UNA HISTORIA ATORMENTADA: LA ENERGÍA EN … · objetivos, sino también los medios de las...

José Sierra*

UNA HISTORIA ATORMENTADA:LA ENERGÍA EN EUROPAAunque en la Unión Europea no existe una política energética común, sí ha habidonumerosos intentos por coordinar las actuaciones en este campo. En particular, laComisión hace una gran labor con sus estudios y análisis prospectivos de la evoluciónde la oferta y de la demanda de energía, y de los posibles escenarios de futuro. Elesfuerzo más sostenido y sólido fue el realizado entre 1993 y 1995, que culminó en unLibro Verde, primero, y Blanco después sobre «Una política energética de la Unión»,centrado sobre tres pilares básicos: economía, seguridad y desarrollo sostenible.

Palabras clave: integración europea, energía, medio ambiente, política energética.

Clasificación JEL: F02, Q48.

1. Introducción

El consumo intensivo de energía y su crecimiento ex-

ponencial son hechos relativamente recientes, acaeci-

dos en la última parte del siglo XX. Sin embargo, su evo-

lución en las últimas décadas ha sido —y es— compleja

y difícil, repleta de contradicciones y de vaivenes. Esta

situación se acentúa en la Unión Europea por el proble-

ma competencial al que me referiré brevemente.

He dedicado a la energía la mayor parte de mi carrera

profesional. Tuve la oportunidad de vivir de cerca, hace

ahora treinta años, las crisis energéticas de los años se-

tenta como director general de Minas e Industrias de la

Construcción (1975-1978) en España. A continuación,

cuando los precios del petróleo estaban en sus máxi-

mos históricos, en términos reales, y no se encontraba

carbón en los mercados, fui encargado de la creación

de una empresa pública —la Sociedad Española de

Carbón Exterior o Carboex— dedicada al desarrollo de

toda la cadena internacional de carbón. Las circunstan-

cias peculiares de 1986, a las que aludiré más adelante,

explican que mi perfil encajara con el buscado entonces

para ocupar la Dirección de Carbón de la Dirección Ge-

neral de la Energía (DG XVII) aunque más tarde, en

1989, pasara a ocuparme de todas las energías fósiles:

carbón, petróleo y gas.

Venía pues de la energía; pasé trece años (1986-1999)

dedicado a ella en la Comisión Europea, sin que me in-

quietaran, afortunadamente, los controvertidos criterios

actuales de movilidad, y he vuelto a la energía, en la Co-

misión Nacional de Energía de España (CNE). Ello no

solamente me permite seguir en contacto con las institu-

ciones comunitarias sino también vivir la experiencia de

intentar aplicar, en un Estado miembro, políticas en cuya

concepción participé desde la Comisión.

Me complace poder decir, con la perspectiva que me

dan los seis años transcurridos desde que dejé, por de-

cisión propia, la D.G. de la Energía de la Comisión Euro-

LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNAJulio-Agosto 2006. N.º 831 285ICE

* Consejero de la CNE y miembro de la Real Academia de Doctores.

Ex Director en la Comisión Europea.

pea, que valoro ahora mucho más lo que hicimos en

aquellos años. Ciertamente, he sufrido la frustración

permanente de la Comisión en el campo de la energía

de no poder desarrollar más que una parte de lo que se

sabe que habría que hacer. Por ello no puedo dejar de

animar a los funcionarios de la Comisión para que conti-

núen, en particular, con su papel insustituible de ocupar-

se del largo plazo, tan relegado a menudo en los Esta-

dos por los problemas a corto.

2. El final de una época

Para comprender mejor lo que ocurría cuando Espa-

ña ingresó en las Comunidades Europeas, es útil echar

la vista hacia atrás, de una parte, y precisar el problema

competencial, de otra.

Hasta 1986

El año 1986 marcó una inflexión espectacular en la

historia de la energía. Hace medio siglo, en la segunda

mitad de la década de los años cincuenta, la oferta ener-

gética era muy abundante. El carbón representaba to-

davía más del 50 por 100 del aprovisionamiento energé-

tico, aunque el petróleo —dominado entonces por com-

pañías norteamericanas y europeas— le iba comiendo

progresivamente el terreno, mientras se desarrollaba la

energía hidroeléctrica en España e iban apareciendo las

primeras centrales nucleares por doquier.

En Europa, el tratado CECA (1952) había regulariza-

do la producción y el uso comunitarios del carbón, com-

bustible estratégico, y unos años más tarde (1958) otro

Tratado, el de la Comunidad Europea de la Energía Ató-

mica —EURATOM— consagró el desarrollo de la ener-

gía nuclear, particularmente en atención a la penuria de

recursos europeos de petróleo, pues no se habían

puesto en explotación todavía (1973) los yacimientos de

petróleo del Mar del Norte. A mediados de la década

(1956) la nacionalización del canal de Suez alertó ya de

los riesgos geopolíticos y logísticos de los hidrocarbu-

ros. Por lo demás, los Gobiernos controlaban no sólo los

objetivos, sino también los medios de las políticas ener-

géticas, nacionalizada la mayor parte de la industria de

la energía tras la Segunda Guerra Mundial.

Menos de dos décadas después (1973, 1979) tuvie-

ron lugar las conocidas crisis del petróleo, cuando este

combustible ya representaba más del 50 por 100 del

abastecimiento mundial en energía primaria, lo que su-

ponía más del 60 por 100 en la Comunidad Europea, y

más del 70 por 100 en España, y cuando había comen-

zado la nacionalización de las producciones por los paí-

ses agrupados en la OPEP (creada en 1960) y en la

OPAEP (1968).

Vista desde la perspectiva que da el tiempo transcurri-

do, la respuesta de los países industrializados —OCDE,

Comunidades Europeas— fue espectacularmente deci-

dida y eficaz. Se sustituyeron el fuel y el gas natural en

la generación de energía eléctrica mediante un progra-

ma acelerado de construcción de centrales nucleares y

de carbón —que vivió así un retorno notable— y se in-

centivaron otras energías y la eficiencia y ahorro ener-

gético En particular, dos directivas de las Comunidades

Europeas de 1975 limitaron a situaciones excepciona-

les, por razones de seguridad, la utilización del petróleo

y del gas natural en la generación de energía eléctrica.

Por otra parte, en 1974, por única vez en los cerca de

cincuenta años de su historia, los países de la Comuni-

dad Europea adoptaron objetivos comunes de política

energética. Las previsiones sobre el futuro de los hidro-

carburos que se hacían en esos años eran todavía más

pesimistas que las de ahora pues pronosticaban que la

utilización de tales combustibles desaparecería prácti-

camente antes de que terminara el siglo XX, por la esca-

sez, elevadísimos precios y vulnerabilidad de los sumi-

nistros.

Así se consiguió que, sólo pocos años después

(1986), cuando España pasó a ser Estado miembro de

las Comunidades, el petróleo ya representara única-

mente, a nivel mundial, el 40 por 100 de la energía pri-

maria, como en la actualidad, no recuperándose el nivel

absoluto de consumo de 1973 de ese combustible hasta

el año 2000 en los países de la AIE. Por su parte, la in-

286 LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNAJulio-Agosto 2006. N.º 831

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tensidad energética, en términos homogéneos, se redu-

cía a un 2 por 100, de media, entre 1973 y 1990, sin

duda, ayudada también por los altos precios.

El problema competencial entre la UE

y los Estados miembros

Contra este fondo histórico hay que destacar que no

existe una política energética común en la Unión. Ello

quiere decir que no hay una mención explícita de la

energía en los tratados —un capítulo de energía— que

sirva de base jurídica en que apoyarse para legislar di-

rectamente en materia de energía, en general, y de polí-

tica energética, en particular. En otras palabras, cual-

quier actuación de la Unión —¡y hay muchas!— que

afecte a la energía debe hacerse en el marco de otras

políticas —Mercado Interior, Protección del Medio

Ambiente, Fiscalidad, Investigación, etcétera— que

pueden resultar así, de forma indirecta, extraordinaria-

mente determinantes de lo que acontezca en el campo

energético.

Examinemos a continuación cómo se reparten entre

la Unión y sus Estados miembros las competencias en

política energética y hasta qué punto, unas y otras, son

coherentes o existen conflictos entre ellas.

Los Tratados reservan a los Estados, en relación con

la energía, la competencia exclusiva en lo que se refiere

a las condiciones de explotación de los recursos natura-

les, la elección de fuentes de suministro y la estructura

general de abastecimiento. Ello significa, al menos en

principio, que los Estados se reservan el corazón de la

política energética: el «mix» o estructuras de aprovisio-

namiento.

Si la Unión quiere legislar en relación con estos temas

deberá, en primer lugar, buscar una política que lo justi-

fique, y hacerlo por unanimidad; es decir: cualquier

Estado podrá vetar tal iniciativa.

Por otra parte, veamos ahora en relación con los obje-

tivos de la política energética cuáles son las competen-

cias de la Unión. En relación con la seguridad, los Trata-

dos prevén, dentro del capítulo de Política Económica,

la adopción de medidas, si surgieran dificultades graves

de aprovisionamiento de un producto, de manera gene-

ral. Ello sirvió de base para las directivas sobre la obli-

gación de almacenamientos de reservas estratégicas

de petróleo y productos petrolíferos y la limitación del

uso de productos petrolíferos y de gas natural tras las

crisis de los años setenta.

Hasta el Tratado de Niza estas decisiones se toma-

ban por unanimidad. Ahora basta la mayoría cualificada.

Sin embargo, mi experiencia, cuando la guerra del Golfo

de 1990-1992 y en otros casos posteriores, muestra que

la interpretación que hacen los Estados es que estas

medidas sólo se pueden tomar para paliar los efectos de

una crisis sobrevenida, pero que no son base suficiente

para plantear auténticas políticas de seguridad energéti-

ca, horizontales y sectoriales, de carácter preventivo;

quizás porque afectarían a sus competencias sobre las

fuentes y estructuras de aprovisionamiento.

Por lo que se refiere al medio ambiente —la política

más activa en relación con la energía— los Tratados

prevén la adopción de medidas por mayoría cualificada.

Sobre esta base no solamente se han alcanzado acuer-

dos en relación con temas tales como el control de emi-

siones de instalaciones fijas y móviles, la calidad de pro-

ductos petrolíferos, los techos de emisión de S o CO2 o

el comercio de emisiones de CO2 sino también respecto

a temas estrictamente energéticos.

Es decir: se da la paradoja de que no se puede apelar

a la política energética para actuar en relación con las

energías renovables o la eficiencia y ahorro energéti-

cos, que contribuyen positivamente a diversos objetivos

de tal índole, pero sí se puede hacer —y se hace— a

través de la política del medio ambiente. Con todo los

Tratados especifican precautoriamente que habrá de

hacerse por unanimidad si las medidas afectan signifi-

cativamente a la elección de fuentes o a la estructura de

aprovisionamiento.

Respecto al Mercado Interior de la energía, los Trata-

dos han permitido crear, por mayoría cualificada, directi-

vas que afectan a temas tan importantes como la gene-

ración e importación de energía eléctrica, la producción

UNA HISTORIA ATORMENTADA: LA ENERGÍA EN EUROPA


e importación de gas natural y el transporte y distribu-

ción de ambos bienes. Otra vez estamos en un área en

la que se solapan, de forma no clara, las competencias

de la Unión y de los Estados miembros.

En definitiva, de todo lo expuesto se deduce que hay

un conflicto subyacente de competencias entre la UE y

los Estados. ¿Quién determina el «mix» y con ello las

posibles políticas energéticas? ¿Los Estados, la Unión,

el mercado, los tres o ninguno de ellos? Ciertamente a

la conclusión a la que se llega es que en la situación ac-

tual, de competencias confusamente compartidas, no

solamente no es posible que exista una política energé-

tica de la Unión sino que también es extraordinariamen-

te complejo y difícil poder diseñar políticas realmente in-

tegrales a nivel de los Estados. ¿No es una incoheren-

cia tratar de construir un Mercado Interior europeo de la

energía y una política del medio ambiente coexistiendo

al mismo tiempo veinticinco políticas energéticas nacio-

nales?

Hay que destacar, sin embargo, que, a pesar de las

dificultades expuestas, la Comisión Europea no ceja en

sus intentos en relación con la seguridad del suministro

de petróleo, de gas natural y de electricidad, con la efi-

ciencia energética o con las energías renovables, pero

las políticas y las normas correspondientes resultan a

veces muy debilitadas en su valor ejecutivo y su contri-

bución queda frecuentemente limitada a una declara-

ción común de intenciones y de objetivos y a un cierto

compromiso de elaboración por los Estados de planes y

políticas coordinadas a nivel europeo, como se pondrá

de manifiesto más adelante.

Ha habido intentos constantes e infructuosos por par-

te de la Comisión de introducir la energía como política

común en los sucesivos tratados. Solamente una vez,

como he indicado, se estuvo, de hecho, en una situa-

ción similar a la de una política energética común. Acu-

ciados por las crisis del petróleo de los años setenta, los

Estados lograron ponerse de acuerdo, voluntaria y uná-

nimemente, sobre unos objetivos de política energética

europea, cualitativos y cuantitativos, hacia los que de-

bían converger las políticas nacionales. En 1974 se for-

mularon esos objetivos comunes, en forma de resolu-

ciones del Consejo, al horizonte de 1985, supervisando

la Comisión las políticas de los Estados periódicamente.

Los objetivos se actualizaron en 1980 para 1990 y en

1986 para 1995.

Se trataba de reducir la intensidad energética, de re-

bajar la participación del petróleo desde los niveles de

1973 del 60 por 100 en la UE al 40 por 100 del consumo

energético total, de promover a estos efectos el uso del

carbón y de la energía nuclear para que representaran

el 75 por 100 de la generación de energía eléctrica, de

fomentar el uso de las energías renovables, de practicar

una política de precios que estimulara las fuentes alter-

nativas y, en fin, de diversificar los orígenes de los sumi-

nistros.

¿Cuál es el problema de fondo que subyace para que

no exista, aunque fuese a nivel de marco, una política

energética común? Probablemente son varios, pero el

más importante quizás sea el conflicto entre dos para-

digmas o ideales que atraen por igual a los Estados: el

de la eficiencia económica, a través de la liberalización

de los mercados y de la competencia; y el de la indepen-

dencia energética como expresión de soberanía, dado

el carácter estratégico de la energía. Al lado de esta

causa fundamental, citaré otras dos de carácter más

práctico: los intereses políticos y económicos vincula-

dos, fundamentalmente, a las grandes empresas ener-

géticas nacionales, públicas o privadas (los «campeo-

nes nacionales»); y la imposibilidad de ponerse de

acuerdo sobre temas que se han politizado como el pa-

pel de la energía nuclear, el tema energético que más

divide a la Unión.

Creo que no es difícil de comprender que algunos

Estados se resistan a dejar básicamente en manos de la

Unión temas como los de la estructura de su aprovisio-

namiento que tanto tienen que ver con la seguridad, en

su dimensión más estratégica, en tanto no exista mayor

cohesión política y, en particular, compromisos mucho

más sólidos, a nivel colectivo, en relación con las rela-

ciones exteriores, la seguridad y la defensa. Las expe-

riencias recientes —guerras del Golfo, Balcanes, Iraq—


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ICE

no son muy alentadoras desde ese punto de vista. Sin

embargo, parece que estamos en un círculo vicioso

pues si no existe mayor grado de cohesión política es,

entre otras razones, porque precisamente esos Estados

prefieren que así sea y mantener una política energética

y de seguridad autónoma.

El carbón era un caso aparte en este panorama. Regi-

do por el Tratado de la CECA, la Comisión Europea, he-

redera de la Alta Autoridad, conservaba poderes ejecuti-

vos importantes. De ellos, la Dirección General de Ener-

gía era responsable de las ayudas de Estado a la

minería del carbón —en lugar de la Dirección General

de la Competencia— y de la investigación. También era

corresponsable en los temas sociales, de inversión y fi-

nancieros.

3. La política energética es no tener política

(o la política es el mercado y la protección

del medio ambiente)

Después de 1985

A partir de 1985-1986, el panorama energético cambia-

ría decididamente hasta casi nuestros días, por diversas

motivaciones acontecidas de forma casi sucesiva:

� El derrumbe de los precios del carbón en el merca-

do internacional primero (1982), y del petróleo después

(1985), provocados, entre otras causas, por la contrac-

ción de la demanda, el aumento de la oferta, la sustitu-

ción por otras fuentes energéticas y por una acción polí-

tica activa. Así hemos vivido casi veinte años, hasta

prácticamente 2004, un período de estabilidad de pre-

cios medios relativamente bajos del crudo, alterado cir-

cunstancialmente, en más o en menos, por las guerras

del Golfo Pérsico o por las crisis financieras en Asia.

� La ralentización de las inversiones en energía nu-

clear que ya se venían viendo afectadas por la contrac-

ción económica que siguió a los choques petroleros, los

bajos precios de otros combustibles y, muy decisiva-

mente, por el desigual rechazo de las opiniones públi-

cas, tras los acontecimientos ocurridos en Three Miles

Island en 1979, apenas sin impacto mediático, y, sobre

todo, en Tchernobyl en 1986.

� La percepción en la segunda mitad de los años

ochenta de la sobrecapacidad de los sistemas energéti-

cos, de la perspectiva de una oferta abundante y barata

de los hidrocarburos, perdida la capacidad de la OPEP

para mantener la disciplina entre sus miembros y de

carbón importado. Ello dio lugar a que, por una parte,

disminuyesen los estímulos para mejorar la eficiencia

energética, bajando al 0,7 por 100 anual la disminución

de la intensidad energética y, por otra, la prioridad de

que la seguridad sea sustituida, además de por la efi-

ciencia económica, por la protección del medio ambien-

te contra los contaminantes convencionales.

Así, ejemplos de esta actitud son: la abolición, en 1991

y 1996 respectivamente, de las directivas europeas que li-

mitaban el uso de los productos petrolíferos y del gas na-

tural en la generación de energía eléctrica, por entender

superados —¡fragilidades de la memoria!— los problemas

de aprovisionamiento del pasado; la reestructuración, dra-

mática en algunos casos, de la minería doméstica de car-

bón; el abandono de los objetivos energéticos comunes; y

la introducción de la competencia en las energías de red,

que ya se ha comentado. En la Unión, la gran prioridad

será la construcción del gran Mercado Interior de la Ener-

gía, al tiempo que poco a poco, al final de la década de los

noventa, volverá otra vez, la preocupación por el aumento

de la dependencia exterior.

� La irrupción, lenta pero decidida, de las preocupa-

ciones por el cambio climático que, aunque ya se ha-

bían empezado a manifestar en los años ochenta, se

concretan con la Convención sobre el Cambio Climático

de 1992 y el protocolo de Kioto de 1997, ratificado en

2005; se propician así la utilización intensiva del gas na-

tural, el apoyo a las energías renovables y a la eficiencia

energética, la reapertura del debate nuclear y un nuevo

impulso a la innovación tecnológica. Ya en nuestros

días, a los retos de la liberalización de los mercados y

del cambio climático, se suma un nuevo incremento

brusco de los precios del petróleo y del gas natural, ani-

mados por la demanda creciente de China y de la India.



Algunos hitos históricos (1986-1999)

Destacaré, a continuación, algunos hitos históricos,

en el ámbito de mis responsabilidades, que me tocó vivir

más directamente. Creo ponen de manifiesto los esfuer-

zos de la Comisión por introducir elementos de política

energética en un marco excesivamente polarizado en el

mercado y en el medio ambiente.

El nuevo código de ayudas a la industria del carbón

(1986-1993)

El tratado CECA era muy rígido en cuanto a la prohibi-

ción explícita de cualquier tipo de ayuda. Pero la pérdida

de competitividad del carbón nacional había obligado a

aceptar regímenes excepcionales desde 1965. Las dos

primeras decisiones, que regulaban el régimen de ayu-

das al carbón, atendían a motivaciones sociales y regio-

nales, permitiendo la aprobación de ayudas encamina-

das a paliar los efectos de las reestructuraciones. Sin

embargo, la tercera decisión (1976-1985), aprobada en

plena crisis energética, de manera acorde con los objeti-

vos de política energética, perseguía el objetivo de man-

tener y, en su caso, incrementar las producciones euro-

peas, con vistas a contribuir a la seguridad de aprovisio-

namiento, autorizando subsidios con este fin.

Las circunstancias de hundimiento de precios ex-

puestas tornaron tal objetivo en demasiado oneroso.

Pero, además, la situación alcanzó una gran crispación

entre 1984 y 1985, justo cuando había que preparar una

nueva decisión. La Sra. Thatcher mantuvo un pulso con

los sindicatos mineros británicos que dio lugar a una

huelga de la minería de 51 semanas de duración y que

fue costosísima. Todo ello tuvo probablemente algo que

ver con la reestructuración de la Dirección General de

Energía, tras la aprobación de una decisión, 2064

(1986-1993), en junio de 1986: hubo cambio de director

general —el griego Constantinos Maniatopoulos sustitu-

yó al inglés Christopher Audland— y la dirección de Car-

bón —dirigida hasta entonces por el alemán Karl Rei-

chert, quien se volcó en ayudarme en los primeros pa-

sos— también fue profundamente reorganizada. Ello

explica que se buscara para ella a alguien de un país

como España, carbonero pero no involucrado con el pa-

sado.

Cuando me incorporé a la Comisión, lo primero que

me dijo el comisario luxemburgués Mosar es que con la

nueva decisión se habían acabado los problemas. Nada

más lejos de la realidad. La nueva decisión, fruto de un

compromiso muy difícil, era casi imposible de aplicar.

Ahora las ayudas, además de atender a los aspectos

sociales y regionales de las reestructuraciones, sola-

mente se podían otorgar si contribuían a mejorar la

competitividad.

Ello encajaba con los planteamientos británicos y era

aceptable para la República Federal de Alemania mien-

tras no se tuvieran en cuenta las ayudas indirectas que

recibía la minería, a través del sector eléctrico, mediante

una cantidad que pagaba el consumidor —el kohlpfen-

nig— y que permitía a las empresas eléctricas pagar el

carbón a un precio más alto, soportado además por un

contrato centenario. Las quejas de los consumidores in-

dustriales alemanes y el coraje del comisario Cardoso e

Cuhna permitirían que, unos años después, se aclarara

esta situación, facilitándose la reestructuración de la mi-

nería alemana.

El caso español era muy complejo, por la diversidad

de situaciones, aunque de una dimensión muy inferior a

la alemana; también la mayor parte de las ayudas se fi-

nanciaban a través de la tarifa eléctrica. Por razones

que ignoro, no se había previsto un período de adapta-

ción para la minería de carbón española en la adhesión;

ello nos puso a todos en una situación extremadamente

delicada y, en mi opinión, la Comisión fue extraordinaria-

mente comprensiva y paciente, en la práctica, con las

ayudas a nuestra minería.

Mi participación en la gestión de las ayudas durante

tantos años fue una labor dura e ingrata, aunque conté

con muy buenos colaboradores; no puedo dejar de

mencionar, en particular, a Christian Cleutinx y a Vicente

Luque Cabal. La dimensión social y regional del proble-

ma —10 Mt de reducción de la producción y 20.000 em-


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pleos perdidos, de media, al año— le confería un mar-

cado carácter político; por ello los gabinetes, con los

que casi siempre tuve muy buenas relaciones, seguían

muy directamente estos temas.

No era infrecuente la presión de los políticos, inclui-

dos los jefes de gobierno. En particular, el canciller Kohl

reiteraba que Alemania tenía una deuda histórica con la

minería de carbón, clave de la reconstrucción alemana,

y seguía muy de cerca el tema. Según se desenvolvían

las circunstancias internas en los Estados miembros se

nos pedía que fuéramos más blandos o más duros.

Creo que la Comisión hizo una labor intencionadamente

gris y discreta, pero eficaz, aceptando siempre que fue

útil el papel de «chivo expiatorio».

El lanzamiento del Mercado Interior de la Energía

(1988)

Al igual que ocurriera con otros servicios públicos, en

la década de los ochenta tuvo lugar en Europa, y en el

mundo occidental, la iniciación de un proceso de liberali-

zación de los sectores energéticos que comenzó con la

privatización y desmonopolización de las energías que

no son de red, como el petróleo y, en parte, el carbón.

Ello tuvo lugar en la Unión al amparo del proyecto de

gran mercado interior de 1992 que también alcanzó a

ambas energías de red, electricidad y gas natural, al fi-

nal de la década. A este efecto preparamos un docu-

mento titulado «El Mercado interior de la energía» que

constituía un listado de obstáculos potenciales al mer-

cado, en base al cual el Consejo invitó a la Comisión a

elaborar propuestas.

El comienzo fue traumático, tanto dentro como fuera

de la Comisión Europea; en ésta ganaron el primer envi-

te los partidarios a ultranza de la competencia, en detri-

mento de los que teníamos una visión predominante-

mente energética y estábamos preocupados porque se

diera un tratamiento adecuado a las singularidades de

la energía y, en particular, a temas tales como las obliga-

ciones de servicio público o la seguridad de los aprovi-

sionamientos. La preparación del mercado interior fue

desgajada de las direcciones «técnicas» de la D.G. XVII

y encomendada a una «Task Force Mercado Interior»

con personal de la D.G. de Competencia.

Así se propuso al Consejo una primera generación de

directivas que por su radicalismo e inadaptación fueron

rechazadas y retiradas. Por su parte, la industria se re-

sistió lo que pudo, y más en el caso del gas natural que

en el de la electricidad, a estos nuevos planteamientos

que, aunque fuera en aras de objetivos de orden supe-

rior, suponían, en no poca medida, una expropiación de

derechos legítimos.

En otro contexto, la caída del muro de Berlín (1989) y

los acontecimientos que le siguieron, abrirían nuevas

perspectivas de ampliación del mercado a los países del

Este y de comercio con Rusia, actividad crítica en el

caso del gas natural. El primer ministro holandés, Lub-

bers, tuvo la iniciativa (1990) de lanzar la propuesta de

Carta de la Energía —en principio europea— con vistas

a facilitar los intercambios.

La guerra del golfo (1990).

La gestión de las crisis de petróleo

En los últimos días de julio de 1990, en la expectati-

va de las vacaciones de verano, queríamos saber por

todos los medios si Iraq invadiría Kuwait y si, en caso

afirmativo, ello podría provocar alguna crisis física o de

precios de petróleo. Las multinacionales del sector nos

tranquilizaron: no ocurriría nada y, en cualquier caso, la

situación era controlable. Acertaron en lo segundo,

pero se equivocaron en lo primero; el día 2 de agosto

se produjo la invasión, se frustraron las vacaciones,

volvimos a Bruselas, y fuimos testigos, desde el grupo

de crisis, de la falta de cohesión política de la Unión en

estos temas.

Se puso de manifiesto que, en relación con el petró-

leo, la situación en cuanto a previsión y gestión de crisis

no es satisfactoria. Los Estados miembros están some-

tidos simultáneamente a los acuerdos de la AIE y a las

directivas comunitarias, no completamente coherentes

entre sí. Ambos sistemas, que fueron concebidos para



ser aplicados en caso de riesgos físicos, y no de pre-

cios, independientemente de que puedan tener un cierto

valor disuasorio, se han quedado anticuados respecto a

las realidades de los mercados de petróleo y de la pro-

pia Unión.

El tratado por el que se establecía el Programa Inter-

nacional de Energía, en 1974, en la AIE, determinó

para sus signatarios la obligación de mantener 90 días

de importaciones netas de petróleo, en forma de crudo

y de productos petrolíferos. En caso de un déficit físico,

en forma de un porcentaje determinado del abasteci-

miento, está previsto un mecanismo de liberación de

esas reservas, de reducción del consumo, de sustitu-

ción entre combustibles, de incremento de las produc-

ciones domésticas y, en su caso, de reparto del petró-

leo disponible.

En paralelo, en 1968 y en 1973 se establecieron sen-

das directivas de la Comunidad Europea que obligaban

a mantener 90 días de existencias de reserva del consu-

mo total. Respecto a su utilización, lo único que se esta-

bleció fue la obligación vaga de coordinarse, en caso de

crisis, a través del Grupo de Aprovisionamiento de Pe-

tróleo, integrado por los Estados miembros y presidido

por la Comisión, para la toma de medidas similares a las

previstas en el mecanismo de la AIE.

En conjunto, la situación presenta, al menos, cuatro

defectos básicos: no están previstas las crisis de pre-

cios que anuncian la amenaza de riesgos físicos, que

hasta ahora nunca tuvieron lugar; no existe un procedi-

miento claro de coordinación entre los mecanismos de

la AIE y de la Unión; no hay tampoco un procedimiento

que establezca, en caso de crisis, la forma de tomar de-

cisiones en el seno de ésta; y en cualquier caso, en la

mayoría de las ocasiones, cualquier decisión hay que

adoptarla por unanimidad de los Estados miembros, lo

que, por su lentitud, es un procedimiento ineficaz en

épocas de crisis.

La inadecuación de estos mecanismos fue evidente

en 1991 cuando, tras la referida invasión de Kuwait por

Iraq de 1990, se produjo la operación «Tempestad del

desierto» sobre Iraq. Se decidió por unanimidad, de

acuerdo con el mecanismo de la AIE (CERM), liberar

existencias de reservas para tranquilizar los mercados

el mismo día del ataque. Fue un gesto innecesario: el

mercado, que ya lo había descontado, recibió la espera-

da noticia del ataque con una bajada de precios, en lu-

gar de una subida. Pero a la Unión, espectador dividido

y frustrado de esta crisis, le quedó además el desairado

papel de sancionar, para sus Estados, esta decisión de

la AIE mediante una reunión del Grupo de Aprovisiona-

miento de Petróleo que me correspondió, no sin cierto

bochorno, presidir.

La Comisión elevó al Consejo una propuesta, nada

ambiciosa, sobre cómo gestionar las decisiones de la

Unión en el seno de la AIE, en casos de crisis, y llevar-

las a la práctica posteriormente. Tras corresponderme

representar a la Comisión durante meses de discusio-

nes en los Grupos de Energía del Consejo, con el apo-

yo siempre de Hans Maters y de Jacques Michaux, el

comisario Cardoso e Cunha tuvo que retirar, en el mis-

mo Consejo de Ministros, la propuesta, al conocer que

la Presidencia británica había consensuado, casi por

sorpresa, una alternativa contraria a los planteamien-

tos comunitarios que podía haberse aprobado por una-

nimidad.

Una secuela positiva de los acontecimientos del Golfo

fue la institucionalización del diálogo entre países pro-

ductores y consumidores de petróleo, a nivel de minis-

tros, con la participación de la Comisión, la OPEP y, tras

cierta resistencia inicial, la AIE. Se trataba de crear un

clima favorable a la estabilización de los mercados de

forma beneficiosa para todos. ¡Se consideraba un obje-

tivo razonable mantener unos precios del crudo alrede-

dor de los 20 $/barril!

A las primeras reuniones asistieron los comisarios co-

rrespondientes. Acompañé a Marcelino Oreja a Carta-

gena (1994) y a Christos Papoutsis a Venezuela. A las

reuniones siguientes en Goa y Cape Town la represen-

tación de la Comisión quedó reducida a mi modesta per-

sona, lo que pone de manifiesto lo poco que preocupa-

ba entonces a los europeos la situación de los merca-

dos de hidrocarburos.


JOSÉ SIERRA

ICE

El Consejo de Ministros mixto de energía

y medio ambiente de 29 de octubre de 1990.

La custodia del medio ambiente y el cambio climático

Con frecuencia se utiliza como referencia del com-

promiso de estabilización de las emisiones de CO2 en

el año 2000 al nivel de 1990 la Convención Marco de

las Naciones Unidas sobre el cambio climático pero el

verdadero hito histórico europeo tuvo lugar mucho an-

tes —el 29 de octubre de 1990— cuando tal estabili-

zación se decidió para la Unión en un Consejo mixto

de energía y medio ambiente. El comisario de Ener-

gía, Cardoso e Cunha, y los servicios fueron muy acti-

vos en aquella ocasión; en particular, se trabajó du-

rante mucho tiempo en la creación de un impuesto so-

bre el contenido en carbono y en energía de las

fuentes energéticas como instrumento de política me-

dioambiental y energética, que no llegó a cristalizar. El

carácter global del problema del cambio climático, y

los costes que implica la lucha contre él, explican que

hicieran falta siete años para, en 1997, llegar al proto-

colo de Kioto.

Mientras tanto hay que destacar que en relación con

los contaminantes convencionales el avance, tecnológi-

co y regulatorio, en los países de la Unión ha sido es-

pectacular. Ningún proyecto se realiza sin analizar su

impacto ambiental. Se han fijado unos niveles objetivo

de calidad de aire y, en consecuencia, unos niveles lími-

tes de emisión de las instalaciones de combustión fijas y

móviles, disponiéndose, en general, de las tecnologías

adecuadas para alcanzarlos. En el caso de estas últi-

mas instalaciones, por ejemplo, se ha buscado con el

programa AUTOIL el compromiso más eficiente econó-

micamente entre tecnología de vehículos y composición

de los combustibles para alcanzar los estándares de ca-

lidad del aire buscados.

Mi Dirección estuvo involucrada durante años en ese

programa, que sirvió de base para la presentación de di-

versos proyectos de directivas a partir de 1996. Estimo

que dos aspectos en particular de su planteamiento fue-

ron especialmente novedosos.

En primer lugar, la introducción de los mencionados

criterios de coste-eficacia que eran cruciales para las in-

dustrias del automóvil y del refino, que no vivían mo-

mentos particularmente brillantes por entonces. En se-

gundo lugar, la forma de trabajar fue también innovado-

ra: en los grupos de trabajo que se formaron

participaron, de un lado, las Direcciones Generales de

Medio Ambiente, Industria y Energía y, de otro lado, dos

asociaciones, ACEA por los fabricantes de vehículos y

EUROPIA por la industria del refino.

Sin embargo, el desarrollo fue, en mi opinión, un poco

desequilibrado a favor de la industria del automóvil. Ésta

es una industria no solamente de gran envergadura

económica sino también muy europea; contó además

con una implicación personal muy directa y activa del

comisario Bangemann.

Planteamientos similares se aplican a los efluentes lí-

quidos y sólidos. En definitiva, se trata de problemas de

ámbito local, nacional o regional que se pueden acome-

ter desde esas perspectivas. Paradójicamente, en mi

opinión, nada ha contribuido tanto a la armonización, a

un nivel elevado, de la protección del medioambiente en

la Unión como el proyecto de Mercado Interior de la

Energía. Las exigencias regulatorias de calidad y de

productos de límites de emisiones se han ido acompa-

sando con la innovación tecnológica y con las inversio-

nes —no sin alguna tensión inevitable— de forma que el

mercado ha internalizado progresivamente los ex-

tra-costes correspondientes.

En la preparación del Protocolo de Kioto, la participa-

ción de mi Dirección no fue relevante. Es más, tratándo-

se de la Dirección de Energías Fósiles, y siendo éstas,

aparentemente, las principales causantes del efecto in-

vernadero, cualquier iniciativa por nuestra parte era

acogida con desconfianza.

Son muchas las críticas que se pueden hacer al Pro-

tocolo de Kioto y a su puesta en práctica por la UE, pero

también están siendo muy importantes sus contribucio-

nes en la lucha contra el cambio climático. En primer lu-

gar, se ha logrado crear una conciencia colectiva sobre

un tema de tanta trascendencia potencial para la huma-



nidad. Por otra parte, está permitiendo ensayar una se-

rie de mecanismos para el control de la reducción o limi-

tación de emisiones. En fin, constituye una magnífica

experiencia práctica sobre las dificultades de lograr un

consenso operativo tanto entre países desarrollados

como con países en vías de desarrollo.

Quizás el aspecto pragmático más negativo de la

puesta en práctica del Protocolo de Kioto haya sido su

abandono por parte de EE UU, lo que no solamente limi-

ta su eficacia práctica, sino que plantea serias dudas so-

bre lo acertado de su concepción y desarrollo.

Ciertamente, pienso que se ha echado en falta un ma-

yor protagonismo de los hacedores de las políticas

energéticas que deberían comprometerse con la autén-

tica integración en ellas de las políticas del cambio cli-

mático; un buen ejemplo a seguir es la decisión con la

que se reaccionó ante las crisis de petróleo de los años

setenta. En particular, me parece que la dimensión del

problema exige planteamientos mucho más ambiciosos

—realmente de choque— en los ámbitos tecnológicos y

financieros.

La última Decisión CECA

de ayudas al carbón (1993-2002)

El año 1993 expiró la decisión 2064 a la que me he re-

ferido con anterioridad. Era necesario disponer de una

nueva decisión que permitiera prolongar un régimen de

ayudas a la minería del carbón y que sería la última

CECA, pues este tratado expiraba en 2002 y con él la ri-

gidez del sistema.

Las circunstancias habían cambiado: los precios se

habían debilitado más haciendo cada vez menos com-

petitivo el carbón nacional; además el clima era poco fa-

vorable para las ayudas de Estado, siendo la gran priori-

dad la construcción del Mercado Interior de la energía.

Un nuevo comisario, el español Abel Matutes, sería res-

ponsable de energía, aunque no por mucho tiempo.

Se trataba de negociar con los cuatro Gobiernos in-

volucrados, Reino Unido, República Federal de Ale-

mania, España y Francia, pero bajo la mirada atenta

del resto del Consejo. Tras discusiones muy largas y

difíciles, fundamentalmente por la dificultad de aco-

modar las posturas del Reino Unido y de Alemania,

creo que logramos llegar, in extremis, al final de 1993

a una decisión mejor construida y menos ambigua que

la anterior. Se separaban claramente los tratamientos

de aquellas explotaciones que, en el horizonte de la

decisión, podían reducir sus costes de aquellas otras,

de costes crecientes, que deberían presentar un plan

de cierre. Además el sistema era más transparente

tanto en cuanto a la definición de las ayudas como a la

obligación de que figuraran en los presupuestos gene-

rales de los Estados.

Me satisface poder decir que los servicios de la D.G.

XVII trabajamos en estrecha colaboración con el comi-

sario Matutes y su gabinete, por los que siempre me

sentí apoyado. También quisiera recordar a una perso-

na que de forma aparentemente gris contribuyó de ma-

nera eficaz a facilitar las negociaciones, particularmente

con el Gobierno alemán. Este aristócrata, que vivía en

un castillo cerca de Aquisgrán, sin experiencia carbone-

ra, pero al parecer con una buena relación personal con

el Canciller Kohl, se ofreció un día a ayudar en la bús-

queda de una solución. No supe cómo tomarme tan he-

terodoxo ofrecimiento, pero pronto tuve ocasión de

comprobar cómo los mensajes que él recibía no caían

en saco roto. Spiess von Büllesheim llegó a ser, ade-

más, con el tiempo, el presidente de la asociación de

productores europeos de carbón.

Los esfuerzos por una política energética para la UE.

El Libro Blanco: «Una política energética

de la Unión». 1995

A pesar de las dificultades expuestas, la visión de los

temas energéticos desde la perspectiva de una política

energética de la Unión fue una preocupación y actividad

constantes. Creo, en particular, que la Comisión hace

una gran labor con sus estudios y análisis prospectivos

de la evolución de la oferta y de la demanda de energía

y de los posibles escenarios de futuro. En mis años en


JOSÉ SIERRA

ICE

Bruselas, Kevin Leydon fue el animador infatigable de

tales actividades.

Recientemente he tenido la oportunidad de reexami-

nar algunos de esos trabajos, como los realizados en

1990 para 2010, o en 1995 para 2020, y me he quedado

muy impresionado al comprobar que algunos de los de-

bates suscitados entonces siguen igual de vivos ahora;

me refiero en particular a cómo conciliar crecimiento,

control de las emisiones de CO2 y qué papel atribuir a la

eficiencia energética y al uso racional de la energía, a

las energías renovables, al gas natural o a la energía

nuclear.

El esfuerzo más sostenido y sólido fue el realizado

entre 1993 y 1995, siendo comisarios responsables de

energía Abel Matutes, Marcelino Oreja y Christos Pa-

poutsis, que culminó ese último año en un Libro Verde

primero y Blanco después sobre «Una política energéti-

ca de la Unión», centrado sobre tres pilares básicos:

economía, seguridad y desarrollo sostenible. Por des-

gracia, sus sugerencias no se tuvieron en cuenta en la

preparación del Tratado de Ámsterdam.

En esta área de la política energética fueron múltiples

las iniciativas de la Comisión. Una muy importante fue la

prioridad permanente a los temas de I+D+D, claves para

el futuro. Un gran avance fue la inclusión en el Tratado de

la Unión del programa de grandes redes transeuropeas

de la energía (TEN), crucial para la seguridad, el merca-

do interior y la cohesión económica y social.

En el campo de mis responsabilidades quiero desta-

car, junto a los temas de seguridad de petróleo a los que

me he referido ya, el seguimiento continuado de este

aspecto clave en relación con el gas natural, que cristali-

zó en la comunicación que elevamos al Consejo en

1996 titulada «Suministro de gas y perspectivas en la

Unión Europea»; no puedo dejar de recordar en este

contexto el buen hacer de Hans Maters, Patrick Lam-

bert, Cristóbal Burgos y Antonio García Fragío.

Otro tema objeto de atención permanente fue el del

refino, aquejado desde los años ochenta de una crisis

de sobrecapacidad y baja rentabilidad, agravada por es-

pecificaciones cada vez más exigentes de calidad de los

productos petrolíferos, a las que ya me he referido. La

colaboración con la industria fue muy fructífera y la infor-

mación periódica que suministrábamos al Consejo, so-

bre la situación del sector, era acogida con gran interés

por éste.

Las Directivas sobre reglas comunes de los mercados

de electricidad (1996) y gas natural (1998)

se aprueban al fin

Habían hecho falta casi diez años desde los primeros

trabajos de la Comisión para que el proyecto de liberali-

zación e integración de los mercados se plasmara en

las directivas. Iniciábamos así, faltos de la suficiente ex-

periencia histórica, un largo proceso de aprendizaje, in-

novador e intrínsecamente difícil.

Los planteamientos iniciales, en exceso simples y

mercantilistas, se habían enriquecido y hecho más com-

plejos al tratar de hacerlos compatibles con las otras

prioridades de la política energética. Las directivas no

eran más que el principio. No bastaba con liberalizar

cada uno de los mercados nacionales, había que inte-

grarlos en un solo mercado. La verdadera labor no ha-

bía hecho más que empezar.

Así, para asegurar una transposición coherente de las

directivas se crearon los Foros de Florencia para la

electricidad y de Madrid para el gas natural. Muchas

personas habían contribuido y contribuirían a estos pro-

gresos. Pablo Benavides, con su actitud abierta e inte-

gradora, fue un hombre oportuno, sin olvidar el trabajo

infatigable e imaginativo de Dominique Ristori. A mí me

correspondió además, cuando dejé la Comisión, la for-

tuna de seguir estos desarrollos de cerca desde la CNE,

el Consejo Europeo de Reguladores (CEER) y el Grupo

Europeo de Reguladores de Gas de Electricidad; inclu-

so, el Foro de Gas de Madrid, que un día imaginara con

Dominique, se celebra ahora en los locales de la CNE.

Pero no es suficiente liberalizar regulatoriamente: hay

que disponer de estructuras de la industria y de los mer-

cados pro competitivas, y éste no es normalmente el

caso de las heredadas del modelo anterior. Se dispone



de procedimientos y medidas de cierta eficacia, aunque

no siempre homogéneos, para tratar las nuevas fusio-

nes o adquisiciones, desde el punto de vista de la com-

petencia, pero es muy poco lo que se progresa, al mis-

mo tiempo, en el desmantelamiento real de los cua-

si-monopolios —de los campeones nacionales—

todavía existentes en bastantes países europeos.

Esta situación de desigualdad se acentúa porque los

capitales, a diferencia de la energía, circulan ya libre-

mente en la Unión y con ellos circulan también esos

operadores dominantes, públicos o privados, que aun-

que no compitan prácticamente en su propio país, pue-

den expandirse libremente en otros. A estos movimien-

tos intracomunitarios de capitales, a veces indeseados

o inoportunos, pueden ser —y han sido— vulnerables

las empresas de aquellos países en los que se limita su

tamaño en aras de la competencia, e independiente-

mente de consideraciones sobre dimensión y eficiencia.

Por otra parte, esta situación, a su vez, puede provocar

reacciones a la defensiva, de involución, en el sentido

contrario, de creación o consolidación de «campeones

nacionales», en detrimento de la competencia primero y,

casi con seguridad, del consumidor después. Acompa-

sar, de alguna manera, los movimientos de capitales

con la introducción de competencia es un gran desafío

para las autoridades de competencia y de regulación de

la Unión y de los Estados.

4. Epílogo: hacia una política energética europea

Me complace poder decir que, a pesar de que los últi-

mos años no fueron fáciles para la Comisión, la energía

vivió una época de gran dinamismo, conducida por Lo-

yola de Palacio, cuyos planteamientos siempre fueron

orientados hacia el logro de una política energética eu-

ropea.

Tras el Libro Verde del año 2000 sobre seguridad de

abastecimiento, aunque no lograra recobrar completa-

mente el debate nuclear, se consiguieron avances en to-

dos los campos: en la seguridad en relación con el gas

natural y con la energía eléctrica; en el ámbito de la efi-

ciencia energética, de las energías renovables y de la

protección del medioambiente; y en el del mercado inte-

rior con las nuevas directivas de 2003 y los reglamentos

de comercio transfronterizo.

El nuevo comisario de la Energía, Andris Piebalgs,

también parece ir por el buen camino. La vuelta a los

elevados precios de los hidrocarburos y el progreso muy

limitado en la lucha contra el cambio climático han vuel-

to a poner a la energía de actualidad. Sirva de botón de

muestra, realmente sorprendente, el que recientemente

el primer ministro británico, Blair, durante la presidencia

de la Unión por el Reino Unido, clamara por una política

energética común. Me gustaría llegar a verlo hecho una

realidad.


JOSÉ SIERRA

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UNA HISTORIA ATORMENTADA: LA ENERGÍA EN … · objetivos, sino también los medios de las...

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