1. INFORME ESPECIALEn virtud de las funciones conferidas por el artculo 85 de la Constitucin Nacional, en uso de las facultades establecidas por el artculo 118 de la Ley N 24.156, la AUDITORA GENERAL DE LA NACIN efectu un examen especial con el objeto que se detalla en el apartado 1 siguiente.1.- OBJETOLa labor tuvo por objeto realizar un estudio especial sobre el marco normativo legal aplicable a las Universidades Nacionales identificando las principales observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas en las diferentes auditoras desarrolladas por la AGN e indicando sintticamente las correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada observacin.2.- ALCANCE DE LAS TAREAS El alcance del examen fue realizado de conformidad con las normas de auditora de la AUDITORA GENERAL DE LA NACIN, aprobadas por Resolucin N 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artculo 119, inciso d) de la Ley N 24.156, habindose practicado los siguientes procedimientos: 1- Se obtuvo de la pgina Web del Ministerio de Educacin de la Nacin el detalle de Universidades declaradas en: a- Base de datos ARAUCA 2007 b- Planilla de indicadores de poblacin estudiantil de instituciones pblicas ao 20091

2. 2- Se cotej la informacin referida en los puntos anteriores a fin de determinar el total de Universidades funcionando entre los aos 2009 y 2012. 3- Se obtuvo de la pgina Web del Ministerio de Economa de la Nacin, la Planilla Anexa al artculo 12 de las Leyes de Presupuesto de los aos 2009, 2010 y 2012, publicada por la Oficina Nacional de Presupuesto. 4- Se analiz la asignacin presupuestaria entre las distintas Universidades, en el perodo 2009/2012. 5- Se analiz la asignacin presupuestaria por estudiante, en base al Presupuesto 2009 y las Planilla de indicadores de poblacin estudiantil de instituciones pblicas correspondientes al ao 2009. 6.- Se procedi a la recopilacin, lectura y anlisis de la normativa legal aplicable a las Universidades Nacionales. 7.- Se procedi a analizar y actualizar la normativa legal aplicable de cada uno de los componentes analizados en las auditoras realizadas oportunamente por este Organismo de Control. 8.- Se procedi a analizar y realizar una sntesis de los antecedentes legislativos, jurisprudenciales y doctrinarios de los conceptos de autonoma y autarqua, as como de la Ley N 24.521 de Educacin Superior. 9.- Se procedi a la recopilacin y lectura de los informes de auditora de gestin de las Universidades Nacionales aprobados por la AGN hasta el presente, cuyos perodos de auditora datan desde 1993 en adelante. As como, de las respuestas de los Organismos auditados a los Proyectos de Informe de Auditora de la AGN, a efectos de determinar las principales observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas en las diferentes auditoras desarrolladas por la AGN, indicando sintticamente las correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada observacin formulada. Las tareas de campo propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 01 de septiembre y el 30 de noviembre de 2012.2 3. 3.- ACLARACIONES PREVIAS 1.- Marco Regulatorio 1.1.- Organizacin y Funcionamiento de las Universidades en Argentina La Educacin Superior forma parte del Sistema Educativo Nacional, en los trminos de la Ley de Educacin Nacional N 26.206, y est integrada por: a) Universidades e Institutos Universitarios, estatales o privados autorizados, en concordancia con la denominacin establecida en la Ley N 24.521. b) Institutos de Educacin Superior de jurisdiccin nacional, provincial o de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, de gestin estatal o privada. El artculo 5 de la Ley 24.521 define como instituciones de educacin universitaria, a las universidades e institutos universitarios. En virtud de las tareas realizadas se conform un universo de 47 Universidades y 7 Institutos Universitarios, cuyo detalle se acompaa en el Anexo I. Con los datos obtenidos de la pgina del Consejo Interuniversitario se pudo graficar la siguiente distribucin geogrfica de las Instituciones Universitarias:3 4. 1.2.- Anlisis de la Distribucin Presupuestaria entre las distintas Universidades: El siguiente cuadro nos permite comparar la asignacin presupuestaria entre las distintas Universidades en el perodo 2009/12. No se refleja el presupuesto del ao 2011 por tratarse de una prrroga del 2010 realizada por el Decreto 2053/2010 en virtud del artculo 27 de la Ley N 24.156. Del mismo se desprende que, en el ao 2012, diez universidades concentran el 64% del presupuesto. EVOLUCION DE LA ASIGNACION PRESUPUESTARIA N UNIVERSIDADES PTO. 2009 PTO. 2010 1 BUENOS AIRESPTO. 20121.458.215.84119%1.926.529.97419%3.259.267.7052 CORDOBA610.577.5378%786.656.5678%1.284.996.69019% 7%3 LA PLATA545.752.9707%697.386.8807%1.217.319.3507%4 TECNOLOGICA NACIONAL570.615.0407%733.965.2667%1.195.074.7527%5 ROSARIO419.140.5975%547.456.6695%926.191.5325%6 TUCUMAN415.120.5655%531.310.7985%902.524.7525%7 CUYO346.686.2614%446.643.7504%724.581.5014%8 SAN JUAN255.928.6173%319.568.2993%533.481.2413%9 NORDESTE250.733.6253%320.859.9623%531.360.7083%10 LITORAL226.789.9323%285.822.4133%466.173.9433%2.756.939.01535%3.577.737.51235%6.317.997.82636%7.856.500.000 100% 10.173.938.090 100% En 2009 y 2010 se incluyen 31 Universidades mientras que en 2012 son 3617.358.970.000100%OTRAS (*) (*)Cuadro confeccionado en base a la informacin publicada por la Oficina Nacional de Presupuesto, en la pgina Web del Ministerio de Economa, como Planilla Anexa al art. 12 de las leyes de presupuesto de los aos 2009, 2010 y 2012En el Presupuesto 2012 se incorporan las Universidades Nacionales de: Avellaneda; del Oeste; Moreno; Arturo Jauretche; Tierra del Fuego, todas creadas en el ao 2009 correspondiendo las cuatro primeras a la Provincia de Buenos Aires y el Instituto Universitario Nacional del Arte-IUNA. No se incluyen la Universidad de Jos Clemente Paz de la Provincia de Buenos Aires, ni la Universidad de Villa Mercedes de la Provincia de San Lus ambas creadas en el ao 2009. La asignacin presupuestaria, entre las universidades para el ejercicio 2009 grficamente es la siguiente:4 5. Si graficamos la asignacin presupuestaria de los aos 2009, 2010 y 2012, entre las distintas Universidades se observa claramente que se mantiene uniforme sin cambios significativos. Como se sealara en prrafos anteriores, se omite el presupuesto del 2011 por ser una reiteracin del ao 2010 por aplicacin del artculo 27 de la Ley N 24.156.5 6. El artculo 58 de la Ley N 24.521 establece que corresponde al Estado Nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales que garantice su normal funcionamiento desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la distribucin de ese aporte entre las mismas se tendrn especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad. Es importante destacar que la complejidad de la actividad educativa dificulta su medicin y expresin en trminos monetarios, por ejemplo: si definimos el producto como los nuevos conocimientos adquiridos por los estudiantes, independientemente de que se hayan recibido o no; o tomamos como insumo las horas de estudio de los alumnos. A finde medir resultados y orientar las decisiones debemos recurrir aindicadores que tomen en cuenta los insumos empleados en cada caso, para lo cual se debe contar con informacin actualizada y confiable de naturaleza contable, presupuestaria, y de gestin para la toma de decisiones. Por lo expuesto, es que en base a informacin estadstica universitaria, la Secretaria de Poltica Universitaria elabor la formula de distribucin del presupuesto pblico. Algunos de los indicadores que se pueden construir para describir el funcionamiento de las universidades pblicas argentinas son: Gasto pblico universitario con relacin al PBI; Gasto de las Universidades nacionales por alumno; Proporcin de docente con dedicacin exclusiva; relacin alumnos por docentes; entre otros. De la informacin obtenida de la pgina Web del Ministerio de Educacin con relacin a la Poblacin universitaria del ao 2009, podemos realizar los siguientes comentarios con relacin al tamao de las universidades: 1. Las tres universidades ms antiguas, las Universidades Nacionales de Buenos Aires, Crdoba y La Plata, concentran el 39% del total de los alumnos 2. Si a las del punto anterior incorporamos las Universidades Nacionales: Tecnolgica Nacional, de Rosario y de Tucumn nos estamos refiriendo al 55% de la poblacin Universitaria6 7. 3. El 79% de la poblacin se distribuye entre 16 Universidades que se detallan en la siguiente tabla: NUNIVERSIDADES1 BUENOS AIRESALUMNOS 2009 294.837%PRESUPUESTO 2009PESOS POR ALUMNO 4.94623%1.458.215.8412 CORDOBA103.6168%610.577.5375.8933 LA PLATA99.1978%545.752.9705.5024 TECNOLOGICA NACIONAL 75.9806%570.615.0407.5105 ROSARIO71.8476%419.140.5975.8346 TUCUMAN60.6485%415.120.5656.8457 NORDESTE50.8904%250.733.6254.9278 LITORAL40.7393%226.789.9325.5679 LOMAS DE ZAMORA37.2123%119.646.0743.21510 MATANZA33.3483%96.182.7022.88411 CUYO31.6592%346.686.26110.95112 COMAHUE26.6472%178.593.4006.70213 LA RIOJA25.4942%78.202.2753.06714 SALTA23.2692%136.878.5165.88215 MAR DEL PLATA21.1182%184.344.2718.72916 MISIONES20.5832%124.112.4476.03017 DEL SUR18.8401%164.373.0438.72518 SAN JUAN17.8221%255.928.61714.36019 LUJAN16.5801%96.745.0965.83520 RIO CUARTO16.1381%143.041.5388.86421 SANTIAGO DEL ESTERO14.7231%73.162.6064.96922 IUNA (*)14.4001,1%70.244.7694.87823 LA PATAGONIA SAN JUAN BOSCO13.6561%159.789.93111.70124 JUJUY12.9661%93.887.6137.24125 QUILMES 26 CENTRO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES12.762 12.6721% 1%49.617.616 114.321.21427 ENTRE RIOS12.4401%102.297.9628.22328 CATAMARCA12.1271%97.610.1518.04929 SAN LUIS11.9741%146.139.74812.20530 GRAL SAN MARTIN11.1751%62.265.4655.57231 FORMOSA10.9561%57.650.6125.26232 LANS10.2091%40.073.7263.92533 TRES DE FEBRERO8.7141%30.930.1533.54934 LA PAMPA8.6111%94.371.09410.95935 LA PATAGONIA AUSTRAL6.392 5.1350,5% 0,4%79.202.564 23.356.24512.391 4.5484.8740,4%46.024.1659.4434.0990,3%34.693.0618.46436 NOROESTE DE LA PROV. DE BUENOS AIRES 37 GRAL SARMIENTO 38 VILLA MARIA3.888 9.0227 8. NUNIVERSIDADESALUMNOS 2009%PRESUPUESTO 2009PESOS POR ALUMNO 5.54939 CHILECITO3.9970,3%22.180.95840 CHACO AUSTRAL1.9490,2%2.000.0001.02641 RIO NEGRO1.6220,1%35.000.00021.5787.856.500.0006.129TOTAL1.281.917100%Si relacionamos el presupuesto asignado en el ao 2009 con la poblacin de estudiantes de cada universidad obtenemos una asignacin promedio de $ 6.129.4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES 4.1.- MARCO NORMATIVO: (Ver Anexo II Normativa Legal Aplicable a las Universidades Nacionales) 8 9. Las Universidades Nacionales son personas jurdicas de derecho pblico que se encuentran comprendidas dentro de las previsiones de la Ley de Educacin Superior N 24.521. Las Universidades deben aprobar el estatuto de conformidad con las previsiones de la Ley N 24.521, con la intervencin del Ministerio de Cultura y Educacin de acuerdo con las facultades conferidas por el artculo 34 de la citada Ley de Educacin Superior. La Seccin 1 del Captulo 3 del Ttulo IV de la citada Ley de Educacin Superior contiene disposiciones referidas a las condiciones para el funcionamiento de las instituciones universitarias nacionales, en su artculo 34 dispone: Los estatutos, as como sus modificaciones, entrarn en vigencia a partir de su publicacin en el Boletn Oficial, debiendo ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educacin a efectos de verificar su adecuacin a la presente ley y ordenar, en su caso, dicha publicacin.Los estatutos deben prever explcitamente: su sede central, los objetivos de la institucin, su estructura organizativa, la integracin y funciones de los distintos rganos de gobierno, as como el rgimen de la docencia y de la investigacin y pautas de administracin econmico-financiera. Deben prever sus rganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales, as como su composicin y atribuciones. Los rganos colegiados tendrn bsicamente funciones normativas generales, de definicin de polticas y de control en sus respectivos mbitos, en tanto los unipersonales tendrn funciones ejecutivas. En funcin de lo dispuesto por el Reglamento Parcial N 1 de la Ley N 24.156, de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional, aprobado por Decreto 2666/92 y sus modificatorios [actual Decreto 1344/07], artculo 8.- (). Para el funcionamiento de sus sistemas de administracin financiera y de control, las Universidades Nacionales, en virtud de su carcter de Organismos Descentralizados, estn encuadradas en las disposiciones de la Ley y de este9 10. Reglamento, independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los aportes que les otorgue el TESORO NACIONAL4.1.1. Rgimen de Contrataciones:En materia de contrataciones la mencionada Ley de Educacin Superior en la Seccin 3 del Captulo 4 del Ttulo IV Sostenimiento y rgimen econmico-financiero de las Universidades Nacionales artculo 59, inciso f) dispone: Aplicar el rgimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestin de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentacin. En cuanto al rgimen legal aplicable a las contrataciones efectuadas por las Universidades Nacionales, se aplica el Decreto 436/2000 que consagr el Reglamento para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y servicios del Estado Nacional y el Decreto 1023/01 que establece el rgimen general de contrataciones pblicas electrnicas, de bienes y servicios, y de obras pblicas. A partir del 14 de agosto de 2012, comenz a regir las disposiciones del Decreto 893/12 que aprueba la reglamentacin del Decreto 1023/01 constituyendo el Reglamento del Rgimen de Contrataciones de la Administracin Nacional. Asimismo, se resolvi derogar el Decreto 436/2000. La Oficina Nacional de Contrataciones posee facultades de interpretacin y aclaracin del Reglamento del Rgimen de Contrataciones de la Administracin Nacional que se instrumentarn a travs de disposiciones que dicte.4.1.2. PresupuestoEn materia presupuestaria se debe dar cumplimiento a las exigencias establecidas por la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control N 24.156 y Resolucin N 1397/95 MCyE.10 11. De acuerdo a lo establecido por el artculo 59 de la Ley N 24.521, las instituciones universitarias nacionales tienen autarqua econmica financiera que ejercern dentro del rgimen de la Ley N 24.156 de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. En ese marco corresponde a dichas instituciones administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto. Los fondos del Tesoro Nacional (Fuente de Financiamiento 11) le son asignados por Ley de Presupuesto mediante una contribucin global que es transferida por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa, que luego el Consejo Superior la distribuye entre las distintas dependencias, al igual que las otras fuentes de financiamiento con que generalmente operan las Universidades Nacionales (12-Recursos propios, 16-Economa de Ejercicios Anteriores y 22-Crdito Externo), teniendo en cuenta lo prescripto por la normativa citada precedentemente. El Cdigo 1.6. (Economa de Ejercicios Anteriores) es de exclusivo uso interno entre el Ministerio de Cultura y Educacin y las Universidades Nacionales a fin de permitir tener desagregadas las ejecuciones de las distintas fuentes de recursos.4.1.3. Recursos HumanosEn materia de recursos humanos, conforme lo dispone el artculo 19 de la Ley N 24.447, incorporado al artculo 48 de la Ley N 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual artculo 118, T.O. 2005], las Universidades Nacionales estn facultadas para fijar su propio rgimen salarial y de administracin de personal, asumiendo la representacin que corresponde al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y 24.185. Esa previsin, est consagrada asimismo en el artculo 59, inciso b) de la Ley N 24.521. En el nivel general las Universidades Nacionales debern unificar su representacin mediante la celebracin de un acuerdo que establezca los alcances de la misma.11 12. La negociacin laboral de cada universidad deber asegurar que no menos del quince por ciento (15%) del crdito presupuestario total de la misma sea destinado a otros gastos distintos al gasto en personal. Asimismo, por dicho artculo se derog el Decreto 1215/92, y se dispuso que hasta tanto se celebren los acuerdos colectivos, las Universidades Nacionales podrn otorgar asignaciones complementarias al personal de su dependencia conforme la reglamentacin de sus respectivos Consejos Superiores y dentro de los lmites establecidos en el citado artculo (15% del presupuesto tiene que ser destinado a otros gastos distintos al gasto en personal). Tambin es aplicable lo previsto por la Ley N 25.164 (Ley Marco de Regulacin de Empleo Pblico Nacional) y toda otra norma de carcter general.4.1.3.1. Acumulacin de cargos:El Decreto 1470/98 homologa los puntos I, II, III, IV, V, VI, y VII del convenio al que arribaran el Consejo Interuniversitario Nacional y los sectores gremiales respectivos. Con respecto al punto III se establecen dedicaciones tipo, sin perjuicio del nombre que le asigne cada Universidad con la siguiente carga horaria:Exclusiva: 40 horas o ms. Semiexclusiva: 20 a 22 horas. Simple: 10 a 12 horas.En el punto IV se establece el rgimen de incompatibilidades dejando a cada universidad la decisin de fijar su propio rgimen, respetando una carga horaria mxima para la actividad docente de 50 horas semanales.12 13. Para el caso del Personal No Docente, el Decreto 2213/87 regulatorio de la actividad no tiene un rgimen explcito de incompatibilidades pero establece que el mismo no puede tener ms de un cargo en el mbito de la Administracin Nacional, exceptuando los cargos docentes, mientras que en su artculo 109 establece que el Personal No Docente tendr un horario corrido uniforme que deber totalizar 35 horas semanales. En el caso que este personal posea cargos docentes, la acumulacin de ambos cargos no puede superar las 50 horas semanales. Asimismo, para el Personal No Docente se aplica el Decreto 366/06, a travs del cual se homolog el Convenio Colectivo de Trabajo para el Sector No Docente de las Instituciones Universitarias Nacionales celebrado por el Consejo Interuniversitario Nacional y la Federacin Argentina de Trabajadores de las Universidades Nacionales. En forma provisoria, y hasta tanto se encuentre plenamente vigente lo referente a la estructura salarial y escalafonaria propuesta en el Decreto 366/06, se mantienen como supletorias, en todo lo atinente y que no hayan sido ya establecidas en el mismo, las normas del Decreto 2213/87. En lo que respecta a los cargos de las Autoridades Superiores, al igual que el Personal No Docente, se tiene en cuenta una carga horaria mxima de 50 horas semanales en los casos que ocupen cargos docentes, conforme a lo prescripto por el citado convenio al que arribaran el Consejo Interuniversitario Nacional y los sectores gremiales respectivos homologado por Decreto 1470/98. Independientemente de ello, tambin se debe verificar el cumplimiento de los lmites que impone el rgimen de acumulacin funcional que dicte cada Universidad Nacional en el mbito de su aplicacin, por adicin de cargos con dedicaciones exclusivas, semi-exclusivas y simples.4.1.3.2. Escalafones:En el mbito de las Universidades Nacionales coexisten tres escalafones a saber:13 14. 1) Escalafn del Personal Docente (Ley N 14.473), 2) Escalafn del Personal No Docente (Decreto 2213/87 y Decreto 366/06) y 3) Autoridades Superiores. 4.1.3.2.1. Personal Docente:La remuneracin del Personal Docente se encuentra fijada por Decretos del poder Ejecutivo Nacional y por suplementos o adicionales que resulten de la aplicacin de lo dispuesto por el artculo 19 de la Ley N 24.447, incorporado al artculo 48 de la Ley N11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actualartculo 118, T.O. 2005] (negociaciones colectivas) dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y 24.185. Por Decreto 965/95, se establece en su artculo 1 para el personal docente dependiente del Gobierno Nacional, un ndice adicional remunerativo y bonificable, que para cada cargo y hora de ctedra se detalla en el Anexo I del mismo, a partir del 1 de julio, 1 de septiembre y 1 de noviembre de 1992, respectivamente, que conforman la remuneracin del Personal Docente (adicional remunerativo bonificable y sueldo bsico). Por el mismo Decreto 965/95 se establece en su artculo 4 un adicional remunerativo no bonificable, para el Personal Docente de las Universidades Nacionales con dedicaciones semi-exclusiva y simple, a partir del 1 de julio, 1 de septiembre y 1 de noviembre de 1992, que para cada caso se detalla en el Anexo II del mismo. Por Decreto 1610/93 se establece en su artculo 1 un adicional mensual remunerativo no bonificable consignado en su Anexo I, aplicable a los cargos docentes, que se desempean con dedicacin semi-exclusiva y dedicacin simple.4.1.3.2.2. Personal No Docente:14 15. La remuneracin del Personal No Docente se encuentra fijada por Decretos del Poder Ejecutivo Nacional y por suplementos o adicionales que resulten de la aplicacin de lo dispuesto por el artculo 19 de la Ley N 24.447, incorporado al artculo 48 de la Ley N 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual artculo 118, T.O. 2005] (negociaciones colectivas) dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y 24.185. Por Decreto 1429/92 se fija en su artculo 1 a partir del 1 de julio de 1992, en los importes que se indican en su Anexo I los sueldos bsicos y adicionales generales que conforman la asignacin de las categoras correspondiente al personal comprendido en el Escalafn para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales aprobado por Decreto 2213/87. Por el Artculo 2 de la citada medida, se determina, a partir del 1 de julio de 1992, los importes mximos que se indican en el Anexo II del mencionado Decreto, del adicional remunerativo bonificable para cada una de las categoras correspondientes al personal comprendido en el Escalafn para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales aprobado por Decreto 2213/87, que podrn ser otorgados a los mismos por cada una de las Universidades Nacionales en funcin de sus posibilidades financieras. Por Decreto 1610/93 se establece en su artculo 2 un adicional mensual remunerativo no bonificable de hasta $90 para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales. Asimismo, en el citado Escalafn para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales aprobado por Decreto 2213/87 se establecen adicionales y suplementos particulares que forman parte de su remuneracin, verificando el cumplimiento de determinados requisitos (p. e. Adicional por cargo de jefatura, subrogancia, responsabilidad profesional, ttulo, antigedad, etc.). A partir del dictado del Decreto 366/06 artculo 52 y sgts., se establece un nuevo rgimen de retribucin del Personal No Docente. La retribucin del Personal No Docente se compone del sueldo bsico correspondiente a su categora; los adicionales 15 16. particulares que consagra el Decreto N 366/06 y los suplementos que correspondan a su situacin de revista y condiciones generales.4.1.3.2.3. Autoridades Superiores:Las remuneraciones se ajustan a lo establecido por el Decreto 283/94 modificatorio de los Decretos 1610/93 y 965/92, que establecen las remuneraciones de las autoridades de Universidades Nacionales a partir del 1 de Mayo de 1994, de acuerdo con el artculo 3 de la Ley N 17.774, del ao 1968, que determina que en el futuro las remuneraciones de los funcionarios aludidos sern fijadas por el Poder Ejecutivo Nacional. Asimismo, por Decreto 802/90 se extiende a partir del 1 de abril de 1990 a las autoridades superiores de los organismos del estado, entre ellas a las Universidades Nacionales, los adicionales por antigedad y por ttulo previstos en los artculos 43 y 44 del rgimen aprobado por Decreto 1428/73. En la prctica, estos adicionales se calculan en funcin de lo dispuesto por el Escalafn del Personal No Docente de las Universidades Nacionales, el cual prev la liquidacin de los mismos para dicho personal.4.1.4.-ANTECEDENTESLEGISLATIVOS,JURISPRUDENCIALESYDOCTRINARIOS DE AUTONOMA Y AUTARQUA. 1 Debido a la postura adoptada por algunas Universidades sobre las potestades y lmites de la autonoma universitaria respecto del Poder del Estado, se procede a continuacin a definir el alcance y contenido de los trminos de autarqua econmica financiera y de autonoma universitaria. 4.1.4.1.- Antecedentes legislativos antes de la sancin de la Ley N 24.521 1Informacin recabada de http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/documentos/EL000362.pdf 14:46:51 La autonoma y Autarqua de las Universidades Nacionales.31/10/201216 17. En nuestro pas las universidades han estado, salvo pocos casos, en el mbito del gobierno central y la legislacin que las regula desde 1885 hasta el presente es abundante. A continuacin se mencionan las normas ms importantes, dictadas sobre el tema, durante el lapso de ms de un siglo. En 1853, ao de sancin de la Constitucin Nacional (CN), haba en el pas dos universidades provinciales la de Crdoba y Buenos Aires, que fueron nacionalizadas en 1854 y 1881, respectivamente. En 1885 se dicta la Ley N1.597 del 25/6/1885, denominada ley Avellaneda, con tres artculos y de aplicacin a las mencionadas casas de altos estudios. Por ella, dichas universidades dictan sus estatutos de conformidad a los 7 incisos de uno de sus artculos. En 1905 por Ley convenio N4.699 la universidad de la Plata es nacionalizada y dicho convenio establece las bases para su estatuto. As llegamos hasta 1947 sin leer, en las citadas normas, los conceptos de autonoma y autarqua. En 1947 por Ley N 13.031 (B. O. 04/11/47) se deroga la Ley Avellaneda, y el artculo 1 dice que las universidades cuentan con autonoma tcnica, docente y cientfica que le confiere la ley y con el pleno ejercicio de su personalidad jurdica. En 1954 por Ley N 14.297 (B. O. 18/01/54) se deroga a la anteriormente citada, y en su artculo 6 se lee que las universidades cuentan con autonoma docente y cientfica y gozan de la autarqua que en el orden administrativo les confiere la presente ley. En 1955 el Decreto-ley 477/55 deroga las Leyes Nros. 13.031 y 14.297, restablece la vigencia de la ley Avellaneda, se intervienen provisoriamente las universidades y refiere a la autonoma universitaria. Seguidamente el Decreto-ley 6403/55 del 23/12/55 establece normas bsicas del proceso y son modificadas por los Decretos leyes 10.775/56, 8.780/57 y 15.677/57, los que son ratificados en 1958 por la Ley mnibus N 14.467 (B. O. 29/09/58).17 18. La norma fundamental o clave en esta proliferacin de normativa se halla en el Decreto-ley 10.775/56, artculo 9 quien dispone la publicacin del Estatuto de cada universidad en el Boletn Oficial y cuya entrada en vigencia se produce a los 10 das de su publicacin, dejando sin efecto la Ley N 1.597, el Decreto-ley 6403/55 y toda norma legal o reglamentaria que se le oponga. As nace un nuevo rgimen con ausencia de normas mnimas y comunes a las universidades y, de vigencia automtica de estatutos particulares quienes podan diferir entre ellos, permitiendo que normativas anteriores conservaran su vigencia en unas, pero no en otras universidades. Mediante Decreto- ley 7.361/57 se establece para las universidades el nuevo rgimen econmico financiero. De la normativa citada, precisamente de los decretos-leyes, cabe mencionar que en sus considerandos se refieren a la autonoma en diferentes frmulas pero no constan en las partes dispositivas. Como ejemplo podemos citar el N 6403/55 quien menciona seis veces el principio de autonoma, sin embargo en su artculo 1 dispone que las universidades se organizan y desenvuelven dentro de un rgimen jurdico de autarqua. En 1966 se sancionaron transitoriamente las Leyes Nros 16.912 (B. O. 01/08/66) y 17.148 y en 1967 la Ley N 17.245 (B. O. 25/04/67), restablece -artculo 5- los trminos de autonoma y autarqua y deroga los Decretos-leyes 6.403/55, 10.775/56, 7.361/57 y 8.708/57. En 1974 se dicta la Ley orgnica N 20.654 (B. O 01/04/74) derogando a su similar N 17.245 y dispone en su artculo 3 que las Universidades Nacionales son personas jurdicas de derecho pblico, organizadas dentro del rgimen de autonoma acadmica y docente y autarqua administrativa, econmica y financiera que les confiere la presente ley. En 1980 se sanciona la Ley N 22.207 derogando a la Ley N 20.654 que en su artculo 5 prescribe que las universidades nacionalesgozan de autonoma acadmica y autarqua administrativa, econmica y financiera.18 19. En 1983 se dicta el Decreto 154/83 quien dispone la intervencin de las Universidades Nacionales, la rehabilitacin provisional de los estatutos vigentes al 29/0//66, sin derogar totalmente la Ley N 22.207. En 1984 el Poder Legislativo sanciona la Ley N 23.068 ratificando el decreto y derogando la Ley N 22.207. Dicha norma constitua el rgimen provisorio de normalizacin de las universidades nacionales hasta tanto se dictare la ley de fondo, dictado que deba cumplirse en el lapso mximo de un ao y medio. Este plazo se extendi al rgimen econmico financiero de las universidades y por Ley N 23.151 de 1984 limit su vigencia a la normalizacin dispuesta por la Ley N 23.068. En 1988 la Ley N 23.569, reemplazando a su anterior Ley N 23.068, expresa que regira hasta tanto se dicte la correspondiente ley universitaria. En sntesis: Tanto en las leyes como en los decretos-leyes se menciona que las universidades gozan de autonoma acadmica y autarqua administrativa, econmica y financiera, sin definir y/o disponer el alcance o contenido prctico de los trminos o formula precitada. 4.1.4.2.- Antecedentes jurisprudenciales antes de la sancin de la Ley N 24.521 As tenemos que, tanto el Decreto 154/83 as como tambin las Leyes Nros. 23.068, 23.151 y 23.569 del perodo 1983-1988 no mencionan a la autonoma como tampoco la autarqua, con lo cual no se originan problemas al respecto, s causa problemas la vigencia temporal de la Ley N 23.068, ya que la referencia a una ley de fondo no deja en claro el rgimen legal aplicable a las Universidades Nacionales durante los diez aos posteriores al vencimiento del plazo mximo de ao y medio y la sancin de la ley universitaria. En efecto dicha interpretacin lleva a la Corte Suprema de Justicia de la Nacin a desestimar la interpretacin de la UBA acerca de los alcances de la autonoma. As, en un caso resuelto en 1991, la mayora de la Corte rechaz el recurso interpuesto por la Universidad de Buenos Aires ante una sentencia de cmara que haba19 20. rechazado a su vez una accin declarativa de nulidad del Decreto 1111/89 del Poder Ejecutivo Nacional. El citado decreto anulaba la resolucin universitaria que haba determinado la incompetencia del Ministerio de Educacin para entender en los recursos de alzada que pudieran interponer los particulares afectados contra resoluciones definitivas de los rganos superiores de la universidad. En dicho pronunciamiento del 18/06/91 en la causa Universidad Nacional de Buenos Aires v. Poder Ejecutivo Nacional (fallos 314:570) el mximo tribunal resolvi: "Que a diferencia de las provincias, que () son las nicas entidades autnomas porque se dictan sus propias normas, las universidades nacionales slo estn dotadas de autarqua administrativa, econmica y financiera, para adoptar y ejecutar por s mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines de conformidad con normas que le son impuestas (art. 67 inc. 16 de la Constitucin Nacional [actual 75 inc. 18]), de modo que la expresin autonoma universitaria expresin no receptada en el rgimen vigente debe ser entendida no en sentido tcnico, sino como un propsito compartido de que en el cumplimiento de sus altos fines de promocin, difusin y preservacin de la ciencia y la cultura, alcancen la mayor libertad de accin compatible con la Constitucin y las leyes a las que deben acatamiento. (Voto de los ministros Ricardo Levene, Rodolfo C. Barra, Julio S. Nazareno, Eduardo Molin OConnor y Mariano A. Cavagna Martinez y los votos concurrentes de Belluscio y Petracchi. Por su parte la disidencia estuvo conformada por el Ministro Fayt). Continu argumentando: Que las disposiciones de la Constitucin Nacional que confieren el carcter de jefe supremo de la Nacin, a cuyo cargo se halla la administracin general del pas () acuerdan fundamento normativo suficiente al contralor administrativo que corresponde ejercer a la administracin central sobre las entidades autrquicas en general y respecto de las universidades en particular.20 21. De este modo, la Corte ubic a las universidades bajo la rbita del Poder Ejecutivo Nacional.2 En sntesis, la denominada autonoma universitaria no impide que otros rganos controlen la legitimidad de sus actos ya que las decisiones universitarias no escapan al mbito de la aplicacin de las leyes de la Nacin ni confieren privilegios a los integrantes de sus claustros. 4.1.4.3.- Antecedentes doctrinarios a la sancin de la Ley N 24.521 Desde el punto de visto doctrinario los conceptos de autonoma y autarqua han estado ligados a un problema terminolgico. El autor Rafael Bielsa, por ejemplo, asevera que Una confusin de terminologa ha sido quiz la causa del error, pues se ha considerado siempre a las universidades como autnomas sin serlo. Para comprobarlo basta comparar los elementos de la autonoma con los de la autarqua. Las universidades son entes autrquicos. (...) Todos los elementos que definen la autonoma de las provincias faltan en las universidades 3 En su caso, el doctrinario Jorge Reinaldo Vanossi ha mantenido, desde una posicin socio-poltica y a partir de 1970 hasta la reforma de 1994, que 3) una concepcin relativa, segn la cual la autonoma es una forma valiosa y necesaria, que no debe excluir la adecuada insercin de las funciones y fines universitarios con los dems fines nacionales y sociales, o sea, que concibe a la autonoma como un medio pero no como un fin en s mismo: la autonoma es un instrumento de proteccin de la actividad universitaria, pero no una va de segregacin o apartamiento del resto de la comunidad, o un pretexto para abrazar fines contrarios o diversos de los establecidos por la sociedad polticamente organizada4. El autor Humberto Quiroga Lavi expresa en su obra Como toda autonoma, ella se ejerce en el marco normativo superior que le pone lmites a su ejercicio. As2http://www.sasju.org.ar/encuentros/ix/sasju2008/comision_05/cardinaux_cerico_scioscioli_05.pdf 31/10/2012 14:22:46 3 Rafael Bielsa, El recurso jerrquico (Buenos Aires: Depalma, 1964), p.97. 4 Universidad y Facultad de Derecho..., (pgs. 21 y 147).21 22. opera la autonoma provincial, que es un ejemplo tpico para diferenciarla de la soberana. La autonoma de la voluntad en los contratos tampoco puede dejar de lado las reglas del Cdigo Civil. En el caso de la autonoma universitaria el limite esta dado por las bases legales que fije el Congreso, como qued dicho. A partir de esta conceptuacin pierde importancia definir si las Universidades Nacionales son estatales o son entes pblicos no estatales.5 Sntesis: La doctrina considera que la autonoma opera como instrumento de proteccin de la actividad universitaria con los lmites que en sus normas dicte el Congreso, dada su insercin en la sociedad polticamente organizada. 4.1.4.4.- Las expresiones "autarqua" y "autonoma" en la Constitucin Nacional. Es de uso general en el lenguaje corriente la expresin "autonoma universitaria" para referirse a una decisin eminentemente poltica y propia del Congreso Nacional, en virtud del artculo 67, inc. 16, [actual artculo 75 incisos 18 y 19] de la Constitucin Nacional, que implica no slo la libertad acadmica y de ctedra en las altas casas de estudio, sino la facultad que se les concede de redactar por s mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernar, designarn su claustro docente y personal administrativo y sus autoridades. El tema excede en mucho los mrgenes de la doctrina elaborada por algunos autores, en tanto es claro que ms all de la caracterizacin que se haya confeccionado en torno a las expresiones "autarqua" y "autonoma", lo que quiere decir la expresin "autonoma universitaria" en el campo de las decisiones polticas es lo antes afirmado.4.1.5.- Ley N 24521 de Educacin Superior 65Constitucin de la Nacin Argentina comentada, (pg. 427). Prrafos que resultan de La Legislacin sobre Educacin superior en Argentina. Entre rupturas, continuidades y transformaciones http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001398/139827s.pdf 02/11/2012 15:55:50 622 23. La estructura de la Ley de Educacin Superior N 24.521 B.O. 10/08/95 a diferencia de las normas que rigieron en las universidades, desde 1885 hasta su sancin, es de una estructura compleja y abarcativa del conjunto de la educacin de nivel superior. En cuanto a la educacin universitaria prev un captulo especial sobre las universidades nacionales, otro sobre las universidades privadas, un tercero sobre las provinciales, y uno final referido al gobierno y coordinacin del sistema universitario como tal, adems de tres captulos iniciales referidos al conjunto de instituciones universitaria. 4.1.5.1.- Uno de los temas principales en la nueva Ley N 24.521 es tambin, la autonoma universitaria. a) Autonoma universitaria: La ley rodea la autonoma de un conjunto de garantas que define con precisin. En primer lugar, las universidades estatales slo pueden ser intervenidas por el Congreso de la Nacin y slo por las causales previstas en el artculo 30. Adems, segn la misma norma, la intervencin -de ocurrir- nunca podr menoscabar la autonoma acadmica. En segundo lugar, se prohbe que la fuerza pblica ingrese en los mbitos universitarios si no media orden escrita previa de juez competente o solicitud expresa de la autoridad universitaria (artculo 31). En la tercera garanta, se establece que contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales..., slo podr interponerse recurso de apelacin ante la Cmara Federal de Apelaciones... (artculo 32), con lo cual se dice que el Ministerio de Educacin (u otro rgano del Poder Ejecutivo) no es ms, como lo fue en el pasado, instancia de control de la legalidad de los actos de las Universidades Nacionales. Ahora bien, en la concepcin de la Ley N 24.521 esta autonoma amplia debe ser tambin una autonoma responsable, que implica que la independencia que a las instituciones universitarias se les garantiza debe ir acompaada por una correlativa responsabilidad pblica por sus actos y por lo que de ellos resulta. Consecuente con ello, y para avanzar en el cumplimiento de esa responsabilidad que se les demanda, la ley prev algunos institutos nuevos, como la evaluacin institucional, la acreditacin de23 24. carreras y programas, o un rgimen de ttulos con nuevas exigencias para el caso de ciertos ttulos profesionales, que en su momento fueron objeto de crtica en tanto pueden afectar el alcance de la autonoma. Puede admitirse, en todo caso, que las normas que podran eventualmente considerarse restrictivas en esta materia encuentran siempre su fundamento en la responsabilidad que cabe al Estado frente al inters pblico. Sntesis: Segn el artculo 29 de la ley, la autonoma comprende un conjunto muy amplio de atribuciones, a diferencia de la legislacin anterior en que la enumeracin de facultades era taxativa, en la Ley N 24.521 es meramente ejemplificativa.4.1.5.2.- Alcance dado por las Universidades a los conceptos de autarqua y autonoma universitaria. Es reiterativa la posicin de algunas universidades, que basadas en fallos y dictmenes de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, sostienen que la Ley N 24.521 les otorga mayor independencia y limita las potestades del Poder Ejecutivo con relacin a ellas (Ver Anexo IV Principales observaciones por incumplimientos normativo). As se centra el principio rector de que las Instituciones Universitarias tendrn autonoma acadmica e institucional y autarqua econmica financiera (artculos 29 y 59). Sosteniendo que si bien, las Universidades Nacionales no se encuentran desvinculadas o exentas de la potestad reglamentaria del Congreso Nacional que no afecte la libertad acadmica en el proceso de ensear y aprender, si lo estn del Poder Ejecutivo Nacional.Por lo tanto detentan la potestad de aprobar sus propiosreglamentos de contrataciones dentro del rgimen general aprobado por el Congreso y los principios generales del derecho y no se encuentran legalmente obligadas a regirse por el aprobado por el Poder Ejecutivo Nacional. En virtud de lo expuesto en el prrafo anterior, es importante destacar que es el Congreso Nacional, a travs del artculo 59 de la Ley de Educacin Superior, quien24 25. limita la autarqua econmico-financiera al rgimen de la Ley N 24.156 de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional El inc. f), del artculo mencionado seala: Aplicar el rgimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestin de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentacin. El rector y los miembros del Consejo Superior de las instituciones universitarias nacionales sern responsables de su administracin segn su participacin, debiendo responder en los trminos y con los alcances previstos en los artculos 130 y 131 de la Ley N 24.156. En ningn caso el Estado Nacional responder por las obligaciones asumidas por las instituciones universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro nacional. En ningn momento se faculta a las Universidades Nacionales a dictar su propio Reglamento de Contrataciones, siendo en virtud del artculo 99, inciso 2, de la Constitucin Nacional el Presidente de la Nacin quien tiene atribuciones para expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin. En virtud de dichas atribuciones se dictan los Decretos 499/95, mediante el cual se reglamenta algunos aspectos de la Ley N 24.521, y el 1344/07, que aprueba el Reglamento de la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control, previendo en su artculo 8, que las Universidades Nacionales por su carcter de Organismo Descentralizado estn encuadrados en las disposiciones de la ley y del reglamento independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los aportes que les otorgue el Tesoro Nacional. Siendo en esta ltima materia, la nica excepcin prevista. Con relacin a la potestad reglamentaria del Congreso sobre las Universidades, se debe recordar la existencia de facultades legislativas delegadas en el Poder Ejecutivo, en virtud de las cuales se dicta el Decreto 1023/2001 por el cual se aprueba el Rgimen General de Contrataciones y la delegacin realizada por la Ley N 17.774 para fijar la retribucin de los rectores y decanos de las universidades nacionales. Se enumera a esta ltima en el Anexo E, Normas delegantes en materias25 26. de salud, trabajo y desarrollo social, educacin y seguridad social y ambiental, del informe de la comisin bicameral especial, creada por el artculo 2 de la Ley N 26.519 sealando que a partir del 24 de agosto de 2010 esas delegaciones deban volver al congreso. La vigencia de la delegacin realizada en el Poder Ejecutivo, por la Ley N 17.774, genera otra de las situaciones conflictivas, ya que la Ley N 24.521 en su artculo 59, inciso b) faculta a las instituciones universitarias a Fijar su rgimen salarial y de administracin de personal, y es en virtud de esta facultad que se advirtieron casos en que la remuneracin de los rectores es establecida por el Consejo Superior u rgano equivalente. Sobre este ltimo aspecto, algunas universidades fundamentan su postura en lo siguiente: a) Lo dispuesto por el art. 59 inc) b) de la Ley de Educacin Superior el que dispone: Las instituciones universitarias nacionales tienen autarqua econmicofinanciera que ejercern dentro del rgimen de la Ley N 24.156 de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. En ese marco corresponde a dichas instituciones: . b) Fijar su rgimen salarial y de administracin de personal;........... b) En el alcance que le ha dado tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nacin como la Procuracin del Tesoro a la autonoma y a la autarqua establecida en el artculo 75 inciso 19 de la Constitucin Nacional. c) Sostienen que la CSJN in re UNMdP C/ BANCO NACIN S/ DAOS Y PERJUICIOS ha expresado: ...el objetivo de la autonoma es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, ms no de la potestad regulatoria del Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en las pautas que fij el constituyente emanadas de la Constitucin Nacional. En idntico sentido in re Universidad Nacional de La Matanza c/ Estado Nacional s/ Amparo.26 27. Concordantemente a dicho criterio se ha expedido la propia Procuracin de Tesoro en dictamen N 144/04 suscripto por el Dr. Rosatti, en el que expresa: La Universidad Nacional no pertenece ni a la Administracin central, ni sus agentes al Sector Pblico Nacional, constituyendo un ente jurdico descentralizado. Los principios constitucionales de autonoma y autarqua de las universidades nacionales implican una absoluta y total independencia del Poder Ejecutivo Nacional tanto en el pleno ejercicio de sus funciones, como asimismo en la administracin y disposicin de sus recursos. Al no pertenecer las universidades nacionales al mbito de la Administracin Pblica, el Poder Ejecutivo debe abstenerse de interferir en la esfera de las mismas. En lo que respecta a la relacin con los restantes organismos del Estado, inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha querido que las universidades tambin cuenten con autonoma, posicionndolas en una situacin privilegiada respecto de las dems entidades descentralizadas, toda vez que se mantienen fuera del alcance del control del Presidente de la Nacin y preservadas de toda intrusin del Poder Gubernamental. Frente a estos fundamentos, la AGN ajustndose a derecho, ha basado las observaciones sobre incumplimientos normativos realizadas en los informes de las auditoras de gestin, en los motivos que se pasan a exponer: Con relacin al punto a) precedente: a) En las disposiciones del artculo 19 de la Ley N 24.447, incorporado al artculo 48 de la Ley N 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual artculo 118, T.O. 2005], por el cual las Universidades Nacionales estn facultadas para fijar su propio rgimen salarial y de administracin de personal, asumiendo la representacin que corresponde al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y 24.185. b) Mientras que el Personal Docente y No Docente de las Universidades Nacionales cuentan con instancia paritaria para establecer suplementos o adicionales que resulten de la aplicacin de lo dispuesto por el artculo 19 de la 27 28. Ley N 24.447, citado precedentemente, no existe una norma expresa que determine dicha instancia para las retribuciones de las Autoridades Superiores. c) Las remuneraciones de las Autoridades Superiores se ajustan a lo establecido por el Decreto 283/94 modificatorio de los Decretos 1610/93 y 965/92, de acuerdo con el artculo 3 de la Ley N 17.774, del ao 1968, que determina que en el futuro las remuneraciones de los funcionarios aludidos sern fijadas por el Poder Ejecutivo Nacional. Cabe agregar que los Decretos 1610/93 y 283/94 adecuaron las retribuciones de las Autoridades Superiores Universidades Nacionales, de forma de que las mismasmantenganunaadecuadarelacinconlasremuneracionescorrespondientes al Personal Docente universitario. d) El Decreto 283/94 en sus considerandos fundamenta el dictado del acto en las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo Nacional por el artculo 86 inciso 1) de la Constitucin Nacional (actual artculo 99 inciso 1). e) La nota que acompa el proyecto de la Ley N 17.774 seala La naturaleza de los cargos que desempean los funcionarios nombrados hace necesario que sus remuneraciones sean consideradas por el Poder Ejecutivo juntamente con el resto de las autoridades superiores de los organismos del Estado Nacional, sin sujecin del rgimen estatutario o escalafonario por dictarse para el personal docente y no docente de las universidades nacionales. Dicha exclusin se fundamenta adems en el nivel jerrquico de los cargoscircunstancia de que en caso contrario los propios seores rectores deberan considerar la modificacin de sus remuneraciones, responsabilidad sta que la Ley N 17.245 no pudo prever (Ley orgnica de las Universidades Nacionales BO 25/04/67) Sin perjuicio de lo expuesto, cabe resaltar, que los salarios de las Autoridades Superiores de las Universidades Nacionales no se han modificado desde la sancin del Decreto 283/94 y los incrementos salariales otorgados al Personal28 29. Docente y No Docente en el marco del artculo 19 de la Ley N 24.447 (negociaciones colectivas) han producido un retraso y achatamiento de la escala salarial, relegando los salarios que perciben dichas Autoridades Superiores. En virtud de ello, las Universidades Nacionales debieran impulsar las acciones necesarias para que por la va correspondiente se actualice la normativa vigente que establece las remuneraciones de las Autoridades Superiores de las Universidades Nacionales. Con relacin al segundo y tercer prrafo del punto c), el dictamen de la Procuracin de Tesoro N 144/04 suscripto por el Dr. Rosatti, ha sido dictado en el contexto del anlisis del Anteproyecto del Convenio Marco a suscribirse entre la PTN y el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) a los fines de ponderar la aplicabilidad del procedimiento previsto para la resolucin de conflictos interadministrativos por la Ley N 19.983 y la intervencin del Procurador del Tesoro de la Nacin como mediador en los conflictos que puedan plantearse entre esas instituciones y organismos centralizados y descentralizados del al Administracin Nacional. Sin perjuicio de lo expuesto hasta aqu, sedestaca lo expresado por laProcuracin del Tesoro de la Nacin en su Dictamen N 239.026: La autarqua es la ms clsica de las formas de descentralizacin administrativa, que implica el desprendimiento de una actividad del Estado al tronco comn y, para entenderla, se constituye una entidad separada, con ley, autoridades, poderes y responsabilidad propias, pero unidas, sin embargo a la administracin central, por vnculos ms o menos fuertes, directos o indirectos, por lo que el Estado es responsable y beneficiario final de todo lo que se realiza. Es por tal motivo, que las entidades autrquicas se encuentran sujetas a las polticas generales que, en materia de administracin, dicte el Presidente de la Nacin, habida cuenta que la descentralizacin que implica la creacin de una entidad autrquica es, junto con la centralizacin, una de las formas de hacer efectiva la actividad de la Administracin Pblica.29 30. El concepto de autarqua no encierra la nocin de independencia absoluta del ente frente al poder administrador central, limitacin que importa la sujecin del organismo, en el grado pertinente, a las medidas dispuestas por el poder central. El vnculo de subordinacin se mantiene por cuanto las entidades autrquicas integran la Administracin Pblica, de manera tal que estn obligadas a respetar los lineamientos y principios de conducta y poltica administrativa generales que se fijan para la administracin en su conjunto, con alcance para todas las ramas de sta. Asimismo, se comparten algunas precisiones del Memorando N 1931/DL del 23-03-2007 elaborado por el Departamento Legal de esta Auditora General de la Nacin cuyo texto se transcribe: La Constitucin Nacional reconoce a las Universidades Nacionales el carcter de entes autnomos y autrquicos (art. 75, inciso 19). Esto significa que dichas instituciones poseen capacidad para dictar las normas que regulan su funcionamiento, facultad sta que, no obstante, deben ejercer con sujecin al ordenamiento jurdico general dado por el Poder Legislativo (ver al respecto: CJSN, Rivademar, Fallos 312:326). Ha sostenido la Procuracin del Tesoro de la Nacin que la autonoma les permite a las universidades mantenerse fuera del alcance del control del Poder Ejecutivo Nacional (PTN, Dictmenes 249:74), pero no debe interpretarse como un poder en sentido institucional, equiparable al de las provincias (PTN, Dictmenes 254:391). A su vez, la autarqua les confiere capacidad para autoadministrarse en forma anloga a otras entidades autrquicas (CSJN, Ministerio de Cultura y Educacin c/Universidad Nacional de Lujn, LL, 1999-E-389) Sntesis: De lo expuesto, se concluye que la Universidad puede regular su organizacin y delegar atribuciones en las Facultades, pero sin apartarse del marco normativo superior que le proporcionan la Ley de Educacin Superior y la Ley de Administracin Financiera N 24.156. Ello ha sido explicitado en el artculo 59 de la Ley de N 24.521, el cual prescribe que las instituciones universitarias tienen autarqua econmico financiera, que debern ejercer dentro del rgimen de la Ley N 24.156.30 31. 4.1.5.3.- Otros de los temas principales en la nueva Ley N 24.521 que se tratan a continuacin son: los rganos de gobierno y la participacin de los claustros, la designacin de los profesores, la admisin a la universidad, el financiamiento y la gratuidad, las universidades privadas, el rgimen de ttulos y la coordinacin interuniversitaria. a) Los rganos de gobierno y la participacin de los claustros: En cuanto al gobierno y la participacin deja a lo que dispongan los estatutos de cada institucin sobre los rganos de gobierno, su composicin y atribuciones. Slo fija pautas bsicas -artculo 53- a las que deben ajustar los estatutos respecto de la participacin de los distintos estamentos como la representacin del claustro docente, de los estudiantes, personal no docente y graduados que, incorporados a los cuerpos colegiados, no tengan relacin de dependencia con la universidad. b) La designacin de los profesores: La designacin de los profesores, siguiendo lo que es una vieja tradicin en el pas, es atribucin de las universidades, que lo harn mediante concurso pblico y abierto de antecedentes y oposicin (artculo 51). Es tambin tradicional que las instituciones universitarias garanticen el perfeccionamiento de sus docentes, que deber articularse con los requerimientos de la carrera acadmica (artculo 37). La nica novedad es que tanto esta ltima norma como otra que establece que los docentes de todas las categoras debern poseer ttulo universitario de igual o superior nivel a aquel en el cual ejercen la docencia (artculo 36), rigen ahora para todas las instituciones universitarias, y no slo para las de carcter estatal. c) La admisin a la universidad: La Ley N 24.521 deja lo sustancial para que lo definan los estatutos. Existen sin embargo unas pocas reglas y exigencias bsicas, dirigidas a asegurar una mayor calidad y rendimiento, que las decisiones particulares de cada universidad deben tener en cuenta.31 32. La norma bsica en materia de admisin es que para ingresar como alumno a las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio...de enseanza (artculo 7). Y agrega una excepcin que no es totalmente nueva en la legislacin argentina, pero que ahora aparece mejor perfilada: excepcionalmente -dicelos mayores de 25 aos que no renan esa condicin, podrn ingresar siempre que demuestren, a travs de las evaluaciones que...(se) establezcan, que tienen preparacin y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, as como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente. Las universidades, por su parte, tienen la atribucin de establecer el rgimen de admisin, permanencia y promocin de los estudiantes, as como el rgimen de equivalencias (artculo 29, inciso j), para lo cual deber reunirse como mnimo la condicin prevista en el artculo 7 y cumplir con los dems requisitos del sistema de admisin que cada institucin establezca (artculo 35). En lo que hace a la permanencia de los estudiantes en la universidad, la ley plantea algunas exigencias, en particular, el artculo 50 establece que cada institucin dictar normas sobre regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento acadmico mnimo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos materias por ao, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cuatro asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una como mnimo.... La misma exigencia se plantea para poder elegir representantes estudiantiles para integrar los rganos colegiados (artculo 55). d) Financiamiento y gratuidad La ley contiene, en materia de financiamiento, innovaciones importantes en la tradicin legislativa del pas. Tal como ya se sealara, el artculo 58 estatuye que corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la distribucin de ese aporte entre las mismas se tendrn especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad... ms la32 33. generacin de otros recursos por parte de las universidades, hoy indispensables, que la ley alienta y estimula a travs de sta y otras normas (artculos 58 in fine, 59 inciso c), 60). Por otra parte, la eficiencia y equidad como pautas para la distribucin de los recursos destinados a las universidades, tiene una relevancia singular ya que implcitamente est prescribiendo que se debe revisar el sistema de asignacin de recursos que se ha seguido hasta ahora. Asimismo, cuando precisa los alcances de la autonoma, la ley establece que la autarqua econmico-financiera que se reconoce a las universidades, comprende un conjunto no taxativo de atribuciones. Dos puntos sobresalen en esta materia, el primero de ellos, como ya se manifestara precedentemente, es fijar su rgimen salarial y de administracin de personal, as la ley ratifica el rgimen de descentralizacin salarial adoptado el mismo ao de su sancin por la Ley de presupuesto N 24.447. Esto es un cambio radical en la poltica salarial del personal universitario, que hasta entonces estaba centralizada y en consecuencia implicaba salarios uniformes (fijados por el Estado) y regmenes de administracin de personal con frecuencia diversos (establecidos por las propias universidades). En cuanto al otro punto es el relativo a las tasas por los estudios de grado. En rigor, lo nico que hace la ley es dejar el punto en manos de las universidades, con la nica condicin de que, si se cobran aranceles o cuotas por los estudios de grado, los recursos que se generen debern destinarse prioritariamente a becas, crditos y otras formas de apoyo a los estudiantes. Sntesis: la responsabilidad que cabe al Estado en la prestacin del servicio de educacin superior no podra cumplirse si no se garantiza el aporte financiero para que las instituciones encargadas de ofrecer ese servicio puedan funcionar y gestionar su propio desarrollo y que la reforma constitucional de 1994 incorpora en su texto una frmula sobre el punto de la gratuidad que ha dado lugar a distintas interpretaciones pero que para muchos no admite discusin. e) Las universidades privadas,33 34. Si lo que importa destacar es el tipo de exigencias que deben respetar la universidades privadas para mejorar la calidad acadmica o las condiciones para que los ttulos que expiden tengan, especialmente si corresponden a profesiones reguladas por el Estado, validez a los fines de la habilitacin profesional, el tema debe incluirse, decididamente, entre las innovaciones de la ley. f) El rgimen de ttulos En la ley en estudio las instituciones universitarias debern asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluacin institucional, que tendrn por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, as como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementarn con evaluaciones externas, que se harn como mnimo cada seis aos, en el marco de los objetivos definidos por cada institucin... (artculo 44). La ley establece que la evaluacin externa estar a cargo de una Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), y admite tambin, como alternativa, que podrn constituirse con ese fin entidades privadas, siempre que sean reconocidas por el Ministerio de Educacin y que los patrones y estndares para los procesos de acreditacin sean los mismos que establezca dicho Ministerio para todas las instituciones, previa consulta con el Consejo de Universidades (v. artculos 44 y 45). En cuanto a la CONEAU para asegurar su independencia es un organismo descentralizado, con funciones que se resumen en tres tipos principales de intervencin previstos en el artculo 46: a) en la evaluacin externa (inciso a), b) en la acreditacin de carreras de grado y posgrado (inciso b), c) en la evaluacin del proyecto institucional que la ley requiere para autorizar la puesta en marcha de una nueva institucin universitaria estatal (inciso c), y d) en la evaluacin requerida para otorgar la autorizacin provisoria o el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas (inciso d). En cuanto a la Comisin se integra con doce miembros, designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de los siguientes organismos: tres por el Consejo Interuniversitario Nacional (integrado por las universidades estatales), uno por el 34 35. Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno por la Academia Nacional de Educacin, tres por cada una de las Cmaras del Congreso de la Nacin, y uno por el Ministerio de Educacin, debiendo tratarse, en todos los casos, de personalidades de reconocida jerarqua acadmica y cientfica (v. artculo 47). A diferencia de la evaluacin, por la que deben pasar todas las instituciones universitarias, la acreditacin rige slo para algunas carreras (las de posgrado y las de grado que otorgan ttulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado) (artculos 39 y 43), se hace conforme a patrones y estndares fijados por el Ministerio de Educacin y el Consejo de Universidades (artculo 45), y tiene efectos jurdicos importantes ya que una carrera no acreditada puede dar lugar a una recomendacin de que la institucin suspenda la inscripcin de nuevos alumnos en dicha carrera, hasta que se subsanen las deficiencias encontradas (artculo 76). En lo que respecta a los ttulos acadmicos y habilitacin profesional estn previstos en los artculos 42 y 43. Segn el primero, los ttulos con reconocimiento oficial certificarn la formacin acadmica recibida y habilitarn para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de polica sobre las profesiones que corresponde a las provincias. Los conocimientos y capacidades que tales ttulos certifican, as como las actividades para las que tienen competencia sus poseedores, sern fijados y dados a conocer por las instituciones universitarias, debiendo los respectivos planes de estudio respetar la carga horaria mnima que para ello fije el Ministerio de Cultura y Educacin, en acuerdo con el Consejo de Universidades. Esta es la regla general, as en la norma hay dos aspectos. Uno es la declaracin de que los ttulos universitarios certifican la formacin acadmica y a la vez habilitan para el ejercicio profesional. Es el rgimen de ttulos tradicional en Argentina. El otro aspecto de la norma surge de su segunda parte, que deja claramente en manos de las instituciones universitarias tanto la definicin de lo que suele llamarse el perfil del ttulo (es decir, el conjunto de conocimientos y capacidades que el mismo certifica) como su alcance (es decir, las actividades para las que tiene competencia el poseedor de un ttulo, en funcin del perfil de ste y de los contenidos curriculares de la35 36. carrera que ha cursado), con la sola condicin de que los planes de estudio respeten la carga horaria mnima fijada por el Ministerio en acuerdo con el Consejo de Universidades. Sntesis: Por primera vez en nuestra legislacin, la Ley N 24.521 incorpora en su texto un conjunto de normas sobre evaluacin institucional y acreditacin y le dedica una seccin completa (seccin 3 del captulo 3 del ttulo IV). La norma establece la obligacin para todas las instituciones universitarias, estatales y privadas, de someterse regularmente a procesos de evaluacin, define las instancias alternativas que tendrn a su cargo la evaluacin externa un rgano estatal o agencias privadas-, y precisa el status legal, las funciones y la composicin del organismo estatal. La obligatoriedad, que gener ms de una crtica y resistencia por ser un punto de friccin con la autonoma, fue en su momento justificada como necesaria, hasta que se consolide una cultura de la evaluacin, en la escasa propensin de las instituciones a la evaluacin externa. Respecto de la acreditacin rige slo para algunas carreras (las de posgrado y las de grado que otorgan ttulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado) En cuanto a Ttulos acadmicos y habilitacin profesional implic un notable avance a favor de la autonoma, ya que en las ltimas dcadas y hasta que se dict el Decreto 256 en 1994 las universidades deban solicitar al Ministerio de Educacin que fijara la incumbencia de cada nuevo ttulo que expedan, lo que implicaba someter sus planes de estudio al anlisis y aprobacin de instancias burocrticas. g) Coordinacin y articulacin del sistema. Segn el artculo 70, corresponde al Ministerio de Educacin la formulacin de las polticas generales del rea, asegurando la participacin de una serie de rganos de coordinacin y consulta: el Consejo de Universidades, el Consejo Interuniversitarios36 37. Nacional (CIN), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y los Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior (CPRES). El rgano mximo es el Consejo de Universidades, al que se asignan importantes funciones de carcter estratgico y de coordinacin, as como necesaria intervencin en cuestiones relacionadas con el rgimen de evaluacin y acreditacin y con el rgimen de ttulos (v. artculo 72 y concordantes). Lo preside el Ministro de Educacin y lo integran representantes del CIN, del CRUP y de los CPRES, as como del Consejo Federal de Educacin, con el cual debe acordar criterios y pautas para la articulacin entre las instituciones educativas de nivel superior. A su vez, en el Consejo Federal hay representantes del Consejo de Universidades (Ley N 24.195, artculo 54) El CIN y el CRUP son los rganos de coordinacin y consulta de las universidades estatales y de las universidades privadas respectivamente, y cada uno de ellos tiene como responsabilidad coordinar los planes y actividades que las instituciones que los integran desarrollan en materia acadmica, de investigacin y de extensin (v. artculo 73). Los CPRES, por su parte, creados inicialmente en 1993, tienen por funcin bsica coordinar la oferta de educacin superior de cada regin (se han conformado siete) y contribuir a su articulacin con los requerimientos regionales de formacin de recursos humanos. Aunque, como se ve, los mbitos institucionales de coordinacin han sido previstos y funcionan, en la prctica la tarea no es simple y cuesta lograr resultados efectivos en razn de la autonoma de las universidades, y en consecuencia, de la resistencia a admitir que las decisiones de los organismos de coordinacin tengan carcter vinculante. La articulacin horizontal y vertical entre instituciones universitarias, y entre stas y las no universitarias, no es menos complicada, porque a la dificultad anterior se suma la autonoma de las propias provincias, de las cuales dependen las instituciones no universitarias. La ley, empero, define un esquema de responsabilidades para distintas situaciones posibles: a) las provincias son responsables de asegurar la articulacin entre las instituciones que de ellas dependen; b) la articulacin entre instituciones no37 38. universitarias pertenecientes a distintas jurisdicciones, se regula por los mecanismos que stas acuerden en el Consejo Federal; y c) la articulacin entre instituciones no universitarias y universitarias, as como entre instituciones universitarias entre s a los fines del reconocimiento de estudios cursados en ellas, se hace por convenio entre las partes interesadas, en este ltimo caso conforme a los requisitos y pautas que se acuerden en el Consejo de Universidades (v. artculo 8). Sntesis. Hasta 1995, en razn de la ausencia de una legislacin para el conjunto de la educacin superior, no haba instancias de coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno de ese nivel de la enseanza ni bases para la articulacin entre las diversas instituciones que lo integran. En este sentido la Ley N 24.521 importa un avance ya que identifica rganos y responsabilidades en materia de coordinacin y sienta algunas bases para la integracin del sistema.4.2.- AUDITORAS LLEVADAS A CABO POR LA AUDITORA GENERAL DE LA NACIN En virtud de la facultad otorgada a la Auditora General de la Nacin a travs del artculo 5 de la Ley N 25.107 se procedi a auditar, desde el ejercicio 1993, la ejecucin de los presupuestos de las Universidades Nacionales, con el fin de comprobar su grado de adecuacin a los programas comprometidos y la apropiacin de los recursos al destino legalmente establecido. La mencionada ley, asimismo prev, que el orden de las auditoras se determinar en funcin de los mayores montos totales de gastos autorizados para cada Universidad y los resultados de las mismas debern ser comunicados al Honorable Congreso de la Nacin por la va legalmente establecida. Por otro lado, la Disposicin N 137/04 AGN estableci, con relacin a las Universidades Nacionales, el plan de accin de la Auditora General de la Nacin a partir del ao 2005, consagrando los criterios para la seleccin de las distintas Universidades a ser auditadas.38 39. En ese sentido, la Auditoria General de la Nacin ha procedido a realizar 39 auditoras de gestin acerca de distintas Universidades Nacionales, encontrndose observaciones de diferente tenor e ndole, sin perjuicio que a los fines de la elaboracin del presente informe de auditora se han destacado las observaciones por incumplimientos normativos. Se adjunta en el Anexo III del presente un listado con la totalidad de las auditoras de gestin que ha realizado la AGN sobre las Universidades Nacionales y/o sus dependencias Facultades- y el Instituto Universitario (IUNA). A continuacin, en forma sinptica, se efecta un detalle de las principales observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas en las diferentes auditoras desarrolladas por la AGN. A tales fines, se procedi a indicar sintticamente las correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada observacin formulada. GLOSARIO UTN: Universidad Tecnolgica Nacional UBA: Universidad de Buenos Aires UNLP: Universidad Nacional de La Plata UNLZ: Universidad Nacional de Lomas de Zamora UNLa: Universidad Nacional de Lans UNLaM: Universidad Nacional de La Matanza UNSM: Universidad Nacional de Gral. San Martin UNT: Universidad Nacional de Tucumn UNQ: Universidad Nacional de Quilmes UNS: Universidad Nacional del Sur UNLu: Universidad Nacional de Lujan UNTREF: Universidad Nacional de 3 de febrero UNMDP: Universidad Nacional de Mar del Plata UNLPam: Universidad Nacional de La Pampa UNGS: Universidad Nacional de General Sarmiento39 40. UNR: Universidad Nacional de Rosario UNL: Universidad Nacional del Litoral UNaM: Universidad Nacional de Misiones UNSL: Universidad Nacional de San Luis UNLaR: Universidad Nacional de La Rioja IUNA: Instituto Universitario Nacional del ArteDurante las labores de auditora, se han detectado deficiencias de control interno, incumplimiento de la normativa vigente, etc. de distinta ndole y magnitud, respecto de los siguientes componentes: Recursos Humanos- Liquidacin de Haberes, Cuentas Bancarias, Presupuesto, Anticipos de Fondos, Compras y Contrataciones, Sistema de Generacin de Recursos Propios, Sistema de Medicin y Desempeo, y Ttulos. A continuacin -a modo de ejemplo y en forma muy sinttica- se mencionan los principales incumplimientos de carcter normativo.Nota: Se aclara que a los fines de sintetizar y dar un orden al trabajo realizado, se procedi a unificar y generalizar el texto de las observaciones de los informes de auditora. Asimismo, el texto en cursiva corresponde a las respuestas de las universidades a los hallazgos encontrados por la AGN. Dichas respuestas se basan en la interpretacin particular que las universidades realizan sobre los conceptos de autarqua econmico-financiera y autonoma universitaria. La nocin y alcance de los trminos de autarqua econmico-financiera y autonoma universitaria se analiza en los puntos 4 y 5 del cuerpo del Informe de Auditora.A.- Recursos Humanos Liquidacin de haberes 1.- Del anlisis de los actos administrativos que avalan los movimientos del personal durante el perodo junio diciembre de 2004, objeto de la muestra, surge que en la mayora de los casos los mismos contravienen las normas que rigen en40 41. materia de designaciones, reconocimientos de prestacin de servicios, prrrogas, asignacin transitoria de funciones, etc. toda vez que: 1.a) Se promueve y disponen suplementos con carcter retroactivo, encontrada en dos Universidades: Una de ellas (UNLP perodo 2004-) indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. La otra de ellas (UNR perodo 2004-) manifest discrepancia pero no aporta elementos adicionales. 1.b) Se asignan funciones en forma transitoria en cargos de mayor jerarqua sin que surja del acto administrativo que lo dispone el cumplimiento de los requisitos establecidos, encontrada en una Facultad y una Universidad: La Facultad (Psicologa UBA -perodo 1997-), manifest estar tomando acciones correctivas, mientras que la Universidad (UNLP perodo 2004-), indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. 1.c) Se designa personal en el agrupamiento gabinete y a los fines de la retribucin se lo equipara a cargos correspondientes a autoridades superiores, encontrada en la UNLP perodo 2004-, la misma indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. 1.d) Se designa personal en forma transitoria en cargos de direccin o de apoyo en distintas reas con retribucin asimilada a cargos docentes, encontrada en la UNLP perodo 2004-, la misma indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. 1.e)Sereconocenretroactivamenteserviciosprestadosyliquidadoscorrespondientes a perodos anteriores a la fecha del dictado del acto administrativo, encontrada en dos Facultades y cuatro Universidades: Las Facultades (Derecho y Cs. Sociales de la UNLZ perodo 1999-) no formularon comentarios al respecto. En cuanto a las Universidades, una de ellas (UNLZ -perodo 1999-), no formul comentarios al respecto. La UNLaM (-perodo 2000-), inform que regulariz totalmente dicha situacin. La UNLP (perodo 2004-), indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. La UNT perodo 2003- solo responde en su descargo que se respetarn los acuerdos establecidos en los contratos vigentes y se proceder a41 42. encuadrarlos segn la normativa que rige en la materia al momento de la renovacin de los mismos. 1.f) Se convalidan pagos a agentes no docentes con motivo de la promocin de una categora respecto del nivel escalafonario de cada agente, encontrada en la UNLP perodo 2004-, la misma indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. 1.g) Se fija la remuneracin de docentes designados en cargos de autoridad superior por Resolucin del Presidente de la Universidad ad-referndum del Consejo Superior excediendo sus atribuciones, encontrada en la UNLP perodo 2004-, la misma indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. 2.- En cuanto a la observacin Ausencia de normativa o acuerdo paritario que respalde la liquidacin de algunos conceptos, encontrada en una Facultad y seis universidades: La Facultad de psicologa (UBA -perodo 1997-), manifest estar tomando acciones correctivas. En cuanto a las Universidades, una de ellas (UNLaM perodo 2000-) manifest que ha regularizado la situacin observada. La UNR (-perodo 2004- y la UNT perodo 2003- manifestaron haber tomado acciones correctivas. Dos de ellas (UNLP perodo 2004- y Radio UNL S.A. perodo 2006-) slo aportaron aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplan los comentarios observados. La UNL (perodo 2005 y 2006-) no manifest comentarios respecto de la observacin. La UBA perodo 1 Cuatrimestre de 2004- no formul consideraciones al respecto. 3.- En cuanto a la observacin Agentes pertenecientes a los escalafones docente y no docente cuyas remuneraciones no se corresponden con las establecidas por la normativa vigente, encontrada en dos Facultades, siete Universidades y un Instituto: Las Facultades (Psicologa UBA perodo 1997- y Derecho Lomas de Zamora perodo 1999-) no formularon comentarios al respecto. En cuanto a las Universidades, dos de ellas (UNLP -2004- y UNL perodo 2005 y 2006-), slo aportaron aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplan los comentarios observados. La UNaM perodo 2007- realiz comentarios42 43. generales sealando haber tomado acciones correctivas en los ejercicios siguientes al auditado. La UNLaM perodo 2000- en su descargo informa que el error observado ya fue solucionado con el actual sistema de liquidacin SIU-Pampa. La UNT perodo 2003- mencion en su descargo que en la actualidad no existen casos de agentes no docentes a quienes no se le liquiden los haberes conforme al Escalafn No Docente Decreto 2213/87. La UNR perodo 2004- manifiesta discrepancias respecto de las observaciones pero no ha aportado elementos de juicio adicionales que justifiquen reconsiderar las cuestiones planteadas. La UNLZ (Rectorado) perodo 1999- no formul consideraciones al respecto. El IUNA perodo 2003- no formul consideraciones al respecto. 4.- En cuanto a la observacin La universidad no tiene un rgimen de incompatibilidades, por lo tanto no se pudo verificar la correcta aplicacin de las normas vigentes. Para el caso del Personal no Docente, el Decreto 2213/87 es el que regula la actividad y si bien no tiene un rgimen explcito de incompatibilidades establece que el personal no docente de las universidades nacionales no puede tener ms de un cargo en el mbito de la Administracin Nacional, exceptuando los cargos docentes, el artculo 109 establece que el personal no docente tendr un horario corrido uniforme y que deber totalizar 35 horas semanales, encontrada en las Facultades (Derecho y Ciencias Sociales UNLZ perodo 1999-), no formularon comentarios al respecto. En cuanto a las Universidades, la UNSM perodo 2001-, ratific la observacin realizada. Con respecto a la UNLZ (perodo 1999-).- no formul comentarios al respecto. 5.- En cuanto a la observacin El rgimen de dedicaciones y compatibilidades implementado en el mbito de la Universidad, permite a agentes que desempean tareas en relacin de dependencia, la acumulacin de cargos con una carga horaria que va de 65 a 75 horas semanales, lo que supondra una jornada de 13 a 15 horas diarias sobre una base de cinco (5) das laborales, situacin que conlleva a una43 44. trasgresin al lmite de 12 horas que debe mediar entre el fin de una jornada y el comienzo de la otra, encontrada en la UNLP perodo 2004- como en la UNaM perodo 2007-.La UNLP slo ha aportado en su descargo aclaraciones quecomplementan o amplan los comentarios efectuados que no permiten resolver los aspectos observados en el informe. La UNaM no efecta comentarios ni aclaraciones respecto de la observacin. 6.- En cuanto a la observacin El Rgimen de Compatibilidad e Incompatibilidad aprobado por la Ordenanza N 06/91, sus modificatorias y complementarias implementado en el mbito de la UNaM autoriza al personal docente la acumulacin de cargos hasta un mximo de 55 horas semanales en contraposicin a lo dispuesto por el Decreto 1470/98 que establece un mximo de 50 horas semanales. La UNaM perodo 2007- no efecta comentarios ni aclaraciones respecto de la observacin. 7.- En cuanto a la observacin Se verificaron antecedentes de agentes de la universidad con incompatibilidad funcional y horaria, encontrada en tres Facultades, ocho Universidades y un Instituto: Las Facultades (Psicologa UBA perodo 1997-, Ciencias Sociales y Derecho UNLZ perodo 1999-), no formularon comentarios al respecto. En cuanto a las Universidades tres de ellas (UTN perodo 1999-, UTN perodo 2002-, UBA -1 cuatrimestre de 2004-) no formularon comentarios al respecto. Dos de ellas (UNT perodo 2003- y UNL perodo 2005 y 2006-), indicaron en su descargo haber tomado acciones correctivas. Una de ellas (Rectorado UBA perodo 1999-) manifest en su descargo que dicha situacin corresponde a cargos que fueron bloqueados, o cargos a la espera de liquidacin final o cargo con licencia sin goce de haberes. Otra de ellas (UBA perodo 1 cuatrimestre de 2002-), manifest que las observaciones formuladas son consistentes y de similares caractersticas a otras surgidas de evaluaciones realizadas en los procesos administrativos crticos del Rectorado y que no teniendo comentario que realizar toma nota de las recomendaciones formuladas para proceder a su implementacin. Otra de ellas (UNSM perodo 2001-), ratific la44 45. observacin realizada. La UNLa perodo 2002- fund su respuesta en la referida autarqua como basamento de la gratuidad y equidad de la locacin pblica estatal. Expone que en el marco de dichos principios es que la UNLa ha fijado su propia escala retributiva y que se formul mediante los canales institucionales que le son propios contenidos en el estatuto. La UNT perodo 2003- no aporta nuevos elementos de juicio y las medidas adoptadas para su regularizacin fueron implementadas con posterioridad al cierre de nuestras tareas de campo, las cuales no fueron objeto de verificacin. La UNLaM perodo 2000- en sus comentarios informa que la Universidad ha regularizado la situacin observada, reglamentando la acumulacin de cargos docentes, considerando lo establecido en el Decreto N 1470/98 y el artculo 35 del Estatuto de la Universidad. La UNR perodo 2004- manifiesta discrepancias respecto de la observacin pero no ha aportado elementos de juicio adicionales que justifiquen reconsiderar las cuestiones planteadas. El IUNA perodo 2003- no formul consideraciones al respecto. Con respecto a la respuesta dada por la UNLa en su descargo, se remite a los puntos 4 y 5 del Informe de Auditora donde se explicita y analiza el alcance de los trminos autonoma y autarqua universitaria. 8.- En cuanto a la observacin Se verific la existencia de agentes que no han presentado la declaracin jurada de bienes patrimoniales, encontrada en una Facultad y una Universidad: La Facultad (Derecho UNLZ perodo 1999-), no formul comentarios al respecto. En cuanto a la Universidad (UNLZ perodo 1999-), no formul comentarios al respecto. 9.- De acuerdo a la observacin Otorgamiento de sumas de dinero en forma mensual y con carcter discrecional a favor del personal de la Facultad en concepto de ayuda social, excediendo el Decano sus atribuciones, encontrada en una Facultad y una Universidad: La Facultad de Ciencias Econmicas de UBA -perodo 2005-, no hizo comentarios al respecto. 45 46. La UNLP -perodo 2004- slo ha aportado aclaraciones que complementan o amplan los comentarios efectuados que no permiten resolver los aspectos observados en el informe. 10.- En cuanto a la observacin Se liquidaron como autoridades superiores cargos que no estn definidos como tales en el Decreto N 283/94 modificatorio de los Decretos Nros. 1.610/93 y 965/92, as como tambin por importes diferentes a los all establecidos, encontrada en tres Universidades y un Instituto: La UNLP perodo 2004- slo aport aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplan los comentarios observados. La UBA -1 cuatrimestre de 2004-, no formul consideraciones al respecto. LaUNaM perodo 2007-manifiesta haber tomadoacciones correctivas y haber subsanado la observacin de la auditora. El IUNA perodo 2003- no formul consideraciones al respecto. 11.- La Universidad Nacional del Litoral mediante Resolucin N 390/05-CS y modificatoria adhiri a las disposiciones de la Resolucin N 328/05-SPU de la Secretara de Polticas Universitarias dependiente del Ministerio de Educacin, fijando para las Autoridades Superiores y el denominado Personal de Apoyo o Gestin los mismos aumentos salariales que rigen para el personal docente y no docente de las Universidades Nacionales, en virtud de que el mencionado personal no cuenta con instancia paritaria, cuando es facultad del Poder Ejecutivo Nacional establecer las remuneraciones de las Autoridades Superiores de las Universidades Nacionales, encontrada en la UNL perodo 2005 y 2006. En su descargo sostiene que resulta contraria a derecho la observacin en especial en la afirmacin de que es facultad del Poder Ejecutivo Nacional establecer la remuneracin de las autoridades Superiores de las Universidades Nacionales, en mrito a las siguientes consideraciones: a) Lo dispuesto por el art. 59 de la Ley de Educacin Superior el que dispone: Las instituciones universitarias nacionales tienen autarqua econmicofinanciera que ejercern dentro del rgimen de la ley 24.156 de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. En ese marco46 47. corresponde a dichas instituciones: a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto. Los recursos no utilizados al cierre de cada ejercicio se transferirn automticamente al siguiente; b) Fijar su rgimen salarial y de administracin de personal;........... b) El alcance que le ha dado tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nacin como la Procuracin del Tesoro a la Autonoma y a la Autarqua establecida en el Art. 75 inc. 19 de la Constitucin Nacional. c) El dictamen N 144/04 PTN suscripto por el Dr. Rosatti, en el que expresa: La Universidad Nacional no pertenece ni a la Administracin central, ni sus agentes al Sector Pblico Nacional, constituyendo un ente jurdico descentralizado. Los principios constitucionales de autonoma y autarqua de las universidades nacionales implican una absoluta y total independencia del Poder Ejecutivo Nacional tanto en el pleno ejercicio de sus funciones, como asimismo en la administracin y disposicin de sus recursos. Al no pertenecer las universidades nacionales al mbito de la Administracin Pblica, el Poder Ejecutivo debe abstenerse de interferir en la esfera de las mismas. En lo que respecta a la relacin con los restantes organismos del Estado, inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha querido que las universidades tambin cuenten con autonoma, posicionndolas en una situacin privilegiada respecto de las dems entidades descentralizadas, toda vez que se mantienen fuera del alcance del control del Presidente de la Nacin y preservadas de toda intrusin del Poder Gubernamental. Con respecto a la respuesta dada por la UNL en su descargo, se remite a los puntos4 y 5 del Informe de Auditora donde se explicita y analiza el alcance de lostrminos autonoma y autarqua universitaria. 12.- En cuanto a la observacin Se observa una reduccin en las alcuotas de las Contribuciones Patronales a la Seguridad Social, amparndose en una presentacin judicial entablada a raz de la sancin de los Decretos Nros. 2.609/93, 1.791/94, 372/95, 814/01 y 1.034/01 y la resolucin de la accin N 30/01 del Poder 47 48. Judicial de la Nacin, encontrada en cuatro Universidades y un Instituto: Dos de ellas (UNLP perodo 2004- y UBA perodo 1 cuatrimestre de 2002 y 1 cuatrimestre de 2004-) no manifestaron comentarios respecto de la observacin. La tercera de ellas (UNT perodo 2003-), indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. La UNR perodo 2004- inform en su descargo que la observacin ser subsanada. El IUNA perodo 2003- no formul consideraciones al respecto. 13.- En cuanto a la observacin Los contratos de locacin de servicios perfeccionados por la Universidad para la contratacin de personal no siguen las pautas establecidas para este tipo de contratos de acuerdo con la normativa que rige la materia (Reglamentacin del artculo 9 del Anexo de la Ley N 25.164, aprobada por Decreto 1421/02, encontrada en la UNT perodo 2003-, la misma indic en su descargo haber tomado acciones correctivas. El IUNA perodo 2003- no formul consideraciones al respecto. 14.- En cuanto a la observacin Agentes de planta permanente y contratada con una carga horaria completa de 35 horas semanales a los que se les liquid el 50 % del valor de la asignacin de la categora del personal no docente determinada por el Decreto 1.429/92, segn surge de la muestra (liquidacin de haberes correspondiente al mes de abril de 2004) que consta al Ente en funcin de los requerimientos efectuados por esta auditora, encontrada en la UBA perodo 1 cuatrimestre de 2004- indic haber tomado acciones correctivas. 15.- El sistema implementado para la liquidacin de haberes carece de controles que impidan liquidar el adicional por ejercicio de jefatura a personal no permanente y a personal que poseen categoras inferiores a las establecidas en el Escalafn del Personal No Docente, encontrada en la UNLaM perodo 2000manifest en su descargo que la situacin observada ha sido regularizada. La UBA -1 Cuatrimestre de 2002 y 1 cuatrimestre de 2004- no formul consideraciones al respecto. La Facultad de Psicologa de la UBA perodo 1997-, la UNSM perodo 2001-, la UNLZ perodo 1999- y la Facultad de Derecho de la UNLZ no formularon48 49. consideraciones al respecto. El IUNA perodo 2003- no formul consideraciones al respecto. 16.- Liquidaciones de asignaciones y reintegros sin cumplir requisitos legales, encontrada en dos Universidades: UBA perodo 1 Cuatrimestre de 2002, UBA perodo 1 Cuatrimestre de 2004 y la UNSM perodo 2001- no formularon consideraciones al respecto.B.- Presupuesto 1.- De acuerdo a la observacin Incumplimiento de normativa sobre aprobacin, incorporacin, distribucin, reajuste y modificaciones de crditos presupuestarios,