Un retraso peligroso. El precio de la respuesta tardía a las alertas tempranas durante la sequía...

7/31/2019 Un retraso peligroso. El precio de la respuesta tarda a las alertas tempranas durante la sequa de 2011 en el Cue

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forme conjunto de agencias 18 de enero 2012

Un retraso peligrosoEl precio de la respuesta tarda a las alertas tempranas durante

la sequa de 2011 en el Cuerno de frica

www.savethechildren.org.uk www.oxfam.org

Las comunidades de pastores de Turkana, Kenia estn atravesando una delas peores pocas de sequa que se recuerdan, y dependen cada vez msde la ayuda alimentaria. Aqu es donde la gente viene a buscar agua, distritode Lokitaung, marzo de 2011. Foto: Andy Hall

Todava hay ms de 13 millones de personas afectadas por la crisis en elCuerno de frica. A pesar de que existan claras seales de alertatemprana desde varios meses antes, la respuesta fue insuficiente, hastaque ya fue demasiado tarde.

Los gobiernos, donantes, la ONU y las ONGs tienen que cambiar sumanera de abordar las situaciones de sequa crnica gestionando losriesgos, no las crisis.

Esto implicara actuar segn la informacin proporcionada por lossistemas de alerta temprana y responder sin esperar a tener la certeza deque se vaya a producir una crisis, as como abordar las causasprofundas de la vulnerabilidad y reducir los riesgos en todas lasactividades de forma activa. Para lograrlo, debemos superar la divisinentre accin humanitaria y desarrollo.


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Prlogo de Jan EgelandVivimos en un mundo donde sabemos cmo evitar el hambre extrema, pero

las personas siguen muriendo por falta de alimentos. En 2011 presenciamos lapeor crisis alimentaria de este siglo en el Cuerno de frica. Ms de 13 millonesde personas, la mayora mujeres y nios, se han visto afectadas. Sus vidas ymedios de vida han quedado devastados, empujndolas a una pobreza queles causar sufrimiento en los aos venideros. La crisis contina en 2012.

Lo ms trgico es que el mundo contempl cmo se avecinaba este desastre,pero no lo evit. A lo largo de Etiopa, Kenia, Yibuti y Somalia, la crisis sedesarroll de diversas maneras, pero en todas partes la respuesta a las alertastempranas fue tarda. Las seales tempranas de que se avecinaba una crisisalimentaria eran claras desde muchos meses antes de que la emergenciaalcanzase su punto lgido. Sin embargo, el sistema internacional no comenza responder a la escala necesaria hasta que la situacin alcanz un puntocrtico.

Como coordinador de Ayuda de Emergencia de la ONU, vi cmo se lesnegaban a las comunidades vulnerables y al personal de las organizacioneshumanitarias que estaban sobre el terreno los recursos necesarios para salvarvidas antes de que fuese demasiado tarde. Era incomprensible. Cmo esposible que, ms de una generacin despus de que el ser humano caminasesobre la luna, dejemos morir innecesariamente a otros seres humanos porqueno le damos prioridad a satisfacer a tiempo sus necesidades ms bsicas? Esuna atrocidad que esta hemorragia innecesaria de vidas humanas haya tenidolugar de nuevo en el Cuerno de frica en 2011, a pesar de todo nuestroconocimiento y experiencia.

Sabemos que, si tomamos las medidas adecuadas, podemos evitar elsufrimiento de millones de personas y la muerte de miles a causa del hambre,as como la pobreza aplastante y continua que conllevan estas crisis. A largoplazo, las respuestas recaen sobre los propios pases en desarrollo, entre lasque se incluyen apoyar la produccin local de alimentos, proteger a laspersonas ms pobres y vulnerables, hacer que los alimentos sean asequiblesy garantizar una respuesta nacional a las crisis inminentes.

Tambin necesitamos mejorar la respuesta del sistema humanitario cuando seproducen alertas de una crisis y las comunidades necesitan ayuda. Esteinforme hace recomendaciones importantes sobre cmo lograrlo.

Por ltimo, conocemos los pasos que debemos dar para afrontar estas crisis estn descritos en la Declaracin para Acabar con el Hambre Extrema.Tenemos la capacidad de evitar miles de muertes. Lo que nos hace falta es lavoluntad.

Jan EgelandCoordinador de Ayuda Humanitaria de la ONU 2003-2006


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ResumenLa crisis de 2011 en el Cuerno de frica ha sido la emergencia ms grave de

este tipo en este siglo. Todava hay ms de trece millones de personasafectadas, y cientos de miles han quedado expuestas al riesgo de morir deinanicin. Segn una estimacin, han muerto entre cincuenta mil y cien milpersonas. Esta crisis se ha producido a pesar de que se haba pronosticado.Aunque la sequa provoc la crisis, fueron factores humanos los que laconvirtieron en una emergencia mortal.

Desgraciadamente, la crisis de 2011 no es un caso aislado. La respuesta a lasequa siempre es demasiado escasa y demasiado tarda, lo cual constituyeun fracaso del conjunto del sistema internacional - tanto humanitario comode desarrollo. El resultado de este fracaso es que las personas afectadas esta vez en el Cuerno de frica: Etiopa, Kenia y Somalia* pierden susmedios de vida y puede que sus propias vidas. Las mujeres suelen ser lasms perjudicadas, ya que generalmente son las ltimas en comer, y quienesmenos comen. Adems, el hambre amenaza la salud y el desarrollo de losnios y nias, y por tanto el bienestar de las generaciones futuras.

Este informe analiza los factores que permitieron que una sequa en el Cuernode frica se convirtiese en una crisis alimentaria y de medios de vida a granescala. Si bien se reconoce la importancia fundamental de mejorar laresiliencia de las propias comunidades, este informe se centra principalmenteen la respuesta del sistema internacional.

Sostenemos que todos los miembros del sistema internacional deben mejorarsu capacidad para prevenir los peores efectos de una crisis alimentaria antesde que se produzca. En particular, los gobiernos nacionales deben cumplir consus responsabilidades hacia las personas atrapadas en las crisis y demostrarsu liderazgo.

Esto debera incluir su adhesin a la Declaracin para Acabar con el HambreExtrema una nueva iniciativa que est generando un apoyo estatal crecientey que plantea las principales formas de reducir el impacto de estas crisis (veranexo 1).1 De aplicarse estas medidas, ser posible evitar que se produzcanotros casos de hambre extrema en el futuro. Se trata de un gran reto, pero

disponemos del conocimiento para abordarlo. Una de las principalesrecomendaciones de esta Declaracin es responder antes a las alertastempranas.

Este informe resume cmo en el Cuerno de frica existan indicios de que seavecinaba una crisis ya desde agosto de 2010. En noviembre de 2010 serepitieron estas seales, cuya intensidad aument a principios de 2011.Algunos actores respondieron en ese momento, pero la respuesta a granescala slo se produjo despus de que no se registrasen lluvias por segundavez consecutiva. Para entonces, en algunos lugares las personas ya estabanmuriendo. Muchas haban perdido sus medios de vida y muchas ms sobre

*Djibouti tambin result gravemente afectado, sin embargo este informe se concen-tra en Etiopa, Kenia y Somalia.


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todo mujeres y nios estaban sufriendo dificultades extremas. La magnitudde la muerte y el sufrimiento, as como el coste econmico, podran habersereducido si los sistemas de alerta temprana hubiesen desencadenado unarespuesta ms temprana y de mayor alcance.

Por qu el sistema internacional respondi con tanta lentitud a una alertatemprana tan precisa? Una de las razones es que en la actualidad la

recaudacin de grandes sumas para una respuesta humanitaria depende deque exista una atencin considerable por parte de los medios y de la opininpblica lo cual no sucedi hasta que la situacin fue crtica. Pero no se tratade eso. Esperar a que se produzca una situacin crtica para responder no esla manera adecuada de abordar la vulnerabilidad crnica y las sequasrecurrentes en lugares como el Cuerno de frica. En su lugar, la comunidadinternacional debe cambiar su funcionamiento f para afrontar el reto deresponder a crisis recurrentes en regiones como sta.

Los responsables de la toma de decisiones no suelen sentirse cmodos con laincertidumbre y los pronsticos, y exigen datos slidos antes de iniciar un

proceso de respuesta. De modo que aunque muchas personas que estabansobre el terreno en la regin representantes de numerosas agencias einstituciones, as como las propias comunidades eran conscientes de lainminencia de la crisis, e intentaron hacer sonar las alarmas en enero y febrerode 2011, no siempre fueron capaces de movilizar a las personas en puestosde mayor responsabilidad con capacidad para tomar medidas que evitasenotra crisis.

Esto tiene que cambiar. Todos los actores deben adoptar enfoques comunesde gestin de riesgos as, si existe una alta probabilidad de que ocurra unfenmeno de gran impacto, las intervenciones deben comenzarinmediatamente. Por supuesto, los pronsticos pueden fallar, pero gestionarel riesgo para reducir el impacto de una crisis es mejor que confiar en que stanunca se produzca. La gestin del riesgo y la reduccin del riesgo dedesastres (DRR por sus siglas en ingls) deben formar parte integral tanto dela respuesta a emergencias como de los programas de desarrollo a largoplazo. Estos principios de reduccin y gestin de riesgos cuentan con muchaaceptacin en otros sectores como el de los seguros, en los que se consideraque pagar por adelantado para evitar grandes prdidas en caso de que seproduzca una crisis es un planteamiento responsable.

Tambin debe producirse una transicin fundamental, a largo plazo y flexible,hacia una programacin integral dirigida a reducir los riesgos a los que se

enfrentan las personas cuyos medios de vida son extremadamentevulnerables. El trabajo en desarrollo a largo plazo proporciona condicionesms favorables para responder a la sequa con programas establecidos,personal experimentado y comprensin de las vulnerabilidades y deberaadaptar sus intervenciones con rapidez a medida que la sequa se agrave.

Todos los actores gobiernos, donantes, ONGs y la ONU deben cambiar sumanera de actuar para lograr un impacto ms positivo en la vida de laspersonas que se vean afectadas por la prxima sequa.

Ya existen compromisos para abordar los problemas existentes. Los gobiernosde la regin del Cuerno de frica se comprometieron, en la cumbre en Nairobien septiembre de 2011, a preparar y ejecutar estrategias nacionales.2 La crisisha reactivado el Plan de Accin para el Cuerno de frica,3 y las leccionesaprendidas de la evaluacin del Comit de Emergencia para Desastres del


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Reino Unido (DEC, por sus siglas en ingls) se estn teniendo muy en cuenta.

Juntos, la comunidad internacional y los gobiernos nacionales debenaprovechar esta oportunidad y comprometerse con el cambio de inmediato, demodo que la prxima vez se acte en mayor medida y de manera ms rpida,para proteger a las personas vulnerables y alcanzar los objetivos de laDeclaracin para Acabar con el Hambre Extrema. Ya se avecina otra crisis

alimentaria en el Sahel, que pondr en situacin de grave riesgo la seguridadalimentaria de millones de personas en al menos cinco pases; por lo tanto,existe la necesidad urgente de poner en prctica lo aprendido con la crisis delCuerno de frica.

Recomendaciones

Las lecciones aprendidas de la sequa en el Cuerno de frica en 2010/11demuestran que los gobiernos nacionales y la comunidad internacional debenmejorar su respuesta en diferentes aspectos, de acuerdo con la Declaracinpara Acabar con el Hambre Extrema.

1 Gestionar los riesgos, no la crisis Todoslos actores deben revisar su manera de abordar la

reduccin de los riesgos de sequa y no esperar a tener lacerteza de que se va a producir una crisis para responder.

Todos los actoresy especialistas en alerta temprana debendesarrollar un enfoque comn sobre los desencadenantesde una accin temprana, que sea utilizado tanto por losactores humanitarios como por los de desarrollo.

2 Responder con mayor anticipacin a la sequa

Los gobiernos nacionalesdeben: reconocer que su responsabilidad primordial es cubrir las

necesidades de seguridad alimentaria, dando muestras deliderazgo poltico en la respuesta a la sequa;

suscribir la Declaracin para Acabar con el Hambre Extrema yactuar de acuerdo con sus principios.

La comunidad internacional de ayudadebe:

incorporar a todo su trabajo un enfoque de reduccin deriesgos, permitiendo as que las intervenciones de

desarrollo a largo plazo se adapten a un contextocambiante;

llevar a cabo una labor humanitaria preventiva basada enlos pronsticos: incluir la proteccin de los medios de vida yopciones en las que los beneficios superen a los costes ("noregret options") , as como dar apoyo a las comunidades paraprevenir, mitigar, prepararse y responder a las crisis;

garantizar que se pongan en marcha sistemas que incorporenla gestin de riesgos en el trabajo que se desarrolla a lo largodel ciclo de desarrollo y humanitario mediante una

inversin considerable en recursos humanosy en lasorganizaciones socias, as como revisando las estructuras ysistemas organizativos.


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Los donantesdeben:

Aportar financiacin ms gil y flexible conprogramas dedesarrollo que incorporen la posibilidad de modificacionesante crisis en las propuestas de financiacin plurianuales, demodo que stos incluyan una respuesta a crisis recurrentes; ygarantizando que la financiacin humanitaria pueda apoyar

acciones preventivas o respuestas tempranas. La financiacindebe ser capaz de dar respuesta a la incertidumbre.

suscribir la Declaracin para Acabar con el Hambre Extrema yactuar acorde con sus principios.


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1 IntroduccinLa crisis de 2011 en el Cuerno de frica ha sido la emergencia ms grave de

este tipo en este siglo. Todava hay ms de 13 millones de personasafectadas, y cientos de miles corren el riesgo de morir de inanicin. 4 Esta crisis

se ha desencadenado a pesar de que se haba pronosticado. Aunque lasequa provoc la crisis, fueron factores humanos los que la convirtieron enuna emergencia mortal.

La crisis se desencaden principalmente en las zonas ridas de Etiopa,Somalia y Kenia. En estos lugares, la marginacin, la insuficiencia crnica deinversiones y la deficiente prestacin de servicios sanitarios y educativosbsicos, as como de otros servicios, a las comunidades de pastores yagricultores-pastores han contribuido a que los indicadores del nivel dedesarrollo sean muy bajos, la influencia poltica insuficiente y los medios devida viables escasos.

La total ausencia de lluvias entre octubre y diciembre de 2010 y las escasasprecipitaciones entre marzo y mayo de 2011, que dieron lugar a la prdida decosechas y a la muerte de animales, afectaron a los tres pases casi por igual.La situacin fue mucho peor en el sur y el centro de Somalia, donde ademsel conflicto impidi poner en marcha los mecanismos habituales para hacerfrente a la sequa y limit el acceso de las organizaciones humanitarias.

Este informe se ocupa principalmente de cmo el sistema internacionalrespondi a las alertas tempranas de la crisis que se avecinaba, y por qu se

permiti que la situacin se precipitara al desastre. Es esencial que haya unsistema de ayuda eficaz para evitar los peores efectos de una crisisalimentaria. No obstante, antes de analizar en detalle cmo ha funcionado estesistema en el Cuerno de frica, necesario reconocer que lo ideal sera que larespuesta humanitaria no fuese necesaria.

A largo plazo, la clave para evitar crisis alimentarias como sta es aumentar laresiliencia de las propias comunidades; en esta tarea, los gobiernosnacionales tienen que desempear un papel fundamental. Las polticas,prcticas y, fundamentalmente, la inversin pblicas son, en mayor medidaque la ayuda, vitales para desarrollar la resiliencia de las personas, ya que

pueden reducir el riesgo de desastres y proteger, desarrollar y diversificar losmedios de vida. Muchas de estas medidas se resumen en la Declaracin paraAcabar con el Hambre Extrema. stas son algunas de ellas: aumentar lainversin en infraestructuras y servicios; adaptar las polticas y las prcticas deuso del suelo para proteger la viabilidad de las zonas de pastoreo; incrementarla proteccin social; proteger y diversificar los medios de vida y fortalecer lacapacidad nacional de prevencin de desastres y respuesta humanitaria.

Las comunidades deben ser el eje del proceso de toma de decisiones. Facilitaruna participacin efectiva en este proceso, especialmente de las mujeres,resulta fundamental para lograr que los medios de vida sean sostenibles yresilientes; as, las personas que viven en las zonas ridas podrn tomardecisiones mejor informadas, tanto en el mbito individual como en elcomunitario. Las organizaciones internacionales deben trabajar con losgobiernos y las comunidades para apoyar este tipo de medidas.


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Cabe sealar que los pases afectados por esta sequa se encontraban ensituaciones muy diferentes. Por ejemplo, en Etiopa se han realizado esfuerzosconsiderables para desarrollar la resiliencia a travs del Programa de Redesde Proteccin Productivas (PSNP por sus siglas en ingls); con la inversin ennuevos puestos de salud, que han permitido aumentar enormemente elacceso a respuestas nutricionales; con la inversin en zonas de pastoreo, atravs del Programa de Desarrollo de las Comunidades que viven delPastoreo (PCDP por sus siglas en ingls) y mediante la promocin de polticasy prcticas de gestin del riesgo de desastres. Si bien an queda camino porrecorrer, es necesario reconocer que este trabajo ha reducido las desastrosasprdidas derivadas de la sequa. Por el contrario, este tipo de trabajo no se hadesarrollado en Somalia, debido a las restricciones en el acceso, lacomplejidad del contexto y la falta de voluntad de los donantes para invertir.

Oxfam y Save the Children apoyan firmemente los enfoques que apuestan porel desarrollo de la resiliencia para mitigar los efectos de las crisis alimentariascclicas. Sin embargo, mientras que la resiliencia de muchas regionespropensas a la sequa no mejore considerablemente, seguir siendo necesario

contar con un sistema eficaz de ayuda humanitaria internacional deemergencia. Por tanto, si bien este informe hace hincapi en la importancia defortalecer la resiliencia, su principal objetivo es analizar la manera de mejorarla respuesta del sistema internacional a la hora de enfrentarse a una crisisinminente como la que asol el Cuerno de frica en 2011. As, este informe secentra en los programas de desarrollo a largo plazo que trabajan con lascomunidades afectadas, que se han ido adaptando a la situacin a medidaque sta ha empezado a agravarse; adems, tambin se centra en la accinhumanitaria preventiva necesaria para proteger los medios de vida, mitigar elimpacto de la sequa y garantizar que la situacin no alcance niveles crticos.


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2 La crisis se extiende: alertastempranas, respuestainsuficienteLas alertasLa emergencia en el cuerno de frica en 2011 no fue una crisis repentina. Lossofisticados sistemas de alerta temprana (EWS por sus siglas en ingls),mostraron claros indicios de que la sequa, y sus consecuencias, eraninminentes.5 Las previsiones sobre la inminencia de la crisis comenzaron enagosto de 2010, cuando se confirmaron los cambios en las condicionesmeteorolgicas asociados al fenmeno de La Nia.6 Estas prediccionesadquirieron ms fuerza a principios de noviembre de 2010,7 cuando sepronostic que las lluvias cortas de octubre a diciembre seran escasas. Estepronstico se confirm, por lo que el Grupo de Trabajo sobre Seguridad

Alimentaria y Nutricin para el frica Oriental (FSNWG por sus siglas eningls) cre un grupo de accin sobre La Nia. En diciembre de 2010, dichogrupo afirm que son necesarias medidas preventivas para proteger losmedios de vida y evitar costosas intervenciones de emergencia para salvarvidas posteriormente; el Grupo tambin hizo un llamamiento a la comunidadhumanitaria (donantes, Naciones Unidas, ONGs) para que estn preparadosde inmediato en el mbito nacional. 8

Diversas organizaciones llevaron a cabo una planificacin de posiblesescenarios en febrero de 2011. El 15 de marzo, una alerta de seguridadalimentaria de la Red de Sistemas de Alerta Temprana sobre Hambrunas

(FEWSNET por sus siglas en ingls) dejaba claro que la situacin era yaalarmante, y que se agravara an ms si la prediccin de escasez de lluviasde marzo a mayo se confirmaba. Segn se afirmaba en dicha alerta, inclusocon un nivel de precipitaciones medio la situacin de seguridad alimentariasera crtica hasta mayo o junio, y pronostic hambrunas localizadas [en elsur de Somalia], y un aumento significativo en la mortalidad infantil.si secumplen los supuestos del escenario ms desfavorable.10 La FSNWGtambin advirti de que es probable que la falta de lluvias entre marzo y mayodesencadenen una crisis de gran envergadura.11 En ese momento, seaconsej a los actores humanitarios que comenzaran a planificar unarespuesta/contingencia a gran escala de inmediato, y que pusiesen en marcha

la ampliacin de programas multisectoriales.

Sin embargo, este llamamiento no fue atendido de forma apropiada.

La respuesta nacional

En Etiopa y Kenia, las grandes inversiones en sistemas nacionales de alertatemprana durante la dcada pasada han mejorado la calidad de la informacindisponible. Los gobiernos en ambos pases ejercen un fuerte liderazgo en laidentificacin de necesidades y en la coordinacin de la respuesta general.Podra decirse que la respuesta fue ms eficaz que en sequas previas, lo cuales reflejo de los aprendizajes obtenidos y de la inversin realizada desde laltima sequa; sin embargo, todava quedan retos que afrontar.

En Etiopa, se puso en marcha una respuestatemprana en varios sectores.

La accin temprana es mseficiente econmicamente.En la emergencia en Ngeren 2004-2005, las primeras

entregas de alimentos delPMA en febrero de 2005costaron 7 dlares porbeneficiario, pero larespuesta al llamado fuedbil; en agosto la situacinen Nger alcanz el nivel decrisis, el dinero empez afluir, pero el coste porbeneficiario haba subidohasta 23 dlares.

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Por ejemplo, el grupo de trabajo gubernamental para la agricultura, apoyadopor la Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin(FAO) elabor una hoja de ruta para las intervenciones a comienzos de2011.12 Sin embargo, los datos del Gobierno sobre el nmero de personas quenecesitaban recibir ayuda, publicados en febrero de 2011, se encontrabanentre los ms bajos de los ltimos aos (2,8 millones) Estos datos se revisaronal alza en abril, y una vez ms en julio, hasta llegar a los 4,5 millones depersonas. Los donantes han expresado su temor de que estos datossubestimen el nmero real de personas que necesitan ayuda, especialmenteen la regin de las Naciones, Nacionalidades y Pueblos del Sur (SNNP porsus siglas en ingls); adems, se han mostrado preocupados porque la faltade informacin precisa y actualizada sobre la magnitud de las necesidadesdificulta el acceso a los recursos procedentes de las sedes.13

El Programa de Redes de Seguridad Productivas de Etiopa (PSNP por sussiglas en ingls) utiliz el 20 por ciento de su presupuesto para imprevistos yen septiembre de 2011 tambin se activ el Mecanismo de Financiacin deRiesgos para poder ampliar el periodo de suministro de alimentos a los

beneficiarios y beneficiarias del PSNP. El consorcio de ONGs JointEmergency Operation Plan (plan de operaciones conjunto para emergencias,JEOP por sus siglas en ingls) se ampli y extendi durante e 2011, lo quepermiti aumentar el nmero de beneficiarios (ms de 300.000 beneficiariosadicionales temporales) as como extender la ayuda a los 6,5 millones debeneficiarios del PSNP.

En Kenia, se est dando demasiada importancia al sistema de ayudaalimentaria en lugar de al sistema nacional de alerta temprana. El sistema deayuda alimentaria es difcil de manejar e incapaz de dar una respuesta rpidaa las crisis emergentes; las evaluaciones se llevan a cabo slo dos veces al

ao, y para cuando se realizan los informes, los datos sobre el nmero depersonas que necesitan asistencia tienen un desfase de varios meses. ElGobierno de Kenia no declar la emergencia hasta el 30 de mayo, y losmecanismos de coordinacin entre los distintos organismos liderados por elGobierno no se pusieron en marcha hasta tres meses despus, en agosto.15

La situacin y acontecimientos polticos, entre los que destacan una nuevaconstitucin y las acusaciones de corrupcin en los grandes proyectosfinanciados por los donantes y por el Gobierno en las zonas ridas, redujeronla capacidad nacional de respuesta, aunque la respuesta de la opinin pblicakeniata fue considerable.16

El Programa Mundial de Alimentos (PMA) en Kenia tuvo serios problemaspara cumplir con sus compromisos de entrega de alimentos. El Programa deRed de Proteccin contra el Hambre de Kenia (HSNP por sus siglas en ingls)se encontraba todava en su fase piloto, y los intentos de ampliarlorpidamente no fueron exitosos.17

En las diversas regiones de Somalia:

En el centro y sur deSomalia no existe un gobierno central eficaz quecontrole plenamente la zona, razn por la cual fueron la ONU y las ONG, tantointernacionales como locales, quienes coordinaron la mayor parte de larespuesta. La mayora de las organizaciones empezaron a responder dealguna manera tras la primera ausencia de lluvias a finales de 2010, pero larespuesta no se ampli de manera significativa hasta que se declar lahambruna en julio. El acceso a la zona para ampliar la magnitud de la

Entre 1997 y 2007 Etiopaperdi un promedio de1.100 millones de dlaresanuales por la sequa; estocasi eclipsa los 1.300

millones anuales que el pasrecibi como ayudainternacional para combatirla pobreza y lasemergencias en ese mismoperodo.

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respuesta fue un reto considerable. Al igual que en Kenia, en el centro y sur deSomalia el PMA se enfrent a grandes dificultades para cumplir con suscompromisos de entrega de alimentos, entre otras razones por no teneracceso a la mayora de las reas afectadas por la hambruna.

En la regin autnoma del Estado de Puntland, su Presidente anunci unaemergencia por la sequa en noviembre de 2010 e hizo un llamamiento a la

comunidad internacional y a las organizaciones de ayuda para quesuministrasen ayuda humanitaria. La Humanitarian and Disaster ManagementAgency (agencia de gestin humanitaria y desastres, HADMA por sus siglasen ingls) trabaj con el gobierno regional de Puntland, los organismos de laONU y las ONG, as como con el sector privado, para coordinar la respuesta ala emergencia. El gobierno regional de Puntland liber fondos reservados pararesponder a sequas y emergencias, que se complementaron concontribuciones del sector privado y de la dispora. No obstante, la repuesta enPuntland se vio eclipsada por la situacin en el centro y sur de Somalia, apesar de que algunas zonas de Puntland sufran tasas de malnutricin muypor encima de los umbrales de emergencia.

En Somalilandia, la respuesta a las alertas tempranas fue, por lo general,tarda. Cuando finalmente se respondi a la emergencia, el presidente deSomalilandia form un Comit nacional de ayuda a la emergencia por lasequa para que trabajase con la Autoridad Nacional para la InvestigacinAmbiental y la Preparacin y Gestin de Desastres (NERAD por sus siglas eningls). Estos organismos recaudaron fondos para abastecer con alimentos yagua de emergencia a las poblaciones afectadas por la sequa. NERADrealiz una evaluacin de la situacin y recomend que se declarase el estadode catstrofe nacional y que hiciese un llamamiento de ayuda.

La respuesta internacional principalmente humanitariaSegn una evaluacin clave sobre la respuesta humanitaria en Etiopa yKenia,18 se produjeron tanto (i) un fallo general de las medidas preventivastempranas desde finales de 2010, como (ii) un fallo colectivo a la hora deproporcionar ayuda suficiente desde que era necesaria, a principios ymediados de 2011. La evaluacin seala, que aunque la mortalidad noalcanz niveles catastrficos en Etiopa y Kenia, excepto entre los refugiados yrefugiadas, estos errores ocasionaron que la malnutricin, el sufrimiento y losdaos a los medios de vida fueran mucho mayores que si se hubieranadoptado medidas preventivas coordinadas y se hubiese prestado una ayuda

temprana.La evaluacin tambin seala que es necesaria una mayor flexibilidad entrelas intervenciones de desarrollo y las humanitarias: habra que adaptar lamagnitud y las prioridades de los programas ya establecidos a la realidadexistente, as como facilitar las capacidades tcnicas y de respuestanecesarias para hacer posible que esta adaptacin y cualquier otra ampliacinnecesaria se lleven a cabo de manera eficaz. Si bien existen algunos buenosejemplos de este tipo de medidas, no se trata de una prctica generalizada.La Iniciativa de medios de vida basados en el pastoreo de la USAID (unprograma de largo plazo) en Etiopa incorpora la posibilidad de realizar

modificaciones ante una crisis, lo cual permite al programa pasar deintervenciones de desarrollo a intervenciones humanitarias, si bien estemecanismo no est muy extendido. Existen algunos programas individuales,como el trabajo integral de Oxfam en Turkana, que constituyen otro ejemplo


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de este sistema, y garantizan la incorporacin de la respuesta a lasnecesidades urgentes en la programacin a largo plazo (ver Cuadros 1 y 2).Tanto Oxfam como Save the Children han trabajado tambin con mtodosalternativos a los programas de ayuda alimentaria, como por ejemplo el uso decupones a travs del Mecanismo Alimentario de la Comisin Europea. Estesistema nos permiti ampliar el programa para prestar ayuda a ms hogares.

En el mbito humanitario, algunos donantes y organismos han logradomejores resultados que otros, pero en general la respuesta a gran escala llegdemasiado tarde. Ciertamente, estos resultados no reflejaron la aplicacin delos principios de prevencin de desastres consagrados en los Principios yBuenas Prcticas en la Donacin Humanitaria o en el Cdigo de Conducta delas ONG.

Donantes: La ampliacin de la respuesta de los donantes fue demasiadolenta. El Grfico 1 muestra el nivel de financiacin de los programas de accinhumanitaria en Etiopa, Kenia y Somalia durante el perodo previo a la crisis.Se observa un incremento despus de las primeras alertas a finales de 2010 y

del llamamiento del Proceso de Llamamientos Unificados de la ONU (CAP porsus siglas en ingls) en noviembre de 2010. Sin embargo, hasta que lasituacin no recibi una amplia cobertura meditica en junio y julio de 2011 yla ONU declar la hambruna en Somalia, los donantes no incrementaron demanera considerable los fondos disponibles.

Muchos donantes ya estn tomando medidas para invertir en soluciones ams largo plazo para las crisis de hambruna. Algunos representantes de losdonantes en la regin tambin eran conscientes de la inminencia de la crisis yadoptaron medidas de respuesta mucho antes. Por ejemplo, losrepresentantes de la Direccin General de Ayuda Humanitaria y ProteccinCivil de la Comunidad Europea (ECHO), del Departamento de CooperacinInternacional del Reino Unido (DFID) y de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional (USAID) se reunieron en Kenia en diciembrede 2010 para coordinar su respuesta inicial. De hecho, Oxfam recibifinanciacin de ECHO para trabajar en Turkana, Kenia, en abril de 2011, yestos fondos aumentaron rpidamente en julio. Sin embargo, la realidad fue (ysigue siendo) que la mayora de los donantes no consigui que desde sussedes se aumentase la financiacin hasta que las tasas de malnutricinalcanzaron cotas peligrosas y la atencin de los medios destap la situacin.

En Somalia, exista otro factor que complicaba la situacin: la comunidadinternacional no fue capaz de priorizar una situacin humanitaria cada vez ms

preocupante frente a las consideraciones polticas; Oxfam y Save the Chilrentuvieron que hacer grandes esfuerzos para conseguir financiacin que lespermitiese trabajar en el centro y Sur de Somalia.

La respuesta tarda tiene unimpacto mayor sobre lasmujeres. Lasresponsabilidades decuidado familiar son cadavez ms pesadas; las

mujeres suelen ser las quemenos comen, y las ltimasen hacerlo. Hay informessobre mujeres en Keniaque se atan cuerdas o ropaalrededor del estmagopara engaar el hambre, locual las expone a tenerproblemas de salud en elfuturo.

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Grfico 1: Financiacin de proyectos humanitarios en Etiopa, Somalia yKenia, de mayo de 2010 a octubre de 2011

Fuente: Servicio de supervisin financiera de OCAH20

ONU: El llamamiento humanitario de la ONU en noviembre de 2010 subestimgravemente el nmero de personas que necesitaban ayuda de emergencia.Esto se debe, en parte, a que el calendario de llamamientos de la ONU nocoincide con las estaciones en el Cuerno de frica: las evaluaciones se

llevaron a cabo en septiembre, antes de que la ausencia de precipitaciones enla estacin de lluvias cortas (que normalmente comienza en octubre) y notuvieron en cuenta el pronstico meteorolgico posterior a esas fechas. En elcaso de Somalia, los llamamientos recientes se han basado ms en lo que losprogramas podan conseguir (teniendo en cuenta las limitaciones de acceso ylas impuestas por los socios) que en financiar las acciones necesarias paraevitar el desastre, por lo que es posible que se transmitiese una imagenequivocada de las necesidades en el pas. El Llamamiento Unificado undocumento esencial para los recursos de los donantes no se revis porcompleto hasta finales de julio de 2011. Esto contribuy claramente al fracasoa la hora de ampliar el alcance de la respuesta con anterioridad. En Somalia,por ejemplo, el Llamamiento Unificado original de 2011 se estableci en 530millones de dlares a finales de 2010.21 En agosto de 2011, se revis al alzahasta alcanzar ms de 1.000 millones de dlares.22

Organismos nacionales e internacionales: Muchas organizaciones,incluyendo a Oxfam y Save the Children, empezaron a dar respuestas apequea escala en diciembre de 2010, e intentaron atraer la atencininternacional sobre la inminente crisis. 23 Sin embargo, aunque sus resultadosfueron desiguales, la mayora de las organizaciones no adapt sus programasa una escala suficiente como para ser capaces de cubrir las necesidades de lapoblacin en los seis meses siguientes, y slo empezaron a dar una respuesta

a gran escala hasta despus de que en mayo las lluvias esperadas en 2011no llegaran. Algunas organizaciones declararon que esta situacin era sumxima prioridad como organizacin ya en febrero,24 pero Oxfam y Save the

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Signos de alerta temprana:FEWS NET alerta de llu-vias deficientes y deteriorode la seguridad alimentaria

Febrero de 2011: ms alertas:publicaciones de FEWS NET

alertan de que se pronosticanlluvias deficientes entre marzoy mayo

30 de mayo: elGobierno keniatadeclara la sequadesastre nacional

Julio de 2011: La ONUdeclara la hambruna endos regiones del centroy sur de Somalia


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Children no lo hicieron hasta finales de junio y comienzos de juliorespectivamente.

Una oportunidad perdida

El sistema humanitario no empez a dar una respuesta a gran escala hastaque la crisis alcanz un punto lgido cuando definitivamente no llovi entre

marzo y mayo y el nico camino posible conduca a una mayor hambruna. Sepuede alegar que el sistema respondi adecuadamente, al menos en Etiopa yKenia. Pero, por qu perdimos la oportunidad de dar una respuesta tempranaeficaz?

El frentico desarrollo de los acontecimientos en los mbitos nacional, regionale internacional, con el conflicto en Somalia, los levantamientos de la Primaverarabe, la crisis mundial, otras crisis como la del terremoto y tsunami en Japn,o la fatiga de los donantes, podra haber retrasado la respuesta de lacomunidad internacional a la sequa. No obstante, por lo general la comunidadinternacional ha sido lenta a la hora de responder a emergencias causadaspor sequas; por ejemplo, en el caso de Sahel en 200526 y 2010,27 y en Keniaen 2005-06,28 y en 2008-09.29

Resulta evidente que se perdi la oportunidad de evitar una crisis. El Grfico 2muestra la respuesta a la sequa de 2005-06 en Kenia; y aunque los mesesson diferentes, la pauta es idntica a la de la sequa de 2010-11. La respuestade emergencia no empez a ampliarse hasta julio, y para entonces las tasasde malnutricin haban aumentado significativamente. En mayo se registraron,en las zonas orientales de Turkana, Kenia, tasas de malnutricin generalaguda del 37 por ciento, cifra muy por encima del umbral del 15 por ciento 30 yla ms alta registrada en la ltima dcada.31

Grfico 2: Respuesta a la sequa de 20056 en Kenia

Fuente: ODI32

Los estados de malnutricintemporales pueden tenerefectos permanentes en el

desarrollo. Un importanteestudio averigu que laprdida de estatura, deescolarizacin y de posibleexperiencia laboral de losnios en Zimbabue debido ala sequa y a los conflictostuvieron como consecuenciauna prdida de ingresos queronda el 14 por ciento a lolargo de su vida.

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Alerta temprana

Oportunidad para realizar accin preventiva

Gobierno keniata declaraemergencia

Evaluaciones de diversasorganizaciones

Organizaciones con programas a largo plazo intervienen en los medios de vida

Evaluaciones de diversas organizaciones

Llamamientos para recaudar fondos


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Cuadro 1: Calcular e l c oste de una respuesta t arda

Si bien resulta imposible calcular con exactitud cuntas personas hanmuerto en esta crisis, una estimacin indica que la cifra podra estar entre50.000 y 100.000, de las cuales ms de la mitad seran nios y nias

menores de cinco aos.

33

Una respuesta ms temprana, que hubiesefortalecido los medios de vida, protegido los ingresos familiares y apoyadolos mercados podra haber reducido las tasas de malnutricin. Asimismo, unmayor suministro de alimentos, agua salubre y servicios sanitarios y denutricin podra haber reducido el nmero de muertes.

Segn la agencia OCAH de la ONU, la tasa media de malnutricin aguda enlas regiones del sur de Somalia pas de un 16 por ciento en agosto de 2010a un 25 por ciento en enero de 2011, y alcanz la cifra rcord de 36 porciento en agosto de 2011.34 Esto significa que las tasas de malnutricinestaban, ya a finales de 2010, muy por encima del umbral de emergenciadel 15 por ciento que desencadenara una respuesta humanitaria. Sinembargo, las cifras de la ONU muestran que esta situacin no se tradujo enun incremento en los fondos.35 Es ms, la financiacin para el LlamamientoUnificado de Somalia en los primeros seis meses de 2011 fue menor que enlos tres aos anteriores, y slo aument con rapidez cuando la ONU calificla situacin de hambruna. Tanto Save the Children como Oxfam tuvieronque hacer grandes esfuerzos para conseguir financiacin que les permitieratrabajar en Somalia durante los primeros meses de la crisis.

Si una respuesta temprana hubiese salvado al menos una pequea partede esas vidas, miles de nios y nias, hombres y mujeres estaran anvivos. La actual situacin de conflicto y la falta de acceso a la zona sur ycentro de Somalia habran dificultado, pero no imposibilitado, una accintemprana. Por ejemplo, Save the Children ha atendido a ms de 280.000personas en Somalia, a ms de un milln en Etiopa y a alrededor de440.000 en Kenia. Por su parte, Oxfam ha atendido un milln y medio depersonas en Somalia, 300.000 en Etiopa y alrededor de un milln en Kenia.


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3 Gestionar los riesgos, no lacrisis

Han cumplido los sistemas de alerta temprana con sucometido?

Los sistemas de alerta temprana (EWS por sus siglas en ingls) analizan unaserie de factores, entre ellos la meteorloga, la agricultura, la ganadera, losmercados y la nutricin. Cada vez son ms sofisticados y sus prediccionesms fiables. Proporcionan regularmente una gran cantidad de datos de fcilacceso. Por ejemplo, la Clasificacin Integrada de las Fases de la SeguridadAlimentaria (CIF), ha supuesto un importante avance en los sistemas de alertatemprana en el Cuerno de frica. La informacin proporcionada por estossistemas puede utilizarse para estimular una respuesta, tanto para ampliar la

magnitud de los proyectos a largo plazo como para evitar la necesidad de unaintervencin de emergencia. Por qu esto no sucedi?

Cabra la posibilidad de perfeccionar los sistemas de alerta temprana paraque abarcasen los casos de vulnerabilidad crnica. No obstante, es evidenteque los EWS proporcionaron una informacin precisa y actualizada a tiempoque permiti a las personas en puestos de responsabilidad planificar yresponder.36 Los informes de FEWSNET y FSNWG fueron calificados comomuy buenos o excelentes en cuanto a su grado de precisin al predecir lagravedad y el momento de inicio de la crisis.

Aunque las seales de alerta temprana fueron claras, la magnitud (el nmero

de personas) y la profundidad (gravedad) de la crisis sorprendieron a muchos.Esto se debe en parte a que las evaluaciones de necesidades que llevan acabo las agencias de la ONU o los gobiernos y que son decisivas para laintervencin de los donantes se publican varios meses despus de que serealice la evaluacin y, lo que es ms grave, no incorporan previsiones opredicciones sobre la posible evolucin de la situacin. Por lo tanto, elllamamiento de la ONU para Somalia, lanzado en noviembre de 2010, incluaunas cifras relativamente bajas de personas que necesitaban ayuda en 2011,y no reflejaba debidamente las predicciones de La Nia.

En definitiva, los sistemas de alerta temprana funcionaron pero los

responsables de la toma de decisiones optaron por no responder a ellos.Puede que haya que hacer algunos cambios en los EWS la experienciaindica que es ms fcil que se usen adecuadamente si quienes toman lasdecisiones participan en ellos 37 pero el principal problema no es el sistema.Los responsables de la toma de decisiones deben aceptar el reto dedesarrollar un sistema ante el cual vayan a responder.

La necesidad de incentivar una respuesta temprana

A qu se debe semejante reticencia a dar una respuesta temprana? Hayvarias razones posibles:

Temor a equivocarse existen riesgos tanto financieros comode prdida de prestigio.


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Temor a ser demasiado intervencionista socavando lapropia capacidad de las comunidades para salir adelante;

Cansancio hay sequas todos los aos que fomenta unaactitud de resignacin frente a los altos niveles demalnutricin crnica, e incapacidad para reaccionar ante losdetonantes de la crisis.

Estos factores pueden verse agravados por problemas polticos y deseguridad.

La decisin de responder es, en ltima instancia, de carcter poltico. Losgobiernos nacionales suelen considerar que una declaracin de emergenciaes un signo de debilidad, sobre todo si existe la voluntad de alcanzar laautosuficiencia alimentaria. Este hecho puede dificultar que las organizacioneshumanitarias declaren una emergencia por s mismas. Es ms probable quehaya una respuesta temprana cuando los vnculos directos con aqullosdirectamente afectados por la crisis alimentaria son claros as, la democraciamultipartidista y la libertad de prensa son necesarias, aunque no son siempre

suficientes para los grupos marginados polticamente.38 Es necesaria unasociedad civil con una voz potente y fuerte, de modo que pueda garantizar quela ausencia de respuesta tiene un precio poltico.

Para los donantes, su relacin con los gobiernos nacionales es uno de losfactores ms determinantes de la respuesta temprana. Aunque la ayudahumanitaria debera estar exenta de condicionalidad poltica, la realidad esque las diferencias polticas pueden retrasar gravemente la respuesta, comoocurri en Somalia en 2011.

Los responsables de la toma de decisiones deben entender y explicar demanera explcita las consecuencias de elegir uno de los dos siguientes

enfoques: o bien se da una respuesta temprana y se comprometen losrecursos segn los pronsticos, asumiendo as un riesgo financiero moderado;o bien esperan a estar seguros de que existe una situacin de crisis, de modoque corren el riesgo de perder vidas y medios de vida y, en ltimo trmino, degastar ms dinero en la respuesta.

La respuesta temprana implica actuar en un contexto deincertidumbre

Todos los actores humanitarios gobiernos, agencias de la ONU, donantes,ONG implementadora quieren estar seguros de la magnitud y la gravedad de

una crisis alimentaria inminente antes de proporcionar una respuesta de granalcance. El sistema humanitario internacional slo es totalmente operativocuando se ha alcanzado la fase 4 de emergencia40 de la ClasificacinIntegrada por Fases (CIF)41. Sin embargo, es bien sabido que para protegerlos medios de vida y salvar vidas es necesaria una respuesta temprana. Unosniveles de mortalidad y malnutricin altos son claros indicadores de una crisisexistente, pero no constituyen una alerta temprana.

Es fundamental tener en cuenta que, si se espera a que la emergencia sea unhecho, los riesgos y consecuencias de esta inaccin recaern en las personasvulnerables.

Dar una respuesta basada en previsiones en lugar de en datos contrastadosrequiere un cambio de actitud frente a la incertidumbre.42 En la actualidad, esdemasiado habitual que la incertidumbre reprima la accin; en Kenia, un

Para utilizar la informacinde alerta temprana de una

forma ms eficaz, quienestoman las decisiones debensentirse cmodos con laincertidumbre y resultadifcil sentirse cmodo conella.

Chris Hillbruner, especialista enalerta temprana de seguridadalimentaria para FEWSNET39


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estudio mostr que aunque las previsiones permiten establecer reservasalimentarias con antelacin, los responsables de la toma de decisiones en elmbito nacional no suelen confiar en ellas para ampliar la respuesta.43

Las previsiones implican incertidumbre: inevitablemente, se basan en datosque no son del todo completos y objetivos; cuanto ms temprana es unaalerta, menos precisa suele ser. No obstante, es posible cuantificar el grado de

incertidumbre: los mtodos estndar de gestin del riesgo nos permitenconvertir esta incertidumbre en riesgo, que a su vez se puede gestionar yminimizar. El Grfico 3 muestra un diagrama clsico de impacto/probabilidadde riesgo, que ilustra la probabilidad de que ocurra un desastre en relacin asu impacto. Los riesgos ms peligrosos son, claramente, aqullos con un altoimpacto y una alta probabilidad; estos riesgos requieren la mayor atencin ydeberan ser prioritarios en la respuesta.

Grfico 3: Diagrama clsico de impacto/probabilidad de riesgo

Fuente: Mind Tools44

Aplicando esta lgica, desde mediados de enero de 2011 habra sido evidenteque la alta probabilidad de que las lluvias de marzo mayo en el Cuerno defrica fuesen escasas, unida a la falta de precipitaciones en la anteriorestacin de lluvias a finales de 2010, constitua un riesgo crtico que debaabordarse de inmediato.

El Gobierno de Kenia ha reconocido explcitamente que la respuesta fue

reactiva y estuvo dominada por la gestin de la crisis, en lugar de seranticipativa y basarse en una gestin preventiva del riesgo.46

Los principios de gestin y reduccin de riesgos cuentan con mucha

La tecnologa [de alertatemprana] ha superado a lossistemas de respuesta.

Chris Funk, climatlogo deFEWSNET45

Riesgo crtico

Riesgo medio

Riesgo bajoProbabilidad

de

ocurrencia

Impacto del riesgo AltoBajo

Alto

Bajo


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aceptacin en otros sectores como el de los seguros (en el que se consideraque pagar por adelantado para evitar grandes prdidas en caso de que seproduzca una crisis es un planteamiento responsable) o el de la salud, concampaas masivas de vacunacin (que evitan epidemias y reducen los gastosmdicos). Estos principios deben incorporarse a las respuestas de emergenciaa corto plazo, a las intervenciones de desarrollo a largo plazo y a losprogramas de inversin gubernamentales.

Llegar a un acuerdo sobre los factores desencadenantes deuna respuesta temprana

A pesar de que muchas personas que estaban sobre el terreno, especialmentelas propias comunidades, eran conscientes de la inminencia de la crisis enenero/febrero de 2011, no fueron capaces de movilizar a las personasresponsables de decidir acerca de la financiacin y otros recursos. Culdebera ser el proceso?

Una vez que el EWS ha detectado un posible problema, debera activarse un

proceso de investigacin adicionalun seguimiento detallado que puedautilizarse en el diseo de las intervenciones y ponerse en marcha planes deemergencia. Estos planes deben ser claros en cuanto a quin debe hacer qu,y cundo, pero en la actualidad no existe una nocin compartida sobre estetema. USAID favorece la utilizacin de factores desencadenantes de larespuesta humanitaria, pero deja que sea cada uno de los organismos deejecucin quien los desarrolle.47 Necesitamos un marco comn para el uso deestos factores desencadenantes, de forma que los responsables de la tomade decisiones sepan exactamente lo que tienen que hacer a medida que lasituacin se agrava, as como las consecuencias de no reaccionar ante dichosfactores desencadenantes.

Todos los actores deben trabajar juntos para desarrollar un sistema defactores desencadenantes que:

reconozca a los gobiernos nacionales (cuando sea posible)como los principales responsables de satisfacer lasnecesidades alimentarias s de sus ciudadanos;

refleje los altos niveles de malnutricin n crnica en algunaszonas;

refleje el desarrollo exponencial (y no lineal) de lamalnutricin (ver texto en el margen izquierdo);

no d lugar a intervenciones que debiliten la capacidad de lascomunidades para hacer frente a la crisis;

est adaptado al contexto de las diferentes zonas y medios devida;

sea fruto de un acuerdo entre los diversos actores, como elenfoque normalizado desarrollado por el CIF.

No es probable que un acuerdo sobre los factores desencadenantes de larespuesta d lugar a un sistema automtico de alerta y respuesta no es lapanacea pero ser un instrumento importante para promover una respuesta

temprana. Se espera que haya una serie de factores desencadenantes queactiven diferentes tipos de respuesta. As, por ejemplo, en una etapa inicial elfactor desencadenante podra activar acciones de incidencia poltica, pero a

Se ha observado que lamalnutricin y la mortalidadsiguen una curvaexponencial, aumentandopronunciadamente, y no deforma constante, cuando sedesarrolla una crisis.

48Esto

implica que una vez que sealcanzan los umbrales decrisis, es probable que lasituacin se agraverpidamente, y existe elriesgo de que la capacidadde responder a laemergencia se veasobrepasada.


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medida que la situacin se agrave, podra activar una respuesta centrada enlos medios de vida, y posteriormente una respuesta de ayudaalimentaria/nutricional.


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4 Cmo es una respuestatemprana?Adaptacin de los programas a largo plazo

Los programas a largo plazo son los ms adecuados para responder a lasprevisiones de crisis: ya se han establecido vnculos con las comunidades ypor tanto se conocen los aspectos vulnerables y complejos; hay personal y/osocios sobre el terreno; cuentan con la confianza de los donantes y acceso afinanciacin; y su trabajo se ha negociado con los rganos de gobierno.

Una sequa puede arruinar el trabajo de desarrollo y hacer que se pierdan loslogros alcanzados. Adems, con mucha frecuencia el trabajo de desarrollo noest preparado para resistir un desastre, y el seguimiento y la evaluacin nose basan en la reduccin del riesgo. Sin embargo, los programas a largo plazodeberan ser ms sensibles al riesgo de sequa y tratar de reducir lavulnerabilidad, reduciendo los factores de riesgo estructurales.

Cuando el anlisis de riesgos se integra en el diseo de los programas a largoplazo utilizando la Gestin del Ciclo de Sequas (DCM por sus siglas eningls) o herramientas similares las sequas pueden considerarse una parteintegral del sistema de medios de vida, en lugar de como un episodioinesperado. Es posible evaluar el impacto de diferentes escenarios de sequasobre el programa, y as planificar una serie de intervenciones que le permitanadaptarse a un contexto cambiante.50

Los dos siguientes estudios de caso ejemplifican cmo el trabajo a largo plazopuede adaptarse al agravamiento de una situacin de sequa.

Cuadro 2. Estudio de c aso: programa integral de Oxfam en

Turkana

Oxfam lleva dcadas trabajando en Turkana, Kenia, y desde 2007 harealizado un cambio estratgico en sus programas para combinar el trabajohumanitario y el de desarrollo. Los elementos clave de este programa son:

Promocin de medios de vidapara aumentar la resiliencia frente a loschoques y para reducir la pobreza. Se intenta aumentar el poder de lospastores nmadas en los mercados, a travs de la organizacin y elfortalecimiento de asociaciones de comercializacin de ganado. Estasacciones no slo fortalecieron la capacidad colectiva de los pastorespara negociar mejores precios por sus productos, sino que ademsmejoraron sus habilidades de gestin financiera y de buenas prcticasganaderas. La incidencia poltica tambin fue un elemento clave paraestimular el apoyo gubernamental a los medios de vida en estas zonaspolticamente marginadas.

Proteccin social: debido a la magnitud de la pobreza en estas zonas,el trabajo de promocin de los medios de vida no bastaba. El Estadodebe ofrecer a los pastores nmadas una proteccin que les permitaasumir riesgos, resistir a las choques y adems lidiar con los efectos dela inseguridad alimentaria crnica. La incidencia poltica resulta esencialpara ampliar la proteccin social y poner en marcha programas

eficaces. Oxfam trabaja con el Gobierno de Kenia y con DFID paraejecutar el Programa de Redes de Proteccin contra el Hambre en dosde los cuatro distritos.

El gasto mundial en DRR(Reduccin del Riesgo deDesastres) alcanz los 835millones de dlares en 2009 slo un 0,5 por ciento dela AOD total anual.

Global HumanitarianAssistance Report 201149


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Responder a las necesidades asociadas a la inseguridadalimentaria aguda de forma que se apoye y mantenga la economalocal: se han llevado a cabo programas de transferencia de efectivo,diseados utilizando el EMMA (Mapeo y Anlisis de Mercados enEmergencias), con el fin de apoyar el sistema de mercados locales yfacilitar una recuperacin ms rpida y gil tras la crisis. En 2011 seobserv que los efectos combinados de la reduccin del poder

adquisitivo (debido a la prdida de ganado) y el encarecimiento de losalimentos hicieron necesario facilitar dinero en efectivo a las personasms vulnerables, para as incrementar su poder adquisitivo y ofreceruna subvencin de capital de trabajo extraordinaria para loscomerciantes, de forma que pudiesen reponer las existencias enmomentos de altos costes de los alimentos y del transporte.51 Lospagos en efectivo se pueden y deben utilizar para fortalecer el papel yel estatus de las mujeres, tanto en los hogares como en lascomunidades.52

Cuadro 3. Estudio de caso: e l t rabajo de Save the Children

con la incorporac in de element os que permi ten real izar

modi f ic ac iones ante las c r is is en Et iopa

En Etiopa, Save the Children lidera un consorcio de organizaciones queest ejecutando el programa de USAID de Iniciativa de Medios de Vidabasados en el Pastoreo II, financiado por OFDA. Este programa incorporaun elemento que permiten realizar modificaciones ante las crisis. Cuando seactiva este elemento, se liberan fondos para el trabajo humanitario enrespuesta a la crisis, de modo que los programas son flexibles.

Esto permite aplicar enfoques como la gestin del ciclo de sequas, que

incluye cuatro etapas diferentes: desarrollo y preparacin normal, alerta,respuesta de emergencia y recuperacin. Save the Children haobservado que, en vez de utilizar intervenciones diferentes en cada etapa,lo importante es continuar con las intervenciones normales de desarrollo alo largo de todas las etapas, a travs de proyectos sanitarios, educativos yde proteccin que ofrezcan beneficios complementarios y aumenten laresiliencia.

Muchos mecanismos de financiacin slo financian una etapa concreta deeste ciclo, por ejemplo slo respuesta o slo rehabilitacin. Si bien lasorganizaciones pueden combinar los fondos de diversos donantes parafinanciar las cuatro etapas, resulta ms conveniente que puedan disponer

de financiacin flexible que incluya la posibilidad de realizar modificacionesante las crisis y permita cubrir las diferentes etapas cuando sea necesario.

La respuesta humanitaria temprana

Una respuesta humanitaria temprana, dirigida a reducir el riesgo de desastre,es tanto eficaz como rentable econmicamente a la hora de abordar lascausas estructurales que hacen que las personas sean vulnerables. Si bienresulta demasiado simplista asumir una relacin coste-beneficio general (amenudo se cita entre 1:4 y 1:7), una serie de estudios ha demostrado que unaprevencin adecuada salva vidas y ahorra dinero.53 Por ejemplo, un estudio en

el norte de Kenia mostr que era tres veces ms costoso restablecer unrebao que mantener vivos a los animales con alimentacin suplementaria.Asimismo, en la regin de Afar en Etiopa, reponer las existencias de ovejas y


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cabras cuesta al menos 6 veces ms que la alimentacin suplementaria,mientras que reponer las existencias de ganado vacuno cuesta 14 vecesms.54 Apoyar a las personas en sus propios hogares en lugar de en loscampamentos es significativamente ms barato y adems puede reducir suvulnerabilidad.

Un enfoque de reduccin de riesgos exige que el sistema humanitario

desarrolle un paquete de medidas que puedan ponerse en marcha comorespuesta a un factor desencadenante de accin temprana. El CIF haelaborado una sencilla tabla que presenta el marco de respuesta estratgicaadecuado para cada una de las cinco fases,55 y que ofrece una lnea de basetil. La hoja de ruta de las intervenciones alimentarias y agrcolas en Etiopapara cada una de las diferentes fases de la sequa en 2011 tambin resultauna gua til. Trabajar ms en este tipo de programas, involucrando a losdonantes, mejorara su confianza y los estimulara a superar la respuestahabitual de ayuda alimentaria.

Intervenciones humanitarias que deberan activarse en funcin de las

previsiones: Intervenciones que protejan los medios de vida, con el fin de

proteger los recursos fundamentales. Por ejemplo,vacunacin y salud de los animales, rehabilitacin ymantenimiento de los abrevaderos, y reduccin deexistencias.

Intervenciones que impliquen un desarrollo temporal largo: sies probable que sea necesario distribuir alimentos, el procesode movilizacin de recursos y la preparacin de la logsticadeberan comenzar en funcin de las evaluaciones

tempranas, revisando las cantidades en una fase posterior. Elegir opciones en las que los beneficios superen a los costes

(No regrets): Medidas que desarrollen la capacidad y lapreparacin ante desastres, pero que no tengan efectosnegativos incluso si no se cumplen los peores pronsticos (yasea porque su coste es muy bajo o porque desarrollan laresiliencia). Esto incluye actividades tales como:

- Poner en marcha sistemas de Recursos Humanos redactando descripciones del puesto, evaluando lasnecesidades de personal, anunciando las posibles vacantes,

desarrollando y fortaleciendo la capacidad tcnica, de apoyoempresarial y de liderazgo;

- Trabajar con los donantes, actuales y potenciales, y elaborarpropuestas de respuesta en consonancia con el seguimientocontinuo y en el anlisis de tendencias;

- Desarrollar vnculos con los socios del sector privado: porejemplo, desarrollar acuerdos permanentes con las empresasde transferencia de dinero, poniendo en marcha procesos delicitacin;

- Desarrollar y fortalecer la capacidad de los socios locales;- Comenzar a involucrar a todos los actores relevantes: socios,

autoridades locales y mujeres, hombres, nios y nias en las

Intervenciones adecuadasen el momento adecuado:transportar en camiones 5litros de agua al da (slo lacantidad bsica parasobrevivir) a 80.000personas en Harshin,Etiopa, durante cincomeses cuesta ms de 3millones de dlares,comparado con los 900.000dlares necesarios pararehabilitar todos lossistemas locales de aguaque no estn operativos.

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comunidades;

- Medidas prcticas como evaluar trabajos de exploracin depozos, establecer depsitos preventivos de suministros,estudios de mercado, determinar la capacidad y cobertura deintermediarios, etc.

Medidas de financiacin flexible que conlleven un gasto

acorde con la probabilidad de que se produzca una crisis. Sepodra disear y poner en marcha proyectos con unafinanciacin limitada pero suficiente para el arranque, con elcompromiso de incrementar significativamente los recursos amedida que se desarrolle la crisis. Los donantes podrancomprometerse con un proyecto determinado endeterminadas condiciones, estableciendo un techo de gastopara el periodo anterior a la declaracin de la emergencia.Este tipo de financiacin exigir una gestin prudente de lasexpectativas de los beneficiarios potenciales.

La sensibilidad respecto al gnero es clave para el xito y la sostenibilidad deestas intervenciones: por ejemplo, la alimentacin complementaria para losanimales debe enfocarse de tal modo que garantice que los miembros mspobres de la comunidad, entre ellos las mujeres, se beneficien de ella; y losprogramas de dinero/alimentos por trabajo deben tener en cuenta el resto detareas que llevan a cabo las mujeres.57


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5 Adaptar los sistemas para unarespuesta tempranaUna respuesta temprana nos exige superar la tradicional divisin entre eltrabajo de desarrollo y el humanitario dentro del sistema de ayuda. Esteenfoque, que implica una separacin de personal, mandatos, habilidadesrequeridas, escalas de tiempo, presupuestos y beneficiarios, no es vlido enregiones como el Cuerno de frica. Para aumentar la eficacia del sistema deayuda se debe eliminar esta separacin artificial.

Invertir en las personas...

Son necesarios un personal y unos socios preparados y con experiencia, quesean capaces de incorporar el anlisis de riesgos a su trabajo y as poder

adaptar su trabajo, y su manera de hacerlo, a medida que la situacin y lasnecesidades cambian. Todos los actores humanitarios y de desarrollo debeninvertir en su personal, de modo que sean capaces de analizar los datos,identificar los riesgos, evaluar las tendencias, llevar a cabo evaluaciones yutilizar esta informacin para reconocer cundo la situacin se est agravandoy as desencadenar una respuesta temprana y conseguir que losresponsables de la toma de decisiones acten.

Los organismos de ejecucin deben desarrollar la disposicin y preparacin desus equipos, para que su enfoque de gestin de riesgos sea ms dinmico yse adapte a cualquier crisis que pueda producirse. As como la gestin de los

riesgos para la seguridad es un elemento clave del trabajo diario en contextosinseguros, tambin debera selo el debate y la gestin de otro tipo de riesgos.

Esto puede parecer obvio, pero exige un gran cambio en la forma en que secontrata y se prepara al personal, especialmente al personal superior. Muypocos directores y directoras tienen experiencia relevante tanto en contextoshumanitarios como de desarrollo. Todo el personal necesitar recibir unaformacin continua rigurosa, as como asesoramiento, para maximizar sushabilidades y conocimientos; tambin deben establecerse sistemas de apoyoadecuados. Estos esfuerzos deben basarse en iniciativas existentes comoELRHA58 y el proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades de

Emergencia.59

Fortalecer la capacidad de los gobiernos nacionales es tambin un desafoimportante, y requiere altos niveles de inversin a largo plazo, as comonuevas formas de asociacin. Lamentablemente, ni la actual oferta de talleresde capacitacin puntuales de las ONG, ni la dotacin de financiacin sinsuficiente apoyo tcnico que a veces caracteriza las intervenciones de la ONUo de los grandes donantes estn siendo capaces de ofrecer el nivel decapacitacin requerido.

Es necesario invertir ms en iniciativas conjuntas a largo plazo que fortalezcanla capacidad de los gobiernos, no slo en cuanto a la Gestin del Riesgo de

Desastres y la coordinacin, sino tambin en mejorar su capacidad de trabajara largo plazo en proyectos de desarrollo de todos los sectores con el objetivode mejorar la resiliencia.


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Esto no ser posible sin una accin concertada: la ONU, los gobiernos, losdonantes y los organismos de ejecucin deben comprometer una cantidadconsiderable de recursos en un plan intensivo de desarrollo organizacional yde formacin del personal, que forme parte de una estrategia a largo plazo.

... estructuras, estrategias y sistemas

Para lograr disear programas sensibles al riesgo, deben producirse cambiosen otros aspectos de las organizaciones, como las estructuras, los sistemas ylas estrategias.60

Est claro que las estructuras son un gran obstculo: normalmente lasorganizaciones separan el trabajo de desarrollo del humanitario. Qu sepuede hacer para superar este enfoque fragmentado? Las estrategiashumanitarias y de desarrollo se suelen elaborar por separado, a pesar de queel enfoque de gestin del riesgo requiere una reflexin y planificacincomunes. Cuando las estructuras estn divididas institucionalmente, esposible fusionar en la prctica el desarrollo y la respuesta de emergencia, si setrabaja con un enfoque de coordinacin e integracin eficaz, que cuente condiversos mecanismos para la cooperacin directa, la programacin eimplementacin conjuntas (combinados con ciclos de aprendizajecompartidos).

Una financiacin ms gil y flexible

Ni los canales de financiacin humanitaria ni los de desarrollo se adaptanperfectamente al contexto de vulnerabilidad crnica que normalmentecaracteriza al Cuerno de frica, donde la situacin suele ser de transicinentre la emergencia humanitaria y el desarrollo.

Los programas humanitarios son a corto plazo, lo cual nopermite planificar a largo plazo, pero normalmente sonbastante flexibles en cuanto al enfoque de programa y a lacapacidad para reorientar los gastos. Por ejemplo, unadonacin reciente de ECHO en Kenia permiti a Oxfam hacercambios en la vacunacin del ganado, la reduccin deexistencias y la alimentacin complementaria, haciendoposible una respuesta flexible en un contexto cambiante.

Los programas de desarrollo son a largo plazo, peropresentan un menor grado de flexibilidad. A los organismosde ejecucin se les exige predecir sus gastos al inicio, y amenudo la dotacin para imprevistos es muy pequea (en laUnin Europea, es un mximo del cinco por ciento). El diseode estos programas fomenta la rendicin de cuentas, perodificulta la flexibilidad y agilidad de los programas.

Algunos donantes de ayuda de emergencia han hecho esfuerzosconsiderables para ser ms flexibles, utilizando mecanismos innovadores definanciacin para apoyar la recuperacin y la resiliencia. Por ejemplo, ECHOha reconocido explcitamente la importancia de una respuesta temprana en sudecisin regional sobre la sequa para el Cuerno de frica.61 En el mbito deldesarrollo, el muy innovador elemento modificador ante crisis de USAID en

Etiopa permite que un programa a largo plazo pueda hacer ajustesrpidamente, accediendo a los fondos para trabajo humanitario de la Oficinapara la Asistencia a Desastres en el Extranjero (OFDA), con el fin de proteger


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los avances logrados en desarrollo en tiempos de crisis. Otros donantesdeberan seguir estos ejemplos.

Se ha debatido sobre un tercer canal de financiacin diferente de lafinanciacin humanitaria y de desarrollo precisamente para situaciones devulnerabilidad crnica como la del Cuerno de frica. Sin embargo, es posibleque este nuevo canal de financiacin trace nuevas fronteras entre los

enfoques de programa, y contribuya a la falta de apropiacin y responsabilidadpara trabajar en estos contextos. Una solucin ms adecuada es que losdonantes entre ellos el Fondo Central para Respuesta a Emergencias de laONU revisen sus mandatos y sus protocolos relativos a los canales definanciacin y sigan eliminando las fronteras, de forma que puedandesembolsar suficientes fondos rpidamente para apoyar una respuestatemprana. As lo exigen los Principios y Buenas Prcticas en la DonacinHumanitaria.62

Contar con unos procesos de financiacin rpidos es esencial para acortar losplazos de puesta en marcha y as como para fomentar programas giles.

Existe un buen nmero de ejemplos de buenas prcticas, como la flexibilidadque demostr ECHO en 2011 al garantizar financiacin en una etapatemprana y permitir un aumento rpido de la misma con una revisin mnimade la propuesta; o el Fondo de Respuesta Rpida de la Agencia Sueca deDesarrollo Internacional, que permite desembolsar fondos rpidamente y conun alto grado de flexibilidad una vez que se aprueba el programa, reduciendoel papeleo. Sin embargo, los donantes podran hacer todava mucho ms poragilizar y normalizar los procesos de financiacin.


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6 Conclusiones yrecomendacionesLas previsiones sobre los efectos de la sequa de 2010-11 en el Cuerno defrica eran claras, y lamentablemente gran parte de lo que ha sucedido eraevitable. El grado de muerte y sufrimiento, as como el coste econmico, sepodran haber reducido si los sistemas de alerta temprana hubiesendesencadenado una respuesta mayor y ms temprana.

Ha habido muchos compromisos: los gobiernos de la regin secomprometieron en la cumbre de Nairobi en septiembre de 2011 a preparar yponer en marcha estrategias nacionales;63 los actores rabes e islmicos juntoa la ONU tambin se reunieron en septiembre para redefinir su visin sobreSomalia; la crisis ha reactivado el Plan de Accin para el Cuerno de frica;64 y

muchos estn teniendo en cuenta las lecciones extradas de evaluacionescomo la del DEC.

Juntos, la comunidad de ayuda internacional y los gobiernos nacionales debenaprovechar esta oportunidad y comenzar a llevar a cabo cambios deinmediato, de modo que la prxima vez se acte en mayor medida y demanera ms rpida para proteger a las personas vulnerables y alcanzar losobjetivos de la Declaracin para Acabar con el Hambre Extrema. Se avecinauna nueva crisis alimentaria en el Sahel, causada por la sequa y por los altosprecios de los alimentos, as que existe una necesidad urgente de poner enprctica lo aprendido.

Recomendaciones

1 Gestionar los riesgos, no la crisis

Todos los actores deben revisar su manera de abordar laprevencin de la sequa y no esperar a tener la certeza deque se va a producir una crisispara responder. Mantenerse ala espera de la evolucin de los acontecimientos puederesultar devastador en trminos de vidas y medios de vida.

Todos los actoresy especialistas en alerta temprana debendesarrollar un enfoque comn sobre los desencadenantesde una accin temprana, que sea utilizado tanto por losactores humanitarios como por los de desarrollo y que dlugar a la adopcin rpida de medidas por parte de losresponsables de la toma de decisiones.

2 Responder con mayor anticipacin a la sequa

Los gobiernos nacionales deben:

reconocer que su responsabilidad primordial es cubrir lasnecesidades de seguridad alimentaria, dando muestras deliderazgo poltico en su respuesta a la sequa;

suscribir la Declaracin para Acabar con el Hambre Extrema.

Lacomunidad internacional de ayudadebe superar las respuestas a corto


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plazo y sus programas de entrada y salida rpida. Necesitamos:

incorporar a todo nuestro trabajo un enfoque de reduccin deriesgos, utilizando la gestin del ciclo de la sequa y otrosinstrumentos, permitiendo as que las intervenciones dedesarrollo a largo plazo se puedan adaptara un contextocambiante;

llevar a cabo una labor humanitaria preventiva, basada enlas previsiones, en la que se incluya la proteccin de losmedios de vida y opciones en las que los beneficios superanlos costes (no-regrets options), as como medidas flexiblesque impliquen un nivel de gasto acorde a la probabilidad eimpacto del peligro;

garantizar que se pongan en marcha sistemas que incorporenla gestin de riesgos a todo el trabajo a lo largo de los ciclosde desarrollo y humanitario, mediante una inversinconsiderable en recursos humanos y en nuestros socios,

as como revisando nuestras estructuras y sistemasorganizativos.

trabajar colaborando estrechamente con las estructurascomunitarias tradicionales, cuyo eje son las personasmayores y los lderes religiosos, as como con los grupos demujeres y otros grupos comunitarios fuertes.

Los donantesdeben:

Aportar financiacin ms gil y flexible, con programas dedesarrollo que incorporen la posibilidad de modificacionesante crisis en las propuestas de financiacin plurianuales, ygarantizando que la financiacin humanitaria pueda apoyaracciones preventivas o respuestas tempranas.

suscribir la Declaracin para Acabar con el Hambre Extrema.


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Anexo 1: Declaracin para Acabar con el Hambre Extrema

En frica Oriental hasta 750.00 personas se enfrentan a la muerte como

consecuencia del hambre. Y millones ms estn en riesgo en toda la regin,en la que es considerada la peor crisis alimentaria del siglo XXI. Tendrn queasumir un legado de pobreza, sufrimiento y prdida de los medios desubsistencia. Se necesitan medidas urgentes ya mismo.

La realidad es que esta crisis era previsible y se poda prevenir: ya tenemoslos conocimientos necesarios que nos permiten detener este tipo de tragedias,sabemos los pasos que es necesario tomar para prevenir el sufrimiento aestos niveles.

La muerte por hambre de mujeres, hombres, nias y nios no es aceptable.Todas y todos somos responsables, hemos de impedir que esto vuelva a

ocurrir.

1. Reparar los fallos del sistema de respuesta aemergencias

En frica del Este ya estn funcionando los sistemas de alerta temprana. Seavis de que esta crisis estaba gestndose, pero no se respondi a lasadvertencias al igual que en tantos otros desastres anteriores. Las accionesa gran escala para evitar las peores consecuencias de estas crisis no llegarona tiempo. La demora, esperar a que el desastre ocurra antes de actuar, estremendamente costoso en lo que se refiere a vidas y dinero. Es un gran error

ver que una crisis se avecina y no hacer nada para impedirlo. El sistema ( losgobiernos nacionales, los donantes, las organizaciones no gubernamentales ylos fondos como el Fondo Central de Respuesta a Emergencias (CERF)) noes lo suficientemente flexible como para responder a situaciones cambiantes yno consigue realizar intervenciones adecuadas en el momento oportuno. Nohay soluciones nicas pero el conjunto de estos compromisos si se llevan acabo- mejorar el sistema para acabar con el ciclo de la crisis.

Nos comprometemos a establecer un vnculo, no poltico ybasado en las necesidades, entre las seales de alertatemprana ante los desastres y la respuesta temprana.

Nos comprometemos a apoyar una resolucin de la AsambleaGeneral de la ONU que exija que los fondos del CERF seliberen tras los primeros indicios de una catstrofe parasatisfacer las necesidades emergentes y apoyar laintervencin inmediata- con procesos transparentes queaseguren que los fondos llegan a las afectadas y afectados loantes posible

Nos comprometemos a apoyar planes de preparacin frente adesastres locales y nacionales, capacidades y actividades enlnea con los principios humanitarios para evitar los peores

efectos de los desastres, como la malnutricin aguda.

2. Apoyo a la produccin local de alimentos


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Dcadas de falta de inversin en los pequeos productores de alimentos y unagestin ineficaz de los recursos han contribuido significativamente a la crisisen el Este de frica, afectando particularmente a los ganaderos. A nivelmundial, la inversin a largo plazo en la agricultura y la adaptacin a losriesgos de desastres relacionados con el cambio climtico han sidoinsuficientes para apoyar la seguridad alimentaria de los ms pobres y sucontribucin a las economas nacionales. Es una prioridad situar la adaptacinal cambio climtico y la reduccin del riesgo de desastres en el corazn delenfoque de desarrollo. La inaccin est costando vidas mientras que da trasda la gente lucha para hacer frente al impacto del cambio climtico y al alzade los precios de los alimentos. Esto tiene que cambiar.

Nos comprometemos a cumplir con urgencia y rapidez laspromesas que hicimos en La Iniciativa de LAquila sobreSeguridad Alimentaria (AFSI)

Nos comprometemos a acordar un plan a largo plazo para el2012, ao en el que expira la AFSI, para combatir lainseguridad alimentaria y la malnutricin, que asegure que lareduccin del riesgo de desastres y la adaptacin al cambioclimtico sean el corazn de los enfoques de desarrollo.

Nos comprometemos a apoyar a los signatarios de laDeclaracin de Maputo sobre Agricultura y SeguridadAlimentaria en la aceleracin del cumplimiento de suspromesas de dedicar el 10% de sus presupuestos nacionalesa la agricultura.

Nos comprometemos a implementar las polticas mundiales yregionales que ya existen sobre la inversin en la agricultura y

la ganadera y sobre la reforma del pastoralismo con el fin depromover la seguridad alimentaria para todos y todas.

3. Servicios sociales y proteccin para los ms pobres

Millones de personas en todo el mundo viven al lmite de la supervivencia,siempre al borde del desastre. Podemos ayudar a estas personas a alejarsedel abismo con dos cambios: redes de proteccin social e inversiones msjustas. Las redes de proteccin pueden amparar a millones de personas antelas peores consecuencias de la crisis: generan estabilidad en los ingresos delas familias durante todo el ao y de esta manera no se ven obligadas avender lo poco que tienen para alimentarse. Las inversiones ms justas se

refieren simplemente a respetar el derecho que toda persona tiene acceso alos servicios esenciales tales como salud y educacin. Ya sea entre regiones oentre mujeres y hombres, la injusticia y la desigualdad es una cuestin de vidao muerte.

Nos comprometemos a invertir en estrategias de desarrolloque aseguren una provisin equitativa de los serviciossociales y la inversin en los medios de vida para todos lospases en el ao 2015.

Nos comprometemos a proteger del impacto de la crisis de losalimentos al 10% ms pobre de la poblacin. Para elloestableceremos redes de seguridad que incluyen los pagosdirectos en efectivo (direct cash payments) basadosnicamente en el criterio de necesidad, daremos una atencin


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especfica a las necesidades de alimentacin y nutricin delas mujeres, nios y nias.

4. Alimentacin que todo el mundo pueda permitirse

La espiral en los precios de los alimentos ha conducido a algunas zonas defrica Oriental hacia el desastre. No podemos acabar con el hambre extrema

a menos que todo el mundo pueda acceder a los alimentos a un precio quepuedan pagar. El nmero de personas que no tienen suficiente para comer escada vez mayor. Los picos de precios de los alimentos son una parteimportante del problema. Hemos esperado demasiado tiempo para cumplircon el simple derecho de cada persona a alimentos asequibles.

Nos comprometemos a ampliar las reservas estratgicas y dealimentos de emergencia a nivel local, nacional y regional,asegurando que la gestin de estas reservas de respuesta seajuste a las personas a las que van dirigidas.

Nos comprometemos a abordar las causas de la volatilidad de

precios de los alimentos. Para ello adoptaremos medidas quepongan fin a la dependencia de los biocombustibles ylimitaremos las prohibiciones a la exportacin de alimentospor parte de los gobiernos.

5. Reducir la violencia y los conflictos armados

Es imposible poner fin a la muerte masiva por hambre sin reducir la violencia,que es una de sus principales causas. El mundo no slo ha tolerado el hechode que cientos de miles de hombres, mujeres, nias y nios vivan sin ayuda oproteccin en tiempos de conflicto. Ha hecho muy poco para hacer frente a la

peligrosa combinacin de pobreza, mala gobernanza y violencia que mantienevivos los conflictos. Esta actitud debe ser remplazada por una accin urgenteque proteja y ayude a la gente ahora y que aborde el ciclo fundamental deviolencia y pobreza.

Nos comprometemos a proporcionar y a permitir el acceso sintrabas a una oportuna, adecuada y suficiente asistenciahumanitaria, basada en las necesidades, all donde lainseguridad est destruyendo las posibilidades de vida y eldesarrollo sostenible.

Nos comprometemos a presionar con decisin y a apoyar

medidas concretas que protejan a las personas afectadas porlos conflictos. Estas medidas contemplan tambin medidasdiplomticas que suponen una ayuda para que todas laspartes locales y nacionales involucradas en los conflictospuedan encontrar soluciones justas, sostenibles y seguras.


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Anexo 2: Recomendaciones especficas por pas

En Etiopa, el Gobierno es responsable de dirigir y coordinar los programas degestin del riesgo de desastres (DRM) y ofrecer un contexto propicio (poltico,de mecanismos financieros e institucional) que apoye este trabajo. Mediante elborrador de la Poltica Nacional y la Estrategia para la Gestin del Riesgo deDesastres as como el borrador del Marco Estratgico de Inversin enProgramas de DRM (SPIF por sus siglas en ingls), el Gobierno de Etiopa hadejado claras sus intenciones, a las que debe seguir la adopcin de medidasconcretas:

La ratificacin de la nueva Poltica Nacional y Estrategia parala Gestin del Riesgo de Desastres desarrolladas por elDRM y el Sector de Seguridad Alimentaria estaba previstapara 2010, pero todava est siendo revisada por el Consejode Ministros. Debera aprobarse rpidamente, y el Gobiernodebera trabajar con los donantes, la ONU, las ONGs y los

grupos de la sociedad civil para garantizar que se ejecute demanera rigurosa. Deberan aumentar los fondos decontingencia a nivel local, y se debera fortalecer la capacidadde los funcionarios locales, sobre todo con el objetivo de quepuedan utilizar eficazmente la informacin de alerta tempranay realizar actividades de respuesta no alimentaria y derecuperacin que protejan los medios de vida y contribuyan amejorar la resiliencia. Tambin habra que estudiar lasactuales iniciativas de las ONG para facilitar financiacin decontingencia directamente a las comunidades, y reproducirlas

si son eficaces. El Gobierno debe trabajar con sus socios para adoptar una

metodologa clara que sirva para poner en marcha planesparticipativos de reduccin de riesgos y de adaptacin en losmbitos del kebeley la woreda. Debe garantizar que lascomunidades en riesgo participen en la toma de decisionessobre los planes de desarrollo y sobre el gasto. Lascomunidades deben ser capaces de utilizar el anlisis deriesgos en su toma de decisiones, as como dirigir losprocesos y actividades de DRM.

Deben fortalecerse la capacidad y el conocimiento sobre lasintervenciones adecuadas en cada fase del ciclo de sequa,de modo que se mejore la calidad tcnica de las respuestasno alimentarias para proteger los medios de vida y promoveruna recuperacin temprana. Por ejemplo, el Grupo de Trabajosobre Agricultura mostr una buena prctica en este sentidocuando en octubre de 2010 desarroll una hoja de ruta paraintervenciones tempranas. Esto debera generalizarse entodos los grupos de trabajo en sectores relevantes, en losmbitos federal y regional.

El Gobierno y los socios para el desarrollo deben invertir enenfoques ms innovadores para que los trabajadores ytrabajadoras gubernamentales (federales y locales)desarrollen las habilidades y la capacidad necesarias para


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ejecutar el DRM-SPIF. Concretamente, se deben encontrarnuevos mtodos para mejorar las habilidades sociales, comopor ejemplo el uso la de la informacin proporcionada por laalerta temprana para la toma de decisiones, o la puesta enprctica de nuevas herramientas que exijan tenercapacidades de mediac

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