Tribunal Constitucional y Gobiernos Regionales - Jorge León

Gaceta del Tribunal Constitucional N.º 7, julio-setiembre 2007

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y GOBIERNOS REGIONALES

Jorge León*

Sumario: I. PRESENTACIÓN. II. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y GOBIERNOS REGIONALES. 2.1. Educación. 2.2. Patrimonio cultural. 2.3. Recursos naturales. 2.4. Bienes y rentas. 2.5. Importaciones y aranceles. 2.6. Demarcación territorial. 2.7. Control institucional. III. CONCLUSIÓN.

I. PRESENTACIÓN

La reforma constitucional que introdujo la Ley N.º 27680 de 2002, del capítulo de la Constitución, referido a la descentralización, significó un avance decisivo en el proceso de descentralización del aparato estatal. A partir de allí, por un lado, se ha venido implementando gradualmente el proceso de transferencias sectoriales del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales (GR) y Gobiernos Locales; de otro lado, los GR han comenzado a ejercer las distintas competencias que la Constitución y las leyes de la materia les reconoce, entre ellas sus competencias normativas.

A pesar de la delimitación constitucional y legislativa que ha realizado el Congreso de la República de las competencias, funciones, recursos económicos, relaciones y responsabilidades, entre otras, de los GR era de esperarse el surgimiento de casos de conflictos normativos entre los GR y el Gobierno Nacional1.

Muchos de esos conflictos, por su relevancia constitucional han sido resueltos por el Tribunal Constitucional (TC) en el marco de sus competencias establecidas en el artículo 200º de la Constitución del Estado; lo cual viene permitiendo que, vía jurisprudencial, el TC precise progresivamente los ámbitos de competencia de los GR, a fin de que su ejercicio no afecte el ámbito de actuación de otros poderes del Estado u órganos constitucionales a los cuales la Constitución, al igual que a los GR, les reconoce también autonomía e independencia.

* Asesor Jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Docente del Postítulo en Derechos Fundamentales y del Postítulo en Derecho Procesal Constitucional en la PUCP. Docente de la Academia de la Magistratura. Egresado de la Maestría en Derecho con Mención en Derecho Constitucional en la Escuela de Graduados de la PUCP. Abogado egresado de la UNMSM.

1 César Landa. «Balance constitucional de la regionalización». En Derecho, N.º 43-44, diciembre, Lima, 1989. p. 191 y ss.

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De ahí que el propósito que se persigue a través de este trabajo es únicamente realizar un resumen jurisprudencial de las sentencias más relevantes del TC que han tenido clara incidencia en los distintos ámbitos de actuación de los GR.

II. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y GOBIERNOS REGIONALES

El desarrollo jurisprudencial por parte del TC, a través de la interpretación y de la argumentación jurídicas, de las disposiciones de la Constitución que reconocen las competencias de los GR y también del desarrollo constitucional que de ellas realizan la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.º 27783) y de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (Ley N.º 27867), se ha realizado básicamente a través del proceso de inconstitucionalidad y del proceso competencial. No obstante, los temas materia de resolución han sido diversos. Están presentes, por ejemplo, temas como: educación, patrimonio cultural, recursos naturales, bienes y rentas, importaciones y aranceles, así como demarcación territorial y control institucional, como se verá seguidamente. 2.1. EDUCACIÓN

En lo que se refiere a la materia educativa y las competencias de los GR, el TC ha tenido ocasión de pronunciarse en la STC 0047-2004-AI/TC, sentencia expedida en virtud de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Gobierno Regional de San Martín contra la Ley N.º 27971, que facultaba al Ministerio de Educación el nombramiento de los profesores aprobados en el concurso público autorizado por la Ley N.º 27971. Remitiéndose al caso concreto, el TC resaltó que, al momento de expedirse la norma impugnada, la competencia para nombrar profesores de colegios estatales no era exclusiva del Gobierno Nacional, sino compartida con los GR.

En ese sentido, luego de realizar un análisis de la normatividad existente que regula las competencias compartidas entre dichos niveles de gobierno, el TC concluye que si al gobierno nacional, mediante el Ministerio de Educación, le corresponde fijar las políticas sectoriales en materia de personal (incluido el personal docente), así como implementar la carrera pública magisterial, a los gobiernos regionales les corresponde conducir, mediante su Unidad de Gestión Educativa Local y a través de su Dirección Regional de Educación, coordinadamente, el proceso de evaluación y de ingreso del personal docente, atendiendo los requerimientos de cada institución educativa.

De esta forma, a criterio del TC, el nombramiento de profesores en los colegios estatales está sujeto a un procedimiento, que el TC denomina «a cascadas», en el que cada uno de sus gestores –desde el Ministerio de Educación, pasando por el Gobierno Regional y culminando en la Unidad de Gestión Educativa

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Local– tienen participación y tareas específicas, que deben ejecutar en forma coordinada.

2.2. PATRIMONIO CULTURAL

La impugnación en sede constitucional de sendas ordenanzas regionales expedidas por los GR de Cusco y Huánuco, mediante las cuales se declaraba a la hoja de coca como patrimonio regional cultural dio lugar a la STC 0020-2005-AI/TC y 0021-2005-AI/TC (acumulados). Debe tomarse en consideración que la competencia de los GR para intervenir en la declaración de determinados bienes culturales –sean éstos materiales o inmateriales–como patrimonio cultural de la Nación, debe ser analizada a la luz de lo dispuesto en la Constitución, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación.

En esa dirección, el TC estimó que nos encontramos ante un supuesto de competencias compartidas entre el Gobierno Nacional y los GR, limitándose la competencia de estos últimos a proponer que determinados bienes sean declarados como patrimonio cultural de la Nación, siempre que dichas propuestas no afecten el principio de unidad del Estado y se efectúen en concordancia con las políticas y planes nacionales de desarrollo. Ello se debe a que las funciones y competencias de los GR deben estar expresamente reconocidas en el ordenamiento jurídico, supuesto que no se presentaba en el caso del reconocimiento de una competencia para declarar un bien como patrimonio cultural de la Nación.

En la sentencia mencionada, el TC concluyó que los GR no tienen competencia para declarar un bien como patrimonio cultural de la Nación. Por el contrario, tal declaración, cualquiera sea el lugar en el que se encuentre el bien, corresponde al Instituto Nacional de Cultura, la Biblioteca Nacional y el Archivo General de la Nación, dentro de los ámbitos de competencia de estos tres órganos de carácter nacional. No obstante, los GR ostentan competencia para promover la declaración de un bien que se encuentre en su ámbito territorial como patrimonio cultural. También la tienen en materia de protección y conservación sobre los bienes del patrimonio cultural de la Nación que se encuentren dentro del ámbito territorial de la Región respectiva.

Pero, ¿qué ocurre con aquellos bienes que ostentan un importante valor sólo para una determinada comunidad? Al respecto, el TC ha sido enfático en reconocer que al ser el Perú una República democrática, deben salvaguardarse valores constitucionales como el pluralismo, tolerancia y respeto a las diferentes culturas, motivo por el cual una concepción mayoritaria no puede implicar un menoscabo o desconocimiento de las posiciones minoritarias.

Por ello, interpretando el artículo 43º de la Constitución señala que en el principio democrático residen valores constitucionales como el pluralismo, la

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tolerancia y el respeto por la costumbre, idiosincrasia y cosmovisión ajena. En tal sentido, el hecho de que por efecto de la diversidad cultural constitucionalmente reconocida, diversos rasgos espirituales y materiales se concreticen en grupos minoritarios, no puede ser razón válida para desconocer o, peor aún, menoscabar sus legítimas manifestaciones.

Por el contrario, cuando al acto apoyado en el principio mayoritario acompaña el avasallamiento, éste pierde su valor de neutralidad, y prevalecen lo valores contramayoritarios de la Constitución, como la igualdad (artículo 2º-2 de la Constitución) y el pluralismo (artículo 2º-19, 43º y 60º de la Constitución) para recomponer el equilibrio constitucional del que el poder tiende a desvincularse.

2.3. RECURSOS NATURALES

Otra materia de singular relevancia constitucional lo constituye, sin lugar a dudas, la protección del medio ambiente; esto es, la regulación de los recursos naturales, sobre todo su uso y explotación sostenible. Con relación a este tema, el TC dictó la STC 0002-2003-CC/TC, sobre el conflicto constitucional de competencias entre el Gobierno Regional de Madre de Dios y el Poder Ejecutivo (concretamente con el Instituto Nacional de Recursos Naturales, INRENA). El conflicto de competencias se suscitó por cuanto que este último decidió realizar un segundo concurso público de otorgamiento de concesiones forestales con fines maderables en Madre de Dios, sin que hayan mediado coordinaciones previas con las autoridades correspondientes del Gobierno Regional.

Así, dado lo fundamental de preservar un medio ambiente equilibrado, el TC estimó que a pesar que en el marco del proceso de descentralización se puedan haber establecido competencias exclusivas a los distintos niveles de gobierno respecto a la administración de los recursos naturales, sin embargo no puede negarse la existencia de un compromiso compartido a nivel central, regional y local con la preservación de un medio ambiente idóneo para el desarrollo de la vida. Sobre la base de dicha consideración, se realiza una referencia a las normas que establecen las competencias –exclusivas y compartidas– de los gobiernos regionales en materia de medio ambiente como la promoción, gestión y regulación de las actividades económicas en los sectores de agricultura y aquellos vinculados con el medio ambiente, así como la gestión sostenible de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad ambiental.

No obstante, el supremo intérprete de la Constitución nos recuerda que el proceso de descentralización y consecuentemente, la transferencia de competencias a los GR, se rige por determinados principios como el de progresividad y criterios lógicos y técnicos. En efecto, en la STC 0002-2003-CC/TC se menciona el proceso de transferencia de competencias debe efectuarse con criterios lógicos y técnicos que permitan el ejercicio eficaz y eficiente de la respectiva competencia.

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Tales criterios son: a) la capacidad de gestión de cada Gobierno Regional para ejercer las competencias y funciones asignadas por ley; b) las reglas de prudencia y transparencia fiscal y las normas técnicas de los sistemas administrativos del Estado; c) la inclusión de las actividades, programas, proyectos de inversión y fondos sociales que les correspondan recibir en los planes de desarrollo regional; d) la adopción de medidas que favorezcan la promoción de inversiones; e) la compatibilización de los planes de desarrollo regionales con las políticas nacionales de desarrollo; f) evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.

Lo expuesto implica, entonces, que si bien en el plano jurídico se puedan haber transferido determinadas competencias exclusivas, compartidas o delegadas a los GR la posibilidad de que estas puedan ser ejercidas se encuentra supeditada a que se haya realizado una transferencia efectiva con cumplimiento de los criterios antes señalados.

2.4. BIENES Y RENTAS

La administración de los bienes y rentas por parte de los GR tampoco ha sido una materia que haya quedado exenta de pronunciamiento por parte del TC. Ello se dio en virtud de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Gobierno Regional de Lima, en representación de cinco mil setecientos dieciséis ciudadanos, contra el artículo 2º de la Ley N.º 28374, que regula la distribución de los recursos en el caso de la adjudicación directa de predios en el ámbito de desarrollo de proyectos de interés nacional, y que motivara la expedición de la STC 0002-2005-PI/TC.

En esta sentencia el TC señala que existe un reconocimiento constitucional de la competencia de los GR para administrar sus bienes y rentas, siempre que se ejercite en armonía con los planes y políticas nacionales y locales de desarrollo. En ese sentido, si bien la competencia de los GR es exclusiva, ello no implica que sea excluyente, por lo que se estimó que la ley cuestionada solamente estaba regulando competencias compartidas entre el gobierno nacional y los GR, ya que la Ley de Bases de Descentralización señaló que la promoción, gestión y regulación de actividades económicas vinculados a sectores como energía e hidrocarburos (el caso versaba sobre la construcción de una planta licuefacción de gas natural) era una competencia compartida entre estos niveles de gobierno.

Ahora bien, en la sentencia referida no solamente se encontraban involucradas competencias de los GR, sino también de los gobiernos locales. Es por ello que el TC estima que existe un reconocimiento expreso de las competencias municipales que está siendo regulada por la norma cuestionada, pues según la Constitución, los gobiernos locales son competentes para crear, modificar y suprimir licencias municipales, conforme a ley. Asimismo, cabe mencionar que el TC entiende que cuando la ley cuestionada considera como válidos los títulos

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habilitantes (autorizaciones y licencias, por ejemplo) emitidos por las municipalidades correspondientes; lo único que realiza es desarrollar y reconocer competencias que se encuentran claramente establecidas en la Constitución, como la facultad de crear, modificar y suprimir licencias conforme a ley.

2.5. IMPORTACIONES Y ARANCELES

El proceso de descentralización, especialmente respecto a los GR cuenta con una diversidad de aristas que, eventualmente, pueden generar conflictos entre los niveles de gobiernos. Ello se manifestó en la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Gobierno Regional de Tacna contra la segunda disposición final y transitoria de la Ley N.º 27825, que establecía una nueva distribución porcentual del arancel especial aplicable a las importaciones de bienes que tenían como destino la Región Tacna; cuestión que fue resuelta por el TC en la STC 0012-2003-AI/TC.

Atendiendo a dicha controversia, el TC recordó que si bien los GR cuentan con determinadas competencias exclusivas en materia económica como la administración de sus bienes y rentas, existen determinadas materias que son exclusivas y excluyentes del Gobierno Nacional, como es el caso de la creación y supervisión de la política tributaria. Así también, y dado que la controversia se planteó debido a la distribución de lo recaudado como consecuencia de los tributos, consideró que a pesar que no existía un reconocimiento expreso en una norma de la potestad de distribuir lo recaudado, ello se encontraba implícito en la potestad de regulación tributaria, en síntesis, de la potestad tributaria.

En la sentencia se menciona que aunque en ninguna de las disposiciones cuestionadas se precisa que la potestad de regulación tributaria incluye la determinación del órgano público competente para distribuir los montos que se recauden como consecuencia de la aplicación de los tributos creados, el TC consideró que tal facultad se encuentra implícita en la potestad de regulación tributaria, toda vez que una interpretación contraria supondría afirmar que no existe órgano titular de dicha facultad, quedando abierta la posibilidad de que cualquier órgano público se arrogue la función de distribución de los tributos. En consecuencia, según el TC, los poderes Legislativo y Ejecutivo están facultados para, vía ley o decreto legislativo, respectivamente, determinar la distribución del tributo o, en su caso, delegar dicha facultad en algún otro órgano público, que, desde luego, podría ser uno de los órganos de gobierno de los GR. Claro está que, en el caso de los aranceles o tasas, tal facultad, para determinar su distribución o para delegar tal potestad, queda reservada al Poder Ejecutivo, vía decreto supremo.

Otro punto resaltante de la sentencia antes mencionada lo constituye la invocación que se realiza del principio de solidaridad y colaboración que debe

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regir el proceso de descentralización, y que debe ser entendido como que el progreso y desarrollo de una zona ubicado en un gobierno regional, debe implicar también un beneficio para otros GR. Por ello, concluye el TC señalando que dicho principio, aplicado al caso, determina que el desarrollo de la Zona Comercial de Tacna, en la medida de lo posible, deba significar, a su vez, el progreso de otros GR, máxime si éstos coadyuvan en el crecimiento económico de aquel núcleo comercial. Tal es el caso de los GR de Moquegua y Arequipa, los cuales, a través de sus puertos de Ilo y Matarani, respectivamente, contribuyen al ingreso de mercancías hacia el territorio del Gobierno Regional de Tacna, ya que éste no cuenta con puertos.

Pero cabe mencionar que la sentencia STC 0012-2003-AI/TC no ha sido la única oportunidad que tuvo el TC para pronunciarse en materia importaciones y que, precisamente, tuvo como protagonista nuevamente al Gobierno Regional de Tacna, sólo que en esta ocasión intervino en el proceso de inconstitucionalidad en calidad de demandado. En efecto, en la STC 0031-2005-AI/TC, el TC declaró la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 009-2005-CR/GOB.REG.TACNA, que habilitaba y regulaba la importación y comercialización de ropa y calzado de segundo uso.

En la referida sentencia, si bien se reconoce la competencia de los GR para promover y regular la actividad de comercio, de forma que se promueva el desarrollo económico de la región, resultando ello acorde con el proceso de descentralización; no puede desconocerse que dichas competencias tienen que ser ejercidas en concordancia con los planes y políticas nacionales y locales de desarrollo. Por ello el supremo intérprete de la Constitución afirma que las competencias previstas en el artículo 192º no pueden llevar a obstaculizar o poner en una situación de detrimento tanto las competencias del Gobierno Nacional como las de otros GR. En esa dirección, respecto a las importaciones, el TC es claro al reconocer que está relacionado con la política arancelaria del Estado, la cual es competencia del Gobierno Nacional, y no así de los GR.

Según el TC, en la medida en que la importación, entendida como régimen jurídico mediante el cual se permite el ingreso legal de mercancías provenientes del exterior para ser destinadas al uso o consumo, tiene una incidencia directa en la economía no sólo de una determinada región, sino más bien en la política arancelaria del Estado, se constituye en un ámbito en el cual el Gobierno Nacional, y no el Gobierno Regional de Tacna, ostenta competencia. La Constitución reconoce que el Poder Ejecutivo, de acuerdo con el artículo 25º de la Ley de Bases de la Descentralización, ejerce el Gobierno Nacional y dirige la economía nacional tanto en situaciones extraordinarias como extraordinarias.

Pero lo que acentuaba también la inconstitucionalidad de la ordenanza regional cuestionada era que la misma legitimaba la comercialización e importación de ropa y calzado de segundo uso, lo que había sido prohibido por la Ley N.º 28514, expedida por el Congreso de la República. Dicha contradicción entre lo

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dispuesto por la norma de alcance nacional y la regional condujo a que el TC, aplicando el test de la competencia y bajo el principio de unidad, en general, y del principio de cooperación y lealtad nacional, en particular, concluyera que si bien a los GR se les reconoce autonomía política, económica y administrativa, al tener un deber de cooperación leal o de lealtad nacional, en la consecución de los fines estatales, las normas que dicten no pueden entrar en contradicción con las leyes nacionales.

2.6. DEMARCACIÓN TERRITORIAL

En materia de demarcación territorial el TC ha resuelto dos demandas de inconstitucionalidad, si bien la controversia constitucional se ha dado, en un caso, entre dos GR y, en otro, entre un GR y el Congreso de la República, como a continuación veremos.

La STC 0013-2005-AI/TC resuelve la demanda de inconstitucionalidad presentada por el GR de Ucayali contra el GR de Junín. El demandante alegaba que la Ordenanza Regional N.° 016-GRJ/CR, expedida por el Gobierno Regional de Junín era inconstitucional por cuanto violaba el artículo 102°-7 de la Constitución, el cual establece que «[s]on atribuciones del Congreso (...) 7) [a]probar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo». Más aún, la referida ordenanza el Gobierno Regional de Junín, a juicio del demandante, pretendía establecer la delimitación territorial entre dos provincias comprendidas, a su vez, dentro de dos regiones diferentes, asumiendo competencias que sólo le corresponde al Congreso de la República a propuesta del Poder Ejecutivo. El Gobierno Regional de Junín contra argumentó que la Ordenanza aludida no contravenía la Constitución, pues su expedición se sustentó en el valor técnico, administrativo y jurídico del Informe Técnico N.° 003-2004-PCM/DNTDT, expedido por la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial; con lo cual no se establecía delimitación alguna entre las provincias de Satipo y Atalaya. De ahí que, en su parte resolutiva, se confirme y acate la definición de límites aprobada por la referida Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, declarando formal el informe técnico y ordenando su difusión a nivel del departamento de Junín y la Nación, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 30º del Decreto Supremo N.° 019-2003-PCM.

A juicio del TC la ordenanza impugnada tenía dos propósitos: (1) formalizar la definición de límites territoriales aprobada por la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros; y (2) difundir esa misma definición de límites territoriales a nivel del departamento de Junín y la Nación. El TC estima que en la medida que la segunda finalidad no constituye una aprobación de la definición de límites territoriales, sino sólo su difusión, se detiene en analizar más bien si la formalización de la definición de

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límites territoriales constituye una aprobación de la demarcación territorial, el cual sólo puede ser realizado por el Congreso de la República, de conformidad con el artículo 102º-7 de la Constitución.

Para el TC la formalización que la ordenanza cuestionada realiza no incide sobre la demarcación territorial, por cuanto los conceptos de demarcación territorial y definición de límites territoriales no aluden a una misma realidad, sino a dos cosas diferentes. La demarcación territorial supone el proceso técnico-geográfico mediante el cual se organiza el territorio a partir de la definición y delimitación de las circunscripciones político-administrativas a nivel nacional; es aprobada por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo. Mientras que los límites territoriales son aquellos representados en la cartografía nacional a escala determinada, mediante el trazo de una línea continua y una descripción literal, que define dicho trazo de forma inequívoca.

La demanda se desestima en este extremo por cuanto la formalización de los límites territoriales a través de la ordenanza regional cuestionada constituye una etapa del proceso de demarcación territorial, existiendo entre aquella y esta una relación de especie a género, o de parte en relación al todo. A criterio del TC, era claro que mediante ella el Gobierno Regional de Junín no aprobó demarcación territorial alguna y, por tanto, no se vulneró el artículo 102º-7 de la Constitución del Estado. No obstante ello, el TC se pregunta si: ¿tiene competencia el Gobierno Regional de Junín para formalizar la definición de límites territoriales aprobada por la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial?

El TC estima este extremo de la demanda pues considera que no es competencia de los GR formalizar la definición de límites territoriales que pudiera aprobar la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial sino, en todo caso, de la Presidencia del Consejo de Ministros. En efecto, sólo éste es competente para reconocer (o no) el valor técnico, administrativo y jurídico de los informes que emita dicha Dirección, en tanto que este último es un Órgano Técnico Especializado dependiente del Consejo de Ministros. De ahí que se señale que así como el Gobierno Central no debe inmiscuirse en el tratamiento y regulación de aspectos que son de competencia constitucionalmente reservada a los GR, de la misma forma estos no pueden inmiscuirse en el ámbito de competencias que la Constitución y las leyes de desarrollo constitucional han garantizado en favor del Gobierno Central o algunas de sus dependencias.

Una segunda demanda de inconstitucionalidad resuelta por el TC sobre materia de demarcación territorial es la presentada por el Gobierno Regional de Pasco contra el Congreso de la República. Éste había aprobado la Ley N.º 26458, que crea la Provincia de Lauricocha. Sobre el particular, el TC dictó la STC 0033-2005-PI/TC. En ella se reafirma la competencia del Congreso de la República

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para aprobar la demarcación terrritorial, en virtud de lo dispuesto expresamente en el artículo 102º-7 de la Constitución.

No obstante, es oportuno referir la alusión que realiza el TC a la redacción original y modificada del artículo 190º de la Constitución, precisando sus alcances. Si bien estima que dicha norma no resulta aplicable al tratarse de la creación de una provincia y no de una región, o una norma que modifique alguna –entiéndase una región–, es pertinente citar la distinción mencionada: «[e]sto es que, según se infiere del precepto citado, las regiones se “constituyen” o son “creadas” dentro del proceso de regionalización, el cual –conforme a la norma original–, lo será a iniciativa y por mandato de las poblaciones, mientras que el artículo actualmente en vigencia, precisa que dicho proceso se iniciará cuando se elijan los gobiernos regionales sobre la base de los “actuales departamentos”».

En el primer caso se establece el mecanismo de constitución de las regiones, mientras que, en el segundo, se establece la fecha de inicio del proceso de regionalización, el mismo que, conforme a los hechos que son de público conocimiento se inició el 1 de enero de 2003, cuando las autoridades regionales elegidas en las elecciones regionales y municipales del año 2002 comenzaron a ejercer las atribuciones establecidas a favor de los gobiernos regionales en la Constitución y en la legislación de la materia.

Mención aparte merece la cuestión de si un decreto supremo puede formar parte del bloque de constitucionalidad. Esto es relevante por cuanto el demandante sostuvo la tesis de que el Decreto Supremo 044-90-PCM, en razón de la materia que regulaba, formaba parte de dicho bloque. El TC no compartió este criterio pues no cualquier norma puede formar parte del bloque de constitucionalidad, sino sólo aquellas leyes a las que la Constitución ha conferido la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango.

Aunque el demandante argumentó la equiparación del Decreto Supremo 044-90-PCM con el Reglamento del Congreso, con la finalidad de considerar a dicho decreto supremo como una norma que integra el bloque de constitucionalidad, el TC precisó que ello no era posible, ya que el Reglamento del Congreso tiene rango de ley, por mandato de la propia Constitución (artículo 94º). En consecuencia, dado que el Decreto Supremo 044-90-PCM era una norma reglamentaria, no forma parte del denominado bloque de constitucionalidad y no puede ser utilizada como parámetro normativo para evaluar la constitucionalidad de normas de mayor jerarquía, como era el caso de la Ley 26458.

2.7. CONTROL INSTITUCIONAL

Entre las diversas materias de relevancia constitucional relacionadas con el proceso de descentralización sobre las que el TC se ha pronunciado, una de

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ellas es la potestad de designar a determinados funcionarios de la Contraloría General de la República. Ello ocurrió en la STC 0005-2006-CC/TC, expedido en virtud de la demanda de conflicto constitucional de competencias interpuesta por la Contraloría General de la República contra el Gobierno Regional de Amazonas, con la finalidad que se declare de exclusiva competencia de la Contraloría la designación del Jefe del Órgano de Control Institucional, dejándose sin efecto la reposición de un funcionario en dicho cargo por parte del Gobierno Regional.

Lo singular del caso radica en que la reposición del funcionario por parte del Gobierno Regional de Amazonas y que, según lo señalado por la Contraloría, vulneraba lo dispuesto en el artículo 19º de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, se debió al cumplimiento de una resolución judicial dictada en un proceso contencioso administrativo. Ante dicho estado de la cuestión, el TC resuelve que, en efecto, el Jefe del Órgano de Control Institucional depende administrativamente de la Contraloría General y no de los GR; debiendo advertir ello no solo el nivel de gobierno demandado, sino también los órganos jurisdiccionales que ordenaron la reposición del Jefe designado por el Gobierno Regional.

Para el TC una vez efectuado el nombramiento por la Contraloría General de la República del Jefe del Órgano de Control Institucional del Gobierno Regional de Amazonas, al resolverse la demanda contencioso-administrativa, los órganos jurisdiccionales debieron tener presente que, si se expedía una sentencia estimatoria, como al final se hizo, los efectos de la decisión no podían poner en entredicho el nombramiento efectuado por la Contraloría General de la República, pues de otro modo se habría afectado la autonomía de dicho órgano de relevancia constitucional, al ordenarse la reposición de un funcionario laboralmente vinculado al Gobierno Regional de Amazonas; cuando, de conformidad con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el Jefe del Órgano de Control Institucional depende funcional y administrativamente de la Contraloría General de la República.

III. CONCLUSIÓN

Ningún proceso de descentralización del Estado se ha realizado sin que se hayan dado conflictos constitucionales entre los distintos niveles de gobierno, tal como lo demuestran las experiencias jurídicas comparadas de Italia2, Alemania3 y España4, por ejemplo. De ahí que la existencia de dichas

2 Cfr. Máximo Severo Giannini. Las regiones en Italia. Madrid: Civitas, 1984. 93 pp.; también Alberto Lucarelli. Percorsi del regionalismo italiano. Milano: Giuffrè Editores, 2004. 198 pp.

3 Cfr. Stern, Klaus. Derecho del Estado de la República Federal alemana. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987. pp. 347 y ss.; además, Häberle, Peter. El federalismo y el regionalismo como forma estructural del Estado constitucional. México D.F.: UNAM, 2006. 186 pp.

4 José. J. Fernández Alles. «Bases para una teoría constitucional española sobre relaciones intergubernamentales». En Revista Española de Derecho Constitucional, Año 24, N.º 72, septiembre-

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controversias no es per se negativa para la consolidación de un Estado constitucional y democrático, ni mucho menos tiene que interpretarse como la inviabilidad de construir un Estado efectivamente descentralizado tal como dispone el artículo 188º de la Constitución. No, por lo menos, mientras dichos conflictos se resuelvan por las vías institucionales previstas en nuestro ordenamiento constitucional.

Es evidente que en la tarea de construir un Estado efectivamente descentralizado tanto el Gobierno Nacional como los GR y los Gobiernos Locales desempeñan un rol importante, en la medida que ejerzan sus competencias dentro de los cánones constitucionales y legales establecidos para tal fin. Pero como ello no siempre es posible de ser realizado, en algunos casos el ejercicio de las competencias jurídicas puede dar lugar a determinados conflictos constitucionales, no obstante que las relaciones entre los distintos niveles de gobierno deben realizarse bajo el principio de coordinación y cooperación entre ellos.

En este supuesto le corresponde al TC, en tanto órgano supremo de control constitucional, resolver las controversias jurídicas que pudieran suscitarse entre el Gobierno Nacional, los GR y los Gobiernos Locales, a través de los procesos constitucionales pertinentes. De ahí que también en la afirmación de la división vertical y horizontal del poder, el TC cumple un rol trascendental en virtud de su función pacificadora, tal como se ha podido apreciar en las sentencias antes reseñadas y que comprenden materias constitucionales de muy diversa índole.

Lima, octubre de 2007.

diciembre, Madrid, 2004. pp. 51 y ss.

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