BOLETÍN DE LA FACULTAD DE DERECHO, núm. 19, 2002

UNA NUEVA LEY DE SUELO PARA LA COMUNIDAD DE MADRID: ANÁLISIS DE LAS PRINCIPALES

NOVEDADES Y APORTACIONES DE LA LEY 9/2001, DE 17 DE JULIO, DEL SUELO, DE LA COMUNIDAD

DE MADRID

MARTA LORA-TAMAYO VALLVÉ*

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN, a) Encuadre de la nueva ley den­tro de las distintas «familias» de leyes urbanísticas, b) Objeto y prin­cipios generales, c) Estructura normativa.— 2. RÉGIMEN URBA­NÍSTICO DE SUELO, a) Conformidad con la Ley 6/98, de 13 de abril, de régimen de suelo y valoraciones, b) Especialidades en la cla­sificación y categorización de los suelos.— 3. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO, a) Contenido y significación de las determinacio­nes legales y reglamentarias y las determinaciones de la ordenación urbanística, b) Clases de planes: Función, contenido y documenta­ción.— 4. EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO, a) Formas de ges­tión de la actividad pública, b) La equidistribución de beneficios y cargas y su gestión mediante unidades de ejecución.c) Los sistemas de ejecución:Adopción de la sistemática clásica en la legislación estatal e incorporación de las modalidades del sistema de compen­sación: ejecución de adjudicatario en concurso y ejecución directa por los propietarios.— 5. INTERVENCIÓN EN EL USO DEL SUE­LO, EN LA EDIFICACIÓN Y EN EL MERCADO INMOBILIARIO, a) Calificaciones urbanísticas, b) Proyectos de actuación especial.— 6.

* Profesora Titular interina de Escuela Universitaria. Departamento de De­recho Administrativo. UNED.

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ORGANIZACIÓN Y COOPERACIÓN INTERADMINISTRATIVA. Convenios urbanísticos de planeamiento y para la ejecución del pla­neamiento.— 7. CONCLUSIÓN.

1. INTRODUCCIÓN

a) ENCUADRE DE LA NUEVA LEY DENTRO DE LAS DISTIN­TAS «FAMILIAS»^ DE LEYES URBANÍSTICAS

La nueva Ley 8/2001 de 17 de julio de 2001 del suelo de la Comu­nidad de Madrid supone la respuesta legislativa definitiva de esta Comunidad Autónoma a la nueva situación del ordenamiento jurí­dico urbanístico en España.

Tras la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 se produce un cierto desorden y caos en el sentido de que están vigentes al mismo tiempo textos legislativos tan dispares en conte­nido y tiempo como el texto refundido de 1976, partes sueltas del texto refundido de la Ley del suelo del 92 y la correspondiente legis­lación que las Comunidades Autónomas habían venido publicando sucesivamente teniendo como soporte la legislación estatal.

La Comunidad Autónoma de Madrid no contaba en el momen­to de publicación de la sentencia constitucional con una legislación urbanística completa sino que había ido aprobando sucesivamen­te una primera Ley de disciplina urbanística (Ley 4/1984 de 18 de febrero de Disciplina Urbanística), de Ordenación Territorial (Ley 8/1985 de 4 de diciembre), de tratamiento de actuaciones urba­nísticas ilegales, una ley algo más completa que fue la de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo que fue completada y corregida para adaptarse circunstancialmente al nuevo orden esta­blecido por la sentencia constitucional 61/97 mediante la Ley 20/1997 de 15 de julio de Medidas urgentes en Materia de Suelo y urbanismo.

' Sobre el nuevo panorama legislativo de las legislaciones del suelo, vid. LORA-TAMAYO VALLVÉ, «Las nuevas legislaciones de las Comunidades Autónomas: una visión de conjunto», RAP n.° 151, enero-abril 2000.

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En este último lustro, las Comunidades Autónomas han llevado a cabo un esfuerzo legislativo muchas veces apresurado para llenar los vacíos y desperfectos provocados por una polémica pero ya asu­mida y parece que aprehendida sentencia. La nueva ley de la Comu­nidad de Madrid se enmarca en esta corriente, si bien parece que ha sido fruto de una reflexión algo mayor.

A vista de pájaro, y observando simplemente la nomenclatura de los diferentes títulos que la componen parece que es una ley con­servadora entendiendo éste término en el sentido de que no rompe completamente con la tradición urbanística existente a nivel estatal puesto que sigue recogiendo las figuras clásicas de planeamiento, aunque con novedades importantes que destacaremos más adelan­te, así como los ya clásicos sistemas de ejecución del mismo (coo­peración, expropiación y compensación) y el subsidiario sistema de ejecución forzosa que existían en la Ley de Medidas de Política terri­torial y de suelo.

Pero al mismo tiempo es una ley sino novedosa si armonizadora de las principales tendencias y nuevas corrientes urbanísticas del momento puesto que como bien expresa el Preámbulo de la misma se hace eco de «las pautas de la cultura urbanística existente» mediante la introducción de la figura del promotor, sinónimo del agente urbanizador en la Ley 6/1994 de 15 de noviembre regulado­ra de la actividad urbanística de la Comunidad Valenciana, así como la introducción de la idea de desprogramación del planeamiento urbanístico para pasar a la programación de la gestión y ejecución que tiene como finalidad evitar que el modelo de ordenación urba­nística quede obsoleto por incumplimiento de los antiguos progra­mas de actuación de la legislación urbanística.

b) OBJETO Y PRINCIPIOS GENERALES

El objetivo primordial que se marca esta nueva ley es el de ofre­cer un marco jurídico estable y seguro a los procesos urbanísticos que no requiera de una pluralidad de normas dispersas para llevar a la práctica la ya de por si compleja realidad urbanística de forma que su solidez no incite a la reforma y propugne una mayor estabi­lidad de una realidad legislativa que en el último lustro ha sido exce­sivamente cambiante, heterogénea y dispersa.

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La nueva norma ofrece pues un anclaje constitucional y compe-tencial bien amarrado para evitar así las oscilaciones y los tan denos­tados vaivenes producidos por la necesaria pero peligrosa, por extem­poránea y desmesurada en sus efectos retroactivos, jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Así pues se ampara en los títulos competenciales exclusivos atri­buidos a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo, sue­lo y vivienda, e introduce también, como veremos posteriormente al explicar el contenido de su articulado, parámetros cada vez más pre­sentes en las legislaciones urbanísticas como el respeto y la promo­ción del desarrollo sostenible y la cohesión social respetando el prin­cipio de subordinación al interés general de toda la riqueza, cualquiera que sea su forma y titularidad.

c) ESTRUCTURA NORMATIVA

La Ley de Suelo de la Comunidad de Madrid se estructura en siete Títulos, disposiciones Adicional, Transitorias, Derogatoria y finales.

El Título Preliminar establece los objetivos y principios genera­les de la ordenación urbanística. El Título I el Régimen Urbanístico del suelo, el título II el planeamiento urbanístico. El Título III la Eje­cución del Planeamiento el Título IV la intervención en el uso del sue­lo, en la edificación y en el mercado inmobiliario, así como las licen­cias urbanísticas, el Título V de Disciplina urbanística. El Título VI la Organización y Cooperación interadministrativa de los órganos de la Comunidad de Madrid con competencia en materia urbanística y las fórmulas y técnicas de cooperación, en especial los convenios urbanísticos.

2. RÉGIMEN URBANÍSTICO DE SUELO

a) CONFORMIDAD CON LA LEY 6/98, DE 13 DE ABRIL, DE RÉGIMEN DE SUELO Y VALORACIONES

Una de las reducidas competencias que restan al legislador esta­tal en lo que afecta a la propiedad fundiaria que la inserta o aisla del proceso transformador de la misma, el urbanismo que es ya compe-

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tencia autonómica, es la clasificación del suelo, o lo que es lo mis­mo; la capacidad del legislador de definir los parámetros básicos que delimiten conceptualmente el suelo susceptible de ser urbanizado y/o edificado del que no lo es.

La Ley 6/98 de régimen de suelo y valoraciones y el Decreto 4/2000 de medidas liberalizadoras en el sector inmobiliario llevan a cabo una configuración del régimen jurídico de la propiedad del suelo que, si bien ha sido abatido puntualmente por la reciente sentencia del Tribunal Constitucional (la sentencia 164/2001, de 11 de julio de 2001)2 ha sido seguido en su mayor parte por las legislaciones de las Comunidades Autónoraas, aunque también lo infringen mediante contramedidas sino antiliberalizadoras si algo más conservadoras en el sentido de no considerar completamente residual el suelo urbani-zable. {vid. Lora RAP 155).

La Ley 9/2001, de 17 de julio, de la Comunidad de Madrid es en lo que afecta al régimen urbanístico del suelo escrupulosamente res­petuosa con la legislación estatal puesto que mantiene tanto los con­ceptos básicos de la misma como su denominación^.

Establece antes de llevar a cabo una clasificación general del sue­lo con sus respectivos derechos y obligaciones una enumeración de carácter general de los deberes generales de la propiedad del suelo, independientemente de su mayor o menor vocación al desarrollo urbano, que es de interés en el sentido de que incorpora y aglutina las obligaciones de la propiedad no sólo de carácter urbanístico, stric-to sensu, sino aquellas que provienen de la naturaleza de cada terre­no (art. 12 c: conservar y mantener el suelo natural y su masa vegetal en las condiciones precisas para minimizar riesgos de erosión o incen­dio o que afecten a la seguridad o salud pública), o de la naturaleza de los terrenos colindantes (art. 12 á: respetar las limitaciones que deriven de la colindancia con bienes que tengan la condición de domi-

2 La Sentencia 164/2001, de 11 de julio de 2001, declara la inconstitucio-nalidad y nulidad de los artículos 16.1, 38 y disposición final única de la Ley 6/98, de régimen de suelo y valoraciones.

^ Otras Comunidades Autónomas varían la denominación de los diferentes suelos e incluso incluyen parámetros o contramedidas que rompen con los obje­tivos de la clasificación marcada por la Ley 6/98, que es la liberalización y aumento del suelo urbanizable.

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nio natural) y en general obligaciones que tienen como fondo el res­peto al medio ambiente y a la legislación sectorial que atañe a la pro­piedad en estos aspectos.

b) ESPECIALIDADES DE LA CLASIFICACIÓN Y CATEGORIZACIÓN DE LOS SUELOS Y RÉGIMEN JURÍDICO

Como advertíamos anteriormente, la Ley 9/2001 de la Comunidad Autónoma de Madrid es respetuosa con la clasificación llevada a efec­to por la Ley 6/98 de régimen de suelo y valoraciones en el sentido de que establece (art. 13) que el planeamiento general clasificará el suelo en todas o algunas de las siguientes clases: suelo urbano, urba-nizable y suelo no urbanizable de protección.

Si bien hemos de destacar que contrariamente a lo que la legis­lación tradicional establecía, que el instrumento de planeamiento apto para llevar a cabo la clasificación del suelo era el planeamien­to general, la ley madrileña reconoce capacidad clasificatoria al pla­neamiento territorial, es decir al que afecta a toda la Comunidad Autónoma y no sólo a un municipio (art. 13.2: Lo dispuesto en el número anterior se entiende sin perjuicio de la capacidad del planea­miento territorial para clasificar directamente terrenos con plena y directa eficacia, cuando así este previsto expresamente por la Ley de ordenación del territorio de la Comunidad de Madrid, la clasificación así dispuesta vincula en todo caso al planeamiento urbanístico).

Esta novedad viene a refrendar y ampliar lo que tácitamente se llevaba a cabo con anterioridad en el sentido de que la ley de medi­das reconocía la capacidad transformadora del suelo no urbanizable y del extinto suelo urbanizable no programado cuando se aprobaban las Zonas de Interés regional de Actuación inmediata y de Actuación Diferida"*. Esta medida, que sin duda alguna puede ser fruto de con­flicto entre los municipios madrileños y la Comunidad Autónoma, y sobre todo entre el Municipio de Madrid capital y la CAM por supo-

"t Vid. al respecto. PAREJO ALFONSO, L. (dir.). Derecho urbanístico de la Comu­nidad de Madrid, Marcial Pons, Instituto Pascual Madoz del Territorio, Urba­nismo y Medio Ambiente, Madrid 1998, págs 177 y ss.

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ner en cierto sentido una intromisión a la autonomía local de los mis­mos y a la capacidad de decidir el futuro desarrollo urbanístico de cada municipio, puede ser desde mi punto de vista una medida posir tiva para el interés general de una Comunidad autónoma unipro-vincial como es la madrileña y en la que la realización de planes gencr rales municipales por municipios colindantes a la capital madrileña carece de sentido si no es en completa coordinación y supervisión de la misma pues al fin y al cabo la dependencia funcional y estra­tégica de la capital es difícil, sino imposible, de obviar.

Las tres clases de suelo se subdividen al mismo tiempo en dife­rentes categorías o subclasificaciones que la ley denomina categorías primarias y secundarias.

El suelo urbano que tiene carácter reglado puede ser a su vez consolidado y no consolidado. El primero (art. 14.2 b) será aquel que integrado por solares o parcelas que puedan adquirir la condi­ción de solar roediante obras accesorias y simultáneas a las de edi­ficación o construcción. El urbano no consolidado será aquel que requiera obras de urbanización en régimen de actuaciones integra­das de ejecución del planeamiento. También y quizá esta definición pueda acarrear algunos problemas a la hora de su determinación, se considera que es suelo urbano no consolidado el integrado «por la restante superficie de suelo urbano». A mi entender esta definición supone la inclusión de un suelo urbano con carácter residual, es decir el lápiz del planificador determina la trama urbana consolidada con­forme a principios o reglas concretas definidas en el art. 14.1, pero parece al mismo tiempo tener capacidad de dibujar un suelo urba­no más allá de estos límites reglados que en todo caso se determi­narán reglamentariamente (art. 2 b).

El régimen de derechos y deberes establecidos para el suelo urba­no no consolidado en el que se establece, entre otros, la obligación de cesión correspondiente al 10 por ciento del producto del coefi­ciente de edificabilidad del ámbito de actuación o de las unidades de ejecución en las que se divida por la superficie del mismo, cedi­do además en suelo urbanizado (art. 20.2. c), así como costear y eje­cutar las obras de urbanización incluida la parte que proceda de las obras precisas para asegurar la conexión del ámbito de actuación a las redes generales y en su caso a las supramunicipales de infra­estructura de equipamientos y servicios de la ordenación estructu­rante del planeamiento general y la integridad y funcionalidad de

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éstas (18.2. d) es equivalente desde un punto de vista conceptual al régimen preexistente a la ley de régimen de suelo y valoraciones 6/98 en la que no parece tener cabida un suelo urbano no consolidado en el que exista obligación de ceder un porcentaje de lo que, en la ley madrileña, se viene a denominar coeficiente de edificabilidad y que tradicionalmente se denominaba aprovechamiento urbanístico sus­ceptible de apropiación. En definitiva y tal como la ley establece de forma más o menos expresa existe una práctica equiparación de los regímenes jurídicos del suelo urbano no consolidado y el suelo urba-nizable sectorizado. (art. 21: El contenido del derecho de propiedad en suelo urhanizable sectorizado comprenderá además de los usos gene­rales, los mismos derechos y deberes establecidos para el suelo urbano no consolidado en el artículo 18 de la Ley).

El suelo urbanizable se divide en dos categorías primarias que nos recuerdan, qué duda cabe a la tradicional división en el TRLS 92 del suelo urbanizable programado y no programado. El artículo 15.2 define el suelo urbanizable sectorizado como el integrado por los terrenos que el planeamiento general prevea expresamente que debe transformarse en suelo urbano y en el que se actuará median­te sectores. De otra parte el suelo urbanizable no sectorizado será aquel integrado por los restantes terrenos adscritos a esta clase de suelo. Es en esta clase de suelo donde se aglutinarán lo que ante­riormente se entendía como suelo no urbanizable simple, es decir al que no estaba sometido a un régimen de protección especial y que en virtud de los parámetros establecidos por la Ley 6/98 de 13 de abril de régimen de suelo y valoraciones desaparece.

El régimen del suelo urbanizable no sectorizado es el que supo­ne una mayor novedad terminológica y en algunos casos conceptual. En efecto si bien es una figura que nos recuerda al suelo urbaniza-ble no programado y a su ejecución mediante los programas de actuación urbanística, hemos de desterrar una equiparación exacta y centramos en las novedades de este régimen.

De una parte para proceder a la sectorización, es decir al efec­tivo desarrollo del suelo urbanizable no sectorizado (en adelante SUNS) además de la aprobación del correspondiente Plan de Sec­torización es necesario (art. 21.1. c: Consultar previamente el ejer­cicio de los anteriores derechos a las Administraciones competentes, sobre la viabilidad de la sectorización y legislación sectorial aplica­ble, así como de las obras de conexión con las redes exteriores a la

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actuación. El pronunciamiento administrativo será vinculante). Así mismo en suelo urbanizable no sectorizado se podrá actuar median­te proyectos de actuación especial, que analizaremos con posterio­ridad, para los que deberá abonarse un canon municipal que pro­ceda por la realización de actos legitimados por proyecto de actuación especial (art. 22.2 c). Se establece así la obligación de eje­cutar y ceder a las Administraciones públicas que corresponda las obras exteriores al sector necesarias para la debida conexión de éste con las redes supramunicipales de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos municipales, desde la aprobación del corres­pondiente Plan de Sectorización. Se consagra pues lo que la Ley 6/98 de régimen de suelo y valoraciones vino a regular que es una concepción amplia y abierta de los Planes de desarrollo que no se circunscriben en cuanto a sus obligaciones a su propio perímetro sino que van más allá del mismo con la finalidad última de hacer una ciudad coherente y sostenible.

Las actuaciones en SUNS que no requieran Plan de Sectoriza­ción pueden ser llevadas a cabo mediante una simple calificación urbanística, cuando los usos previstos sean muy limitados y no comporten actuación urbanizadora alguna, en el sentido de hacer ciudad, aunque si puedan suponer la realización de infraestructu­ras (art. 26). Los proyectos de actuación especial en suelo urba­nizable no sectorizado pueden tener múltiples finalidades y son la principal novedad en esta categoría de suelo con respecto a los sue­los precedentes o equivalentes en otras legislaciones autonómicas. La actuación especial puede tener múltiples fines de carácter social, industrial o turístico.

La aparente desaparición de la existencia de un suelo no urba­nizable residual y su inclusión en el actual régimen de suelo urba­nizable sectorizado es un hecho constatado de lege lata, sin embar­go puede no serlo tanto en función de que al suelo no urbanizable se llene de un determinado contenido protector. Es decir, suelo no urbanizable puede ser tanto aquel en el que concurra un régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuer­do con el planeamiento territorial o la legislación sectorial (art. 16.1. a), como aquel que el planeamiento regional y/o urbanístico consi­dere necesario preservar por los valores agrícolas, forestales, gana­deros o por sus riquezas naturales.(art. 16.1.b) no resultará difícil al planifícador dotar o llenar de contenido protector a un suelo anta­ño desprovisto de protección específica y de carácter residual, {vid.

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al respecto sobre las mismas circunstancias en el resto de legisla­ciones de CC.AA., Lora, RAP 155).

3. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

a) CONTENIDO Y SIGNIFICACIÓN DE LAS DETERMINACIONES LEGALES Y REGLAMENTARIAS Y LAS DETERMINACIONES DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA

La Ley 8/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid establece una serie de determinaciones de carácter legal, reglamentario o de la ordenación urbanística que funcionan como un mínimo contenido obligatorio para garantizar la viabilidad de los planes de ordenación y de aquellas zonas que carecen de ellos.

Así el artículo 30 define las determinaciones legales de la orde­nación urbanística como aquellas normas contenidas en la presente Ley que establecen prescripciones sobre el uso de suelo o de las cons­trucciones y son directamente aplicables, exista o no planeamiento urbanístico. Una de las determinaciones legales que incorpora la ley que resulta de todo punto interesante es aquella que prohibe los actos de uso, urbanización construcción y edificación de suelo que no res­peten o que rompan la armonía del paisaje urbano y rural tradicio­nal y que lo perturben y desfiguren desde los caminos, las carrete­ras y cualesquiera otras vías. Esta determinación legal puede suponer la nulidad de gran número de construcciones y edificaciones que sal­tean y estallan la armonía de núcleos urbanos consolidados y de pai­sajes serranos invadidos por la plaga exterminadora del chalet ado­sado que rompe el equilibrio ecológico y paisajístico de gran parte de pueblos de la sierra madrileña por ejemplo.

Por otra parte, la ley recoge la posibilidad de llevar a cabo una serie de determinaciones reglamentarias que serán de aplicación sobre la totalidad de la Comunidad o sobre espacios territoriales infe­riores a ésta en materias como requisitos mínimos de calidad de los instrumentos de planeamiento, estándares mínimos de suelo para dotaciones públicas, obras y servicios mínimos de urbanización y normalización de la información urbanística y cartográfica. Aunque la materia que permite un desarrollo reglamentario no es excesiva-

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mente amplia, puesto que podría suponer una quiebra del principio de autonomía local y de la potestad de las corporaciones locales de diseñar el modelo urbanístico que deseen, I9 que si es cierto es que por esta vía y sobre todo mediante la exigencia de requisitos míni­mos de calidad y de estándares para dotaciones públicas la Comu­nidad Autónoma puede garantizar la existencia de un común deno­minador o una base sobre la que deban actuar los municipios a la hora de desarrollar su planeamiento urbanístico, no se trata tanto de llevar a cabo una homogeneización de la ciudad pero si de sentar una serie de principios básicos inamovibles de calidad sobre los que desa­rrollar el planeamiento urbanístico.

Para lograr estos fines la Comunidad Autónoma tiene otro ins­trumento a su alcance; las instrucciones técnicas sobre determi­nadas materias como objetivos y prioridades del planeamiento urba­nístico y problemas más comunes, criterios de homogeneización de la ordenación pormenorizada, de medición y cálculo de los paráme­tros del planeamiento urbanístico en relación con edificabilidades y aprovechamientos (art. 31.2).

Por otra parte, la ley madrileña estable una serie de determina­ciones de la ordenación urbanística municipal que serán estable­cidas pos los instrumentos de planeamiento urbanístico que pueden ser estructurantes y pormenorizadas. Las determinaciones estruc­turantes son aquellas mediante las cuales se define el modelo de ocu­pación, utilización y preservación del suelo objeto del planeamiento general así como los elementos fundamentales de la estructura urba­na y territorial y de su desarrollo futuro (art. 35.1).Corresponden a este tipo de terminaciones, entre otras la clasificación del suelo y la categorización del mismo, la definición de los sistemas de las redes públicas, la división del suelo en áreas homogéneas, ámbitos de actuación o sectores con el señalamiento para cada uno de sus cri­terios y condiciones básicas de ordenación de usos globales, áreas de reparto, edificabilidades y aprovechamiento urbanístico, así como el régimen de usos permitidos y prohibidos en el suelo no urbaniza-ble de protección (art. 35.2).

Las determinaciones pormenorizadas son aquellas que tienen el grado de determinación suficiente para legitimar la realización de actos concretos de ejecución material, serán en todo caso la defini­ción detallada de la conformación espacial de cada área homogénea, ámbito de actuación o sector, las condiciones que regulan los actos

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sobre las parcelas, la regulación del tipo de obras admisibles y las condiciones que deben cumplir las edificaciones, el régimen nor­mativo de usos pormenprizados e intervenciones admisibles y prohi­bidas, la delimitación de unidades de ejecución y la asignación de los sistemas de ejecución y todas aquellas que no estén expresamente calificadas por el planeamiento general como determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística (art. 35.4).

b) CLASES DE PLANES: FUNCIÓN Y CONTENIDO

En cuanto al planeamiento urbanístico general la ley no supone una novedad con respecto a la tradición urbanística. El Plan Gene­ral es pues el instrumento básico para formular la política urbanís­tica municipal de conformidad con el planeamiento territorial teniendo por objeto la clasificación del suelo, el establecimiento de las determinaciones de ordenación estructurante y las determina­ciones de ordenación pormenorizada que correspondan a cada cla­se de suelo, (art. 41).

Como segundo nivel en la escala de planeamiento urbanístico la ley recoge los denominados planes de sectorización que son los ins­trumentos mediante los cuales se establecen las determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística en suelo urbanizable no sectorizado por lo que completan la ordenación del Plan General.

El contenido sustantivo de los planes de sectorización recoge una serie de condiciones que suponen un afán integrador de los mismos en la trama urbana en la que se van a insertar Así éstos deberán incorporar la calificación de los terrenos que deban formar parte de las redes públicas supramunicipales sean o no interiores al nuevo sector, éste es el aspecto más interesante de esta nueva regulación puesto que la práctica urbanística venía demostrando que la efecti­va realización de este tipo de planes desarrollados con posterioridad a la aprobación del plan general, como eran los Programas de Actua­ción Urbanística topaban siempre con el problema de la financiación y efectiva ejecución de las redes e infraestructuras de conexión a los sistemas generales.

En esta misma línea que marca la ley de intentar dotar de cohe­rencia el planeamiento en su conjunto y para evitar que existan pla­nes de sectorización completamente aislados que produzcan un efec-

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to urbanizador y edificatorio a saltos, es decir en salpicadura de acei­te, más que en mancha de aceite. La ley introduce en su artículo 45.5 la obligación de que cuando se proponga delimitar un sector que se sitúe aislado respecto de los suelos urbanos y urbanizables sectori-zados del municipio, el plan de sectorización incluirá una propues­ta de ordenación estructurante de todos los terrenos intermedios con la clasificación de suelo urbanizable no sectorizado de forma que la propuesta de ordenación contenga una hipótesis razonable del posi­ble desarrollo urbanístico que pudiera desarrollarse en estas zonas en un principio vacías e intermedias para así mostrar a la Conserje­ría de la CAM la racionalidad, fiíncionalidad y efectos de las even­tuales ampliaciones de la iniciativa en curso. Aunque esta propues­ta de ordenación no es vinculante, sino que tiene carácter orientativo e indicativo si se estima conveniente que podrán incluirse algunas de las determinaciones en el Plan General mediante la modificación del mismo con carácter previo o simultáneo a la aprobación del Plan de Sectorización.

En cuanto al planeamiento de desarrollo la ley retoma la tradi­ción urbanística de la Ley 8/90 recogiendo figuras que nos son com­pletamente familiares no sólo en su denominación sino en su con­tenido como los Planes Parciales que desarrollan el Plan general o el Plan de Sectorización para establecer la ordenación pormenori­zada de ámbitos y sectores completos tanto en suelo urbano no con­solidado, que tomarán el nombre de Planes de reforma interior cuan­do tengan por objeto operaciones de reurbanización, reforma, renovación o mejora urbanas, como en suelo urbanizable.

Los Planes Especiales, por su parte podrán modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico si bien deberán ser cohe­rentes con la ordenación estructurante.

Los Estudios de Detalle comprenden manzanas o unidades urbanas equivalentes completas y sirven para concretar la definición de los volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y el señalamiento de alineaciones y rasantes pudien-do delimitar espacios libres y viarios en los suelos edificables obje­to de su ordenación como resultado de la disposición de los volú­menes si bien en ningún caso podrán formar espacios con uso pormenorizado propio, ni alterar el destino del suelo, o incrementar la edificabilidad o parcelar el suelo.

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En cuanto a los órganos competentes para la aprobación defini­tiva de los planes el gobierno de la Comunidad de Madrid previo informe de la Comisión de Urbanismo es el competente para apro­bar los Planes Generales y los Planes de Sectorización así como sus modificaciones y revisiones cuando supongan alteraciones de las redes supramunicipales de infi-aestructuras, equipamientos y servi­cios públicos.

Una de las prerrogativas que la Comunidad Autónoma se irroga es la capacidad de suspender cualquier Plan de ordenación Urba­nística en todo o parte de su contenido y ámbito territorial previa audiencia de los municipios afectados a fin de proceder a su revisión o modificación cuando la ejecución del mismo afecte negativamen­te al interés regional. La Comunidad tendrá un plazo máximo de seis meses desde el acuerdo de suspensión para dictar las normas de orde­nación aplicables transitoriamente en sustitución de las suspendidas previa audiencia del Municipio afectado e información pública.

4. EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO

a) DERECHO A URBANIZAR Y SISTEMAS DE EJECUCIÓN

La actividad de ejecución del planeamiento es definida en el mar­co de esta nueva ley como aquella que comprende los procesos diri­gidos a materializar sobre el terreno las determinaciones de los Planes de Ordenación Urbanística y, en especial aquellos de urbani­zación y edificación de los terrenos destinándolos efectivamente a los usos previstos o permitidos (art. 71).

Los procesos que comprende la actividad de ejecución del plane­amiento son la equidistribución de beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística, operación típica del más tradicional urba­nismo español, la obtención de terrenos para redes públicas de infra­estructuras, la cesión de la parte de aprovechamiento que corres­ponda al Municipio en concepto de plusvalía urbanística, y por supuesto la culminación de cualquier operación urbanística median­te la edificación en los solares y la conservación de las obras de urba­nización y edificación.

El íter anteriormente descrito que no es otra cosa que una des­cripción a grandes rasgos del proceso de hacer ciudad puede ser eje-

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cutado por sujetos públicos o privados en función de la elección del sistema de ejecución determinado en el Plan General o en el momen­to de la delimitación de las unidades de ejecución. Para el caso de que el sujeto sea privado, tendrá preferencia el propietario o pro­pietarios de la unidad de ejecución para su efectiva implantación mediante la actuación por el sistema de compensación.

La figura del promotor o el urbanizador que tanto resuena en las recientes legislaciones urbanísticas aparece aquí de forma un tanto residual en el sentido de que podrá intervenir en la ejecución del pla­neamiento un sujetos o sujetos privados ajenos a la propiedad del mismo cuando transcurridos los plazos, un año en suelo urbano no consolidado y dos años en suelo urbanizable sectorizado, los pro­pietarios que representaren al menos el cincuenta por ciento de la propiedad del suelo no se hubieran constituido en Junta de Com­pensación (art. 104) en cuyo caso se sustituirá el sistema por el de cooperación, o bien podrán actuar de forma indirecta cuando los pro­pietarios no llevan a cabo la ejecución de los mismos mediante adju-: dicación en concurso en cuyo caso los propietarios podrán optar por vender los terrenos al adjudicatario o bien por incorporarse al pro­ceso urbanizador mediante aportación de suelo, o bien aportando suelo y contribuyendo a los gastos de urbanización.

La adjudicación a terceros se hará siempre de forma preferen­te a la alternativa a que se hubiera adherido un número de propie­tarios que represente al menos el cincuenta por ciento de la totali­dad de la superficie del ámbito de actuación, sector o unidad de ejecución (art. 11.5.b). y se podrá así mismo adjudicar conjunta­mente a más de un promotor, siempre y cuando exista acuerdo pre­vio entre ellos y sea la solución más ventajosa entre las diferentes propuestas.

De esta primera descripción a grandes rasgos de la actividad de ejecución del planeamiento se puede extraer una primera conclusión de la concepción que del derecho a urbanizar y del urbanismo ema­na de la ley madrileña.

El urbanismo parece claro que es entendido como una función pública y su ejecución, puede ser llevada a cabo de forma directa por la administración mediante los sistemas de expropiación, coopera­ción y ejecución forzosa, o de forma indirecta, mediante el sistema de compensación que a su vez podrá ser dirigido y ejecutado por los

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propietarios del suelo que representen al menos el 50 por ciento de la propiedad, o por una persona ajena a la misma que haya alcan­zado la condición de promotor mediante la adjudicación en concur­so público.

El derecho a urbanizar no parece ser por tanto un derecho ínsi­to en la propiedad del suelo, pero si un derecho de adquisición pre­ferente por el propietario del mismo aunque también podríamos matizar que dado el gran número de prerrogativas preferenciales que se le otorgan al propietario del suelo en el proceso urbanizador y edi­ficatorio más que un derecho preferencial parece que al final es un derecho preexistente o al menos en el que existe una firme voluntad del legislador de no privar al propietario en casi ningún caso.

Prueba de lo anteriormente afirmado lo son las distintas prerro­gativas que ostentan los propietarios para la adjudicación en el sis­tema de compensación, pero también lo son las cláusulas estableci­das en el sistema de expropiación, el sistema de ejecución público por excelencia, en el que el punto de partida es en principio la pri­vación de la propiedad del suelo para su ejecución y gestión íntegra por la administración, de forma directa o mediante concesionario.

En efecto, en la gestión del sistema de expropiación por conce­sionario existe la posibilidad de que puedan participar agrupados en una entidad urbanística de urbanización los propietarios afectados por la actuación que representen como mínimo el 50 por ciento del total de la superficie del terreno teniendo derecho preferente a la adjudicación del concurso siempre que su oferta iguale la más ven­tajosa de entre las restantes ofertas presentadas (art. 119). Además en los casos en que no sean éstos los concesionarios, el promotor, aje­no a la propiedad del suelo podrá incorporar a la gestión urbanísti­ca, en cualquier momento y en las condiciones que libremente pac­ten entre sí, a cualquiera de los propietarios de suelo, previa solicitud a la Administración actuante y resolución favorable de ésta, de libe­ración del bien o de los bienes correspondientes de la expropiación. Es decir que en el sistema de expropiación mediante concesionario también cabe la participación del propietario de suelo en todo momento, sin que se produzca privación de la propiedad, lo que en el fondo es en cierto sentido contradictorio a la esencia misma del sistema transformándose en algo muy similar al sistema de com­pensación ejecutado por tercero ajeno a la propiedad del suelo pero con participación de la misma.

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b) EL SISTEMA DE CESIONES. LA OBTENCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS Y LA CESIÓN DE APROVECHAMIENTOS

Uno de los problemas claves del urbanismo es la generación de suficientes espacios públicos e infi-aestructuras que hagan de la obra urbanizadora una ciudad viable que diría Cerda, sostenible que se dice en la actualidad. Las nuevas urbes precisan cada vez de mayores ser­vicios, dotaciones y sobre todo infraestructuras de comunicación y transporte que se enclavan en localizaciones estratégicas y en suelos que la administración debe obtener con la mayor eficacia posible.

La concepción de la obra urbanizadora cerrada en su plan de eje­cución concreto se ha visto forzosamente superada por estas nuevas necesidades. Un Plan de Actuación Urbanística no es nada, no tiene valor urbanístico pleno si no está integrado en la ciudad directa­mente por yuxtaposición, es decir porque sea una prolongación de la ciudad existente o indirectamente mediante la necesaria dotación de redes de comunicación que no hagan de él un espacio aislado, una isla urbana en medio de la nada.

Esta pretensión que ha ido incorporándose poco a poco en nues­tra cultura legislativa urbanística (disposición adicional primera de la Ley 6/98 de 13 de abril de régimen de suelo y valoraciones y en la anterior ley de medidas de la CAM) se hace presente como objetivo casi primordial en la ley madrileña.

En efecto la obtención de suelos para dotaciones públicas e infra­estructuras se contempla de forma amplia, abierta y pormenorizada;

La obtención de suelo público podrá realizarse mediante cesión, libre, gratuita y en los casos en los que se determine urbanizada, tam­bién podrá realizarse mediante ocupación directa, permuta forzosa, expropiación o cualquier otra forma de adquisición de la propiedad por la administración actuante. La obtención por su parte de terrenos destinados para las redes públicas en actuaciones integradas que se destine a redes locales deberá ser cedido gratuitamente al municipio libre de cargas y urbanizado, la incorporación del requisito de la urba­nización es un plus añadido que se generaliza en toda la ley y que supo­ne, que duda cabe, una gran ventaja para a la administración que reci­be los suelos ya urbanizados y una carga mayor para los promotores. En cuanto a las dotaciones necesarias para el sistema de redes

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públicas supramunicipales, es decir lo que tradicionalmente se venía a denominar como sistemas generales, los sectores y unidades de eje­cución deberán contribuir a la mismas, así como la cesión gratuita y libre de cargas de un terreno en la cuantía de veinte metros cuadra­dos de suelo por cada 100 metros cuadrados construidos de cualquier uso que se destinará a la red de viviendas públicas o de integración social. Este porcentaje de cesión puede plantear problemas de cons-titucionalidad puesto que supone un plus añadido al porcentaje de cesión obligatoria destinado a la administración derivado de las plus­valías urbanísticas que se obtienen por la acción urbeinizadora y que la legislación estatal cifra en un máximo de un 10 por ciento del apro­vechamiento lucrativo. La fijación de un porcentaje añadido más pue­de suponer una quiebra del contenido mínimo de la propiedad urba­nística y del principio de igualdad con respecto a otras Comunidades Autónomas en que no existan estas obligaciones.

Todas estas cesiones pueden ser traducidas en su equivalente eco­nómico, si bien la administración receptora deberá invertir la canti­dad recibida en el plazo de tres años en la obtención de suelos debien­do notificar a los cedentes la localización exacta de los suelos obtenidos.

En cuanto a la cesión de la participación de la Comunidad en las plusvalías es estimada, de acuerdo con la legislación estatal en el 10 por ciento del producto del coeficiente de edificabilidad o del aprovechamiento unitario del área de reparto por la superficie del sector o unidad de ejecución correspondiente según proceda y se cederán en los términos que resulten de la gestión del sistema de eje­cución, pudiendo ser sustituida también por su equivalente econó­mico (art. 96).

5. INTERVENCIÓN EN EL USO DEL SUELO, EN LA EDIFICACIÓN Y EN EL MERCADO INMOBILIARIO (NUEVOS INSTRUMENTOS PARA LA COMUNIDAD DE MADRID)

La intervención en actos de uso de suelo, construcción y edifica­ción se canaliza normalmente por parte de los municipios median­te el control de todos los actos que están sometidos a la solicitud pre­ceptiva de licencia urbanística y que recoge pormenorizadamente el

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artículo 150 de la Ley 9/2001, de 17 de julio. A esta actividad que podríamos adjetivar como de clásica actividad de intervención se añaden dos técnicas que puede utilizar la Comunidad Autónoma: las calificaciones urbanísticas y los proyectos de actuación especial.

a) CALIFICACIONES URBANÍSTICAS

La calificación urbanística completa el régimen urbanístico definido por el planeamiento general y, en su caso el o los planes de desarrollo, complementando la ordenación por éstos establecida, para una o varias parcelas o unidades mínimas y autorizando en su caso, un proyecto de edificación o uso del suelo conforme a lo esta­blecido en la ley cuando estos actos pretendan llevarse a cabo en el suelo no urbanizable de protección y en el suelo urbanizable no sec-torizado (art. 147). Este tipo de calificaciones que no son otra cosa que autorizaciones para realizar determinadas obras dentro de esta clase de suelos caducan y su efecto legitimador cesa por el transcurso de un año sin que se hayan solicitado el resto de licencias necesarias para su efectiva realización o por el transcurso de un año, una vez solicitada la licencia sin que se hayan iniciado las obras de cons­trucción o edificación.

La calificación urbanística es por tanto un control previo de carácter autonómico a la licencia de construcción y edificación municipal.

b) PROYECTOS DE ACTUACIÓN ESPECIAL

Los proyectos de actuación especial definen los usos corres­pondientes y las obras e instalaciones necesarias para el desarrollo de una o varias unidades mínimas completas en suelo urbanizable no sectorizado.

La realización de un Proyecto de Actuación Especial es el único supuesto en el que un instrumento de ejecución del planeamiento urbanístico no da preferencia al propietario de suelo para su reali­zación y adjudicación puesto que la ley ofrece la posibilidad a los pro­pietarios de que presenten alternativas al proyecto presentado por el promotor inicial pero en ningún caso se puede presumir que éstas

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tengan carácter preferente pues simplemente se establece en la fase previa de viabilidad que solicitada la aprobación del proyecto se someterá a información pública por plazo de un mes y simultánea­mente se otorgará audiencia al Municipio o municipios interesados así como a los propietarios de los terrenos afectados y de los inme­diatamente colindantes con ellos que podrán presentar alternativas en competencia (art. 150), se entiende pues que será libre compe­tencia.

La aprobación y establecimiento de estos proyectos supone la asunción de las cargas generales que de la urbanización y edificación se derivan de la ley, a la que se añade una carga añadida que es la obligación del pago de un canon cuya fijación y percepción corres­ponde al Municipio que tendrá una cuantía mínima del cinco por ciento y máxima del diez por ciento del presupuesto total de ejecu­ción de las obras, construcciones, e instalaciones a realizar y que podrá ser satisfecho mediante cesión de terrenos de valor equivalente cuyo destino será el patrimonio municipal de suelo.

6. ORGANIZACIÓN Y COOPERACIÓN INTERADMINISTRATIVA

a) CONVENIOS URBANÍSTICOS

La actividad convencional en materia de urbanismo tiene la fina­lidad de llevar a cabo acuerdos para entre la Administración Públi­ca y los particulares, sean o no propietarios de suelo para el mejor desarrollo de la actividad urbanística.

Los convenios son una figura polémica, útil y necesaria, pero tam­bién peligrosa. Son útiles y necesarios porque dotan de mayor flexi­bilidad al planeamiento urbanístico evitando así sus a veces innece­sarias rigideces y proporcionando marcos de actuación más abiertos y adaptables a la realidad del momento. Sin embargo también son instrumentos que pueden ser utilizados para contravenir o modifi­car los planes urbanísticos a favor de intereses muchas veces dudo­samente públicos, de ahí su carácter polémico y peligroso.

La Ley 9/2001 establece que la naturaleza de los convenios urba­nísticos es a todos los efectos jurídico-administrativa, debiendo impe­rar en su formalización y perfección los principios de transparencia y publicidad de forma que serán nulas de pleno derecho las estipu-

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laciones de los convenios que contravengan, infrinjan o defrauden objetivamente normas imperativas legales o reglamentarias tanto del planeamiento urbanístico como del régimen jurídico del suelo.

Existen dos clases de convenios en función de su contenido; con­venios urbanísticos de planeamiento que son aquellos que modi­fican el planeamiento urbanístico, directamente o indirectamente como medio para la perfección de las estipulaciones convencionales determinadas. Convenios urbanísticos para la ejecución del pla­neamiento que son aquellos que se limitan a la determinación de las condiciones de gestión y ejecución del planeamiento urbanístico sin que en ellos quepa modificación alguna del mismo.

La actuación convencional puede llegar a sustituir a los tradi­cionales sistemas de ejecución del planeamiento cuando las perso­nas firmantes asuman la total iniciativa y responsabilidad de la ges­tión urbanística en la ejecución del planeamiento pudiendo definir en todos sus detalles el régimen de dicha ejecución.

7. CONCLUSIÓN

La Ley 9/2001, de 17 de julio, de suelo, de la Comunidad de Madrid no es una ley novedosa ni rompedora de la tradición urba­nística estatal, sino que intenta cohonestar las bases que podríamos ya considerar clásicas en el urbanismo español como la equidistri-bución de beneficios y cargas, la existencia de sistemas básicos de ejecución del planeamiento (compensación, cooperación, expropia­ción y ejecución forzosa), con las novedades que a este sistema se han ido añadiendo desde la aprobación de la ley valenciana como son la distinción expresa entre sistemas de ejecución de carácter público y privado o la aparición e institucionalización de un agente urbaniza-dor que en en el caso madrileño aparece de forma mucho más tími­da como promotor, aunque a excepción de los planes de actuación especial aparece como figura casi subsidiaria en el sentido de que los propietarios de suelo agrupados ostenta, incluso en el sistema de expropiación, un derecho preferente a urbanizar y ejecutar el pla­neamiento.

Otro de los objetivos de la ley es su pretensión de llevar a cabo un planeamiento urbanístico coherente e interconectado física, jurí­dica y económicamente en el sentido de que las redes de infraes-

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tructuras que soportan y dan sentido a las grandes actuaciones urba­nísticas en suelo urbanizable sectorizado o no sectorizado sean sdfra-gadas por ellas mismas, mediante la aportación de terrenos o intlu-so con la novedosa introducción de un canon de urbanización para determinados ámbitos de actuación.

La ley madrileña no supone a mi juicio una ley que siga la corrien­te liberalizadora de la normativa estatal antes al contrario es una ley bastante cautelosa y conservadora en principio muy sujeta y condi­cionada por las determinaciones del planeamiento. Sin embargo estas rigidez se rompe completamente con la posibilidad de llevar a cabo convenios urbanísticos que versen no sólo sobre las modalida­des de gestión y ejecución del planeamiento sino también sobre las determinaciones de éste.

Si la Ley 9/2001, de 17 de julio, de suelo, de la Comunidad de Madrid va coadyuvar a una reducción del precio del suelo y una con­siguiente disminución en el precio del producto urbanístico o inmo­biliario terminado no puede ser valorado certeramente con un esca­so margen temporal, habrá que esperar quizás un lustro para observar si sus efectos son o no positivos.

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