, en efecto, lo que podría-mos calificar como la “tormenta perfecta de latransparencia”.

En efecto, en los últimos años, editoriales yartículos en medios de comunicación, de muydiferente signo, académicos y organizacionesno gubernamentales, en particular, la llamadaCoalición Pro Acceso, venían haciendo pro-puestas de cómo debería ser una ley de trans-parencia y urgiendo a su aprobación. Esta de-manda social comenzó a calar en algunos pro-gramas electorales, señaladamente en el delPartido Socialista Obrero Español (PSOE),que ganó las elecciones en 2004 y 2008. Sinembargo en ninguna de las dos legislaturas(2004-2008 y 2008-2011) se llegó a aprobaruna ley ni tan siquiera un proyecto de ley. Losmayores esfuerzos en este sentido se hicieronen la IX Legislatura (2008-2011), la primera dela crisis económica e institucional, en que losdiversos grupos parlamentarios y el Gobiernoelaboraron textos y aprobaron mociones enca-minadas a la aprobación de una Ley de Trans-parencia, espoleados por la demanda socialcristalizada en una de las principales reivindi-caciones del llamado movimiento 15-M, que

Emilio Guichot

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aceleró lo que se convirtió al final de la Legis-latura en lo que podríamos calificar de la “ca-rrera por la transparencia”, mientras los esfuer-zos de la sociedad civil y de los académicos seredoblaban. La transparencia se había instala-do ya de este modo en la agenda pública co-mo prioridad absoluta para salir de la crisis deconfianza en las instituciones. Se había con-vertido en una palabra mágica cuya invocaciónresultaba, en la mente de los políticos, atracti-va para los electores. Así, en los programaselectorales de todos los grupos políticos deámbito estatal que obtuvieron representaciónen las elecciones de 20 de noviembre de 2011las palabras “transparencia” y “transparente”se repetían como un mantra y contenían lapromesa de aprobación de una Ley de Trans-parencia, entre ellos tanto del PP, como delPSOE, Izquierda Unida o UPyD.

Fue en este contexto en el que, recién inau-gurada la actual Legislatura, el 23 de marzo de2012 el Gobierno aprobó un Anteproyecto deLey de Transparencia, Acceso a la Informacióny Buen Gobierno, con no pocos elementosparcialmente comunes a los textos impulsadospor el anterior Gobierno, que se sometió a unnovedoso procedimiento de consulta públicaentre los días 26 de marzo y 10 de abril. El 18de mayo, el Gobierno aprobó un segundo An-teproyecto. Entre uno y otro texto se introduje-ron ligeras modificaciones como resultado dela propia iniciativa gubernamental, de algunassugerencias recibidas a través del procedi-miento de consulta pública, y por otras vías dedebate e influencia, incluida la creación de unGrupo de expertos en la materia, entre loscuales tuve el honor de encontrarme, en el se-no del Centro de Estudios Políticos y Constitu-cionales, para su estudio y la formulación depropuestas. La expectación en los medios decomunicación, en las Administraciones, en loscentros de estudio, en la academia y, en gene-ral, en la sociedad, era destacable. Posterior-mente, el Proyecto fue aprobado el 27 de julioy remitido al Congreso de los Diputados dondese llevó algo más de un año, ya que sufrió unsinfín de prórrogas del plazo de enmiendas,que fue finalmente suspendido hasta tanto no

hubieron finalizado las comparecencias de ex-pertos ante la Comisión Constitucional, proce-dimiento éste también innovador y en el quetambién tuve el honor de intervenir.

El 30 de mayo de 2013 se celebró el debatede totalidad. La Vicepresidenta del Gobiernoanunció importantes cambios en el proyecto,fruto de las intensas negociaciones habidasen las semanas precedentes con los gruposparlamentarios, centradas básicamente en laampliación de los sujetos obligados a la CasaReal, los partidos políticos, sindicatos y aso-ciaciones empresariales y los destinatarios defondos públicos en un nivel aún por determi-nar, en la creación de un Consejo de Transpa-rencia como órgano independiente de nuevacreación para la aplicación de la ley, y en laeliminación de la competencia estatal parasancionar a altos cargos autonómicos y loca-les. El debate fue expresivo de la importanciaque los grupos parlamentarios daban al pro-yecto, en una situación de profundísima crisisinstitucional y de confianza en la política. Y lasnegociaciones previas y su resultado dejarontambién patente la voluntad del Gobierno y delGrupo parlamentario popular, que tenía unaholgada mayoría absoluta, de sumar gruposparlamentarios al consenso en torno a la LT, asemejanza de lo ocurrido en tantos otros paí-ses. Sin embargo, en la negociación posteriorde las enmiendas, se rompieron las posibilida-des de acuerdo entre los dos grupos mayorita-rios en el Parlamento, a resultas del recrudeci-miento del caso Bárcenas, la denegación delas peticiones de comparecencia del Presiden-te del Gobierno para dar explicaciones en elCongreso de los Diputados y el plante, en pro-testa, del Grupo socialista junto a los repre-sentantes de Izquierda Plural y del Grupo Mix-to en la Comisión Constitucional. Finalmente,tanto en el Congreso, el 12 de septiembre, co-mo posteriormente en el Senado, el 20 de no-viembre, y finalmente con la aprobación defini-tiva en el Congreso el 28 de noviembre, la LTobtuvo los votos favorables del PP, CiU y PNVy desfavorables del PSOE, UPyD, IU y la ma-yor parte de los partidos integrantes del GrupoMixto.


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Es difícil exagerar la importancia política yjurídica de la LT. Así se refleja en la propia Ex-posición de Motivos, y así, como hemos com-probado, ha sido vivida su tramitación, que hadespertado un enorme interés, atención y ex-pectativas en la ciudadanía, los partidos políti-cos, la prensa, las organizaciones no guberna-mentales, el mundo académico. La crisis insti-tucional ha llevado a su reivindicación como unpaso hacia una regeneración democrática. Evi-dentemente, una norma sobre transparenciano depura de la noche a la mañana el funcio-namiento de las instituciones públicas si no vaacompañada de una mejora en la ética pública(de gobernantes y gobernados, pues el Estadosuele ser reflejo de la sociedad) o, al menos,de garantías efectivas de su cumplimiento y deuna ciudadanía activa y vigilante (incluyendo alos principales watch dogs, los medios de co-municación y las organizaciones no guberna-mentales de transparencia). Pero, sin duda, laLT es la ley más importante que puede apro-barse para lograr una mejor gestión, una ma-yor participación y, por ende, un menor gradode corrupción. Si bien el paso de la inmovilidadal sprint tiene algo de sonrojante, mirado enpositivo, es un buen ejemplo de cómo se pue-de contribuir desde abajo, desde la sociedad,a fijar las prioridades políticas y a mover a laacción a los grupos parlamentarios y al Go-bierno en pos, en este caso, de un objetivo, latransparencia, que, de suyo, tiende a provocarla cautela cuando no el vértigo en la mente delos legisladores y de los administradores, in-cluso de aquellos que están convencidos, enel plano teórico, de sus evidentes y contrasta-das bondades.

El texto de la Ley de Transparencia

Algunas cuestiones básicas que se planteanson las siguientes:

a) La naturaleza del derecho a acceder a la información pública

Fue éste uno de los aspectos más contro-vertidos en la tramitación de la LT, por la deci-

sión del Gobierno de no derivar el derecho deacceso a la información del derecho funda-mental a la libertad de información del artículo20.1.d) CE, sino del artículo 105.b) CE. Mipostura, que defendí en la comparecencia enla Comisión Constitucional, es que, en el se-gundo decenio del tercer milenio, hay argu-mentos de peso para considerar que el accesoa la información es un derecho fundamentalque, en nuestro sistema y a falta de una refor-ma en el Título I CE, forma parte del contenidode la libertad de información. El razonamientoes el siguiente: los derechos fundamentalesrequieren una interpretación histórica evolutivay contextual, no son una foto fija, muy en parti-cular, como expresa el artículo 10.2 CE “deconformidad con la Declaración Universal deDerechos Humanos y los Tratados y acuerdosinternacionales sobre las mismas materias rati-ficados por España”. Pues bien, a nivel mun-dial en esta última década se ha ido alcanzan-do un consenso jurídico acerca de la naturale-za iusfundamental del derecho de acceso a lainformación pública, con la correspondientevinculación al legislador y el sometimiento delas injerencias en el mismo a los mecanismosde tutela judicial, regionales y estatales, pro-pios de estos derechos.

En el ámbito europeo, es muy ilustrativa laevolución en la interpretación del alcance dela libertad de información y expresión recono-cida en el Convenio Europeo de Derechos Hu-manos, que, de ser leída como un mero deberde abstención ha evolucionado hasta abarcarel derecho de acceder a la información en ma-nos de los poderes públicos. Una “paradoja” ala que se ha llegado es la relación entre el ar-tículo considerado fundamento de la LT, el tí-tulo competencial invocado, los sujetos obliga-dos y el objeto del derecho, que da buenacuenta de cómo la concepción social de laesencialidad de la transparencia en una socie-dad democrática ha desbordado su concep-ción como un derecho “administrativo” y obligaa muchos sujetos públicos que no son Admi-nistración y a sujetos privados que no ejercenfunciones administrativas pero reciben sub-venciones o ayudas.

Emilio Guichot

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b) Publicidad pasiva y publicidad activa

La publicidad activa, es, sin duda, la grantendencia revolucionaria en materia de transpa-rencia y acceso a la información, fundamental-mente de la mano de Internet. El principio ge-neral que establece la LT es la publicación dela información “cuyo conocimiento sea relevan-te para garantizar la transparencia de su activi-dad relacionada con el funcionamiento y controlde la actuación pública”. Pero además ,es deaplaudir que el legislador haya previsto en lapropia LT todo un elenco de materias que me-recen esa consideración entre las que se inclu-ye información institucional, organizativa y deplanificación (como organigramas, currículosde los responsables de cada entidad, planes yprogramas), información de relevancia jurídica(incluidos los proyectos normativos y sus me-morias e informes) e información en materiaeconómico-presupuestaria (contratos, conve-nios, subvenciones, presupuestos, rendicionesde cuentas, retribuciones e indemnizaciones dealtos cargos, o información estadística necesa-ria para valorar el grado de cumplimiento y cali-dad de los servicios públicos que sean de sucompetencia). Es de notar que en cada materiase explicitan los extremos que debe contener lainformación. Si se lleva a cabo de forma cabal,estas medidas pueden suponer el conocimientode la información más importante para sabercómo se organiza, quién dirige y cómo gastanel dinero público todos aquellos sujetos someti-dos al ámbito de aplicación de la LT. Piénseseque algunas de sus previsiones tienen un enor-me potencial para el control de las decisionespúblicas y la prevención de la corrupción (bastepensar en la publicidad de todos los contratos,de los convenios, de las subvenciones cual-quiera que sea su cuantía y de sus modificacio-nes, muchos de los cuales hasta la LT no esta-ban sometidos siquiera a publicación oficial).En el ámbito de la AGE se crea un Portal de laTransparencia, y los demás sujetos deberántambién dar publicidad en sus sedes electróni-cas o páginas web.

La otra cara es el acceso a la informaciónprevia solicitud, lo que podemos llamar “publi-

cidad pasiva”. La LT, estimo, regula de formaconvincente el procedimiento, en que no esnecesario motivar las solicitudes de informa-ción, que deben ser resueltas en un plazo má-ximo de un mes.

c) El Consejo de Transparencia

La LT ha creado una Institución con personali-dad jurídica propia y plena capacidad de obrar yactúa con autonomía y plena independencia enel cumplimiento de sus fines, que entra en la ti-pología de las “Administraciones independien-tes”. El Consejo de Transparencia (CT) com-puesto por dos órganos: la Comisión y el Presi-dente, que lo es también de la Comisión. LaComisión es un órgano colegiado y está integra-da por el Presidente (lo es el propio Presidentedel CT), un Diputado, un Senador, un represen-tante del Tribunal de Cuentas, un representantedel Defensor del Pueblo, un representante de laAEPD, un representante de la Secretaría de Es-tado de Administraciones Públicas y un repre-sentante de la Autoridad Independiente de Res-ponsabilidad Fiscal (AIRF). Se ha optado poreste modelo y no por otro que integrara tambiéna representantes de la sociedad civil (ONG, ex-pertos…), lo que podría haber sido una buenaidea, como habían demandado expertos, o enbuena medida, como lo es el Consejo Consulti-vo de la AEPD. El Presidente del CT es nom-brado por un período no renovable de cincoaños mediante Real Decreto, a propuesta del ti-tular del Ministerio de Hacienda y Administracio-nes Públicas, entre personas de reconocidoprestigio y competencia profesional previa com-parecencia de la persona propuesta para el car-go ante la Comisión correspondiente del Con-greso de los Diputados. El Congreso, a travésde la Comisión competente y por acuerdo adop-tado por mayoría absoluta, deberá refrendar elnombramiento del candidato propuesto en elplazo de un mes natural desde la recepción dela correspondiente comunicación. Sus causasde cese son tasadas.

Mi valoración personal de esta configura-ción, a la luz de las garantías de independen-cia, de legitimidad y de eficacia, es la siguien-


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te. Me parece positivo desde el punto de la le-gitimidad que la LT haya optado por una elec-ción parlamentaria por mayoría cualificada. Noobstante, hubiera sido aún mejor haber exigidouna mayoría más cualificada –de tres quintos,como proponían algunas enmiendas– para laelección, para forzar así el acuerdo entre losgrupos parlamentarios, con la ventaja añadidade tratarse de un órgano unipersonal y noprestarse, por ello, a un reparto entre partidosy una reproducción de la lógica partidista, quetanto mal ha hecho al funcionamiento y a laconfianza en otras Instituciones de control pre-vistas en la Constitución o en las leyes. Me pa-rece muy positivo que se trate de un mandatono renovable, pues supone un aumento de laindependencia, al evitar que las actuacionesdel Presidente en una materia tan sensible co-mo ésta puedan venir condicionadas por sudeseo de una renovación, así como el períododel mandato de cinco años, superior al de unalegislatura.

Otro tema por valorar es el carácter uniperso-nal o colegiado. Como se ha visto, el CT tienedos órganos, uno de cada categoría. Por tanto,es clave para juzgarlo valorar qué funciones

tienen uno y otro. Y lo cierto es que los auténti-cos poderes ejecutivos, en materia política y ju-rídicamente compleja, están atribuidos al Presi-dente del CT, aquel de los dos órganos que es-tá dotado de un estatus de independencia porsu forma de nombramiento, lo que resulta acer-tado, si bien con la advertencia de que suponela concentración en una sola persona de un po-der ciertamente importante, lo que debería lle-var a reforzar, si cabe, el cuidado en la elecciónde una persona muy cualificada y con garantí-as de independencia de criterio.

Dicho de forma más directa, la efectividadde la LT descansa en buena medida en la eje-cutoria del CT y la calidad y la credibilidad deésta dependerá, también básicamente, en lapersona que en cada momento asuma la Pre-sidencia. Dicho lo cual, hay que añadir que laComisión, a diferencia del Consejo Consultivode la AEPD, no tiene una mera labor casi testi-monial, sino funciones también relevantes, locual puede resultar acertado para descargarde tanto poder y tanta responsabilidad al órga-no unipersonal y en la medida en que puedacontribuir a una aplicación cabal y coordinadade la LT.

Emilio Guichot

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Resumen

Se analiza el Consejo de Transparencia yBuen Gobierno que ha creado la Ley 19/2013desde el punto de vista de sus competencias ysu capacidad para una actuación no supedita-da a los intereses del Gobierno de turno. Paraello se describen someramente sus principalesrasgos en el texto de la ley y se compara estediseño con órganos parecidos de países denuestro entorno. El ejemplo del Comisionadode la Información británico sirve para ilustrar latrascendencia que tiene el funcionamiento in-dependiente de este tipo de autoridades espe-cializadas para garantizar el derecho de acce-so a la información pública por parte de losciudadanos.

Palabras clave: Consejo de Transparenciay Buen Gobierno, acceso a la información, Co-misionado de Información, autoridades inde-pendientes.

Abstract

The Spanish Council for Transparency andGood Government created by the Law 9/2013is analysed from a double point of view: its le-gal functions and its capacity to act indepen-dently from Government’s day-to-day wishes.Its main features in the text of the law are des-cribed and compared with those of similar bo-dies in surrounding countries. The example ofthe British Information Commissioner is usedto show how relevant is the independent wor-king of these specialized authorities in order toguarantee citizens’ access to public informationright.

Key words: Spanish Council for Transpa-rency and Good Government, access to infor-mation, Information Commissioner, indepen-dent authorities.

El Consejo de Transparencia en la ley española: una visión comparativa

FERNANDO JIMÉNEZDpto. de Ciencia Política de la Universidad de Murcia


F. Jimenez_Marruecos 02/12/14 11:49 Página 17

Al Consejo de Transparencia y Buen Gobier-no (CTBG) se le otorga en la ley un relevantepapel cuyo desempeño será decisivo para mejo-rar los niveles de transparencia en el funciona-miento de las administraciones públicas españo-las. No en vano se trata del órgano encargadode promover la transparencia de la actividad pú-blica, velar por el cumplimiento de las obligacio-nes de publicidad activa, salvaguardar el ejerci-cio del derecho de acceso a la información pú-blica y garantizar la observancia de las normasde buen gobierno (art. 34). De hecho, en gene-ral en todos los países que han introduciendo legislación sobre el acceso a la información pú-blica la tendencia ha sido la de establecer auto-ridades especializadas a las que se responsabi-liza de la promoción de los objetivos de la ley.

Un caso especialmente interesante en estesentido es el de Australia. Este país, cuya le-gislación sobre el derecho de acceso a la infor-mación pública data de 1982, carecía de uncomisionado encargado de velar por la aplica-ción de la ley. Tras años de dificultades en elejercicio de este derecho por parte de los ciu-dadanos, se aprobó una nueva ley en 2010que ha introducido una Oficina del Comisiona-do de Información al que se le han encargadoestas tareas (Hazell y Worthy, 2010: 353;www.oaic.gov.au).

En un país como España en el que las insti-tuciones públicas funcionan con un notabilísimonivel de opacidad, la suerte que corra este ór-gano de nueva creación marcará con seguridadel éxito o el fracaso de la ley de transparencia(LTBG). Como muestran los sucesivos infor-mes anuales de tuderechoasaber.es, el nivel derespuesta adecuada de las administracionespúblicas españolas a las demandas de informa-ción formuladas es bajísimo1. Pasar de una cul-tura de opacidad a una de transparencia será,por tanto, una tarea complicada en la que elCTBG tendrá una gran responsabilidad. Pero,¿tiene el CTBG un diseño legal adecuado paracumplir con los fines que le asigna la ley?

El CTBG se ha diseñado en la ley como unade las conocidas como “administraciones inde-

pendientes” de la Disposición Adicional décimade la LOFAGE, entre las que se cuentan laAgencia Española de Protección de Datos(AEPD), la Comisión Nacional de los Merca-dos y la Competencia, el Consejo de Seguri-dad Nuclear, o el Museo de El Prado, entreotras, unos órganos de la administración a losque se dota de una autonomía reforzada res-pecto del Gobierno y la AGE.

En principio, este diseño refuerza la autono-mía de un órgano al que, por otra parte, se leasignan notables competencias. Por lo que serefiere a la autonomía, el nombramiento delPresidente del CTBG corresponde al Gobiernoa propuesta del Ministro de Hacienda y Adminis-traciones Públicas, previa comparecencia de lapersona propuesta ante la Comisión competen-te del Congreso en cuyo seno deberá obtener elrefrendo de la mayoría absoluta de tal órgano.Además, la persona propuesta debe ser unapersona de reconocido prestigio y competenciaprofesional y no podrá aspirar a prolongar sumandato de cinco años. Por último, se tasan lasposibles razones para un cese anticipado de lapersona que ocupe este cargo (art. 37.2) aun-que, a diferencia de lo que sucede en la AEPD,es el Gobierno en exclusiva el que aprecia si ta-les razones para el cese están presentes.

En cuanto a las competencias que le atribuyela ley a este órgano, hay que reconocer queson notables y que van bastante más allá de lamera resolución de las reclamaciones del dere-cho de acceso a la información pública. De he-cho, en lo que constituye una llamativa singula-ridad del CTBG cuando lo comparamos con elresto de autoridades especializadas en el ámbi-to del derecho de acceso a la información pú-blica en el plano internacional, las funciones deeste órgano no se limitan a velar por el cumpli-miento de las obligaciones legales en cuanto ala publicidad activa y pasiva, sino que se ex-tienden también a la vigilancia sobre el Título IIde la ley correspondiente al así llamado buengobierno y cuyo contenido (véase el artículo deEmilio Guichot en este mismo número) es unarareza en términos comparados con otras leyesde acceso a la información pública.

Fernando Jiménez

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Las funciones del CTBG están distribuidasentre sus dos órganos componentes: su Presi-dente y la Comisión de Transparencia y BuenGobierno. Es claro que es el Presidente el queconcentra los verdaderos poderes ejecutivoscon los que cuenta la institución. Consideran-do las competencias en materia de acceso a lainformación pública, el Presidente desempeña-rá tareas ejecutivas y de asesoramiento. Entreestas últimas están las siguientes: responderlas consultas que, con carácter facultativo, leplanteen los órganos encargados de tramitar yresolver las solicitudes de acceso a la informa-ción; y adoptar criterios de interpretación uni-forme de las obligaciones contenidas en la ley.

En cuanto a las competencias ejecutivas, alPresidente se le atribuyen dos muy importan-tes. Por un lado, le corresponde conocer lasreclamaciones que puedan presentarse enaplicación del art. 24 de la ley (las que se refie-ren a la publicidad pasiva o acceso a la infor-mación pública). Esta competencia es espe-cialmente poderosa ya que el Presidente actúacon potestad decisoria y ejecutiva sustituyendola vía del recurso administrativo que pudieraplantearse ante el órgano que decidió en pri-mera instancia sobre la petición de informa-ción. La única pega es que, frente al alcanceque llega a tener esta competencia en otrasautoridades especializadas de otros países(véanse los casos especialmente de ReinoUnido, Irlanda o Suiza), en el caso español elPresidente del CTBG no puede conocer ni re-solver las reclamaciones que se hagan antelas decisiones tomadas por los organismos pú-blicos señalados en el art. 2.1f), es decir, laCasa Real, el Congreso de los Diputados, elSenado, el Tribunal Constitucional, el ConsejoGeneral del Poder Judicial, el Banco de Espa-ña, el Consejo de Estado, el Defensor del Pue-blo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Econó-mico y Social y las instituciones autonómicasanálogas.

Por otro lado, la otra competencia ejecutivadel Presidente del CTBG consiste en velar porel cumplimiento de las obligaciones de publici-dad activa recogidas en el Cap. II del Tít. I de

la ley. En principio cabe suponer que estacompetencia implicará la posibilidad de que elPresidente dicte resoluciones que incluyanmedidas que pongan fin al incumplimiento deestas obligaciones de transparencia activa e,incluso, que inicie un procedimiento para impo-ner medidas disciplinarias al infractor ya que laley considera que el incumplimiento reiteradode estas obligaciones supone una infraccióngrave. Sin embargo, la ley no ha desarrolladomucho esta competencia y habrá que esperara lo que determine el reglamento o la propiapráctica de la institución.

Como vemos, a falta de conocer el regla-mento de funcionamiento del CTBG y, sobretodo, mientras no se pueda observar su funcio-namiento en la práctica comenzando por elnombramiento del primer Presidente del orga-nismo, es complicado encontrar una respuestatajante a la pregunta que nos hacíamos al prin-cipio sobre la idoneidad de este órgano paragarantizar el cumplimiento satisfactorio de losfines que le atribuye la ley. Con el fin de antici-par una respuesta lo más fundada posible, sehace necesario comparar las característicasdel CTBG con las de autoridades similares enordenamientos de nuestro entorno, tanto en loque se refiere a las garantías para su funcio-namiento con suficiente independencia del Go-bierno, como a los poderes de que se les dota.

Comenzando por el segundo de estos dosaspectos, la creación de una autoridad espe-cializada que vele por el derecho de acceso ala información pública está muy extendida entrelos países que regulan este derecho2. Normal-mente esta autoridad se encarga de resolverlas reclamaciones ante las peticiones de infor-mación insatisfechas, aunque siempre cabe unrecurso posterior a los tribunales, y cumple la-bores de asesoramiento, formación y sensibili-zación. Sólo en el caso de las legislacionesmás antiguas como la sueca no se preveía lacreación de estas autoridades especializadas,aunque las leyes suecas reservan importantestareas en este ámbito al ombudsman. Las le-yes de las décadas de 1980 y 1990 solían dis-tinguir y distribuir tareas diferentes en dos tipos


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de autoridades especializadas, una encargadadel derecho a la información pública y la otra ala protección de los datos privados. Este es elcaso de las legislaciones de países tales comoFrancia, Italia, Portugal o Bélgica. Sin embargo,la tendencia más reciente ha sido la de concen-trar en una única institución ambas tareas, co-mo es el caso de Reino Unido, Suiza, Hungría,Irlanda o Eslovenia. En cuanto al alcance delos poderes de estas autoridades especializa-das, en algunos casos sus decisiones no pasande ser meras recomendaciones como en Fran-cia, Portugal o Bélgica, mientras que en las le-yes más recientes como las de Alemania, Rei-no Unido, Hungría, Irlanda o Eslovenia, las de-cisiones de estas autoridades tienen una mayorfuerza para obligar y pueden ser impugnadasante un tribunal.

Si nos detenemos en alguno de estos últimoscasos, como por ejemplo el del Reino Unido,podemos observar que los poderes del Comi-sionado para la Información tienen un mayor al-cance que en el caso español y, sobre todo, es-tán mucho mejor definidos que en la LTBG. Así,la Parte IV de la Ley británica de Libertad de In-formación del año 2000 desarrolla todos esospoderes y los procedimientos que han de se-guir el Comisionado y las autoridades afecta-das por sus decisiones, distinguiéndose entretres tipos diferentes de pronunciamientos porparte del Comisionado que marcan una gra-duación cada vez mayor de su fuerza para obli-gar: las decision notices (sección 50), las infor-mation notices (sección 51) y las enforcementnotices (sección 52). Es más, de acuerdo conla sección 55 y el anexo (schedule) 3 de la ley,el Comisionado puede conseguir de un juez laautorización para entrar, registrar e incautar do-cumentación en los locales de alguna autoridadpública que esté resistiéndose a cumplir consus obligaciones legales en este campo y conlas advertencias previas que haya podido ir re-cibiendo. Algo que desde luego queda bastantelejos de lo que puede hacer nuestro CTBG.

Por lo que se refiere a las garantías para unfuncionamiento independiente de esta autori-dad con respecto al poder del Gobierno, debe-

mos partir del hecho de que el papel de este ti-po de órganos se mueve en un terreno muydelicado para los gobiernos por lo que su laborse ve expuesta en todas las latitudes a gran-des presiones. La alta sensibilidad política dela tarea que desarrollan estas autoridades es-pecializadas al garantizar el derecho de acce-so supone que las tensiones con los gobiernosserán inevitables en muchos momentos de suactuación. Para poder llevar a cabo un trabajotan delicado como éste sin que sufra ningunamerma su crédito como autoridad no sometidaa los intereses y deseos del gobierno en cadamomento crucial, es necesario que se reúnanal menos dos condiciones.

Por un lado, se necesita un diseño normativode tal órgano que refuerce su independenciatanto por el sistema de nombramiento, comopor las garantías para su funcionamiento autó-nomo. Pero, por otro, y más importante aúnque la primera condición, es que la práctica delórgano así como el comportamiento de los go-biernos permitan que aquél desarrolle su laborcon independencia de criterio y sometiendo susdecisiones no a las necesidades a corto plazodel gobierno, sino a las reglas generales quevaya estableciendo a partir de la resolución decasos concretos. De hecho, cuando compara-mos la capacidad para actuar con independen-cia de este tipo de autoridades en otros países,encontramos casos en los que un órgano cuyaautonomía no estaba demasiado reforzada enel texto de la ley ha sabido, sin embargo, esta-blecer una doctrina sólida y respetada que leha permitido solventar con éxito determinadospulsos con el gobierno. Evidentemente estoexige un respeto por parte del gobierno hacialas decisiones de estas autoridades, incluso enlos casos en los que el ejecutivo cuenta con unpoder de veto sobre las mismas (como sueleocurrir en los países anglosajones). Y exigetambién un auto respeto por parte de quienesconducen la autoridad especializada hacia lalabor que desempeñan, que no puede quedarsupeditada a otros intereses.

Teniendo en cuenta estas premisas, pode-mos llevar a cabo una comparación en el trata-

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miento que reciben estas instituciones en dis-tintas legislaciones. Para ello, se han seleccio-nado 4 indicadores de los que usa el GlobalRight To Information (RTI) Rating para evaluarlas leyes de acceso a la información en todoslos países que las han creado3. Estos 4 indica-dores reúnen información sobre diversas ga-rantías legales para asegurar la independenciade las autoridades especializadas en la aplica-ción de la ley. Se trata de los indicadores 38,39, 40 y 52, cuya descripción aparece en la Ta-bla 1. Se ha escogido a un grupo de paísesque ocupan diferentes posiciones a lo largo delranking: Serbia, puesto 1º; México, 7º; ReinoUnido, 27º; Irlanda, 37º; EEUU, 45º; España,73º; y Alemania, 94º.

Como puede observarse en la Tabla 1, lasleyes que parecen garantizar mejor sobre elpapel la independencia de este tipo de autori-dades son la serbia de 20034, la irlandesa de19975 y la mexicana de 20026. La alemana7

sólo obtiene 4 puntos, la británica8 3 y las es-pañola y estadounidense9 0. Pese a que losindicadores escogidos son bastante útiles pa-ra valorar las garantías legales de indepen-dencia con las que los legisladores han queri-do dotar al órgano de supervisión de la apli-

cación de la ley de acceso a la informaciónpública, está claro que no todas las claves deesa independencia se encuentran en el textode la ley.

El ejemplo británico es suficientemente ilus-trativo de lo que se quiere decir. Aunque so-bre el papel su Comisionado para la Informa-ción no parece haber sido diseñado con gran-des garantías de independencia, la prácticade la institución lo ha convertido en una figuraclave ampliamente respetada y cuyas resolu-ciones van convirtiendo en una sólida realidadel derecho de los ciudadanos británicos a ac-ceder a la información pública. En este senti-do, más allá de los datos estadísticos cuanti-tativos sobre las reclamaciones presentadasante las decisiones del Comisionado y su tasade éxito10, hay determinadas decisiones con-cretas que alcanzan una gran resonancia pú-blica y que se convierten en verdaderas prue-bas de fuego sobre la independencia de lainstitución respecto del Gobierno. En el casobritánico, durante los cinco primeros años devida de la institución (2005-201011) hubo doscasos enormemente polémicos que sirvieronal Comisionado para demostrar su indepen-dencia de criterio.


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Tabla 1Indicadores del Global RTI Rating sobre independencia autoridad especializada

Ind. Descripción ESP RU IRL ALE SERB MEX EEUU

38 El sistema de nombramiento les 0 1 2 2 2 2 0protege de influencias políticas y de despidos arbitrarios

39 Informa al Parlamento y su presupuesto 0 1 2 2 2 2 0lo aprueba el Parlamento

40 Prohibición de nombrar personas con 0 0 1 0 2 2 0fuertes vinculaciones políticas y exigencia de experiencia profesional

52 Inmunidad legal para el órgano y para 0 1 2 0 1 0 0los informantes de buena fe

Fuente: http://www.rti-rating.org/. La puntuación máxima para cada uno de estos cuatro indicadores es de2 puntos.


En febrero de 2008, tras la negativa del go-bierno a publicar las actas de los consejos deministros de 2003 donde se tomó la decisiónde intervenir militarmente en Iraq por estar ex-cluidas de la ley británica, el Comisionado de-cidió que el Gobierno tenía que hacerlas públi-cas al prevalecer el interés público sobre losmotivos para considerar estos documentosexentos (Comisionado para la Información RU,2008). La decisión del Comisionado fue respal-dada por el Tribunal de la Información que re-suelve las reclamaciones contra sus decisio-nes (Tribunal de la Información RU, 2009). ElGobierno británico utilizó entonces por primeray única vez el poder de veto que le permite ig-norar estas resoluciones, algo que fue muy cri-ticado por la prensa12.

El segundo caso se refiere a los gastos delos miembros del Parlamento. Anticipándosea los efectos de la ley de 2000, el Parlamen-to británico ya había hecho pública informa-ción sobre los gastos de los diputados. Sinembargo, tras la entrada en vigor de la ley,las peticiones de información que solicitabandatos más detallados se multiplicaron. La an-siedad de los parlamentarios se reflejó en di-versos intentos para enmendar la ley y/o de-jar fuera de la misma al Parlamento. El Comi-sionado falló a favor de que la información sepublicase en un buen número de casos. Al fi-nal, la publicación de estas informaciones lle-vó a la dimisión de un buen número de parla-mentarios, incluido el Speaker de los Comu-nes, y de varios ministros. En ambos casosse reforzó la figura del Comisionado y se de-mostró que mantenía una posición firme fa-vorable a garantizar un amplio acceso a la in-formación pública.

El caso británico sirve otra vez para ilustrarun aspecto que es absolutamente central paraque las leyes de transparencia y los comisio-nados que velan por su aplicación puedan ha-cer realidad el derecho de acceso a la informa-ción pública. Se trata de que las principalesfuerzas políticas y, en especial, los gobiernosmuestren una firme voluntad política paraapostar por este derecho ciudadano. Las ten-

siones políticas que se generan alrededor delos casos concretos de petición de informaciónpública llevan en muchas ocasiones a que losgobiernos den marcha atrás y reformen los re-gímenes de transparencia en un sentido res-trictivo. Esto mismo ocurrió en el caso británicocuando durante 2006 y 2007 hubo algunos in-tentos para modificar la ley. En concreto, trasel primer año de aplicación de la ley (2005), elGobierno consideró seriamente establecerunas tasas más altas para los solicitantes deinformación escudándose en los altos costesque generaban. Al mismo tiempo, un parla-mentario de los Comunes puso en marcha unaproposición de ley para excluir al Parlamentodel ámbito de aplicación de la ley (la MacleanBill). Ninguno de esos dos intentos tuvo éxito.En su lugar, el entonces Primer Ministro Gor-don Brown, pronunció en 2007 un sonado dis-curso que supuso un importante espaldarazo ala ley: “la información pública no pertenece algobierno. Pertenece al público en cuyo nom-bre se gobierna. Siempre que sea posible, ésedebería ser el principio orientador de la aplica-ción de nuestra ley de libertad de información”(Brown, 2007).

¿Qué cabe esperar del CTBG español?¿Garantiza su diseño legal un órgano con ca-pacidad para fijar criterios propios en la apli-cación de la ley sin supeditarlos a las necesi-dades que pueda tener el Gobierno en cadamomento? Sólo la observación atenta de lapráctica de esta institución podrá permitircontestar esta pregunta. No obstante, hay de-terminados indicios que no permiten albergargrandes esperanzas sobre el papel delCTBG. En primer lugar, el diseño normativodel órgano. Como se observa en la Tabla 1,se podría haber hecho mucho más para crearun órgano con una autonomía más reforzada.Al CTBG ni lo nombra el Parlamento, ni esresponsable ante él, ni su presupuesto de-pende del legislativo, ni su composición se ar-ma a partir de un personal que sea ajeno alos partidos y al que se exija una sólida expe-riencia profesional13. Es cierto que se le equi-para con las llamadas “administraciones inde-pendientes” de la LOFAGE, pero ya hemos

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experimentado el corto recorrido que tieneesto en un país como el nuestro. Como diceJesús Fernández- Villaverde (2014): “la ma-yoría de los políticos españoles nunca ha in-teriorizado el espíritu del Estado de derecho yla idea de controles y contrapesos. Mientrasque formalmente proclaman su adhesión a ta-les principios, nuestros políticos piensan quelas normas, como en el viejo pase foral, seacatan, pero no se cumplen”. Lo que ha dadolugar a una política de nombramientos paralos altos cargos que dirigen los organismosde control que asegura la dependencia de es-tos órganos del gobierno de turno sea delpartido que sea.

Por último, otro indicio que no anima a tenergrandes esperanzas sobre el CTBG tiene quever con la debilidad de la voluntad política quehan demostrado los partidos políticos españo-les en torno al derecho de acceso. Hemos sidoel último país de cierto tamaño de la UE enaprobar una ley de transparencia. Cuando lohemos hecho, no hemos diseñado un texto de-masiado ambicioso y ni siquiera hemos garan-tizado este derecho como un derecho funda-mental, algo que al margen de sus implicacio-nes jurídicas sí que hubiera tenido un efectosimbólico.

Todas estas razones llevan a no ser dema-siado optimistas en cuanto a lo que cabe es-perar del CTBG. No obstante, sólo la prácticade la institución, comenzando por la selec-ción de su primer presidente, así como el di-seño efectivo de este organismo que haga elgobierno al redactar su estatuto, podrá decir-nos si el CTBG va a desarrollar un papel cla-ve en la consolidación de una cultura de latransparencia en los asuntos públicos ennuestro país.

Notas1 Sólo un 13% de las 654 solicitudes de informa-

ción enviadas a lo largo de 2013 recibieron una res-puesta satisfactoria. En el 57% de los casos, talessolicitudes fueron directamente ignoradas. Puedeverse el informe en tuderechoasaber.es

2 Un estudio comparado de estos órganos en Díazy Bringas Valdivia (2007). Véase también Guichot(2014: 332-335).

3 Se pueden ver todas esas evaluaciones, así co-mo el ranking entre los diversos países enhttp://www.rti-rating.org/. La evaluación se basa en 61indicadores en los que se pueden obtener hasta unmáximo de 150 puntos. España ocupa el lugar 73º de97 países con una puntuación de 70 puntos. El Glo-bal RTI Rating es una iniciativa de las ONG Access-Info (http://www.access-info.org/) y Centre for Lawand Democracy (http://www.law-de mo cra cy.org/).

4 Ley de libre acceso a la información de importan-cia pública (2003). Una versión en inglés en:http://www.rti-rating.org/files/pdf/Serbia.pdf

5 Ley de libertad de información (1997). Su textoestá accesible en: http://foi.gov.ie/freedom-of-infor-mation-act-1997/

6 Ley federal de transparencia y acceso a la infor-mación pública gubernamental (2002). Accesible en:http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf

7 Ley federal que regula el acceso a la informaciónen manos del Gobierno Federal (2005). Texto en in-glés en: http://www.rti-rating.org/files/pdf/Germany.pdf

8 Ley de libertad de información (2000). Accesibleen: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/con-tents

9 Ley de libertad de información (1966, pero refor-mada en 1996). Accesible en: http://www.justice.gov/oip/foia_updates/Vol_XVII_4/page2.htm

10 Un estudio sobre esto que compara a países dela Commonwealth en Hazell y Worthy (2010).

11 La ley británica de 2000 tardó 5 años en entraren vigor.

12 En esa crítica coincidieron tanto los diarios con-servadores (The Times, 2009) como los progresistas(Guardian, 2009).

13 Este requisito es sólo para el Presidente delCTBG, pero no para los miembros de la Comisión.

Referencias

BROWN, Gordon (2007): “Speech on liberty”, accesi-ble en: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20071204130731/number10.gov.uk/page13646(Último acceso: 19 de mayo de 2014)

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DÍAZ, Vanessa y BRINGAS VALDIVIA, José María(2007): “Autoridades reguladoras independientes


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en materia de acceso a la información”, Derechocomparado de la información, nº 9, pp. 81-102.

FERNÁNDEZ-VILLAVERDE, Jesús (2014): “No que-rer hacer la cosas bien”, El País, 13 de enero, ac-cesible en: http://elpais.com/elpais/2014/01/06/opi-nion/1389035083_354889.html (Último acceso: 19mayo 2014).

GUARDIAN (2009, 24 de febrero): “The act that Jack wrecked”, accessible en: http://www.theguar-dian.com/commentisfree/2009/feb/24/freedomofin-formation-iraq (Último acceso: 19 de mayo de2014).

GUICHOT, Emilio (2014): “El Consejo de Transpa-rencia y Buen Gobierno”, en GUICHOT, Emilio

(coord.), Transparencia, acceso a la informaciónpública y buen gobierno, Madrid, Tecnos.

HAZELL, Robert y WORTHY, Ben (2010): “Assessingthe performance of freedom of information”, Go-vernment Information Quarterly, 27, pp. 352-359.

THE TIMES (2009, 24 de febrero): “Jack Strawshould not be his own judge”, accessible en:http://judithmilleranddrdavidkellyandwmd.blogs-pot.com.es/2009/02/justice-minister-becomes-his-own-judge.html (Último acceso: 19 de mayo de2014).

TRIBUNAL PARA LA INFORMACIÓN RU (2009): In-formation Tribunal appeal number: EA/2008/0024y EA/2008/0029.

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Resumen

Transparencia Internacional es una organiza-ción no gubernamental, dedicada a combatir lacorrupción y a impulsar la transparencia social,que se fundó en Berlín en 1993, y que actual-mente tiene capítulos nacionales en un cente-nar de países. Dentro de esta organización glo-bal, Transparencia Internacional España, vienedesarrollando a nivel nacional diversas activida-des desde 2006, cuyos resultados más signifi-cativos : a) Elaboración de cinco Índices deTransparencia relacionados con sendas institu-ciones públicas: Ayuntamientos, ComunidadesAutónomas, Organismos gestores del Agua, Di-putaciones provinciales, Parlamentos. b) Eva-luación del posicionamiento y nivel de compro-miso de los principales Partidos Políticos espa-ñoles en relación con la corrupción, y sobre elpropio nivel de transparencia de estas organiza-ciones. c) Estudio sobre los Lobbies en España,en el que se analiza la situación legal e institu-cional de esta actividad, así como los riesgos decorrupción asociados a la misma. d) Elabora-ción de unos Principios de transparencia y pre-vención de la corrupción para las empresas. e)Firma de un importante Convenio sobre trans-parencia y rendición de cuentas con el ConsejoGeneral del Poder Judicial (CGPJ).

Palabras clave: transparencia, corrupción,instituciones públicas, sociedad civil.

Abstract

Transparency International is a non govern-mental organization aimed at fighting corrup-tion and promoting social transparency. Esta-blished in Berlin in 1993, it has national bran-ches in approximately one hundred countries.Within this framework, Transparency Interna-tional Spain has been implementing activitiessince 2006. Its more prominent results, descri-bed in this article, are: a) Elaboration of fiveTransparency Index related with five categoriesof public institutions (city councils, RegionalGovernments, Provincial Governments, WaterManagement Organizations, Parliaments); b)Evaluation of the political parties’ transparencyand commitment with the fight against corrup-tion; c) Research on Lobbies in Spain, on thelegal and institutional situation of this practiceand on the corruption risks associated to it; d)Elaboration of a chart on Principles of transpa-rency and corruption prevention for companies;e) Signature of an important Agreement ontransparency and accountability with the Con-sejo General del Poder Judicial (CGPJ).

Key words: Transparency, corruption, publicinstitutions, civil society.

Transparencia internacional España ¿qué es? ¿qué hace?

JESÚS LIZCANO ÁLVAREZPresidente de Transparencia Internacional EspañaCatedrático de la Universidad Autónoma de Madrid


J. Lizcano con resumen_Marruecos 02/12/14 11:50 Página 25

1. Naturaleza y orientación socialde Transparencia Internacional

A la hora de definir y delimitar lo que es, y loque hace Transparencia Internacional (TI) ca-be señalar, en primer lugar, que es una organi-zación no gubernamental, no partidista, y sinfines de lucro, dedicada a combatir la corrup-ción y a impulsar la transparencia social. Estaorganización se fundó en 1993 por Peter Ei-gen, antiguo directivo del Banco Mundial, enBerlín, ciudad en la que tiene su SecretaríaGeneral, y veintiún años después, la organiza-ción tiene capítulos nacionales en un centenarde países.

La misión a largo plazo de Transparencia In-ternacional es, en definitiva, contribuir a unasociedad en la que los gobiernos, los políticos,las empresas, la sociedad civil y la vida coti-diana de los ciudadanos estén libres de co-rrupción. Para cumplir tales fines esta organi-zación trata de combatir las diferentes formasde la corrupción, tanto en el interior de los paí-ses como en el ámbito de las relaciones eco-nómicas, comerciales y políticas en el contextointernacional. El propósito es conocer y actuarsobre las dos caras de la corrupción: quién co-rrompe y quién permite ser corrompido. Ade-más, TI tiene como objetivo básico impulsar latransparencia social en la mayor parte de lospaíses del mundo como el mejor antídoto con-tra la corrupción. Uno de los derechos funda-mentales de los ciudadanos del mundo es elderecho a saber, y poder estar informados detodo aquello que les concierne en la sociedady en las instituciones públicas que les repre-sentan y a quienes financian.

TI ha sido, por otra parte, una de las organi-zaciones de la sociedad civil que han participa-do en la redacción de los Acuerdos internacio-nales más importantes para reducir la corrup-ción a nivel internacional, como son laConvención de las Naciones Unidas contra lacorrupción, o la Convención de la Unión Africa-na sobre prevención y lucha contra la corrup-ción. Además, TI viene también participandoactivamente en el establecimiento e implanta-

ción efectiva de las Convenciones de la OCDEcontra el soborno y la corrupción.

Dentro de esta organización y el menciona-do contexto internacional, Transparencia Inter-nacional España, capítulo español de TI, vienedesarrollando sus actividades desde 2006,asumiendo ante todo que la transparencia esun importante objetivo de la sociedad actual, yque está inherentemente unida al derecho asaber de los ciudadanos, que exigen de formacreciente estar suficientemente informados ytener un mayor grado de participación en lasdecisiones que les afectan. De acuerdo conestos principios, y con los objetivos generalesy la estrategia de TI como organización global,TI-España ha asumido el compromiso socialde propiciar de forma permanente y continua-da el incremento del nivel de información yapertura informativa que las distintas institucio-nes públicas españolas generan para conoci-miento de la ciudadanía.

2. Los Índices de Transparencia de las instituciones públicas

De acuerdo con los anteriores objetivos, TI-España ha venido elaborando y publicando enestos últimos años cinco Índices de Transpa-rencia: a) El Índice de Transparencia de losAyuntamientos; b) El Índice de Transparenciade las Comunidades Autónomas; c) El Índicede Transparencia de la Gestión del Agua; d) ElÍndice de Transparencia de las Diputaciones ye) El Índice de Transparencia de los Parlamen-tos. Mediante estos Índices se intenta, en defi-nitiva, hacer frente al problema del déficit deinformación pública y la falta de transparenciapor parte de numerosas instituciones públicasespañolas, tratando además de contribuir conello a reducir los riesgos de corrupción en lasmismas.

En este sentido, los objetivos específicosque persiguen estos Índices de transparenciason los dos siguientes: por una parte, realizaruna evaluación del nivel de transparencia delas instituciones públicas incluidos en cada Ín-

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dice; y, también, impulsar y propiciar la trans-parencia y el aumento de la información queestas entidades ofrecen a los ciudadanos y ala sociedad en su conjunto.

La estrategia elegida por TI-España para lapuesta en marcha e implementación efectivade esos Índices ha sido eminentemente partici-pativa, tanto en cuanto a la pluralidad de insti-tuciones que han participado en la elaboraciónde la metodología y en la selección de las áre-as de transparencia e indicadores para realizarla evaluación en cada Índice, como también encuanto al fomento de la participación de lasdistintas instituciones públicas evaluadas encada uno de los respectivos Índices. Cabedestacar a este respecto el importante nivel decolaboración que la generalidad de las institu-ciones públicas evaluadas viene prestando aTI-España en el proceso de evaluación y ela-boración de estos Índices de transparencia.

A un nivel más concreto, el contenido espe-cífico de cada uno de los Índices mencionadoses el que se indica a continuación:

a) Índice de Transparencia de los Ayunta-mientos (ITA): Este Índice está orientado a co-nocer y comparar el nivel efectivo de transpa-rencia y de apertura informativa –un exponen-te importante de la calidad democrática– delos ayuntamientos para con los ciudadanos yvecinos de los municipios, y ante la sociedaden general. En las últimas ediciones del ITA,se ha evaluado la transparencia de los 110mayores Ayuntamientos de España, esto es,aquellos que tienen una población superior alos 65.000 habitantes, los cuales en conjuntoacumulan más de la mitad de la población es-pañola. En estos momentos (octubre 2014) seencuentra bastante avanzada la quinta ediciónde este Índice de transparencia municipal.

b) Índice de Transparencia de la gestión delAgua (INTRAG): El Índice de Transparencia enla Gestión del Agua (INTRAG) constituye unaherramienta para medir y divulgar el nivel detransparencia informativa de los organismosque gestionan el Agua en España. A través de

este Índice se lleva a cabo la evaluación decatorce Organismos: Nueve ConfederacionesHidrográficas y cinco Agencias Autonómicasdel Agua. Aparte de la situación individual decada organismo gestor del agua, con el IN-TRAG se llegan a conocer, además, aquellosaspectos en los cuales los organismos, a unnivel conjunto, presentan mayores o menoresniveles de transparencia, bien en cuanto a suinformación económico-financiera, a la planifi-cación hidrográfica, a los concursos y licitacio-nes, etc. En la última edición de este Índice(2013) el nivel medio de transparencia mostra-do por el conjunto de los organismos de cuen-ca evaluados ha sido superior al alcanzado enla edición precedente.

c) Índice de Transparencia de las Comunida-des Autónomas (INCAU): Este Índice, de for-ma similar a los demás Índices de TI-España,tiene un doble objetivo: Por una parte, realizaruna evaluación del nivel de transparencia delos Gobiernos de las diferentes ComunidadesAutónomas, y por otra, impulsar y propiciar elaumento de la información que estas institucio-nes ofrecen a los ciudadanos y a la sociedaden su conjunto. Con este Índice se lleva a ca-bo la evaluación de la transparencia de las die-cisiete Comunidades Autónomas españolas, omás concretamente de los Gobiernos respon-sables de dichas CC.AA.

d) Índice de Transparencia de las Diputacio-nes (INDIP): A través de este Índice se lleva acabo la evaluación del nivel de transparenciade cuarenta y cinco Diputaciones: las Diputa-ciones Provinciales propiamente dichas, lasDiputaciones Forales vascas, dos Consells ba-leares y dos Cabildos insulares canarios; y ellomediante un procedimiento de evaluación simi-lar al descrito en anteriores índices, y que sebasa por tanto en un conjunto de 80 indicado-res, que tratan de abarcar las áreas más im-portantes de la información que en TI-Españase estima se debe ofrecer a la ciudadanía porparte de una Diputación. En la edición 2013cabe destacar la importante mejora que portérmino medio ha experimentado el nivel detransparencia de estas instituciones.


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e) Índice de Transparencia de los Parlamen-tos (IPAR): Transparencia Internacional Españaha puesto en marcha recientemente un nuevoÍndice, el Índice de Transparencia de los Parla-mentos (IPAR), el cual persigue un doble objeti-vo: Por una parte, realizar una evaluación delnivel de transparencia de los diecinueve Parla-mentos existentes en España (Congreso, Sena-do y los diecisiete parlamentos autonómicos), ypor otra, impulsar y propiciar el aumento de lainformación que estas instituciones ofrecen alos ciudadanos y la sociedad en su conjunto. Elprocedimiento de evaluación, es similar al delos Índices anteriormente citados, es decir, sebasa en contrastar si estas instituciones publi-can la información relativa a un conjunto inte-grado de ochenta indicadores (muchos de ellosdistintos a los de los otros Índices), pertenecien-tes igualmente a seis Áreas de transparencia.

Los principales resultados de estos Índicesde Transparencia se pueden apreciar viendolos niveles de mejora informativa y de transpa-rencia que unas y otras instituciones públicasvan alcanzando en las sucesivas ediciones deestos índices que se vienen realizando. En to-dos los casos se aprecia una mejora en el ni-vel de transparencia de las instituciones públi-cas evaluadas, lo cual viene a poner de mani-fiesto la utilidad social de estos Índices, con elconsecuente mayor nivel de información quevan ofreciendo estas instituciones públicas alos ciudadanos.

Haciendo una referencia más concreta a losdatos y resultados habidos en estos Índices detransparencia, cabe señalar, en primer lugar,en lo relativo a los Ayuntamientos, que en la úl-tima edición publicada (2012) las puntuacionesmedias fueron más altas que en 2010, y a suvez más altas éstas que en 2009 y 2008. Asíen 2012 la puntuación media de los grandesAyuntamientos evaluados fue de 70,9, mien-tras que en 2010 lo había sido de 70,2, frentea unas puntuaciones de 64,0 en 2009, y 52,1en 2008.

En lo que se refiere al Índice de Transparen-cia de las Diputaciones (INDIP), hubo una cla-

ra mejoría de la puntuación media general enel Índice de 2013 (69,6 sobre 100) respecto ala valoración media de 2012 (48,6); y resulta-dos parecidos se han ido obteniendo en otrosÍndices: así, el Índice de Transparencia de losOrganismos Gestores del Agua (INTRAG) me-joró en 2013 (62,9 respecto a la anterior edi-ción de 2011 (59,6). También en el Índice deTransparencia de las Comunidades Autónoma(INCAU) ha habido una mejoría en 2014, conuna puntuación media de 88,6 frente a la de2012 (79,9) y la puntuación media en 2010(71,5). Finalmente el Índice de Transparenciade los Parlamentos (IPAR), el último que TI-España ha puesto en marcha arroja una pun-tuación media relativamente satisfactoria de64,1. Lo más importante es que esta puntua-ción media final fué muy superior a la puntua-ción media provisional que se había hecho porTI-España y que envió a los Parlamentos(25,6); ello quiere decir que en el tiempo quese les dio –lo mismo que a todas las institucio-nes públicas– para que analizasen y mejora-sen la información que hacen pública, hubouna mejora desde 25,6 sobre 100, que era lapuntuación provisional, hasta la mencionadapuntuación definitiva de 64,1.

Los anteriores datos vienen a demostrar quela transparencia es una cuestión de voluntadde los responsables políticos y cargos públicosque gobiernan las instituciones, más que decolor político, ya que las instituciones que ob-tienen las mejores –y las peores– puntuacio-nes, pertenecen a unos y otros Partidos políti-cos, así como también que el papel de la so-ciedad civil en el control e impulso de latransparencia viene siendo importante, y lo hade ser más aún en el futuro1.

3. Evaluación de los Partidospolíticos

En el terreno de las evaluaciones, pero a unnivel distinto a los anteriores índices, cabe se-ñalar que Transparencia Internacional Españaha realizado en mayo de 2014, por otra parte,una evaluación sobre el posicionamiento y ni-


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vel de compromiso de los principales PartidosPolíticos españoles en relación con la corrup-ción, y sobre el propio nivel de transparenciade estas organizaciones. A tal efecto se haevaluado a las diez principales formacionespolíticas: PP, PSOE, Izquierda Unida, UPyD,PNV, Coalición Canaria, Esquerra Republica-na, Convergencia y Unió, Ciudadans y Equo.

Esta evaluación se ha basado en tres aspec-tos fundamentales:

a) Firma de un Compromiso por la transpa-rencia y contra la corrupción ante las Eleccio-nes Europeas: Lo han firmado y enviado a TI-España la generalidad de los Partidos (con lasalvedad de Convergencia y Unió: lo ha firma-do Convergencia y no lo ha firmado Unió). Elhecho de que coincidieran los partidos en fir-mar un texto común por la transparencia ycontra la corrupción, aunque fuese puntual-mente de cara a las pasadas Elecciones euro-peas, es un hecho significativo y que quizá notenga antecedentes en este país.

b) Una evaluación básica del nivel de trans-parencia de los partidos, en función de los diezindicadores propuestos por TI-España en basea los Seminarios contra la corrupción organiza-dos por esta institución hace unos meses. Elnivel de transparencia de los partidos ha sidoen general bastante bajo (en su mayoría infe-rior a 5 sobre 10), aunque han mejorado res-pecto al momento en que TI-España les envióla evaluación provisional.

c) La posición electoral de los Partidos res-pecto a doce medidas contra la corrupción pro-puestas por TI-España, surgidas igualmentede los citados Seminarios contra la corrupción.El nivel general de aceptación de estas pro-puestas ha sido bastante alto por la generali-dad de los partidos.

La mayor parte de las medidas de transpa-rencia y contra la corrupción sobre las que TI-España ha consultado a los Partidos, las habíaconsultado previamente a los ciudadanos enuna macroencuesta encargada por TI-E y pu-

blicada en El País el pasado 1 de Abril, y en laque se evidenció la voluntad masiva de los ciu-dadanos de que los partidos aplicasen talesmedidas.

La información presentada y publicada rela-tiva a estos análisis y encuestas puede resul-tar útil para que los ciudadanos y la sociedadespañola lleguen a conocer algo más a losPartidos a los que van a poder votar en laspróximas elecciones, y su posición respecto ala transparencia y la corrupción. Hay que en-tender, por otra parte, que si los partidos hanllegado a firmar por separado un compromisopor la transparencia y contra la corrupción,han contraído una obligación social de alcan-zar un Pacto o compromiso colectivo que seaamplio y con medidas concretas y contunden-tes como las que demandan los ciudadanos, yello sin que se lo tenga que pedir la sociedadcivil.

4. Estudio sobre los Lobbies en España

Transparencia Internacional España ha pu-blicado recientemente el informe Una evalua-ción del lobby en España: Análisis y propues-tas, que desentraña el marco y las prácticasdel lobby en España, analiza los riesgos de co-rrupción asociados a la poca transparencia einadecuada regulación, y realiza una serie derecomendaciones y propuestas a responsa-bles públicos y representantes del sector priva-do y no gubernamental, para mejorar la trans-parencia, promover la integridad y equilibrar elcampo de juego.

En Europa la influencia de los “lobistas” y los“lobbies” está envuelta en un cierto secretismoy es motivo de preocupación. En muchos paí-ses europeos, más del 50% de los ciudadanoscreen que su gobierno está, en gran medida oenteramente, guiado por unos pocos y podero-sos intereses. Y un 81% de los ciudadanos eu-ropeos cree que los vínculos excesivos entrelos negocios y la política generan corrupciónen su país.


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La ciudadanía y las empresas españolas noson ajenas a estas preocupaciones, y en uncontexto de alta percepción de la corrupción,desafección hacia el gobierno y las institucio-nes, así como cierta sensación de impunidad,el debate sobre los lobbies/lobistas y su regu-lación ha surgido nuevamente en la sociedad.

Según evidencia este informe de TI-España,en nuestro país no existe una normativa quegarantice conocer en todos los casos quién in-fluye, cómo, sobre quién, con qué resultados ycon qué medios económicos lo hace. La reali-dad formal prevé la participación de los ciuda-danos en algunos procesos de decisiones polí-ticas, y algunas organizaciones –sindicatos,patronales, o entidades como los Colegios pro-fesionales y Cámaras de comercio– participan,en virtud del marco constitucional y normativo,en la definición de los intereses generales jun-to a las instituciones públicas, mientras quepor otra parte, según el informe, existe una re-alidad informal, en la que cientos de lobistasprofesionales, empresas y grupos de interésdiversos tratan de influir sobre el ejecutivo y ellegislativo sin que existan normas que regulensu acceso, la información sobre sus contactos,los límites éticos a su labor o la mera constan-cia de las reuniones.

En el estudio se pone de manifiesto, por otraparte, que en ausencia de una mayor transpa-rencia, integridad y de una regulación adecua-da del ejercicio de la representación de intere-ses y de la influencia en la política, la actividadde lobby se asocia a la influencia indebida y ariesgos de corrupción, y tiene una connotaciónnegativa en el imaginario público.

La regulación y la práctica del lobby en Es-paña no cumple, además, los criterios queplantea Transparencia Internacional. El análi-sis del Informe en términos cuantitativos arrojauna puntuación global de 21%. La transparen-cia es el aspecto más insuficiente del lobby(10%), mientras que la integridad alcanza un35% y la igualdad de acceso de los ciudada-nos y grupos a los procesos de decisión se li-mita a un 17%.

El Informe contiene finalmente quince reco-mendaciones destinadas a responsables públi-cos y lobistas relativas a tres ámbitos: registroy divulgación de información por parte de lospoderes públicos y lobistas, medidas para lapromoción de la integridad en el sector públi-co, así como sobre financiación de los partidospolíticos.

5. Otras actividades deTransparencia InternacionalEspaña

5.1. Principios de transparencia y prevención de la corrupción para las empresas

TI-España ha emprendido una nueva líneade actuación relacionada con el sector priva-do, habiendo elaborado los Principios de transparencia y prevención de la corrup-ción para las empresas, con el fin de ofrecerpautas de actuación a las empresas que lesayuden a desarrollar sus actividades con unadecuado nivel de transparencia y responsabi-lidad social, y a reducir los riesgos de corrup-ción.

La finalidad última de esta propuesta dePrincipios es servir de punto de partida paralograr desde la actividad empresarial una ade-cuada prevención de la corrupción contribu-yendo así de forma directa a la transparenciay al respeto de la competencia leal generandovalor para la empresa, protegiendo interna-mente a todos sus miembros, promoviendouna mayor protección de los consumidores,una mejor prevención de la corrupción en elsector público y privado, así como tambiénuna mejor protección de la Hacienda pública.Desde esta perspectiva y tomando como pun-to de partida, entre otros, los principios debuen gobierno corporativo, así como las pro-puestas concretas realizadas por la Guía derecomendaciones para las empresas paracombatir la corrupción (OECD 2010) para lasempresas, TI-España ha elaborado y propues-


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to los diez principios que se indican a conti-nuación:

1. Cumplimiento de los Principios de BuenGobierno Corporativo (Código Unificadode Buen Gobierno Corporativo).

2. Implementación en la Empresa de unCódigo Ético.

3. Implementación de Programas de cum-plimiento normativo (Compliance Pro-grammes).

4. Implementación de canales de denun-cias para la comunicación de posiblesincumplimientos de las normas internasde la empresa y/o de las normas legales

5. Información pública de las retribucionesde los directivos y administradores.

6. Información pública de las contratacio-nes con el sector público e informaciónde las actividades subvencionadas porayudas públicas.

7. Información pública de las políticas deResponsabilidad Social Corporativa

8. Evitación de prácticas de favorecimientoy corrupción en el sector privado.

9. Evitación de prácticas de corrupción defuncionarios extranjeros en las transac-ciones internacionales.

10. Cumplimiento de las obligaciones fisca-les.

5.2. Seminarios-debates contra la corrupción

Una de las actividades más plurales y parti-cipativas de TI-España son los Seminarios-de-bates contra la corrupción. En mayo y junio de2013 se organizaron tres de estos Seminarios-debates, en los que se abordaron los proble-mas relacionados con el fenómeno de la co-rrupción, con el fin de proponer medidas con-cretas y efectivas que permitan combatir esteimportante problema social. En estos Semina-rios intervinieron un total de dieciocho ponen-tes, pertenecientes a instituciones como la Fis-calía Anticorrupción, Agencia Tributaria, Tribu-nal Supremo, Fuerzas de seguridad, Tribunalde Cuentas, Oficina Antifraude de Cataluña,Cosital, así como varias Universidades, Em-

presas y Medios de comunicación. A estos se-minarios acudieron por otra parte más de dos-cientas cincuenta personas, que pudieron par-ticipar igualmente en los debates.

La gran experiencia e importante pluralidadinstitucional de los citados ponentes (que pu-dieron hacer libremente sus propuestas a nivelpersonal), proporciona un claro nivel de rigor yfundamentación a las medidas contra la co-rrupción propuestas por estos expertos, publi-cadas y divulgadas por TI-España.

5.3. Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y buenGobierno

Respecto a esta importante y reciente Leyespañola, aprobada en diciembre de 2013, TI-España ha desarrollado diversas actividadespara mejorar sus contenidos, tal como son lassiguientes:

a) Comparecencias en el Congreso de losDiputados: A lo largo de los primeros meses de2013 comparecieron en el Congreso de los Di-putados tres miembros del Comité de Direc-ción de TI-España: D. Antonio Garrigues, D.Jesús Lizcano, y D. Manuel Villoria, para opi-nar y presentar propuestas de cara a mejorarla nueva Ley de Transparencia, recientementeaprobada. En cada una de las sesiones intervi-nieron igualmente los representantes de losdistintos Grupos Parlamentarios para pregun-tar y opinar sobre las propuestas de los repre-sentantes de TI-España.

b) Actividades de divulgación y debate sobrela Ley: Transparencia Internacional Españaviene estando presente en un muy amplio nú-mero de conferencias, debates, mesas redon-das, cursos, etc. que pueden contribuir a mejo-rar el conocimiento y la efectiva implementa-ción de la Ley.

c) Declaración de TI-España sobre la Ley deTransparencia: Transparencia InternacionalEspaña ha publicado una Declaración y tomade postura sobre dicha Ley. TI-España mani-


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festó a tal efecto que esta Ley supone un im-portante avance social y un cauce fundamentalpara mejorar la participación ciudadana y lacalidad democrática en España; sin embargo,nace con una serie de deficiencias y limitacio-nes, que se recogen de forma detallada en di-cha Declaración institucional, publicada en laweb de TI-España.

5.4. Convenio de colaboración entre Transparencia InternacionalEspaña y el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)

Transparencia Internacional ha firmado, en-tre otros, un Convenio de colaboración con elConsejo General del Poder Judicial, a travésdel cual, este órgano de gobierno de los 5.200jueces en activo que hay en España, se com-promete a dotarse de una política de funciona-miento transparente acorde a los estándaresnacionales e internacionales.

A través de este convenio el CGPJ se com-promete a cumplimentar antes de su entradaen vigor en diciembre de 2014, las obligacio-nes establecidas en la Ley de Transparencia,acceso a la información pública y buen gobier-no, así como a dar publicidad de forma clara ycomprensible a la información sobre sus activi-dades, sobre sus altos cargos y personal y so-bre convenios, contratos, actividad presupues-taria y control financiero que no esté incluidaen las obligaciones que contiene la Ley.

El CGPJ también va a colaborar a través deeste convenio con Transparencia Internacionalen las actividades de investigación y genera-ción de conocimiento sobre corrupción y go-bierno abierto en España.

Por su parte, Transparencia Internacional vaa asesorar al órgano de gobierno de los juecesen el diseño de programas de transparencia,rendición de cuentas y buen gobierno y va a fi-jar los indicadores que considere necesariospara el seguimiento y control de las activida-des realizadas en esta materia. Además TI-Es-

paña va a evaluar anualmente el grado decumplimiento por el CGPJ de los anteriorescompromisos, modificando y/o ampliando ensu caso los contenidos sujetos a publicidad ac-tiva e indicadores relacionados.

En cuanto a la información que el órgano degobierno de los jueces se obliga a hacer públi-ca con la firma del convenio incluye, entreotras cosas, las actividades y los órdenes deldía del Pleno y de las Comisiones, la ejecuciónpresupuestaria, los contratos y subvenciones yla explicación del sistema de control de gastosdel Consejo en relación con la actividad proto-colaria y los viajes de sus altos cargos, así co-mo sus retribuciones y las indemnizacionesque podrían recibir tras el cese en sus cargos,lo cual viene a mostrar la clara voluntad detransparencia por parte de este importante ór-gano constitucional.

La transparencia de las instituciones espa-ñolas es, en definitiva, tan necesaria como exi-gida actualmente por los ciudadanos, que de-mandan firmemente unas administraciones de“cristal”, en las que pueden ver todo lo que sehace y se gasta, o lo que se contrata y conquién, y lleguen con ello a conocer mejor e in-cluso a participar en el devenir cotidiano deesas instituciones que les representan y a lasque sostienen económicamente.

En resumen, con un cierto impulso por partede la sociedad civil, y con algo de esfuerzo y so-bre todo con una clara voluntad política de susdirigentes, las instituciones públicas de este pa-ís pueden (y deben) mejorar claramente su nivelde transparencia, acercándose así a lo que de-mandan de ellas la sociedad y los ciudadanos.

Notas1 Información detallada sobre los cinco Índices de

Transparencia descritos, su metodología, las institu-ciones evaluadas, así como el detalle de los resulta-dos obtenidos en cada uno de ellos, se puede en-contrar y consultar en la página web de TI-España(http://www.transparencia.org.es)


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Resumen

I. Introducción. II. La responsabilidad penalde la empresa. III. Ética empresarial y buengobierno corporativo: una exigencia para laprevención de la corrupción en el sector priva-do. IV. Reflexión final

Palabras clave: corrupción, transparencia,buen gobierno corporativo, ética empresarial.

Abstract

I. Introduction. II: Criminal Liability of legalentities. III. Corporate Culture and Corporategovernance: a need to prevent corruption inthe private sector. IV. Conclusions.

Key words: corruption, transparency, corpo-rate governance, corporate culture.

Transparencia y buen gobierno corporativo*

SILVINA BACIGALUPOCatedrática de Derecho PenalUniversidad Autónoma de Madrid


* El presente artículo forma parte de la investigación realizada por la autora en el marco del Proyecto deInvestigación El marco institucional de la lucha contra la corrupción en España, Proyectos de Investigación,Subprograma de Proyectos de Investigación Fundamental No Orientada, CSO2012-32661, Investigador Prin-cipal: Prof. Dr. Manuel Villoria.

S. Bacigalupo_Marruecos 02/12/14 11:53 Página 33

El presente número de esta revista se dedicamonográficamente a una de las cuestionesmás relevantes que se presentan en la actuali-dad política y jurídica: transparencia y buen go-bierno. Una problemática que afecta tanto a losactores públicos como privados: en el contextode la lucha contra la corrupción, la necesidadde aumentar los niveles de transparencia. Unaeconomía globalizada requiere una nueva cul-tura empresarial como exigencia de trasparen-cia para evitar la corrupción en el sector públi-co y en el privado. Sin duda, las repercusioneséticas, jurídicas y económicas en el desarrolloy evolución de los modelos de cultura empre-sarial en el marco de una economía globaliza-da tienen también una especial trascendenciaen el ámbito del Derecho penal. El estado ac-tual de los conocimientos científicos puede te-ner diversas incidencias en cada una de lasinstituciones jurídicas de la propia teoría deldelito en relación a los delitos económicos, pe-ro tienen en todo caso una importante cone-xión conceptual con los procesos económicosy éticos que indican claramente que la dimen-sión de estos temas deben ser abordados des-de una perspectiva metodológica multidiscipli-naria, no limitada a la actividad investigadorajurídica, sino que debe conjugar una visión jurí-dica, económica y filosófica de la problemática.Sin esta –al menos– triple dimensión jurídica,ética-filosófica y económica no será posiblepresentar a la comunidad científica y empresa-rial un estudio riguroso y completo de la éticaempresarial, dado que los tres elementos apa-recen intrínsecamente conectados. En la pre-sente breve aportación el lector encontrará lavisión que de esta problemática se puede tenerdesde la perspectiva del Derecho penal.

En la sociedad actual regida por un modelode economía globalizada y en crisis, en que laeconomía se ha caracterizado por girar en tor-no a una actividad económica prácticamentedesregularizada, la actividad empresarial y lade sus administradores se adaptó a esta nue-va forma de falta de coordenadas jurídicas po-niendo énfasis en una empresa orientada a laobtención de altos beneficios a corto plazo.Parece obligado, desde la perspectiva del De-

recho penal y de la amplitud de delitos vincula-dos a la actividad empresarial, reflexionar y re-plantear el marco jurídico y el fundamento dela responsabilidad jurídico-penal.

La responsabilidad penal directa de la empresa

La última reforma del Código penal (LO5/2010) incorpora aspectos de enorme tras-cendencia que marcarán, sin duda, la actividadempresarial orientándola hacia un nuevo para-digma de la responsabilidad penal. Así la in-corporación de responsabilidad penal directade las personas jurídicas, en la línea de la ma-yoría de los ordenamientos penales de los es-tados miembros de la UE, y la introduccióntambién de nuevos delitos tendentes a reforzarla legislación penal en el ámbito de los delitosque afectan a la corrupción determinarán unnuevo camino para la actividad empresarial, elbuen gobierno corporativo, la responsabilidadsocial corporativa, entre otras, que conllevarála necesidad de cambios de códigos de con-ducta que deberían contribuir a la obtención deuna mayor transparencia en de la gestión em-presarial y, con ello, a la disminución de prácti-cas de actos de corrupción que no sólo lesio-nan y ponen en peligro la democracia, sinoque lesionan y afectan, sobre todo, la compe-tencia empresarial leal. Ello, sin duda, tambiénsupondrá un trascendente giro hacia la luchacontra la corrupción y la transparencia.

Desde que en España el Código penal de1995 incorporara delitos que afectan a la acti-vidad empresarial, la distancia tradicionalmen-te existente entre la empresa y el Derecho pe-nal se ha ido acortando de forma muy signifi-cativa en los últ imos años. La actividadempresarial se encuentra cada día más some-tida a normas de cumplimiento de carácter noestrictamente mercantil, sino con implicacionesen el ámbito administrativo sancionar y penal.En este sentido, cobra especial interés para laactividad y proyección internacional de las em-presas, la específica normativa reguladora delas transacciones comerciales internacionales.

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En este sentido, las transacciones comercia-les internacionales de las empresas españolasestán, desde esta perspectiva, sujetas no sóloa la regulación jurídica prevista en la normativaespañola e internacional (Tratados internacio-nal y Convenios europeos de los que Españaforma parte), sino que pueden ser también su-jetos destinatarios de normas de otros Estados(p. ej. FCPA, Sarbanes-Oxly Act, entre otras).Según las características particulares de laconcreta transacción comercial de las empre-sas españolas puede llegar a resultar de apli-cación la normativa estadounidense previstapara las transacciones comerciales de empre-sas y ciudadanos no estadounidenses.

La legislación internacional en esta materiatuvo su origen, fundamentalmente, en la moti-vación por la lucha contra las organizacionescriminales de carácter transnacional, el crimenorganizado y la corrupción. Sin embargo, co-mo consecuencia también de la globalizacióndel mercado financiero y la tendencia hacia unmercado que supera el ámbito territorial y seexpande más allá de las fronteras de los Esta-dos, los organismos internacionales estable-cen en sus Convenios normas de cumplimien-to que en la actualidad afectan también a lapráctica comercial internacional de cualquierempresa en su tráfico mercantil con el exterior.En este sentido, con el fin de castigar conduc-tas que socavan el buen gobierno y el desarro-llo económico, distorsionando las condicionescompetitivas transfronterizas, los Tratados yConvenios internacionales han impulsado unapolítica-criminal que ha conducido a que lamayoría de los Estados hayan incorporado asus legislaciones nacionales disposiciones diri-gidas a regular las acciones de los negocios ytransacciones económicas internacionales queafectan tanto a las empresas como a las per-sonas físicas que actúan en su nombre.

Hace tan sólo quince años parecía imposiblepensar en la posibilidad de que las empresaspudieran, además de tener una eventual res-ponsabilidad civil y administrativa, cometer de-litos. La reciente reforma del Código penal –envigor desde el pasado 23 de diciembre de

2010– se acerca ahora a otras legislacioneseuropeas situando a la empresa definitivamen-te en el marco del Derecho penal. A ello hayque añadir un catálogo de nuevos delitos eco-nómicos, como la corrupción entre particulareso la estafa de inversiones, y la redefinición delos ya existentes que incidirán sin duda en laforma de hacer negocios.

Bajo el lema huida al Derecho penal se ha ca-racterizado la política criminal de los últimosveinte que ha comportado una desbordante ex-pansión de la legislación penal a ámbitos antesreservados al Derecho administrativo, al civil y almercantil. Si ello es predicable –y, sin duda, criti-cable por el principio de ultima ratio que debe re-gir la legislación penal en un Estado de Dere-cho– de la política criminal de los últimos años,sin embargo, se puede afirmar que la responsa-bilidad penal de las personas jurídicas obedecea otras causas y encuentra, sin duda, justifica-ción. El mundo de los negocios ha cambiado no-tablemente al amparo de las características deun mercado globalizado y se presenta bajo unparadigma diverso que obliga a pensar en cam-bios jurídicos necesarios también del Derechopenal de los negocios. Desde esta perspectiva,es evidente que el Derecho penal económico nopodía mantenerse sobre las tradicionales figurasde los delitos patrimoniales –estafa, apropiaciónindebida, alzamiento de bienes o maquinaciónpara alterar el precio de las cosas– que hoy yano permiten abarcar numerosas conductas quecausan perjuicios económicos, lesionan la com-petencia y al consumidor o distorsionan la trans-parencia de los mercados. Muchas de estasnuevas conductas se pusieron de manifiesto co-mo consecuencia de los escándalos financierosque marcaron, entre otros factores, el comienzode la crisis económica. Con las distintas refor-mas del Código penal de los últimos años el le-gislador ha dado un paso mayor reforzando laprotección del Derecho penal económico y patri-monial, aún cuando no todas las innovacionespuedan ser consideradas acertadas desde unpunto de vista de su técnica legislativa.

La novedad que constituye un verdaderocambio de paradigma es la incorporación de la

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responsabilidad penal directa de las personasjurídicas: la empresa es un sujeto responsabledel derecho penal. Ya no sólo responderán losdirectivos, sino también la empresa misma.Los administradores, por su propia conducta, yla empresa por los delitos que en su seno ha-yan podido cometer aquéllos que, actuando ensu nombre y en provecho de la empresa, o porlos cometidos por subordinados sobre los cua-les los administradores no hayan ejercido eldebido control. Por último, la persona jurídicaserá imputable a pesar de que no se puedaidentificar a la persona que actuó en su nom-bre, pero sí se pueda constar la existencia deun delito realizado necesariamente por algunapersona con capacidad de decisión en la em-presa. En definitiva, la empresa responderápenalmente, salvo que el delito sólo sea impu-table al administrador por haberse extralimita-do en sus competencias. La pena principalprevista es la multa. Sin embargo, revisten unaimportante trascendencia para la actividad em-presarial y, por tanto, mayor gravedad punitiva,las demás penas previstas que podrán acom-pañar a la multa: disolución, suspensión o pro-hibición de actividades, clausura de locales oestablecimientos, inhabilitación para obtenersubvenciones, ayudas públicas, beneficios fis-cales y de la seguridad social y la intervenciónjudicial.

El sistema se cierra con la responsabilidadpenal también de los entes colectivos sin per-sonalidad jurídica a los que, si bien no se lespuede imponer ni una pena de multa ni de di-solución, se les puede imponer cualquiera delas otras que también están previstas comoconsecuencias accesorias (prohibición o sus-pensión de actividades, etc.). Ello afectará es-pecialmente a los grupos de empresas, sucur-sales, uniones temporales de empresas(UTEs), entre otras.

El elenco de delitos por los cuales puederesponder una persona jurídica no se limita alos económicos, ni a delitos dolosos. La lógicadel legislador no es descifrable: tan pronto hapensado en la prostitución y la corrupción demenores o tráfico de drogas, como en la estafa

de inversiones y otras defraudaciones. Nosiempre parece tener claro la diferencia entreempresa y asociación ilícita, pero sin duda tie-nen especial trascendencia el tráfico de in-fluencias, la corrupción entre particulares y defuncionarios extranjeros o de organización in-ternacional.

Ética empresarial y buen gobiernocorporativo: una exigencia parala prevención de la corrupción en el sector privadoLas consecuencias que se derivan de la

existencia de responsabilidad penal no son ni-mias para ningún sujeto, pero menos lo serápara la actividad empresarial que se verá ex-puesta no sólo a una multa calculable, sinotambién durante el proceso a medidas cautela-res de prohibición de actividades que, en defi-nitiva, irán mermando los beneficios, el valor yprestigio de la empresa. Este nuevo panoramajurídico sitúa a la empresa y sus directivos an-te la necesidad de estructurar la organizacióncorporativa interna teniendo en cuenta los nue-vos riesgos jurídicos que protege el Código pe-nal. Una forma de minimizar los riesgos y deproteger la estructura empresarial y a sus di-rectivos ante la eventual responsabilidad penallo constituye lo que en el derecho americanose conoce como programas de cumplimientonormativo (compliance programs). No son des-conocidos en el derecho español, donde yaexisten, por ejemplo, en materia de prevencióndel blanqueo de capitales y de prácticas anti-corrupción. En este caso, sin embargo, lasobligaciones de prevención vienen definidaslegalmente, mientras que en el caso de delitoscomo estafa, corrupción o tráfico de influen-cias, el riesgo no está previsto en una legisla-ción extrapenal que permita definir sus contor-nos. No obstante, la institución de programasde compliance y códigos éticos especialmentediseñados para disminuir los riesgos penalespueden poner de manifiesto que la empresa–sus administradores y directivos– ha adopta-do medidas de debido control y prevenciónque permitirá –como prevé el Código penal-

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una disminución de la pena a imponer a la em-presa. Uno de los aspectos que resulta espe-cialmente relevante para estos programas decompliance, es el relativo a la existencia desistemas de disciplina internos que pueden es-tablecerse en las empresas para combatir elfenómeno de la corrupción en el marco de laactividad empresarial en la UE y en el ámbitointernacional. En especial, se pone énfasis enel establecimiento de métodos de whistleblo-wers, es decir, de denuncias dentro del ámbitoempresarial, pues son entendidos como meca-nismos internos de cumplimiento éticos quepermiten controlar no sólo la actividad de losempleados, sino también la de los directivos eincluso la de sus proveedores. Como uno delos aspectos inherentes a los códigos éticos debuen gobierno corporativo son los concernien-tes a la eliminación de la corrupción es reco-mendado por las organizaciones internaciona-les (OCDE) instaurar un sistema de hotlinespara favorecer las denuncias anónimas. Mu-chas legislaciones han adoptado el sistema de“denuncias anónimas” (FCPA, Sarbanes OxlyAct, Bribery Act, entre otras). Por el contrario,en España en consonancia con la LOPD, asícomo en la UE –jurisprudencia del Tribunal Eu-ropeo de Derechos Humanos-, se admiten sis-temas de control interno sobre la base de de-nuncias confidenciales. La discusión en tornoa la admisión o negación de un sistema de de-nuncias anónimas y confidenciales en el mar-co de la actividad empresarial para combatir lacorrupción, va más allá de un mero problemajurídico concerniente fundamentalmente a losderechos fundamentales, sino que tiene unadimensión ética trascendental de la actividadempresarial.

En este sentido, cabe subrayar los puntosmás relevantes de los aspectos que se hanconsiderado de especial relevancia en las con-clusiones provisionales del reciente ResumenEjecutivo de los Resultados Provisionales delProyecto ENIS-ESPAÑA Informe sobre el Sis-tema Nacional de integridad (SIN) (2011) enrelación al sector empresarial, en el que, trasanalizar todo el sistema empresarial, se reali-zan una serie de recomendaciones, de las

cuales, al menos, son consideradas las si-guientes de absoluta prioridad, no sólo parapromover la lucha contra la corrupción, sinotambién para la protección que de dichas nor-mas surge en este ámbito para la propia activi-dad empresarial, para los directivos y emplea-dos de la empresa, para una competencia lealy para un sistema empresarial que permitacontribuir posit ivamente al valor de laempresa1. De las diez recomendaciones parti-culares para el sector empresarial se estima-ron especialmente prioritarias, considerandosu importancia, sus posibilidades de implanta-ción y sus efectos: 1. Aprobar una Ley de Pro-tección al denunciante de corrupción tanto enel ámbito público como en el sector empresa-rial y 2. Regular la actividad de lobby, deacuerdo a las guías de la OCDE2. Adicional-mente se concluye que todo ello podría serparte del plan estratégico para la implantaciónde la Convención de Naciones Unidas contrala corrupción, en cuyo marco se debería cons-tituir una Agencia Anticorrupción/Oficina de Éti-ca Gubernamental, que provisionalmente po-dría desarrollar sus funciones en la Defensoríadel Pueblo.

En este contexto, llama la atención la esca-sa repercusión y trascendencia que ha tenidola Ley de Economía Sostenible (Ley 2/2011,de 4 de marzo), con un amplio capítulo sobrela Transparencia y Gobierno corporativo (Ca-pítulo III, Sección 1ª) estableciendo principiosde buen gobierno corporativo no ya de cumpli-miento voluntario, como lo es el Código deBuen Gobierno Corporativo (CNMV), en virtudde lo dispuesto en el art. 116 LMV, sino esta-bleciendo concretos deberes legales de buengobierno corporativo vinculado a la transpa-rencia.

Reflexión final

En todo caso, nos encontramos ante un es-cenario legal que conllevará necesariamenteque, a la hora de definir las características deun grupo empresarial y la definición de lascompetencias de las personas dentro de la


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empresa, se habrán de considerar ahora tam-bién, además de las posibilidades de configu-ración que ofrece el Derecho privado, las con-secuencias del sistema penal.

Estas nuevas coordenadas y fronteras antelas que se ha situado a la actividad empresa-rial impulsarán, en mi opinión, una nueva for-ma de hacer negocios, de gestionar la empre-sa y de revalorizar la responsabilidad socialcorporativa y de la importancia que hay quedarle al buen gobierno corporativo, no sólo co-mo una apariencia de cumplimiento normativo,sino como un verdadero valor ético de la activi-dad empresarial.

En definitiva, estamos ante un escenario ju-rídico que debería conducir hacia una culturaempresarial que recupere los valores de ges-tión responsable y que, combinado con estruc-turas organizativas modernas, constituirá unfactor clave para el éxito empresarial pensadoa largo plazo y con beneficios que no sólo sonlos que se refleja en una cuenta de resultados.

Los procesos de cambio y modificación deculturas, incluso las empresariales, requierentiempo, pero se presentan como un nuevo retono sólo para la cultura empresarial y el buengobierno corporativo, sino también para la jus-ticia penal.

Notas

1 Conclusiones provisionales del Proyecto ENIS-EPAÑA sobre el Sistema Nacional de Integridad (SNI)2011 que recoge un análisis de los pilares de gober-nabilidad de España, entre ellos, el sector empresarial(SE). Vid. www.transparencia.org.es. De las 44 Reco-mendaciones generales que se hacen, se refieren lassiguientes al sector empresarial (SE): Es necesariauna Ley de protección al denunciante de corrupción,fraude, abuso o despilfarro. La oficina del Defensordel Pueblo podría crear un órgano interno dedicado aesta labor. (17); El gobierno debería elaborar un planestratégico para la implantación de la Convención deNaciones Unidas contra la corrupción; ello exigiría in-corporar actores estratégicos clave para su desarrolloy políticas de educación ciudadana en materia de co-

rrupción. (19); La Fiscalía debería reforzar su inde-pendencia con respecto al gobierno, sobre todo si vaa desarrollar actividades de instrucción de las causaspenales. Desde luego la Fiscalía anticorrupción nece-sitaría de alguna manera reforzar la protección de suindependencia. Los policías y guardias civiles quepersiguen la corrupción, sobre todo quienes dirigenesas unidades, deberían tener un nivel especial deprotección frente a ceses injustificados profesional-mente. (20); Es necesario crear una Agencia Antico-rrupción o un órgano de Promoción de la ética quedesarrolle mecanismos preventivos, coordine activida-des, proporcione información/ formación y propongamejoras; como quiera que una nueva unidad es muycostosa, tal vez podría atribuirse provisionalmente a laDefensoría del Pueblo esta labor, siempre que seacompañe de los medios necesarios. (23); Es necesa-rio reforzar la implantación de políticas de responsabi-lidad social corporativa, reforzar el cumplimiento delCódigo Ético de la CNMV y promover que las empre-sas se incorporen al Pacto Mundial y sean coherentescon sus compromisos. (35); Incentivar una cultura deintegridad proporcionando guías éticas y reglas debuena conducta en la actividad de �lobbying� tanto pa-ra los lobistas como para los servidores públicos impli-cados.(39); El blanqueo de capitales presenta dos ti-pos de riesgos: los sociales, ya que favorece indirec-tamente la criminalidad al permitir al delincuente“legitimar” el producto del delito, y los económicos y fi-nancieros, porque puede producir distorsiones de losmovimientos financieros e, indirectamente, de los rea-les. Dados estos riesgos, resulta de la máxima impor-tancia no sólo la represión del delito del blanqueo decapitales, sino también su prevención a través de laimposición de una serie de obligaciones y medidasadministrativas a determinados sujetos de carácter fi-nanciero y no financiero (entidades financieras y pro-fesionales como notarios, abogados, auditores, pro-motores inmobiliarios, joyeros, anticuarios, etcétera)que pueden resultar más expuestos a este tipo deriesgo. Por todo ello, consideramos de la máxima im-portancia la implantación rigurosa de la Ley 10/2010,sobre prevención de lavado de capitales y financia-ción del terrorismo. (38); Hay que promover la implan-tación plena del artículo 39 de la Ley de EconomíaSostenible sobre la Responsabilidad Social de lasEmpresas. (41); Hay que impulsar el cumplimiento porparte de las multinacionales españolas de las directri-ces de la OCDE para este tipo de empresas. (42); Esnecesario combatir seriamente la economía sumergi-da. (43); Se debería propiciar la introducción en losdistintos niveles educativos de materias y contenidoséticos, de valores, y contra la corrupción. (44).

2 Vid. referencias nota 1.

Silvina Bacigalupo

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Más información: http://www.transparencia.org.es/

Silvina Bacigalupo

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Resumen

La transparencia de los medios muestragrandes debilidades debido a las dinámicas in-ternas de cada estado y de los retos que pre-sentan los avances tecnológicos en un mundoglobal. A pesar de que aún hoy la televisión esun elemento esencial de interrelación entre lasociedad y los poderes políticos y económicos,internet está concentrando el poder de las noti-cias en manos de muy pocas empresas tecno-lógicas. Este proceso está actualmente en lasagendas de los gobiernos de casi todos lospaíses del mundo, especialmente en Europa yEstados Unidos. Es necesaria una política in-tegral de transparencia que aborde temas co-mo: libertad de expresión, el grado de profe-sionalismo del periodismo, el uso de la tecno-logía, la normatividad vigente y las condicionesde competencia en el mercado.

Palabras clave: medios de comunicación,transparencia integral, pluralidad, propiedad delos medios, concentración de los medios.

Abstract

Media transparency shows weaknesses dueto both national-state dynamics and challengesposed by new communication and informationtechnologies in a global environment. Despitemedia television is still today an essential ele-ment of that interrelation between society andpolitical and economic powers, internet is con-centrating news power in very few technologi-cal companies. This process is currently in al-most all governments around the globe, espe-cially in Europe and the United States. It isnecessary an integral transparency policy ap-proach on issues such as: freedom of expres-sion, professional journalism, use of techno-logy, current regulations and market competi-tion.

Key words: mass media, integral transpa-rency, plurality, media ownership, media con-centration.

Transparencia de los medios de comunicación

ESTEBAN ARRIBAS REYESUniversidad de Alcalá


Esteban Arribas_Marruecos 02/12/14 11:53 Página 41

El artículo que presentamos Transparenciaen los medios de comunicación, tiene comoobjetivo revisar la importancia de los mediosde comunicación en su relación con la socie-dad, en sistemas políticos democráticos y se-parada de los intereses tanto económicos como políticos. Debemos tener en cuenta,además, el reto que suponen las nuevas tec-nologías de la información y de la comunica-ción en un entorno global en constante cam-bio.

En un mundo globalizado donde los grandesgrupos mediáticos son cada vez menos debidoa la concentración de los mismos, la transpa-rencia integral –profesión del periodismo, regu-ladores, políticas anti-concentración de la pro-piedad –se convierte en necesaria para pre-servar los valores y principios democráticos deigualdad de acceso a una pluralidad de ideas eideologías.

La hipótesis que se maneja a lo largo delescrito es la siguiente: a mayor transparenciade los medios de comunicación, mejor demo-cracia y democracia de calidad. A continua-ción, en un primer apartado, se abordarán lasvariables poder y medios de comunicación ensistemas políticos democráticos, con especialénfasis en la televisión. Seguidamente, semostraran los elementos más relevantes queconforman el concepto de transparencia enrelación a los medios con una pequeña mues-tra del caso español y unas conclusiones fi-nales.

La transparencia de los medios muestragrandes debilidades debido a la idiosincrasiade cada país y de los retos que presentan losavances tecnológicos en un mundo global.

A pesar de que aún hoy la televisión es unelemento esencial de interrelación entre la so-ciedad y los poderes políticos y económicos,internet está concentrando el poder de las noti-cias en manos de muy pocos buscadores. Es-te proceso está actualmente en las agendasde todos los países del mundo, especialmenteen Europa.

Poder y medios de comunicaciónen sistemas políticos democráticos

En este apartado se realiza un breve esbozode la relación entre el poder, medios de comu-nicación y democracia1 para posteriormentemostrar la relevancia de su transparencia. Lahipótesis que se maneja a lo largo del escritoes la siguiente: a mayor transparencia de losmedios de comunicación, mejor democracia,democracia de calidad y gobierno de calidad2.

De acuerdo con Dahl (1989), uno de los as-pectos que garantizan que las democraciasfuncionen adecuadamente es que sus ciuda-danos, cuando se enfrentan a procesos de de-cisión y elección, deben tener acceso a unavariedad de fuentes de información que no es-tén monopolizadas ni por el gobierno ni porotros grupos (citado en Gonzalo, Eduard y Re-quejo, Ferran, 2007:206-7). Los medios de co-municación, elemento importante de los siste-mas políticos democráticos, es nuestro princi-pal foco de atención, haciendo especialénfasis a la televisión.

La televisión es aún hoy el medio tecnológi-co más influyente para el desarrollo de las de-mocracias3. Es decir, la televisión posee un ti-po de poder singular dentro de las sociedadesdemocráticas. La influencia de las imágenesde la televisión ha alterado los procesos de co-municación hasta el extremo de cambiar laapariencia del Homo Videns que nos describeGiovanni Sartori (2008). En relación al poder ylos procesos de comunicación dentro del desa-rrollo de las democracias, Castells (2009:11)argumenta que: “Power is the most fundamen-tal process in society, since society is definedaround values and institutions, and what is va-lued and institutionalized is defined by powerrelationships. Power is the relational capacitythat enables a social actor to influence as-ymmetrically the decisions of other social actor(s) in ways that favour the empowered actor’swill, interests, and values. Power is exercisedby means of coercion (or the possibility of it)and/or by the construction of meaning on thebasis of discourses through which social actors

Esteban Arribas Reyes

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guide their action. Power relationships are fra-med by domination, which is the power that isembedded in the institutions of society. The re-lational capacity of power is conditioned, butnot determined, by the structural capacity ofdomination. Institutions may engage in powerrelationships that rely on the domination theyexercise over their subjects”. Por tanto, el estu-dio de la televisión como instrumento de podernos interesa como indicador para una mejorcomprensión de las dinámicas de los sistemaspolíticos democráticos.

La democracia funciona a través de proce-sos de comunicación libres que configuran laopinión pública y la ciudadanía. Una opiniónpública bien informada es esencial para elbuen funcionamiento de las democracias. Losmedios de comunicación en general, pero prin-cipalmente la televisión, construyen la agendade los temas que se consideran relevantes oimportantes para la opinión pública. Así, Mac-Combs y Donald Shaw (1972:2) resaltan la im-portancia de los medios de comunicación co-mo elementos esenciales de construcción dela agenda de las sociedades: “The power ofthe news media to set a nation’s agenda, to fo-cus public attention on a few key public issues,is an immense and well-documented influence.Not only do people acquire factual informationabout public affairs from the news media, rea-ders and viewers also learn how much impor-tance to attach to a topic on the basis of theemphasis placed on it in the news. Newspa-pers provide a host of cues about the salienceof the topics in the daily news –lead story onpage one, other front page display, large hea-dlines, etc. Television news also offers nume-rous cues about salience– the opening storyon the newscast, length of time devoted to thestory, etc. These cues repeated day after dayeffectively communicate the importance ofeach topic. In other words, the news media canset the agenda for the public’s attention to thatsmall group of issues around which public opi-nion forms”.

En buena medida, pues, el buen funciona-miento de las democracias está influenciado

por lo que los canales de televisión emitan. Laforma en la que percibimos la sociedad, el po-der político o la cultura, está muy influenciadopor los medios de comunicación. Los mediosjuegan entonces un papel fundamental ennuestra vida diaria, al grado de que hay quiensostiene que los medios, sobre la televisión, estan importante en nuestra vida diaria que ter-mina por dominar nuestro entorno simbólico: osea, sus mensajes sobre la realidad social po-drían incluso llegar a desplazar nuestras pro-pias experiencias directas4. Más aún, los me-dios de comunicación no sólo pueden llegar aincidir en lo que conocemos, sino también enla forma en que lo hacemos a través de lo quedicen y la forma en que lo dicen.

De ese modo, un entendimiento general delos sistemas políticos contemporáneos implicauna buena comprensión del papel de los me-dios de comunicación de masas en general, yde la televisión en particular (Dahlgren: 2000).La transparencia de la televisión esta en íntimarelación con el poder político y con la sociedada la que rinde cuentas.

A continuación damos respuesta a qué nosreferimos con transparencia de los medios decomunicación como actores intermediarios en-tre el poder el político y el poder económico enun proceso de rendición de cuentas a la socie-dad a través de su transparencia, esencialespara observar el índice de calidad de nuestrasdemocracias.

Transparencia de los Medios de Comunicación

Mantener controlada la información permitetomar decisiones lejos de las miradas y lascríticas de otros grupos, beneficiar ciertos in-tereses sobre otros sin dar explicación al res-pecto, esconder los errores y las fallas cometi-das en la gestión del gobierno, y facilitar laopacidad que favorece las condiciones para lacorrupción. En definitiva, el control de la infor-mación puede, de cierto modo, hacer más fá-cil la tarea de gobernar, aunque esto siempre


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sucede a costa de los derechos y los intere-ses de la ciudadanía en su conjunto. De estemodo, controlar la información no sólo otorgapoder, sino también abre la posibilidad deusarlo en forma discrecional, arbitraria, irres-ponsable y corrupta.

Contra esta manera de ejercer el poder seerige la democracia, cuya trayectoria históricatambién puede interpretarse como un procesopara abrir los controles de la información alescrutinio público y para hacer más transpa-rente el ejercicio del poder y la informaciónque antes se reservaban para sí quienes go-bernaban.

El perfeccionamiento de la vida democráticapasa obligadamente por la transparencia delos actos y las decisiones del gobierno. En es-te sentido, los medios de comunicación jueganun papel muy importante, pues en una demo-cracia no sólo se hallan obligados a informar alos ciudadanos y debatir acerca de los actos,decisiones y resultados del ámbito político ygubernamental, sino que también contribuyena mantener el ejercicio del poder en sus cau-ces democráticos a través de su función de in-vestigación y vigilancia ante posibles abusosde poder por parte de la autoridad. De esta for-ma, los medios tienen el potencial para llegar aser pilares del ejercicio democrático del podera través de la transparencia y contribuir a me-jorar la calidad de la democracia.

No obstante, desde hace tiempo se han le-vantado voces críticas frente al papel que losmedios están desempeñando en la democra-cia. La creciente concentración de la propie-dad en manos de cada vez menos grupos demedios globales, la homogeneización de loscontenidos mediáticos y la pérdida de calidaden la programación son algunos de los aspec-tos más notables que domina –con excepcio-nes como el Reino Unido– el actual panoramamediático en el mundo occidental. El riesgopara la democracia es que cada vez hay ma-yor injerencia de lo económico –y muchas ve-ces también de lo político– en lo informativo, locual genera el riesgo de inhibir el debate y re-

ducir la capacidad de vigilancia de los medios.De este modo, si bien los medios son actorescon gran capacidad para proponer, discutir y fi-jar asuntos, también tienen el poder para ocul-tar e inhibir temas de la agenda en el espaciopúblico.

Por ello, hoy en día ni siquiera en las demo-cracias se puede dar por descontado que losmedios son verdaderos vigilantes, informado-res y arenas públicas abiertas al debate.

Este breve artículo se centra en el debatesobre los medios privados o comerciales y de-ja a un lado el tema de los medios públicos porrazones de espacio y concreción.

Lo que se explora en este trabajo es la rela-ción de los medios privados con la democraciay la transparencia ya que genera controversiaen el espacio público debido a que entran enjuego intereses comerciales y corporativos.Los fines del modelo comercial de medios sígeneran controversia para el espacio públicoen las democracias, pues los intereses econó-micos, corporativos, e incluso a veces políticosde este tipo de medios, inciden en lo que pre-sentan como contenidos, lo cual puede afectarsu desempeño a la hora de vigilar, informar ydebatir en el espacio público.

Sin dejar de reconocer los riesgos que estosignifica para la preservación de una sociedadabierta, en este artículo se explora una seriede condiciones que en una democracia favore-cería el papel de los medios como actores cla-ve para ayudar a preservar y fortalecer la de-mocracia y la transparencia. Se trata de condi-ciones que se fundamentan en razones tanvariadas como su propia conveniencia, su li-bertad de expresión, el grado de profesionalis-mo del periodismo, el uso de la tecnología, lanormatividad vigente y las condiciones decompetencia en el mercado. El conjunto de es-tas condiciones ayudarían a explicar por quélos medios comerciales llegan a presentar in-formación de interés general que, a primeravista, resultaría poco congruente con sus inte-reses corporativos.


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Pero al mismo tiempo nos advierten que elpapel favorable de los medios comerciales pa-ra preservar una arena pública abierta y man-tener la transparencia no está garantizado nisiquiera en las propias democracias.

En relación a la transparencia, y según latradición liberal5, toda autoridad pública tiendea oprimir las libertades y los derechos indivi-duales, por lo que los medios de comunicaciónson instrumentos fundamentales para defen-derlos. Los medios se presentan entonces co-mo aliados naturales de los ciudadanos paravigilar al poder y oponerse a los abusos de laautoridad. Por tanto, para que los medios pue-dan desempeñar este papel, lo más valiosoque se debe preservar es su libertad frente alpoder público.

La defensa de la libertad en los medios fun-damenta al mismo tiempo el rechazo de éstosa toda forma de regulación que pudiera con-vertirse en un instrumento del Estado paracontrolarlos. Así, si los medios desean mante-ner su independencia y su libertad frente al po-der público, no queda más que aceptar que sulugar natural debe estar en el mercado, en ellibre mercado. En el caso de la prensa escrita,ésta siempre se ha hallado libre de regulaciónen las democracias modernas, aunque cadavez más se habla de limitarla con la creaciónde Consejos ya asentados en países escandi-navos de regulación de su actividad6. Desdelos años ochenta, tras fuertes críticas al Esta-do de bienestar y a la intervención del Estadoen lo que se considera dominios exclusivos dela sociedad ha habido en el mundo una ten-dencia hacia la desregulación que ha alcanza-do a los medios.

La privatización y la desregulación se hanconvertido en tendencias dominantes en lossistemas de medios de comunicación7. Comoseñala John Keane, la desregulación es la ideafija del mercado liberal. Los medios protegidosy organizados por el Estado, especialmente enla radiodifusión y las telecomunicaciones sonvistos con suspicacia. Se dice que son costo-sos, ineficientes y mantienen prácticas restricti-

vas… [El servicio público de radiodifusión] res-tringe, confina y reduce las opciones. Las deci-siones de programación de las burocracias públicas no se sujetan a una justificación deta-llada y continua. Estas burocracias continua-mente vetan la programación, ejercen poderpor largos periodos para disolver contratos queno les agradan. El servicio público de radiodifu-sión implica una censura arbitraria y sistemáti-ca sobre las opciones del consumidor. La manodel gobierno distribuye privilegios y favores po-líticos sin rendir cuentas8.

Se sostiene así que el mercado es el únicocapaz de garantizar no sólo la independenciade los medios, sino la diversidad y, si se tratade un mercado poco regulado, se puede espe-rar adicionalmente la aparición de un “libremercado de ideas”9. No obstante, hay vocescríticas para quienes el mercado por sí solo nogarantiza ni el debate plural, ni la protecciónde los derechos de la ciudadanía10. En estesentido, señalan con preocupación la tenden-cia que se ha ido consolidando en los mediosde los países occidentales hacia el predominiode los grandes intereses corporativos, a costade su supuesta naturaleza democrática.

Para finalizar, unos datos sobre la situaciónen España que merecerán una investigaciónprofunda en futuras publicaciones11. En Espa-ña, los medios de comunicación tanto impre-sos como audiovisuales están sujetos a nor-mas que les obligan a revelar su titularidad.Aunque, no existen normas claras sobre la di-vulgación de información relativa a su perso-nal, y sobre las políticas editoriales, la titulari-dad de los medios de comunicación en Espa-ña es pública y resulta accesible paracualquier ciudadano la información respectode la misma, máxime si la empresa titular coti-za en bolsa.

Por otro lado, las disposiciones legales paragarantizar la transparencia se han visto reduci-das desde el primer gobierno Aznar y la reduc-ción se ha intensificado en el último gobiernoZapatero, con la Ley de CRTVE y con la Leydel Audiovisual por dos razones fundamental-


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mente: a) por un lado las acciones de las em-presas audiovisuales han dejado de ser nomi-nativas; y b) solamente hay obligaciones detransparencia para las empresas cotizadas enbolsa, que son Gestevisión Telecinco y Antena3 (ahora Atresmedia y Grupo Mediaset, des-pués de la absorción de La Sexta por parte deAntena 3 y de Cuatro por parte de GestevisiónTelecinco).

La Ley General de la Comunicación Audiovi-sual 7/2010 de 31 de marzo, ha supuesto unesfuerzo enorme en aras de la clarificación ycoherencia en relación a la transparencia. Sinembargo, dado su reciente proceso de imple-mentación y las controversias existentes, aúnes pronto para realizar un análisis tanto cuali-tativo como cuantitativo. Además, la propia Leyincluye la creación de un consejo de mediosestatal que regule la transparencia y la plurali-dad, hecho que aún, después de casi dosaños, no se ha producido.

Los medios de comunicación tanto impresoscomo audiovisuales revelan su titularidad a tra-vés del Registro Mercantil. Sin embargo, losmedios de comunicación no hacen pública lainformación relativa a su personal, ni tampocosu política editorial.

En las conclusiones del Tercer Informe sobreTransparencia en el Sector Audiovisual (Cousi-do et al: 2011: 161-164) se afirma que “La Ad-ministración Pública Audiovisual en España to-davía acusa resistencias a la transparencia.Mientras que los operadores privados de radioy televisión demandan procesos de toma dedecisiones más abiertos, la Administraciónconsidera más importantes otras aristas de latransparencia”. Por otro lado, sigue el informe,“si bien la concurrencia competitiva en Españase ha visto favorecida por la asunción de lasdirectrices europeas en materia audiovisual,ello ha significado también la reducción del pa-pel del Estado en la rectoría del sector, lo queno resulta negativo per se, pero que podría te-ner repercusiones desfavorables en la pobla-ción española, sobre todo en lo tocante al ac-ceso a los medios de comunicación y a la

constitución de empresas informativas. Aun-que cabe destacar la voluntad –al menos, encuanto a la manifestación de ésta– de la Admi-nistración Pública Audiovisual de transparentarlos criterios del otorgamiento de concesiones ylicencias administrativas de televisión privada”.

El informe avala el “notable avance legislati-vo de España en los últimos años a favor dereglas más claras en torno a la contratación ysubcontratación de campañas institucionalesde publicidad y comunicación”, como hemosya citado en puntos anteriores. Sin embargo,“se requiere un conocimiento más amplio so-bre la transparencia y sus alcances por partedel conjunto de la Administración Pública Au-diovisual española. En ese sentido, un marconormativo específico en la materia, y su aplica-ción, resultarían favorables para empujar untema que registra pequeños avances, peroque precisa una transformación definitiva a fa-vor de la apertura informativa y lo que ello sig-nifica”.

Por último, la transparencia respecto de la ti-tularidad en los medios quizás se debiera in-crementar en los medios escritos y de radiodi-fusión sonora. Se advierte un alto grado deopacidad en los medios de comunicación a tra-vés de Internet, en especial los conocidos co-mo “confidenciales”.

Conclusiones

En los medios comerciales los intereseseconómicos, corporativos y, e incluso a vecespolíticos, inciden en lo que presentan comocontenidos, lo cual puede afectar a su desem-peño a la hora de vigilar, informar y debatir enel espacio público. Sin dejar de reconocer losriesgos que esto significa para la preservaciónde una sociedad abierta, en este artículo se haexplorado una serie de condiciones que enuna democracia favorecería el papel de losmedios como actores clave para ayudar a pre-servar y fortalecer la democracia y la transpa-rencia. Estas condiciones son esencialmentelas siguientes:


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– La existencia de un mercado competitivode medios en donde no tengan cabida los mo-nopolios y en donde los medios gocen de unaautonomía efectiva frente al poder. La combi-nación de estos elementos, como se ha expli-cado, genera una serie de razones por las quea los medios les resulta conveniente defenderla democracia y promover la transparencia.

– El equilibrio entre la libertad de expresión yel derecho a la información. La libertad deprensa, que es la libertad de expresión en losmedios, sólo se entiende en función de queésta sirve para comunicar algo a alguien más,el ciudadano con el derecho a saber.

– El desempeño profesional del periodismo.Entendido como el conjunto de aspectos relati-vos a su conducta ética, a su formación indivi-dual, y al goce de libertad y autonomía –garan-tizadas tanto por su organización mediática co-mo por el entramado legal– para investigar ypresentar información.

– El uso que se da a la tecnología para lo-grar mayor alcance y difusión de los conteni-dos en un entorno no monopólico y de crecien-te acceso a la tecnología de información y co-municación.

El conjunto de estas condiciones ayudaría aexplicar por qué los medios comerciales llegana presentar información de interés generalque, a primera vista, resultaría poco congruen-te con sus intereses corporativos.

Pero al mismo tiempo nos advierte que elpapel favorable de los medios comerciales pa-ra preservar una arena pública abierta y man-tener la transparencia no está garantizado nisiquiera en las propias democracias.

Notas1 Todo se complica, aunque no es el motivo de

este artículo, y sí de futuras investigaciones, cuandotenemos en cuenta la rápida evolución de las nue-vas tecnologías de la información y de la comunica-ción, el desarrollo de internet. Ya en 1998 se mos-

traban estas relaciones con el poder en: Robert O.Keohane and Joseph S. Nye (1996). “Power and In-terdependence in the Information Age”, en Journalof Foreign Affairs, Vol. 77, No. 5 (Sep. - Oct., 1998),pp. 81-94.

2 Para mayor detalle del concepto ‘democracia decalidad’, consultar: Diamond y Morlino (2004) enhttp://cddrl.fsi.stanford.edu/sites/default/files/Dia-mondMorlino.QoD.intro%28book%29.drft1.pdf (pági-na consultada el 31 de octubre de 2014).

3 Consultar en: http://www.obs.coe.int/docu-ments/205595/264629/European+news+Mar-ket+2013+FINAL.pdf/116afdf3-758b-4572-af0f-61297651ae80 (20 de septiembre de 2014).

4 Consultar, por ejemplo George Gerbner y G.Gross (1976), “Living with Television: the ViolenceProfile”, Journal of Communication, Oxford UniversityPress, vol. 26, núm.2, pp.173-99.

5 Consultar, por ejemplo: www.democracia-y-me-dios-de-comunicacin-0.pdf (31 de octubre de 2014).

6 Arribas Reyes, Esteban (2014). ‘La regulación dela prensa en Europa: el caso de los Consejos dePrensa’, en Derecom, No. 16. Nueva Época, diciem-bre-febrero, 2014.

7 Ver: Michael Tracey (1998),The Decline andFall of Public Service Broadcasting, Oxford, OxfordUniversity Press. Y también, la desregulación enGran Bretaña que ofrece Stuart Hood (1994 - ed.).Behind the Screens: The Structure of British Televi-sion in the Nineties, London, Lawrence and Wis-har. Jay Blumer, uno de los estudiosos con mayorexperiencia en el campo de los medios de comuni-cación, reconoce la tendencia hacia la privatiza-ción y la desregulación en los medios occidentalesy un abandono de los modelos de medios públicos.Para Blumer esta tendencia pone en riesgo sieteaspectos que se consideraban relevantes en lossistemas de medios públicos: la calidad de la pro-gramación; la promoción del pluralismo en conteni-dos; la identidad cultural; la independencia de loscontenidos de la influencia comercial; la promociónde la cultura cívica; el respeto por el bienestar delos niños; y, el equilibrio de los contenidos en te-mas de sexo y violencia (Jay. G. Blumer (1992 -ed.). Television and the Public Interest: VulnerableValues in West European Broadcasting, London,Sage.

8 John Keane (1992). The Media and Democracy.London, Polity Press, pp.54, 56-57.

9 Para algunos autores, el mercado genera natu-ralmente una mayor diversidad de fuentes de infor-mación. Ver, por ejemplo: Eric Barendt (1993). Bro-adcasting Law. A Comparative Study, Oxford, Cla-rendon Press.


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10 Benjamin Page (1996). Who Deliberates? MassMedia in Modern Democracy. Chicago, The Univer-sity of Chicago Press.

11 Arribas Reyes, Esteban (2012). ‘Medios de Co-municación’, en El marco de integridad institucionalen España. Villoria, Manuel (Editor - 2012). Tirant LoBlach. Colección Ciencia Política. Valencia, España,pp. 273-309.

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Resumen

La transparencia parlamentaria es condiciónnecesaria pero no suficiente para avanzar ha-cia un Parlamento abierto. Contar con un por-tal de transparencia activa lo más completoposible sobre la actividad parlamentaria y so-bre la actividad administrativa no sólo es unaexigencia legal derivada de la aplicación de laley 19/2013 sino que es un compromiso delParlamento con la ciudadanía. El derecho deacceso a la información pública parlamentariadebe contar con una norma reguladora quecumpla los estándares internacionales y, enconcreto, los fijados por Transparencia Interna-cional en su IPAR. La transparencia es un me-dio para una rendición de cuentas efectiva yeficiente sobre el trabajo parlamentario. El Por-tal de transparencia de un Parlamento debeproporcionar información completa sobre la ac-tividad de diputados y grupos, sobre la infor-mación económica y presupuestaria de las cá-maras, su organización y funciones y debe in-cluir un portal de datos abiertos para favorecerla reutilización por parte de la sociedad civil.Un plan de implantación de la transparencianecesita contar con el máximo de impulso polí-tico para provocar un verdadero cambio decultura en la organización.

Palabras clave: transparencia, parlamento,rendición de cuentas.

Abstract

Parliamentary transparency is a necessarybut not sufficient condition to move towards anopen Parliament. Counting on an active andcomplete transparency website on parliamen-tary and administrative activity represents notonly a legal requirement derived from Law19/2013 but as well a commitment of the Par-liament towards citizenry. The right to accessto public parliamentary information shouldcount on a law that fulfills international stan-dards and, more concretely, those establishedby Transparency International. Transparency isa tool to effective and efficient accountability onparliamentary activities. Any Parliament’s web-site must provide complete information on theactivities of the Members of Parliament andgroups, on the economic and budgetary infor-mation of the chambers, on their organizationand functions. As well, it should include anopen website to promote their use by civil so-ciety. A plan to enhance transparency mustcount on the higher political support to provokea real change in the institution’s culture.

Key words: transparency, parliament, ac-countability.

Transparencia en los parlamentos

MIGUEL ÁNGEL GONZALOArchivero-bibliotecario de las Cortes Generales


MA. Gonzalo_Marruecos 02/12/14 11:56 Página 49

La sociedad compleja en la que vivimos seha denominado con razón “sociedad de la in-formación”. Después de la revolución industrialnadie discute el valor económico de la informa-ción como uno de los principales factores degeneración de conocimiento y, por tanto, decrecimiento económico.

Por ello, el acceso a esa información es un“elemento vertebrador del Estado Social y De-mocrático de Derecho” (Alonso Timón, 2014) yla transparencia es un “elemento clave para elcontrol ciudadano del ejercicio del poder” (Gui-chot, 2014).

Dentro de la ola de repolitizacion de la socie-dad se observa cómo, desde movimientos ciu-dadanos, se reclama conocer con el mayorgrado de detalle posible qué hacen los pode-res públicos y como gestionan las administra-ciones los asuntos públicos.

No es casualidad que surjan iniciativas des-de la sociedad civil con nombres tales como“Qué hacen los diputados”, “Sueldos Públi-cos” o “Tu derecho a saber”.

Estas iniciativas muestran que la transpa-rencia no es un fin en sí mismo sino un mediopara lo realmente importante que es la rendi-ción de cuentas y la asunción de responsabi-lidades y consecuencias políticas por la ges-tión política. Los partidos de la “vieja política”(Aguilar Nacher, 2014) siguen anclados enuna rendición de cuentas diferida en el plazocuatrienal que marcan las elecciones pero lasdemandas de participación ciudadana vanmucho más allá de ese ciclo.

La reclamación de transparencia está ligadacon la profunda desafección política ancladaen la sociedad española fundamentalmentepor tres razones: la percepción de la gestiónde la crisis como injusta y generadora de des-igualdad; la impotencia de gobiernos y parla-mentos para resolver los problemas en unmundo globalizado y, por último, la ausenciade una rendición de cuentas profunda y rigu-rosa.

Transparencia parlamentaria y rendición de cuentas

La transparencia parlamentaria se incardinadentro del paradigma del “gobierno abierto” quees aquel que facilita el flujo de información des-de los gobiernos a los ciudadanos y desde losciudadanos a los gobiernos, y en base a esaconversación extrae las conclusiones y las tras-lada a la acción de gobierno (Garmendia, 2014).

Dentro de este nuevo paradigma se entien-de por Parlamento Abierto “aquel que comuni-ca toda la actividad parlamentaria y la informa-ción sobre la institución y sus miembros de for-ma transparente y en formatos abiertos yentendibles por la ciudadanía; que abre espa-cios de participación y colaboración con losciudadanos y con los funcionarios; que, en for-ma de conversación permanente, tiene caucesque incluyen a las redes sociales, para escu-char activamente lo que la ciudadanía necesitaal abrir foros deliberativos y otros instrumentosde participación en los procedimientos parla-mentarios con capacidad de influir en la agen-da política”1. En este sentido la transparenciaparlamentaria supone un paso necesario, uncriterio de modernidad política y una medidapara la ampliación de la democracia.

Los parlamentos no son ajenos a esta reali-dad y cada día son más sensibles a la impor-tancia de la comunicación con los ciudadanoscomo soporte de su legitimidad, y especial-mente de su función legislativa (Cobacho,2014). En los parlamentos, la transparencia sedesarrolla tanto mediante la transmisión de in-formaciones como mediante la comunicaciónentre ciudadanos y representantes. De ahí quetransparencia y comunicación vayan de la ma-no en el objetivo de tener una relación activacon los ciudadanos, mejorar la comprensióndel público acerca de la función y las respon-sabilidades del Parlamento y hacer que estosse sientan informados y participen.

Transparencia parlamentaria es un conceptoque no puede entenderse desligado de otro

Miguel Ángel Gonzalo

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concepto fundamental: rendición de cuentas,que puede entenderse como “un mecanismopara informar/justificar y para evaluar/sancio-nar las decisiones y las acciones que llevan acabo los gobiernos” (Politikon, 2014). El con-cepto de transparencia parlamentaria es unmedio, necesario pero no suficiente, hacia larendición de cuentas ya que se suele enfocarúnicamente en la información/justificación delas decisiones del gobierno.

En el caso del Parlamento la rendición decuentas tiene un alcance distinto ya que en ellegislativo no se realiza una acción de gobier-no pero sí que es posible y necesario plantear-se una “accountability” eficiente sobre las fun-ciones asignadas a las cámaras: calidad de lasleyes, efectividad del control del control parla-mentario, seguimiento de las iniciativas deorientación política y más cuya descripción ex-cede el ámbito de este artículo.

En el ámbito parlamentario la “transparen-cia” haría visible lo que los diputados realizanen una concepción global del trabajo de repre-sentación que va más allá de los aspectosmás “conocidos” como la participación en lassesiones plenarias.

Legislar sobre transparencia

España, como se ha comentado ampliamen-te por parte de la doctrina, es de los últimospaíses del mundo en dotarse de una ley espe-cífica de transparencia, aunque bien es ciertoque la Constitución Española de 1978 ya ha-blaba de que una ley debía regular el “accesode los ciudadanos a los archivos y registrosadministrativos” (105.b CE).

Las primeras leyes de transparencia y acce-so a la información surgen en los países nórdi-cos y en Estados Unidos y, en general, en lospaíses del ámbito anglosajón, donde la culturade control al ejecutivo estaba más desarrolla-da. En los años 70 y 80 se extendió por Euro-pa Occidental. En los años 90 y principios de

este siglo se aprobaron numerosas leyes detransparencia en los países europeos que auncarecían de ella así como se extendía porAmérica Latina, Asia y África un movimiento le-gislativo a favor de la transparencia.

Hay que señalar que en muchos países laaprobación de leyes de Transparencia contócon recelos iniciales por parte de los partidosen el gobierno, de uno u otro signo político,que se resistían a que su actividad diaria estu-viera bajo la observación pública por entender,en muchos casos, que la transparencia ofrecíabazas políticas a los partidos de la oposición.

En España, la LTAI tuvo una larga tramita-ción parlamentaria (Nuez Sánchez-Cascado,2014) incluyendo una amplia serie de compa-recencias de expertos en la materia. Una delas cuestiones suscitadas por la doctrina y porlos comparecientes fue la relativa a la conside-ración del acceso a la información como underecho fundamental. Para una mayoría el de-recho de acceso forma parte del contenido dela libertad de información del Título I de laConstitución (Guichot, 2014, por todos). En suargumentación señala que los derechos funda-mentales requieren una interpretación históricay contextual y no son una foto fija y, en estesentido, a nivel mundial se han ido creando unconsenso acerca de la naturaleza fundamentaldel derecho de acceso. No fue esa la opcióntomada por el legislador que hace colgar laLey 19/2013 del art. 105 b de la ConstituciónEspañola y, por tanto, lo deja fuera del ámbitoreforzado de protección de derechos que lehubiera concedido depender de los derechoscomprendidos en el Título I CE.

Ámbito subjetivo de la transparencia parlamentaria

En el ámbito más estrictamente parlamenta-rio, el art. 2.1.f de la LTAI incluye en su ámbitosubjetivo de aplicación a “La Casa de su Ma-jestad el Rey, el Congreso de los Diputados, ElSenado, el Tribunal Constitucional y el Conse-jo General del Poder Judicial, así como el Ban-


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co de España, el Consejo de Estado, El Defen-sor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Con-sejo Económico y Social y las instituciones au-tonómicas análogas, en relación con sus acti-vidades sujetas al Derecho Administrativo”.

Esta última referencia al Derecho Adminis-trativo ha suscitado alguna controversia, en elsentido de que pudiera suponer que quedaranfuera del escrutinio público algunas áreas deactuación de las instituciones referidas y lasparlamentarias más en concreto. Incluso du-rante su tramitación, varios grupos parlamen-tarios presentaron enmiendas, luego desesti-madas, en la que pedían directamente la su-presión de dicha restricción.

Según es opinión consolidada, dicha alusiónal ámbito del derecho administrativo debe en-tenderse que se refiere a las materias de per-sonal, gestión patrimonial y contratación.

Para el caso de las cámaras, existe una pre-visión específica en la LTAI, consecuencia delprincipio de autonomía parlamentaria, según lacual “El Congreso de los Diputados, el Senadoy las Asambleas Legislativas de las Comunida-des Autónomas regularán en sus respectivosreglamentos la aplicación concreta de las dis-posiciones de esta ley” (Disposición AdicionalOctava). La realidad práctica de esta aplica-ción concreta tiene dos consecuencias: por unlado, la propia autonomía parlamentaria lleva aque la implantación de la transparencia en elnivel parlamentario pueda ir más allá, si así loconsidera, de la estricta observación del ámbi-to del derecho normativo; y la segunda, es quelos reglamentos de las cámaras deberán sermodificados para introducir las reglas precisasde aplicación tanto en lo relativo a la transpa-rencia activa como a la regulación del derechode acceso a la información.

En el caso del Congreso, en la X Legislaturahay constituida una Ponencia en el seno de laComisión de Reglamento con la misión de es-tudiar y preparar una reforma global de lasnormas de funcionamiento del Congreso. Den-tro de sus trabajos se sitúa también la aplica-

ción de la LTAI pero, por contra, una no finali-zación satisfactoria de los trabajos de la Comi-sión puede llevar a que no se pueda abordaruna modificación parcial del Reglamento. Eneste último caso, la vía más posible es la deaprobar una Resolución de la Presidencia o unAcuerdo de la Mesa interpretativo o comple-mentario del Reglamento, procedimiento sobreel cual existen abundantes precedentes.

El Pleno del Senado aprobó el 5 de junio de2014 una modificación de su reglamento en laque, como se explica en su exposición de moti-vos: “Si la actividad parlamentaria se rige por laregla general de la publicidad como exige el ar-tículo 80 de la Constitución, la transparenciaabre al ciudadano otros ámbitos de la actuacióndel Senado. Para ello se confieren a la Mesacompetencias normativas y ejecutivas en lanueva letra g) del artículo 36.1 del Reglamento”.

La modificación del artículo 36.1 del Regla-mento del Senado lo que hace es añadir, comouna función más de la Mesa de la Cámara, lade “aprobar las normas y adoptar las medidasque resulten precisas para garantizar la trans-parencia de la actividad de la Cámara y el de-recho de acceso a la información pública delSenado”.

El Portal de transparencia del Parlamento

Las páginas web parlamentarias son unarea lidad desde mediados de los años 90 (Ra-mos Vielba, 2001) y, desde entonces, son ya elestándar de hecho para conocer la informaciónsobre el procedimiento de elaboración de lasleyes y sobre el trabajo de los parlamentarios.Según el principio generalmente admitido, laspáginas web son el lugar donde se debería en-contrar el compendio de información del Parla-mento (Norris, 2001).

Por ello, la información parlamentaria sujetaa las obligaciones de transparencia debe publi-carse en la página web de la cámara “de unamanera clara, estructurada y entendible para


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los interesados y, preferiblemente, en formatosreutilizables (art. 5.1. LTAI).

Los criterios (Meseguer Yebra, 2014) quedebe cumplir el portal de transparencia parla-mentario deben ser los mismos que en los por-tales de transparencia de la administración y,por lo tanto, se deberá contar con “los meca-nismos adecuados para facilitar la accesibili-dad, la interoperabilidad, la calidad y la reutili-zación de la información publicada así comosu identificación y localización” (art. 5 LTAI).

Un ejemplo de transparencia parlamentariaes el Registro Público de documentos del Par-lamento Europeo2 que contiene las referenciasy los documentos accesibles a los ciudadanosdesde el 3 de diciembre de 2001. La base dedatos del Registro permite buscar y poner enpantalla los documentos declarados directa-mente accesibles. Se puede acceder a losotros documentos solicitándolos mediante elformulario de solicitud de documentos. Segúnel informe anual de 2013 en el registro existían508.436 referencias documentales o 3.372.128documentos si se tienen en cuenta todas lasversiones lingüísticas.

Otro ejemplo de buena práctica en nuestroentorno es el Parlamento británico que, en supágina web, ofrece información detallada so-bre la aplicación de la Freedom of InformationAct (FOI)3 a las cámaras, incluyendo una rela-ción de las peticiones de acceso a la informa-ción recibidas incluso con enlaces a las res-puestas enviadas. Hay que recordar que unode los principales escándalos que afectó a lapolítica británica se destapó a través de unapetición de acceso del diario The Telegragh adeterminados gastos de parlamentarios británi-cos precisamente al amparo de la FOI.

La publicidad activa aplicada al Parlamentoes, como se puede ver en estos ejemplos debuenas prácticas, la continuación y la extensióndel principio de publicidad parlamentaria. El Par-lamento, como máximo exponente de la demo-cracia representativa, está obligado a ser ejem-plar en la información que facilite por propia ini-

ciativa a través de su portal de transparencia pa-ra alcanzar el objetivo pretendido con las leyesde transparencia, que no es otro que hacer posi-ble el conocimiento para la participación y elcontrol de la ciudadanía de la actuación de susgestores de asuntos públicos en el camino haciala más efectiva rendición de cuentas.

A la hora de plantearse qué contenidos de-ben figurar en el portal de transparencia delParlamento es esencial partir del principio ge-neral de que se deberá publicar “de forma pe-riódica y actualizada la información cuyo cono-cimiento sea relevante para garantizar la trans-parencia de su actividad relacionada con elfuncionamiento y control de la actuación públi-ca” (art. 5.1 LTAI).

La LTAI, en sus artículos 6 a 8, fija una listade contenidos que se establecen como obliga-torios para todos los sujetos incluidos en elámbito de aplicación de la ley. Como ya se haindicado anteriormente, el Parlamento sólo es-tá obligado a publicar lo relativo al “ámbito delderecho administrativo”; sin embargo, esa obli-gación de mínimos no significa que el Parla-mento, en ejercicio de su autonomía, pueda irmás lejos y realizar un análisis global de todasla lista de materias citadas en los artículos 6 a8 de la LTAI. Existe, por otra parte, un argu-mento de índole política que dice que no seríacoherente que el portal de transparencia dellegislador incluyera menos contenidos que losque pide y exige que se cumpla a otras admi-nistraciones a través de una norma aprobadapor la propia cámara.

Lo que sí es necesario es realizar una adap-tación a la singularidad parlamentaria de lasmaterias citadas para que reflejen la especifici-dad del Parlamento sin pretender hacer unatranslación automática de ámbitos competen-ciales tan distintos.

Una propuesta razonable de estructura decontenidos (Rubio, 2013) puede ser la siguiente:

1. Información institucional: apartado condatos sobre los parlamentarios y sobre los gru-


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pos parlamentarios, actividad de los diputados,descripción de sus funciones, datos de contac-to, emisiones a través del canal parlamentario,votaciones, etc.

2. Organización del Parlamento: informa-ción sobre los órganos y funciones del Congre-so y la administración parlamentaria así comosobre recursos humanos

3. Información económica y contractual:datos sobre el presupuesto de las cámaras, ré-gimen económico de los parlamentarios, con-tratación, convenios, actividad de planificación,bienes y patrimonio de las cámaras, etc.

4. Sobre la transparencia: normativa y ac-tuaciones sobre la propia transparencia

5. Información y relación con la ciudada-nía: consultas más habituaciones y resto deenlaces sobre atención al ciudadano

6. Portal de datos abiertos

Sobre la base de este esquema básico tam-bién se pueden citar elementos de mejora so-bre los contenidos ofrecidos en el portal detransparencia (Martínez Santa María, 2011:

– Actas y órdenes del día de los órganos par-lamentos (Mesa, Junta de Portavoces asícomo las mesas y juntas de las comisiones)

– Publicidad de los precedentes parlamen-tarios, tan necesario de conocer para in-terpretar correctamente el sentido de mu-chos acuerdos adoptados por la Mesa dela Cámara

– Consulta en tiempo real de los escritos deentrada y salida de las cámaras

– Rendición de cuentas

Límites a la transparenciaparlamentaria y el acceso a la información

El principio básico de la actividad parlamen-taria es la publicidad y así se pone de mani-

fiesto en el Capítulo Séptimo, del Título IV delReglamento del Congreso4 dedicado, dentrode sus normas de funcionamiento, precisa-mente a la publicidad de los trabajos parla-mentarios; de igual forma y con idéntico título(“De la publicidad de los trabajos del Senado”)figura en el Título X del Reglamento del Sena-do5.

La publicidad de lo que se debatía en lasCámaras fue una preocupación desde los mis-mos orígenes del parlamentarismo en Cádiz.De ahí que una de las primeras decisiones delas Cortes de Cádiz fue dotarse de un Diariode sesiones para dejar constancia de todos lostrabajos y debates6.

Este principio de publicidad clásico se confi-gura con la LTAI como un derecho de acceso ala información en el que los ciudadanos no só-lo pueden informarse a través de las publica-ciones oficiales de las cámaras y a través desus páginas web sino que también pueden so-licitar, como un derecho individual, el acceso a“los contenidos o documentos, cualquiera quesea su formato o soporte, que obren en poderdel Parlamento y que hayan sido elaborados oadquiridos en el ejercicio de sus funciones (art.13 LTAI).

Ahora bien, en todos los modelos puestosen práctica por diversos países sobre transpa-rencia existen determinados límites al derechode acceso. Esos límites son totalmente lógicosya que ningún Parlamento del mundo debe pu-blicar, por ejemplo, los historiales médicos delos funcionarios parlamentarios.

Dicho esto, lo razonable también es que esoslímites estén definidos y concretados a travésde un sistema de lista cerrada de materias. Ladoctrina coincide en que las listas de materiasvetadas no deben aplicarse como tal bloque si-no que deben estar supeditadas a lo que losexpertos llaman “un test de perjuicio” (Guichot,2014). Es decir, que el acceso debe negarsecuando, además de referirse la solicitud a unade las materias incluidas en la lista de excep-ciones, se pueda ponderar y motivar que causa


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un “perjuicio” a un bien mayor protegido. ¿Cuá-les deben ser esos bienes a proteger?

Las áreas sobre las que el art.14 estableceque se puede establecer una limitación son:

• La seguridad nacional.• La defensa.• Las relaciones exteriores.• La seguridad pública.• La prevención, investigación y sanción delos ilícitos penales, administrativos o disci-plinarios.

• La igualdad de las partes en los procesosjudiciales y la tutela judicial efectiva.

• Las funciones administrativas de vigilan-cia, inspección y control.

• Los intereses económicos y comerciales.• La política económica y monetaria.• El secreto profesional y la propiedad inte-lectual e industrial.

• La garantía de la confidencialidad o el se-creto requerido en procesos de toma dedecisión.

• La protección del medio ambiente.

Esta lista no significa que no se pueda solici-tar al Parlamento el acceso a documentos o in-formación sobre estas materias, sino que elacceso puede ser denegado cuando facilitar lainformación requerida suponga un “perjuicio”para estas materias. Además, cada resolucióndeberá ser justificada y proporcionada a su ob-jeto y finalidad de protección y atenderá a lascircunstancias del caso concreto, especial-mente a la concurrencia de un interés públicoo privado superior que justifique el acceso.

Además en este “test de perjuicio” a la horade resolver las peticiones que se presentenante el parlamento, tienen que operar tambiénlas reglas en lo relativo a la protección de da-tos personales.

Con respecto a los documentos parlamenta-rios que puedan contener datos personales dealta protección (art. 7.2 LOPD), es decir, los re-lativos a ideología, afiliación sindical, religión ycreencias, el acceso únicamente se podrá au-

torizar en caso de que se contase con el con-sentimiento expreso y por escrito del afectado,a menos que dicho afectado hubiese hechomanifiestamente públicos los datos con ante-rioridad a que se solicitase el acceso. Sólo sepodrá acceder a los documentos parlamenta-rios que contengan datos de especial protec-ción, esto es, los relativos a origen racial, a lasalud y a la vida sexual, en caso de que secuente con el consentimiento expreso del afec-tado o si dicho acceso estuviera amparado poruna norma con rango de Ley.

Lógicamente quedan excluidos con caráctergeneral de la protección especial en cuanto altratamiento de los datos personales la informa-ción que contenga datos meramente identifica-tivos relacionados con la organización, funcio-namiento o actividad pública del órgano, porejemplo, el organigrama o las iniciativas de losparlamentarios.

Cuando no se trata de datos de los que cuen-tan con un tratamiento de especial protección,como en los casos anteriores, el Parlamento de-berá conceder el acceso utilizando como ele-mentos de ponderación los siguientes criterios:

– Que haya transcurrido el plazo fijado en elartículo 57 de la Ley 16/1985, de Patrimo-nio Histórico, es decir, veinticinco añosdesde la muerte de la persona a la que ha-cen referencia los datos, si su fecha es co-nocida o, en otro caso, de cincuenta años,a partir de la fecha de los documentos.7

– La justificación por los solicitantes de supetición en el ejercicio de un derecho o elhecho de que tengan la condición de in-vestigadores y motiven el acceso en fineshistóricos, científicos o estadísticos.

– El menor perjuicio de los derechos de losafectados en caso de que los documentosúnicamente contuviesen datos de caráctermeramente identificativo de aquéllos.

– La mayor garantía de los derechos de losafectados en caso de que los datos conte-nidos en el documento puedan afectar asu intimidad o a su seguridad, o se refie-ran a menores de edad.


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Conclusión

La puesta en marcha de un plan de transpa-rencia8 necesita, cuando menos, cumplir los si-guientes requisitos:

– Impulso político– Datos abiertos y armonizados para favo-recer la reutilización de la información. Esnecesario contar con las organizacionesde la sociedad civil que ya vienen hacien-do uso de los datos ofrecidos en las pági-nas web parlamentarias. En el caso delCongreso9 existen iniciativas consolidadasque utilizan datos parlamentarios paraconstruir aplicaciones de utilidad para laciudadanía (Openkratio, Proyecto Colibrí,Proyecto Avizór o Qué hacen los Diputa-dos, entre otras.

– Portales que estandarizan un mínimo deinformación

– Transparencia bien comunicada– Fomento de la comunidad– Integración de los canales de transparen-cia pasiva

– Evaluación

En conclusión, una buena implantación deuna política de transparencia parlamentariatiene que contar con un impulso político, perono puede únicamente realizarse “desde arri-ba” ya que hay que evitar una tentación depublicar de forma destacada sobre aquellasinformaciones públicas o datos que se consi-deren positivos para la administración encuestión.

Una aplicación exitosa de la transparenciaparlamentaria tiene que tener en cuenta a losmedios de comunicación y a las organizacio-nes más activas de la sociedad civil, ya queunos medios independientes y una sociedadcivil vigilantes serán los agentes que más par-tido puedan sacar a la información que figureen el portal de transparencia o a la que se ac-ceda a través de las vías formalizadas paraejercer el derecho de acceso.

Notas1 http://www.novagob.org/groups/profile/69193/

parlamento-abierto-teoria-y-practica2 http://www.europarl.europa.eu/RegistreWeb/se-

arch/simpleSearchHome.htm 3 http://www.parliament.uk/site-information/foi/ 4 http://www.congreso.es/portal/page/portal/Con-

greso/Congreso/Hist_Normas/Norm/reglam_congre-so.pdf

5 http://www.senado.es/web/conocersenado/nor-mas/reglamentootrasnormassenado/detallesregla-mentosenado/index.html#t10

6 http://www.congreso.es/docu/blog/C-0001-00001.pdf

7 https://www.boe.es/buscar/pdf/1985/BOE-A-1985-12534-consolidado.pdf

8 Modelo tomado de Alberto Ortiz de Zárate.http://www.territoriocreativo.es/etc/2014/04/transpa-rencia-y-guitarreo-con-alberto-ortiz-de-zarate.html

9 http://sesiondecontrol.com/ocio/tecnologia/reutili-zar-datos-de-congreso-es/

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Resumen

La Constitución Española otorga a los parti-dos políticos un papel especialmente relevanteen la canalización de la participación política.En una situación de desafección política sepresentan como piezas claves, y de su capaci-dad de adaptación dependerá, no sólo su pro-pia supervivencia, sino, en cierto modo, el futu-ro de la democracia tal y como hoy la conoce-mos. La transparencia es uno de los principiosindispensables que forman parte de esta nue-va “sensibilidad” política y los partidos deberánesforzarse tanto en el cumplimiento de lo esta-blecido por la ley de partidos y la ley de trans-parencia, como en la adopción voluntarias depolíticas proactivas que les permitan recupe-rar, por méritos propios, el liderazgo político ypoder cumplir así con el papel que les atribuyela constitución.

Palabras clave: transparencia, partidos polí-ticos, democracia.

Abstract

The Spanish Constitution relies on the politi-cal parties to play an important role in the poli-tical participation's channelling. In the currentsituation of political disaffection, they are keyactors. Thus, the Spanish democracy's survivalis directly linked to the policial parties adapta-tion. If they do not adapt to the situation, bothpolitical parties and democracy would be en-dangered. Transparency is one of the mainprinciples that forme this new political “sensibi-lity”. The parties should make an effort to fulfilwhat has been established in the Ley de Parti-dos and in the Ley de Transparencia. Theyshould also adopt proactive policies that willallow them to recover, by they own merits, thepolitical leadership. Those changes will enablethem to enforce their constitutional role.

Key words: transparency, political parties,democracy.

Transparencia en los partidos políticos

RAFAEL RUBIO Universidad Complutense de Madrid


Rafael Rubio_Marruecos 02/12/14 11:57 Página 58

Los partidos como problema

Entre los múltiples análisis que se vienen re-alizando sobre las causas de la crisis, se oyecada vez con más fuerza el que apunta a lacrisis política, ya sea por el error del modelo,como por el desgaste de sus actores, sus pro-cesos e incluso de sus instituciones. Entre loselementos de la necesaria reforma del modelo,los partidos políticos ocupan las primeras posi-ciones. Hoy pocos dudan que el funcionamien-to de los partidos políticos, y su proyección ainstituciones políticas, económicas y socialeses una de las causas del distanciamiento conel que los ciudadanos viven su relación con elpoder. Lejos del papel de “instrumento funda-mental para la participación política” que lesatribuye la constitución (Art. 6) los partidos sonconsiderados por la mayoría de la ciudadaníacomo organizaciones de cargos públicos y as-pirantes a cargos públicos que han colonizadola vida social, partipolitizando hasta el más mí-nimo espacio y causando una confusión de po-deres, que entierra las teorías de Montes-quieu, como una vez proclamó orgulloso Alfon-so Guerra1.

Algo similar ocurre a los propios miembrosde los partidos, los afiliados, que sin un pesodeterminante en la financiación, ni capacidadde toma de decisiones dentro de su propia or-ganización se convierten en espectadores pa-sivos en lugar de verdaderos actores, aunque

fueran secundarios, de sus actuaciones. Unamilitancia cuyo papel se ha desplazado tantoen el peso que ocupa en la financiación comoen su contribución al funcionamiento del parti-do, especialmente en periodo electoral, lo queha provocado que la distinción entre el militan-te y el que no lo es, pierda importancia para elpartido.

La sociedad española necesita actualizar laorganización de sus partidos, acompasarla aldesarrollo de la propia sociedad, y así lo con-firman encuestas como la realizada por Me-troscopia para Transparencia Internacional-Es-paña en marzo de 20142, en la que los ciuda-danos asociaban la transparencia de lospartidos como una de las medidas más urgen-tes para atajar esta situación.

¿Se puede regular el funcionamientointerno de los partidos políticos?

Según la Constitución española (art. 6) lospartidos políticos son el derecho de los ciuda-danos y ciudadanas a la participación políticaefectiva en la vida pública. Como forma de ga-rantizar este derecho es la misma Constituciónla que establece la obligación de democraciainterna para los mismos, pero sin llegar a defi-nir en qué consistiría esa democracia interna.No hay duda de que los partidos, frente a lasasociaciones comunes, tienen una obligaciónespecial, atendiendo a la necesidad de mani-


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festar la voluntad popular y materializar su par-ticipación en los órganos del Estado, de mo-dernizar y democratizar su funcionamiento in-terno, así lo señala la jurisprudencia constitu-cional que considera coherente la regla de lademocracia interna con los cometidos propiosde los partidos (STC 75/1985 y 56/1995). Deesta manera, y respetando su libertad organi-zativa, el funcionamiento interno de los parti-dos políticos debe inspirarse en los principiosdemocráticos como la inclusión, igualdad, for-mación, libertad de expresión, separación depoderes internos, rendición de cuentas, integri-dad, participación, transparencia y buen go-bierno. Esta modulación de un derecho consti-tucional, el de crear partidos, se vería compen-sada por los derechos que como consecuenciade esta limitación recibirían los afiliados paraparticipar en la formación de la voluntad delpartido.

Otra cosa sería encontrar el instrumento pa-ra hacerlo: por ley, a través de unos estatutosde los partidos sometidos a ciertas obligacio-nes, con mecanismos de autorregulación. EnEspaña existe una ley específica sobre parti-dos políticos (ley orgánica 6/2002 de PartidosPolíticos), algo poco habitual en países denuestro entorno como Italia, Irlanda, PaísesBajos, Francia, Suecia o Dinamarca dónde noexiste una ley de partidos, sino que prima laautorregulación de los mismos (salvo puntoscomo la financiación)3.

A pesar de la existencia de una ley de parti-dos políticos en España, ésta no estableceobligaciones claras ni en el campo de la trans-parencia ni en el de la democracia interna. Nohay duda de que los partidos no son meras or-ganizaciones privadas, se financian con presu-puestos públicos, tienen atribuido el monopoliode la representació� n ciudadana, sus miembrosson investidos como autoridad cuando ocupancargos públicos, y sus empleados cobran delas subvenciones que se asignan a los parti-dos. A pesar de estas peculiaridades, si nosatenemos a la legislación vigente, vemos có-mo los partidos tienen menos obligacionescontables y de participación de sus afiliados

que otras organizaciones con un impacto so-cial mucho más limitado como las comunida-des de vecinos o las asociaciones culturales odeportivas. De ahí la necesidad de establecernormas claras para su funcionamiento, simila-res a las establecidas para otras organizacio-nes privadas con impacto social como las em-presas en la Ley de Sociedades, que garanti-cen el cumplimiento de su función esencial,hasta el momento, para el funcionamiento dela democracia. Por eso algunos han propuestoque la legislación debería ir más lejos, hasta elpunto de establecer garantías para la demo-cracia interna a través de un estatuto predeter-minado legalmente como forma de garantizarsu mejor funcionamiento, sin afectar a su auto-nomía organizativa y funcional, incidiendo ex-clusivamente en la forma en que el partido de-bería formar su voluntad interna. Según Moro-do y Lucas, “las posiciones establecidas por lajurisprudencia ordinaria y constitucional en ma-teria de derechos de los afiliados han abiertoun frente muy importante a través del que sepueden conseguir avances de relieve, no sóloen lo que hace al respeto del individuo aisladoen el seno de la organización, sino también enel control de quienes ejercen el poder dentrode él”4.

No hay duda de que la transparencia formaparte de estos principios llamados a garantizarla democracia interna, ya que “las funcionesde los partidos han de desenvolverse ante laopinión pública cuyo apoyo se demanda paraconquistar el poder, para ejercerlo o para con-trolarlo”5. Así lo establecía ya el artículo 4 de laley 54/1978 y añadía algo, incluyendo expre-samente que “todos los miembros del partidotienen derecho a acceder a la información so-bre sus actividades y situación económica”(4.1, aptdo 2 d), y así lo ha confirmado la leyorgánica 6/2002, que desarrolla este principiode transparencia en sus artículos 6 al 9, queestablece, entre los derechos de los afiliadosque deberán ser recogidos en los Estatutos, elderecho “a ser informados acerca de la com-posición de los órganos directivos y de admi-nistración o sobre las decisiones adoptadaspor los órganos directivos, sobre las activida-

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des realizadas y sobre la situación económi-ca”. (8.2.c)

En la misma línea se manifiesta la LO5/2012 que establece en el apartado 8 del ar -tículo 14 la obligación de los partidos de hacerpúblicas, preferentemente a través de su pági-na web, el balance y la cuenta de resultados yla cuantía de los créditos que les han sido con-cedidos, el tipo de entidad concedente y lascondonaciones de deudas.

El problema reside en que la misma ley noestablece sanciones por incumplimiento ni me-canismos para exigirlo. De ahí que resulte im-prescindible que el ordenamiento jurídicoofrezca a los poderes públicos y a los ciudada-nos, especialmente a los afiliados, los instru-mentos que les permitan asegurar el cumpli-miento de estas normas. De ahí que, junto a laregulación, resulta imprescindible un procedi-miento formal y un órgano, que permitan elcontrol de estas obligaciones por parte de losórganos de las Administraciones Públicas, in-tervención que ya se produce en el caso delregistro, en el que deben inscribirse los parti-dos a los meros efectos de publicidad (22.4aptdo 3 CE) y que por tanto no ofrecería nin-gún tipo de dudas de constitucionalidad, co-rrespondiendo al juez las decisiones sustanti-vas correspondientes.

Los Partidos políticos en la ley de transparencia

Más allá de los mecanismos establecidospara garantizarlo, no queda duda de la necesi-dad de que el comportamiento interno de lospartidos se ajuste a las pautas democráticas y,por tanto, de la posibilidad de tratar de lograrlocon instrumentos complementarios a la ley departidos. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre,de Transparencia, acceso a la información pú-blica y buen gobierno, se presentaba comouna oportunidad, aunque no fue siempre así.

La regulación de la transparencia de los par-tidos en la ley de Transparencia ha pasado por

distintas fases. Durante las mismas, y fruto sinlugar a duda de la presión social, ampliada poracontecimientos como la imputación de IñakiUrdangarín y Luis Bárcenas, se ha producidola ampliación de los sujetos públicos y priva-dos sometidos a esta regulación, incluyendo fi-nalmente a los partidos políticos, que no for-maban parte de las organizaciones que inicial-mente deberían someterse a la ley detransparencia. Ni el Anteproyecto6, ni el pro-yecto de ley7 recogían esta obligación, a pesarde referirse expresamente a “Las personas fí-sicas y jurídicas que presten servicios públicoso ejerzan potestades administrativas estaránobligadas a suministrar a la Administración, or-ganismo o entidad de las previstas en el artí-culo 2.1 a la que se encuentren vinculadas,previo requerimiento, toda la información nece-saria...”, donde en gran medida deberían ha-berse incluido desde el inicio a los partidos po-líticos.

Esta deliberada ausencia se convirtió inme-diatamente en objeto de críticas. Entre las 543enmiendas a la ley presentadas durante su tra-mitación en el Congreso de los Diputados, 51afectaban a los artículos 2 y 3 que se refierena los sujetos de la ley. En este punto podemosver8 cómo es recurrente la intención de incluirdentro del artículo 2 f) a la Casa de Su Majes-tad el Rey y el Banco de España, así como laintención de añadir un nuevo artículo que in-cluya a los partidos políticos, las organizacio-nes sindicales y organizaciones empresarialesasí como a las entidades privadas que perci-ban ayudas o subvenciones públicas9.

Será el informe de la Ponencia10 el que aña-da en el artículo 2 otros sujetos como las mu-tuas de accidentes de trabajo, el Banco de Es-paña y la Casa Real, e introducirá finalmente alos partidos políticos (junto a sindicatos y orga-nizaciones empresariales, así como a las enti-dades subvencionadas) incorporando un nue-vo artículo, 2 bis, que pasará a ser el artículo3, en un enfoque que opta por exigir transpa-rencia a todos aquellos que reciben fondos pú-blicos, y se centra en la transparencia en eluso de esos fondos.


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A estos sujetos señalados en el artículo 3, leserá de aplicación el capítulo II de la ley que es-tablece las obligaciones de publicidad activa,pero no les sería de aplicación el derecho de ac-ceso a la información pública (desarrollado en elcapítulo 3)11. No hay duda que, pese a esta re-misión genérica, difícilmente serán de aplicacióna los distintos y variados sujetos del artículo 3,entre los que se incluyen los partidos políticos,un buen número de mandatos establecidos porla ley, por lo que la doctrina se inclina por seña-lar que sólo les serán de aplicación aquellosmandatos que afectan al manejo de los fondospúblicos que reciben, específicamente los delartículo 8 de la ley12. De esta manera los parti-dos políticos deberán publicar en “” y de manera“” , Informacio� n económica, presupuestaria y es-tadística (art. 8) que incluya, como mí�nimo, “lainformación relativa a los actos de gestió�n admi-nistrativa con repercusión económica o presu-puestaria”, específicamente “la informació�n rela-tiva a los contratos, “con indicación del objeto,duració�n, el importe de licitación y de adjudica-ció�n, el procedimiento utilizado para su celebra-ció�n, los instrumentos a través de los que, en sucaso, se ha publicitado, el nú�mero de licitadoresparticipantes en el procedimiento y la identidaddel adjudicatario, así� como las modificacionesdel contrato”, incluyendo información trimestralrelativa a los contratos menores y la relació�n delos convenios suscritos, con menció�n de las par-tes firmantes, su objeto, plazo de duració�n, mo-dificaciones realizadas, obligados a la realiza-cio�n de las prestaciones y, en su caso, las obli-gaciones econó�micas convenidas, en amboscasos cuando se trate de contratos o convenioscelebrados con una Administració� n Pública.Además será necesario publicar la informació�nsobre subvenciones y ayudas puúblicas recibi-das con indicació�n de su importe, objetivo o fina-lidad y beneficiarios cuando el ó� rgano conce-dente sea una Administración Pú�blica. A esta in-formación habrá que añadir presupuestos, condescripción de las principales partidas (8.d); lascuentas anuales y los informes de auditoría decuentas y fiscalización realizados por órganosde control externo (8 e); y las retribuciones per-cibidas anualmente por los altos cargos y losmáximos responsables (8 f).

El problema, una vez más, es la inexistenciade sanciones por incumplimiento, al no some-terse los partidos al control y supervisión delConsejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Situación y tendencias

Más allá de las obligaciones establecidaspor la ley, centradas como hemos visto en eluso que los partidos hacen del dinero públicorecibido, la sociedad exige a los partidos unmayor acceso a la información que permitacontrolar su organización y sus actividadesasegurando que realmente son un instrumentode participación política, en la línea de la esta-blecido por la Constitución. Pero, si en lo eco-nómico estamos pendientes de la entrada envigor de la ley, en estas materias la situaciónactual de la transparencia de los partidosmuestra cómo todavía hay mucho camino porrecorrer13. Del estudio cruzado de los informespreparados por Transparencia Internacional yla Fundación Compromiso Empresarial14 pode-mos señalar cómo, por lo general, (93%) la in-formacio�n que ofrecen la mayoría de los parti-dos en su página web es de índole política, relativa a sus orí�genes, su ideología..., infor-mación que además ocupa un lugar destaca-do. Por el contrario, menos del 50% de los par-tidos tienen publicados sus estatutos; el 100%de los partidos analizados no tiene un grá� ficode su organigrama; y para el 97% de los parti-dos, el Có�digo de Buen Gobierno es un docu-mento exigible a la administració� n pú�blica o alas empresas cotizadas pero no se aplican elcuento. En lo que se refiere a sus miembros,sólo el 33% de los mismos permite saber elperfil de las personas que ocupan la direcció� n(a través del su currículo) y sólo el 27% de losmismos facilita el perfil de sus cargos electos,al menos de aquellos que desempeñan su fun-ción en las Cortes Generales.

En lo económico vemos cómo, aunque lamayoría tiene publicadas las cuentas del parti-do (sin un excesivo desglose), más difícil re-sulta conocer sus presupuestos, así como to-do lo relacionado con el informe que deben

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presentar ante el Tribunal de Cuentas, la fe-cha de remisión del mismo y el contenido delinforme emitido por este órgano como res-puesta. Aunque en este punto se están produ-ciendo cambios acelerados. Sin ir más lejos,tras la publicación de estos informes observa-mos cómo el PSOE ha dado un paso adelantecon la publicación de los informes presenta-dos ante el Tribunal de Cuentas, los presu-puestos de los últimos ejercicios, el balance ycuenta de resultados correspondiente a 2012y 2013, y la memoria explicativa de las cuen-tas generales. También figura en la web infor-mación sobre los préstamos y créditos de laorganización, una descripción del procedi-miento de control y auditoría interna del Parti-do, así como la cuenta de resultados de las úl-timas elecciones. A esto se añade, tambiéncomo novedad, la publicación de las declara-ciones de bienes, renta e intereses de los inte-grantes de la dirección del partido, del grupoparlamentario y de su gerente.

Algo similar se puede decir de partidos comoCiudadanos que tiene publicadas sus cuentasy presupuestos desde su creación, los infor-mes de la Comisión de Control Económico y laSindicatura de Cuentas, así como su procedi-miento de Control y Auditoria Interna. UpyDtambién publica sus cuentas anuales y los in-formes del Tribunal de Cuentas. Más allá vaPodemos que en sus principios de organiza-ción, recientemente aprobados, establece quela información económica es “pú� blica y publi-cable”, estableciendo también que: “Cualquiermiembro de Podemos tendrá� derecho a acce-der a cualesquiera documentos econó�micosen posesió� n del partido, con la ú� nica limitaciónde lo contenido en la Ley Orgá�nica de Protec-ció� n de Datos” (art. 66), así como la obligaciónde realizar informes de transparencia detalla-dos con una periodicidad trimestral (art. 67) yla publicación de una memoria anual.

Conclusiones

Hoy, la transparencia de los partidos políti-cos no es una opción, se ha convertido en un

valor social, que se exige a los partidos; yaquellos que traten de resistirse, o protegerseen el cumplimiento estricto de la obligación ju-rídica, tendrán que hacer frente a la resistenciade sus miembros y al resentimiento de los ciu-dadanos.

Más allá de terminar de garantizar la publi-cación de los elementos económicos, incorpo-rando las fuentes de financiación privada, se-ría conveniente incorporar, en la ley de parti-dos, medidas específicas de transparencia a lagestión, incorporando información sobre el tra-bajo que realizan los partidos y sus cargos or-gánicos e institucionales, con instrumentos co-mo un informe de gestió� n de cada ejercicio, uninforme de cumplimiento con las iniciativas opropuestas parlamentarias sobre el programaelectoral, u otros mecanismos de rendición decuentas periódica, que hoy en día, de existir,no reciben ningún tipo de difusión15. Sólo deesta manera la transparencia de los partidospolíticos será algo más que un mero controleconómico, destinado a evitar la corrupción,para convertirse en un instrumento para facili-tar a los partidos el cumplimiento de su funciónconstitucional, tan relevante para el buen fun-cionamiento de la democracia.

Notas1 La frase se le adjudica al que fuera vicepresi-

dente del gobierno en el año 1985, cuando el parti-do socialista aprovechó la mayoría parlamentariaque poseía para reformar la Ley del Poder Judicial.El mismo Guerra más adelante lo negó en sus me-morias, Dejando atrás los vientos (2006) dondeaclara que: “Maticé que la separación de poderescomprende al poder legislativo, judicial y ejecutivo,pero que en la época de Montesquieu no había si-quiera posibilidad de concebir un tribunal de garan-tías constitucionales, pues su muerte se producemuchos años antes del desarrollo del derecho cons-titucional. De esta explicación algún periodista de-dujo que yo daba por acabada la teoría de la sepa-ración de poderes.”

2 FICHA TÉCNICA: ÁMBITO: nacional. UNIVER-SO: población de 18 años en adelante residente enel ámbito de estudio. TAMAÑO Y DISTRIBUCIÓNDE LA MUESTRA: 1.000 entrevistas, entrevistas dis-


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tribuidas de forma proporcional entre los diferentesniveles de hábitat, con cuotas de sexo y edad parala última unidad muestral (persona entrevistada).ERROR DE MUESTREO: para un nivel de confianzadel 95.5 % (que es el habitualmente adoptado) yasumiendo los principios del muestreo aleatorio sim-ple, en la hipótesis más desfavorable de máxima in-determinación (p=q=50 %), el error de muestreo quecorresponde a los datos referidos al total de la mues-tra es de ± 3,2 puntos. MÉTODO DE RECOGIDA DEINFORMACIÓN: entrevista telefónica asistida por or-denador, con cuestionario estructurado y precodifica-do. El trabajo ha sido realizado por el equipo de en-trevistadores telefónicos de Metroscopia. TRATA-MIENTO DE LA INFORMACIÓN: llevada a caboíntegramente en Metroscopia mediante el sistemaBarbwin de TESI. FECHA DE REALIZACIÓN DELTRABAJO DE CAMPO: 19, 20 y 21 de marzo de2014. / EL PAÍS

3 Van Biezen Project. Partylaw.ledenuniv.nl/laws4 Morodo R. y Murillo de la Cueva, P.L.: “Arti�culo 6,

los partidos poli�ticos” en la obra colectiva Comenta-rios a la Constitucio� n Espan� ola de 1978 Dirigidos porOscar Alzaga, en Tomo 1, Prea�mbulo y arti�culos 1 a9, Ed., Cortes Generales, Editores de DerechoReuindos, Edersa, 1996: pág. 359

5 Morodo R. y Murillo de la Cueva, P.L.: “Arti�culo 6,los partidos poli�ticos” en la obra colectiva Comenta-rios a la Constitucio� n Espan� ola de 1978 Dirigidos porOscar Alzaga, en Tomo 1, Prea�mbulo y arti�culos 1 a9, Ed., Cortes Generales, Editores de DerechoReuindos, Edersa, 1996: pág. 355

6 18 de mayo de 2012, el Consejo de Ministros re-cibía un informe de la vicepresidenta del Gobierno yministra de la Presidencia sobre el Anteproyecto deLey de transparencia, acceso a la información públi-ca y buen gobierno.

7 Publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Ge-nerales, Congreso, Seríe A, núm. 19-1, de 7 de sep-tiembre de 2012. http://www.congreso.es/public_ofi-c ia les /L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-19-1.PDF#page=1

8 Ver enmienda 263. Grupo Parlamentario Vasco(EAJ-PNV) a la letra f) del artículo 2.1. Enmienda385. Grupo Parlamentario Catalán (Convergència iUnió) a los efectos de modificar la letra f) del artículo

2.1. Enmienda 511. Grupo Parlamentario Popular enel Congreso al artículo 2.1 f)

9 Ver enmienda 513. Grupo Parlamentario Popularen el Congreso al artículo 3 (nuevo) donde en la jus-tificación se señala como “Los partidos políticos, or-ganizaciones sindicales y organizaciones empresa-riales realizan una actividad de relevancia públicaque hace conveniente el refuerzo de las medidas detransparencia que les son de aplicación. Al mismotiempo, y en su condición de receptores de fondospúblicos, se incluye la aplicación de determinadasdisposiciones de la Ley a entidades que reciben ayu-das o subvenciones públicas en un porcentaje ocuantía significativo.”

10 Informe de la Ponencia publicado en el BoletínOficial de las Cortes Generales, Congreso, Serie A,núm. 19.4, de 31 de julio de 2013 http://www.congre-so.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-19-4.PDF#page=1.

11 Sobre este punto discrepa de la Nuez, Elisa yTarín, Carlota. Tranparencia y Buen Gobierno. Co-mentarios a la Ley 19/2013 de Transparencia, Acce-so a la información pública y Buen Gobierno. Edito-rial La Ley, 2014.

12 Guichot, Emilio (coordinador). Transparencia,acceso a la información pública y buen gobierno. Es-tudio de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre. Tecnos,2014. pág. 93. En sentido contrario se expresa De laNuez (pág. 159) que señala cómo el artículo 6.1también sería de aplicación a los partidos obligándo-los a publicar información relativa a las funcionesque desarrollan, a la normativa aplicable, así comosu estructura organizativa.

13 Así lo señalaba el informe Greco de 2009 al de-nunciar como en España la información disponible esde índole general y poco comprensible, además deaparecer demasiado tarde, situación que como vere-mos no ha cambiado mucho cinco años después.

14 “Transparencia, el mejor eslogan” elaborado porla Fundacio�n Compromiso Empresarial.

15 En esta línea, UpyD publica ya sus informes degestión y Podemos se compromete, a través de lacolaboración con plataformas ciudadanas como“quehacenlosdiputados.net”, a desarrollar un portalpropio de control democra� tico en el que poder ver laactividad parlamentaria de sus diputados.


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Resumen

La esperada Ley 19/2013, de 9 de diciem-bre, de Transparencia, acceso a la informaciónpública y buen gobierno, tiene por delante unarduo camino para lograr su objetivo de am-pliar y reforzar la transparencia de la actividadpública. Las dificultades se evidencian de for-ma especial en su olvido prácticamente totaldel poder judicial y la administración de justi-cia. Fuera de su ámbito de aplicación queda laactividad de juzgados y tribunales, ya sea ju-risdiccional o no, así como los órganos de go-bierno del poder judicial, con excepción delConsejo General del Poder Judicial y, en estecaso, sólo por lo que se refiere a su actividadsujeta al derecho administrativo. A pesar deello, el Consejo General del Poder Judicial harealizado ya un esfuerzo importante de adap-tación a la Ley, empleando para ello como cri-terio rector el elenco de estándares internacio-nales en la materia. La actividad jurisdiccionaly la del resto de órganos de gobierno, de mo-mento, seguirá rigiéndose por la legislación ac-tual, ciertamente anquilosada y dispersa.

Palabras clave: transparencia, derecho deacceso a la información pública, derechos fun-damentales, gobierno del poder judicial, publi-cidad de las actuaciones judiciales, audienciapública, ficheros judiciales.

Abstract

The much awaited Spanish Law 19/2013, ofDecember 9, on transparency, access to publicinformation and good governance, faces an ar-duous road ahead to achieve its objective ofbroadening and reinforcing the transparency ofpublic activity. The difficulties are particularlyevident in relation to its almost total neglect ofthe judiciary and the administration of justice.The activity of courts, whether jurisdictional ornot, as well as of the governing bodies of thejudiciary, remains beyond its scope, with theexception of the General Council of the Judi-ciary, and in this case only with regard to itsadministrative activity. Nevertheless, the Coun-cil has already done a considerable effort toadapt to the law, employing international stan-dards in this area as its guiding principle. Thejurisdictional activity and of the remaining or-gans of government will, for the time being,continue to be controlled by the current legisla-tion, which has proven to be excessively rigidand dispersed.

Key words: transparency, right to access topublic information, fundamental rights, judicialgovernment, public access to judicial procee-dings, public hearings, judicial files.

La transparencia de la justicia tras la Ley 19/2013

MANUEL OLMEDO PALACIOSMagistrado, Letrado del CGPJ


Manuel Olmedo_Marruecos 02/12/14 11:59 Página 65

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Trans-parencia, acceso a la información pública ybuen gobierno (LTAB) viene, por fin, a llenar unvacío normativo que debió haberse colmadohace muchos años. Lo hace con muchas im-precisiones, distorsiones y carencias, que exa-minamos brevemente a continuación para, in-mediatamente, centrarnos en el ámbito judicial.

a) Las imprecisiones se revelan en el régimende limitaciones al derecho de acceso (artículos14 y 15), así como en el elenco de causas deinadmisión de solicitudes (art. 18). Ambos siste-mas son excesivamente amplios, por el grannúmero de motivos que prevén, e igualmentedemasiado ambiguos, pues dichas causas es-tán enunciadas de modo genérico e impreciso.Esta inconcreción supone que cada sujeto obli-gado por la Ley deberá interpretar límites y cau-sas de inadmisión con criterios diferentes que,en último término, obedecerán a la voluntad po-lítica de los titulares del órgano en cuestión paradotar a su actuación de una mayor o menortransparencia, cuando no a la concreta sensibili-dad y actitud del funcionario encargado.

La Ley sólo proporciona, al respecto, tres di-rectrices, dos de ellas explícitas y la otra implí-cita. La primera, el deber de motivar tanto lasinadmisiones ad limine como las denegacionesdel acceso por aplicación de los límites lega-les; en segundo lugar, la obligación de realizaruna aplicación de los límites justificada y pro-porcionada a su objeto y finalidad de protec-ción, atendiendo a las circunstancias del caso,especialmente a la concurrencia de un interéspúblico o privado que justifique el acceso. Eneste punto, un repaso a la relación de límitesdemuestra la dificultad para concretar su obje-to y finalidad de protección, demasiado am-plios (pensemos, por ejemplo, en la letra h,que hace referencia a los intereses económi-cos y comerciales). Igualmente, la necesidadde examinar el interés, público o privado, quejustifique el acceso, conecta esta previsión conla obligación velada de motivar la solicitud (art.17.3), que es contraria a los estándares inter-nacionales en la materia1. Sólo a través del de-sarrollo reglamentario de la Ley, alternativa-

mente o junto con la creación de un cuerpo dedoctrina al respecto por parte del futuro Con-sejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTB)podrá concretarse este régimen, proporcionan-do homogeneidad y por ende seguridad jurídi-ca en el tratamiento de las causas de limita-ción e inadmisión por las Administraciones. Enesta tarea, el sistema de doble silencio admi-nistrativo negativo que establece la ley desna-turaliza las dos primeras directrices examina-das y puede dificultar sobremanera la cons-trucción de dicho cuerpo doctrinal.

La tercera directriz, ésta de carácter implíci-to, deriva de la naturaleza que la LTAB atribu-ye al derecho de acceso. Nadando a contraco-rriente de la tendencia del Derecho compara-do, el legislador opta deliberadamente pordenegarle su naturaleza de derecho funda-mental, anudándolo al artículo 105 b) de laConstitución en lugar de hacerlo, como hubie-ra correspondido, al artículo 20 CE y al artículo23 CE, como presupuesto necesario del mis-mo2. De este modo, el derecho de acceso que-da limitado en cuanto a su naturaleza como underecho constitucional de configuración legal,que tendrá que verse las caras con sus herma-nos “mayores”, especialmente los derechos alhonor, la intimidad y la propia imagen. En estaconfrontación, en la ponderación que de am-bos bienes jurídicos tengan que realizar losoperadores, es evidente como punto de parti-da la preeminencia de éstos frente a aquél3.

b) Las distorsiones provienen, fundamental-mente, de la decisión del legislador de incluiren esta ley unos principios de buen gobierno(Título II) que constituyen un cuerpo extraño ala regulación de la publicidad activa y el dere-cho de acceso en el ámbito del derecho com-parado.

c) Por último, y en cuanto a las carencias,destaca la ausencia de un verdadero régimensancionador por ocultación indebida de infor-mación, la falta de necesidad de clasificaciónprevia de la información reservada, las frágilescompetencias del Consejo de Transparencia,la fragmentación del régimen objetivo de publi-

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cidad activa (por ejemplo en relación con laobligación de publicitar los bienes de las admi-nistraciones, incomprensiblemente restringidaa los inmuebles, o las remuneraciones de losaltos cargos pero no las de todos los emplea-dos públicos) y, por lo que a este artículo con-cierne principalmente, las carencias en el ám-bito de la información judicial.

Transparencia judicial, ¿de qué estamos hablando?

Cuando hablamos de justicia, sin más, apli-cada al ámbito de los poderes públicos y alfuncionamiento del Estado de Derecho, laatención se fija inevitablemente en la actua-ción de los jueces y magistrados, juzgando yhaciendo ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE).Sin embargo, si proyectamos sobre el términojusticia el concepto de transparencia4, la reali-dad que aparece es mucho más amplia y com-pleja. Brevemente intentaré desglosar los di-versos ámbitos en que ambos conceptos serelacionan.

En 1º lugar, nos encontramos con la activi-dad propiamente jurisdiccional, aquella queejercen los jueces y magistrados cuando apli-can el derecho objetivo (la Ley) a los conflictosintersubjetivos, a través del cauce del proceso.En esta actividad se genera información a tra-vés de la incorporación al procedimiento de lasresoluciones del órgano jurisdiccional y de do-cumentos (en sentido amplio) producidos porlas partes y otros intervinientes.

Dentro o quizás junto a esta actividad pro-piamente jurisdiccional, podemos distinguiruna serie de actuaciones heterogéneas, dirigi-das por el órgano jurisdiccional, pero que noson propiamente jurisdiccionales sino que tie-nen una naturaleza claramente administrativa.Así, la llevanza del Registro Civil (al menoshasta ahora) y las actuaciones de la denomi-nada jurisdicción voluntaria.

En 2º lugar, existe una actividad a su vez di-versa de apoyo a la anterior, bien desde una

perspectiva rectora, del llamado gobierno delpoder judicial, bien desde la instrumental de ladenominada “administración de la administra-ción de justicia” (SSTC 56/1990 y 105/2000).La primera la encabeza el Consejo Generaldel Poder Judicial (CGPJ), aunque sin mono-polizarla, ya que también realizan funcionesgubernativas las Salas de Gobierno, las Jun-tas de Jueces y los Presidentes y Jueces enel ámbito de sus respectivos órganos. La se-gunda se encuentra en manos del Ministeriode Justicia y los órganos correspondientes delas Comunidades Autónomas que tienentransferidas las competencias en materia dejusticia.

De todas las actividades anteriores, sólo laúltima, la administración de la administraciónde justicia, queda inmersa en el ámbito gene-ral de aplicación de la LTAB (art. 2.1.a). Delresto, gobierno del poder judicial y actividad ju-risdiccional, la LTAB se olvida casi por comple-to. Por lo que se refiere al primero, la LTAB só-lo se aplica a la actividad del CGPJ, que es elprincipal pero no el único órgano de gobierno.La LTAB tampoco menciona a los órganos ju-risdiccionales, que quedan por tanto fuera dela misma, con independencia de la naturalezade la función que realicen en cada momento(ya sea estrictamente jurisdiccional, adminis-trativa o gubernativa), y que continúan regu-lándose, en cuanto a la publicidad y acceso asus actuaciones, por la normativa existentehasta ahora.

Todavía podríamos hablar de otros “intervi-nientes en la Administración de Justicia”5 quesólo con una interpretación flexible pueden in-cluirse en el ámbito subjetivo del artículo 2LTAB. Entre ellos, destaca el Ministerio Fiscal,que no aparece entre los sujetos obligados yqueda así en una situación de indefinición.

Transparencia y administración de justicia

De modo que la gestión de los medios mate-riales y humanos al servicio de la administra-


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ción de justicia, entendida en el sentido de lascitadas sentencias del Tribunal Constitucional,queda inmersa en el ámbito general de aplica-ción de la LTAB (art. 2.1.a), directamente en elcaso del Ministerio de Justicia y en defecto deun régimen más amplio, en el caso de lasCCAA con competencias transferidas (art. 5.2y 12).

Con anterioridad a la aprobación de estanorma, el objetivo general de conseguir unajusticia transparente fue proclamado en laCarta de Derechos de los Ciudadanos ante laJusticia, consecuencia del Pacto de Estadopara la Reforma de la Justicia6. Este objetivose basa, por lo que en este momento intere-sa, en la obligación de proporcionar al ciuda-dano información sobre el funcionamiento delos juzgados y tribunales, los distintos proce-dimientos judiciales, el estado, la actividad ylos asuntos tramitados y pendientes de todoslos órganos jurisdiccionales, y el contenidoactualizado de las leyes españolas y de laUnión Europea.

La información referida se ha de proporcio-nar, principalmente, en el marco del denomi-nado Plan de Transparencia Judicial, previstoen el artículo 14 de la Ley 15/2003, de 26 demayo, reguladora del régimen retributivo delas carreras judicial y fiscal. Este Plan esaprobado por el Gobierno, a propuesta delMinisterio de Justicia, previo informe delCGPJ, del Fiscal General del Estado y de lasCCAA que hayan asumido el traspaso defunciones y servicios para la provisión demedios personales y materiales en materiade justicia. Su objeto es poner a disposiciónde los anteriores información actualizada, ri-gurosa y debidamente contrastada sobre laactividad y carga de trabajo de todos los ór-ganos jurisdiccionales de España, así comosobre las características estadísticas de losasuntos sometidos a su conocimiento. ElPlan de Transparencia enmarca, además, lafunción de elaboración de la estadística judi-cial a que se refiere el artículo 461 LOPJ, so-bre la que volveremos posteriormente al ha-blar del CGPJ.

Transparencia y gobierno del poder judicial

El principal órgano de gobierno del poder ju-dicial es el CGPJ (art. 122.2 CE), que no des-empeña funciones jurisdiccionales. Al vincular-lo la LTAB sólo por lo que se refiere a sus acti-vidades sujetas al derecho administrativo,incumple uno de los estándares mínimos delConvenio de Tromsø: el órgano constitucionalno puede incluirse en el apartado de “autorida-des judiciales”, ya que no lo es, sino que debeincardinarse en la categoría de “gobierno y ad-ministración”7. Por tanto, el CGPJ, al igual queel Ministerio de Justicia, debería haberse in-cluido sin limitación alguna en el ámbito deaplicación de la LTAB. Por otra parte, es difícildeterminar el ámbito al que ha querido referir-se el legislador al circunscribir la transparenciade los órganos constitucionales (y del resto delos mencionados en el art. 2.1.f, pues no todostienen esa naturaleza) a estas actividades, ypor qué ha querido dejar fuera las sometidas aderecho privado o laboral8.

En este contexto, ha de valorarse positiva-mente el esfuerzo que el Consejo ha realizadoal inaugurar su Portal de Transparencia seismeses antes de la entrada en vigor de laLTAB, incluyendo en el mismo información nocontemplada en el mínimo obligatorio definidopor los artículos 6, 7 y 8 de la LTAB9.

Además de lo anterior, el CGPJ tiene com-petencia para cuidar de la publicación oficialde las sentencias y demás resoluciones delos órganos judiciales, velando entre otros porel cumplimiento de la legislación en materiade protección de datos personales (art.560.1.10ª LOPJ). Ejerce potestad reglamen-taria en materia de publicidad de actuacionesjudiciales y publicación y reutilización de lasresoluciones judiciales (art. 560.1.16ª) y cola-bora con la Agencia de Protección de Datosen la protección de datos en el ámbito de laAdministración de Justicia, incluso asumiendosus competencias en relación con la actua-ción de jueces y magistrados con ocasión deluso de ficheros judiciales (art. 560.1.19ª). En


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el ejercicio de esta competencia, indudable-mente ligada al principio de transparenciaaplicado a lo judicial, el CGPJ, a través delCentro de Documentación Judicial (CEN-DOJ), pone a disposición del ciudadano lasresoluciones judiciales dictadas por los tribu-nales españoles, una vez eliminados los da-tos de carácter personal, de forma gratuita ya través de la página web del Poder Judicial.Actualmente, casi cinco millones y medio deresoluciones judiciales están disponibles poresta vía10. A estos efectos, todos los Juzga-dos y Tribunales le remiten copia de todassus sentencias y de otras resoluciones quepuedan resultar de interés11.

También el libre acceso de los ciudadanos ala información judicial a través de la estadísti-ca, asegurado por la LOPJ en su artículo461.2 in fine, supone un ejercicio de transpa-rencia en el ámbito que nos ocupa. El CGPJ,en el marco del Plan de Transparencia al quenos referimos anteriormente, y en colaboracióncon el resto de instituciones mencionadas enla LOPJ, mantiene actualizado y en abiertouna gran cantidad de información estadísticaque permite conocer la situación de la Justiciaen España, con sus puntos fuertes y débiles,facilitando su conocimiento por toda la ciuda-danía y la toma de decisiones por quienes tie-nen la potestad para hacerlo12.

Ahora bien, como ya adelantábamos, el go-bierno del poder judicial no se agota en elCGPJ. Tanto las salas de gobierno de los dife-rentes tribunales y audiencias, como los presi-dentes de éstos, las juntas de jueces, y losjueces unipersonales tienen en su ámbito res-pectivo funciones gubernativas (artículo 104LOPJ). Todos los anteriores están, incompren-siblemente, fuera del ámbito de aplicación dela LTAB, a pesar de que sus actos están suje-tos, para cuanto no venga establecido en laLOPJ, al derecho administrativo (art. 158LOPJ)13.

El régimen de publicidad de sus actos sigueestando sometido, por tanto, a lo dispuesto enla LOPJ, que deja mucho que desear: su artí-

culo 159, en relación con los acuerdos de lasSalas de gobierno, establece que sólo se darápublicidad “suficiente” a los acuerdos sobrenormas de reparto, y que el resto de acuerdosno tendrán otra publicidad “que la que se efec-túe a instancia del que tenga un interés direc-to, legítimo y personal”. El concepto de intere-sado legítimo, que analizaremos posteriormen-te, se ve ampliado en esta sede con loscalificativos de directo y personal. El Regla-mento 1/2000, de los Órganos de Gobierno delos Tribunales14, desarrolla entre otros el citadoartículo 159 y hace extensivo el régimen de losacuerdos de las Salas de gobierno, incluida lapublicidad, a los acuerdos de los Presidentesde Tribunales y Audiencias, Juntas de Jueces,Jueces Decanos y Jueces cuando ejerzan fun-ciones gubernativas.

La sumisión de los acuerdos de estos órga-nos de gobierno a la revisión, en su caso, porel CGPJ (arts. 104.2, 158 y concordantes de laLOPJ y el Reglamento 1/2000), conduce a laparadoja de que puede estar dotada de mayorpublicidad la resolución del recurso contra elacto gubernativo que el propio acto recurrido.

Transparencia y actividad jurisdiccional

El principio de transparencia, tal y como hasido definido en este artículo, no tiene una pro-yección sencilla sobre la actividad netamentejurisdiccional de jueces y magistrados. En elproceso judicial confluyen, de una parte, un in-terés general y público en conocer cómo seadministra la justicia y qué tipo de conflictos ysituaciones se ventilan en los tribunales y, deotra, un doble interés particular de las partesintervinientes en el mismo: en primer lugar, supreocupación (y su derecho, dotado a su vezde relevancia pública) por conocer cuanto su-cede en el seno del proceso; en segundo lu-gar, su aspiración (y, también hasta cierto pun-to, su derecho) de que sus datos y circunstan-cias personales se protejan de miradasextrañas e indiscretas.


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El primero de los intereses mencionados, elpúblico, permite identificar el concepto másmoderno y amplio de transparencia con el prin-cipio clásico de publicidad del proceso. Ambospersiguen proporcionar a la administración dejusticia y, por ende, al poder judicial, la legiti-mación material derivada de la aceptación ciu-dadana del modo en que se hace justicia en lasociedad. También tiene por objetivo, sobre to-do aunque no exclusivamente en el caso delproceso penal, traer a la escena pública laconcreta resolución por el poder establecido,por el Estado, de ciertos conflictos intersubjeti-vos de innegable trascendencia social. Los se-gundos intereses, de carácter particular, res-ponden a la necesidad de defender ciertos de-rechos y otros bienes jurídicos privados que nosiempre se hallan subordinados a los de ca-rácter público.

El origen histórico próximo de la idea de lapublicidad como legitimadora de la justicia laremite Calderón Cuadrado al “periodo revolu-cionario francés, donde apareció el procesopúblico como una clara conquista del pensa-miento liberal que permitía a la sociedad en suconjunto controlar el funcionamiento de la justi-cia”15. Sin perjuicio de lo anterior, Ferrajoli re-cuerda que ya en el proceso romano clásicoexistía dicha idea, que se perdería en la Euro-pa medieval, con excepción de Inglaterra16, yrecalca su importancia al señalar que “la op-ción por la transparencia de los juicios repre-senta la discriminación más segura entre cultu-ras jurídicas democráticas y culturas autorita-rias”17. En el ámbito anglosajón, algunosautores resumen la idea con el aforismo Justi-ce cannot be done in a corner, y citan la expo-sición que de la misma hizo el juez Holmes enel caso Cowley v. Pulsifer18. Modernamente,Rawls defiende la vigencia de sus dos princi-pios de la justicia con el argumento, entreotros, de la publicidad, imprescindible para laestabilidad psicológica del sistema19.

Los intereses en juego descritos tienen suconcreción, en nuestro ordenamiento, en elpredicamento de la publicidad de las actuacio-nes judiciales como derecho del justiciable

(art. 24 CE) y como principio general (art. 120CE, conectado con el derecho fundamental alcomunicar y recibir información del art. 20). Ladoble garantía del proceso debido y del correc-to funcionamiento de los tribunales está asípresente en la Constitución Española. Dejandoa un lado la configuración de la publicidad delproceso como derecho fundamental, que tieneun trasfondo diferente al que nos ocupa, el ar-tículo 120 establece la publicidad de las actua-ciones judiciales como regla general y el se-creto como excepción. No obstante, el desa-rrollo que del mismo hace la LOPJ, quizásexcesiva e indebidamente influida por la LOPJde 1870, exige matizar la anterior afirmación.

Con carácter previo, debemos advertir quela nueva LTAB no afecta al desarrollo del pro-ceso ni tampoco al acceso que a la informa-ción generada y/o incorporada al mismo pue-dan tener las partes o los terceros. Se pierde,así, una buena ocasión para regular en esteámbito el principio de publicidad desde la nue-va óptica del derecho de acceso, ya se entien-da éste como derecho fundamental o, simple-mente, como derecho constitucional de confi-guración legal20. Parece oportuno recordar quela otra gran ley que en nuestro país regula larelación dialéctica entre publicidad y privaci-dad, la que se ocupa de la vertiente de la pro-tección de los datos de carácter personal, tam-bién se olvidó de la actividad jurisdiccional21.

De modo que la cuestión continúa estandoregulada por la normativa anterior a la LTAB,en particular por la LOPJ, que en este aspectofue calificada hace ya tiempo de “an qui lo -sad(a), desbordada por los principios constitu-cionales y, sobre todo, por la nueva dimensiónde los medios de comunicación”22.

En este breve repaso hemos de distinguir lapublicidad o acceso a procesos judiciales yaconclusos de la que afecta a las actuacionesjudiciales en trámite. Dentro de estas últimas,hay que diferenciar las escritas de las orales, ydebe separarse del resto la publicidad de lassentencias, que cuenta con un régimen espe-cífico. Para cerrar la cuestión, debemos tener


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en cuenta la distinta regulación que reciben lapublicidad interna o hacia las partes y la publi-cidad externa o hacia los terceros23: con carác-ter general, las partes van a tener acceso a to-da la información del proceso24, mientras que alos terceros se les va a exigir un interés legíti-mo25.

La regla general de publicidad de las actua-ciones judiciales del artículo 120 CE la repro-duce la LOPJ en su artículo 232, precepto queademás permite la limitación de dicha publici-dad de manera excepcional y motivada, por ra-zones de orden público y de protección de losderechos y libertades, remitiéndose a las leyesde procedimiento26. En realidad, este artículohay que circunscribirlo a las actuaciones judi-ciales en trámite, pues las conclusas se rigenpor lo previsto en el artículo 235 y, dentro deaquéllas, a las de carácter oral (la audienciapública), pues el acceso al resto del procedi-miento judicial tiene un régimen más restringi-do en el artículo 23427. De modo que el princi-pio general de publicidad sin matices es, defacto, residual, mientras que las excepcionesson regla general.

Respecto de las actuaciones orales, parececlaro que la publicidad, en cuanto permite lapública fiscalización del modo en que se admi-nistra justicia, no admite más limitaciones quelas exigidas por intereses merecedores de unaespecial protección previstos en las leyes pro-cesales (así el orden público, la seguridad na-cional, los intereses de los menores o la vidaprivada de las partes, entre otros). Particularinterés merece en este punto el acceso de losmedios de comunicación a las salas de vistas,regulado de forma muy genérica en el artículo6 del Reglamento 1/2005 y que ha sido objetode atención en la doctrina y en la jurispruden-cia28.

Por el contrario, y aunque el artículo 120 CEno realiza esta distinción, el acceso a las ac-tuaciones escritas se rige por una regla gene-ral diferente. De la regulación establecida en laLOPJ parece deducirse que su publicidad nocontribuye a una mejor visión de la justicia por

los ciudadanos, o no lo hace en igual medidaque la publicidad de las actuaciones orales.Por ello, y en aras de la protección de la infor-mación privada de las partes que se derive dedichas actuaciones escritas, tanto la LOPJ co-mo las leyes procesales exigen un plus de le-gitimación: la condición de interesado a quehace referencia el artículo 234 LOPJ y repro-duce el artículo 5 del Reglamento 1/2005, y lade legítimo interesado si además de informa-ción sobre el estado de las actuaciones se so-licita la obtención de copias simples de los es-critos y documentos que consten en autos29.

La Ley establece el mismo régimen de acce-so, exigiendo la condición de interesado, cuan-do se trata del acceso a los archivos judicialesuna vez las actuaciones han finalizado (arts.235 LOPJ y 2 y 4 del Reglamento 1/2005)30. Ala anterior regulación se suman las disposicio-nes que al respecto contiene el Real Decreto937/2003, de 18 de julio, de modernización delos archivos judiciales, y, en lo que sea aplica-ble, los plazos del artículo 57 de la Ley16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Históri-co Español.

La sentencia y, en general, las resolucionesfinales del proceso, participan de una doblenaturaleza por cuanto a la publicidad se refie-re: por una parte, supone la culminación delproceso y constituye el documento por exce-lencia del procedimiento; simultáneamente,concentra el máximo interés público en cuantoal modo en que se resuelve el conflicto inter-subjetivo dirimido en el proceso. Quizás poreso, la sentencia tiene también un doble régi-men de publicidad: han de pronunciarse en au-diencia pública (artículo 120.3 CE), pero unavez pronunciadas pasan a formar parte de lasactuaciones escritas, exigiéndose la condiciónde interesado para el acceso a la misma (artí-culo 266 LOPJ, y artículos 3 y 4 Reglamento1/2005). Este régimen de publicidad hastacierto punto contradictorio se sintetiza en lapublicación anonimizada de las sentencias quegarantiza el CGPJ a través del CENDOJ: porun lado, se asegura el conocimiento por la co-munidad y, especialmente, por los operadores


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jurídicos, de las decisiones de los tribunales,garantizando la función legitimadora de la pu-blicidad; por otro, se garantiza la protección dela intimidad de las partes.

Por último, en determinadas ocasiones, ellegislador decide que algunos aspectos de di-chas resoluciones merecen una publicidad es-pecial, basada en el interés de la sociedad enconocerlos, por diversos motivos. Esta publici-dad especial se lleva a efecto mediante regis-tros que, sometidos a su propia regulación ycon diferente alcance, prescriben la publicidadde ciertos resultados judiciales (registro civil,registro central de rebeldes civiles, registrocentral de penados, etc.)

Conclusiones

Recapitulando, la LTAB sólo tangencialmen-te viene a modificar la regulación existentehasta el momento en materia de transparenciay justicia. El Ministerio de Justicia y las CCAAcon competencias transferidas en materia deadministración de justicia entran en su ámbitode aplicación, así como el CGPJ en lo que res-pecta a sus actividades sujetas a derecho ad-ministrativo. El CGPJ ha realizado un esfuerzoconsiderable por cumplir con la LTAB antes desu entrada en vigor, incorporando para ello es-tándares internacionales. Fuera de la LTABquedan el resto de órganos de gobierno, asícomo los órganos judiciales, ya sea en el ejer-cicio de su función esencial, la jurisdiccional,ya se trate de información generada comoconsecuencia de las actividades administrati-vas o gubernativas que tienen asignadas.

Estas materias continúan por el momento re-guladas por una normativa compleja y disper-sa que, en ocasiones, hace regla de la excep-ción y cuestiona el principio general de publici-dad del art. 120 CE. Como tal principioconstitucional y, sobre todo, si se conecta conla libertad de información del artículo 20, la pu-blicidad de las actuaciones judiciales tiene uncarácter expansivo cuyas excepciones han deser proporcionadas e interpretadas restrictiva-

mente. Sin embargo, el principio del interés le-gítimo en que se basa esta normativa presupo-ne como regla general el secreto y como ex-cepción la publicidad de que gozan las partesy los interesados. Esperemos que la LTAB su-ponga un acicate para que, en el futuro, las le-yes se adapten a la nueva manera de gestio-nar los asuntos públicos que tiene por objetivoconfeso la propia LTAB, estableciendo una re-gla general de publicidad con excepciones ba-sadas en la protección de la intimidad y priva-cidad de las partes.

Notas1 Véase el artículo 4 del Convenio del Consejo de

Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos,firmado en Tromsø el 18 de junio de 2009, disponibleen http://goo.gl/To7ero, y mi comentario al respectoen OLMEDO PALACIOS, M., “La Ley 19/2013, de 9de diciembre, de transparencia, acceso a la informa-ción y buen gobierno”, en Diario La Ley, nº 8237, 27de enero de 2014. Todos los enlaces web del pre-sente artículo fueron consultados por última vez el31/10/14.

2 Al igual que la libertad de información, el derechode acceso a la información pública contribuye a laformación de una opinión pública imprescindible pa-ra la participación política. Esta idea está presenteen el Convenio de Tromsø, la jurisprudencia más re-ciente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos(cfr. STEDH Youth Initiative for Human Rights v. Ser-bia, 48135/2006, de 25 de junio de 2013, y las quecita) y la Carta de los Derechos Fundamentales de laUnión Europea, cuyo artículo 42 consagra el dere-cho de acceso junto a otros derechos de participa-ción política como el de sufragio y el de petición. Vé-ase igualmente COTINO HUESO, L., “El derechofundamental de acceso a la información, la transpa-rencia de los poderes públicos y el Gobierno Abierto.Retos y oportunidades”, en VALERO TORRIJOS, J.y FERNÁNDEZ SALMERÓN, M. (Coords.): “Régi-men jurídico de la transparencia del sector público.Del derecho de acceso a la reutilización de la infor-mación”, Cizur Menor, Aranzadi, 2014, Páginas 49-52. En el mismo sentido, GUICHOT, E., “Transparen-cia: aspectos generales”, en GUICHOT, E. (Coord.),Transparencia, Acceso a la Información Pública yBuen Gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 dediciembre, Madrid, Tecnos, 2014, Páginas 35-47.

3 Como ya avanzaba en el artículo citado en DiarioLa Ley, “El derecho de acceso a la información públi-


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ca es un presupuesto capital de formación de la opi-nión pública, base fundamental del funcionamientodemocrático de una comunidad política, al mismo ni-vel que la libertad de información y de la que formaparte según los textos internacionales en la materiay la jurisprudencia del TEDH. Su regulación comoderecho meramente administrativo lo deja huérfanode la protección y garantías propias de los funda-mentales, y prejuzga en su contra la ponderación deintereses que deberá realizarse administrativa y judi-cialmente para resolver los previsibles conflictos conotros derechos y bienes jurídicos”. En parecidos tér-minos, SÁNCHEZ DE DIEGO, M., “El Día Despuésde la Ley de Transparencia” en Revista Jurídica deCastilla y León, nº 33, mayo de 2014.

4 Entendida como aquel principio rector de la ges-tión de lo público que supone posibilitar un acceso li-bre a toda la información registrada o generada conocasión de la misma.

5 PARDO LÓPEZ, M.M., “Transparencia, acceso yreutilización de la información en la Administraciónde Justicia y el Poder Judicial”, en VALERO TORRI-JOS, J. y FERNÁNDEZ SALMERÓN, M. (Coords.):Régimen jurídico…, ob. cit., páginas 172 y ss.

6 Este último fue firmado el 28 de mayo de 2001.La Carta fue aprobada como proposición no de leypor el Pleno del Congreso de los Diputados, el 16 deabril de 2002, y establece un catálogo de derechosde los usuarios de la Justicia. Puede consultarse enhttp://goo.gl/vWYCuK.

7 El Convenio vincula a las denominadas “autori-dades públicas”, concepto en el que incluye necesa-riamente al gobierno y la administración, y a las au-toridades judiciales en cuanto realizan funciones ad-ministrativas, contemplando la posibilidad de ampliarel ámbito subjetivo a las “autoridades judiciales en loque concierne al resto de sus actividades” (artículo1.2.a.ii).

8 Un tratamiento más detallado de la cuestión enFERNÁNDEZ RAMOS, S., “El ámbito subjetivo de lanormativa sobre transparencia del sector público.Problemas y disfunciones” en VALERO TORRIJOS,J. y FERNÁNDEZ SALMERÓN, M. (Coords.): Régi-men jurídico…, ob. cit., páginas 114 y ss. Véasetambién BARRERO, C., “Transparencia: ámbito sub-jetivo”, en GUICHOT, E. (Coord.), Transparencia…,ob. cit., página 70.

9 Así, por ejemplo, las remuneraciones del perso-nal del mismo con referencia a la relación de pues-tos de trabajo, la agenda del Presidente y órganosde funcionamiento, o toda la información relativa alos procesos de nombramiento de cargos discrecio-nales. A este portal puede accederse en la direcciónweb http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/

Transparencia. La regulación de los procesos denombramiento de cargos discrecionales fue aproba-da por el CGPJ en su Acuerdo de 25 de febrero de2010, del Pleno, por el que se aprueba el Reglamen-to 1/2010, http://goo.gl/3hUwJV. El Reglamento citala transparencia entre sus principios rectores (art. 3).El actual Portal de Transparencia publica las basesde las convocatorias de estos procesos, los c.v. delos aspirantes y las entrevistas realizadas a los mis-mos.

10 El régimen del Centro de Documentación Judi-cial está regulado en el Acuerdo de 7 de mayo de1997, del Pleno del CGPJ, por el que se aprueba elReglamento 1/1997, http://goo.gl/hRkF8B.

11 Artículo 7 del Acuerdo de 15 de septiembre de2005, del Pleno del CGPJ, por el que se aprueba elReglamento 1/2005, de los aspectos accesorios delas actuaciones judiciales, http://goo.gl/YPh9Sh.

12 La materia está regulada en el Acuerdo de 9 dejulio de 2003, del Pleno del CGPJ, por el que seaprueba el Reglamento 1/2003, de Estadística Judi-cial, http://goo.gl/V6lonb. La transparencia es, juntocon el secreto estadístico, uno de sus principios rec-tores (art. 2). Toda la información en materia de esta-dística judicial puede consultarse a través del Portalde Transparencia del CGPJ o bien directamente enhttp://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadisti-ca-Judicial.

13 Sobre este punto, véase BARRERO, C., Trans-parencia…, ob. cit., página 76. Igualmente, en FER-NANDEZ RAMOS, S., ob. cit., página 115.

14 Aprobado por Acuerdo de 26 de julio de 2000,del Pleno del CGPJ, puede consultarse enhttp://goo.gl/YbqoVQ.

15 CALDERÓN CUADRADO, M. P., “El acceso a li-bros, registros y archivos judiciales”, Boletín del Mi-nisterio de Justicia, nº 1872, 2000, págs. 2159-2188.

16 FERRAJOLI, L., Derecho y razón. Teoría del ga-rantismo penal, Madrid, Trotta, 1995, pág. 616.

17 Ibídem, pág. 618.18 Establece el juez Oliver Wendell Holmes en su

decisión Cowley v. Pulsifer 137 Mass. 394 (1884): “Itis desirable that the trial of causes of action shouldtake place under the public eye, not because thecontroversies of one citizen with another are of publicconcern, but because it is of the highest moment thatthose who administer justice should always act underthe sense of public responsibility, and that every citi-zen should be able to satisfy himself with his owneyes as to the mode in which a public duty is perfor-med”. Partiendo de esta premisa, no obstante, y siestudiamos la citada sentencia, veremos cómo elpropio Holmes distingue entre las actuaciones de uncaso abierto y de otro ya cerrado y, entre las prime-


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ras, entre las que se realizan en audiencia pública yel resto. Sobre estas últimas no hay un derecho deacceso para el público pues no se da la finalidad quejustifica la publicidad, esto es, la posibilidad para losciudadanos de contemplar el modo en que se impar-te justicia. Véase al respecto SMITH, S. W., “Kudzuin the Courthouse: Judgments Made in the Shade”,en The Federal Courts Law Review, 2009, vol. 3, pá-ginas 195-197, disponible en http://goo.gl/c84pCS.Esta distinción puede orientarnos sobre la variada ya veces confusa regulación española al respecto,aunque en el ámbito alnglosajón la publicidad escompleta una vez el caso es llevado “to open court”.

19 “A conception of justice is stable when the publicrecognition of its realization by the social systemtends to bring about the corresponding sense of justi-ce” en RAWLS, J., “A theory of justice”, Cambridge,Massachusetts, Belknap Press of Harvard UniversityPress, 2005, pág. 177.

20 La Comisión Jurídica del Consejo General de laAbogacía Española, en su Informe nº 11/2012, deno-minado El derecho de los abogados a acceder alcontenido de las actuaciones judiciales, Valencia, Ti-rant Lo Blanch, 2013, págs. 207-232, apuntaba lanecesidad de aprovechar la tramitación de la que se-ría Ley 19/13 para subrayar los conceptos de trans-parencia y accesibilidad en la Administración de Jus-ticia, al menos por lo que al colectivo se refiere.

21 “No deja de resultar paradójico que, en lo quese refiere a la protección de datos de carácter perso-nal en el ámbito de la Justicia, no se haya completa-do la regulación legal contenida con carácter generalen la Ley de Protección de Datos, con previsionesconcretas para el Poder Judicial”, LESMES SERRA-NO, C., “Acceso a la información en el Poder Judicialen España” en: Transparencia y acceso a la informa-ción del Sector Público [recurso electrónico], Aboga-cía General del Estado - Dirección del Servicio Jurí-dico del Estado, 34ª Jornadas de Estudio, 27 y 28 denoviembre de 2012, Madrid: Ministerio de Justicia,Secretaría General Técnica, 2013, 1 CD-ROM (499p.) : col. ; 12 cm. También disponible on-line enhttp://goo.gl/WlVQe4, página 11.

22 DEL MORAL GARCÍA, A. y SANTOS VIJANDE,J. M., Publicidad y secreto en el proceso penal, Gra-nada, Comares, 1996, citados por CALDERÓNCUADRADO, ob. cit.

23 Sobre esta distinción puede verse LÓPEZ OR-TEGA, J. J., “La dimensión constitucional del princi-pio de la publicidad de la justicia” en Revista del Po-der Judicial, nº especial XVII, 1999, CGPJ, pág. 41.

24 La excepción es la posible declaración del se-creto del sumario en el proceso penal (art. 302 LE-Crim). Sobre los últimos Anteproyecto y Propuestade nueva LECrim en esta materia véase MUERZAESPARZA, J. J., “Sobre la publicidad en la investiga-ción penal: perspectivas de futuro” en Diario La Ley,nº 4216, de 26 de junio de 2014.

25 También con la excepción del sumario, que per-manece reservado para los terceros hasta que seabre el juicio oral (art. 301 LECrim).

26 Así, en el proceso penal, artículos 301, 302 y680 LECrim; en el civil, artículo 138 LEC.

27 Todos estos preceptos son desarrollados por losartículos 1º al 5º del Reglamento 1/2005.

28 Así, las SSTC 30/1982, 56 y 57/2004 y159/2005. Véase también el Protocolo de Comunica-ción de la Justicia, aprobado por el Pleno del CGPJde 7 de jul io de 2004, disponible en http://goo.gl/NpRBqU, y la Recomendación (2003) 13 delComité de Ministros del Consejo de Europa sobre in-formaciones en medios de comunicación sobre pro-cedimientos penales, aprobada el 10 de julio de2003. Con particular incidencia en el proceso penal,cfr. MORAL GARCÍA, A., “Transparencia y procesojudicial”, en Transparencia y acceso a la informacióndel Sector Público [recurso electrónico], ob. cit. So-bre los denominados juicios paralelos, vid. GRAN-DE-MARLASKA GÓMEZ, F., “Transparencia y juiciosparalelos”, en la misma obra.

29 Sobre el concepto de interesado en la concretamateria del acceso a los archivos judiciales, la STS8733/2011, de 5 de diciembre, recuerda que “la juris-prudencia sentada a partir de la sentencia de 3 demarzo de 1995 (recurso 1218/1992 ) sobre el concep-to de interesado que recoge el artículo 235 de la LeyOrgánica del Poder Judicial (…) vincula ese caráctera quienes sean parte del proceso al que se refiera lainformación o los datos pretendidos o guarden con éluna conexión o vinculación concreta”. Véase tambiénCALDERÓN CUADRADO, ob. cit., páginas 19 y ss.

30 Sobre la incongruencia y falta de apoyo consti-tucional de este régimen diferente de las actuacio-nes finalizadas, vid. CALDERÓN, ob. cit., página 7.


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Resumen

El artículo reflexiona sobre las diferenciasentre los conceptos de buena gobernanza,buen gobierno, buena administración y trans-parencia. Expone el gran avance teórico ypráctico de la última década en torno al dere-cho a una buena administración y destaca lasinexistentes aportaciones de la ley estatal19/2013 a la efectividad de éste, proponiendolíneas de avance futuras que mejoren ésta yotras normas relacionadas.

Palabras clave: buena gobernanza, buengobierno, derecho a una buena administración,transparencia.

Abstract

The article deals with the concepts of goodgovernance, good government, good adminis-tration and transparency. The work explainsthe developments of the last decade in relationto the right to good administration, underlineshow the Spanish act 19/2013 has no regulationof it and proposes new ways of improving thelegal system in favour of the good administra-tion.

Key words: good governance, good govern-ment, right to a good administration, transpa-rency.

Transparencia y derecho a una buenaadministración

JULI PONCE SOLÉFacultad de Derecho, Universidad de BarcelonaMiembro de Transjus, Instituto de Investigación*


* http://www.ub.edu/instituttransjus/index_español.html. El estudio ha sido elaborado en el en el marco delProyecto de Investigación I+D Estrategias preventivas y reactivas contra la corrupción (DER 2011-28122), fi-nanciado por el Ministerio de Ciencia e Innovación.

J. Ponce_Marruecos 02/12/14 12:00 Página 75

Si bien transparencia y buena administracióntienen profundos vínculos, se trata, en nuestraopinión, de conceptos distintos, aunque inte-rrelacionados, cuya efectividad puede y debehacerse realidad mediante técnicas distintas.

Buena gobernanza, buen gobierno,buena administración

Sin embargo, antes de analizar las conexio-nes entre transparencia y buena administra-ción, conviene deslindar otros conceptos tam-bién íntimamente vinculados a la buena admi-nistración, pero no exactamente idénticos. Así,el concepto de gobernanza (y de buena gober-nanza) hace referencia, como es sabido, a unaforma de gobernar más cooperativa en la quela que actores públicos y privados participanen red en la formulación y aplicación de la polí-tica y las políticas públicas de acuerdo con losprincipios de buena gobernanza1. Por su parte,el gobierno (y el buen gobierno) se refiere, ennuestra opinión, al modo cómo una parte delpoder ejecutivo desarrolla sus funciones; mien-tras la buena administración hace referencia almodo cómo el otro componente del poder eje-cutivo desarrolla sus tareas administrativas,siendo los conceptos de mala administración(negligente) y corrupción (mala administracióndolosa) sus opuestos2.

En este sentido, pues, el buen gobierno y labuena administración son nociones distintasde la buena gobernanza, más restringidas yconcretas, pues no incluyen a actores privadosy se distinguen por la específica función a laque se refieren, aunque en ocasiones, sobretodo buena gobernanza y buen gobierno, seutilicen de forma indistinta, dependiendo delcontexto y del idioma3.

El derecho a una buena administración

El concepto de buena administración ha co-nocido en las últimas décadas una tecnificaciónjurídica que lo ha hecho plenamente operativocomo guía de conducta pública y como criteriode resolución de concretos conflictos. El poderejecutivo se ve hoy en día sometido a concre-

tas obligaciones jurídicas vinculadas a la exis-tencia de un auténtico derecho subjetivo de losparticulares a una buena administración.

En el ámbito europeo, el Consejo de Europaha sido activo en el ámbito del deber de buenaadministración. Así, la RecomendaciónCM/REC (2007) 7 del Comité de Ministros a losEstados Miembros sobre buena administraciónincluye varias sugerencias a los Estados Miem-bros para promover la buena administración.Entre ellas, hay una sobre la adopción de losestándares establecidos en un código modeloque se acompaña como apéndice a la propiaRecomendación. Por lo que se refiere a laUnión Europea, debe resaltarse la conocidaconsagración en la Carta de Derechos Funda-mentales (art. 41)4. El Tratado de Lisboa pasa areconocer a la Carta, y por tanto, a su art. 41,plena virtualidad jurídica. Además, el Parlamen-to Europeo ha aprobado el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa, por resolución de 2001, posible embrión de una fu-tura codificación del procedimiento administrati-vo europeo5. Se debe notar, por otra parte, queun deber jurídico parecido se encuentra recogi-do en ordenamientos jurídicos de nuestro entor-no, como es el caso del principio de buon anda-mento, recogido en la Constitución italiana6.

El derecho a una buena administración seencuentra ya incorporado en diversa normati-va española. La Constitución de 1978 (comohemos tenido ocasión de señalar en otro mo-mento con más extensión y detalle)7, prevé,implícitamente un auténtico deber jurídico demedios: lo que hemos denominado, siguiendola línea clásica de nuestra legislación, jurispru-dencia y doctrina, deber de buena administra-ción. Deber que se encuentra explicitado enlos arts. 9.3 (principio de interdicción de la ar-bitrariedad), 31.2 (principios de economía y efi-ciencia) y 103.1 (principios de objetividad, co-ordinación y eficacia) y que afecta a todo de-sarrollo de la función administrativa.

Recientes modificaciones de Estatutos deAutonomía han recogido también el derecho auna buena administración8. En el nivel legal, la

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legislación de contratos, contiene una referen-cia clásica a la orientación de la capacidad decontratación de las Administraciones públicaspor los principios de buena administración (ac-tual art. 25.1 LCSP). O en el ámbito de la po-testad reglamentaria, es el caso del artículo58.1 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciem-bre del Gobierno de Navarra y de su Presiden-te. Asimismo, también en el Preámbulo de laLey 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básicodel Empleado Público, se hace una alusión ala buena administración.

Una reciente incorporación in extenso delderecho a una buena administración lo encon-tramos en diversas leyes autonómicas. Así, laley catalana 26/2010, de 3 de agosto, de régi-men jurídico y procedimiento de las adminis-traciones públicas de Cataluña, cuyo artículo22 recoge explícitamente un derecho a unabuena administración. En Andalucía, la Ley9/2007, de 22 de octubre, también se refiere alos principios de buena administración. En elcaso de Castilla y León, el derecho a una bue-na administración reconocido en su Estatutoes desarrollado por una entera ley, la ley de laComunidad Autónoma de Castilla y León2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de losCiudadanos en sus relaciones con la Adminis-tración y de Gestión Pública. La ley balear4/2011, de 31 de marzo, por su parte, se ocu-pa del buen gobierno y de la buena administra-ción.

Pasando de los textos legales a la jurispru-dencia generada en la resolución de proble-mas concretos, hay que mencionar la del Tri-bunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)que alude al principio de buena gobernanza(good governance) derivado del Convenio Eu-ropeo de Derechos Humanos de 1950 y loaplica a la actividad administrativa. El TEDHmantiene una consistente jurisprudencia alu-diendo al principio de buena gobernanza comoinstrumento jurídico para orientar y limitar ladiscrecionalidad de las autoridades de los paí-ses miembros del Convenio de 19509. Encuanto a la jurisprudencia del Tribunal de Justi-cia de la Comunidad Europea y del Tribunal de

Primera Instancia, diversas sentencias se hanreferido a la buena administración de formaimplícita y explícita10. En la misma línea, el Tri-bunal Supremo español y los Tribunales Supe-riores de Justicia de las Comunidades Autóno-mas ya se han referido en numerosas ocasio-nes al derecho a una buena administración11.Esta jurisprudencia insiste en la necesidad dedesarrollar una diligencia debida en la ponde-ración de hechos e intereses relevantes en latoma de la decisión y que la misma quedeplasmada en el expediente y la motivación delas decisiones publicas.

“El derecho a la buena administración supo-ne, pues, un auténtico cambio de paradigmaen el entendimiento, análisis y control de la ac-tividad pública12, pues respecto a ésta debeentenderse, ante todo, que incluso la produc-ción de actos jurídicos formalizados (autoriza-ciones, reglamentos, etc.), como resultado delejercicio de potestades administrativas, supo-ne un servicio para la colectividad, como lo esla gestión de hospitales o de escuelas, servicioque puede y debe ser evaluado tomando comoparámetros, entre otros, los criterios de efica-cia, eficiencia y economía, que pueden articu-larse a través del procedimiento de elabora-ción de esas decisiones”.13 Esta reflexión nosconduce a la relevancia del Derecho en garan-tía de la buena administración, aunque ésta nosólo dependa de él (pero también de él14).

Las relaciones entre transparencia y buena administración

Si bien transparencia y derecho a una buenaadministración tienen profundas relaciones, locierto es que son dos conceptos distintos15, elsegundo más amplio que el primero, siendoaquélla, en definitiva uno de los instrumentospara el logro de la efectividad de éste. En estalínea, el artículo 15 del Tratado de Funciona-miento de la Unión Europea señala como, “Afin de fomentar una buena gobernanza y degarantizar la participación de la sociedad civil,las instituciones, órganos y organismos de laUnión actuarán con el mayor respeto posible alprincipio de apertura”.

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El buen gobierno y la buenaadministración en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,acceso a la información y buengobierno, y más allá de la misma

a) El buen gobierno en la ley 19/2013:la ausencia de referencias a la buenaadministración

Sin duda, una novedad jurídica relevante hasido la aprobación de la ley 19/2013, la ley detransparencia, acceso a la información públicay buen gobierno, la cual dedica su Título II albuen gobierno, artículos 25 a 3216. Lamenta-blemente, la ley se limita a establecer una se-rie de principios de buen gobierno, que no su-ponen ninguna real novedad, y a utilizar el de-recho administrativo sancionador, en negativo,como instrumento de castigo del mal gobierno.Sin embargo, el buen gobierno requiere de al-go más que de sanciones17.

Pero, y esto es lo que ahora nos interesa, laley estatal 19/2013 ni siquiera menciona a labuena administración, pese a que los altos car-gos a que se refiere desarrollen funciones ad-ministrativas y adopten decisiones administrati-vas. Se desconocen, así, todos los avances in-ternacionales y nacionales antes expuestos.

b) Lo que no está en la ley: las obligaciones derivadas del derecho a una buena administración

Esta omisión legal hace necesario seguir tra-bajando para que el ordenamiento jurídico esta-tal reconozca y potencie el derecho a una bue-na administración, como han empezado a hacerdiversas leyes autonómicas ya mencionadas.

¿Cuáles podrían ser los mecanismos técni-cos futuros a trabajar en garantía del buen go-bierno y la buena administración? Podemosapuntar aquí, muy brevemente, algunos, queexigirían la modificación de diversas normasexistentes y que un plan de regeneración de-mocrática18 haría bien en considerar19.

1. Abstención, recusación, incompatibili-dades y conflictos de intereses

Afrontar la mala administración y la corrup-ción y lograr un buen gobierno una buena ad-ministración exige inyectar cuanta más merito-cracia e igualdad sea posible en la vidapública20. Para ello, la garantía del cumplimien-to de los deberes de objetividad e imparciali-dad (art. 103 CE) como componentes del buengobierno y la buena administración son esen-ciales.

Sin embargo, la ley 19/2013 de transparen-cia no ha aprovechado para reforzar la regula-ción de la abstención y recusación (arts. 28 y29 de la ley 30/1992 y equivalentes autonómi-cos), manifiestamente mejorable en variosfrentes, y tampoco recoge las recomendacio-nes efectuadas en su momento por la Comi-sión de Expertos del Estatuto Básico del Em-pleado Público en el sentido de hacer más es-trictas las incompatibilidades, en garantía de laimparcialidad, en los decisores de nivel supe-rior, manteniéndose la regulación preexistentedesde hace 30 años. De igual modo, no semodifica la legislación de conflicto de interesespara reforzar, como se ha propuesto por ladoctrina, los mecanismos de prevención de losmismos, especialmente en los casos de revol-ving doors, esto es, de movimiento del sectorpúblico al privado ni se ha reforzado tampocola posición de la Oficina de Conflicto de Intere-ses, que mantiene su perfil de unidad adminis-trativa adscrita a un Ministerio y cuya capaci-dad de instruir el procedimiento sancionadorcuando haya infracciones de obligaciones debuen gobierno por parte de un miembro delgobierno (¡!), un secretario de estado o unapersona al servicio de la AGE es razonable po-ner en duda.

2. Selección y estatuto jurídico de emple-ados públicos de libre designación,eventuales, directivos y funcionarioslocales habilitados estatales

Diversos especialistas coinciden en el gravedeterioro de una Administración colonizada por

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el clientelismo partitocrático que conlleva unaconcepción patrimonial de una estructura quetiene en el servicio a los intereses generalessu razón de ser. La jurisprudencia del TribunalSupremo ha establecido en los últimos añosuna interesante doctrina sobre los límites enlos que se debe enmarcar la confianza en la li-bre designación de funcionarios y de personaleventual (cuyo número sería importante cono-cer y limitar, de acuerdo con el art. 12.2 del Es-tatuto Básico del Empleado Público de 2007,en adelante, EBEP).

Sería interesante que el legislador se hubie-ra planteado mejorar el EBEP precisando losartículos 79 y 80 y su disposición adicional se-gunda, respecto al ámbito local a la vista deesta doctrina jurisprudencial que “complemen-ta” el ordenamiento jurídico (art. 1 del CódigoCivil). De igual modo, la lucha contra la corrup-ción y el buen gobierno y administración en elámbito local debería tener un importante puntode apoyo en la figura de los funcionarios loca-les de habilitación estatal, pero su libre desig-nación, en algunos casos, y su dependenciaretributiva del nivel político hacen su funcióncomplicada. Ninguno de estos temas son trata-dos en la parte de buen gobierno de la ley19/2013.

3. Due dilligence y due care y procedi-miento administrativo debido

Si algún contenido concreto tiene el derechoa una buena administración es la necesidad deque al ejercerse poder público (por el gobiernoo la Administración) dicho ejercicio se vehiculemediante un procedimiento de toma de deci-sión que permita garantizar el análisis y la to-ma en consideración diligente y con el debidocuidado de los hechos e intereses relevantes,como ya reconoce la jurisprudencia internacio-nal y española.

El debido (due, fair) procedimiento se confi-gura como un mecanismo de garantía de pri-mer orden del buen gobierno y de la buena ad-ministración. Sin embargo, la ley 19/2013 noaborda esta cuestión, manteniendo la regula-

ción existente, la cual es posible, sin duda,mejorar (así, reforzando la separación entreinstrucción y resolución más allá de los proce-dimientos sancionadores, exigiendo la confec-ción de un expediente que sea un auténticofundamento de la decisión, considerando có-mo encauzar la negociación reglamentaria aligual que se ha hecho en otros ordenamientosde nuestro entorno, etc.).

4. Derecho a la motivación

Igual de fundamental que el procedimiento detoma de las decisiones, la justificación de lasmismas es esencial en garantía del buen go-bierno y la buena administración y en la preven-ción de la corrupción. En este sentido, el Dere-cho estatal y autonómico en este punto siguensiendo susceptibles de importantes mejoras,que, sin embargo, la ley 19/2013 no aborda.

Así, queda por establecer de modo claro yexplícito la necesidad de motivar las decisio-nes públicas de tipo normativo (leyes o regla-mentos), exigencia ahora ya establecida a ni-vel europeo por la Directiva de Servicios, que,como es sabido, exige la motivación de unanecesidad de “imperioso interés general” parael establecimiento de regímenes autorizatorios(y que ya ha conducido, por cierto, a diversasanulaciones judiciales por falta de motivaciónnormativa, como en el caso de la sentencia delTribunal Supremo de 27 de febrero de 2012 yen el de la sentencia del Tribunal Superior deJusticia de Cataluña de 25 de abril de 2012).Pero, más allá de la directiva, sería preciso, enaras de un buen gobierno y una buena admi-nistración exigir la motivación (mediante la Ex-posición de Motivos, preferiblemente, y el con-tenido del expediente) de las normas.

De igual modo, queda pendiente la exigen-cia legal de que la motivación de las decisio-nes públicas sea suficiente (con la debida ex-plicitación de los criterios extrajurídicos quefundan las discrecionales, como exige, porejemplo, el ordenamiento alemán) y congruen-te con el contenido del expediente, sea de pa-pel o electrónico. Y además diferente según el


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tipo de decisión, debiendo exigirse una mayordiligencia y detalle cuando se trate, por ejem-plo, de decisiones, normativas o no, que res-trinjan derechos, incluidos, claro está, dere-chos sociales en caso de recortes (véase laSentencia del Tribunal Supremo de 29 de mar-zo de 2012, en relación con la “especial moti-vación” exigible cuando una decisión públicaafecta al derecho al medio ambiente).

5. Diseños organizativos a favor del buengobierno y la buena administración y en prevención de la corrupción

Igual que se ha institucionalizado la transpa-rencia a través del Consejo previsto, seríaigual de necesario institucionalizar, con debi-das garantías de imparcialidad e independen-cia, la garantía del buen gobierno y la buenaadministración, tanto en el control de los con-flictos de intereses (donde claramente la Ofici-na de Conflictos de Intereses sigue sin cumplircon tales garantías) como en la lucha contra lacorrupción (ámbito donde la experiencia de laOficina Antifraude de Cataluña en esta línea,Ley 14/2008, de 5 de noviembre, parece delmayor interés).

6. Las Cartas de Servicio

El buen gobierno y la buena administraciónpara dejar de ser términos vaporosos e incon-sistentes necesitan, como estamos viendo, detecnificación y concreción. En esa línea, el es-tablecimiento de estándares claros - elabora-dos con transparencia y participación ciudada-na - de buen gobierno y buena administraciónes clave. Sin embargo, las Cartas de Servicio,llamadas a desempeñar ese papel, hasta elmomento no han pasado de ser, en muchasocasiones, cosméticos brindis al sol, que nodetallan el nivel de buena administración a quese compromete el sector público en el ejerciciode poderes o la prestación de servicios. Seríapreciso, pues, declarar su inequívoca fuerzavinculante y establecer la obligatoriedad de suconfección, cosa que el proyecto estatal no re-aliza (pero sí empiezan a hacer otras regula-ciones autonómicas).

7. La evaluación de la calidad de políti-cas públicas y servicios públicos

Un compromiso efectivo con el buen gobier-no y la buena administración no sólo supone fi-jar un estándar claro y transparente en el quelos ciudadanos puedan confiar, sino tambiénconocer, saber si dicho estándar se está res-petando y cumpliendo y en qué condiciones.La evaluación, sea ex ante, sea ex post, de laspolíticas públicas supone una asignatura aúnpendiente para nuestro sector público, pese alavance que supuso la creación a nivel estatalde la Agencia de Evaluación y Calidad haceunos años21.

Una regulación sobre buen gobierno y bue-na administración debería conectar con lacuestión de la evaluación, estableciendo éstacomo obligatoria en ciertos supuestos (comohace, por ejemplo, la legislación balear, exi-giéndola siempre que se trate de supuestosque impliquen un gasto público superior a los 5millones de euros).

8. Better o Smart regulation

De igual modo, en el caso específico delejercicio de potestades normativas, el buengobierno y la buena administración deben ga-rantizarse mediante el desarrollo de estrate-gias de calidad regulatoria, como las recomen-dadas a nivel internacional por la OCDE y de-sarrolladas por los EE.UU (desde hacedécadas, a través de la OIRA, de la que hastahace poco ha sido director el profesor de Dere-cho Cass Sunstein22) o la Unión Europea y di-versos estados miembros de ésta (como seña-ladamente el Reino Unido).

Si bien existen en nuestro ámbito algunosmovimientos en tal dirección (en el nivel esta-tal, el Real Decreto de 2009 que estableció lamemoria de impacto normativo y los arts. 4 yss de la Ley de Economía Sostenible, que es-tablecen principios de buena regulación; en elnivel autonómico, por ejemplo, Ley catalana26/2010, art. 64), lo cierto es que estamos muylejos de los desarrollos de nuestros vecinos23.

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Esta crucial cuestión sigue necesitando no só-lo de un mejor diseño normativo, sino de lainstitucionalización de la calidad regulatoria ydel desarrollo de unidades administrativas in-terdisciplinares capaces de calcular impactosnormativos de forma solvente, empleando paraello tanto la Economía (análisis coste-benefi-cio, etc) como la Psicología, la Sociología, laEstadística, etc., que permitan traer al Derecholos avances de las ciencias del comportamien-to en el diseño de incentivos para la eficacianormativa (como los países más punteros yaestán haciendo, a través de la técnica del nud-ging o fomento de ciertas decisiones privadas;en el Reino Unido se ha constituido una uni-dad administrativa en la Cabinet Office a talefecto24.

9. La responsabilidad patrimonial pormal gobierno y mala administración

La garantía del buen gobierno y la buena ad-ministración quedaría coja si no existiera la ne-cesidad de que cuando se desarrolle un malgobierno o una mala administración y se cau-sen daños, éstos deban ser compensados.

La responsabilidad patrimonial tiene un pa-pel tanto preventivo (mostrando lo que ocurriráen caso de mala gestión pública) como, natu-ralmente reparadora. En el caso específico deresponsabilidad derivada de actos discreciona-les ilegales, la jurisprudencia del Tribunal Su-premo ha establecido una doctrina consistentedesde mediados de los años 90 del pasado si-glo, en la que se afirma que la simple declara-ción de ilegalidad en el ejercicio de la discre-cionalidad no supone la existencia de respon-sabilidad, siempre que el decisor público sehaya mantenido dentro de los márgenes de unejercicio razonable y razonado de la discrecio-nalidad, esto es, en otras palabras, respetandolas obligaciones de debida diligencia y debidocuidado del derecho a una buena administra-ción. De ahí la importancia de concretar esarazonabilidad y racionalidad del ejercicio dis-crecional (mediante, por ejemplo, las mencio-nadas cartas de servicio) porque si no se ha-ce, la interpretación judicial queda abierta y las

posibilidades de condena de la Administraciónpor daño antijurídico causado por un funciona-miento anormal se incrementan.

La incorporación y precisión normativa deesta jurisprudencia otorgaría certeza y seguri-dad jurídica al comportamiento público, evitán-dole futuras condenas judiciales por dañoscausados por mal gobierno o mala administra-ción.

10. Acción pública en materia de mal go-bierno y mala administración

En fin, siendo el buen gobierno y la buenaadministración un valor de la colectividad, quea ella perjudica, en definitiva, si se encuentraausente, cabría reflexionar sobre la oportuni-dad de otorgar una acción pública para la de-fensa del mismo, si no de modo transversal, almenos en ciertos sectores donde esa acciónpública no exista y pueda ser útil para prevenirasí la corrupción (pensemos en el caso decontratos o subvenciones).

11. Códigos de conducta, éticos, de buengobierno, de buenas prácticas y debuena administración

Creados con denominaciones diversas enlos últimos años (véase, por ejemplo, los arts.52 y ss. de la ley estatal de 2007 del EstatutoBásico del Empleado Público, en adelanteEBEP), sigue siendo aún discutida su utilidad yeficacia. La ley 19/2013, como nos consta, in-cluye unos principios generales y unos princi-pios de actuación dirigidos sólo a altos cargos(trasladando de hecho el acuerdo del Consejode Ministros de 18 de febrero de 2005 ahora afuerza de ley y vinculándolo a la tipificación deinfracciones y sanciones realizada, de lo quese ha congratulado el Consejo de Estado ensu Dictamen 707/2012). Esta regulación debe-rá ser mejorada en el futuro, por, al menos,dos razones. Por un lado, porque la calidad yconcreción de la regulación existente es mani-fiestamente mejorable, como demuestra, comoejemplo, la defectuosa solución ofrecida hastael momento a la cuestión de los regalos. Por


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otro lado, de nada servirá la regulación deprincipios de buena administración y buen go-bierno en códigos (sean legales o soft law) silos mismos no se conciben como un elementode la infraestructura ética de un país y no seconfigura una organización administrativa ca-paz de impulsar su aplicación, como sucedeen otros países25.

Notas1 Sobre el concepto, véase por todos, CERRILLO,

A., “La gobernanza hoy: introducción”, en CERRI-LLO, A (Coord), La gobernanza hoy: 10 textos de re-ferencia, INAP, Madrid, 2005, pp. 11 y ss, disponiblegratuitamente en: http://eva.universidad.edu.uy/pluginfile.php/28357

1/course/section/30002/lectura1G.pdf Sobre los principios de buena gobernanza, ténga-

se en cuenta el conocido Libro Blanco de la UniónEuropea de 2001, consultable en español en:

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52001DC0428&rid=2

2 Sobre la mala administración y la corrupción, vid.PONCE, J., “La prevención de la corrupción median-te la garantía del derecho a un buen gobierno y auna buena administración en el ámbito local (con re-ferencias al Proyecto de Ley de transparencia, acce-so a la información pública y buen gobierno)” enAnuario del Gobierno Local 2012, Fundación Demo-cracia y Gobierno Local-IDP, 2013, Consultable gra-tuitamente en: http://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstre-

am/handle/10873/1432/03_PONCE_p93_140_Anua-rio_2012.pdf?sequence=1

3 En este sentido, identificando good governance ygood government, por ejemplo, ADDINK, G.H.,“Three legal dimensions of good governance. Somerecent developments”, en CASTRO, A., (Editor),Buen gobierno y derechos humanos, PUCP, Lima,2014, pp. 23 y ss.

4 Artículo 41. “Derecho a una buena administra-ción:1. Toda persona tiene derecho a que las institucio-

nes y órganos de la Unión traten sus asuntos impar-cial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.2. Este derecho incluye en particular:-el derecho de toda persona a ser oída antes de

que se tome en contra suya una medida individualque le afecte desfavorablemente,-el derecho de toda persona a acceder al expe-

diente que le afecte, dentro del respeto de los intere-

ses legítimos de la confidencialidad y del secretoprofesional y comercial,-la obligación que incumbe a la administración de

motivar sus decisiones.3. Toda persona tiene derecho a la reparación por

la Comunidad de los daños causados por sus institu-ciones o sus agentes en el ejercicio de sus funcio-nes, de conformidad con los principios generales co-munes a los Derechos de los Estados miembros.4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones

de la Unión en una de las lenguas de los Tratados ydeberá recibir una contestación en esa misma len-gua”.Véase el art. 6.1 del TUE de acuerdo con el Trata-

do de Lisboa, confiriendo a la Carta el mismo valorjurídico que a los Tratados. En cualquier caso, comoes sabido, el derecho a una buena administraciónsólo es de aplicación en las relaciones jurídicas conlas instituciones comunitarias, no respecto de las au-toridades nacionales, aunque no falten opinionesque entiendan argumentable la necesidad de exten-der aquél a éstas, al menos cuando aplican DerechoComunitario. Véase: Eva Nieto-Garrido e Isaac Mar-tín Delgado, 2007. European Administrative Law inThe Constitutional Treaty, Hart,86 y ss.

5 En septiembre de 2009, el Síndic de greuges hapublicado un Código de Buenas Prácticas Adminis-trativas, inspirado, como señala él mismo, en esteCódigo de Buena Conducta Administrativa.

6 Un informe oficial encargado por el Gobiernosueco a la Agencia sueca para la Gestión Pública,establece una interesante comparación de los princi-pios de buena administración existentes en los orde-namientos jurídicos de los distintos países de laUnión Europea Consultable en http://www.statskon-toret.se/upload/Publikationer/2005/200504.pdf

7 Juli Ponce Solé, 2001, Deber de buena adminis-tración y derecho al procedimiento administrativo de-bido, Lex Nova: Valladolid

8 Téngase en cuenta el art. 30 del Estatuto de Au-tonomía catalán, aprobado por la Ley orgánica6/2006, de 19 de julio, el art. 31 del nuevo Estatutode Autonomía andaluz, aprobado por la Ley Orgáni-ca 2/2007, de 19 de marzo, el artículo 14 del nuevoEstatuto de Autonomía balear, aprobado por Ley Or-gánica 1/2007, de 28 de febrero, del artículo 12 delnuevo Estatuto de Autonomía de Castilla y León,aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de no-viembre o del art. 9 de la reforma operada por la LeyOrgánica 1/2006, de 10 de abril, al Estatuto de Auto-nomía valenciano.

9 Así, de las decisiones Cazja contra Polonia, de2 de octubre de 2012, Rysovskyy contra Ucrania, de20 de octubre de 2011, u Öneryildiz contra Turquía,

Juli Ponce Solé

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de 30 de noviembre de 2004, se deduce que aun-que el ejercicio de la discrecionalidad administrativaincluya una multitud de factores locales inherentesen la elección, implementación de políticas públicas(como por ejemplo, las urbanísticas) y en las medi-das que resulten, ello no significa que las autorida-des puedan legítimamente apoyarse sólo en sumargen de apreciación, el cual de ningún modo lesdispensa de su deber de actuar conforme al princi-pio de buena gobernanza, que impone una actividadpública: - Ágil y rápida y en su debido momento (promptly,

speedily, in good time), desarrollada de una maneraapropiada y “sobre todo” consistente, especialmentecuando afecta a “derechos humanos fundamentales,incluyendo el derecho de propiedad”.-Llevada a cabo con sumo cuidado, (utmost) “en

particular cuando se trata de materias de vital impor-tancia para los individuos, como beneficios socialesy otros derechos parecidos”.-Mediante el desarrollo de procedimientos internos

que permitan la transparencia y la claridad de susoperaciones, minimicen el riesgo de errores y pro-muevan la seguridad jurídica en las transaccionesentre particulares afectando intereses relativos a lapropiedad.-Correctora de errores cometidos, con el pago, en

su caso, de una adecuada compensación u otro tipode reparación apropiada para el ciudadano afectadopor los mismos.

10 Véase H.P. NEHL.1999. Principles of Administrati-ve Procedures in EC Law, Hart publishing: Oxford;Jürgen Schwarze, 2004.“Judicial Review of Europe-an Administrative Procedure”, Public Law, 49, 146 yss.. Por lo que se refiere al Tribunal de Justicia de laComunidad Europea, son destacables diversas deci-siones, sobre todo desde los años setenta, entreellas, por ejemplo, el caso C-260/90 Technische Uni-versity München v. Hauptzollamt München-Mitle(1991) ECR I-546, anterior a la Carta de DerechosFundamentales, y el caso ante el Tribunal de Prime-ra Instancia que dio lugar a la sentencia de 30 deenero de 2002 (Caso T-54/99, Max. mobil Telekom-munikation Service GmbH. v. Commission).

11 Juli Ponce Solé., 2008 .“Procedimiento adminis-trativo, globalización y buena administración”, Revis-ta de Derecho administrativo, suplemento de juris-prudencia, 2 y ss.

12 Utilizamos la expresión paradigma en el sentidoempleado en el ámbito de las ciencias naturales porT.S KUHN, 1996, 3ra ed., The structure of scientificrevolutions, University of Chicago: Chicago (existetraducción al español: La estructura de de las revolu-ciones científicas, 1981, Madrid: Fondo de Cultura

Económica), extendiéndolo en este caso a las cien-cias sociales y, concretamente, al Derecho (público).

13 Llama la atención sobre este punto V CERULLIIRELLI, 1997., “La simplificación de la acción admi-nistrativa”, D.A., 248-249, 1997, 339 y 340, señalan-do el cambio cultural “de verdadera y propia revolu-ción” que esto comporta, respecto a los administra-dores, los jueces y los ciudadanos.

14 Véase PONCE SOLÉ, J., “Ciencias sociales,Derecho Administrativo y buena gestión pública. Dela lucha contra las inmunidades del poder a la batallapor un buen gobierno y una buena administraciónmediante un diálogo fructífero”, Gestión y Análisis depolíticas Públicas, Número 11, 2014, consultablegratuitamente en: http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=GA

PP&page=article&op=view&path%5B%5D=10176 15 Mantenemos, pues, una postura distinta a la de

RAMS RAMOS, L., “El principio de transparencia y elderecho a una buena administración en los estatutosde autonomía reformados”, en MEDINA ALCOZ, L,(Coord.), COSCULLUELA , L. y CARBONELL, E(Dirs.), Reforma estatutaria y régimen local, 2011.

16 El Consejo de Estado en su dictamen 707/2012destaca como “la Ley constituye igualmente unavance de extraordinaria importancia, al incorporar auna norma con rango de ley reglas hasta ahoraenunciadas como principios meramente programáti-cos y sin fuerza jurídica, estableciendo además unrégimen sancionador al que habrán de someterse to-dos los responsables públicos.”

17 En idéntico sentido, DESCALZO, A., “Buen Go-bierno: ámbito de aplicación, principios generales yde actuación, infracciones disciplinarias y conflictode intereses”, Capítulo VII en la obra coordinada porGUICHOT, E., Transparencia, Acceso a la Informa-ción Pública y Buen gobierno. Estudio de la Ley19/2013, de 9 de diciembre, Tecnos, Madrid, 2014,pág. 253.

18 http://www.lamoncloa.gob.es/consejodeminis-tros/Paginas/enlaces/200913Enlace_Regeneraci%C3%B3nDemocr%C3%A1tica.aspx

19 Para más detalle, véase PONCE SOLÉ, J., “.,“La prevención de la corrupción mediante la garantíadel derecho a un buen gobierno y a una buena admi-nistración…”, op.cit.

20 BO ROTHSTEIN* and JAN TEORELL,“What IsQuality of Government? A Theory of Impartial Go-vernment Institutions”, Governance: An InternationalJournal of Policy, Administration, and Institutions,Vol. 21, No. 2, April 2008 (pp. 165-190).

21 http://www.aeval.es/es/index.html22 http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg_default23 Una comparación entre indicadores de calidad


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regulatoria efectuada por el Banco mundial puedeencontrarse en: http://info.worldbank.org/governan-ce/wgi/index.aspx#home.

24 https://www.gov.uk/government/organisations/behavioural-insights-team

25 TRANSPARENCY INTERNATIONAL ESPAÑA,Sistema de integridad nacional de España: ResumenEjecutivo. El marco de integridad institucional en Es-paña. Situación actual y recomendaciones, 2012,disponible en: http://www.transparencia.org.es/PROYECTO_ENI

S/Sistema_Nacional_de_Integridad_de_Espa%C3%B1a-RE.pdf. OCDE, L�Ètica en el servei públic. Pràctica i temes

actuals, EAPC-Diputació Barcelona, 1998, pp. 23 iss. consultable en:http://www20.gencat.cat/portal/site/eapc/menui-

tem.ca54cfbb17b4abf5272a63a7b0c0e1a0/?vgnex-toid=b380bf3da0055210VgnVCM1000008d0c1e0aRCRD&vgnextchannel=b380bf3da0055210VgnVCM1000008d0c1e0aRCRD&vgnextfmt=default Sobre la interesante experiencia norteamericana de

la Office of Government Ethics creada en 1989, véaseLEY, J.S., “Ethics Management in Government: Expe-rience in American Government”, Performance Mat-ters, vol. 2, issue 1, october 21, 2010, consultable a:http://www.performance.gov.in/ sites/all/document/fi-les/ethics/international-exp-ethics.pdf

Juli Ponce Solé

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Resumen

La necesaria democratización de la econo-mía requiere introducir transparencia a la acti-vidad de los grupos de presión y aumentar lasexigencias de información y rendición de cuen-tas a las empresas. Solo así podrán prevenirsey evitarse casos de fraude y corrupción econó-mica. La influencia potencial de determinadoslobbies repercute en algunos casos negativa-mente en la competitividad de las empresas, yde ahí la necesidad de exigir una mayor trans-parencia en su actividad. Por otra parte, paraprevenir fraudes y quiebras de empresas, enmuchas ocasiones derivados de ineficienciasinformativas, resulta indispensable mejorar latransparencia de la información de las empre-sas, así como la calidad de dicha información.Los informes han de ser integrados abarcandola información económica-financiera y tambiénla social, ambiental y de gobierno corporativo.Y debe garantizarse su fiabilidad, para lo cualson precisos los instrumentos de control inter-no de la información, las auditorías externas yademás, las medidas de supervisión y de re-fuerzo que deben llevar a cabo los organismosgubernamentales correspondientes.

Palabras clave: democratización, lobbies,rendición de cuentas, fiabilidad.

Abstract

The necessary democratization of the eco-nomy requires the introduction of transparencyinto the activities of the lobbies and an increa-se of the information and accountability de-mands towards companies. That is the onlyway to prevent any fraud and corruption casesfrom happening. The potential influence of cer-tain lobbies sometimes has a negative effect inthe companies’ competitiveness; thus, it is ne-cessary to demand higher level of transpa-rency in their activity. On the other hand, in or-der to prevent fraud and bankruptcy, usually aconsequence of information inefficiencies, it isessential to improve the transparency stan-dards of the information provided by compa-nies, as well as their quality standards. Reportshave to be comprehensive and integrate eco-nomic, financial, social, environmental and cor-porative information. And liability must be en-sured, for what different tools are required: in-ternal control of information, external audits,and supervision and support measures. All ofthem to be implemented by the pertinent go-vernmental bodies.

Key words: democratization, lobbies, ac-countability, liability.

Transparencia y poder económico

MÓNICA MELLE HERNÁNDEZProfesora Titular de Economía Financiera de la Universidad Complutense de Madrid


Monica Meller_Marruecos 02/12/14 12:01 Página 85

La crisis actual económica, social e institu-cional requiere cambios sustanciales para po-der acabar con el fraude y la corrupción. Espreciso democratizar la economía, lo que pasapor una verdadera supervisión y regulación delpoder económico que sea autónoma e inde-pendiente del poder político, por una mayorparticipación de los grupos de interés o stake-holders en la gestión de las empresas, por in-troducir transparencia a la actividad de los gru-pos de presión o lobbies económicos y por au-mentar las exigencias de transparencia yrendición de cuentas para las empresas.

La actividad de los grupos de presión no es-tá regulada en España y no existe un registroobligatorio ni obligación alguna de que los fun-cionarios y los responsables políticos informensobre sus contactos con los miembros de talesgrupos.

Además de la influencia potencial de deter-minados lobbies relacionados con los sectoresdel urbanismo y la construcción, existen tressectores de actividad económica que incidentransversalmente en la competitividad de lasempresas, y son muchas las ocasiones enque, en mayor medida que los costes labora-les, la actuación de los lobbies puede tener im-portantes efectos en la economía. Se trata delos sectores financiero, energético y de las te-lecomunicaciones. Son además sectores oligo-polísticos en los que la ausencia de competen-cia propicia que tales lobbies tengan todavíamás poder. Y en los que una adecuada regula-ción, supervisión y control de su actividad re-sulta clave para la mejora de la competitividadde la economía española.

Recientemente, por ejemplo, la ComisiónNacional de los Mercados y la Competencia hainvestigado a las cinco grandes eléctricas porremitir información “equívoca” a los consumi-dores (contraria al artículo 3 de la Ley15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Com-petencia), porque considera que pueden “indu-cir a los consumidores a adoptar decisionespoco meditadas” en el momento de contratarel nuevo suministro eléctrico.

Para lograr un buen gobierno corporativo yprevenir fraudes y quiebras de empresas, co-mo los producidos en Bankia, Pescanova oMarsans, es indispensable mejorar la transpa-rencia de la información de las empresas, asícomo la calidad de dicha información. No sólopara los accionistas, sino también para el restode grupos de interés en la gestión empresarial,como son los acreedores, clientes, proveedo-res, y la sociedad en general. Por ello dicha in-formación no puede ceñirse sólo a la económi-ca-financiera, debe incorporar también las di-mensiones social, ambiental y de gobiernocorporativo, avanzando hacia una informaciónintegrada o integrated reporting.

En muchas ocasiones, las empresas ofrecenmucha información, dispersa y compleja, loque dificulta su manejo. Además es básica-mente información económica y financiera, yen la mayoría de las ocasiones muy poco veri-ficable.

La tendencia en materia de información delas empresas, ante los cada vez mayores re-querimientos de los stakeholders, es hacia unreporte corporativo integrado que incorpore in-formación financiera, ambiental, social y de go-bierno, en un formato claro, conciso, consis-tente y comparable. El objetivo principal esayudar a desarrollar una información compren-siva y comprensible sobre las organizaciones,tanto de carácter prospectivo como retrospecti-vo, con el fin de cubrir las necesidades de unaeconomía global y más sostenible. Dichos in-formes tienden a incorporar la información re-levante, de forma interconectada y clara, loque la hace manejable. Además debe ser in-formación equilibrada de los aspectos relevan-tes de la gestión empresarial y debe poder serverificada, lo que la hará fiable.

Internamente, disponer de información fiabley oportuna aumenta la confianza entre los quehan de tomar decisiones dentro de la organiza-ción, lo que les permite adoptar mejores deci-siones que afecten positivamente al crecimientoy la rentabilidad. Pero también la informaciónafecta a los agentes que tienen interés en la

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empresa (stakeholders), como son los accionis-tas, los inversores y los prestamistas; facilitandosu toma de decisiones sobre dónde colocar sudinero y cuál es el riesgo de su inversión. La in-formación que proporcionan las empresas debepermitir además comprobar en qué medida lasempresas cumplen con los requisitos legales.

La evidencia empírica indica además que losaltos estándares de transparencia e informa-ción pueden tener un impacto significativo enreducir el coste del capital de las empresas, yasea capital propio (acciones) o ajeno (deuda).

No sólo la información de las empresas hade ser completa, interconectada y clara; espreciso además que esté auditada adecuada-mente para garantizar su fiabilidad, evitandoposibles maquillajes contables y fraudes quehan llevado y pueden llevar a la quiebra a lasempresas, con el consecuente perjuicio paratodos sus stakeholders.

Los recientes escándalos en que se han vis-to implicados los dirigentes de algunas empre-sas, exigen planteamientos eficaces que per-mitan devolver la confianza a los inversores ysirvan de protección a los terceros (grupos deinterés) relacionados con las empresas. Aun-que en España la Ley 26 de 2003, de 17 de ju-lio, de transparencia de las sociedades anóni-mas cotizadas, introduce disposiciones queatañen al gobierno de la empresa y, en particu-lar, a la transparencia de la información finan-ciera de la misma, el problema de conflicto deintereses inherente a la relación de agenciaentre los propietarios de la empresa (principal)y los gerentes o administradores de la empre-sa (agente) no se resuelve. El agente tieneque dar cuenta de la forma en que ha gestio-nado la compañía mediante la información fi-nanciera y el principal ha de buscar mecanis-mos para que esa información tenga fiabilidad.

Casos como el de Enron, Vivendi, Parmalat,Pescanova o Abengoa han abierto un profundodebate acerca del buen gobierno y de la credi-bilidad de la información que han facilitado ta-les empresas.

El caso más reciente de Abengoa que, traspresentar sus cuentas de los primeros nuevemeses del año 2014, sufrió una considerablecaída de la cotización de sus acciones, por-que los inversores detectaron que en la deudacorporativa neta (de la que responde la ma-triz) no estaban incluidos los bonos verdesemitidos por su filial Abengoa Greenfield porunos 500 millones de euros. Por lo que el apa-lancamiento de Abengoa es el doble de loanunciado ya que los bonos verdes emitidosno deberían contabilizarse como “recursos enproceso”, sino como deuda corporativa. Todoello altera su compromiso con las entidades fi-nancieras respecto al valor de su ratio de deu-da financiera neta respecto al beneficio brutode explotación (ebitda) y puede poner en ries-go el futuro de la propia compañía. Sin embar-go, sus estados financieros resumidos conso-lidados incluyen una revisión limitada de la au-ditora Deloitte, que concluye que no hayindicios que hagan pensar que las cuentas nohan sido elaboradas conforme a las normasinternacionales.

Para evitar este tipo de comportamientosson precisos instrumentos de control internode la información, auditorías externas y medi-das de supervisión y de refuerzo a cargo delos organismos gubernamentales correspon-dientes:

1.- En primer lugar, es en la propia empre-sa en quien recae la responsabilidad princi-pal y primaria de implantar las reglas de con-ducta y sistemas de control interno para pre-venir y detectar fraudes y garantizar larelevancia y fiabilidad de la información fi-nanciera que la empresa hace pública. Ellopasa por establecer las normas y procedi-mientos que permitan verificar la exactitud yfiabilidad de sus datos contables, y por defi-nir responsables para dicha supervisión efec-tiva.

La fiabilidad de toda la información contable-financiera de la empresa, que desemboca enlos estados financieros o cuentas anuales for-muladas por los administradores de la compa-


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ñía, está basada en la existencia de un siste-ma de control interno eficaz, capaz de prevenirerrores y, sobre todo, de prevenir y detectarfraudes. La confianza en los sistemas de con-trol de las organizaciones debe ser renovadafrecuentemente, por ello la dirección debe es-tablecer los correspondientes planes de segui-miento.

La ejecución material de tales planes quedaa cargo del departamento de auditoría inter-na, situado normalmente bajo la directa de-pendencia de la dirección general o del Con-sejo de Administración. Es a esta alta direc-ción de la compañía a quien compete laresponsabilidad última del funcionamiento delsistema de control interno, sin perjuicio de lasupervisión del mismo por parte del Comitéde Auditoría.

El Comité de Auditoría del Consejo de Admi-nistración juega un papel esencial para la pre-servación de la integridad de la informacióncontable-financiera de las sociedades. Susmiembros tienen que pertenecer al Consejo deAdministración, todos ellos tienen que ser in-dependientes (Informe COSO) o todos ellostienen que ser no ejecutivos o externos -inde-pendientes o dominicales (Informe Aldama) ola mayoría tiene que estar formada por no eje-cutivos o externos (Ley del mercado de valo-res). Según la Ley española, sus tareas con-sisten en: supervisar los sistemas de controlinterno implantados en la sociedad por la di-rección y los servicios prestados por el depar-tamento de auditoría interna; conocer del pro-ceso de información financiera y de los esta-dos financieros que van a ser formulados porel Consejo de Administración; proponer alConsejo de Administración, para su elevacióna la Junta General de Accionistas, el nombra-miento del auditor de cuentas externo; relacio-narse con éste para recibir cuanta informaciónafecte el proceso de auditoría, en particular larelativa a los riesgos que gravitan sobre su in-dependencia; informar en la Junta General deAccionistas sobre las cuestiones que en ellaplanteen los accionistas sobre las materias desu competencia.

A través del Comité de Auditoría, el Consejose hace responsable de la supervisión de la in-formación, reduciendo el problema de la “cap-tura de los auditores” por parte de la direcciónfinanciera que antes se daba en mayor medidaal ser la dirección la que asumía esa respon-sabilidad. En los Estados Unidos, la Ley Sar-banes Oxley exige una declaración escrita alos directivos responsables de la preparaciónde las cuentas anuales de la sociedad –CEO yCFO- sobre la rigurosidad del contenido de lascitadas cuentas, que se hace público junto aestas y el informe de los auditores. De estamanera la dirección de la compañía se com-promete, en su más alto nivel, con el contenidode las cuentas anuales, sin perjuicio de lasresponsabilidades existentes para el Consejode Administración y de las funciones que des-arrollará el Comité de Auditoría.

2.- En segundo término, la auditoría externa,realizada por auditores independientes que ac-túen en defensa del interés público y cuyo tra-bajo se encuentre sometido a un control de ca-lidad, ofrece credibilidad a la información con-table elaborada por la empresa.

En Estados Unidos, la decisión de exigir unaauditoría obligatoria de la información contablepor expertos independientes se produjo tras elcrack bursátil de 1929, cuando los inversoresdemandaron mayor integridad y objetividad ala información financiera suministrada por lasempresas.

Las empresas tienen que someter sus esta-dos financieros a auditoría de forma obligatoria,pero la credibilidad en la información económi-co financiera dependerá, en gran medida, de laconfianza del usuario de la misma en la opinióndel auditor. Puede que la contratación de losservicios de los auditores no se rija estricta-mente por los principios de mercado, y existanincentivos privados que motiven a los auditorespara mantener su competencia e independen-cia porque las empresas no pueden prescindirde sus servicios. Pero también puede producir-se la “captura del auditor”, cuando éste no ac-túa con total objetividad e independencia.


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Las principales medidas regulatorias queatañen a la auditoría, en atención a su consi-deración como pilar básico de la transparenciainformativa empresarial se refieren a la inde-pendencia de los auditores y a la calidad deltrabajo desarrollado por los mismos. El Regla-mento de la Ley de Auditoría de Cuentas (R.D.1990, 36. 2) define la independencia de los au-ditores como “la ausencia de intereses o in-fluencias que puedan menoscabar la objetivi-dad del auditor”. Las normas técnicas de audi-toría (ICAC, 1991)1 amplían esa definición,señalando que la independencia supone unaactitud mental que permite al auditor actuarcon libertad en su juicio profesional, que estedebe encontrarse libre de cualquier predisposi-ción que limite su imparcialidad y que debe sery parecer independiente, no teniendo otros in-tereses ajenos a los profesionales.

Existen por tanto dos formas de independen-cia: la independencia propiamente dicha y laindependencia percibida. Mientras que la pri-mera no es directamente observable, la segun-da sí lo es, a través de signos, señales o indi-cadores. De ahí que la regulación sobre la in-dependencia de los auditores se diri janormalmente hacia la apariencia de indepen-dencia, es decir, hacia la percepción públicade la independencia, materializándose en dis-posiciones que contienen una larga lista de in-compatibilidades derivadas de posibles rela-ciones profesionales, económicas o familiaresentre el auditor y la empresa que va a auditar.

Sin embargo, ello tampoco garantiza que nose produzcan casos de quiebras de empresas“adecuadamente auditadas”, como es el re-ciente caso de Bankia. Por lo que se hace pre-cisa una evaluación y posterior demostraciónde su independencia de los auditores exter-nos. En España, la responsabilidad del controlde calidad de los auditores es compartida porlas corporaciones profesionales y por una insti-tución gubernamental, el Instituto de Contabili-dad y Auditoría de Cuentas.

3.- Por último, para prevenir los fraudes ymaquillajes contables, el sistema institucional

de supervisión debe ir más allá de las verifica-ciones meramente formales. La Comisión Eu-ropea se refiere reiteradamente a la auditoríalegal, a la supervisión institucional y a las me-didas de refuerzo (CE, 2000)2.

Es determinante contar con un régimen rigu-roso y adecuado de ejecución para afianzar laconfianza de los inversores en los mercados fi-nancieros. Los supervisores de los mercadosde valores tienen que velar porque la informa-ción sea fiable. Dichos supervisores deben serindependientes del gobierno y de los participan-tes en el mercado, y contar con recursos y conlos poderes necesarios para monitorizar la infor-mación financiera sometida a su supervisión.

En España, la responsabilidad de esa super-visión de la información financiera para las so-ciedades cotizadas recae en la Comisión Na-cional del Mercado de Valores (CNMV). Conrespecto a las sociedades no cotizadas, lasque tienen sus actividades sometidas a regula-ción están sujetas a la supervisión del corres-pondiente regulador: entidades financieras yde seguros, empresas del sector energético,de telecomunicaciones, de servicios públicos.

Las restantes empresas quedan fuera de es-te mecanismo de control institucional, aunqueindirectamente este sea asumido en ocasionespor el Instituto de Contabilidad y Auditoría deCuentas, al someter a su control técnico a losauditores de cuentas.

Sin embargo, los recientes escándalos em-presariales por fraudes en la información handañado la percepción pública de los auditores.Se hace necesario avanzar en medidas lega-les dirigidas al reforzamiento de su indepen-dencia, a controlar de manera sistemática lacalidad de su trabajo y a situar al Comité deAuditoría del Consejo de Administración comointerlocutor y supervisor de la labor realizadapor los auditores.

Y también se requiere diseñar mecanismosde refuerzo del cumplimiento de las normativascontables en materia de información, así como


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de supervisión por parte de los organismos re-guladores. Estableciendo por ejemplo indicado-res (ratios) homogéneos que permitan detectarcasos de maquillaje contable, y que sean deobligada información por parte de las empre-sas. El uso de Internet puede facilitar la aplica-ción de estas prácticas de buen gobierno quecontribuyan a incrementar la transparencia in-formativa de las empresas, generando con ellovalor añadido para las mismas y mejorando lacomunicación con los terceros interesados.

Notas1 Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas

(ICAC). Normas técnicas de auditoría. BOICAC, Nº4, 1991, pp. 16-51.

2 Comisión Europea (CE). La estrategia de la UEen materia de información financiera: el camino a se-guir. Comunicación de la Comisión al Consejo y alParlamento europeo. BOICAC Nº 4, junio 2000, pp.201-209.


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Resumen

La Herramienta de Transparencia y BuenGobierno es una iniciativa de la Coordinadorade ONG para el Desarrollo-España que se im-plantó entre sus organizaciones socias en2012. El presente artículo ofrece una panorá-mica que va desde los antecedentes que moti-varon a desarrollar esta iniciativa hasta los re-sultados que ha conseguido en el Sector –ta-les como preparar a las ONGD para cumplircon los requisitos legales de la nueva Ley19/2013, de transparencia, acceso a la infor-mación pública y buen gobierno− y los próxi-mos retos de futuro. Asimismo, se describe laestructura y la metodología de aplicación de laHerramienta por parte de las tres instanciasimplicadas: ONGD, firmas auditoras y la Coor-dinadora.

Palabras clave: Coordinadora de ONG parael Desarrollo, ONGD, cooperación, transparen-cia, buen gobierno, rendición de cuentas, auto-rregulación.

Abstract

The Transparency and Good GovernanceTool is an initiative of the National SpanishNGDO Platform (Coordinadora) created in2012. This article provides an overview of thebackground and context which led to its deve-lopment and of the results achieved – such aspreparing NGDOs to meet legal requirementsin the new Law of Transparency, Access to Pu-blic Information and Good Governance-Law19/2013 – and the upcoming challenges for thefuture. It also describes the structure and me-thodology of application in relation to the threeactors involved: NGDO, audit firms and Coordi-nadora.

Key words: The National Spanish NGDOPlatform NGDO, cooperation, transparency,access to public information and good gover-nance.

Comprometidas con la Transparencia y el Buen Gobierno: la Herramienta de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo-España

GRUPO DE TRABAJO DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA COORDINADORA ONGD-ESPAÑA


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Grupo CONGDE_Marruecos 02/12/14 12:02 Página 91

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Grupo de trabajo de Transparencia y Rendición de cuentas de la Coordinadora ONGD-España

El Grupo de trabajo de Transparencia y Ren-dición de cuentas de la Coordinadora de ONGpara el Desarrollo-España (Coordinadora),constituido en 2006, está formado por personalexperto de una variada muestra de organiza-ción.

Fundada en 1986, la Coordinadora es la úni-ca plataforma de su naturaleza en el sector dela Cooperación para el Desarrollo. Está forma-da por cerca de 80 Organizaciones No Guber-namentales que trabajan en el ámbito del de-sarrollo, la solidaridad internacional y la defen-sa de los derechos humanos en más de 120países en todo el mundo. A ellas se suman las17 Coordinadoras Autonómicas de ONGD, in-tegradas por centenares de organizaciones.En total, somos unas 450 entidades que traba-jamos en el ámbito de la cooperación interna-cional para el desarrollo y la acción humanita-ria. Cuenta con un Código de Conducta deobligado cumplimiento para las organizacionessocias desde 1998 y con una Herramienta deTransparencia y Buen Gobierno de obligadaaplicación desde 2012, pionera en el sector.Entiende fundamental el trabajo en red y alian-za con otras entidades y plataformas, comoEAPN o la POAS, además de formar parte deredes internacionales, como WIDE o GCAP yde modo especial de CONCORD (integrandosu Board y diversos grupos de trabajo), y tam-bién nacionales como Alianza contra la Pobre-za, FIARE, Cumbre Social, Plataforma del Ter-cer Sector, Plataforma Social en Defensa delEstado de Bienestar y los Servicios Públicos oTu voz cuenta.

La Herramienta de Transparencia y BuenGobierno se apoya en dos conceptos claves einseparables sin los cuales ésta no puede serentendida, por lo cual es pertinente comenzardefiniendo qué se entiende por ellos.

Transparencia es la actitud de ofrecer infor-mación relevante sobre el ser y el hacer de lapropia organización, generando así confianzay adhesión. Debe estar indiscutiblemente pre-sente en la forma de trabajo de las ONGD co-mo organizaciones de la sociedad civil, y que

reciben apoyos y fondos de entidades privadasy de particulares. En este acto de mostrarabiertamente el engranaje de una organiza-ción, es importante poner igual énfasis en elqué y en el cómo. Es decir, no basta con expo-ner cómo funciona la entidad, de qué maneralleva a cabo el trabajo, cuáles son los proce-sos internos, cómo y en qué espacios se to-man las decisiones o cuáles son los resultadosobtenidos de su trabajo. La organización debeasegurar también que esa información se di-funde abiertamente, con claridad y accesibili-dad para que, cualquiera que tenga interés enella, pueda conocerla fácilmente.

La transparencia es sólo una parte de la ren-dición de cuentas, la cual debe alcanzar a laidentidad, la estrategia, la actuación, la finan-ciación y los resultados de la ONGD. Pero latransparencia no puede avanzar sin el otro pi-lar fundamental de la Herramienta: el buen go-bierno.

Buen gobierno: Por coherencia con los va-lores adoptados, el buen gobierno tiene quetener un peso fundamental en las actuacionesde las ONGD y va más allá de gestionar la or-ganización eficazmente. Hace referencia al ac-to de impulsar un conjunto de buenas prácti-cas que garanticen una adecuada organiza-ción y un funcionamiento eficaz, eficiente yéticamente correcto de la organización. Estoimplica, entre otros, que la forma en la que sedirige la organización define bien las responsa-bilidades de las personas, que promueve lamejora continua, que cuenta con mecanismosde control, planificación y rendición de cuentasadecuados o que dispone de políticas de res-ponsabilidad social, económica y ambiental.Además, debe contar con herramientas decontrol y rendición de cuentas.

Antecedentes que motivaron el nacimiento de la Herramienta1

Los valores de los que se ha hablado en elapartado anterior forman parte del ADN de laCoordinadora desde su nacimiento en 1986.


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Comprometidas con la Transparencia y el Buen Gobierno: la Herramientade la Coordinadora de ONG para el Desarrollo-España

Veinte años después, las ONGD que confor-maban la Coordinadora decidieron dar un pasoal frente en su compromiso con ellos.

Más allá de los ejercicios individuales habi-tuales de rendición de cuentas que ya veníanrealizando –como el cumplimiento del Códigode Conducta, la revisión de cuentas por audito-rías externas, la elaboración de la memoria so-cial o la difusión de información en su web–, lasONGD quisieron dotarse de un instrumento es-pecífico y común a todas que las autorregularaen materia de transparencia y buen gobierno yque les permitiera una mejora continua.

Conscientes de que la rendición de cuentases la base de la confianza, las ONGD respon-dían así también a una exigencia creciente dela ciudadanía, en aquel momento y en el pre-sente, compartiendo con ella su manera detrabajar y abriéndose a la crítica constructiva.

La Herramienta es el resultado de un largo yparticipativo proceso de trabajo que se inicióen 2006 de cara al I Encuentro de las ONG deDesarrollo (2007). Los meses previos el En-cuentro se constituyó un grupo temporal de or-ganizaciones socias que reflexionaron y elabo-raron una serie de recomendaciones para im-pulsar la transparencia, la rendición decuentas y el buen gobierno. El documento re-sultante2 supuso el germen de la Herramientatal como se la conoce a día de hoy. La Juntade Gobierno de la Coordinadora propuso a es-tas y otras organizaciones constituir de formaestable el grupo de trabajo “Transparencia yRendición de cuentas” (que sigue funcionandoactualmente), asignándole el siguiente manda-to: “A partir del documento de recomendacio-nes presentado en el encuentro del sector, ela-borar una batería de indicadores de transpa-rencia y buen gobierno que responda a lasinquietudes y criterios de las ONGD de la Co-ordinadora, que corrija deficiencias de aplica-ción observadas en otros sistemas de verifica-ción de la transparencia y que sean tan objeti-vos que su verificación pueda realizarse porcualquier auditor externo, aunque no tenga co-nocimientos profundos sobre el tercer sector”.

En la redacción de esta batería de indicado-res intervinieron, junto al grupo de trabajo cre-ado para tal fin, otros órganos internos de laCoordinadora (otros grupos de trabajo y laCSCC, órgano consultivo elegido en Asambleaformado por personas de las ONGD socias ypersonas expertas externas como periodistaso académicos formados en Cooperación Inter-nacional). También se contó con la colabora-ción de órganos externos en representación delas firmas auditoras (Instituto de Censores yJurados de Cuentas de España, Registro deEconomistas Auditores del Consejo Generalde Economistas y Consejo Superior de Cole-gios Oficiales de Titulares Mercantiles de Es-paña). Este equipo multidisciplinar tenía –y si-gue teniendo como misión asegurar la validez,coherencia y viabilidad de los indicadores y delproceso de evaluación. Se garantizaba así quela Herramienta supusiera un ejercicio de trans-parencia y buen gobierno en los términos yadescritos y no un instrumento “hecho a medi-da”.

La Herramienta fue aprobada el 28 de marzode 2009 en la Asamblea General Ordinaria dela Coordinadora. Tras unos primeros años deautoevaluaciones, ajustes y trabajo en equipocon los órganos implicados, en 2012 se apro-baron las versiones de la Herramienta3 y de laRecomendación técnica para firmas auditoras4

que continúan vigentes en la actualidad.

Entró en vigor de forma obligatoria para to-das las ONGD socias de la Coordinadora enel año 2012. En los siguientes apartados seprofundiza en la estructura concreta y el pro-cedimiento de aplicación de la Herramienta,así como en los principales resultados alcan-zados.

Metodología de la Herramienta:estructura y procedimiento de aplicación

Estructura.- La Herramienta es un sistemapara evaluar objetivamente la transparencia yel buen Gobierno en las ONGD. Está estructu-


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rada en 2 áreas, 10 bloques y 71 indicadores,tal como aparece a continuación:

Área de transparencia (4 bloques, 25 indica-dores) • Bloque 1 – Órgano de gobierno: 4 indica-dores

• Bloque 2 – Misión, visión y valores: 5 indi-cadores

• Bloque 3 – Base social y apoyos: 6 indica-dores

• Bloque 4 – Planificación y rendición decuentas:10 indicadores

Área de Buen gobierno (6 bloques, 46 indi-cadores)• Bloque 1 – Órgano de gobierno: 9 indica-dores

• Bloque 2 – Misión, visión y valores: 7 indi-cadores

• Bloque 3 – Planificación y evaluación: 8 in-dicadores

• Bloque 4 – Gestión económica: 9 indicado-res

• Bloque 5 – Personas: 7 indicadores• Bloque 6 – Socios locales y otros gruposde interés: 6 indicadores

Los indicadores de transparencia miden si laorganización, además de mostrar abiertamen-te sus cuentas, muestra cómo funciona, cómose lleva a cabo su trabajo, cuáles son los pro-cesos internos, sus decisiones, los resultadosobtenidos. Además, la organización debe ase-gurar que esa información se difunde abierta-mente y con claridad para que cualquier perso-na que tenga interés en ella, pueda conocerlafácilmente. En concreto, los bloques de esteárea responden a las siguientes preguntas:

• Bloque 1 – Órgano de gobierno: ¿Aparecepúblicamente en su web la estructura de laONGD, quién la dirige y cuáles son susestatutos?

• Bloque 2 – Misión, visión y valores: ¿Apa-recen públicamente en su web los objeti-vos, ideales, valores y códigos de conduc-ta de la ONGD?

• Bloque 3 – Base social y apoyos: ¿Apa-recen públicamente en su web los colec-tivos y entidades que apoyan formal-mente la labor de la ONGD, tales comosu base social (personas socias, donan-tes y voluntarias), sus principales finan-ciadores o las redes a las que ésta per-tenece?

• Bloque 4 – Planificación y rendición decuentas: ¿Aparecen públicamente en suweb las cuentas y memorias anuales de laONGD con información de la actividad rea-lizada y sus resultados?

Los indicadores de buen gobierno miden sila forma en la que se dirige la organizacióndefine bien las responsabilidades de las per-sonas, promueve la mejora continua y cuen-ta con mecanismos de planificación adecua-dos. Y si además, la organización cuentacon herramientas de control y rendición decuentas. Más concretamente, los bloquesde esta área dan respuesta a las siguientespreguntas:

• Bloque 1 – Órgano de gobierno: ¿LaONGD fomenta la buena gestión en el fun-cionamiento de su órgano de gobierno?

• Bloque 2 – Misión, visión y valores: ¿LaONGD mantiene vigentes su misión, visióny valores, facilitando además la participa-ción de los grupos de interés en la formu-lación de los mismos?

• Bloque 3 – Planificación y evaluación: ¿LaONGD dispone de mecanismos para unaadecuada planificación y evaluación de suactividad?

• Bloque 4 – Gestión económica: ¿LaONGD cuenta con políticas e instrumentosque fomenten la buena gestión de sus re-cursos económicos?

• Bloque 5 – Personas: ¿La ONGD disponede mecanismos para una adecuada ges-tión de las personas que trabajan en ella?


ONG

– Contrata los

servicios de una

firma auditora

externa

– Facilita las fuentes

de verificación

requeridas

FIRMA AUDITORA

– Realiza el trabajo

según la Guía de

Recomendación

técnica

– Emite un informe

COORDINADORA

– Revisa el informe

– Otorga a la ONGD el

sello y una acreditación

con el resumen de sus

resultados

– Analiza y publica los

resultados

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• Bloque 6 – Socios locales y otros gruposde interés: ¿La ONGD cuenta con protoco-los que fomenten la buena gestión en lasrelaciones con las organizaciones sociaslocales con las que trabaja, las redes a lasque pertenece y otros grupos de interés?

Procedimiento de aplicación

La Herramienta es de obligada aplicaciónpara las ONGD socias de la Coordinadora. Eltrabajo de revisión lo realiza una firma auditoraexterna; la Coordinadora sólo supervisa el pro-ceso y analiza los resultados recogidos en ca-da uno de los informes de las firmas auditoras.

El proceso comienza cuando la ONGD sepone en contacto con cualquier firma auditoraque esté dada de alta en el Registro Oficial deAuditores de Cuentas (ROAC).

Esta firma, siguiendo la Recomendación téc-nica5 elaborada por las corporaciones de audito-res, revisa y determina si la organización cum-ple o no cada uno de los 71 indicadores de laHerramienta. Como resultado emite un informedirigido a la propia organización y a la Coordina-dora antes de que el año en curso finalice.

El tercer paso le corresponde a la Coordina-dora. Ésta revisa el informe y emite un resu-men certificando que la organización ha reali-zado el proceso e indicando si supera o no ca-

da uno de los diez bloques que componen laHerramienta. Para dar por superado un bloquela ONGD debe: a) Cumplir todos los indicado-res inexcusables y b) Obtener una puntuaciónal menos de 70 / 100.

Con los informes que recibe, la Coordinado-ra elabora un informe agregado que muestra lasituación del sector en su conjunto y la evolu-ción año a año. Las principales conclusionesse recogen en el apartado de resultados delpresente artículo.

Junto al certificado, la Coordinadora le hacellegar a la organización el sello “ONGD evalua-da”.

Dado que la Herramienta nació con una vo-cación de aprendizaje continuo, el sello“ONGD evaluada” debe renovarse cada ciertotiempo. Cuando una organización supera to-dos los bloques de la Herramienta el sello tie-ne una vigencia de tres años. De lo contrario,su vigencia es de un año y debe repetir el pro-ceso al año siguiente para ir mejorando en losbloques que no había superado.


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El sello “ONGD evaluada” lo otorga la Coor-dinadora exclusivamente a sus ONGD socias.Acredita que la ONGD se ha sometido al pro-ceso correctamente y por tanto, que la organi-zación tiene un compromiso firme con la trans-parencia y con la mejora continua. En el casode las organizaciones que no son socias de laCoordinadora, pueden utilizar la Herramientacomo instrumento de autoevaluación y guía deorientación para la mejora dado que es públicay está accesible a través de la página web.

Objetivos y valor añadido de la Herramienta

La Herramienta de indicadores de Transpa-rencia y Buen Gobierno supone un paso adi-cional a lo establecido por la legislación vigen-te en lo que se refiere a transparencia, buengobierno y rendición de cuentas en asociacio-nes, fundaciones y entidades no lucrativas. Ytiene un triple objetivo:

• Poner en marcha un proceso de mejoracontinua que permite a las ONGD fortale-cer su desarrollo organizacional en los ám-bitos de transparencia y buen gobierno.No es, por tanto, un instrumento censor ofiscalizador sino de aprendizaje constante.

• Disponer de un mecanismo más de rendi-ción de cuentas interna: unido a otros,como el Informe Anual del Sector, la He-rramienta permite a la Coordinadora dis-poner de un sistema objetivo para medirel nivel de transparencia y buen gobiernode sus organizaciones socias. De esta for-ma puede conocerlas mejor, realizar unseguimiento de sus avances e irlas apo-yando en aquellas áreas que más lo re-quieran.

• Complementar los mecanismos de rendi-ción de cuentas externa existentes: elsello “ONGD evaluada”, junto al documen-to de resumen de datos elaborado por laCoordinadora, puede hacerse público. LasONGD pueden compartirlo con sus grupos

de interés, financiadores y sociedad en ge-neral, junto a otros instrumentos de rendi-ción de cuentas ya existentes como son lamemoria social, la auditoría de cuentas ola propia web de la entidad.

Respecto a otros instrumentos ya existentes,aporta un valor añadido que se concreta comosigue:

• Es una propuesta del Sector: ha sidoelaborada para y por las propias ONGD,recogiendo las características particularesque las definen y diferencian de otras enti-dades. Por tanto, es la primera herramien-ta de transparencia y buen gobierno delSector propiamente dicha.

• Tiene un carácter global: da un pasomás allá de la rendición de cuentas indivi-dual en pro de una visión global, ofrecien-do una radiografía no sólo de cada ONGDsino del Sector. El hecho de presentar losdatos de manera agregada y con compa-rativa año a año, permite visibilizar el esta-do de partida y la evolución general delconjunto de organizaciones españolas quetrabajan en Cooperación para el Desarro-llo.

• Es flexible: no es un instrumento estático,al contrario: el grupo de trabajo de Trans-parencia y Rendición de cuentas de la Co-ordinadora, con apoyo de personal expertocuando se requiere, se encarga de revisar-la para irla adaptando a las modificacionesdel contexto actual.

• Es objetiva: la Herramienta está formadapor indicadores y en cada uno de ellos es-tá predefinido exactamente lo que hay quemedir y qué fuente(s) de verificación hayque utilizar para ello.

• Es ponderada: los indicadores están pon-derados, no todos valen lo mismo. Cadauno tiene un peso relativo (valor numéricoy grado de importancia) dentro del bloqueen función de su magnitud.


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• Se estructura por bloques: los indicado-res están organizados en bloques temáti-cos para facilitar la comprensión y la eva-luación. Para dar por superado un bloquela ONGD debe: a) Cumplir todos los indi-cadores inexcusables y b) Obtener unapuntuación al menos de 70 / 100.

• Se aplica mediante una evaluación exter-na: el sistema está diseñado para ser revi-sado por cualquier firma auditora inscrita enel ROAC (Registro Oficial de Auditores deCuentas) siguiendo la Recomendación téc-nica6 elaborada para tal fin. Esto dota al pro-ceso de experiencia, independencia, credibi-lidad, pluralidad y facilidad de aplicación.

Resultados

A continuación se presentan los principalesresultados ?cuantitativos y cualitativos? deriva-dos de la puesta en marcha de la Herramienta.

Desde que comenzó a aplicarse de maneraobligatoria, los resultados han sido muy alenta-dores. Tanto el primer año, 2012; como en elsegundo, 2013.

En un año, el porcentaje de ONGD evalua-das creció del 58,2% al 85%, de modo que 4de cada 5 organizaciones socias ya se han so-metido a la Herramienta y son “ONGD evalua-das” con resultados enormemente positivos.Para dimensionar la actual muestra de ONGDevaluadas cabe señalar que los fondos gestio-nados por éstas equivalen al 80% de los fon-dos totales de las ONGD socias, esto es, másde 730 millones de euros.

El análisis por organizaciones muestra queel 84% de las ONGD evaluadas ha superadolos diez bloques que conforman la Herramien-ta. Al ser la primera vez que se sometían alproceso, el resultado indica que partían de unalínea base bastante sólida.

El análisis por bloques e indicadores esigualmente positivo: cada uno de los bloques

es superado, como mínimo, por el 94% de lasONGD evaluadas y en algunos se alcanza el100% (promedio de superación: 96,9%; sóloen Transparencia = 98,5%; sólo en Buen Go-bierno = 95,8%).

En cuanto a indicadores, se observa tam-bién un elevado grado de cumplimiento porparte de las ONGD. Sólo cuatro de ellos nece-sitan cierta mejora porque son cumplidos pormenos del 80% de las organizaciones. Estosindicadores y sus porcentajes de cumplimientorespectivos, son: BG 1.2 (57,4%), BG 3.4(66,2%), BG 4.8 (77,9%) y BG 6.6 (66,2%)

Tanto los resultados globales del Sector co-mo los resultados individuales por ONGD sonpúblicos y pueden ser consultados en la pági-na web: http://webtransparencia.coordinado-raongd.org/

Las ONGD socias que aún no han pasadopor el proceso alegan dificultades económicaso falta de recursos humanos para abordarlo.Para apoyarlas, la Coordinadora ha puesto enmarcha varias medidas que posibilitan su in-corporación lo antes posible. Las principaleshan sido el establecimiento de convenios pro-bono con firmas auditoras (que realizan su tra-bajo de manera voluntaria) y el programa“ONGD mentoras” (organizaciones que ya hanpasado el proceso y conocen a fondo la Herra-mienta ayudan a implementarlo a otras entida-des socias que lo desconocían).

En los próximos años, uno de los principalesretos de la Herramienta es involucrar tambiéna las ONGD que son socias de las Coordina-doras Autonómicas pero no de la Estatal, ha-ciéndose extensiva así a las 450 entidadesque conforman la red de Coordinadoras deONGD en todo el territorio español.

Más allá de los resultados concretos obteni-dos del análisis, el proceso de aplicación hapermitido a las organizaciones realizar un au-todiagnóstico de sus fortalezas y debilidadesen las áreas de transparencia y buen gobierno,así como observarse en comparación con el


conjunto del Sector. Desde ese punto de parti-da las entidades han podido focalizar en lasáreas de mejora detectadas, viéndose grandesavances de un año a otro en las ONGD queles correspondía renovar el sello “ONGD eva-luada”.

Otro de los impactos conseguidos con estainiciativa ha sido el contribuir a generar unconsenso en torno a la importancia estratégicade la transparencia y el buen gobierno, cons-truyendo además un lenguaje común que faci-lita la comunicación y el establecimiento denuevos retos. En este sentido, adoptar com-promisos con altos estándares contribuye adotarse de la legitimidad necesaria para hacerincidencia y exigir mayor y mejor rendición decuentas tanto a los gobiernos como al sectorprivado.

En estos ya casi tres años de andadura pú-blica la Herramienta se ha posicionado comoun elemento de referencia en el ámbito de latransparencia y el buen gobierno en las entida-des no lucrativas, mucho más allá de lasONGD socias de la Coordinadora.

La Herramienta es un instrumento público, adisposición de cualquier organización quequiera utilizarlo. Aunque no sean entidades so-cias de la Coordinadora (y, por tanto, no pue-dan obtener el sello “ONGD evaluada”), nume-rosas organizaciones utilizan la Herramientacomo orientación y guía de buenas prácticaspara la mejora interna, pudiendo hacer inclusouna autoevaluación.

Varias plataformas (entre las que se encuen-tran CONCORD, el Consejo de la Juventud deEspaña, o la Plataforma de ONG de AcciónSocial) han mostrado interés por la Herramien-ta y en algunos casos se están abriendo líneasde trabajo conjuntas.

Por su parte, la Agencia Española de Coo-peración Internacional para el Desarrollo (AE-CID) ha apoyado también el desarrollo de lamisma y la incluye como requisito valorativo ensu Protocolo para la gestión de Alianzas Públi-

co Privadas para el Desarrollo (APPD) de2013.

Asimismo, empresas y fundaciones del sec-tor privado como Ferrovial, Fundación JuanEntrecanales de Azcárate y Obra Social “laCaixa” están también incorporando el sello“ONGD evaluada” como elemento valorativoen las convocatorias abiertas para ONGD.

La Fundación Compromiso y Transparencia,por su parte, eligió la Herramienta como unade las 10 mejores propuestas de diferentessectores –público, privado y tercer sector– enfavor de la transparencia y el buen gobierno.Según la Fundación, “son este tipo de accio-nes voluntarias, nacidas de la convicción, lasque de verdad contribuyen a impulsar las bue-nas prácticas y a elevar los estándares de des-empeño de los diferentes sectores implicados”.En concreto, la Herramienta fue elegida “porimpulsar y desarrollar para el sector de lasONG de desarrollo una herramienta que lespermita evaluar y mejorar sus prácticas detransparencia y buen gobierno”.

La creación y aplicación de la Herramientaha permitido que las ONG de Desarrollo espa-ñolas hagan suyo el compromiso con la trans-parencia y el buen gobierno y estén prepara-das para cumplir con requisitos legales comolos que establece la nueva Ley 19/2013, de 9de diciembre, de transparencia, acceso a la in-formación pública y buen gobierno.

Sin embargo, este no es ni mucho menos elfin del camino. La mejora de la transparencia yel buen gobierno de las ONG es una laborcontinua que permite responder ante las ex-pectativas y exigencias de la sociedad civil y lacomunidad internacional.

Así, por ejemplo, una vez que la Herramien-ta se haya consolidado entre las ONGD espa-ñolas, habrá llegado el momento de alinearlacon otras iniciativas internacionales con el finde que las organizaciones avancen en la ren-dición de cuentas según estándares comunesy comparables.

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Notas1 Para una revisión más amplia sobre los antece-

dentes y el desarrollo histórico de la Herramienta,consultar el artículo CASTEJÓN, A., GONZÁLEZ DELA TORRE, G., HUÉLAMO, A. y MEDINA, J.M.(2014). La Herramienta de transparencia y buen go-bierno de la Coordinadora de ONG de Desarrollo:orígenes, evolución y perspectivas. Revista Españo-la del Tercer Sector nº 26

2 COORDINADORA DE ONGD – ESPAÑA (2007).La transparencia y la rendición de cuentas en lasONGD. Situación actual y retos. I Encuentro de lasONG de Desarrollo: retos de un Sector en cambio.

3 COORDINADORA DE ONGD – ESPAÑA(2012). Indicadores de Transparencia y Buen Go-bierno.

4 INSTITUTO DE CENSORES JURADOS DECUENTAS DE ESPAÑA, CONSEJO GENERAL DEECONOMISTAS Y CONSEJO SUPERIOR DE CO-LEGIOS OFICIALES DE TITULARES MERCANTI-LES DE ESPAÑA (2012). Recomendación técnicapara la emisión de informes de procedimientos acor-dados sobre los indicadores de transparencia y buengobierno en las ONG de Desarrollo.



Referencias

CASTEJÓN, A., GONZÁLEZ DE LA TORRE, G.,HUÉLAMO, A. y MEDINA, J.M. (2014). La Herra-mienta de transparencia y buen gobierno de laCoordinadora de ONG de Desarrollo: orígenes,evolución y perspectivas. Revista Española delTercer Sector nº 26, Madrid (pp. 63 a 94)

COORDINADORA DE ONGD – ESPAÑA (Web en lí-nea). Web específica de la Herramienta de Trans-

parencia y Buen Gobierno de la Coordinadora.Disponible en: http://webtransparencia.coordina-doraongd.org/

COORDINADORA DE ONGD – ESPAÑA (2012). In-dicadores de Transparencia y Buen Gobierno. Dis-ponible en: http://webtransparencia.coordinado-raongd.org/wp-content/uploads/Herramienta_Transparencia_y_Buen_Gobierno_Rev_Marzo_20121.pdf

COORDINADORA DE ONGD – ESPAÑA (2012).Procedimiento de coordinación del proceso anualde aplicación de la herramienta de transparencia ybuen gobierno de la Coordinadora de ONGD– Es-paña a sus organizaciones socias. Disponible en:http://webtransparencia.coordinadoraongd.org/wp-content/uploads/2013/04/PROCEDIMIENTO-Apli-cacion-anual-Herramienta-Transparencia_OK.pdf

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Resumen

Aunque todavía no hay un debate desarro-llado y mucho menos una definición sobre loque podría ser una “Economía Fallida”, pode-mos atrevernos a calificar la economía salva-doreña como tal. Ello en la medida que ha fa-llado en lograr tres cometidos esenciales delbuen funcionamiento de una economía: creci-miento, estabilidad e incremento de capacida-des productivas. Esto es lo que pretende anali-zar y mostrar el presente artículo.

En una primera parte se analiza la fragili-dad/debilidad del crecimiento económico, y so-bre todo la creciente inestabilidad de su entor-no macroeconómico. En una segunda parte setrata de constatar las fallas de dicha economíapara desarrollar procesos de acumulación y/ode incremento de sus capacidades producti-vas. Finalmente, en una tercera parte, se llevaa cabo una reflexión sobre dos aspectos. Porun lado, el hecho de que con tales fallos laeconomía no ha podido ni podrá impulsar pro-cesos de desarrollo. Por otro lado, sin embar-go, si hay cambios de tendencias y rumbo enla política pública, dada las potencialidades dela economía salvadoreña, ésta podrá salir delatolladero.

Palabras clave: economía fallida, fragilidaddel crecimiento económico, inestabilidad, fa-llas.

Abstract

Even if there is not a profound debate onwhat could be a “failed economy” and we arefar from having a definition of that term, wecould define as such the economy of El Salva-dor, inasmuch it failed in achieving the threemain goals of an economy: growth, stabilityand rise of production capacities. This is whatthis article intends to analyze and demonstrate.

In a first part, it analyzes the fragility/weak-ness of economic growth, and specially thegrowing instability of its macroeconomic envi-ronment. The second part focuses on remar-king the faults of that economy to develop anyprocess aimed at accumulate and/or increaseits productive capacities. Finally, the third parta reflection is made on two subjects. On theone hand, the fact that those faults will notallow the economy to boost development pro-cess. On the other hand, on the contrary, toshow that if there are changes in the trendsand direction of the public policy, given the po-tentialities of the Salvadoran economy, it will beable to get out the trap it is in.

Key words:

El Salvador: una economía fallida

ROBERTO RUBIO-FABIÁNUniversidad Centroamericana José Simeón CañasEl Salvador

II. Otras dimensiones de la PazT I E M P O D E

R. Rubio_Marruecos 02/12/14 12:02 Página 101

Aunque todavía no hay un debate desarro-llado y mucho menos una definición sobre loque podría ser una “Economía Fallida”, pode-mos atrevernos a calificar la economía salva-doreña como tal. Ello en la medida que ha fa-llado en lograr tres cometidos esenciales delbuen funcionamiento de una economía: creci-miento, estabilidad e incremento de capacida-des productivas. Esto es lo que pretende anali-zar y mostrar wn el presente artículo.

En una primera parte se analiza la fragili-dad/debilidad del crecimiento económico, y so-bre todo la creciente inestabilidad de su entor-no macroeconómico. En una segunda parte setrata de constatar las fallas de dicha economíapara desarrollar procesos de acumulación y/ode incremento de sus capacidades producti-vas. Finalmente, en una tercera parte, se llevaa cabo una reflexión sobre dos aspectos. Porun lado, el hecho de que con tales fallos laeconomía no ha podido ni podrá impulsar pro-cesos de desarrollo. Por otro lado, sin embar-go, si hay cambios de tendencias y rumbo enla política pública, dada las potencialidades dela economía salvadoreña, ésta podrá salir delatolladero.

En ciencias políticas se suele acuñar el tér-mino de Estado Fallido para calificar aquellosEstados que han fallado o están fallando ensus principales cometidos o roles. ¿Se puedehablar de economías fallidas? Hasta el mo-mento, que sepamos, no hay un debate y mu-cho menos el desarrollo de una definición alrespecto. Tampoco pretendemos ahora daruna definición y menos una respuesta a la an-terior interrogante. Solamente pretendemosmostrar algunos rasgos de una economía que,como la salvadoreña, ha fallado hasta hoy endía en lo que consideramos los tres pilaresfundamentales del buen funcionamiento eco-nómico: crecimiento, estabilidad macroeconó-mica y acumulación de capital.

La economía salvadoreña ha fallado en el lo-gro mínimo de estos tres aspectos. Si por ellola podemos calificar como una Economía Falli-da, no lo sabemos. Lo que sabemos a ciencia

cierta es que si sigue funcionando tal como havenido funcionando, si sigue con las mismasdinámicas, tendencias y políticas, entonces notiene mayor futuro.

Este artículo se divide en tres partes. En laprimera se analiza el comportamiento históricoy actual de la economía salvadoreña en térmi-nos de la solidez de su crecimiento, así comodel logro de la estabilidad de las principalesvariables macroeconómicas. En una segunda,se analiza la capacidad que ha tenido la eco-nomía salvadoreña de desarrollar procesos deacumulación y/o de incremento de sus capaci-dades productivas. Finalmente, en una terceraparte, se hace una reflexión sobre dos aspec-tos: el que tales fallas de la economía no estánfavoreciendo procesos de desarrollo, y el he-cho de que a pesar de sus dificultades, la eco-nomía salvadoreña posee muchas potenciali-dades para salir de su atolladero.

Una economía que ha fallado en crecimiento y estabilización1

En primer lugar, la economía salvadoreña hafallado en producir un crecimiento sólido. Ladinámica del crecimiento económico se ha ca-racterizado, especialmente desde la post gue-rra, por su bajo crecimiento.

Exceptuando el boom económico de postguerra (1992-1995), donde la tasa de creci-miento promedio fue de aproximadamente el6%, el crecimiento económico del país ha sidocada vez más débil: de 1995 al 2000 fue de3.1%, de 2001 al 2004 del 2.1%, de 2005 al2008 de 3.6%, y el promedio de crecimientodel recién pasado quinquenio (2009-2013) fuede apenas 0.8%2.

El crecimiento económico de El Salvador nosólo se ha venido debilitando sino también re-zagando respecto a otros países. En el perío-do 2003-2005, período de relativo crecimientointernacional, la economía mundial creció auna tasa del 4.7% anual, América Latina lo hi-zo en 4%, mientras que la economía salvado-

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reña sólo creció en 2.3%. En el último quin-quenio, la región centroamericana creció a ta-sas superiores al 3%, mientras El Salvador,como hemos indicado, no llegó siquiera al 1%.

En segundo lugar, la economía salvadoreñade post guerra no sólo ha sido tendencialmen-te lenta, sino también inestable. En efecto, alanalizar el comportamiento de las principalesvariables macroeconómicas, podemos perca-tarnos de sus crecientes desequilibrios. Por unlado, el déficit comercial es uno de los más al-tos del continente, girando en torno al 20% delPIB. En los últimos años esa tendencia ha sidocreciente: de enero a octubre 2011 el déficitfue de 3.834 millones, y en ese mismo períodoen 2012 subió a 4.068 millones y a 4.414 millo-nes en 2013.

Valga señalar que ese alto y creciente volu-men de déficit comercial expresa una de lasdeformaciones de la economía salvadoreña,como es su carácter “consumista”, el haberseconvertido más en un gran supermercado queen una gran fábrica: una economía que produ-ce/invierte poco y consume mucho, donde ladinámica del consumo ha estado más articula-da a las importaciones que a la producción na-cional, donde el crédito ha estado preferencial-mente destinado a financiar el consumo mu-cho más que a la inversión3, donde lasexportaciones crecen poco y mucho más lasimportaciones, donde la formación de capitalfijo/inversiones oscila apenas en un 16% delPIB. De ahí que la economía salvadoreña seauna de las pocas economías en el mundo don-de el consumo suele ser mayor que su PIB4.

Otro rasgo importante de la inestabilidad dela economía salvadoreña, y que refleja susdesequilibrios, es el creciente deterioro de lasfinanzas públicas y el incremento alarmante desus niveles de endeudamiento. Aunque la ten-dencia hacia el desequilibrio y la ruta hacia lainsostenibilidad de las finanzas públicas vie-nen desde hace varios años, especialmenteentrado el presente siglo XXI, lo cierto es quese ha profundizado en los últimos cinco/seisaños.

Dos elementos hay que destacar al respecto.En primer lugar, el creciente déficit fiscal, elcual se mantuvo en promedio 2009-2013 en elorden del 4.3% del PIB. Un déficit fiscal globalelevado para un país como El Salvador, dondese cuenta con pocos recursos/flujos para hacerfrente a altas responsabilidades financieras.

En segundo lugar, se destaca la permanen-cia de resultados o déficit primarios negativos:en 2009 el resultado primario (incluyendo elpago de pensiones que tiene que hacer el go-bierno) fue de -3.1%, de -1.9% en 2010, -1.7%en 2011, de -1.2% en 2012, y de -1.9 % en20135. Tal precaria situación fiscal, que se havenido deteriorando con el transcurso del tiem-po, ante la falta de una reforma fiscal integral yante la tendencia populista de ir incrementan-do más los ingresos que los gastos públicos,es lo que ha venido impulsando el crecienteendeudamiento del país. Sin aumentar de ma-nera suficiente y adecuada los ingresos públi-cos, al tiempo que se tiende al incremento ale-gre de los gastos (especialmente en gasto co-rriente más que en gastos de inversión), elresultado es un incremento del déficit fiscal; elcual tiene que ser cubierto con mayores dosisde endeudamiento público.

A pesar de tener, a principios de la décadade los 90, uno de los niveles más bajos de en-deudamiento en el continente (alrededor del20% del PIB), actualmente la deuda del paísya casi alcanza el 60% del PIB (2013); es de-cir, que en alrededor de 20 años la deuda seha incrementado en casi 40 puntos del PIB,aproximadamente, unos 2 puntos del PIB poraño, siendo este nivel el más alto alcanzadodesde el fin de la guerra en 1992. Valga seña-lar que los organismos internacionales reco-miendan que un país como El Salvador no de-biera tener un nivel de endeudamiento supe-rior al 49% del PIB, lo que indicaría queestamos casi 11 puntos arriba de lo internacio-nalmente recomendado6.

Esta situación de creciente deterioro de lasfinanzas públicas ha colocado a éstas en se-rios y recurrentes problemas de liquidez. Los


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prolongados atrasos en pago a proveedores,la falta de fondos de ciertos ministerios/progra-mas para cubrir sus necesidades y compromi-sos mensuales, el uso más frecuente de Le-tras del Tesoro, son una muestra de la críticasituación del fisco7.

La problemática se ha visto agravada por lafalta de acuerdo del gobierno salvadoreño conel FMI. Éste no le ha querido firmar un acuerdostand by al gobierno debido a la falta de cum-plimiento de las metas fiscales acordadas pre-viamente entre ambos. Desde hace variosaños no se ha tenido el acuerdo con el FMI,por lo que ello ha restringido e incluso impedi-do que organismos financieros multilaterales,como el BID y sobre todo el BM, faciliten crédi-tos al gobierno salvadoreño. Los problemas deliquidez gubernamental y la falta misma deacuerdo con el FMI, han a su vez llevado auna degradación en las calificaciones de ries-go país de parte de la mayoría de calificadoras(Fitch, Moodys, Standard’s & Poor’s, etcéte-ra)8; lo que al mismo tiempo dificulta el accesoal crédito comercial en buenas condiciones.

Ante tal panorama, en los últimos años losgobiernos han recurrido a la emisión de bonosinternos, las llamadas Letras del Tesoro (LE-TES), los cuales tienen como función la obten-ción de préstamos internos pagaderos en unaño, con el fin de enfrentar desajustes de caja,es decir , problemas temporales de liquidez.Ahora bien, la situación iliquidez se ha vueltotan seria y recurrente, que la emisión de talestítulos ya no se hace tanto para enfrentar losproblemas eventuales de caja, sino para finan-ciar más deuda, cayendo así en la perversa di-námica de contratar deuda para pagar deuda.

Con ello, el saldo no pagado de los LETES seva acumulando, y al cabo de ciertos años hayque hacer una reestructuración de esta deudade corto plazo, pasando ésta a deuda de largoplazo por medio de la venta de bonos en el ex-terior (sobre todo Eurobonos). A causa de ello,las operaciones de reestructuración de la deudade corto plazo (LETES) por deuda de largo pla-zo (Bonos) se hace cada vez más frecuente.

Así para el caso, si para la reestructuraciónde un saldo acumulado de LETES en 2009 por$663 millones se tardaron 7 años, el crecientedeterioro de la situación fiscal llevó al pasadogobierno a que la siguiente reestructuraciónpor $867 millones se diera en 2012, es deciren solo 3 años, mientras que el gobierno ac-tual se vio forzado a hacer otra reestructura-ción de deuda por $800 a mediados de 2014,es decir en apenas año y medio. Al paso quese va, y de no haber cambios importantes enla dinámica económica y en la política fiscal,dentro de al menos un año el gobierno se veráforzado a hacer otra reestructuración de deu-da; al tiempo que se continuará con la tenden-cia a un mayor endeudamiento.

En fin, el creciente déficit fiscal, el aumentoconstante y alarmante de la deuda pública, ylos recurrentes problemas de liquidez han co-locado al país en la ruta de la insostenibilidadfiscal. El práctico y prolongado estancamientode la economía profundiza y acelera el pasoen esta trayectoria.

Es cierto que todavía la situación económicacrítica no ha tocado al sector bancario privado,el cual goza de cierta estabilidad y liquidez.Sin embargo, tal como sucedió en Grecia, deno hacerse las respectivas correcciones detendencia, una profundización en el deteriorode las cuentas gubernamentales, puede trasla-darse y contaminar el desempeño del sectorprivado, especialmente el financiero.

En consecuencia, hasta el momento actual,podemos afirmar que la economía salvadoreñaha fallado en su capacidad de generar creci-miento y estabilidad macroeconómica. Tam-bién ha fallado, como veremos a continuación,en ampliar las capacidades productivas, en ge-nerar procesos de acumulación.

Una economía que ha fallado enproducir procesos de acumulación

Los procesos de acumulación se miden enlos procesos de ampliación de las capacida-


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des productivas, en la generación de inversio-nes y empleo, en la formación bruta de capi-tal. En esto ha fallado también la economíasalvadoreña, pues tanto los momentos de re-lativo crecimiento (a principios de los noven-ta), como en general los bajos niveles de cre-cimiento, no se han traducido tanto en incre-mento de las capacidades productivas, eninversiones y empleo. Tal crecimiento se hacanalizado/traducido en dinámicas consumis-tas que más bien han tendido a incrementarlas importaciones que a fortalecer la produc-ción nacional de bienes y servicios.

En tal sentido, el crecimiento de la econo-mía salvadoreña ha sido más bien un “creci-miento estéril”. Este tipo de análisis ya se hacía en la primera mitad de los 90, cuandojustamente la economía salvadoreña experi-mentaba altas tasas de crecimiento. “Bajonuestra perspectiva, la dinámica económicaque experimenta actualmente El Salvador, apesar de las relativamente elevadas tasas decrecimiento del PIB, está produciendo variasdeformaciones en su estructura socioeconó-mica. Se trata de un conjunto de deformacio-nes que no sólo están generando/expresandoun proceso de mal desarrollo, sino que inclusopueden volver inviable, a medio/largo plazo,todo intento de desarrollo del país. Una de lasdeformaciones básicas, articulada a otras, eslo que denominaremos el crecimiento estéril…Estéril y frágil, entre otras cosas, en la medidaque el crecimiento económico se sustentaesencialmente en recursos y dinámicas exter-nas, y no tanto en recursos y dinámicas inter-nas.”9

Se trata de una economía cuyo bajo creci-miento se basa en factores externos inciertosy fuera de control como las remesas familia-res proveniente de las migraciones, los pre-cios de unos limitados bienes de exportación,y un consumismo basado en las importacio-nes. La base de la dinámica económica de ElSalvador no se ha establecido en torno a au-mentos de productividad, en inversiones dealto valor agregado, en adecuados niveles deahorro e inversión (ésta tiene un promedio

histórico que apenas ronda el 16% del PIB, ydonde la inversión pública apenas supera el3%), en mano de obra calificada, en competi-tividad.

Es por ello que los aportes de la inversión alcrecimiento han sido bajos, mientras la econo-mía se ha sostenido más en el consumo. Asípor ejemplo, en el período de mayor creci-miento desde el fin de la guerra (90-95), dondela tasa de crecimiento promedio fue de 6.2%,el aporte del consumo a esa tasa fue de 6.9%,mientras que la inversión sólo lo hizo en 2.9%y la exportaciones netas tuvieron una partici-pación negativa del -3.6%. También ha sucedi-do algo semejante en los períodos de menorcrecimiento: de 2005 a 2010, con una tasa decrecimiento promedio del 1,8%, el consumoaportó el 1.8%, las exportaciones netas ape-nas un 0.2% y la inversión tuvo una participa-ción negativa de -0.2%, es decir que en esteperíodo el poco crecimiento se debió casi ex-clusivamente al consumo.

Hay que añadir que una economía no puedeser sostenible en el tiempo si basa su creci-miento excesivamente en el consumo y no enla inversión o las exportaciones. Si adicional-mente, como sucede con la economía salva-doreña, se ha conformado una dinámica don-de el aparato productivo trabaja con altos cos-tos de producción, donde la dolarización pesasobre la competitividad de las exportaciones,donde la estructura productiva además de dé-bil se encuentra poco articulada, tantosectorial10 como territorialmente, entonces lainsostenibilidad es aún mayor.

Unas reflexiones finales

De ahí que la economía salvadoreña se havisto imposibilitada de impulsar sólidos proce-sos de desarrollo, y haya fallado en generarlos recursos necesarios para enfrentar losenormes déficits y desafíos sociales y ambien-tales que tiene. En efecto, a pesar de ciertasmejoras en los niveles de desigualdad y pobre-za, éstos son todavía bastante elevados: en


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2012 el Índice de Gini fue de 0.4 y los nivelesde pobreza alcanzaron a poco más del 40% dela población11.

También, a pesar de los avances en materiade salud y educación, todavía son destacadoslos problemas de acceso a servicios de salud ymedicamentos, así como los de la calidad edu-cativa; mientras los gastos de salud y educa-ción apenas representaron en 2012 el 4,3% yel 3.4% del PIB12.

Por otro lado, el país se ha visto sometido aun profundo deterioro de la convivencia social,especialmente por la alarmante situación deviolencia y el extendido e imparable fenómenode las pandillas (en lo que va de año, el pro-medio de homicidios diarios oscila entre 10 y13, correspondiendo a una de las mayores ta-sas de homicidios en el mundo); mientras ladecaída economía y la crítica situación fiscalno permite contar con suficientes empleos yrecursos para enfrentar lo que se consideracasi una pandemia. Por ejemplo, los gastos enseguridad pública son relativamente bajos e in-suficientes, y no se han incrementado mayor-mente en los últimos años: desde 2008 el gas-to público en seguridad se ha mantenido alre-dedor del 2.8% del PIB13.

Habría que decir, sin embargo, que El Sal-vador cuenta con amplias potencialidades pa-ra superar las profundas fallas estructuralesde su economía y su deficiente desarrollo so-cioeconómico. En efecto, la economía salva-doreña aún cuenta, en medio de su estanca-miento y aguda situación fiscal, con un siste-ma financiero moderno y robusto, el cual gozade buenos niveles de liquidez, así como deaceptables niveles de ahorro y crédito. Poseeun sector empresarial pujante y bastante con-solidado. Una de sus principales ventajas essu ubicación geográfica, lo que en términosregionales lo posiciona como parte de una po-sible plataforma mundial de servicios y valoragregado. Otra de sus ventajas claves es sucercanía con el principal mercado del mundo,los Estados Unidos y la existencia del Tratadode Libre Comercio con este país (CAFTA); al

respecto también cuenta con el amplio merca-do de más de dos millones de salvadoreñosviviendo en ese país, Dispone adicionalmentede una economía dolarizada (que hasta el mo-mento más ha mostrado sus desventajas queventajas). Se trata de un “país compacto” ypequeño donde la circulación (de bienes, per-sonas, conocimiento, información, etc.) esmás ágil e intensa.

En fin, El Salvador es un país con grandesproblemas económicos, pero también congrandes potencialidades para irlos superando.Para irlo logrando, el país debe ir superandolos grandes obstáculos que limitan el desplie-gue de esas potencialidades. Para ello deberáhacer esfuerzos en contar con políticas econó-micas adecuadas, que levanten frenos estruc-turales como la pesada estructura de costos oel consumismo de su dinámica económica.Deberá así mismo contar con una apuesta pro-ductiva estratégica clara y compartida desde lacual se aprovechen sus ventajas geoeconómi-cas. Tendrá sin duda que fortalecer las finan-zas públicas para mejorar sustantivamente lainversión pública, tanto aquellas que contribu-yan a dinamizar la inversión privada, comoaquellas que tiendan a reducir los enormes dé-ficits sociales acumulados.

Y sin duda deberá hacer fuertes avances enmateria de fortalecimiento institucional, moder-nización del Estado, seguridad ciudadana, se-guridad jurídica, respeto al Estado de Derecho,y sobre todo, en materia de reducción de laconflictividad, la polarización e inseguridad po-lítica; porque como muchos afirman acá en elpaís, nuestros problemas son económicos pe-ro las soluciones son sobre todo políticas.Avanzar en estos campos, sin duda permitiráal país alejarse de la economía fallida que ac-tualmente lo caracteriza.

Notas1 La mayoría de los datos que ilustran o soportan

los análisis presentados en esta sección han sido to-mados de los informes trimestrales del Banco Cen-tral de Reserva de El Salvador (BCR). La informa-


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ción que no tenga al BCR como fuente será identifi-cada con su respectiva nota de página.

2 Sin tomar en cuenta el año 2009, año de la crisismundial, donde la dinámica económica cayó un3.1%, el promedio fue de 1.8%, es decir el creci-miento siguió siendo bastante bajo. Ello significótambién que, a diferencia de sus vecinos centroame-ricanos, la economía salvadoreño no ha logrado aúnsalir de la crisis.

3 Mientras las actividades de consumo y el créditoal comercio recibieron entre octubre 2012 y octubre2013 un total aproximado de $450 millones, el sectoragrícola y el industrial apenas recibieron en conjuntoun financiamiento mínimo de 28 millones en el mis-mo período. Fuente: Superintendencia del SistemaFinanciero, Informes Trimestrales 2012-2013.

4 Según el PNUD, El Salvador ocupa la terceraposición como el país con la relación consumo/PIBmás alta, después de Lesotho y Liberia, donde porcada $100 producidos se consumen $102.4. Fuente:PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, El Salva-dor 2010.

5 Estos resultados son importantes pues muestranla capacidad de los gobiernos de tener suficientesrecursos/flujos financieros como para pagar los inte-reses de la deuda. Déficit primarios negativos indi-can que el país ni siquiera cuenta con los recursos/flujos necesarios para cubrir, al menos, el pago delos intereses de la deuda.

6 Fundación Nacional para el Desarrollo, FUNDE,El Salvador: análisis de Sostenibilidad Fiscal, SanSalvador, 2013.

7 Un caso que ilustra esta circunstancia fue el he-cho de que el gobierno tenía apenas 1.4 millonespara hacer frente a los gastos de toma de posesiónpresidencial a mediados de este año 2014, y preten-día sacarlos de los presupuestos asignados a los Mi-nisterios de Salud, Educación y Seguridad. Toda es-ta debilidad financiera ha venido dificultando el acce-so al crédito internacional en buenas condiciones.

8 La caída en la calificación de riesgo país ha sidorealmente grande, pues a principios de la década delos noventa, El Salvador era uno de los pocos paíseslatinoamericanos que se presentaba como “Gradode Inversión”, mientras que ahora la mayoría de ca-sas calificadoras lo ubican en perspectiva negativa.

9 Rubio Fabián, Roberto y Arriola, Joaquín, “Creci-miento estéril o desarrollo”, FUNDE, San Salvador,mayo 1996.

10 Un 48.9% de los sectores poseen encadena-mientos débiles, 35.6% posee encadenamientos re-levantes, mientras que los sectores con mayor dina-mismo y capacidad de arrastres solamente repre-sentan el 15.6% del total. Roberto Rubio-Fabián,“¿Por qué no crece nuestra economía?”, Boletín Al-ternativas para el Desarrollo, Fundación Nacionalpara el Desarrollo, FUNDE, San Salvador, junio 2005

11 Programa de Naciones Unidas para el Desarro-llo, PNUD, Informe Anual 2013, San Salvador, ElSalvador.

12 www.unicef.org/spanish/infobycountry/elsalva-dor_statistics.html

13 Banco Mundial, Evaluación Institucional y deGasto Público del Sector Seguridad y Justicia, mayo2013.

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Jóvenes del Movimiento por la Pazviajan a Letonia

Por tercer año consecutivo, jóvenes del Mo-vimiento por la Paz participan en un intercam-bio europeo, financiado por el programa Eras-mus Plus. Dicho encuentro se celebró en Ru-gaji (Letonia), una pequeña localidad a unos20 kilómetros de la frontera con Rusia. En estaedición, 15 chicos y chicas de Madrid, conedades comprendidas entre los 13 y los 18años, compartieron actividades con jóvenes deLetonia y Francia.

Esta convivencia permite descubrir que losdiferentes niveles socioeconómicos, idiomas

y culturas no son un obstáculo cuando las in-quietudes, el sentido de la solidaridad y losvalores sociales son similares. Para las y losjóvenes del barrio El Pozo-Entrevías (Ma-drid), la participación en los Intercambios Eu-ropeos ha supuesto un gran enriquecimientocultural, personal y curricular, siendo unasexperiencias únicas que han favorecido, sinduda, el que quieran seguir formándose yparticipando en intercambios educativos deeste estilo.

De hecho, el año próximo, serán las y los jó-venes del Movimiento por la Paz las personasencargadas de organizar dicho evento en Es-paña.

DEPARTAMENTO DE COMUNICACIÓNMovimiento por la Paz –MPDL–

III. AgendaT I E M P O D E

NACIONAL

Agenda_Marruecos 02/12/14 12:03 Página 108

El pasado 12 de octubre las calles de Fuen-labrada acogieron la sexta edición de la Carre-ra por la Paz, organizada por el Movimientopor la Paz con el fin de recaudar fondos paraapoyar a las personas más vulnerables. Esteaño, el destino de los fondos era ayudar a fa-milias en riesgo de exclusión social con meno-res a su cargo.

En total, cerca de 600 personas unieron susfuerzas y participaron en las dos modalidades(carrera de 10 kilómetros y Milla por la Paz)que conformaban el evento. Además de las

pruebas deportivas, que contaron con la pre-sencia de la deportista fuenlabreña Aauri Bo-kesa, internacional española en las seleccio-nes de atletismo y baloncesto, el evento contócon talleres infantiles, música en directo, sorte-os de premios y distintas actividades para todala familia.

Una amplia oferta lúdica y deportiva que hi-zo que cientos de personas se dieran cita enFuenlabrada para colaborar con los proyectosde ayuda a familias en riesgo de exclusión so-cial de la Comunidad de Madrid.

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VI Carrera por la Paz: corriendo a favor de ayudas en exclusión social


Combatiendo las microviolencias a golpe de teatro

El Espacio Madrid Mujer acogió el pasadomiércoles 12 de noviembre la representacióndel espectáculo teatral “El cuadrilátero”, comoanticipo a la conmemoración del Día Interna-cional de Eliminación de la Violencia contra laMujer, el 25 de noviembre.

El objetivo no era otro que poner de mani-fiesto, a través de las artes escénicas, las nu-merosas situaciones de violencia que sufrenlas mujeres en su día a día. “Pequeñas” vio-lencias (o microviolencias, como se suelen de-nominar) que pasan desapercibidas e inclusopueden ser asumidas como normales porhombres y mujeres en el día a día, pero quedemuestran el machismo estructural que im-pregna nuestras relaciones sociales. La moda,

el mundo del trabajo, la familia o la educaciónsexual fueron algunos de los temas abordadosen el marco del espectáculo, con una puestaen escena en forma de cuadrilátero que sim-boliza la lucha diaria de las mujeres.

Al término de la representación, el públicoasistente y las artistas participaron en un colo-quio en el que se intercambiaron impresionesen relación a las microviolencias detectadas,tanto en la obra como en el día a día de lasmujeres. Asimismo, se identificaron formas decombatir dichas violencias para, poco a poco,construir una sociedad realmente igualitaria.

El acto estaba organizado por el Centro deServicios Sociales de Entrevías (Ayuntamientode Madrid), en colaboración con una decenade entidades sociales, entre las que se en-cuentra el Movimiento por la Paz.

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Del 23 al 25 de octubre, una delegación de30 profesores y profesoras de distintos centroseducativos españoles visitó algunos de losproyectos del Movimiento por la Paz en Ma-rruecos. Las y los docentes eran las personasganadoras del VI Premio Nacional de Educa-ción para el Desarrollo “Vicente Ferrer”, convo-cado por la Agencia Española de CooperaciónInternacional al Desarrollo (AECID) y el Minis-terio de Educación, Cultura y Deporte.

En el viaje, enmarcado en el “Seminario deintercambio y formación en buenas prácticasen educación para el desarrollo”, la delegaciónespañola, en la que también se encontrabandiferentes representantes de la AECID, pudoconocer de primera mano el papel de la coo-

peración española en Marruecos a través deuna serie de visitas, incluidas algunas a pro-yectos financiados por la AECID y ejecutadospor el Movimiento por la Paz.

El Premio Nacional de Educación para elDesarrollo “Vicente Ferrer” tiene como objeti-vo reconocer la labor de aquellos centros do-centes que desarrollan acciones, experien-cias educativas, proyectos o propuestas pe-dagógicas destinados a sensibilizar, concien-ciar, desarrollar el espíritu crítico y fomentarla participación activa del alumnado en laconsecución de una ciudadanía global, soli-daria, comprometida con la erradicación de lapobreza y sus causas y el desarrollo humanoy sostenible.

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INTERNACIONAL

Los ganadores del Premio Vicente Ferrer visitan Alhucemas (Marruecos)


El viernes 10 de octubre se realizó en elCentro de formación de la Cooperación Espa-ñola en Cartagena de Indias (CFCE), un Forode socialización de los resultados del Conve-nio “Protección a la población afectada por elconflicto interno y consolidación de los proce-sos de restablecimiento y reparación de lasvíctimas y sus asociaciones desde el EnfoqueBasado en Derechos”, implementado por elMovimiento por la Paz en siete municipios dela sub-región Montes de María desde el año2011, con el apoyo financiero de la AECID yactualmente en fase de finalización.

El evento contó con la participación de los re-presentantes de las organizaciones ejecutorasdel Convenio, instituciones y población titular dederechos. Entre las persona asistentes se en-contraban Pablo Gómez-Tavira, coordinador ge-neral de la Cooperación Española en Colombia,Mercedes Álvarez, responsable de tierras, den-tro del sector construcción de paz de la Coope-ración Española en Colombia, y las representan-tes de las organizaciones socias, ejecutoras del

Convenio: Soraya Bayuelo y Rosángela Ronca-llo por parte del Colectivo de comunicaciones delos Montes de María - Línea 21 (CCMML21), Au-ristella Moreno, directora de la Corporación De-sarrollo Solidario (CDS), Edwin de los Ríos, co-ordinador del Convenio en el Instituto Latinoa-mericano para una Sociedad y un Derecho Alter-nativos (ILSA) e Iria Folgueira, responsablede Movimiento por la paz - MPDL en Colombia.

En el marco del acto, numerosos líderes y li-deresas de la región, representantes de orga-nizaciones de base y redes en el territorio, conel apoyo del equipo técnico del Convenio, ex-pusieron los principales resultados e impactosalcanzados a través del trabajo realizado du-rante los últimos cuatro años. Igualmente, lasrepresentantes de las organizaciones partici-pantes señalaron el enorme aprendizaje profe-sional y humano que supuso este proceso pa-ra los equipos ejecutores, así como el compro-miso de todas para continuar apoyando losprocesos de incidencia y participación impulsa-dos desde el Convenio en el territorio.

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Acto de cierre del convenio de apoyo a víctimas en Colombia


Desde el pasado 20 de agosto, el Departa-mento de Sololá, en Guatemala, ya cuenta conuna Fiscalía de la Mujer. Una gran noticia parauna de las zonas más deprimidas y con mayo-res índices de violencia del país centroameri-cano. Según Thelma Aldana, Fiscal General yJefa del Ministerio Público, “ahora las poblado-ras del departamento ya podrán denunciarcualquier tipo de abuso. La función principal dela nueva sede es hacer efectivo el cumplimien-to de la persecución penal y garantizar la co-bertura y servicio de forma inmediata a favorde las mujeres, niñas y niños víctimas”.

La Fiscalía de la Mujer está integrada por 31personas: cinco psicólogos/as, una trabaja-dor/a social, una médico/a, un equipo de litigio,una fiscal, dos auxiliares fiscales y un equipopara la investigación. La Fiscalía estará a dis-posición de las víctimas las 24 horas del día ycuenta con una cámara Gesell para evitar larevictimización.

La apertura de la Fiscalía de la Mujer, en laque ha trabajado el Movimiento por la Pazmediante la asesoría técnica y la formación desus integrantes, se enmarca dentro del Mode-

lo de Atención Integral para víctimas de vio-lencia sexual y violencia contra la mujer queimpulsa el Ministerio Público guatemalteco.Una iniciativa que pretende, en un país con al-tos niveles de violencia hacia la mujer y conuna tasa de impunidad del 98%, brindar unservicio integral a las víctimas por medio deacciones coordinadas para garantizar la pro-tección y el esclarecimiento de los hechos enlas primeras horas de la denuncia, mejorar lapersecución penal y atender a las víctimas demanera integral, inmediata y permanente, evi-tando la revictimización.

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Misión cumplida: Sololá cuenta con una Fiscalía de la Mujer


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