B

Un proyecto cumple 25 añosEl Programa del Paisaje y de Protección de las Especies para toda la ciudad de Berlín

“Berlín: Un espacio vital limitado“. Esta frase se formula en el primer prospecto en 1984 sobre el Programa del Paisaje y el Programa de Protección de las Especies (LaPro) para Berlín Oeste. Seguramente esto era así en la época antes de la caída del muro de Berlín. Tras la apertura del muro, Berlín pasó a ser considerada como una metrópolis con un potencial de crecimiento ilimitado. Sin embargo la realidad 15 años después es bien diferente. Los inversores y los constructores siguen formulando las mismas preguntas que entonces: ¿Para qué sirve la

naturaleza dentro de la ciudad? ¿Para qué sirve la planificación del paisaje? ¿Qué puede aportar la planificación del paisaje dentro de la ciudad? La planificación del paisaje se ocupa de cuestiones urbanísticas fundamentales, por ejemplo del grado de densidad urbana que pueden soportar los ciudadanos, qué oferta de áreas de recreo son necesarias, cómo puede desarrollarse la biodiversidad en la ciudad o cómo se puede influir positivamente y de forma sostenible en el ecosistema. Actualmente los urbanistas se muestran preocupados por la constante migración

hacia las afueras de determinados grupos de la población que huyen de la ciudad. En lugar de una rápida evolución de la diversidad urbana, nos enfrentamos al tema de la ciudad „perforada“ o la ciudad „intermedia“. La conservación en general y el desarrollo de la naturaleza y el paisaje forman parte de las funciones de la planificación del paisaje y son a su vez necesarias en bien de la conservación del medio ambiente. A pesar de los numerosos cambios y alguna que otra ruptura, está muy generalizado en la sociedad el deseo de no llevar

Paisaje en la ciudadFotos: Michael Kirsten

Ingrid Cloos

una forma de vida a costa de las generaciones futuras. Palabras clave, como “sostenibilidad“, “conservación de la biodiversidad“, “genius loci“ y otras similares están a la orden del día.¿Cómo se ha desarrollado la planificación del paisaje en concreto en Berlín en los tiempos de la aparición del programa LaPro? ¿Qué era lo innovador? ¿Qué era lo especial? ¿Qué ha dado buen resultado y qué será necesario en el futuro? Los siguientes artículos se ocupan de esas cuestiones.

Triángulo ferroviario „Gleisdreieck“ con vistas a la plaza „Potsdamer Platz“

“Lo verde crea escuela“ („Grün macht Schule“) Departamento de Trabajo y la Mujer

Una mirada al pasado – El procedimientoHace 25 años la Ley de la Protección de la Naturaleza de Berlín reivindicaba por primera vez la creación en el plazo de pocos años del Programa del Paisaje y Protección de las Especies (LaPro) para el Berlín Oeste de entonces. De esta manera se señalaba el momento en el que casi todos los partidos políticos descubrieron campos como la ecología, la protección del medio ambiente, incluso la planificación de espacios naturales y los hicieron temas de sus campañas electorales. A nivel técnico, se recogieron, con un despliegue relativamente importante, informaciones esenciales para la recopilación de datos de la naturaleza y el paisaje y se desarrollaron por primera vez métodos de evaluación y procedimientos adecuados. Un aumento de personal dentro de la administración (1985) impulsó el proceso de planificación de forma considerable, convirtiendo este programa en lo que es hoy. El artículo1 de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza (BNatSchG) establece los cuatro ámbitos esenciales con sus objetivos generales de proteger, cuidar y desarrollarla productividad del ecosistema,la capacidad de explotación de los bienes naturales,la flora y la fauna, así comola diversidad, singularidad y belleza de la naturaleza y el paisaje. El programa LaPro 1988 nombra por primera vez objetivos de desarrollo y medidas para una ciudad en su conjunto. Éstos

constituyen la base de los cuatro programas en que se divide:• Ecosistema y Protección del Medioambiental• Protección del Biotopo y de las Especies• Paisaje• Uso Recreativo y Utilización de los Espacios

LibresLos cuatro programas del LaPro surgieron con ayuda del atlas medioambiental de Berlín, la evaluación y el estudio global de todos los datos básicos medioambientales y de las recopilaciones de datos complementarias.La elaboración paralela del Plan de Gestión Territorial (FNP), acordada por el gobierno regional en 1984, provocó un intenso debate y a veces incluso una acalorada discusión. Se discutió de forma especialmente intensa acerca de superficies concretas y sobre la relación entre los distintos planes. El motivo fue la premisa de compensar en Berlín las contradicciones entre el plan general de ordenación urbana y la planificación autónoma del paisaje y buscar el consenso en materia de planificación. En 1986 la administración registró en el marco de la campaña de participación ciudadana „bajo la torre de radiodifusión Funkturm“ bajo el lema „Berlín tiene planes“ 300.000 objeciones sobre el Plan de Gestión Territorial y 5.400 sobre el programa LaPro. 20.000 fueron los propietarios de pequeñas parcelas con jardín que se manifestaron delante de la entonces sede del gobierno regional, el „Schöneberger Rathaus“, contra la utilización de las superficies de esas pequeñas parcelas. El programa LaPro, aprobado en 1988, tuvo una gran acogida que volvió a quedar patente tras la reunificación de las dos mitades de la ciudad en el marco de una campaña anticipada de participación ciudadana sobre el LaPro para el conjunto de la ciudad. Por último se debatió en el ámbito político el tema del desarrollo urbano de Berlín en relación a un programa para la naturaleza y el paisaje.Tras la reunificación alemana comenzó una rápida elaboración del LaPro y el FNP de nuevo dentro de un procedimiento paralelo. Hubo opiniones muy diversas así como nuevos argumentos: “no hace falta espacios naturales en

Berlín, ahora hay suficientes en Brandenburgo“, o “¡pues váyanse a Mallorca!“, por nombrar sólo dos de los comentarios de esos momentos. Ante la expectativa de un boom en la metrópolis, la planificación del paisaje se enfrentó a un crecimiento de la población de hasta 300.000 habitantes y un millón y medio en la región así como la asignación de 550 hectáreas como nuevas zonas de construcción para uso comercial, oficinas y tiendas. Además se tomó una decisión rápida sobre la anteriormente tan discutida eliminación de las superficies de pequeñas parcelas con jardín en las zonas céntricas, para poder al menos garantizar a cambio el sistema de espacios libres así como importantes espacios de compensación climática y áreas de recreo en la periferia de la ciudad. La rapidez de este procedimiento queda patente con la participación de las entidades responsables y la presentación pública en el año1993 y el acuerdo en 1994.La planificación del paisaje siempre le dio gran importancia al debate en la opinión pública. Por ese motivo se presentó el LaPro por primera vez en internet en marzo de 1998. El grupo de destino lo constituyen tanto los interesados no especializados como los expertos. Esta oferta se actualiza continuamente en inglés, francés, ruso y español posibilitando así consultas en todo el mundo. Actualmente se registran hasta 70.000 accesos al mes.

2

Como compensación se puede recuperar la permeabilidad de las superficies y ajardinarlas Departamento de Urbanismo

Patio ajardinado en la calle „Bismarckstraße“Departamento de Urbanismo

Los cuatro programas del LaProRelación entre los planes – En el programa LaPro se señalan las modificaciones en la utilización del suelo (bordes en negro)

El programa LaPro presenta, como complemento del plan general preparatorio de ordenación urbana FNP, los objetivos cualitativos y las necesidades de planificación urbanística. Entre ambos planes, los cuales constituyen un pilar importante para el futuro desarrollo

urbanístico, no existen contradicciones ya que sus contenidos están interrelacionados. Sin embargo, en el LaPro se describieron con mayor claridad los conflictos de utilización, como las nuevas sedes de infraestructura, así como la planificación de extensas superficies de construcción para viviendas e industria, comercios y servicios. Aparecían como terrenos con “modificaciones de utilización según el FNP“. Intencionadamente no se ha incluido en el LaPro la planificación de trazados de autopistas. La “sostenibilidad“ de la planificación del paisaje, si se desea utilizar esa expresión, la demuestra el enfoque sobre el contingente y la evaluación, así como el establecimiento de objetivos de desarrollo y medidas o conjuntos de medidas para la mejora de la naturaleza y el paisaje. La forma de presentación del programa LaPro ha posibilitado su éxito como plan, ya que las normas urbanísticas se caracterizaban por ser altamente planificadoras pero no habían demostrado ser tan “sostenibles“, sino más bien modificables a corto plazo. Gracias a la elaboración paralela de los planes, Berlín es uno de los estados federales alemanes cuyo plan general de ordenación urbana obtiene mejores resultados. Esto se debe a que con el programa LaPro es más fácil tomar en consideración los objetivos de la planificación urbanística (conforme al artículo 1 de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza). Esto se desprende de los resultados de un estudio científico representativo de la Universidad Técnica de Berlín que se realizó por encargo de la Oficina Federal de Protección de la Naturaleza y se presentó en marzo de 1998. Este estudio demuestra que los intereses de la protección de la naturaleza y la planificación del paisaje se integran en el proceso de planificación cuando se dispone de informaciones cualificadas. El programa LaPro aporta una evaluación del contingente y establece objetivos de desarrollo y medidas, convirtiéndose de esta manera, conjuntamente con el plan FNP, que determina la forma y medida de las utilizaciones, en la base del desarrollo urbanístico de Berlín. La situación en aquel momento y la actitud política favorable hicieron posible la elaboración de un programa muy detallado y convincente. El

tema de la protección del medio ambiente estaba muy valorado por parte de la opinión pública. La planificación del paisaje aportó por primera vez una especie de visión global sobre todos los recursos naturales, el paisaje, el uso recreativo y la protección de las especies y el biotopo. Esta visión integradora no disponía hasta la fecha de instrumentos adecuados, apenas tenía tradición en las distintas áreas técnicas y sólo se ha desarrollado en los últimos años, por ejemplo con la directiva marco del agua de la UE.En el transcurso de los años el programa LaPro fue adquiriendo mayor importancia: el plan general de ordenación urbana considera los contenidos cada vez con mayor naturalidad, los cuales son comentados y examinados.Unas tres cuartas partes de los cambios de los objetivos de la política de desarrollo urbano en el plan general preparatorio de ordenación urbana repercuten también en el LaPro. Era necesario realizar un cambio en la Ley de Protección de la Naturaleza de Berlín para evitar tener siempre a posteriori que adaptar prácticamente en la contabilidad lo que había establecido el plan general de ordenación urbana. Para simplificar el proceso en el futuro sólo se someterán a un procedimiento de modificación completo los cambios independientes, condicionados por la protección de la naturaleza y de la planificación del paisaje. Si el plan general preparatorio de ordenación urbana ya considera los intereses del programa LaPro, se efectuará la modificación sólo en un procedimiento simplificado.

Acción conjunta con el plan general preparatorio de ordenación urbana

3

Con el programa LaPro se pueden alcanzar todos los niveles del plan general de ordenación urbana, de los planes de desarrollo urbanístico, las zonas de desarrollo, la ordenación territorial, las planificaciones estado federal vecino, incluyendo los municipios, concursos, proyectos concretos así como el desarrollo de modelos orientativos. La responsabilidad de la realización del LaPro recae, debido a las obligaciones con las autoridades, en todos los organismos y oficinas públicas del estado federal de Berlín. Ésta va desde la concreta iniciación y planificación de proyectos hasta su realización. El programa LaPro experimenta una aplicación directa por medio de los instrumentos en materia de protección de la naturaleza: los planes vinculantes del paisaje, el cumplimiento de la regulación de intervenciones, los conceptos de planificación del paisaje, disposiciones sobre las reservas naturales, los programas de ayuda para las especies,

autorizaciones en materia del derecho de protección de la naturaleza, etc. El LaPro alcanzó su plano de actuación más concreto en proyectos como p.ej. el programa de ajardinamiento de patios o el programa “Lo verde crea escuela“.

El valle „Wuhletal“ – Una parte del sistema de zonas verdes, punto esencial de futuras medidas de compensación

Sistema de hondonadas y desfondes

Medida de sustitución en el canal navegable „Berlin-Spandauer Schifffahrtskanal“

Aplicación de los objetivos

En el plan de urbanizaciónLa posibilidad de establecer disposiciones vinculantes sobre los contenidos de planificación del paisaje en planes de urbanización sigue siendo un tema habitual en el debate especializado. Se redactaron en total 19 disposiciones básicas vinculantes. Éstas van desde determinar el ajardinamiento de terrenos a la eliminación de las capas de los caminos y vías de acceso que limiten considerablemente la permeabilidad al agua y al aire, pasando por qué plantar según el carácter concreto de un lugar,

En el análisis del impacto medioambiental y la planificación adjunta de la conservación del paisajeLos procedimientos de constatación de planes son de gran importancia para las contribuciones técnicas a otras planificaciones que se basan en el programa LaPro. Éste ofrece informaciones que abarcan todos los ámbitos del estado, la evaluación y los objetivos de desarrollo de la naturaleza y el paisaje de cualquier lugar de

el ajardinamiento de muros exteriores y tejados. Los diálogos con los compañeros del plan general de ordenación urbana aportaron nuevas disposiciones vinculantes de asignación (p.ej. para medidas de compensación y sustitución) y sobre todo un mejor entendimiento mutuo sobre las diferentes bases jurídicas.

4

Mapa del Plan del Paisaje

En el Plan del PaisajeEl Plan del Paisaje es el plano directo de actuación del programa LaPro. La autonomía formal y el carácter vinculante como disposición legal del Plan del Paisaje le otorgan el peso necesario en la política, la administración y el ámbito público. El nivel de planificación corresponde al de los planes de urbanización, al contrario que en la mayoría de los estados federales de mayor extensión, que elaboran los planes del paisaje para municipios enteros a nivel del Plan de Gestión Territorial. Los planes del paisaje cubren ya aprox. el 16% del área urbana de Berlín. Las disposiciones de un plan del paisaje no pueden contradecir al plan general de ordenación urbana que tiene carácter vinculante. Esto significa en la práctica que hay que coordinar cada día decisiones p.ej., sobre licencias de construcción o gestión del terreno, con los planes del paisaje que se encuentran en el

Nuevas prioridadesLa crisis de presupuesto hace que también en Berlín se cuestione la planificación. Actualmente no se plantea la posibilidad de una ampliación urbana ni quedan fondos públicos para edificar. Aunque esto sea principalmente un asunto de la planificación urbana, afecta también a la planificación del paisaje. Todavía hay que establecer el enlace con la planificación del paisaje, precisamente en una época de déficit en los presupuestos, ya que ésta puede ofrecer soluciones más económicas. Otras ciudades ya han avanzado más en este aspecto, como muestran los congresos sobre disminución urbana en Cottbus, Halle, Leipzig o Dresde. A pesar del importante aumento de espacios libres (tras el derribo de 49 escuelas y guarderías infantiles en un solo distrito) Berlín aún no se ha ocupado de elaborar un plan sobre este asunto. Se prefiere antes renunciar a la incorporación de zonas verdes en la capacidad propia, debido a que los ahorros forzosos limitan cualquier ampliación de superficie que suponga coste económico. En el pasado se les asignó precisamente a las oficinas de protección de la naturaleza y de las zonas verdes superficies pequeñas y muy pequeñas, que eran poco compatibles con un sistema de espacios libres bien planificado. Precisamente tales superficies sobrantes y fragmentadas son una carga y producen costes operativos y de mantenimiento demasiado altos. ¿Acaso no se llegaría a una solución concentrándonos en un sistema continuo de zonas verdes con espacios amplios y también útiles, ya que se pueden estructurar de forma variada, integrando esenciales terrenos clave? Por eso se debe realizar una nueva evaluación de la distribución de los medios para el cuidado y mantenimiento de las zonas verdes de Berlín, por un lado, para tener más en consideración la importancia de la ciudad en su conjunto. Por otro, se debe prestar atención, además de a los criterios estrictamente técnicos, especialmente a las tendencias en materia de desarrollo de espacio social en el 80% de las zonas verdes. La planificación del paisaje debe fomentar con

Berlín. En el caso de que se produzca una intervención en la naturaleza y el paisaje, ya se pueden considerar con los cuatro programas las medidas necesarias de compensación para ese terreno o las medidas de sustitución en otro lugar. Ya desde antes de la enmienda de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza el LaPro aportaba a todos los implicados en el procedimiento, fuesen peritos o instituciones públicas especializadas, completa información sobre medidas adecuadas para la mejora de la situación medioambiental. El Plan de Compensación en el Conjunto de la Ciudad es el complemento del programa LaPro con el que se establecen nuevas prioridades en la ciudad.

procedimiento. Esto también muestra el carácter indispensable y el éxito de la planificación del paisaje.El factor biotopo-superficie (BFF) es un instrumento desarrollado para estructuras urbanas y establecido en el Plan del Paisaje BFF. Se trata de un “factor verde“ elaborado con la colaboración de numerosos especialistas para barrios urbanos, que determina el porcentaje de superficie de efecto positivo en la naturaleza necesario en relación con la estructura de edificación correspondiente. El objetivo es que, después de cada modificación en los terrenos de edificación, se alcance el factor BFF consolidando así las funciones del ecosistema. Esto implica en la práctica ajardinar fachadas y/o tejados así como recuperar la permeabilidad de los suelos de los patios para crear superficies de vegetación y absorber el agua de lluvia. El Plan del Paisaje BFF sienta nuevas bases en el desarrollo urbano sostenible y ecológico de la ciudad y - se pone en práctica por regla general por

medio de licencias de construcción en la zona. - Es fácil de calcular y sirve actualmente de

modelo de 21 planes del paisaje BFF. - Es aceptado por numerosos arquitectos y

constructores y forma ya parte de la práctica habitual.

También desde el extranjero, p.ej. Canadá, Italia, Dinamarca, Finlandia o Puerto Rico, ya existe gran demanda de este método y está siendo adoptado en esta forma o en una variante de ésta. En internet se encuentra una versión con ejemplos de cálculos también en inglés y francés.

La disposición de compensación del sellamiento de suelos (BVA-VO)

La aplicación en Berlín del resultado del compromiso de derecho de construcción de 1993 (véase también la revista “Stadt und Grün”, número 1, 1999) sólo fue un breve episodio que duró un año y medio. El fin de esa disposición era o bien llevar a cabo medidas de compensación del sellamiento de los suelos en el terreno, por ejemplo- estructuración natural o recuperación de la

permeabilidad de superficies selladas innece-sariamente,

- ajardinamiento de al menos la mitad de las superficies de paredes, muros y tejados,

- la absorción de al menos la mitad del agua de lluvia,

o adoptar medidas de sustitución. El éxito de la disposición BVA-VO radicó en la toma de contacto directa con los inversores, constructores o arquitectos, a los que se les indicó

un inmediato asesoramiento de la realización. En el caso de que no quisieran o no pudieran llevar a cabo la compensación, estaban sujetos a una obligación de pago 1). Los distritos emplearon los fondos así obtenidos para realizar medidas en otro lugar del espacio público. A pesar de que esa disposición sólo tuvo efecto durante un breve espacio de tiempo, todavía hoy goza del consen-so de los especialistas y se sigue recurriendo, en procedimientos menores o sencillos, a los valores y principios establecidos entonces, sirviendo éstos de baremo para estimaciones aproximadas. Con la enmienda del Código de Construcciones (BauGB) del 1-I-1998 quedaron suprimidas las bases legales de la BVA-VO.

5

„Platz der Republik“: zona verde representativa en el barrio gubernamental

Observaciones1) La compensación se basaba en un cálculo sencillo: en un proyecto de construcción con dimensiones de al menos 30m² había que pagar una cantidad de 25,- DM (12,78 euros) por cada m² de superficie sellada por primera vez, por cada m² en proyectos de más de 200m² de destrucción de la vegetación 50,- DM (25,56 euros) y otros 25,- DM (12,78 euros) por la eliminación de biotopos ecológicamente valiosos (independientemente de la calidad del biotopo, que según la Ley de Protección de la Naturaleza de Berlín ya son de por sí objeto de protección).

sus métodos las zonas verdes y el desarrollo de espacios libres y presentar soluciones para el futuro. En el Plan de Desarrollo Urbano de Berlín (STEK 2020) se nombran tres aspectos prioritarios en el ámbito de planificación del paisaje y de los espacios libres que deben ser debatidos en el ámbito de la política y ganar de esa manera una mayor relevancia. Están previstos los siguientes puntos:- el Plan de Compensación- el énfasis en concluir las partes incompletas de

los 20 conexiónes verdes principales de Berlín integrando la temática de la unión de biotopo

- estrategias de gestión ecológica temporal Con tal debate político estos aspectos ganarán importancia. Será necesario esperar para ver si esto es suficiente para producir un cambio en la „política verde“, sin embargo queda claro que la planificación del paisaje debe ser flexible, actualizable y en parte también tiene que estar más orientada al proyecto para poder así hacer frente a los retos actuales. Hay que afrontar las directivas de la UE, las exigencias de la directiva marco del agua o la implantación de la auditoria medioambiental estratégica. En lo que respecta a la directiva marco del agua (WRRL) ya se ha realizado una primera contribución al Departamento de Aguas indicando qué espacios vitales dependen de las aguas subterráneas y el peligro que corren éstos.En vista de la directiva de la UE 2001/42/EG sobre auditoría medioambiental estratégica (SUPG), cabe preguntarse, hasta qué punto no sería necesaria la modernización del

programa LaPro de Berlín, por ejemplo, en las cuestiones de los bienes culturales y materiales, la protección de los ciudadanos y de su salud o las sinergias e interacciones de los bienes de protección, para poder ofrecer así una base más completa al resto de las planificaciones técnicas y procesos de decisión. Hay un punto en el que todos están de acuerdo, la planificación del paisaje aporta ya muchos elementos de la auditoría medioambiental estratégica así como su documentación en el informe medioambiental. De todas formas seguirá sin poder presentarse un pronóstico de los efectos medioambientales, inclusive efectos de interacciones e impacto acumulativo así como los conflictos resultantes de éstos. En este aspecto los urbanistas deberán sacar las conclusiones correspondientes y seguir revisándolas.Entre tantas cuestiones hay algo que está claro: gracias a su planteamiento interdisciplinar, la planificación del paisaje puede reaccionar a las nuevas exigencias antes que las planificaciones específicas.El objetivo primordial de la planificación de espacios naturales de Berlín y del programa LaPro sigue siendo encontrar propuestas de planificación para toda la ciudad y dentro de su reducido espacio, aportando soluciones locales, integradoras y satisfactorias para todas las partes. De esta manera se evita una posterior reparación ambiental que sólo tendría efectos limitados y supondría un gasto considerable. Malvender valiosos terrenos libres no aporta ninguna solución a los problemas económicos sino que tiene como consecuencia que, en el limitado

espacio vital de la ciudad, no aparezcan formas de construcción inteligentes ni innovadoras y que la protección de recursos se realice sólo a corto plazo por falta de tiempo.

Fuente: Revista „Stadt+Grün“, número 10/2004

6