Una política fiscal que no mejora el presente ni construye el futuro.

7/25/2019 Una poltica fiscal que no mejora el presente ni construye el futuro.

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Honduras: Una poltica fiscal que no mejorael presente ni construye el futuro.

Anlisis del Proyecto de Presupuesto de

Ingresos y Egresos de la Repblica 2016


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Honduras: Una poltica fiscal que nomejora el presente ni construye el futuro.

Anlisis del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y

Egresos de la Repblica 2016

Tegucigalpa, Centroamrica, 19 de noviembre de 2015


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CRDITOS

SupervisinJonathan Menkos Zeissig Director ejecutivo, Icefi

Coordinacin

Hugo No Pino Economista snior, Icefi

Investigacin y redaccinHugo No Pino Economista snior, IcefiWilfredo Daz Economista investigador, Icefi

ColaboradoresEnrique Maldonado Economista snior, IcefiMark Peate Asistente de investigacin, Icefi

Produccin editorial

Diana De Len, Coordinadora de comunicacin, Icefi

EdicinIsabel Aguilar Umaa

Diseo y diagramacinIvonne de Vera

AdministracinIliana Pea de Barrientos Coordinadora administrativa y financiera, Icefi

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), noviembre 2015ISBN: 978-9929-674-16-5

Con el apoyo de:

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva de Icefi;en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de las instituciones cooperantes antes mencionadas.Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcial, sin permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se d crditoa la publicacin y las copias se distribuyan gratuitamente.

Cualquier reproduccin comercial requiere permiso por escrito previo del Icefi a: [email protected] e [email protected]. Puede descargarse laversin electrnica en www.icefi.org


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I Resumen ejecutivo 11

II Contexto social y poltico 14

III Contexto macroeconmico 17

IV Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Repblica 2016 20

A Presupuesto de ingresos pblicos 2016 21 B A dnde van los recursos? 24

C Dficit fiscal y su financiamiento 30

D Inversin en niez y adolescencia 33

V Sector pblico combinado 42

VI Conclusiones y recomendaciones 47

Referencias Bibliogrficas 49

Anexos 51

CONTENIDO


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Tabla 1 Centroamrica: Indicadores de desarrollo y desigualdad 14

Tabla 2 Presupuesto de ingresos de la administracin central 21

Tabla 3 Presupuesto de egresos de la administracin central, por objeto de gasto 25

Tabla 4 Presupuesto de activos financieros 2016 27

Tabla 5 Presupuesto de egresos de la administracin central,

por finalidad de gasto (2015 vs. 2016) 27

Tabla 6 Presupuesto de las principales instituciones de la administracin central 28

Tabla 7 Montos de contratacin y servicio de la deuda (2010-2016) 31

Tabla 8 Deuda pblica total de la administracin central 32

Tabla 9 Indicadores de niez y adolescencia de 2007 a 2013 34

Tabla 10 Honduras: IPNA segn tipo y sector perodo 2007-2013

(millones de dlares corrientes) 35

Tabla 11 Indicadores de la IPNA en el proyecto de presupuesto 2016 38Tabla 12 Desagregacin de la utilizacin de fondos de la iniciativa HIPC para 2016 40

Tabla 13 Rubros destinados a la niez y adolescencia que deben

ser transparentados y/o reorientados al bienestar de la niez 41

Tabla 14.1 Cuenta financiera del sector pblico combinado (SPC): Ingresos 42

Tabla 14.2 Cuenta financiera del sector pblico combinado (SPC): Gasto 43

Tabla 15 Presupuesto comparativo del sector pblico combinado (SPC, 2014-2016) 44

Tabla 16 Institutos de pensiones y seguridad social, presupuesto 2016 46

TABLAS


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Grfica 1 Crecimiento econmico real y per cpita 17

Grfica 2 Variacin porcentual interanual IMAE y sus componentes (2014-2015) 18

Grfica 3 Inflacin interanual (diciembre a diciembre) 19

Grfica 4 Presin tributaria 21

Grfica 5 Estructura tributaria. 23

Grfica 6 Estructura del presupuesto de egresos de la administracin central,

por grupo de gasto (2010-2016) 24

Grfica 7 Balance de la administracin central (como porcentaje del PIB) 30

Grfica 8 Deuda pblica total 32

Grfica 9 Inversin directa e indirecta en la niez y adolescencia (2007-2013) 36

Grfica 10 Fuentes de financiamiento para la niez y adolescencia, por ao 37

Grfica 11 IPNA en el presupuesto 2016, segn finalidad 39

GRFICAS


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Anexo 1 Supuestos y proyecciones macroeconmicas de mediano plazo (2016-2019) 51

Anexo 2 Metas estructurales (2014-2015) 52

Anexo 3 Reformas tributarias y administrativas (2010-2013) 53

Anexo 4 Ingresos tributarios: Aprobado vs. ejecutado 54

Anexo 5 Presupuesto de egresos de la administracin central,

por finalidad de gasto (2015 vs. 2016) 55

Anexo 6 Balance de las empresas pblicas de mediano plazo (2016-2019) 56

Anexo 7 Presupuesto comparativo de las universidades pblicas (2015-2016) 57

Anexo 8 Presupuesto comparativo de instituciones descentralizadas (2015-2016) 58

Anexo 9 Programa de inversin pblica por gabinete sectorial plurianual 59

ANEXOS


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APP Asociacin pblico privada

BCH Banco Central de Honduras

BCIE Banco Centroamericano de Integracin Econmica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CNBS Comisin Nacional de Banca y Seguros

CREE Comisin Reguladora de Energa Elctrica

DPMF Direccin General de Poltica Macrofiscal

ENEE Empresa Nacional de Energa Electica

ENP Empresa Nacional Portuaria

FMI Fondo Monetario Internacional

HIPC (siglas en ingls) Pases pobres altamente endeudados

Hondutel Empresa Hondurea de TelecomunicacionesIcefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

ICTSI International Container Terminal Services

IHNFA Instituto Hondureo de la Niez y la Familia

IHSS Instituto Hondureo de Seguridad Social

Injupemp Instituto de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Pblicos

Inprema Instituto de Previsin del Magisterio

Inpreunah Instituto de Previsin de la Universidad Nacional Autnoma de Honduras

IPM Instituto de Previsin MilitarIPNA Inversin pblica en niez y adolescencia

L Lempira

MDRI Iniciativa Multilateral de Alivio de Deuda

NNA Niez y adolescencia

OIT Organizacin Internacional del Trabajo

SANAA Servicio Autnomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados

SAPP Superintendencia de Asociaciones Pblico Privadas

Sefn Secretara de Finanzas

Sepol Sistema de Estadsticas Policiales en Lnea

SPC Sector pblico combinado

UNAH Universidad Nacional Autnoma de Honduras

UPEG Unidad de Planeamiento y Evaluacin de la Gestin

WEO World Economic Outlook

SIGLARIO


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Resumen

Abstract

El Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Repblica 2016 se encuentra enel Congreso Nacional de Honduras para su discusin y aprobacin, lo cual se espera, a ms tardar,para el mes de diciembre del presente ao. Los componentes principales del presupuesto siguen

la direccin trazada por el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), caracterizado porun ajuste fiscal que privilegia el aumento de ingresos provenientes de impuestos indirectos, ascomo la contencin del gasto, principalmente en la masa salarial y la inversin pblica (como esel caso de los compromisos con la niez asumidos en el Plan Visin de Pas, los cuales se ponenen duda al reducir la inversin para este grupo etario en aproximadamente L4,500 millones,equivalentes al 0.9% del PIB). Adicionalmente, el peso de la deuda y su servicio representan unafuerte limitacin para programas sociales y de desarrollo. Por otra parte, los recursos disponiblesse destinan principalmente a los rubros de defensa y seguridad, en detrimento de otras reasprioritarias, como la salud, educacin y proteccin social. En estas condiciones, la poltica fiscalno puede cumplir su papel como instrumento que ayude a reducir las desigualdades y fomentar

el crecimiento econmico.

Palabras clave: deuda, gasto pblico, Honduras, impuestos, inversin pblica, niez y adolescencia,reforma fiscal, transparencia.

The General Budget of Revenues and Expenditures of the Republic 2016 is in the National

Congress of Honduras for discussion and approval no later than December of this year. The maincomponents of the budget follows the direction set by the agreement with the InternationalMonetary Fund characterized by a tax adjustment that favors the increase of revenues fromindirect taxes and spending restraint, especially in the wage bill and public investments, asis the case of the commitments to children in the Country Vision Plan, which are at risk dueto reduced investment for this age group, by about L4,500 million, equivalent to 0.9% of theGDP. In addition, the burden of debt and debt service represent a strong limitation for socialand development programs. Moreover, the available resources are used mainly to the areas ofdefense and security at the expense of other priority areas such as health, education and socialprotection. Under these conditions fiscal policy cannot fulfill its role as an instrument to helpreduce inequalities and promote economic growth.

Key words: childhood and adolescence, debt, government spending, Honduras, public investment,tax reform, taxes, transparency.


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La situacin econmica, social y poltica deHonduras durante 2015 sigue siendo compleja.

Avances en el campo de la estabilidadmacroeconmica muestran la reduccindel dficit fiscal en los ltimos dos aos, ladisminucin del dficit en la cuenta corriente dela balanza de pagos, una inflacin menor y unamayor acumulacin de reservas internacionales.Esto se complementa con un crecimientoeconmico moderado (1.5% en trminos percpita, en promedio, para los ltimos cuatroaos); sin embargo, estos avances no se hantraducido en mejoras de bienestar para la

mayora de la poblacin.

Lo anterior obedece a factores estructuralesy a la naturaleza inequitativa del ajuste fiscaliniciado en 2014, que recay en los sectoresmedios y populares al acrecentar la regresividaddel sistema impositivo. Simultneamente,se mantuvieron e incrementaron privilegiosfiscales para grupos econmicos vinculados conel poder poltico.1

La situacin social se caracteriza por altosniveles de pobreza y desempleo, agravadosdebido a una dinmica econmica insuficientepara reducir estos flagelos. Adicionalmente,existe una poltica social que privilegia losprogramas de asistencia social, en detrimentode un enfoque integral que incluya educacin ysalud.

En el campo poltico, los casos denunciados

de corrupcin principalmente del InstitutoHondureo de Seguridad Social (IHSS) ylas acusaciones de lavado de dinero contramiembros prominentes de la lite econmicahondurea han minado la confianza en lasinstituciones pblicas, generando un clima de

movilizacin social pocas veces visto.

Es en este contexto en el cual se presental Congreso Nacional, para su discusin yaprobacin, el Proyecto de Presupuesto deIngresos y Egresos de 2016. Este instrumentomantiene las mismas caractersticas que losdos presupuestos anteriores del Gobiernoactual, enmarcados en un ajuste fiscal ortodoxoderivado del acuerdo con el Fondo MonetarioInternacional (FMI). La reduccin del dficitfiscal se ha logrado mediante un aumento delos impuestos, principalmente indirectos, y

mediante la contencin del gasto, con nfasisen la reduccin de la masa salarial y la inversinpblica. Los ahorros as obtenidos se destinan,en su mayora, al pago de la deuda pblica yal gasto en defensa y seguridad, rubros quesustraen importantes recursos para el desarrollonacional.

La principal limitacin del proyecto depresupuesto es el enorme peso de la deudapblica, la cual representa una asignacin de32,000 millones de lempiras, equivalentes al40% de los ingresos tributarios y a cerca del 7%del producto interno bruto (PIB). En los ltimostres aos, la administracin central ha pagadopor concepto de servicio de la deuda pblicaalrededor de 80,000 millones de lempiras (cercade USD4,000 millones) y se ha endeudadopor una cantidad similar. Por otra parte, esevidente la reduccin sustancial de los nivelesde concesionalidad de la deuda externa que, de

representar el 51.5% del total, en 2010, pas a27.4%, en 2014. Esta tendencia debe revertirse,evitando la contratacin de ms prstamosexternos en condiciones de mercado, comosucediera con los bonos soberanos de 2013.

1. Vase, para ms detalle, Icefi (2015). Un ajuste a la medida de las lites econmicas.

I. Resumen ejecutivo


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En materia de ingresos, se considera positiva lapropuesta de reducir el dficit fiscal, de maneraque del 3.8% del PIB, previsto en 2015, se pase,al ao siguiente, al 3.0% del PIB. No obstante,la meta de recaudacin para 2016 (de 80,000millones de lempiras, es decir, alrededor del17.0% del PIB) parece ambiciosa, sobre todosi se toma en cuenta el nivel de la actividadproductiva y la baja inflacin. El Gobierno debecontinuar sus esfuerzos de reforzamiento de laadministracin tributaria, teniendo como agendaprincipal el impulso de reformas administrativasy legales que apoyen la profesionalizacin de losrecursos humanos de la Direccin Ejecutiva deIngresos (DEI), agilicen el pago de los impuestos,reduzcan las exoneraciones y aumenten lascapacidades de combatir la evasin fiscal.

En cuanto al gasto pblico propuesto, apartedel enorme peso del servicio de la deuda, elEjecutivo propone aumentar el gasto en defensay seguridad por tercer ao consecutivo, conaumentos del 25 y el 58% respectivamente parael 2015. En contraste, las secretaras de Saludy Educacin solo han recibido aumentos del 11y el 9%, respectivamente. A estas limitacionesse suma un bajo nivel de inversin pblica eninfraestructura, con un magro 1.2% del PIB.

Pero la asignacin de importantes recursospblicos destinados a defensa y seguridadno es algo que se limite al presupuestohondureo de 2016. En efecto, cuando secompara el crecimiento de los presupuestosde las principales secretaras bajo anlisis, seencuentra que de 2010 a 2016 el presupuestode defensa aumenta un 161%, mientras que elde seguridad lo hace en un 102%. Por su parte,

el presupuesto destinado a salud nicamenteaumenta un 38%, el de educacin, un 11%,y el destinado a obras pblicas, un 54%. Loanterior revela el desequilibrio entre los temasprioritarios de seguridad y los temas sociales yde crecimiento econmico. Adicionalmente, losgastos en defensa y seguridad se consideranconfidenciales, lo cual priva al propio Gobierno

y a la sociedad de realizar una valoracinal respecto. Se trata, por consiguiente, deinversiones que se mantienen en la opacidad,con escasos mrgenes de legitimidad.

En trminos nominales, el actual proyectode presupuesto 2016 plantea incrementarla inversin per cpita anual en niez yadolescencia, hacindola pasar de USD444.8(2013), a USD454.4. No obstante, si seconsidera la inflacin se da, en trminos reales,una reduccin de la asignacin diaria, la cualpasa de USD0.86 (2013) a USD0.75 (2015). Nosera esta la primera vez que la inversin pblicaen niez y adolescencia (IPNA) se reduzca enaproximadamente un 1.0% del PIB, pues elloya sucedi en 2011, con los consecuentes

impactos en el bienestar de este grupo etario.Cabe anotar, como aspecto ilustrativo de esosimpactos, que la niez deportada y recibida porel Instituto Hondureo de la Niez y la Familia(IHNFA) entre 2012 y 2014 (cifras a octubre) pasde 1,832 a 9,469 nios migrantes. Tambin, quela cobertura en vacunacin para menores de 2aos de edad baj de un 95.6%, en 2012, a un87.4%, en 2014.

Otro aspecto que se resalta en el anlisis es

que la asignacin presupuestaria destinada alsector medioambiental no alcanza ni el 1% delpresupuesto total; ello, pese a que en reiteradasocasiones diversos funcionarios pblicos hanmanifestado su preocupacin por los efectosdel cambio climtico sobre el medio ambiente.Lo mismo sucede para el gasto en vivienda yservicios comunitarios.

En materia de transparencia, vuelve a destacar

la necesidad de descontinuar el uso defideicomisos, los cuales llegan a constituirhasta un 2% del PIB para la administracincentral y no se encuentran sujetos a losmismos mecanismos de control que el resto delpresupuesto. Asimismo, se reitera el rechazoa la ley de secretividad y se reafirma laimportancia del clamor ciudadano y del propio


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Instituto de Acceso a la Informacin Pblicaa favor de su derogacin. Tambin se rechazanlos tratamientos especiales que sectoresespecficos tienen con respecto al pago deimpuestos (como es el caso de los medios decomunicacin).

Finalmente, se espera que el proyecto depresupuesto para 2016 sea objeto de debate

abierto e intenso en el Congreso Nacional,permitiendo que sectores diversos aportensus puntos de vista sobre los mecanismos derecaudacin de ingresos, asignacin de gastos einstrumentos de transparencia y lucha contra lacorrupcin. Al poner a consideracin de todos lossectores de la sociedad hondurea el presentedocumento, el Icefi espera que su contenido seconvierta en una contribucin a dicho debate.


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Situacin social. El moderado crecimientoeconmico hondureo tiene un impacto menoren el bienestar de la poblacin debido a los altos

niveles de desigualdad. En efecto, Hondurascontina siendo uno de los pases con mayoresdesigualdades de ingreso y con indicadores dedesarrollo humano bajo. En 2013, el ndice deDesarrollo Humano (IDH) se estim en 0.617, locual lo hace el segundo ms bajo de la regin.Por su parte, el ndice de Desarrollo HumanoAjustado por Desigualdad (IDH-D) alcanz la cifrade 0.418, lo que implica que, luego de descontarel nivel de inequidad, se tiene una prdida de

32.2 puntos en el proceso de construccin deldesarrollo humano.

Por su parte, la Comisin Econmica paraAmrica Latina y el Caribe (Cepal, 2014) seala aHonduras como el segundo pas ms pobre deLatinoamrica, con una incidencia del 70.5% depobreza. El pas registra aproximadamente unosdos millones de habitantes que viven con menosde L21.0 al da (USD0.982), y ms del 65% delos hogares se encuentra en condiciones de

Costa Rica 0.763 0.611 19.9 50.7

El Salvador 0.662 0.485 26.7 48.3

Honduras 0.617 0.418 32.2 57.0

Nicaragua 0.614 0.452 26.4 40.5

Panam 0.765 0.596 22.1 51.9

Guatemala 0.628 0.422 32.8 55.9

Pases de Centroamrica IDH IDH-D

Prdidatotal (en

porcentajes)

Coeficientede Gini

pobreza (de los cuales un 46% vive en pobrezaextrema). Aunque se han conseguido algunosavances en la reduccin de este flagelo, estos

discurren a un ritmo lento.

Los niveles de pobreza mencionados sonresultado de una combinacin de factores,como el desempleo, una escasa inversinen infraestructura y capital humano, un dbilmarco jurdico y polticas econmicas que estnenfocadas hacia objetivos de estabilizacinmacroeconmica, por encima de objetivos debienestar econmico y social.

El nivel de desempleo abierto reportado es del5.3% de la poblacin econmicamente activa(PEA), no obstante, el problema principal deHonduras es el subempleo, que alcanza el 41%.Si se toman en cuenta ambos porcentajes, sepuede concluir que uno de cada dos hondureostiene un tipo de problema de empleo.3

En el rea de salud, uno de los principales logrosha sido la reduccin de la mortalidad materna,

2. El tipo de cambio de compra, a diciembre de 2014, era de L21.5124 por USD1.00.3. Encuesta Permanente de Hogares 2014 (INE)

Fuente:Elaboracin de Icefi/Unicef, con base en datos de PNUD (2014)

II. Contexto social y poltico

Centroamrica: Indicadores de desarrollo y desigualdadTabla 1


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as como ciertos avances en materia de saludsexual y reproductiva,4 aunque no se ha podidoalcanzar un descenso importante en las tasasde mortalidad infantil, ni de menores de cincoaos. Tampoco se han mejorado ndices dedesnutricin infantil, infraestructura hospitalariae incidencia de algunas enfermedades (como elVIH, entre otras).

Honduras ha mejorado algunos indicadoresen educacin, entre ellos, la reduccin delanalfabetismo. En efecto, segn los registrosms actualizados, la tasa de analfabetismo demayores de 15 aos es del 14.6%. Tambin hasido positivo el aumento en la tasa de matrculaen enseanza primaria (mayor al 95%). Sinembargo, en los niveles secundario y terciario

no han existido avances significativos, puesse presentan tasas menores al 40%. Por otraparte, el sistema educativo registra dficitsde infraestructura en varias zonas del pas,ocasionando problemas de hacinamiento o defalta de cobertura; en un porcentaje considerable,puede decirse que la infraestructura educativaexistente no est en ptimas condiciones.

En relacin con el tema de seguridad ciudadanay violencia, se ha reportado un descenso en el

nmero de homicidios. Segn estimaciones dela Secretara de Seguridad efectuadas medianteel Sistema Estadstico Policial en Lnea (Sepol),hasta julio de 2015 se contabilizaban 2,720homicidios, es decir, 518 menos en comparacincon el mismo perodo de 2014, lo cual arrojauna reduccin del 16%. Sin embargo, estainformacin ha sido cuestionada por diversossectores de la sociedad.5Aunque se han hechopblicos estos cuestionamientos, en el portal de

Sepol se ha divulgado que la tasa de homicidiosha disminuido desde 2011, pasando de 86.5homicidios por cada 100,00 habitantes, a 67.5, en2014.6Aunque estas cifras fuesen las correctas,an se trata de una reduccin insuficiente para

salir de la lista de los pases ms violentos deLatinoamrica.

Los indicadores de pobreza, ingreso, salud yeducacin han mostrado que Honduras no hatenido los avances suficientes para mejorarla calidad de vida de su poblacin, como secorrobora mediante el IDH que, para 2014, erade 0.617. Esto coloca al pas en el lugar 129entre 187.

Tomando en cuenta este contexto social, seconcluye que la aplicacin de las polticaseconmicas en los ltimos aos no ha tenidoresultados evidentes en cuanto a la mejora de lacalidad de vida de la poblacin hondurea.

Situacin poltica. En lo referente ala situacin poltica, cabe destacar cincoelementos principales. El primero, la crecienteconcentracin de poder en el Ejecutivo, lo cualhace que los pesos y contrapesos de cualquierdemocracia se vayan perdiendo, dando lugar acrecientes manifestaciones de autoritarismo.Segundo, partidos de oposicin divididos,desorganizados o cooptados, los cuales se venimposibilitados de cumplir sus funciones deintermediacin y, sobre todo, son incapaces de

hacer frente a las arbitrariedades del poder.

Tercero, organizaciones sociales comosindicatos, grupos campesinos, patronatosy otros con escasa participacin enlos problemas nacionales. Lo anterior secomplementa con una sociedad civil dbil yescasamente cuestionadora. Cuarto, un procesocreciente de remilitarizacin de la sociedadhondurea al asumir las Fuerzas Armadas

labores no solo policiales, sino tambin otrasactividades relacionadas con aeronutica civil,marina mercante, migracin y telefona. Losmilitares estn cada vez ms involucradosen tareas propias de la seguridad ciudadana.7

4. Vase en: http://www.hn.undp.org/content/honduras/es/home/mdgoverview/5. El Observatorio de la Violencia de la UNAH considera que la Polica Nacional evita que se cotejen esos datos.6. Para un recuento histrico de las tasas de homicidios, vase el enlace siguiente: https://www.sepol.hn/sepol-estadisticas-honduras.php?id=138


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Quinto, y como producto de los aspectos yamencionados, una institucionalidad muy dbil,lo cual se traduce en altos niveles de impunidad,observables tanto en actos de corrupcin comoen la aprobacin de leyes contradictorias, ascomo en una aplicacin endeble de la justicia.

El estallido de escandalosos actos de corrupcincomo el del Instituto Hondureo de SeguridadSocial, que involucra cerca de USD350 millonesprovoc el surgimiento del movimiento deindignados, el cual ha sido artfice de numerosasmarchas anticorrupcin en todo el pas, conresultados todava inciertos en el marco de lalucha contra la corrupcin y la impunidad. A estose suma el hecho de que los Estados Unidosemitiera acusaciones de lavado de dinero

en contra de la familia Rosenthal, lo cual hasacudido los campos polticos y econmicos portratarse de una de las familias ms prominentesde la lite econmica hondurea.

El inicio de operaciones de la Misin de Apoyocontra la Corrupcin e Impunidad en Honduras(MACCIH) propuesta por la Organizacin delos Estados Americanos (OEA), a peticin delGobierno hondureo mostrar en los prximosmeses si el movimiento ciudadano, indito en

el pas, ha tenido resultados concretos, o losgrupos que desde el poder mantienen el statuquo lograron capear el descontento expresadoen las calles.

Por su parte, las discusiones sobre poltica fiscalen el Congreso Nacional han sido bastantelimitadas, dado el frreo control sobre la agendaque ejerce la Junta Directiva, lo que impide la

participacin de los partidos de oposicin. Enel transcurso del ao, las discusiones se hanlimitado al debate sobre algunos prstamosexternos y sobre amnistas a multas y recargospor el pago tardo de impuestos.

Aunque los estndares internacionales llamana la participacin ciudadana durante la etapade elaboracin del presupuesto, cabe indicarque esta se realiza prcticamente sin ningunaparticipacin. En resumen, la discusin yaprobacin del presupuesto 2016 se da en elmarco de una situacin social y poltica compleja,caracterizada tanto por un deterioro continuadodel bienestar como por reclamos ciudadanos demayor participacin en las decisiones pblicasy mayor transparencia y consecucin de

resultados.

7. De acuerdo con Joaqun Meja, coordinador del Departamento de Derechos Humanos del Equipo de Reflexin, Investigacin y Comunicacin (ERIC), de la Compaa deJess.


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Crecimiento econmico.Honduras ha vistofavorecida su evolucin econmica recientedebido a varios fenmenos internacionales, tales

como la recuperacin de la economa de EstadosUnidos, pas con el que se ha establecido unaestrecha relacin del ciclo econmico. Otroelemento que ha incidido en esta evolucin esla reduccin sustancial de los precios del petrleoen el mercado internacional, lo cual ha permitidoque la inflacin sea ms baja de lo programadoy se gasten menos divisas por concepto deimportacin de hidrocarburos. No obstante,los precios de los principales productos deexportacin han mostrado tendencia decreciente,lo cual ha afectado los montos comercializadosde caf, banano y palma africana, entre otros.

Sin embargo, la recuperacin de Estados Unidosno est garantizada. El anuncio de que la ReservaFederal podra comenzar a aumentar las tasas deinters crea incertidumbre sobre una economainternacional tan integrada. Para pases comoHonduras, este hecho creara condiciones deendeudamiento externo privado ms difciles. El

menor dinamismo de las economas emergentes,especialmente China y Brasil, tambin podratener un efecto indirecto negativo en la economa

internacional.

Adicionalmente, se debe considerar los efectosque han tenido los fenmenos climatolgicosen los ltimos dos aos como fruto delcambio climtico, manifestados en sequas oinundaciones severas que afectan especialmentea la produccin agrcola, aumentando el nivel dedesempleo y reduciendo el ingreso personal.Estos fenmenos no desaparecern prontosino que, de acuerdo con los expertos, seintensificarn en los aos venideros.

Si se toman en cuenta las condiciones externase internas y se trae a colacin que en los ltimoscinco aos la economa hondurea ha crecidoun 3.5%, en promedio, se considera que lasproyecciones tanto para finales de 2015 de uncrecimiento del PIB por el orden del 3.5%, y del3.6% en 2016, pueden considerarse modestas y,en alguna medida, optimistas.8

Fuente: Elaboracin de Icefi, con base en datos del Banco Central de Honduras (BCH)

8 El ndice Mensual de la Actividad Econmica (IMAE) sobre una base interanual reflejaba, a julio de 2015, un crecimiento del 2.9%. Adicionalmente, la sequa que ha tenidoel pas impactar negativamente en la produccin agrcola del segundo semestre. Tambin es incierto el impacto del caso de la familia Rosenthal sobre el crecimientoeconmico para 2015 y 2016.

III. Contexto macroeconmico

Crecimiento econmico real y per cpitaGrfica 1


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Adicionalmente, cuando se analizan los sectoresque estn impulsando el crecimiento setiene que estos son: el sector financiero, lascomunicaciones, la energa y, en menor medida,el comercio. Mientras tanto, la agricultura y laconstruccin, sectores generadores de empleo,muestran escaso dinamismo o estancamiento.

Aunque estas expectativas de crecimientoeconmico se estiman optimistas, en trminosper cpita se consideran insuficientes paramejorar las condiciones de vida de la poblacin.Ello se debe a que con una tasa de crecimientopoblacional del 2%, el crecimiento econmicoper cpita es de alrededor del 1.5%, lo cual, encualquier economa con caractersticas similaresa las de Honduras, es insuficiente para tenerincidencia en la creacin de empleo y reduccinde la pobreza.

En el plano de la inversin privada, ya seadomstica o externa, no se ha registrado eldinamismo requerido, aunque se observanaumentos en los flujos de inversin que, ensu mayora, se destinan a sectores comocomunicacin e intermediacin financiera, queson intensivos en capital. Ello explica, en granmedida, el estancamiento en la generacin de

Fuente: laboracin de Icefi, con base en datos del BCH

empleo. Otras actividades, especficamentela construccin, han permanecido deprimidas,siendo nulos sus aportes a la actividad productiva.

En el comercio internacional, se ha fortalecidola venta de caf despus de superar elepisodio del hongo de la roya, al igual que lade banano, palma africana y otros importantesproductos de exportacin. No obstante, losprecios de estos ltimos han disminuido en losmercados internacionales. En general, el efectopositivo que sobre los trminos de intercambioha tenido la reduccin de los precios de losderivados del petrleo se ha visto minimizadopor el comportamiento de los precios de otrosrelevantes productos de exportacin.

Inflacin. La reduccin de los precios de losderivados del petrleo e insumos importadosha tenido un efecto positivo en la dinmica de

los precios internos. Segn lo reportado por elBanco Central de Honduras (BCH), la inflacininteranual a septiembre de 2015 fue del 2.8%,comparada con el 6.1% del ao anterior. Seestima que la inflacin puede estar por debajode la meta establecida. Sin embargo, parecieraque los ajustes hacia la baja de ciertos serviciosy productos de primera necesidad no se han

Variacin porcentual interanual, IMAE y sus componentes (2014-2015)Grfica 2

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0

-5.0-10.0

-15.0

-20.0

-25.0

Febrero

Enero

Abril

Marzo

Junio

Mayo

Agosto

Julio

Febrero

Enero

Abril

Marzo

Junio

Mayo

Julio

Octubre

Noviembre

Diciembre

Septiembre

Construccin

IMAEInter.financiera, seguros y fondos de pensionesCorreo y telecomunicacion

Agricultura, ganadera, silvicultura y pesca Industria manufacturera

2014 2015


19/60 19

materializado, debido a diversos factores;por ejemplo, el servicio de electricidad tuvoajustes tarifarios al alza la mayor parte del ao,impulsados por el plan de rescate financiero dela Empresa Nacional de Energa Elctrica (ENEE).Por otro lado, el exceso de intermediacinentre productores y consumidores finales enciertos productos no permite que se trasladenrebajas de precios, lo que significa que estosmrgenes aumentan las ganancias. Tambin laindexacin creciente de bienes y servicios conrespecto al dlar hace que existan ajustes porla depreciacin del tipo de cambio. En resumen,tanto la poltica econmica como la estructura

de los mercados internos impiden que losbeneficios de la reduccin de precios de losderivados del petrleo lleguen completamentea los consumidores.

En general, las condiciones macroeconmicas seperciben como estables, pero lamentablementeel diseo del presupuesto 2016, basado eneste marco de referencia, no parece integrarlas prioridades de la ciudadana, pues prevaleceun proceso de estabilizacin cuantitativo a nivelmacrofiscal, pero no cualitativo en cuanto a lascondiciones de vida para la poblacin.

Fuente: Elaboracin de Icefi, con base en datos del BCH

Inflacin interanual (de diciembre a diciembre)Grfica 3


20/6020

El Proyecto de Presupuesto General de Ingresosy Egresos de la Repblica 2016 est fuertementedeterminado por la poltica de estabilizacinacordada con el Fondo Monetario Internacional(FMI) desde comienzos del presente gobierno.9En este sentido, las directrices principales enmateria fiscal se enmarcan en reduccionesanuales del dficit fiscal; mantener una presintributaria del 17% del PIB en los prximos aos;reducir el peso de la masa salarial dentro del total

del gasto; mejorar la administracin tributaria,y privatizar o concesionar empresas pblicascuyas prdidas financieras han incrementadoel dficit fiscal. Adicionalmente, se realizaroncompromisos relativos a la elaboracin deun marco macrofiscal de mediano plazo y denormas especficas que impidan la recurrenciade crisis fiscales y abandono de los programascon el FMI, como lo muestra la experiencia congobiernos pasados.10

Los avances del programa de consolidacinfiscal acordado con el FMI son evidentes; entreellos, destaca la reduccin del dficit fiscal dela administracin central, que pas del 7.9% delPIB, en 2013, al 4.4%, en 2014. Este valor seestima en 3.8% para 2015. Tambin es notorioel mayor control del gasto pblico, dado que lasasignaciones sin imputacin presupuestaria (esdecir, fuera de presupuesto), que en el pasadofueron fuente importante del dficit fiscal, se han

reducido sustancialmente. Al mismo tiempo,existen indicios de que la administracin tributariaest mejorando, pese a los mltiples problemas

estructurales que enfrenta. Entre estos indiciosresalta el incremento en la recaudacin, laampliacin de la cobertura tributaria nacional,una mayor supervisin en las aduanas y mejorfiscalizacin del sector comercial.

Lo que no se analiza son los efectos de todoesto en los diversos grupos sociales del pas,es decir, quines pagan los costos de los altosdficits fiscales que condujeron al ajuste. Estos

costos se reflejan en las enormes cantidades dedeuda pblica que el Gobierno ha cancelado enlos ltimos aos, y cuyos orgenes obedecenprincipalmente al ciclo poltico hondureo.

En este sentido, es claro que la mayora dela poblacin hondurea tuvo que cargar conel aumento de los impuestos indirectos,principalmente el impuesto sobre ventas yel que grava los derivados de la gasolina. Porsu parte, grupos econmicos privilegiados

continuaron gozando o incrementando susexoneraciones fiscales, lo cual explica, enparte, las desigualdades descritas en seccionesanteriores. Asimismo, al disminuir drsticamentela inversin pblica se ha comprometido lasposibilidades de crecimiento futuro.

En este contexto, el proyecto de presupuesto2016 para Honduras no plantea mayoresnovedades y sigue la ruta de ajuste fiscal

tradicional que privilegia las cifras por encima delas personas.

IV. Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Repblica 2016

9. Carta de Intenciones, Memorndum de Polticas Econmicas y Financieras, Memorndum Tcnico de Entendimiento (versin en Ingls). Diponible en: 18/12/2014http://www.bch.hn/download/fmi/2014/carta_intenciones_fmi_2014eng.pdf

10. Los compromisos tambin incluyen un proceso gradual de liberalizacin cambiaria y una poltica monetaria vigilante y activa para el control de la inflacin.


21/60 21

Fuente: Elaboracin de Icefi, con base en datos de la Secretara de Finanzas (Sefn)

A. Presupuesto de ingresospblicos 2016

Ingresos tributarios 63,143.6 66,571.1 80,895.4

Impuesto sobre la renta 20,955.3 21,117.2 23,919.0

Impuesto sobre la propiedad 605.2 652.7 646.5

Impuesto s/ produccin, consumo y ventas 27,726.4 30,718.0 37,623.8

Impuesto s/ actividades especficas* 10,116.0 11,732.0 15,344.9

Impuesto s/ importacin 3,731.2 2,342.1 3,352.0

Impuesto a los beneficios eventuales 9.5 9.1 9.2

Ingresos no tributarios 2,277.6 2,819.4 4,109.5

Venta de bienes y servicios 5.0 25.9 411.4

Rentas a la propiedad 25.5 23.9 41.9

Donaciones 3,886.2 4,076.5 4,900.0

Donaciones y transferencias corrientes 120.0 10.0 60.0

Donaciones y transferencias de capital 3,766.2 4,066.5 4,840.0

Total ingresos 69,337.9 73,516.8 90,358.2

2014 2015 2016

*Incluye el aporte de atencin a los programas sociales y conservacin del patrimonio vialFuente:Elaboracin de Icefi, con base en datos de la Sefn

Despus de la reforma tributaria en vigenciaa partir de 2014, la recaudacin ha logradoalcanzar niveles similares a los registradosdurante el perodo precrisis (2009); ello, pese aque el crecimiento econmico no ha superadoel promedio de 3.5% de los ltimos cinco aos.

El aumento de impuestos ha dado resultadospositivos en trminos de recaudacin; el nivelde presin tributaria registrado en 2014 (16.3%del PIB11) es similar al observado en 2007,

con una diferencia coyuntural importante: elcrecimiento econmico de 2007 era superioral 6%, mientras que el registrado en 2014 fuesolamente del 3.1%.

11. No incluye tasa de seguridad.

Tabla 2

Presupuesto de ingresos de la administracin central(en millones de lempiras)

Presin tributariaGrfica 4


22/6022

Para finales de 2015, se estima que la presintributaria alcance el 16.7% del PIB, esto es,alrededor de 73,633 millones de lempiras.Este monto es mayor en 7,232 millones conrespecto a los ingresos tributarios originalmentepresupuestados (meta 2015). La diferencia entrela proyeccin y la meta original puede explicarsepor el aumento en la recaudacin de impuestosindirectos, tal el caso del Aporte Social y Vial(tributo sobre combustibles) debido a mayorconsumo de gasolinas y otros derivados delpetrleo; tambin, por efecto de sustitucin enel consumo privado, debido a que la baja en losprecios de los combustibles ha permitido queaumente el gasto destinado a otros bienes.

Segn el proyecto de presupuesto para 2016, la

meta de recaudacin ser de 80,895 millonesde lempiras, monto que significa alrededor del17.0% del PIB. Ello, pese a que las expectativasde crecimiento econmico no superan el 3.5%.12

En relacin con lo anterior, se percibe que lameta de ingresos tributarios establecida en elpresupuesto de 2016 es ambiciosa, pues seespera un crecimiento del 9.8% (con respectoa la proyeccin de cierre del ao 2015), algo queparece difcil de alcanzar con los niveles actuales

de actividad productiva y la menor inflacinregistrada. No se considera plausible alcanzar esameta si no es por medio de la implementacinde reformas impositivas, aunque el Gobierno yel Congreso Nacional han negado la creacin denuevas cargas tributarias.

Si se considera esta postura gubernamental yse toma en cuenta el memorando de polticaseconmicas y financieras, en el marco del

acuerdo con el FMI, cabe sealar que la metade recaudacin tributaria de 2016 estardeterminada, en gran medida, por el esfuerzodestinado a mejorar la gestin de la DireccinEjecutiva de Ingresos (DEI), mediante las

siguientes actividades:

a) Reestructuracin de la DEI, lo cual incluyela contratacin de personal calificado parafortalecer sus funciones,13 principalmenteen la Unidad de Grandes Contribuyentes.Esto deber complementarse con elaumento en la cobertura de auditoras deriesgo de los contribuyentes para 2015 y2016.

b) Fortalecer las capacidades de inteligenciatributaria, lo cual implica un cambio enlas prcticas de auditora fiscal y tambinconlleva la estandarizacin de informaciny mejor uso de plataformas tecnolgicascomo los almacenes de datos.

c) Optimizar la gestin aduanera para agilizar

los procesos tributarios, fortalecer controlesaduaneros y mejorar la calidad de lainformacin estadstica.

Estas actividades de fortalecimientoinstitucional se financian casi en su totalidadmediante prstamos externos de organismosmultilaterales; uno de los ms importanteses el otorgado por el Banco Interamericanode Desarrollo (BID), por un monto de USD27millones (HO-L1108), y negociado para el

Programa de Fortalecimiento Institucional yOperativo de la Administracin Tributaria.14Parael ao 2016, se tiene planificado aumentar elfinanciamiento por USD13 millones, con mirasa complementar el proceso de fortalecimientode la DEI que viene siendo apoyado por el BID,hasta totalizar un monto aproximado de USD40millones.

Estos esfuerzos tambin incluyen la ampliacin

de la base tributaria, aproximadamente en300,000 nuevos contribuyentes. La poblacinobjetivo es la microempresa en sectoresde comercio, industria, servicios y el sectorprimario, con lo que se pretende aumentar

12. El Gobierno se comprometi con el FMI a alcanzar una presin tributaria del 17% sobre el PIB, y a mantenerla en los aos subsiguientes.13. Indicador de referencia estructural para septiembre de 2015.14. Informe de cartera del BID, enero de 2015.


23/60 23

Estructura tributaria

la recaudacin en un monto de hasta 2,000millones de lempiras anuales (0.5% del PIB).

A pesar de los esfuerzos que se han destinadoal fortalecimiento institucional de la tributacin,se ha dejado de lado la discusin sobre elproceso de racionalizacin de las exoneracionesfiscales, las cuales han representado un gransacrificio en trminos de gasto tributario. En2012, estas exoneraciones se estimaban en un7% del PIB (Sefn, 2012), lo cual las convierteen un verdadero sistema de privilegios ydistorsiona su objetivo, relacionado con lacreacin de incentivos temporales. Debido a lasexoneraciones, el Gobierno deja de percibir unacantidad importante de recursos que podranser destinados a la inversin social; no obstante,

para llevar nuevamente esta discusin al planopblico, es necesario actualizar estudios de larelacin costo/beneficio del gasto tributario,15

que indiquen si estas exoneraciones producenbeneficios suficientes para la poblacin entrminos de generacin de empleo, fomentode las actividades productivas y transformacintecnolgica, entre otros, de manera quese justifique su aplicacin, o su eliminacincompleta.

La problemtica radica en la gran cantidad deexoneraciones y crditos tributarios otorgados,

lo cual se ha convertido en beneficiospermanentes (derechos adquiridos) que recibenvarios empresarios. Estos ltimos se hanescudado en regmenes especiales como laszonas libres que han ocasionado, en la mayorade los casos, desvo del comercio. Del totalde las exoneraciones, el 49% est relacionadocon el impuesto sobre ventas, un 40% con elimpuesto sobre la renta, y el restante 11% conotros tributos.

Es evidente que se han alcanzado mejorasimportantes en la administracin tributariaque merecen ser destacadas y valoradas. Sinembargo, en trminos generales el mejordesempeo en la recaudacin se ha basado enel aumento de los impuestos indirectos, lo cual

fortalece la naturaleza regresiva de la estructuratributaria nacional, la cual sigue manteniendo, deesa manera, un significativo nivel de incidenciaen la pobreza. Durante los ao 2011-2013 losimpuestos directos representaron, en promedio,el 35% del total de lo recaudado, mientras quelos impuestos indirectos eran el 65%. Para2014, los ingresos directos representaron el33% de los impuestos totales, mientras que losindirectos, por comercio y otros, llegaron al 67%.Segn los presupuestos de 2015 y 2016, esta

estructura con alta regresividad se mantiene,principalmente como resultado del aumento del

Fuente: Elaboracin de Icefi, con base en datos de la Sefn

15 La Sefn est facultada para calcular el gasto tributario anualmente; tambin, para entregar al Congreso Nacional dicho clculo junto al proyecto de presupuesto.

Grfica 5


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3% que tuvo el impuesto sobre ventas, cuyatasa de aplicacin pas del 12 al 15%.

Es importante mencionar que, en el presupuestode 2016, se incluyen en los ingresos no tributariostasas, derechos, cnones, regalas y multas conun aumento del 45.8% (1,290.10 millones delempiras), lo cual se explica por devolucionesde ejercicios fiscales anteriores por pagos enexceso (rubro que aument en 786.3 millones delempiras), y derechos (rubro que se incrementen 247.10 millones de lempiras). Con respectoa la tasa de seguridad, cabe sealar que estano se incluye en el presupuesto 2016, perosegn el marco macrofiscal de mediano plazose espera una recaudacin, por este concepto,de 1,985 millones de lempiras, en 2015, y de

2,182.0 millones de lempiras en 2016. Estohace que la tasa de seguridad se mantenga,aproximadamente, en un nivel del 0.5% del PIB.

B. A dnde van losrecursos?

El proyecto de presupuesto de gastos 2016mantiene las mismas tendencias de los dos

ltimos aos: una reduccin de la participacinporcentual de sueldos y salarios dentro del totaldel gasto, un fuerte peso del pago de servicio dela deuda y un cuasi congelamiento de la inversinpblica.

Para la administracin central, el presupuesto degastos 2016 asciende a un monto de 121,275.6millones de lempiras (27% del PIB), de loscuales se destina el 34.5% a salarios, el 26.6% alservicio de la deuda, y un 15.5% a transferencias/donaciones; mientras que solamente un 4.2% sedestina a bienes capitalizables.

La informacin anterior corrobora la reduccinsustancial del peso de los sueldos y salariosdentro del total del gasto, de manera que de un

46%, en 2010, el rubro se reduce a un 34%, en2011. Simultneamente, el servicio de la deudaaumenta de un 11%, en 2010, a un 27%, en2016. Esto muestra la seria limitacin que elpresupuesto ha tenido para poder utilizar recursosque favorezcan el desarrollo nacional. Lo mismopodramos decir de los bienes capitalizables,pues disminuyen en un 50% su participacin enel gasto total.

16 Segn lo consultado con personal de la Sefn, es la devolucin del presupuesto no ejecutado de algunas instituciones.

Grfica 6

Estructura del presupuesto de egresos de laadministracin central por grupo de gasto (2010-2016)


25/60 25

Sueldos y salarios. En el rengln de salarios(servicios personales), el presupuesto de 2016aumentar hasta llegar a los 5,257.7 millonesde lempiras, lo cual equivale a un incrementodel 14.4% en comparacin con el presupuestoaprobado el ao anterior. Este porcentaje esmayor al crecimiento esperado del PIB nominaly mayor a la inflacin promedio esperada para elao 2016. La justificacin de este incremento enel rengln de salarios se debe a dos motivos:

a) Ajuste salarial para los funcionarios pblicos quehan estado sujetos a restricciones salariales enlos ltimos cinco aos; sin embargo, dado queel Gobierno no cuenta con una poltica generalde salarios, no existe la posibilidad de que losaumentos sigan un criterio general, basado en

fundamentos econmicos. Ms bien existeuna fragmentacin en el marco legal de lossalarios de los servidores pblicos,17as comofavoritismos polticos al momento de aprobaraumentos.18

b) Creacin de nuevas plazas, principalmente enla Secretara de Seguridad, que ha solicitado3,700 nuevas plazas para polica preventiva yde investigacin.

El presupuesto aprobado en sueldos y salariosrepresentara el 8.8% del PIB, lo cual representaun porcentaje mayor al establecido en el Marcomacrofiscal de mediano plazo 2016-2019,instrumento que estipulaba una meta del 8.4%del PIB.

Asimismo, el aumento de este rengln degasto entra en contradiccin con lo establecidoen el Proyecto de las Disposiciones Generalesdel Presupuesto 2016, que en el artculo 120establece que quedan congelados los aumentossalariales en la administracin pblica para el ao2016.

Materiales y suministros. El gasto enmateriales y suministros tambin registra un

aumento significativo de 2,417.8 millones delempiras, monto del cual los presupuestos paraproductos de papel y cartn, productos qumicos,farmacuticos, combustibles y lubricantes,y productos minerales no metlicos son losque presentan un considerable aumento para2016. Hasta ahora no ha sido posible encontraruna explicacin satisfactoria sobre cmo en unprograma de ajuste fiscal tan fuerte y con una

Servicios personales 36,538.0 41,784.0 5,246.0

Servicios no personales 5,606.0 4,614.4 991.6

Materiales y suministros 3,295.3 5,713.1 2,417.8

Bienes capitalizables 4,638.9 5,104.6 465.7

Transferencias y donaciones 17,412.7 18,856.0 1,443.4

Activos financieros 2,719.0 7,563.2 4,844.2

Servicio de la deuda pblica 29,973.5 32,299.8 2,326.4

Otros gastos 4,828.0 5,340.4 512.4

Presupuesto aprobado 105,011.4 121,275.6 16,264

Concepto 2015 2016 absolutos

Fuente:Elaboracin del Icefi, con base en datos de la Sefn

17. Los funcionarios pblicos de diferentes gremios tienen marcos legales especficos; por ejemplo, los maestros, mdicos, servicio civil (por mencionar algunos), tienennormas salariales distintas.

18. Un documento preliminar del presupuesto sealaba que estos aumentos eran principalmente para la Secretara de Defensa.

Tabla 3

Presupuesto de egresos de la administracin central,por objeto de gasto (en millones de lempiras)


26/6026

19. Poltica de endeudamiento pblico 2015-2018 , p. 9.20. Decreto Legislativo 105-2011 y Decreto Legislativo 199-2011 (con sus respectivas reformas).21. El marco legal del presupuesto no establece normativas de liquidacin para los fideicomisos.

inflacin baja se aumentan considerablementeestos rubros.

Servicio de la deuda. El proyecto depresupuesto 2016 de la administracin centraldestinado al servicio de la deuda pblica siguerestando un espacio fiscal que podra serdestinado a gasto social o inversin. El servicio dela deuda, que incluye el pago de amortizaciones,intereses y comisiones, corresponde al 26.6%del presupuesto de egresos de 2016, equivalentea 32,299.8 millones de lempiras. Registra,adems, un aumento de 2,326.4 millones delempiras en comparacin con el presupuesto delao anterior. Este monto representa ms de dosveces el gasto en salud, y una vez y un tercio elde educacin.

Este aumento es debido a varios factores:

a) El saldo de la deuda pblica al ao 2014 es deUSD8,682.83 millones, mayor en USD679.20millones al de 2013. Esto explica, en parte, elmayor volumen de obligaciones derivadas delaumento en el financiamiento.

b) El debilitamiento del lempira frente al dlar, loque aumenta el servicio de la deuda externaexpresada en lempiras.

c) El endeudamiento interno se ha caracterizadopor ser costoso (altas tasas de inters) y decorto plazo. La vida promedio de la deudainterna en 2014 era de 3.4 aos; esta situacingener la concentracin de vencimientosde deuda interna para 2015 y 2016, lo queinevitablemente tuvo como resultado unaumento significativo de la amortizacin dedeuda interna.19

Activos financieros. Otro renglnpresupuestario que requiere atencin es el deactivos financieros, el cual aumenta 4,844.2millones de lempiras (1% del PIB), hasta haceren 2016 un total de 7,563 millones de lempiras

(1.7% del PIB). De este total, la mayor parte seencuentra conformada por fideicomisos, entrelos cuales destaca el de la tasa de seguridad, con2,182 millones de lempiras, y el del programapresidencial Vida Mejor, con 4,500 millones delempiras. Los dos representan el 88% del total.

Cabe indicar que el Gobierno de Honduras, desdeel ao 2011, ha utilizado de manera recurrentecontratos de fideicomisos, por ejemplo, para elya referido manejo de los fondos de la tasa deseguridad,20 as como para la implementacinde diversos programas y proyectos, incluyendoaquellos en ejecucin bajo el esquema de asociopblico/privado (APP). Los fideicomisos recibenfondos de los contribuyentes, pero debido asu naturaleza privada no estaban obligados21 a

regularizar de forma continua la liquidacin degastos.

Se considera como un avance positivo que en elproyecto de las disposiciones presupuestarias de2016 se establezcan, en el captulo VII, artculosque regulan el accionar de los fideicomisos y lasAPP. Para tal fin se cre el Comit de Registrode Pasivos Contingentes, conformado por variasentidades gubernamentales, incluyendo a la Sefn,la SAPP y la Comisin Tcnica del Presupuesto

del Congreso Nacional. Se evidencia, sinembargo, la falta de espacios de participacin deuna contraparte de la ciudadana, lo cual otorgaramayor fortaleza y transparencia a este comit.

Los artculos 60 y 61 del referido proyectodeterminan que los fideicomisos debenincorporarse en el Presupuesto General deIngresos y Egresos de la Repblica, y ademsregularizan su ejecucin segn un procedimiento

que acuerda los tiempos y la forma adecuados depresentacin. Igualmente, se estipulan sancionesque podran sufrir los administradores de estosfideicomisos de no cumplir con el procesosatisfactoriamente.


27/60 27

A pesar de que se trata de una iniciativa positiva,existe una debilidad fundamental en esteplanteamiento legal, en cuyo texto se lee losiguiente: Cuando no se conozca la Institucin aafectar los Recursos del Fideicomiso se formularnen la Institucin 449 detallados por Fideicomiso

[sic]. Es decir, se detecta un vaco legal que podrapermitir la utilizacin de una cuenta bolsn, quecrecera de forma desproporcional en la medidaen que permanezca sin regularizar la ejecucindel gasto, o no se conozca el destino/institucinafectada por la creacin de nuevos fideicomisos.

Fideicomiso

Fideicomiso: Estructuracin, financiamiento y desarrollo delproyecto de modernizacin, mejoramiento administrativoFideicomiso: Fondo de solidaridad con el migrante hondureo

Fideicomiso: Fondo de inversin en telecomunicaciones,tecnologas de la informacin y comunicacinnFideicomiso: Mejoramiento de la infraestructura y servicios deldepartamento de Islas de la BahaFideicomiso: Mejoramiento de la infraestructura vial de losdepartamentos de Coln y AtlntidaFideicomiso: Construccin de la Carretera Obispo-Empalmecarretera La Esperanza; rehabilitacin San Miguelito-San JuanFondo de proteccin y seguridad poblacionalFideicomiso fondo social reduccin de la pobreza (Vida Mejor)

Fideicomiso: Centro cvico gubernamentalPrstamos a corto plazo a personasTotal

Presupuesto 2016



Servicios pblicos generales 15,527.67 21,010.90 5,483.2 35.3%

Defensa y seguridad 12,823.87 16,836.81 4,012.9 31.3%

Asuntos econmicos 6,436.87 7,653.11 1,216.2 18.9%

Proteccin del medio ambiente 967.15 919.87 -47.3 -4.9%

Vivienda y servicios comunitarios 510.60 336.94 -173.7 -34.0%

Servicios de salud 12,567.93 13,988.49 1,420.6 1.3%

Educacin, investigacin, cultura y actividades 22,515.91 24,719.94 2,204.0 9.8%

Proteccin social 3,693.30 3,509.86 -183.4 -5.0%

Deuda pblica 29,968.06 32,299.70 2,331.6 7.8%

Total 105,011.37 121,275.62 16,26 15.5%

Concepto 2015 2016

Porcentaje

absoluto

Tabla 5

Presupuesto de egresos de la administracin central porfinalidad de gasto (2015 vs. 2016, en millones de lempiras)

Tabla 4

Presupuesto de activos financieros (2016, en millones de lempiras)

150.1115.7

170.0

30.0

39.2

205.02,182.04,500.0

162.09.27,563.2


28/6028


Secretara de Educacin 22,446 24,525 2,079 9.3%

Secretara de Salud 12,494 13,900 1,406 11.3%

Secretara de Defensa 5,419 6,780 1,362 25.1%

Secretara de Seguridad 3,867 6,123 2,256 58.3%

Secretara de Desarrollo Social 2,593 2,549 -44 -1.7%

Secretara de Obras Pblicas, Transporte

y Vivienda 3,075 4,414 1,339 43.6%

ConceptoAprobado

2015Proyecto

2016Variacinabsoluta

Variacinrelativa

La utilizacin de fideicomisos con fondos oactivos pblicos es una prctica que debedescontinuarse, pues se presta a manejos nadatransparentes de los recursos; por eso llama laatencin que programas presidenciales como elde Vida Mejor se realicen bajo esta modalidady con montos considerables.

Los gastos de acuerdo con su finalidad.Alanalizar el presupuesto 2016 segn la finalidad delos egresos, se tiene que los mayores aumentosse registraron en los rubros servicios pblicosgenerales(35.3%) y defensa y seguridad (31.3%),los cuales desplazan el gasto en educacin y salud.El proceso de consolidacin fiscal no presenta unacompensacin a travs de la ampliacin del gastosocial que tenga como objetivo contrarrestar los

efectos negativos que generan las medidas derecorte de gastos sobre la equidad y la pobreza.22Los egresos que tuvieron mayor aumento, esdecir, servicios pblicos generales (que incluyenservicios legislativo, direccin superior ejecutiva,relaciones exteriores, administracin fiscal,control de la gestin pblica y administracingubernamental) y defensa y seguridad, notienen efecto directo en el bienestar social.Tambin es innegable que el gasto destinado areconocimiento de la deuda pblica ha debilitado

la capacidad del presupuesto como instrumentode desarrollo econmico.

Se observa que el Gobierno ha priorizado el gastoen seguridad y defensa para 2016, gasto que, enconjunto, aumenta 3,617.1 millones de lempirasen el presupuesto, equivalentes a un incrementoporcentual del 39%. El monto se destinaprincipalmente a la creacin de nuevas plazas depolicas y a aumentos salariales en defensa, pesea que no se ha realizado de manera eficiente ladepuracin institucional de la polica, tal y comoha sido demandado por diversos sectores de lasociedad.

Segn estudios realizados durante 2014,Centroamrica en conjunto destinaba alrededorde USD3,000 millones a gastos de seguridad ydefensa, a pesar de que la regin tiene grandesfalencias en pobreza y debilidad institucional

(Resdal, 2014).

A nivel institucional, los mayores incrementospresupuestarios se observan en la Secretara deSeguridad, que tiene un aumento de 2,255.50millones de lempiras (58%); la Secretara deDefensa, con 1,361.60 millones de lempiras(25%); la Secretara de Educacin, con 2,078.70millones de lempiras (9%); la Secretara de Salud,con 1,405.90 millones de lempiras (11%); y laSecretara de Infraestructura y Servicios Pblicos,

con 1,339.40 millones de lempiras (44%).

22. Estudios han demostrado que los procesos de consolidacin fiscal que incluyen recortes significativos de gastos tienden a aumentar la desigualdad (Woo et al., 2013; Ball et al., 2013).

Tabla 6

Presupuesto de las principales instituciones de la administracin central(En millones de lempiras y variacin relativa con respecto a 2015)


29/60 29

La asignacin de recursos pblicos que prioricenlos ramos de defensa y seguridad no constituyeun rasgo especfico del presupuesto hondureopara el ao 2016. Segn el documento Un ajustea la medida de las lites econmicas.Diagnsticode las finanzas pblicas hondureas en 2014 y

perspectivas para 2015 (Icefi, 2015), cuando secompara el crecimiento de los presupuestos delas principales secretaras bajo anlisis se puedeapreciar que, de 2010 a 2016, el presupuesto deDefensa aumenta un 161% y el de Seguridad,un 102%, mientras que el de Salud lo hacenicamente en un 38%, el de Educacin, en un11% y el de Obras Pblicas, un 54%.

Con una asignacin de recursos de estanaturaleza es difcil cubrir las necesidades de una

poblacin mayoritariamente pobre. A esto habraque agregar que los gastos, bajo la reiteradaexcusa de que obedecen a temas de seguridadnacional, no estn sujetos al escrutinio de lasautoridades contraloras del Estado, ni muchosmenos se proporciona informacin sobre su usoal resto de la sociedad.

Adicionalmente, en lo relativo al gasto socialse sigue privilegiando a los programas deasistencia social manejados directamente por

Casa Presidencial, en detrimento de rubros comoeducacin y salud. El crecimiento acelerado deestos gastos y su uso fuera del presupuestoestablecen dudas adicionales sobre si losescasos recursos de que dispone el Estado seestn utilizando en los objetivos de crecimientoeconmico y reduccin de la pobreza.

Dos consideraciones adicionales.Incorporacin de pasivos contingentes. La

intencin de mantener la disciplina fiscalreflejada en el diseo del presupuesto 2016puede verse afectada por la existencia de pasivoscontingentes que podran activarse. Diversosproyectos de infraestructura ejecutados a travsde la modalidad de asociaciones pblico-privada

(APP) especficamente los concernientesa infraestructura vial poseen clusulas queestablecen que el concedente (el Gobierno)debe garantizar un nivel mnimo de ingresos alconcesionario. Este es el caso de los proyectoscarreteros que ha impulsado Coalianza, queestablecen un ingreso mnimo garantizado(IMAG) que, de no ser alcanzado, deber serincoroporado por el Gobierno en el presupuestonacional consigando en el siguiente ejerciciofiscal (artculo 58 del proyecto de disposicionespresupuestarias 2016), generando as mayornivel de egresos. Tambin existen otras garantasy otros egresos que no han sido incorporadosen el presupuesto 2016 que podran derivarsede proyectos APP de infraestructura portuariay aeroportuaria que eventualmente elevaran

el nivel de egresos, tambin existen riesgosrelacionados a demandas laborales, as comola presencia de situaciones adversas como losfenmenos climatolgicos recurrentes.

La incorporacin de mayor gasto. A pesarde los distintos esfuerzos dirigidos a mejorar elcontrol sobre el gasto pblico, no se ha fortalecidoel marco legal de manera que pueda evitarse, poresa va, la incorporacin de mayor gasto. Segnel artculo 36 de la Ley Orgnica del Presupuesto(Decreto Legislativo 83-2004), se [...] autoriza ala SEFIN, como excepcin, para que medianteresolucin interna, incorpore al presupuestovigente recursos externos provenientes dedonaciones y prstamos []. Esto debilita elcontrol sobre el gasto, ya que nicamente esnecesaria la aprobacin de fondos externos,provenientes generalmente de prstamos,por parte del Congreso Nacional para que elpresupuesto de egresos pueda ser aumentado

significativamente en cualquier momento delejercicio fiscal, generando desvos importantescon respecto a la planificacin original.


30/6030

C. Dficit fiscal y sufinanciamiento

Uno de los resultados positivos del programa deestabilizacin ha sido la reduccin del dficit fiscal.En los ltimos aos, el dficit de la administracincentral de redujo de un 7.9% del PIB, en 2013,a un 4.4%, en 2014, y a un estimado de 3.8%para 2015. Dicha reduccin se mantiene con laproyeccin de un dficit de 3.0% contenida en elpresupuesto 2016.

Sin embargo, todo dficit fiscal alto tiene unacontrapartida doble: los costos que conllevaajustar su reduccin y el hecho de que, pese asu disminucin, la deuda siga aumentando poralgn tiempo. El primero de estos aspectos ya

ha sido abordado; en las secciones siguientesse har referencia al tema del financiamiento.

El financiamiento para el presupuesto 2016alcanza un monto de 30,862.00 millonesde lempiras, conformado en un 55.9% porcolocacin de bonos domsticos (deuda interna)y el restante 44.1% por medio de prstamosprocedentes de fuentes multilaterales ybilaterales (deuda externa). El acuerdo stand-by firmado con el FMI establece que se podr

utilizar financiamiento por alrededor de USD780

millones para 2015 y 2016; a esto debe sumarsela cantidad de USD220 millones que otorgarla Unin Europea. Tambin se considera unprstamo del Banco Centroamericano deIntegracin Econmica (BCIE) por USD300millones, que sera utilizado para pagar bonosgubernamentales en poder de fondos de pensin.El prstamo tiene un plazo de amortizacin deveinte aos, aunque sus condiciones financierasson desfavorables en comparacin con otrosprstamos otorgados por entes multilaterales.23

El Gobierno ha entrado en una dinmica negativade financiamiento, pues est pagando deuda conla emisin de nueva deuda. Al revisar los montosde financiamiento contratados y contrastarloscon el monto destinado al servicio de la deuda

en los ltimos tres aos, se observa que elGobierno est enfrentando complicaciones parahacer frente a la acumulacin de deuda, a lo cualcabe sumar el acelerado aumento del pago deintereses. Como podr colegirse, todo esto setraduce en menor espacio fiscal para la inversiny el gasto social.

Los crecientes dficits fiscales obligaron a quela contratacin de deuda casi se duplicara de2010 a 2016, con miras a hacer frente al tambin

creciente servicio de la deuda.


Grfica 7

Dficit de la administracin central, como porcentaje del PIB

23. A pesar de que se negoci desde el comienzo del Gobierno, esta cooperacin con el BCIE no se ha podido concretar y en la actualidad su posibilidad parece remota.

-4.7% -4.6%

-6.0%

-7.9%

-4.4%

-3.8%

-3.0%

-9.0%

-8.0%

-7.0%

-6.0%

-5.0%

-4.0%

-3.0%

-2.0%

-1.0%

0.0%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016


31/60 31


Servicio de la deuda 7,416 13,191 13,007 17,813 27,085 29,973 32,300

Interna 3,054 9,738 8,534 15,398 18,660 20,509 20,362

Externa 4,362 3,454 4,473 2,416 8,425 9,464 11,938

Contratacin 16,128 18,042 18,411 22,015 35,267 31,469 30,862

Interna 10,565 9,869 10,606 8,486 20,228 19,483 17,260

Externa 5,564 8,173 7,805 13,529 15,039 11,985 13,602

ConceptoAprobado

2010Aprobado

2014Aprobado

2011Aprobado

2012Aprobado

2013Aprobado

2015Proyecto

2016

Deuda flotante.Esta deuda an sigue siendoun tema de importancia debido a su rpidocrecimiento y su alto volumen, que en 2013 seestimaba en 3% del PIB (aproximadamente,

11,300 millones de lempiras). La deuda flotanteest conformada por las cuentas por pagar quetengan atrasos de ms de 45 das; despus deeste perodo, se catalogan como una necesidad afinanciar. La Poltica de endeudamiento 2015-2018estableca que cualquier monto superior al 1% delPIB de deuda flotante se contemplara en el plan definanciamiento.

Para tal fin, el acuerdo con el FMI establecela realizacin de una auditora forense paradeterminar el monto real a pagar por conceptode deuda flotante, la cual deber ser bonificadacon posterioridad. Por consiguiente, se esperaraque las colocaciones internas de bonos seanmayores a las presupuestadas para el ao 2016como consecuencia de esta situacin. Segncriterios estructurales,24 esta auditora tena queser terminada en junio del ao 2015, lo cual no hasido cumplido, o por lo menos no existe evidenciaal respecto.

Concesionalidad de los prstamos.Se diceque un prstamo externo es concesional cuandosus condiciones de pago son favorables para elpas: tasas de inters bajas, perodos de graciarelativamente amplios y plazos de cancelacin

largos. Los proveedores principales de estosprstamos son los organismos financierosinternacionales y algunos pases desarrollados.La concesionalidad es importante cuando los

pases son pobres, ya que les permite acceder arecursos financieros en trminos favorables, encomparacin con el mercado de capitales privado.

Honduras ha acentuado recientemente su tendenciaa usar cada vez menos recursos concesionales.De hecho, el pas ha pasado de un nivel del 51.5%de concesionalidad, observable en 2010, a unode 27.4%, en 2014 (Honduras, Direccin Generalde Crdito de la Sefn, (2014: 12). La colocacinde los bonos soberanos (USD1,000 millones enel ao 2013) y la obtencin de otros crditos encondiciones puramente comerciales han reducidola concesionalidad del financiamiento externo.

Con la firma del acuerdo con el FMI, el Gobiernopodra acceder a fondos de financiamiento externoen trminos comerciales por un mximo de USD600millones entre los aos 2015 y 2017. Esto incluyela posibilidad de emitir nuevos bonos soberanosque, segn los estndares internacionales, un pas

como Honduras debera colocar en montos de porlo menos entre USD200 y USD500 millones parallamar la atencin del mercado internacional. Seguiresta ruta de endeudamiento reducira an ms losniveles de concesionalidad, con efectos negativosa mediano plazo.

24. Carta de intenciones, Acuerdo Stand-By FMI, p. 13.

Tabla 7

Montos de contratacin y servicio de la deuda(2010-2016, en millones de lempiras)


32/6032


Deuda interna 39,808.39 50,529.12 57,243.29 60,711.75 70,119.02 77,308.43 88,517.82

Deuda externa 51,261.65 58,979.94 70,855.19 104,143.43 116,669.49 130,915.60 137,874.00

Deuda pblica total 91,070.04 109,509.06 128,098.48 164,855.18 186,788.51 208,224.04 226,391.81PIB 299,286.00 335,028.10 361,348.30 376,539.60 409,611.60 445,002.64 470,613.67

Porcentaje de deuda

pblica total/PIB 30.4% 32.7% 35.5% 43.8% 45.6% 46.8% 48.1%

Concepto 20142012 201320112010Proyeccin

2015Proyeccin

2016

Al cierre del ejercicio fiscal 2014 y segn lascifras oficiales de la Sefn, la deuda pblicarepresentaba el 45.6% del PIB. Sin embargo,si se considera el contexto del ao 2015 y lasexpectativas planteadas en el presupuesto2016, se espera que la deuda pblica aumente,alcanzando un nivel cercano al 48% del PIB.Esto significa que en el corto plazo se destinarnmayores recursos al pago de amortizaciones eintereses; actualmente los intereses de la deudaequivalen al 2.6% del PIB, cuando en el ao 2008eran de apenas el 0.6% del PIB.

La acumulacin de vencimientos de bonosdomsticos y bonos soberanos pone en riesgo

el flujo de caja del Gobierno para el perodo 2016-2020. A partir del ejercicio de sostenibilidad dela deuda pblica presentado en la Poltica de

Deuda Pblica total

Deuda pblica total de la administracin central (en millones de lempiras)


endeudamiento 2016-2019 (Sefn, 2015b: 24-33),se observa que la relacin servicio de la deuda/ ingresos pblicos supera el lmite establecidopara el ao 2020. Esto, como resultado de labaja vida promedio de la deuda interna, queactualmente es de 3.4 aos (lo que ocasiona laacumulacin de vencimientos para los aos 2015-2017, sumado al vencimiento de los primerosUSD500 millones del bono soberano para el ao2020).

Esta situacin representa una potencial amenazay hace necesario mantener la disciplina fiscal.Es preciso optar por un plan de reperfilamientode la deuda, ya que el panorama descrito podra

desembocar en una situacin en la que elGobierno no cuente con suficientes recursospara hacer frente a sus obligaciones.

Grfica 8

Tabla 8


33/60 33

El plan de reperfilamiento de la deuda interna 2016-2018 fue presentado por la Sefn en septiembrede 2015 a los agentes econmicos relevantes,como la banca nacional, institutos de previsin,casas de bolsas de valores y Banco Centralde Honduras (BCH). La Direccin de CrditoPblico ha logrado reperfilar alrededor de 4,698.6millones de lempiras (de un objetivo total de8,251.3 millones de lempiras), que vencan entrelos aos 2016 y 2018 y que fueron trasladadosa 2022, coincidiendo con el vencimiento delsegundo tramo del bono soberano. Esto permitesuponer que posponer para el futuro estosvencimientos podra ocasionar la existencia denuevas presiones fuertes sobre el flujo de cajade la prxima administracin gubernamental.

La estrategia planteada por la Sefn consisteen llevar al mediano plazo los vencimientosinmediatos y, aunque se reconoce que se hanobtenido mejores tasas de inters (150 puntosporcentuales menos) y se ha aumentado lavida promedio de la deuda interna graciasal reperfilamiento, las obligaciones seguirnpersistiendo en el futuro. Por ello ser necesariomantener la disciplina fiscal y planificar recursos(fondo de pago de la deuda) que se destinen aestas amortizaciones.

Para tal efecto, en el proyecto de DisposicionesGenerales de Ingresos y Egresos de la Repblicade 2016 se establece que los excesos sobre lameta de captacin de ingresos corrientes seutilizarn exclusivamente para reducir deudainterna o externa. El artculo 17 estipula quelos excesos de ingreso corriente sobre la metaaprobada en el presupuesto se destinarn a lareduccin de deuda pblica. Sin embargo, a

pesar de la intencin positiva, es poco probableque existan excesos en la captacin de ingresoscorrientes, ya que como se ha mencionado enla seccin de ingresos, las proyecciones resultanun tanto optimistas.

D. Inversin en niez yadolescencia

El Instituto Centroamericano de EstudiosFiscales (Icefi), en alianza con Plan Internacional,realiz en 2013 una estimacin de la inversin

pblica en niez y adolescencia (IPNA) delgobierno central y entidades descentralizadaspara el perodo comprendido entre 2007y 2011. El anlisis permiti concluir que enHonduras, durante esos aos, se destin, enpromedio, el 8.5% del producto interno bruto(PIB) para atender a este grupo poblacional.El monto signific invertir por cada nia, nioy adolescente la cifra de USD0.90 diarios (enpromedio) para cubrir todas sus necesidadesen materia de alimentacin, salud, educacin,

deporte, proteccin social y medio ambiente. Lacifra destinada en 2011 ascendi a USD1,397.4millones.

Para 2013 esa cifra haba aumentado aUSD1,568.9 millones, segn lo documenta ennoviembre de 2014 el estudio realizado por elFondo de las Naciones Unidas para la Infancia(Unicef), en alianza con la Sefn. Este montosignific el 50.0% del gasto pblico social, el

19.7% del gasto pblico total y el 8.5% delPIB, porcentajes similares a los obtenidos en elestudio citado anteriormente.25

Esta escasa diferencia entre los resultadosque muestran ambos estudios permite deducirque se ha mapeado, documentado y calculadode manera bastante certera los esfuerzos quela sociedad hondurea hace por la niez y laadolescencia.

En 2015, Plan Internacional, en un nuevoconvenio con el Icefi, se ha dado a la tareade continuar esta serie de estudios, peroabarcando ms instituciones del sector pblico

25. Los estudios citados se realizaron utilizando la misma fuente de informacin: la Sefn. Luego, clasifican el gasto pblico de acuerdo con finalidad y programa, para identificar aquellos gastosque sean para el bienestar y desarrollo de la niez y la adolescencia. Posteriormente, se distingue entre inversin directa o especfica, e inversin indirecta. La sumatoria de ambas da comoresultado la inversin total. Una diferencia bsica entre ambos anlisis es que el estudio realizado por Unicef avanza en identificar el presupuesto destinado a la NNA por ciclo de vida.


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y ampliando el anlisis del gasto en niez yadolescencia, es decir, no restringindolo soloa programas que los beneficien directamente aellos, sino incluyendo tambin las iniciativas quebenefician a sus padres y madres. Ello, tomandoen cuenta que el bienestar de los hijos e hijasdepende, en gran medida, del bienestar de susprogenitores.De esa cuenta, se tiene que entre 2007 y 2013la IPNA, como porcentaje del PIB, pas del 8.4al 8.6% y, si bien esto pareciera un incrementomnimo, hay que hacer notar que para 2009haba llegado al 9.6% del PIB. A partir de all,debido al golpe de Estado ocurrido ese ao ycomo parte de los efectos de la crisis financierainternacional, se asiste a una reduccin. As,para 2011 se haba reducido un 1%, lo cual tuvo

repercusiones en el bienestar de la niez. A

26. De acuerdo con el Departamento de Estadstica de la Secretara de Salud, se refiere a los esquemas de vacunacin de poliomielitis, DPT/HB/Hib, SRP, BCG y rotavirus (segunda dosis).27. Las siguientes dos estadsticas tambin fueron consultadas con el Programa Estado de la Regin, disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/otras-publicaciones-costarica/productos-in-

termedios-pen/estadisticas-de-centroamerica-2014.

continuacin algunos ejemplos que ilustran lasituacin:

La niez deportada y recibida por el Instituto

Hondureo de la Niez y la Familia (IHNFA)entre 2012 y 2014 (cifras a octubre) pas de1,832 a 9,469 nios migrantes (Center forGender & Refugee Studies, 2015: 134).

La cobertura de vacunacin para menores

de 2 aos de edad baj del 95.6%, en 2012,al 87.4%, en 2014.26

La pobreza aument del 64.5%, en 2009, al

70.1%, en 2013.27

La pobreza extrema aument del 42.4% al

48.2%, en 2013. El ndice de Gini del ingreso aument de

0.525, en 2009, a 0.544, en 2013.

La tabla 9 entrega importante informacin sobre

Millones de dlares corrientes 866.8 1,064.4 1,164.9 1,178.9 1,189.0 1,239.7 1,392.1

Porcentaje del PIB 7.0% 7.7% 8.0% 7.4% 6.7% 6.7% 7.6%

Porcentaje del GPS 39.4% 39.5% 41.6% 38.0% 40.6% 41.3% 46.4%

ndice de focalizacin 88.5 89.9 95.8 88.6 95.7 98.5 111.7

IPNA per cpita anual en dlares corrientes 258.2 314.0 340.5 341.3 341.1 352.3 392.1

IPNA per cpita diario en dlares corrientes 0.71 0.86 0.93 0.94 0.93 0.97 1.07

IPNA per cpita diario en dlares constantes 0.71 0.78 0.82 0.77 0.73 0.71 0.76

Inversin directa

Inversin total (directa + indirecta)

Millones de dlares corrientes 1,033.3 1,276.1 1,396.5 1,440.1 1,437.1 1,524.9 1,579.2

Porcentaje del PIB 8.4% 9.2% 9.6% 9.1% 8.1% 8.3% 8.6%

Porcentaje del GPS 47.0% 47.4% 49.9% 46.5% 49.1% 50.8% 52.6%

ndice de focalizacin 105.5 107.8 114.8 108.3 115.7 121.2 126.7

IPNA per cpita anual en dlares corrientes 307.8 376.5 408.1 417.0 412.2 433.4 444.8

IPNA per cpita diario en dlares corrientes 0.84 1.03 1.12 1.14 1.13 1.19 1.22

IPNA per cpita diario en dlares constantes 0.84 0.93 0.98 0.94 0.88 0.88 0.86

Concepto 2007 2009 20112008 2010 2012 2013

Tabla 9

Indicadores de niez y adolescencia (2007-2013)

Fuente: Elaboracin de Icefi, con base en informacin de la Sefn y del Instituto Nacional de Estadsticas


35/60 35

la desagregacin de la inversin en niez, tantodirecta28 como indirecta.29Con respecto a estaltima, cabe mencionar que en 2007 el 47.0%del gasto pblico social iba dirigido a la niezy la adolescencia, mientras que en 2013 estacifra fue del 52.6%. Asimismo, es importantemencionar que Honduras posee un presupuestoproniez, puesto que el ndice de focalizacin30

es superior a 100; es decir, la mayor parte delpresupuesto tiene como beneficiaria a la NNA.De igual manera, la inversin per cpita anual entrminos corrientes pas de USD307.8, en 2007,a USD444.8, en 2013.

Los indicadores anteriores evidencian que lasociedad y el Estado hondureo han realizadoesfuerzos para mejorar las condiciones de

desarrollo de la niez y la adolescencia, y si biencomo proporcin del gasto pblico y en trminos

28. Es toda ejecucin de recursos financieros que ha sido realizada en actividades o proyectos con incidencia directa o especfica en la niez y la adolescencia. Un claro ejemplo lo constituyenlas ejecuciones en los programas de educacin escolar.

29. Se refiere a todas aquellas inversiones que se destinan a actividades o proyectos con una incidencia clara e importante en la niez y la adolescencia, pero que tambin benefician a otrosgrupos de poblacin. Para calcular estas inversiones se utiliza el supuesto de distribucin uniforme dentro de toda la poblacin. De tal forma que, de los rubros clasificados como IPNA,nicamente se contabiliza la proporcin que representa l a poblacin entre 0 y 17 aos cumplidos, dentro del total de la poblacin del pas analizado. Un ejemplo lo constituyen los subsidiosconcedidos por el Estado para la construccin de vivienda popular, pues si bien esta mejora las condiciones de vida de la niez y la adolescencia, todos los miembros del hogar se venbeneficiados.

30. Se calcula como el cociente entre la participacin relativa del gasto directo en el gasto social y el peso relativo de la niez y adolescencia entre 0 y 17 aos en el total de la poblacin. Paraanalizar este indicador es necesario tomar en cuenta que si el ndice arroja un valor de 100, los gastos se distribuyen uniformemente en la poblacin; un valor mayor a 100 indica que elgasto tiene un sesgo proinfancia, y uno menor que 100 indica un sesgo proadulto.

per cpita se invierte ms, cuando se descuentaa los valores la inflacin resulta que la asignacindiaria por cada nia, nio y adolescente haaumentado, desde 2007, solamente dos centavosde dlar estadounidense, al situarse en USD0.86en 2013.

La mayor parte de la IPNA ha sido ejecutada porentidades que conforman el gobierno central; lesiguen, en importancia, las empresas pblicasnacionales, como el Servicio Autnomo Nacionalde Acueductos y Alcantarillados (SANAA) yla Suplidora Nacional de Productos Bsicos.Tambin resaltan las inversiones en favor dela NNA que realiza el Instituto Hondureo deSeguridad Social (IHSS) y, dentro del grupo deinstitutos pblicos autnomos, la que lleva a cabo

el Instituto Hondureo de la Niez y la Familia(IHNFA), el Instituto Nacional Agrario y el InstitutoNacional de Formacin Profesional (Infop).

Directa 866.8 1,064.4 1,164.9 1,178.9 1,189.0 1,239.7 1,392.1

Gobierno Central 816.3 1,015.9 1,098.0 1,100.6 1,120.7 1,180.0 1,336.4

Empresas Pblicas Nacionales 41.9 39.1 55.3 62.9 57.6 50.3 45.4

Institutos Pblicos Autnomos 8.6 9.5 11.6 15.4 10.6 9.4 10.2

Indirecta 166.5 211.7 231.6 261.3 248.2 285.3 187.2

Gobierno Central 98.4 126.7 146.1 165.7 194.9 214.0 144.1

Institutos Pblicos Autnomos 14.9 18.9 19.0 20.9 21.8 19.3 21.0

Instituciones de La Seguridad Social 49.7 60.4 60.4 67.9 25.2 46.2 15.7

Empresas Pblicas Nacionales 3.6 5.6 6.2 6.8 6.2 5.7 6.3

Total (directa + indirecta) 1,033.3 1,276.1 1,396.5 1,440.1 1,437.1 1,524.9 1,579.2

Concepto 2007 2009 2011 2012 2013 Tendencia2008 2010

Tabla 10

Honduras: IPNA segn tipo y sector perodo 2007-2013(millones de dlares corrientes)

Nota: los puntos mnimos y mximos de la tendencia estn representados en corinto y gris, respectivamente.


36/6036

Segn la finalidad del gasto, existen diferencias encuanto a si se trata de inversin directa o indirectadirigida a la niez. Por ejemplo, de la inversindirecta cerca del 64.3% corresponde a educacin(USD895.4 millones); el 21.1% se destina a laproteccin social (USD293.2 millones), referidasobre todo al Programa de Asignacin Familiar, yen 2013 sobresale la Secretara de la Presidencia,con USD18.7 millones, de los cuales el 55.5% fueutilizado para la adquisicin de equipo mdico. Sibien esto ltimo puede parecer una labor noble,no debe olvidarse que ello es responsabilidadde la Secretara de Salud. Por su parte, el 8.0%corresponde a salud (USD122.0 millones). Estastres finalidades representan el 93.4% de lainversin directa que se realiza en la NNA.

Por su parte, la mayora de la inversin indirecta(57.0%, unos USD107.4 millones) correspondea la finalidad de salud, sobre todo en lo relativoa los servicios provistos por el IHSS y laSecretara de Salud (en especial en lo referido alsegundo nivel de atencin en salud y servicioshospitalarios). Le sigue, en orden de importancia,la finalidad de asuntos econmicos (13.5%,unos USD24.8 millones), referida a la Direccin

de Ciencia y Tecnologa Agropecuaria, entidadque busca fomentar la agricultura familiar ytransferir tecnologa al rea rural del pas. En estafinalidad tambin se contabilizan las acciones delPrograma Nacional de Desarrollo Rural y UrbanoSostenible.

Para finalizar el anlisis de la inversin enniez y adolescencia, es imperativo echar unvistazo hacia las fuentes de financiamiento. Eneste sentido, debe recordarse que previo a lacrisis financiera internacional el pas gozabade un alto crecimiento econmico que le habapermitido cubrir con impuestos un 77.0% de loscompromisos con la NNA (inclusive, en 2009esa proporcin lleg a ser casi del 90.0%). Sinembargo, las reformas fiscales realizadas entre

2010-2013, que incrementaron los ingresostributarios, no destinaron estos recursos a cubrirlos compromisos con la niez y adolecencia.Si bien la creacin de impuestos con finalidadexclusiva como es el caso de la tasa deseguridad ha significado un aumento de lacarga tributaria a niveles observados previo a lacrisis de 2008-2009, tambin ha implicado que el

Inversin directa e indirecta en la NNA (2007- 2013, crculointerno, inversin directa)


Grfica 9


37/60 37

Fuentes de financiamiento para la NNA por ao


Grfica 10

desarrollo de la niez se empiece a financiar conendeudamiento externo, el cual casi se duplicentre 2011 y 2013, pues pas de USD131.30millones, a USD247.80 millones. Esto en smismo no est mal, pues endeudarse por la NNA

es una justa razn; sin embargo, si no se destinanfondos presupuestarios dirigidos a este grupopoblacional no se cerrar la principal causa de laviolencia en el pas: la falta de oportunidades dela poblacin.

El presupuesto de 2016 destinado ala niez y la adolescencia. El anlisisdel proyecto de presupuesto de 2016 debetener, como enfoque prioritario, la creacin deoportunidades para la niez y la adolescencia.

Ello obedece a que una de las principales barreraspara la efectivi

Una política fiscal que no mejora el presente ni construye el futuro.

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