UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL · respecto del 9.8%, y del 7.8% que registraron en 2010 y...

UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación LXII Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión Av. Congreso de la Unión 66, edificio “G” Piso 2 Col. El Parque, Del. Venustiano Carranza C.P. 15960, México, D.F. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2012 La Economía Mexicana y las Finanzas Públicas en 2012 México, diciembre de 2013. La versión electrónica de este documento se encuentra disponible en el sitio web de la Unidad de Evaluación y Control: http://uec.diputados.gob.mx o www.diputados.gob.mx/UEC

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COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

Presidente Dip. José Luis Muñoz Soria (PRD)

Secretarios

Dip. Kamel Athie Flores (PRI) Dip. Manuel Añorve Baños (PRI)

Dip. Socorro de la Luz Quintana León (PRI) Dip. Lourdes Eulalia Quiñones Canales (PRI) Dip. Mariana Dunyaska García Rojas (PAN) Dip. Elizabeth Oswelia Yáñez Robles (PAN) Dip. Alfa Eliana González Magallanes (PRD)

Dip. Carlos Octavio Castellanos Mijares (PVEM) Dip. Ricardo Mejía Berdeja (MC) Dip. Lucia Garfias Gutiérrez (NA)

Integrantes

Dip. Rubén Acosta Montoya (PVEM) Dip. Javier López Zavala (PRI) Dip. Alfredo Anaya Gudiño (PRI) Dip. José Sergio Manzur Quiroga (PRI)

Dip. Elsa Patricia Araujo de la Torre (PRI) Dip. José Luis Márquez Martínez (PRI) Dip. Victor Manuel Bautista López (PRD) Dip. Heberto Neblina Vega (PAN)

Dip. José Alberto Benavides Castañeda (PT) Dip. Pedro Porras Pérez (PRD) Dip. Minerva Castillo Rodríguez (PRI) Dip. Lizbeth Eugenia Rosas Montero (PRD)

Dip. Verónica García Reyes (PRD) Dip. Martha Leticia Sosa Govea (PAN) Dip. Gerardo Xavier Hernández Tapia (PRI) Dip. Carlos Sánchez Romero (PRI)

Dip. Julio César Lorenzini Rangel (PAN) Dip. José Martín López Cisneros (PAN)

Dr. Alejandro Romero Gudiño Titular de la Unidad de Evaluación y Control

H. HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS

MESA DIRECTIVA

Presidente Dip. Ricardo Anaya Cortés (PAN)

Vicepresidentes

Dip. José González Morfín (PAN) Dip. Aleida Alavez Ruiz (PRD)

Dip. Francisco Agustín Arroyo Vieyra (PRI) Dip. Maricela Velázquez Sánchez (PRI)

Secretarios

Dip. Angelina Carreño Mijares (PRI) Dip. Xavier Azuara Zúñiga (PAN)

Dip. Ángel Cedillo Hernández (PRD) Dip. Javier Orozco Gómez (PVEM) Dip. Merilyn Gómez Pozos (MC)

Dip. Magdalena del Socorro Núñez Monreal (PT) Dip. Fernando Bribiesca Sahagún (NA)

JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA

Presidente Dip. Silvano Aureoles Conejo

Coordinador del Partido de la Revolución Democrática

Dip. Manlio Fabio Beltrones Rivera Coordinador del Partido Revolucionario Institucional

Dip. Luis Alberto Villareal García

Coordinador del Partido Acción Nacional

Dip. Arturo Escobar y Vega Coordinador del Partido Verde Ecologista de México

Dip. Alberto Anaya Gutiérrez

Coordinador del Partido del Trabajo

Dip. Ricardo Monreal Ávila Coordinador del Partido Movimiento Ciudadano

Dip. María Sanjuana Cerda Franco

Coordinadora del Partido Nueva Alianza

Elementos para el Análisis de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012

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CONTENIDO

Presentación ..................................................................................................................................... 7 1. Situación de la economía en 2012 ............................................................................................ 9

1.1 Entorno internacional ........................................................................................................ 9 1.2 Entorno económico nacional ........................................................................................... 11 1.3 Análisis de riesgos para la economía mexicana .............................................................. 16

2. Resultados de las Finanzas Públicas en 2012.......................................................................... 29

2.1 Desempeño de los Ingresos Públicos ............................................................................... 29 2.2 Evolución del Gasto Público ............................................................................................. 40

2.2.1 Contexto general del gasto público ......................................................................... 40 2.2.2 Resultados del ejercicio del gasto ............................................................................ 42 2.2.3 Clasificación económica del gasto ............................................................................ 45 2.2.4 Clasificación funcional del gasto .............................................................................. 49 2.2.5 Clasificación administrativa ...................................................................................... 52

2.3 Situación de la Deuda Pública.......................................................................................... 58 2.3.1 Repunte de la deuda pública .................................................................................... 59 2.3.2 Mayor peso de la deuda interna .............................................................................. 59 2.3.3 Importancia de la deuda del Gobierno Federal ....................................................... 61 2.3.4 Crecimiento del costo financiero ............................................................................. 62

3. Riesgos de las Finanzas Públicas ............................................................................................. 63

3.1 Riesgos relacionados con los ingresos públicos ............................................................... 64 3.2 Riesgos relacionados con el gasto público ...................................................................... 71 3.3 Riesgos relacionados con la deuda pública ..................................................................... 74

4. Fiscalización a la luz de la Reforma Financiera ....................................................................... 79

4.1 Alcances de la reforma .................................................................................................... 79 4.2 Áreas de oportunidad de la fiscalización ......................................................................... 83


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Presentación La Unidad de Evaluación y Control (UEC) de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF), preparó la Serie de documentos denominada “Elementos para el Análisis de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012”, la cual tiene como propósito apoyar la labor de ese órgano legislativo en los trabajos de análisis del Informe del Resultado, que deberá entregar la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a la Cámara de Diputados, a más tardar el 20 de febrero de 2014. El presente, es el primer número de la Serie en comento y tiene por objetivo analizar los principales resultados que reporta la Cuenta Pública 2012 en materia económica y de finanzas públicas. El documento consta de cuatro secciones. En la primera de ellas se realiza un breve recuento del entorno económico nacional e internacional, describiendo los resultados más relevantes de las principales variables clave y algunos riesgos para la economía mexicana. En la segunda sección se revisan los resultados que reporta la Cuenta Pública 2012 en materia de finanzas públicas, analizando, en primera instancia, los indicadores de la captación de ingresos del Gobierno Federal y de los organismos y empresas bajo control directo presupuestario. Enseguida se analiza con mayor detalle la evolución del gasto público en sus distintas clasificaciones (económica, administrativa y funcional), y se incorpora un apartado que analiza los indicadores básicos de la deuda pública. La tercera sección del documento incorpora un breve análisis de diversos riesgos para las finanzas públicas del país, desglosándolos en materia de ingresos, gastos y deuda pública. El documento concluye con una sección dedicada a describir los ordenamientos legales que fueron modificados en el marco de la reforma financiera de 2013, así como algunas áreas de oportunidad para la fiscalización superior de la Cuenta Pública.


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1. Situación de la economía en 2012

1.1 Entorno internacional Durante 2012, la economía mundial registró un crecimiento promedio de 3.2%, cifra que contrasta con el 5.2% de 2010 y con el 3.9% de 2011. Las economías avanzadas registraron un crecimiento de 1.5%, nivel también menor que los dos años previos. La zona euro registró un crecimiento negativo en 2012 de -0.6% en términos reales, tendencia que también presentaron los países de la Unión Europea, cuyo PIB experimentó una caída de -0.3%. Los países de economías emergentes y en vías de desarrollo registraron un menor crecimiento que años anteriores, ya que en promedio, su PIB real creció 4.9%, inferior al 7.5% alcanzado en 2010 y al 6.2% de 2011. Los países de Europa central observaron una mayor desaceleración, ya que el PIB creció a una tasa de sólo 1.4% real, que contrasta con el 5.4% obtenido por ese conjunto de naciones en 2011. Los Países de la Commowealth también registraron una desaceleración importante al registrar una tasa positiva de crecimiento del 3.4%, claramente inferior a la de 8% observada en 2011. Los países en desarrollo de Asia, que venían registrando tasas muy elevadas de crecimiento económico durante varios años, para 2012 experimentaron también una desaceleración al crecer en 2012 a una tasa real del PIB de 6.4%, la cual se compara muy desfavorablemente respecto del 9.8%, y del 7.8% que registraron en 2010 y 2011, respectivamente. Los países de Latinoamérica y el Caribe también registraron desaceleración económica; la tasa promedio del PIB real de la región para 2012 fue de 2.9%, menor a la obtenida en 2010 que fue de 4.6%. Asimismo, la región de África Subsaharia experimentó una leve desaceleración al crecer en 2012 a una tasa real del PIB de 4.9%, menor que el 5.5% de 2010. Es un hecho que el desempeño económico positivo que experimentaron algunas regiones específicas del mundo en 2012, no fue suficiente para compensar la desaceleración económica mundial. Destaca el crecimiento de los países del Medio Oriente con un PIB real de la región que se incrementó a una tasa de 4.6% en 2012, una variación superior a la de 2011. Por su parte, Estados Unidos, principal socio comercial de México, registró un repunte de su economía, al crecer su PIB a una tasa real de 2.2%, superior a la obtenida en 2011 que fue de 1.8%. Sin embargo, el anuncio de la Reserva Federal de mantener en 2012 su programa de facilidad crediticia y alargarlo en todo 2013, indica que no son buenas las expectativas de recuperación de la economía estadounidense y que en todo caso será un proceso muy lento.

La Economía y las Finanzas Públicas en 2012

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Los principales factores que incidieron en la desaceleración económica mundial fueron, entre otros, los siguientes:

Mayor volatilidad de los mercados financieros sobre todo en el segundo semestre de 2012, que no fue compensado por el repunte de los mercados accionarios al cierre del año. El impacto de los estímulos monetarios que aplicaron algunos países como Japón no fue suficiente dada la magnitud de la crisis;

Un proceso constante y continuo de desapalancamiento financiero de Europa, asociado al desendeudamiento de los agentes económicos de esa región, y en el que influyó también una mayor incertidumbre de la zona euro respecto de la magnitud del ajuste fiscal de los Estados Unidos;

Incremento de las restricciones de la liquidez monetaria por la enorme presión de los requerimientos de capital de los bancos de la zona euro con motivo de las nuevas reglas de capital de Basilea III.

Durante gran parte de 2012, se incrementó la incertidumbre mundial sobre la magnitud del ajuste fiscal de los Estados Unidos, cuya consideración por el Gobierno del Presidente Obama fue sometida a una intensa politización por los agentes económicos, que alcanzó momentos graves en 2013;

La Reserva Federal mantuvo su política monetaria acomodaticia ante la debilidad de la economía de Estados Unidos, y ante las persistentemente elevadas tasas de desempleo

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2007-2012

Total del mundo 5.3 2.7 -0.4 5.2 3.9 3.2 3.3Economías Avanzadas 2.7 0.1 -3.4 3.0 1.7 1.5 0.9Euro Área 3.0 0.4 -4.4 2.0 1.5 -0.6 0.3Grupo de los 7 2.2 -0.3 -3.8 2.8 1.6 1.7 0.7Grupo de los 7 y Euro Área 5.0 1.7 -1.1 5.9 3.2 1.9 2.8Unión Europea 3.4 0.6 -4.4 2.0 1.7 -0.3 0.5Mercados emergentes y economías en desarrollo 8.7 5.8 3.1 7.5 6.2 4.9 6.1Europa Central 5.4 3.2 -3.6 4.6 5.4 1.4 2.7Países de la Commonwealth 8.9 5.3 -6.4 4.9 4.8 3.4 3.5Países en desarrollo de Asia 11.5 7.3 7.7 9.8 7.8 6.4 8.4Asia Grupo de los 5 6.2 4.7 1.8 7.0 4.5 6.2 5.1Latinoamérica y el Caribe 5.7 4.2 -1.2 6.0 4.6 2.9 3.7Medio Oriente, África del Norte, Afganistán y Pakistán 5.9 5.0 2.8 5.2 3.9 4.6 4.6Medio Oriente y África del norte 6.0 5.0 3.0 5.5 3.9 4.6 4.7África Subsahariana 7.1 5.7 2.6 5.6 5.5 4.9 5.2México(1) 3.3 1.2 -6.0 5.3 3.9 3.9 1.9Estados Unidos (2) 1.9 -0.3 -3.1 2.4 1.8 2.2 0.8

Fuentes: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2013(2) Datos de Economic Report of President

EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA MUNDIAL 2007-2012

REGIONESTASA DE VARIACIÓN DEL PIB

(1) Datos de Banco de México


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que han cedido muy poco. Esta política monetaria, fue seguida por un número relevante de bancos centrales de países avanzados, y fue acompañada de una política de tasas de interés menores de 1% y la aplicación de estímulos fiscales y monetarios.

La política de estímulos económicos no fue generalizada en Europa, por el contrario, en algunos países como España, se establecieron medidas severas de ajuste fiscal, que hicieron que la economía de esa región experimentara un crecimiento económico negativo.

En el contexto de debilidad macroeconómica, la tasa de inflación mundial fue a la baja.

1.2 Entorno económico nacional Durante 2012, la economía mexicana, medida a través del PIB, registró un crecimiento de 3.9%, cifra igual a la obtenida en 2011. Evidentemente, el desempeño económico de los últimos tres años, no ha sido suficiente para revertir los efectos de la crisis de 2009, razón por la que en el periodo 2007-2012, la economía mexicana sólo pudo crecer 1.9% promedio anual, nivel mucho menor al experimentado por la economía mundial, y también muy por debajo del promedio registrado por los países asiáticos y de Latinoamérica. En 2012, prácticamente todos los rubros de la oferta y demanda agregada se contrajeron respecto de 2011. La desaceleración económica mundial y la mayor volatilidad de los mercados financieros internacionales, afectaron el crecimiento y, aunque la economía mexicana registró resistencias, el ritmo de recuperación de las actividades productivas locales fue afectado, lo que derivó inicialmente de menores tasas de expansión de las exportaciones manufactureras y, posteriormente, de la transmisión de este choque a algunos componentes de la demanda interna, siendo el declive con más impacto el del sector automotriz.


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En el año, se observó cierta recuperación en las cifras de personal ocupado, especialmente en los primeros tres trimestres del año (con un ligero declive hacia el final del IV), a pesar de lo cual, el ingreso promedio real de los trabajadores continuó en descenso durante la mayor parte de 2012. Por su parte, el índice de la masa salarial real registró cierta recuperación, pero ubicándose muy por debajo del nivel mostrado en 2007, antes de la crisis. En este sentido, la masa salarial del país, perdió participación como proporción del PIB: en el año de la crisis (2009), esa participación se ubicó en alrededor de 28% del PIB y ha continuado estancada. La oferta agregada creció en 2012 a un ritmo de 4.0% en términos reales, una tasa menor que la de los dos años previos, lo que se asoció en medida importante a la desaceleración de las importaciones, dado que el crecimiento del PIB se mantuvo constante en 3.9%, ya que las compras al exterior crecieron 4.1%, muy lejos del 19.6% alcanzado en 2010 y del 7.1% de 2011. Por su parte, la demanda agregada de la economía se desaceleró respecto de años anteriores, al crecer 4.0% en 2012, por debajo de las tasas de crecimiento registradas en 2010 y 2011. Todos los componentes de la demanda agregada registraron desaceleración: el consumo total creció en 3.1%, contra 4.0% en 2011, con una caída generalizada de los componentes de consumo público y privado; la inversión total creció en 5.9%, una tasa menor al 8.1% de 2011, con una afectación seria en la inversión, que pasó de 13.9% en 2011 a 5.4% en 2012; el gasto de inversión se mantuvo relativamente elevado, incentivado por la inversión pública, que pasó de una tasa de crecimiento negativo en 2011 de -6.9% a una expansión del 7.3% en 2012. En este escenario de desaceleración de los componentes de la demanda agregada, las exportaciones crecieron a 4.6%, un ritmo menor que el de 2010 que fue de 21.6%, y de 2011 que fue de 7.5%.

Oferta

PIB


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En el caso de la evolución de las exportaciones debe señalarse que la desaceleración experimentada en el año 2012, obedeció más, a una caída de la contribución de la variable precio en el valor de dichas exportaciones, lo que representó una mayor participación del volumen físico en el valor de dichas exportaciones.

No obstante, no deja de llamar la atención que después de la crisis de 2009, se esperaba una recuperación sostenida de las exportaciones, situación que no ha podido confirmarse y las tasas de crecimiento siguen siendo menores.

En materia financiera, Banxico adoptó una política acomodaticia respecto de la política fiscal, lo cual puede corroborarse por el aumento de la base monetaria como proporción del PIB, que en 2011 fue de 55.6% del PIB, y en 2012 fue de 60.4%, un incremento de 4.8 puntos porcentuales

2008 2009 2010 2011 20121.5 -9.1 8.5 4.7 4.01.2 -6.0 5.3 3.9 3.92.6 -18.4 19.6 7.1 4.11.5 -9.1 8.5 4.7 4.01.6 -5.8 4.6 4.0 3.11.7 -7.2 4.9 4.4 3.31.1 3.2 2.3 2.1 1.55.5 -11.8 0.3 8.1 5.91.7 -16.7 -0.4 13.9 5.4

20.3 4.5 2.3 -6.9 7.3Exportaciones 0.5 -13.5 21.6 7.5 4.6 Pública

Fuente: Banco de México, Informe Anual 2012

II. Demanda AgregadaConsumo Total Privado PúblicoInversión Total Privada

OFERTA Y DEMANDA AGREGADA Variación % anual real

ConceptosI. Oferta Agregada PIB Importaciones


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del PIB;1

la política de Banxico se evidencia por el fuerte crecimiento de los billetes y monedas en poder del público, un componente crucial de la base monetaria.

Asimismo, la tasa objetivo de interés que determina Banxico se mantuvo constante en 4.50% anual, el mismo nivel prácticamente desde 2010, por lo que la tasa real de interés de esa tasa objetivo se redujo, convirtiéndose en un factor de estímulo a la economía. Analistas financieros han afirmado que Banxico ha apoyado, desde 2012, la política fiscal del gobierno que se está alejando del concepto de déficit fiscal cero, y que ello es censurable. Sin embargo, esa política monetaria del Banco Central no debe sorprender, si consideramos que los bancos centrales de los países avanzados, están apoyando una política fiscal contra-cíclica; por ejemplo, Bernanke, el presidente de la Reserva Federal declinó retirar su política de facilidad monetaria, denominada Quantitative Easing (QE) y en 2012 Bancos Centrales como el de Japón aplicaron una expansión monetaria. En un contexto de debilidad de la demanda agregada, no es censurable la política contra-cíclica, ya sea mediante expansión monetaria, o bien manteniendo fija la tasa nominal objetiva de interés establecida por Banxico dejando que la tasa real disminuya, o manteniendo el gobierno en déficit fiscal moderado. Para 2012, el déficit fiscal del gobierno, incluida la inversión de Petróleos Mexicanos (PEMEX), se ubicó en 2.58 puntos porcentuales del PIB; equivalente a 400 mil 648.5 millones de pesos. Sin embargo, si se deja fuera a la inversión de Pemex, el déficit fiscal se reduce a 90 mil 699.3 millones de pesos, que representa 0.59% del PIB, porcentaje que se compara de manera favorable respecto al déficit fiscal de 2011 que fue de 0.63%. La expansión fiscal y monetaria de 2012, atenuó la desaceleración económica y constituyó una respuesta contra-cíclica más oportuna, que la respuesta que dieron el gobierno y banco de México en la crisis 2008-2009, y que significó una de las recesiones más graves de la historia económica de México, incluso dicha expansión, ocurrió sin que se haya presionado sobremanera el objetivo inflacionario. Es importante señalar que después la crisis 1994-1995, el Banco de México adoptó el régimen de objetivos inflacionarios flexibles (ROIF) conocido en la literatura inglesa como Inflation Targeting (IT). Bajo este régimen, si hay presiones de demanda, que pueden traducirse en presiones inflacionarias, Banxico establece una política de cortos, en la que el efecto final es incrementar la tasa de interés objetivo, para aliviar dichas presiones. Si por el contrario, la economía presenta debilidad de la demanda agregada, Banxico establece una tasa objetivo menor, para incentivar el gasto y la producción, sin que ello genere indebidas presiones inflacionarias dado que la economía presenta elevados índices industriales de 1 Midiendo el saldo promedio de la base monetaria en el año como proporción del PIB.


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capacidad instalada ociosa, que al incentivarse la demanda se reducen, ello se debe a que la oferta agregada no es vertical, sino que tiene pendiente positiva, de tal manera que el desplazamiento positivo de la demanda se cubre con producción y no con precios. Es importante señalar, que el ROIF, no fue adoptado súbitamente por Banxico, sino que se requirieron de varias etapas, en las que se definieron estrategias y metas de corto y largo plazo, y que hasta ahora ha demostrado ser un instrumento flexible que puede coadyuvar a una política monetaria contra-cíclica sin poner en riesgo los objetivos inflacionarios. El ROIF o IT, es un instrumento flexible, que permite incluso modificar el objetivo de inflación de mediano plazo, pero estableciendo un programa de acciones al término de las cuales se tenga que retornar al objetivo de inflación de largo plazo. Lo importante es que, con las acciones monetarias de 2012, Banxico no excedió el objetivo de inflación, que es de 3% más menos un rango de fluctuación de hasta un punto porcentual. La inflación en 2012 fue levemente inferior a los 4 puntos de límite superior, ubicándose en 3.57% anual, por encima de la meta anual estricta de inflación del banco central, pero dentro del rango de fluctuación permitido (3%, con una variación de un punto porcentual en ambos sentidos).

Por otro lado, durante 2012, el tipo de cambio con respecto al dólar experimentó una apreciación nominal del 7.9%; sin embargo, en las tres primeras semanas de mayo se observó una depreciación significativa, debido a que se reavivó la aversión al riesgo de los agentes económicos asociada con la crisis económica y sobre todo con la política en Grecia y los temores del contagio de los problemas financieros a otros países europeos.


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En los primeros 21 días del año, el peso mexicano se depreció de 13.0 a 13.8 pesos por dólar. La cotización promedio del año muestra una depreciación nominal de 7.9% con relación a la observada durante 2011, sin que esta depreciación ejerciera una presión adicional excesiva sobre el objetivo inflacionario.

1.3 Análisis de riesgos para la economía mexicana Los riesgos financieros pueden ser de carácter macroeconómico (internos y externos) como de carácter microeconómico (internos y externos). La tabla siguiente muestra los factores más relevantes que pueden poner en riesgo al sistema financiero mexicano, y resulta relevante examinar.

RIESGOS DEL SISTEMA FINANCIERO DE MÉXICO

Riesgo Modalidad de riesgo

Evolución económica internacional adversa Choque macroeconómico externo

Política Fiscal de EUA Choque macroeconómico externo

Política monetaria de EUA Choque macroeconómico externo

Precio del petróleo Choque macroeconómico externo

Balance fiscal Choque macroeconómico interno Expansión financiera elevada (toma de riesgos de los intermediarios bancarios)

Factor microeconómico

Gestión de riesgos deficiente (riesgo de crédito, de mercado o financiero riesgo de liquidez, riesgo operativo, otros)

Factor microeconómico (que puede convertirse en macroeconómico)

Regulación deficiente Factor microeconómico

Incentivos económicos inadecuados para la toma de riesgos Factor microeconómico Fuente: Elaboración propia de la UEC.

Evolución económica internacional adversa

Como consecuencia de las medidas contra-cíclicas y de las medidas de rescate financiero instrumentadas por la mayoría de los gobiernos del mundo para enfrentar la crisis financiera que estalló en agosto de 2007, los países más afectados por la crisis y por dichas medidas, incrementaron sus coeficientes deuda/PIB de manera significativa. España, antes de la crisis, tenía un coeficiente de 30.7% del PIB en 2006, y cerrará en 2012 con un porcentaje de 78.6% (casi 50 puntos porcentuales del PIB de aumento); Portugal tenía en 2006, un coeficiente de 58.6%, y terminará en 2012 con un porcentaje de 113.2% (54.6 puntos porcentuales del PIB de aumento). Irlanda es un caso dramático, al pasar de un coeficiente deuda/PIB de 12.1% en 2006 a 103% en el año que está por finalizar (90.9 puntos porcentuales del PIB de aumento). En tres países claves del mundo avanzado, Reino Unido, Estados Unidos y Japón, sus coeficientes deuda/PIB se incrementaron notablemente, al pasar de 37.8%, 48.6% y 81.0% en


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2006 a 83.7%, 83.8% y 135.4%, respectivamente. Los incrementos correlativos fueron de 45.9 puntos porcentuales del PIB para el Reino Unido, de 35.1 puntos para Estados Unidos y de 54.4 puntos porcentuales del PIB para Japón. Estos crecimientos del coeficiente de deuda pública como proporción del PIB, están planteando escenarios internacionales complejos. En primer lugar, producto de la instrumentación de distintos programas de austeridad en el año 2012, que se instrumentaron para contener los masivos endeudamientos públicos creados por los rescates financieros, se registró una pérdida de vigor de la economía mundial, con crecientes desequilibrios regionales. La economía mundial creció en el 2012 a una tasa de 3.2% menor a la observada en 2011 que fue de 3.9%. Los países avanzados crecieron a una tasa modesta de 1.5%, con un negativo crecimiento de los países de la zona euro (-0.6%). En los países emergentes se registró una desaceleración, al pasar de un crecimiento de 6.2% en 2011 a un crecimiento menor de 4.9% en el 2012, y aunque el principal socio comercial de México, Estados Unidos, experimentó una recuperación económica en el año en comento (2.2%), fue menor a lo esperada.

Impactos en la economía mexicana de la debilidad económica internacional Los mayores efectos de la desaceleración de la economía mundial y del crecimiento moderado de Estados Unidos, que se iniciaron en 2012 se resintieron en la economía mexicana en el 2013. En todo caso, la economía mexicana se desaceleró a partir del segundo semestre de 2012 y ha proseguido dicha tendencia. Si consideramos en conjunto, la crisis de 2009 y el desigual crecimiento que le siguió, se aprecia una tasa modesta de crecimiento de México para el periodo 2007-2012 de sólo 1.9%. La desaceleración económica de México se concretó en un entorno de mayores riesgos para el sector financiero; en primer lugar, una disminución del potencial de crecimiento de la intermediación crediticia bancaria, lo que se manifestó en una reducción de su crecimiento tendencial que fue mayor al del crecimiento del PIB. En el 2012, como proporción del PIB la oferta crediticia se incrementó en casi un punto porcentual del PIB respecto del año precedente, una tasa modesta si se piensa en el crecimiento del ahorro total del país. Otra manifestación de una desaceleración económica es el incremento (aunque moderado) de los riesgos crediticios experimentados por los intermediarios. En 2012, si bien aumentaron algunos indicadores de riesgos de la cartera crediticia del sistema bancario, no se presentaron riesgos de carácter sistémico. El índice de morosidad de la cartera de la banca comercial que opera en México, se incrementó de 2.45% en el 2011 a 2.53% en el ejercicio 2012, mientras que la estimación preventiva de riesgos crediticios como proporción de la cartera total aumentó marginalmente en 0.01% en el lapso considerado.


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Los indicadores de riesgos de la cartera crediticia total otorgada por los bancos a las empresas, y al gobierno federal revelan que el riesgo es estable y reducido. Llama la atención que no obstante que el sistema bancario es el principal financiador de las entidades y municipios, los riesgos que representa la cartera en términos de la estabilidad del sistema bancario son bajos. El índice de morosidad (IMOR) pasó de 0.01% en 2011 a sólo 0.16 % en 2012. Los rubros de la cartera crediticia de los bancos que operan en México que presentaron más riesgos en 2012 son: créditos al consumo, tarjeta de crédito, y crédito personal. Si se miden los riesgos crediticios de manera estricta, (estimación preventiva de riesgos crediticios -EPRC-), éstos rondaron los dos dígitos (entre 9.4% y 11.5%), aunque con una disminución en 2012 respecto de 2011. Para 2012, destaca el crecimiento del riesgo del crédito a la nómina, medido por el índice de morosidad, que pasó de 2.62% en 2011 a 4.05% en el año 2012. Medido por el indicador EPRC, el riesgo a diciembre de 2012 fue de 6.98% un avance de 0.34% respecto de 2011. Es importante señalar que el índice del crédito a la nómina EPRC no es tan elevado, como el de tarjeta de crédito o de crédito personal, debido a que tiene mejores garantías (el crédito se descuenta por nómina); sin embargo, el crédito a la nómina se incrementó de manera significativa en el año 2011, y el riesgo sistémico potencial de este tipo de crédito se elevó con la desaceleración de la economía mexicana en 2012, en virtud de que con la crisis las personas dejan de pagar el crédito que no tiene garantía. En este sentido, una expansión del crédito a la nómina con una macroeconomía que se debilita puede generar un riesgo sistémico, al incrementar los incumplimientos en la cartera de crédito total del consumo. El mecanismo de contagio sistémico es el siguiente: El crédito a la nómina si bien no está respaldado por una garantía física, tiene un mecanismo automático de cobro que disminuye los riesgos de manera considerable, y tiene que ver con el hecho de que la empresa hace el descuento sobre la nómina. Ante esta circunstancia, las personas difícilmente dejan de pagar el crédito a la nómina (a menos que sean despedidas). Sin embargo, si se expande este tipo de crédito en un contexto en se presentan choques macroeconómicos que aumenten el riesgo de desaceleración de la economía, el patrimonio y los ingresos de las personas empeoraran, dejarán de pagar los créditos que no tienen garantía; estos incumplimientos se fortalecen debido a que la aplicación incesante del mecanismo de cobro del crédito a la nómina por la empresa retenedora, hace que los trabajadores se vean forzados, ante la caída de sus ingresos, a no pagar los créditos obtenidos sin garantía, pero el crédito a la nómina no se ve afectado; por ello, una expansión del crédito a la nómina seguida de una desaceleración económica (choque macroeconómico) se expresa en un aumento de la cartera vencida del crédito revolvente al consumo, lo que debilita a los bancos.


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Si la desaceleración prosigue hasta convertirse en una recesión (dos trimestres económicos consecutivos de descenso del PIB), otra clase de crédito como el hipotecario se contamina, las pérdidas se acumulan y la estabilidad de los bancos comienza a mermarse. Por lo tanto, una expansión indebida del crédito a la nómina puede generar efectos negativos en la cartera de créditos revolventes al consumo. Esto que antes de 2007 no era muy aceptado por los reguladores y el pensamiento convencional, fue reconocido claramente por las autoridades de regulación de México en 2012. En el Informe anual del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero (2012) se señaló claramente el riesgo de expansión del crédito a la nómina en los términos siguientes:

“En contraste, el crédito de nómina tuvo un crecimiento nominal del 66.6% de febrero a diciembre de 2011, periodo en el cual el número de instituciones participantes en este segmento de crédito pasó de 11 a 16. Estas altas tasas de crecimiento y acelerada incursión de nuevos bancos en el negocio podrían resultar en aumentos importantes en los índices de morosidad del crédito al consumo y por tanto constituyen una señal de alerta”.

Por otro lado, resulta relevante analizar el comportamiento del riesgo de crédito a la vivienda. Medido como índice de morosidad (IMOR), al cierre de diciembre 2012 el indicador mostraba un valor de 3.44% lo que representó una mejora respecto de 2011 que fue de 3.65%. Este índice revela una cartera vencida elevada, pero en proceso de control; sin embargo, hay riesgos latentes pues mientras no se resuelva el problema de las grandes empresas de construcción, como GEO, y prosiga la desaceleración económica, está latente un problema de agravamiento de la cartera vencida, por lo que constituye un foco amarillo de la economía. Por su parte, el índice de estimación preventiva de riesgos crediticios de la vivienda bajó de 1.87% en diciembre de 2011, a 1.65% en diciembre de 2012; este indicador se reduce respecto del índice de morosidad (IMOR) debido a la garantía del inmueble. No obstante que hay más incumplimientos crediticios, los bancos tienen mayor protección por la garantía hipotecaria. Los dos indicadores de riesgos crediticios en el caso de la vivienda, no reflejan la totalidad de los riesgos, debido a que no se incluye la rotación de reestructuraciones de los créditos a la vivienda, que practican los bancos e instituciones como el INFONAVIT y FOVISSSTE con un entorno de debilitamiento macroeconómico, con ello el incremento de esta rotación revelaría problemas de flujo en el sector crediticio del país, con lo que se incrementaría el riesgo de liquidez del sistema. Indudablemente, la anterior constituye una ventana de oportunidad para la fiscalización superior a efecto de verificar la forma en que las autoridades de supervisión y regulación financiera están controlando los riesgos sistémicos asociados con la vivienda. En lo que concierne a la banca de desarrollo, ésta registró en lo general niveles muy bajos de riesgo crediticio, lo que se refleja en índices de morosidad menores al 1%. La excepción es la


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Sociedad Hipotecaria Federal, que registró en 2012 un severo deterioro en el índice de morosidad2

al pasar de 21% en 2011, a 27.3% en 2012.

Es de llamar la atención que la desaceleración de la economía mexicana de 2012, y el bajo crecimiento estructural de las últimas décadas, obligó a la actual administración, a proponer al Congreso una serie de reformas estructurales (laboral, educativa, financiera, hacendaria, telecomunicaciones, política, energética) que está culminando al cierre del ejercicio fiscal 2013 de manera favorable. El perfil y orientación con que se han diseñado estas reformas, los objetivos ambiciosos que se proponen, las dudas que suscitan son para bien o mal, un parteaguas histórico por sus implicaciones. Este cambio estructural, requiere, sin duda, de un nuevo Programa Estratégico de Fiscalización Superior 2014-2018 a cargo de la ASF.

2 El único indicador general riesgo de crédito calculable por la CNBV respecto de los bancos de desarrollo. En su informe la CNBV no estima el indicador EPRC.

dic-11 dic-12 dic-11 dic-12

Banca Comercial Privada Total 2.45 2.53 4.68 4.69Cartera total a empresas 2.17 2.1 4.14 4Cartera total a entidades financieras 0.09 0.09 2.35 3.12Cartera total a entidades gubernamentales 0.01 0.11 1.48 1.43Cartera total a entidades y municipios 0.01 0.16 N.D. N.D.Otras entidades gubernamentales 0.0 0.0 N.D. N.D.Crédito al consumo 4.14 4.72 9.47 9.42Tarjeta de crédito 4.86 4.82 12.08 11.5Crédito personal 5.31 6.41 10.37 10.6Operaciones de arrendamiento capitalizable 7.41 10.43 4.44 7.61Otros créditos al consumo 4.69 5.57 5.31 6.66Crédito a la Nómina 2.62 4.05 6.64 6.98Crédito a la vivienda 3.65 3.44 1.87 1.65Banca de Desarrollo

Nafin 0.18 0.13 N.D. N.D.Banobras 0.29 0.17 N.D. N.D.Bancomext 0.8 0.09 N.D. N.D.Sociedad Hipotecaria Federal 21.0 27.33 N.D. N.D.Banejercito 0.34 0.39 N.D. N.D.Bansefi - N.D. N.D.

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la CNBV, 2011-2012.

EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE RIESGO CREDICTICIO DEL SISTEMA BANCARIO DE MÉXICO 2011-2012

Instituciones

Índice de morosidad (Cartera vencida/ cartera total)

-porcientos-

Estimación preventiva de riesgos crediticios (EPRC)/ cartera Total

-porcientos-


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Incertidumbre de la situación de Europa y de la política monetaria y fiscal en EE.UU. e inestabilidad de los flujos de capitales

De acuerdo con datos del Banco de México, en los últimos años la participación de los inversionistas internacionales en los mercados de deuda soberana denominada en moneda local de las economías emergentes, ha aumentado de manera significativa, llegando a representar más del 50% del saldo de la deuda soberana de países como Polonia e Indonesia, alrededor del 30% en México, Sudáfrica y Turquía y del 20% en Brasil.3

Este flujo de entrada de capital externo es de corto plazo, por lo que un cambio en el entorno económico del país receptor, o de los países avanzados, que implique una percepción mayor de riesgos en el país receptor y una mejor percepción de los países avanzados genera una salida inmediata de esos recursos, es lo que se denomina flight to safety (o flyght to quality). La incertidumbre de los flujos de capitales se asocia a la volatilidad de las tasas de rendimiento de los bonos por la concentración de compras de bonos soberanos de parte del capital extranjero. Por otro lado, para una mejor comprensión de estos riesgos, hay que considerar que el flujo de capitales en forma de cartera que ha fluido a los países emergentes y México incluido es de corto plazo, debido a lo siguiente:

• La toma de decisión de los administradores de cartera de los fondos extranjeros sobre la permanencia de la inversión es de corto plazo por las condiciones siempre cambiantes de los entornos políticos y económicos;

• La inversión es de corto plazo, porque hay una constante volatilidad de los diferenciales de primas de riesgo de los bonos soberanos, especialmente en los países emergentes, y ahora a partir de 2007 con la crisis financiera, la volatilidad se ha extendido a algunos países avanzados. Esta incesante volatilidad de los diferenciales de los bonos de deuda soberana hace que sea atractivo cambiar continuamente el portafolio de inversión de los bonos soberanos hacia aquellos que se considere están sobrevaluadas las primas de riesgo;

• Los administradores de fondos internacionales (hedge funds, mutual funds, private equity funds, sovereigne funds, bancos centrales) están desarrollando estrategias activas de gestión de portafolios (active managment) dejando las estrategias pasivas de gestión (pasive managment).4

3 Banxico “Reporte sobre el sistema financiero a septiembre de 2013 (página 12).

Una gestión más activa de los fondos, implica un enfoque de corto

4 No está claro en una perspectiva de largo plazo que tendencia prevalecerá, por ejemplo, el fondo soberano petrolero de Noruega en el 2006 decidió desarrollar estrategias activas de gestión de su portafolio, pero fue duramente golpeado en los rendimientos del fondo en el 2007-2009, generando pérdidas cuantiosas, por ejemplo tenía recursos colocados en bonos emitidos por Lehman Brothers, el banco que en 2008 fue declarado en bancarrota. Actualmente, la gestión del fondo soberano es más cautelosa. Los recursos de las Siefores de México se abrieron con cambios en la


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plazo, para estar rebalanceando o ajustando la cartera en función de las expectativas sobre los diferenciales de precios de los bonos soberanos;

• Los administradores de fondos internacionales que manejan dólares o monedas extranjeras (euros, francos suizos) al invertir en CETES u otro bono soberano en México, lo hacen por un corto plazo debido a lo siguiente: previo al momento de la inversión tiene que haber una operación de canje de moneda extranjera por pesos mexicanos, y habitualmente para protegerse de una devaluación, los administradores de carteras de fondos internacionales adquieren una cobertura cambiaria, esto lo hacen en el mercado regulado o en el mercado no regulado (denominado OTC) y pueden utilizar una amplia gama de instrumentos de cobertura futuros, forwards, swaps, opciones o una combinación de todos los instrumentos derivados. Estos instrumentos derivados, los más líquidos se negocian preferentemente en el corto plazo, los menos líquidos y menos atractivos operan en el mediano y largo plazo, al optar por instrumentos líquidos, por la necesidad de reajustar los portafolios constantemente en función de la volatilidad de los diferenciales de tasas de los bonos soberanos la decisión de inversión tiende a concentrarse forzosamente en el corto plazo.

Por el peso que tiene Estados Unidos, las decisiones de política monetaria y fiscal impactan en primer lugar a los rendimientos de los bonos soberanos, lo que se traduce en ajustes de la cartera de inversión de los fondos internacionales, implicando que los capitales fluyan y refluyan constantemente de un país a otro. Países como Brasil, Francia y Argentina, entre otros, han establecido ciertos tipos de controles a estos movimientos; en realidad, el impuesto Tobin más que una medida tributaria, fue diseñada por su autor –el premio nobel de economía James Tobin– para suavizar los movimientos de entradas y salidas de capitales. Las autoridades de México en 2012 optaron por no realizar ningún tipo de control a los movimientos de capitales. ¿Qué eventos relevantes se generaron en 2012 que pudieran incrementar el riesgo país de México y alentar salidas de capitales? En primer término, la evolución económica de Europa, en la que se presentaron dudas a mitad de año en el tema de la consolidación fiscal de los países europeos más afectados por la crisis (España, Grecia, Portugal, Italia), las cuales fueron disipándose marginalmente hacia finales del año. En segundo lugar, la política fiscal de Estados Unidos, en la cual los mercados financieros percibieron incertidumbre y soluciones temporales en torno al tema del techo de la deuda de ese país. En tercer lugar, pero no menos importante, la incertidumbre que se presentó sobre el rumbo de la política monetaria estadounidense (aunque más lo estuvo en el primer semestre de 2013), en el que los principales medios financieros del mundo especularon con la idea de que el

legislación a una gestión más activa de los recursos, la consecuencia ha sido pérdidas relevantes en el portafolio en el 2008-2009 y ahora en el 2012.


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presidente de la Reserva Federal abandonaría el programa especial de expansión monetaria denominado Quantitative Easing (QE), que implicaría en principio una disminución de la compra de Bonos del Tesoro y de los bonos comprometidos en el QE. Lo que sucedió fue que al incrementarse la expectativa de una disminución de compra de bonos por parte de la Reserva Federal en el mercado de valores de Estados Unidos, el rendimiento de los mismos aumenta, lo que hace atractiva la compra de bonos en el mercado de Nueva York y el capital colocado en los bonos soberanos de los países emergentes emigra a ese mercado de manera ágil. Este riesgo puede volver a presentarse en 2014 si se confirma el repunte de la economía de Estados Unidos. Es de llamar la atención que los rendimientos de instrumentos financieros relacionados con los bonos soberanos de Estados Unidos son el principal determinante de la volatilidad del rendimiento de los bonos soberanos de deuda de México. Así, un aumento de la tasa swap a 10 años de Estados Unidos5

es el principal factor de la volatilidad del rendimiento de los bonos soberanos de México, de ahí el impacto de la política fiscal y monetaria de ese país.

Cabe señalar que una mayor volatilidad de la tasa de interés de los bonos soberanos, al afectar los flujos de capitales, incide en el tipo de cambio; si hay entrada de capitales, el peso se revalúa, y si hay salida el peso se devalúa. Si hay salida de capitales, y el tipo de cambio se deprecia, entonces los precios de los bienes comerciales se afectan y si inciden en el índice general de precios se afecta la tasa de inflación.

Precio del petróleo Debido a que los ingresos fiscales del gobierno federal dependen de más de un tercio de los ingresos petroleros, una variación del precio afecta sensiblemente los ingresos fiscales de la Nación; si el precio del petróleo se colapsara y se ubicara permanentemente en un nivel bajo, habría un riesgo de finanzas públicas, pues se generaría un boquete permanente que tendría que ser resuelto mediante mayores impuestos o mediante una reducción del gasto público. En el plazo de un año, el riesgo de la caída del precio del petróleo está cubierto por la cobertura petrolera, en este caso, el riesgo se presenta sólo si la caída es continua. En 2012 el precio de la mezcla mexicana de exportación fue de 101.8 dólares el barril; por segundo año consecutivo su nivel fue superior a la barrera de los 100 dólares. Asimismo, para los primeros diez meses de 2013, el precio se ubicó en 100.2 dólares el barril. Si las condiciones económicas mejoran, es posible que siga fuerte el precio del petróleo.

5 Los swaps son un instrumento derivado que refleja contratos de largo plazo, Se puede demostrar que un swaps es una sucesión de contratos forward (contratos pactados hoy a una fecha futura con un precio a futuro fijado hoy. Si el forward se refiere a los bonos soberanos estamos hablando de la tasa de interés de largo plazo, si es un swap de tasa de interés, estamos hablando de un conjunto intertemporal de tasas de interés forward a distinto plazo.


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Balance fiscal El balance fiscal es el segundo determinante de la volatilidad de los rendimientos del bono soberano de México. Un empeoramiento del balance, puede incrementar la tasa de interés de los bonos del gobierno, encareciendo el costo de la deuda y propiciando la fuga de capitales. Un mejoramiento en el balance fiscal puede traer una disminución de la tasa de interés de los bonos soberanos. Esta relación no es lineal, puede suceder que ante una crisis, el gobierno instrumente una política fiscal expansiva que deteriore el balance fiscal, pero a cambio consiga evitar una grave recesión económica. En 2012, el balance económico del gobierno y el balance presupuestario fueron negativos y superiores a lo observado; el primero registró un déficit de 403.6 miles de millones de pesos, y el segundo un déficit de 405.5 miles de millones de pesos,6

situación que no preocupó en demasía a los mercados financieros.

Expansión de la cartera crediticia Una expansión imprudente de la cartera crediticia puede tener consecuencias desastrosas para un país, produciendo al colapsarse el ciclo crediticio en una pérdida de producción y empleo. Sin embargo, una insuficiente canalización de recursos crediticios a la economía, la paraliza o la estanca, siendo incapaz de generar la producción que incrementaría el empleo que requiere el país. Un escenario adecuado combina una oferta suficiente de crédito con baja cartera vencida. Desde la crisis de 1994, la cartera crediticia ha estado muy por debajo de las necesidades que requiere el país. Medida por estándares internacionales, México es uno de los países con más baja cartera crediticia como porcentaje del PIB ya que representó en 2012, el 27.6% del PIB. Lo anterior se asocia, en parte, a lo lucrativo de los negocios generados por la concentración de mercado que se expresan en ganancias inusuales por los amplios diferenciales entre la tasa activa y la tasa pasiva de interés (con volumen de oferta crediticia pequeña), así como por los ingresos por comisiones elevadas, generando que los bancos no estén interesados genuinamente en incrementar los créditos, y ocasionando un indeseable nivel de racionamiento crediticio en el país. Esto se expresa por una proporción baja de los créditos (y una proporción alta de las inversiones financieras) en el total de activos bancarios. El sistema bancario privado de México es el que tiene una de las más bajas proporciones de crédito sobre activos de un grupo representativo de países. Esta lógica de negocios implica una alta rentabilidad con bajo volumen explicable por ingresos oligopólicos. El volumen reducido de la oferta crediticia bancaria hace que exista un bajo riesgo en el sistema financiero, dado que los bancos son el principal participante en el mercado crediticio del país. 6 Banxico Informe Anual 2012.


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Gestión de riesgos La crisis bancaria de 1994-1995 fue producto de una multitud de factores, y uno de los que más destacó fue que los bancos emitieron una oferta de créditos muy agresiva sin una evaluación cuidadosa de la solidez de los proyectos que fundamentaban dichos créditos; a su vez, los reguladores fueron incapaces de establecer normas prudenciales eficientes creyendo que los mercados se autorregulan eficientemente. Un tercer factor fue el establecimiento de incentivos para obtener ganancias de corto plazo de la expansión crediticia en la expectativa de que ante una crisis el Estado no dejaría de actuar para evitar la quiebra de las instituciones bancarias. Con el colapso del volumen crediticio y las medidas de regulación que se han ido estableciendo, los riesgos del sistema son bajos, pero ante una eventual mejora de la economía puede dar lugar a una expansión crediticia; mientras esto no suceda, los riesgos son bajos y reducidos. La utilización de la valoración exclusivamente cualitativa de riesgos bancarios y del sistema financiero que se hace en este documento obedece a los siguientes hechos fundados:

• Los instrumentos de medición cuantitativa de riesgos bancarios que se elaboraron a nivel mundial en las dos últimas dos décadas con la utilización de matemáticas, estadística y econométrica, auxiliado con los avances de la tecnología de información y el uso de programas computacionales, fueron un evidente fracaso para evaluar los riesgos de los bancos, y que esas metodologías cuantitativas no ayudaron a predecir y anticipar la crisis financiera de 2007-2009, cuya magnitud apenas es comparable a la gran depresión de 1929-1933.

• Los diseñadores de esos modelos son en su mayor parte administradores de riesgos formados en el campo de las ciencias físico-matemáticas, que quisieron trasladar de manera acrítica los métodos de la física a los de la economía.

• No ha habido un examen autocrítico de las fallas de los modelos matemáticos de riesgos como el VAR, y otras medidas más complejas utilizadas para el control de riesgos, ni se han examinado con rigor las fallas de estos modelos para anticipar crisis financieras, como la de 2007-2009.

• La ASF ha basado su fiscalización de riesgos apoyada en los indicadores de riesgos como

el VAR, sin someter a procedimientos no sólo de auditoría, sino de evaluación, estas metodologías de riesgos muy estilizadas pero altamente mecanicistas. Indudablemente esta es un área de oportunidad para que la fiscalización evalúe de manera crítica y con alto rigor técnico esas metodologías.

El cuadro siguiente muestra diferentes tipos de riesgos, su gestión y supervisión en el sistema financiero de México para el año 2012 (antes de la reforma financiera aprobada en 2013).


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TIPOS DE RIESGOS, GESTIÓN Y SUPERVISION EN EL SISTEMA FINANCIERO DE MÉXICO 2012 Tipo de riesgo Evaluación 2012

A. Riesgo de Crédito: Riesgo asociado a incumplimientos de pagos de la cartera de crédito.

1. Se registró un reducido nivel de riesgo crediticio en el sistema financiero. Sin embargo, se constató un aumento del riesgo en las carteras crediticias relacionadas con el consumo. Acción regulatoria: las autoridades endurecieron las reglas de calificación de la cartera crediticia. Se propuso la modificación de criterios contables en materia de reservas crediticias siguiendo los lineamientos del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, migrando de un modelo de pérdida incurrida a un modelo de pérdida esperada, y se acordó la adopción anticipada de las regulaciones internacionales de Basilea III.

2. Se había venido registrando un aumento de las operaciones entre partes relacionadas en los bancos que afecta las operaciones entre matrices y filiales. Con el incremento de capital requerido por las autoridades de regulación de Europa para el 2012, se elevó la probabilidad de que aumentaran las operaciones entre partes relacionadas entre las matrices de lo bancos europeos con filiales operando en México, y aumentó con ello el riesgo de salida de recursos de las filiales bancarias que operan en México hacia las matrices de los bancos españoles (BBVA y Santander) e ingleses (HSBC) Acción regulatoria. Se establecieron limitaciones a las operaciones de partes relacionadas de los bancos, de tal manera que “Las personas que de manera individual o colectiva posean una participación equivalente al 20% o más de una institución de banca múltiple, el monto de las operaciones con dichas personas relacionadas que excedan del 25% del capital básico deberá deducirse del valor de este último, lo que impone un fuerte costo de realizar a esas operaciones”. Debilidades identificadas: Las autoridades de regulación financiera:

• Permitieron la expansión de la cartera crediticia de nómina de bancos y de intermediarios financieros no bancarios;

• Permitieron la expansión no controlada de la cartera de créditos a entidades federativas y municipales que fue muy concentrada. En el 2012 la CNBV continuó exceptuando a los bancos de los límites en el otorgamiento de financiamiento a sus clientes que se establece en el artículo 54 de la Circular Única de Bancos, si el crédito es a Estados y Municipios. Estos límites son función del nivel de capitalización del banco y de la magnitud del capital básico, al cual se aplica un porcentaje máximo. La excepción para el crédito privado es establecida en el artículo 56 de dicha circular

• Asimismo, siguió creciendo la cartera vencida de la Sociedad Hipotecaria Federal, la cual en el 2009 recibió una capitalización con recursos públicos radicados en fideicomisos por 800 millones de pesos.

B. Riesgo de Contraparte: es el riesgo de incumplimiento de un instrumento financiero en el que no hay default crediticio del emisor pero puede haber un incumplimiento de algunas de las partes en el mercado secundario. El flujo de un CETE puede ser pagado por el gobierno, pero el intermediario puede incumplir con su obligación pagarle al cliente o la contraparte de que se trate. En el 2007-2009, se presentó el riesgo de contraparte en el mercado de papel comercial de EUA. La FED instrumentó dos programas para resolver el riesgo de contraparte: el programa Commercial Paper Funding Facility, y el programa Asset Backed Commercial Paper Money7

1. En el 2012 no se presentaron acciones que implicarán mayor riesgo de contraparte en el sistema financiero de México. Un antecedente de manejo de riesgo de contraparte fue la contratación por el gobierno de una línea de Swaps de dólares con la Reserva Federal en el 2009 en el que Banco de México utilizó recursos de estas líneas pero su aplicación por el gobierno fue opaca.

.

2. La Auditoría encontró focos amarillos en el manejo de riesgo de contraparte en la gestión por

parte de Banco de México de las reservas internacionales en el ejercicio 2011. Al respecto la revisión practicada por el órgano de fiscalización superior determinó lo siguiente: El Instituto central registró riesgo de contraparte con diversas instituciones en la colocación de las reservas internacionales, particularmente con instituciones financieras; en riesgo de crédito bancario en 39 instituciones, y 22 en lo que concierne a riesgo liquidez, y se suspendieron operaciones con 7 contrapartes por deterioro de la calidad crediticia y 1 por degradación de calificación por parte de la agencia Standard and Poor´s. La lista de contrapartes autorizadas del Banxico incluye a 7 instituciones financieras que no cuentan con calificaciones crediticias.

7 La FED estableció otros programas para resolver el riesgo de contraparte algunos de los más relevantes son: Money Market Investor Funding Facility, Primary Dealer Credit Facility, Loan to Affiliates of Some Primary Dealers, Dollar Swaps Lines; Term Securities Lending Facility.


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C. Riesgo de mercado o financiero. Es el riesgo de

pérdida que se presenta de un movimiento adverso de las

tasas de interés. En el caso de la deuda se puede

incrementar el costo financiero, y se pueden crear

minusvalía en la cartera de bonos compensados

parcialmente por el mayor pago de los flujos de

intereses)

1. Antes de las elecciones se presentó una depreciación del peso, que sin embargo, no tuvo consecuencias mayores. Banxico realizó para atenuar los movimientos devaluativos del peso ante el dólar, una oferta de dólares por 646 millones de dólares mediante el mecanismo de subastas. La volatilidad implícita reflejada por la valuación de opciones sobre el tipo de cambio fue menor en el 2012 que en el 2011.

2. Las tasas de interés relevantes de largo plazo (10 y 30 años) registraron un movimiento a la baja a

lo largo del año. En particular, el diferencial de tasas de interés de bonos a 10 años se redujo más de 80 puntos base a lo largo del 2012, al pasar de 440 a 360 puntos base8

. No obstante esta reducción el rendimiento de las SIEFORES en 2012 fue positivo de alrededor de 11% en términos reales, lo que indica que los fondos realizaron operaciones de inversión de mediano plazo en el mercado de bonos. Sin embargo, en el 2013 se registraron cuantiosas minusvalía de alrededor de 150 mil millones de pesos. Con plusvalías de un valor ligeramente superiores. Al cierre de 2013, los cálculos de la AMAFORE indican que el rendimiento real será de sólo 4%. Las autoridades realizaron dos acciones: a) Se presentó una iniciativa para incluir en el cálculo de la Comisión cobrada por las AFORE a los trabajadores un componente ligado al desempeño, de tal manera que si el rendimiento de la AFORE se reduce como fue el caso de 2013 respecto de 2012, se cobre una comisión menor. Objetivo de la medida: Inducir a las AFORES una posición más conservadora y de menos riesgos en sus decisiones de inversión. También se permitió una ampliación en las posibilidades de inversión a más instrumentos financieros al incluir más activos internacionales.

Riesgo de liquidez

El sistema bancario presenta indicadores de liquidez relativamente bajos9

1. La cartera de valores de la banca comercial representó 27.08% del total de activos, lo que indica una elevada cartera de valores que indica a su vez una robusta liquidez aunque dicho índice registró una reducción de 2.23% respecto de 2011.

2. Por su parte la banca de desarrollo, registró niveles excesivos de liquidez, en el 2012 la cartera de valores significó 48% de la cartera total de activos, un nivel menor al obtenido en 2011, el cual fue de 51.4%

Regulación macro-prudencial e incentivos La Crisis Subprime y las operaciones de bursatilización que generó a través de un sistema de redes de vehículos financieros, constitutivos de un sistema complejo de banca sombra detonó en 2007 una de las más graves crisis financieras de la historia del capitalismo. Las regulaciones de capital Basilea I y II establecieron incentivos regulatorios que aprovecharon los agentes privados para constituir el sistema mundial de banca sombra, que evadió la regulación y acumuló riesgos de carácter sistémico con costosos rescates financieros, que a su vez causaron masivos endeudamientos públicos. Como consecuencia de ello, se está reescribiendo la regulación (Basilea III) y se están estableciendo sistemas de regulación macroprudencial. En América Latina se pueden distinguir dos arquitecturas de regulación macroprudencial: el llamado modelo Pacífico representado entre otros países por México, Chile, Perú y Costa Rica, y el llamado modelo Atlántico integrado por Argentina, Brasil, y Uruguay, entre otros.

8 Banxico; Informe Anual, página 52. 9 El sistema bancario presenta riesgos macroeconómicos de liquidez latentes muy elevados por los siguientes motivos: a) existencia de una enorme desigualdad distributiva, que se traduce en una concentración de los depósitos, ante una crisis puede haber un pánico bancario y b) la concentración de mercado del sistema bancario propicia que una cartera pequeña de créditos al sector privado represente una parte significativa de la cartera total. Ambas concentraciones, de los depósitos y de la cartera crediticia entrañan potenciales riesgos de liquidez de carácter estructural.


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En el modelo Pacífico, hay dos instituciones encargadas de la regulación macro-prudencial en adición del Consejo de Estabilidad, el Banco Central y la entidad encargada de la supervisión (en México la CNBV), siendo ésta última la que lleva el peso de la regulación macroprudencial.

MODELO PÁCIFICO DE REGULACIÓN MACROPRUDENCIAL Medidas macroprudenciales México Chile Perú Colombia

I. Provisiones dinámicas al sistema financiero CNBV Superintendencia de bancos

Superintendencia de de banca, seguros y AFP

Superintendencia financiera

II. Requerimientos extraordinarios de capital al sistema financiero CNBV

Superintendencia de bancos en coordinación con el Banco Central en operaciones de fusión y adquisición


Superintendencia financiera

III. Requerimientos extraordinarios de capital a IFISI CNBV Superintendencia de bancos


No definido

IV. Límites en la relación préstamos/valor del activo al sistema financiero

CNBV/Banco de México

Superintendencia de bancos en coordinación con el Banco Central (bonos con cobertura y otros productos hipotecarios específicos)


Ministerio de Hacienda

V. Límites a la exposición de las instituciones financieras en el mercado interbancario

CNBV Banco Central de Chile Superintendencia de de banca, seguros y AFP

Ministerio de Hacienda

VI. Encaje legal

Banco de México

Banco Central de Chile

Banco Central de Reservas del Perú

Banco de la República (Banco Central)

Fuente: Elaborado por la UEC con base en el ensayo de Luis Jácome: Políticas macroprudenciales en América Latina, fundamentos institucionales, Trimestre económico Volumen LXXX (4), México Octubre-diciembre de 2013.

En el Modelo Atlántico, la regulación macroprudencial recae fundamentalmente en el Banco Central, como se puede apreciar en el cuadro siguiente:

MODELO ATLÁNTICO DE REGULACIÓN MACROPRUDENCIAL Medidas macroprudenciales Argentina Uruguay Brasil

I. Provisiones dinámicas al sistema financiero

Banco Central de la República de Argentina

Banco Central de Uruguay Consejo Monetario Nacional regula y el Banco Central de Brasil instrumenta

II. Requerimientos extraordinarios de capital al sistema financiero



III. Requerimientos extraordinarios de capital a IFISI



IV. Límites en la relación préstamos/valor del activo al sistema financiero



V. Límites a la exposición de las instituciones financieras en el mercado interbancario



VI. Encaje legal Banco Central de la República de Argentina

Banco Central de Uruguay Banco Central de Brasil

Fuente: Elaborado por la UEC con base en el ensayo de Luis Jácome: Políticas macroprudenciales en América Latina, fundamentos institucionales, Trimestre económico Volumen LXXX (4), México Octubre-diciembre de 2013.


29

2. Resultados de las Finanzas Públicas en 2012

2.1 Desempeño de los Ingresos Públicos Con base en las cifras reportadas en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2012, los ingresos del sector público presupuestario para dicho ejercicio ascendieron a 3 billones 514 mil 529.5 millones de pesos, cifra mayor en 204.5 miles de millones de pesos a los previstos en la Ley de Ingresos, y en 243.4 mil millones de pesos a los obtenidos en 2011, lo que significó un incremento de 3.7 % en términos reales, una tasa de crecimiento ligeramente inferior a la de su tendencia histórica, en virtud de que la tasa media de crecimiento real de los ingresos del sector público para el periodo 2001-2012 fue de 3.8 %. El incremento en los ingresos del sector público presupuestario del ejercicio fiscal de 2012, se sustentó fundamentalmente en el incremento registrado en términos reales en los ingresos tributarios no petroleros (3.7%) y en los ingresos petroleros que crecieron a la misma tasa real (3.7%). En 2012, los ingresos no petroleros ascendieron a 2.33 billones de pesos, es decir, 161.4 miles de millones de pesos más que en 2011. Del total de ingresos no petroleros, le correspondieron al Gobierno Federal 1.73 billones de pesos, el 74.3%, y al sector paraestatal 598.9 miles de millones de pesos, el 25.7%. Por su parte, los ingresos petroleros ascendieron a 1.18 billones de pesos, es decir 82 miles de millones de pesos más que en 2011. Del total de ingresos petroleros el gobierno obtuvo 720.8 miles de millones de pesos, el 60.9%, y Pemex retuvo 463.1 miles de millones de pesos, el 39.1% restante. Los ingresos tributarios no petroleros del gobierno federal ascendieron en 2012 a 1.52 billones de pesos, es decir, 80.3 miles de millones de pesos más que en 2011, lo que significó un aumento en términos reales de 1.9%, tasa por debajo de su tendencia histórica que es de 2.7%. Los ingresos no tributarios no petroleros del gobierno, pasaron de 176.9 miles de millones de pesos en 2011 a 214.8 miles de millones de pesos en 2012, un incremento de 37.9 miles de millones de pesos, significando una tasa real positiva de 17.2%, muy por arriba de su tendencia histórica que fue de apenas 0.9%. Por su parte, los ingresos no petroleros provenientes del sector paraestatal, registraron un monto de 598.9 miles de millones de pesos, lo que significó un incremento real relevante de 4.0% en relación a 2011, tasa mayor a la obtenida por su tendencia histórica (3.3 %).


30

En el caso de los ingresos totales del gobierno Federal, éstos ascendieron a 2.45 billones de pesos, un monto superior en 132.3 miles de millones de pesos respecto de 2011, lo que representó un incremento real de 2.0%. Sin embargo, los ingresos totales tributarios del gobierno en 2012 por 1.31 billones de pesos representaron una reducción de 2% respecto de 2011, mientras que los ingresos totales no tributarios del gobierno por 1.14 billones de pesos, significaron una tasa real positiva de 7.0% Por su parte, los ingresos totales (petroleros y no petroleros) del sector paraestatal ascendieron a 1.06 billones de pesos, registrando un crecimiento de 7.8 % en términos reales en relación con los obtenidos en 2011, tasa que por otra parte fue superior a la de su tendencia histórica (2001-2012) que fue de 5.2%.

Ingresos excedentes Por décimo año consecutivo, los ingresos obtenidos por el Sector Público Presupuestario, excedieron a los ingresos estimados en la Ley de Ingresos de la Federación, toda vez que en el ejercicio 2012, se captaron 3.51 billones de pesos, 6.2% por encima de lo programado, y equivalente a 204 mil 480.2 millones de pesos más de lo esperado, esto es, recursos adicionales por 1.28 puntos porcentuales del PIB. Con estos resultados, entre 2003 y 2012, el sector público acumuló ingresos excedentes por un monto de 1.94 billones de pesos.

TMC 2001-2012

Total 2,485.8 2,860.9 2,817.2 2,960.4 3,271.1 3,514.5 3.8% 3.7%

Petroleros 880.7 1,054.6 874.2 973.0 1,101.9 1,183.9 4.0% 3.7% Gobierno Federal 505.9 692.1 492.2 587.6 706.6 720.8 2.0% -1.6% Pemex 374.8 362.5 382.0 385.4 395.2 463.1 8.5% 13.1%

No petroleros 1,605.1 1,806.3 1,943.0 1,987.4 2,169.2 2,330.6 3.8% 3.7% Gobierno Federal 1,205.4 1,357.8 1,508.2 1,492.4 1,613.6 1,731.8 3.2% 3.6% Tributarios 1,047.3 1,207.7 1,125.4 1,314.3 1,436.7 1,517.0 2.7% 1.9% No Tributarios 158.1 150.1 382.8 178.1 176.9 214.8 0.9% 17.2% Sector Paraestatal 399.7 448.5 434.8 495.0 555.6 598.9 3.3% 4.0%Informacion Complementaria: Gobierno Federal 1,711.2 2,049.9 2,000.4 2,080.0 2,320.2 2,452.5 3.3% 2.0%

Tributarios 1,002.7 994.6 1,129.6 1,261.1 1,294.2 1,314.4 0.9% -2.0% No Tributarios 708.6 1,055.4 870.9 818.9 1,026.0 1,138.1 7.4% 7.0%Sector Paraestatal 774.6 811.0 816.7 880.4 950.8 1,062.0 5.2% 7.8%

2/ El ejercido 2009 se excluyen aportaciones del Gobierno Federa l a l ISSSTE por 18 505.4, 18 107.7 y 19 470.3 mi l lones de pesos , respectivamente.

EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS TOTALES DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO 2001-2012(Miles de millones de pesos)

Variación real

20122012-2011

La suma de los parcia les puede no coincidi r con el tota l debido a l redondeo.1/ El tota l incluye los ingresos recaudados por el Gobierno Federa l por concepto de Derechos a los hidrocarburos , Impuesto a los rendimientos Petroleros e ImpuestoEspecia l a la Producción y Servicios -IEPS- de gasol inas y diesel .

2007

FUENTE: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta Públ ica 2007-2012; SHCP.

2008 2009 2010 2011


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Brecha negativa entre ingresos y gastos No obstante la evolución de ingresos públicos excedentes, el incremento del gasto público, ha sido tan relevante que la tendencia más reciente, indica la existencia de una brecha presupuestaria negativa (diferencia porcentual entre los ingresos y gastos públicos como proporción del PIB). En 2007, la brecha fue positiva de 0.1%, y para 2012 la brecha fiscal fue negativa de -2.7%.

Continuó la petrolización de las finanzas públicas No obstante que ha continuado reduciéndose la plataforma de producción petrolera del país, la participación de los ingresos petroleros sigue siendo muy relevante para las finanzas públicas. En 2012, los ingresos petroleros ascendieron a 1.18 billones de pesos, cantidad que representó el 33.7% de los ingresos del Sector Público Presupuestario, igual porcentaje del año anterior y superior a la participación alcanzada en 2009 que fue de 31%, año en que cayeron los ingresos petroleros.10

10 Una caída relativamente menor si se considera que los ingresos obtenidos por la cobertura petrolera en 2009, fueron notables, sólo que se computaron en Aprovechamientos, donde se contabilizan los ingresos no recurrentes.

.

Programado Ejercido Ingresos excedentes

Total 2003-2012 23,554,251.3 25,493,272.3 1,939,021.02003 1,473,556.9 1,600,589.8 127,032.9 7,941,822.0 1.62004 1,608,012.1 1,771,314.2 163,302.1 9,055,606.0 1.82005 1,780,986.0 1,947,816.3 166,830.3 9,720,132.0 1.72006 1,953,500.0 2,263,602.5 310,102.5 10,746,439.0 2.92007 2,238,412.5 2,485,785.1 247,372.6 11,791,678.0 2.12008 2,545,450.2 2,860,926.4 315,476.2 12,123,399.0 2.62009 2,791,980.7 2,817,185.5 25,204.8 12,246,237.0 0.22010 2,796,962.1 2,960,443.0 163,480.9 13,685,752.6 1.22011 3,055,341.5 3,271,080.0 215,738.5 14,342,320.8 1.52012 3,310,049.3 3,514,529.5 204,480.2 16,025,313.4 1.3

Promedio 2003-2012 193,902.1

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta Pública 2003-2012, SHCP.

PIB NominalIngresos

excedentes/PIBAño

COMPARATIVO DE INGRESOS PÚBLICOS, 2003-2012(millones de pesos)

Ingresos del Sector Público Presupuestario

Concepto 2007 2006 2008 2009 2010 2011 2012Ingreso del Sector Público Presupuestario 21.8 22 23.5 23.6 22.6 22.8 22.7Gasto Neto Presupuestario 21.7 21.9 23.6 25.9 25.5 25.3 25.4Brecha 0.1 0.1 -0.1 -2.3 -2.9 -2.5 -2.7

BRECHA PRESUPUESTARIA INGRESO-GASTO (PORCENTAJE DEL PIB)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Informe Anual Banco de México (2011) y Cuenta Pública 2012.


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El crecimiento de 3.7% en términos reales de los ingresos petroleros fue resultado del mayor precio promedio de la mezcla mexicana de petróleo, el cual en 2012 superó en 3.5% el nivel observado en 2011. Otro factor que influyó en el desempeño positivo de los ingresos petroleros fue la depreciación del tipo de cambio en 3.3%. Estos dos factores, más que compensaron el impacto negativo en los ingresos de la reducción en el volumen de extracción de petróleo crudo anual, y en la producción de gas natural. Cabe mencionar que el IEPS de gasolinas y diesel registró una recaudación negativa de 203.1 miles de millones de pesos, lo cual implicó que la meta prevista de ingresos petroleros apenas fuera superior.

Persistencia de recursos públicos en “disponibilidades financieras” colocados en

fideicomisos, mandatos y contratos análogos

Las disponibilidades financieras son los montos de recursos monetarios que se han mantenido en la forma de recursos líquidos para su aplicación al cierre de cada año fiscal, invariablemente en las figuras de Fideicomisos, Mandatos o Contratos Análogos. Al cierre de 2012, el gobierno mantenía como disponibilidades en estas figuras un monto de 381 mil 040.5 mil millones de pesos, cantidad que significó 10.8% de los Ingresos del Sector Público Presupuestario, con lo que prosiguió, aunque a un menor ritmo, la caída de ese porcentaje desde un máximo alcanzado en 2008, que fue de 17.7% (6.7 puntos más que en 2012).

Años Ingresos del Sector Público Presupuestario

Ingresos Públicos Petroleros a/

Ingresos Públicos Petroleros/ Ingresos del

Sector Público Presupuestario (%)

2001 1,271,646.3 422,215.7 33.2

2002 1,387,500.4 443,031.0 31.9

2003 1,600,589.8 573,345.2 35.8

2004 1,771,314.2 681,873.5 38.5

2005 1,947,816.3 777,853.5 39.9

2006 2,263,602.5 861,279.3 38.0

2007 2,485,785.1 880,698.2 35.4

2008 2,860,926.4 1,054,626.2 36.9

2009 2,817,185.5 874,163.9 31.0

2010 2,960,443.0 973,038.2 32.92011 3,271,080.0 1,101,879.0 33.72012 3,514,529.5 1,183,895.3 33.7

TOTAL DE INGRESOS PÚBLICOS Y PETROLEROS DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO, 2001-2012

(Millones de pesos)

a/No Incluye IVA a gasolinas .

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta Pública, 2001-2012.


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Aunque la mayor parte de estos recursos se destinan a proyectos específicos de gran relevancia nacional como los fideicomisos para la reestructura de pensiones, la Auditoría Superior de la Federación ha revelado en sus revisiones los siguientes hechos:

(i) Utilización de estas figuras por el gobierno a través de la SHCP para realizar reasignaciones de gasto que no satisfacen el criterio de urgencia.

(ii) Realización de adecuaciones y transferencias presupuestarias realizadas por la SHCP hacia el final del ejercicio fiscal, que encubren subejercicios presupuestarios.

(iii) Utilización de estas figuras por el gobierno, para realizar reasignaciones de gasto al

margen de lo dispuesto por el Congreso.

Evolución favorable de los ingresos ordinarios del Gobierno Federal En 2012, los ingresos ordinarios del Gobierno Federal ascendieron a 2.45 billones de pesos, lo que representó como se dijo anteriormente una variación real de 2.0% respecto de 2011, la evolución de sus principales componentes siguió la tendencia que a continuación se muestra. La principal fuente de los ingresos ordinarios del gobierno federal, lo constituyen los ingresos ordinarios no petroleros, que para 2012, representaron un monto de 1.73 billones de pesos, cantidad superior en 118.2 miles de millones de pesos respecto de 2011, arrojando una tasa real de crecimiento de 3.7%.

AñosIngresos del Sector

Público Presupuestario

Ley de Ingresos Aprobado

Ingresos excedentes Disponibilidades

Disponibilidades en los Fideicomisos /Ingresos del

Sector Público Presupuestario(1) (2) (3)=(1-2) (4) (5)=(4)/(1)

2003 1,600,590 1,473,557 127,0332004 1,771,314 1,608,012 163,302 152,972 8.62005 1,947,816 1,780,986 166,830 232,124 11.92006 2,263,603 1,953,500 310,103 220,393 9.72007 2,485,785 2,238,413 247,372 327,075 13.22008 2,860,926 2,545,450 315,476 505,786 17.72009 2,817,186 2,791,981 25,205 398,914 14.22010 2,960,443 2,796,962 163,481 335,989 11.32011 3,271,080 3,055,342 215,739 367,516 11.22012 3,514,530 3,310,049 204,480 381,041 10.8

Promedio 2007-2012 2,984,992 195,292 386,053 12.9Promedio 2004-2012 2,654,743 201,332 324,646 12.2

INGRESOS EXCEDENTES Y DISPONIBILIDADES EN FIDEICOMISOS, MANDATOS Y ANÁLOGOS, 2003-2012(Millones de pesos)

Fuente. SHCP. Anexos de los Informes Semestrales de Finanzas Públicas, 2003-2013.


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Los ingresos ordinarios petroleros en 2012 representaron 720.8 miles de millones de pesos, cifra inferior en términos reales al 1.6% en relación a 2011. Los ingresos por Derechos alcanzaron un monto de 923.3 miles de millones de pesos, cifra superior al monto de 2011 en 4.9% en términos reales. El resultado positivo de los derechos se debió a que el precio promedio de exportación del petróleo crudo, fue mayor al proyectado en 18.5 dólares por barril, al situarse en 102.6 dólares. También el tipo de cambio influyó en el moderado crecimiento de dichos ingresos ya que el tipo de cambio pronosticado fue mayor en 4.2%. Este resultado positivo de los derechos petroleros se vio contrarrestado por la cantidad negativa del IEPS de gasolina y diesel de -203.1 miles de millones de pesos.

Los ingresos ordinarios no petroleros del Gobierno Federal se dividen en ingresos tributarios e ingresos no tributarios. Para 2012, al primero correspondieron 1.52 billones de pesos (87.6%), y al segundo le correspondieron 214.8 miles de millones de pesos (12.4%), para un total de 1.73 billones de pesos, este monto representó un incremento de 3.7% respecto de 2011. En el caso de los ingresos tributarios no petroleros, durante 2012 fueron superiores en 80.6 miles de millones de pesos respecto de 2011, lo que significó una variación positiva en términos reales de 1.9 %, incremento bastante moderado si se le compara con los ingresos obtenidos en 2010, cuando crecieron 12% en términos reales. La desaceleración de los ingresos tributarios no petroleros se atribuye, fundamentalmente, a la derogación a partir de 2012 del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos. En 2011, la captación por este gravamen fue de 15 mil 255.6 millones de pesos, mientras que en 2012 se obtuvieron remanentes por 2 mil 279.3 millones de pesos. Otros factores, que influyeron en menor medida en dicha desaceleración fueron: La reducción gradual de los aranceles.

TMC2001-2012

Total 939.1 1,412.5 1,558.8 1,711.2 2,049.9 2,000.4 2,080.0 2,320.2 2,452.5 3.3 2.0%

Petroleros 318.7 541.0 543.6 505.9 692.1 492.2 587.6 706.6 720.8 2.1 -1.6%Derechos 523.5 584.2 550.4 905.3 488.1 641.5 849.3 923.3 13.7 4.9%IEPS-Gasolinas y Diesel 15.2 -42.2 -48.3 -217.6 3.2 -56.2 -145.7 -203.1 n.a. n.a. Artículo 2o. A Fracción I -48.3 -223.7 -15.1 -77.0 -166.0 -222.8 n.a. n.a. Artículo 2o. A Fracción II 6.1 18.3 20.8 20.3 19.7 n.a. -6.5% Rendimientos Petroleros 2.3 1.6 3.7 4.4 0.9 2.3 3.0 0.6 -13.1 -81.7%No Petroleros 620.4 871.5 1,015.2 1,205.4 1,357.8 1,508.2 1,492.4 1,613.6 1,731.8 3.6 3.6%

Nota: la TMC para el rubro de Derechos , IEPS y rendimientos petroleros se ca lculó a parti r del 2002

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la SHCP. Informes de Cuenta Públ ica , 2001-2012

INGRESOS ORDINARIOS TOTALES DEL GOBIERNO FEDERAL 2001-2012(Miles de millones de pesos)

2001 2012201020072005Conceptos 2008 2009Variación real

20112011/2012

2006


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Durante 2012, los ingresos recaudados por la tributación a los ingresos de las personas morales y físicas (ISR-IETU-IDE-IMPAC), ascendieron a 803.9 miles de millones de pesos, lo que significó un crecimiento en términos reales de 2.2% respecto de 2011, crecimiento inferior a su tendencia histórica (2001-2012) que fue de 4.0%. El comportamiento de cada uno de estos impuestos directos fue como sigue: en 2012, el Impuesto sobre la Renta (ISR) recaudó 760.1 miles de millones de pesos, es decir, 48.5 miles de millones de pesos más que en 2011, lo que significó una variación real de 1.7%, tasa por debajo de su tendencia histórica que fue de 3.5%. El Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) recaudó 42.2 miles de millones de pesos, lo que significó una variación real negativa de 13.7%, un retroceso significativo de este concepto que desaparecerá en 2014. En 2012, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) recaudó 580 mil millones de pesos, es decir, 42.9 miles de millones de pesos más que en 2011, lo que significó una variación real de 4.2%, tasa por arriba de su tendencia histórica que fue de 3.9%. Por su parte, el Impuesto Especial a la Producción y Servicios (IEPS) recaudó 73 miles de millones de pesos, es decir, 3.8 miles de millones de pesos más que en 2011, lo que significó una variación real de 1.7%. El Impuesto a las importaciones recaudó 27.9 miles de millones de pesos, lo que significó una variación real modesta de 0.2%, en relación al año anterior. En el caso de la recaudación por el rubro de accesorios, significó 24.1 miles de millones de pesos, una disminución en términos reales respecto de lo recaudado en 2011 de 3.4%.

TMC2001-2012

Ingresos ordinarios no petroleros 620.4 871.5 1,015.2 1,205.4 1,357.8 1,508.2 1,492.4 1,613.6 1,731.8 3.9 3.6%Ingresos Tributarios No Petroleros 654.9 793.0 930.7 1,047.3 1,207.7 1,125.4 1,314.3 1,436.4 1,517.0 2.2 1.9%ISR-IETU-IDE-IMPAC 285.5 384.5 448.1 527.2 626.5 594.8 679.6 759.2 803.9 4.0 2.2% ISR 285.5 384.5 448.1 527.2 561.1 536.7 627.2 721.6 760.1 3.5 1.7% IETU 46.6 44.7 45.1 47.2 42.2 n.a -13.7% IDE 17.7 15.9 8.0 -8.4 2.8 n.a n.a IMPAC 15.7 1.1 -2.5 -0.6 -1.1 -1.2 n.a 2.7%IVA 208.4 318.4 380.6 409.0 457.2 407.8 504.5 537.1 580.0 3.9 4.2%IEPS 110.7 34.4 37.0 41.5 49.3 47.4 60.6 69.2 73.0 -8.9 1.7%Tenencia o uso de Vehículos 10.4 14.5 17.7 19.2 20.0 19.5 18.1 15.3 0.0 n.a n.aAutomóviles nuevos 4.6 5.7 5.1 5.5 5.1 4.1 4.7 5.1 5.9 -3.2 11.5%Importación 28.9 26.8 31.7 32.2 35.8 30.2 24.5 26.9 27.9 -5.6 0.2%Accesorios 6.1 9.5 10.4 12.4 13.7 21.7 22.2 24.1 24.1 7.3 -3.4%Otros 0.3 -0.8 0.1 0.2 0.1 0.0 0.0 -0.1 3.1 16.9 n.a

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta Públ ica , 2001-2012; SHCP.

EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS ORDINARIOS NO PETROLEROS DEL GOBIERNO FEDERAL, 2001-2012(miles de millones de pesos)

2008 2009Años 20102005 2006 2007Variación real

20112012-2011

20122001


36

Durante 2012, los ingresos no tributarios no petroleros del Gobierno Federal ascendieron a 214.8 miles de millones de pesos, lo que significó 37.9 miles de millones de pesos más que en 2011, representando un crecimiento relevante en términos reales de 17.2 %. Este incremento puede atribuirse fundamentalmente a los Aprovechamientos rubro en el que el gobierno recaudó 166 mil millones de pesos, 17.5% más que en 2011 en términos reales. Los rubros de Derechos tuvieron un desempeño positivo con una recaudación en 2012 de 42.6 miles de millones de pesos, 14.4% más que lo obtenido en 2011 en términos reales; igualmente, el rubro de Productos recaudó 6.2 miles de millones de pesos, 30.1 % más que en 2011.

Desempeño de los ingresos del sector paraestatal: principales resultados generales para el ejercicio 2012

Durante 2012, los ingresos totales de las entidades de control presupuestario directo (PEMEX, CFE, IMSS, e ISSSTE) ascendieron a 1.49 billones de pesos, registrando un incremento en términos reales de 8.3% en relación a 201, mayor al crecimiento de su tendencia histórica que fue de 6.1% para el periodo 2001-2012. La contribución de los ingresos propios en los ingresos totales del sector paraestatal fue de 72.8% en 2012, que representó un retroceso respecto de la participación que tuvieron estos ingresos en 2011, que fue de 73.4%, por lo que prosiguió su tendencia negativa de los últimos años, toda vez que la contribución de los ingresos propios de ese sector en el año 2011 había sido de 82.1%.

Conceptos 2001 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TMC VAR. REAL 2012-2011

Ingresos No Tributarios No petroleros del Gobierno Federal 96.5 132.8 90.9 159.4 150.2 382.9 178.1 176.9 214.8 2.86 17.2

DERECHOS 16.1 19.9 20.3 24.9 29.3 29.8 32.0 35.9 42.6 5.42 14.4 Servicios que presta el Estado 8.2 11.1 11.0 14.6 16.1 15.3 16.9 18.7 19.2 3.64 -0.5 Usos y Aprovechamiento 7.9 8.8 9.3 10.3 13.2 14.5 15.2 17.3 23.3 7.10 30.3 Otros 0.1 - - - - - - - -PRODUCTOS 6.6 7.3 6.9 6.8 6.9 6.7 4.1 4.6 6.2 -9.09 30.1 Por uso de los servicios 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -9.98 -13.9 Derivados del uso 6.4 7.3 6.9 6.7 6.8 6.7 4.1 4.6 6.2 -8.71 30.1APROVECHAMIENTOS 73.8 105.6 63.7 127.7 114.0 346.4 141.9 136.3 166.0 3.02 17.5 Recuperaciones de capital 1.5 7.6 20.3 16.4 34.6 192.0 49.9 19.3 17.0 29.73 -15.2 Desincorporaciones 0.1 6.7 12.9 5.0 0.0 - - 0.0 0.1 -5.06 Otros 1.4 0.9 7.4 11.4 34.6 192.0 49.9 16.9 30.94 ARE 8.3 54.3 6.5 1.3 - - - Remanente de operación de Banxico 0.0 - - - - 95.0 0.0Utilidades por recompra de deuda 30.9 2.5 - - - - -Rendimiento mínimo garantizado 2.2 15.3 0.3 4.3 - - - Otros 31.0 29.9 36.6 105.8 79.3 59.4 92.0 117.0 149.0 14.82 22.8CONTRIBUCIONES DE MEJORAS 0.03 0.03 0.03 0.04 0.04 0.04 0.04 0.07 0.05 -0.84 -37.2

Fuente: SHCP, Informes de Cuenta Pública, 2001-2012.

DINAMICA DE LA COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS ORDINARIOS NO PETROLEROS NO TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO FEDERAL, 2001-2012(miles de Millones de pesos)


37

En 2012, los ingresos de Pemex ascendieron a 512.3 miles de millones de pesos, cifra superior en 101.6 miles de millones de pesos a lo generado en 2011, resultando en un incremento real porcentual de 20.3%. Sin embargo, los ingresos propios de la paraestatal petrolera se redujeron en relación al total de ingresos generados al pasar de 96.2% en 2011 a 90.3% en 2012. Por su parte, los ingresos de CFE ascendieron a 344 mil millones de pesos, lo que significó una caída real de -2.8% respecto de 2011. Los ingresos propios de la paraestatal eléctrica mejoraron en su contribución al total de ingresos generados al pasar de 87% en 2011 a 94% en 2012. En lo que hace a los ingresos totales del IMSS, durante 2012 representaron 431.1 miles de millones de pesos, de los cuales 235.1 miles de millones de pesos (54.5%) correspondieron a ingresos propios. Los ingresos totales crecieron en 45.3 miles de millones de pesos en relación a 2011. La contribución de los ingresos propios del IMSS se encuentra muy por debajo del 61.1% alcanzado en el 2001. A pesar de lo anterior, durante 2012, los ingresos propios de la institución registraron un incremento en términos reales de 5.8%, impulsados por el aumento de su componente principal, las Cuotas de Seguridad Social e ingresos diversos que registraron un incremento real positivo de 171.4%. Por otro lado, los ingresos totales del ISSSTE durante 2012 ascendieron a 202.9 mil millones de pesos lo que representó una variación positiva real de 3.5% en relación a 2011. Sin embargo, la participación de los ingresos propios del ISSSTE siguió declinando. En 2012, representó 30.7%, que contrasta desfavorablemente con la contribución alcanzada en el 2011 que fue de 33.7%. Si se comparan estos datos con los de 2001 en la que los ingresos propios del ISSSTE representaron 78.5% se aprecia su colapso.

TMC 2001-2012

IMSS 156.4 225.5 248.1 273.8 288.7 313.2 352.1 385.8 431.1 3.8 7.8% Ingresos propios 95.5 132.6 144 155.2 165.2 169 192.7 214.4 235.1 2.7 5.8%

Cuotas de Seguridad Social 89.1 120.7 133.7 142.5 150.7 151.9 162.8 180.4 197.2 1.8 5.4% Ingresos diversos 6.4 11.9 10.3 12.8 14.5 14.7 14.4 13.5 37.9 11.3 171.4% Otros - - - - - 2.4 15.5 20.4 0.0 n.a -100.0% Otros Ingresos 61 92.8 104.1 118.6 123.5 144.2 159.4 171.4 196.0 5.3 10.3% Transferencias 61 92.8 104.1 118.6 123.5 144.2 159.4 171.4 196.0 5.3 10.3% ISSSTE 53 96.1 92.7 111.2 124.1 150.6 176.5 189.1 202.9 7.0 3.5% Ingresos propios 41.6 64.3 53.6 45.2 48.1 51 55.8 63.8 62.2 -1.8 -5.9% Venta de bienes 16.5 1.3 1.1 1.2 1.3 1.2 0.95 0.98 0.85 -27.7 -16.5% Venta de servicios - 21.3 21.9 23.9 26 26.5 29.9 31.4 33.0 n.a. 1.5%

Cuotas de Seguridad Social 17.7 24.3 19 19.1 18.5 19.5 21.4 22.6 23.0 -3.0 -1.7% Ingresos diversos 7.3 17.4 11.5 1 2.4 3.9 3.5 8.8 5.3 -8.0 -41.6% Otros Ingresos 11.4 31.9 39.2 66 75.9 99.6 120.7 125.3 140.6 19.0 8.2% Transferencias Presupuestarias 11.4 31.9 39.2 66 75.9 99.6 120.7 125.3 140.6 19.0 8.2% Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta Pública 2001-2012; SHCP.

20072001 2005 2006 2011 2012

EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS DEL IMSS-ISSSTE, 2001-2012(Miles de millones de pesos)

20102008 2009Variación real

2012-2011Conceptos


38

Los ingresos por transferencias del IMSS ascendieron a 196.0 miles de millones de pesos, lo que representó un crecimiento de 10.26% en términos reales. Es importante señalar que para el periodo 2001-2012, las transferencias presupuestarias del gobierno al IMSS crecieron a una tasa media anual positiva de 5.3% en términos reales, situación que refleja las severas presiones de gasto y los riesgos crecientes de desequilibrio presupuestario latentes de las finanzas públicas. En lo que hace al ISSSTE, las transferencias en 2012, ascendieron a 140.6 miles de millones de pesos, una cantidad que ejerce fuertes presiones a las finanzas públicas. Este desequilibrio financiero del Instituto se ha traducido en crecientes y cuantiosas transferencias presupuestarias por parte del gobierno. Para el 2012 se incremento el crecimiento de las transferencias de recursos canalizados al instituto siendo su tendencia histórica para el 2001-2012 de 19.0%. En la gráfica siguiente se muestra una disminucion de la participación de los ingresos propios en las entidades de control presupuestario directo, situación igual a nivel individual para cada institución, las participaciones diminuyeron al pasar de 73.35% a 72.81% entre 20011 y 2012. Las del IMSS decrecieron de 33.73% para 2011 a 30.67% para 2012, igual situación ocurrió en el ISSSTE al pasar de 62.78 % en 2011 a 54.54% para 2012 (-8.24 puntos de declive).

El índice real de las Cuotas y Aportaciones a la Seguridad Social cobradas por el IMSS registró una evolución favorable para el 2012, al pasar de un índice de 114.9 puntos en el 2011 a un índice de 121.2 puntos. En contraste, el índice real de las Cuotas y Aportaciones a la Seguridad Social del ISSSTE, evolucionó negativamente al pasar de 72.3 puntos en el ejercicio 2011 a 71.03 en el 2012. Mientras que el IMSS registra una mejoría en este rubro, el ISSSTE se deteriora.

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

90.00%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

78.4

5%

73.9

5%

66.4

6%

69.5

6%

66.8

7%

57.7

7%

40.6

6%

38.7

8%

33.8

7%

31.5

9%

33.7

3%

30.6

7%

61.0

3%

59.2

6%

61.2

6%

59.4

8%

58.8

2%

58.0

4%

56.6

9%

57.2

2%

53.9

6%

54.7

3%

62.7

8%

54.5

4%

82.1

1%

84.0

2%

83.4

0%

79.7

2%

79.1

8%

76.9

0%

79.0

5%

74.1

5%

70.7

6%

70.9

8%

73.3

5%

72.8

1%

EVOLUCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS INGRESOS PROPIOS EN LOS INGRESOS TOTALES DE LAS ENTIDADES DE CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO

(Porcentajes)

ISSSTE IMSS TOTAL (PEMEX,IMSS, ISSSTE Y CFE)


39

El índice real correspondiente a las transferencias presupuestarias del gobierno al IMSS, pasó de un valor de 159.6 en el 2011 a un valor de 176 en el 2012, lo que revela presiones de gasto para las finanzas públicas. La evolución del índice real de las transferencias presupuestarias del gobierno al ISSSTE revela un deterioro menos acelerado en el periodo 2001 a 2012, que el deterioro del periodo 2007 y 2010. Ambas situaciones, indican presiones crecientes de gasto para las finanzas públicas del país.

0

20

40

60

80

100

120

140

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

100 10

2.03 108.

06

105.

92

105.

85

109.

86

110.

85

110.

27

106.

67

109.

90 114.

92 121.

15

100

102.

57

103.

06

100.

28 106.

98

78.5

9

74.5

6

68.0

1

68.6

8

72.5

8

72.2

9

71.0

3

EVOLUCION DEL ÍNDICE REAL DE APORTACIONES Y COUTAS DE SEGURIDAD SOCIAL DEL GOBIERNO AL IMSS -ISSSTE 2001=100

Índice IMSS Índice ISSSTE

0.0

100.0

200.0

300.0

400.0

500.0

600.0

700.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

100.

0

110.

1

106.

7

111.

7

118.

7

124.

6

134.

5

131.

7

147.

3

156.

5

159.

6

176.

0

100.

0 130.

8 183.

6

158.

6

217.

4 250.

4

399.

6 432.

4

543.

2

632.

9

622.

9 674.

31EVOLUCION DEL ÍNDICE REAL DE TRANSFERENCIAS PRESUPUESTARIAS AL IMSS -ISSSTE 2001=100

Índice IMSS Índice ISSSTE


40

2.2 Evolución del Gasto Público

2.2.1 Contexto general del gasto público Desde el ejercicio fiscal 2001, la Administración Pública Federal ha dispuesto de un presupuesto creciente que, incluso, en las dos últimas administraciones presidenciales registró un fuerte crecimiento, al pasar de 1.33 billones de pesos en 2001, a 3.94 billones de pesos en 2012; es decir, pasó de representar el 22.6% al 25.4% del PIB en ese periodo, respectivamente, un incremento de 2.8 puntos porcentuales del PIB.

Es un hecho que uno de los principales retos que enfrenta el país para mejorar las condiciones de vida de los mexicanos, radica en elevar la calidad con que se ejerce el gasto público, toda vez que se ha documentado no sólo los crecimientos del gasto corriente,11

sino que el gasto de inversión ha tenido un bajo impacto para incentivar el crecimiento. En el periodo 2000-2012 el gasto neto presupuestario en términos reales creció a una tasa de 4.2%, mientras que el PIB para el mismo periodo creció en sólo 1.7%.

11 Es importante señalar, que el gasto corriente -como el gasto público general- puede dividirse en dos: en gasto productivo y en gasto que no genera valor. Cuando la inversión pública crea una infraestructura carretera sólida crea un activo generador de ingresos futuros para el gobierno al aumentar el PIB y los ingresos futuros; si la inversión pública es deficiente, ese gasto es improductivo. El gasto corriente aplicado a educación con resultados de calidad, es un gasto que mejora el capital humano del país, crea activos y, en consecuencia, es un gasto productivo. Sin embargo, cuando el gasto corriente no crea activos, se trata de un gasto improductivo. Una tarea de la fiscalización superior moderna sería investigar (desde el punto de vista de la evaluación de políticas públicas) qué tan productivo es el gasto -de capital o corriente. La ASF puede crear una taxonomía útil de gasto público de capital o corriente para determinar si es productivo o improductivo, y una vez realizada esta labor taxonómica, podría incorporar a su Programa Anual de Auditorías y a su sistema de planeación estratégica revisiones a la productividad del gasto de capital o corriente a programas relevantes del gobierno con el objetivo de verificar en la práctica, si se confirma que un determinado tipo de gasto es productivo o no lo es para que, en todo caso, se lleven a cabo las acciones que lo sea.

GASTO NETO PRESUPUESTARIO(billones de pesos)

26.2 % del PIB

3.94

20122001

1.33

25.3 % del PIB


41

Si dividimos la tasa de crecimiento del PIB respecto de la tasa de crecimiento del gasto neto del sector público presupuestario, obtenemos el valor del impacto del gasto público en el PIB, que para el periodo 2000-2012 es de 0.40. En la literatura económica el valor numérico, que relaciona el impacto de la variación del gasto público con respecto de la variación del PIB se denomina multiplicador fiscal del gasto.12

El valor de multiplicador del gasto, varía con el transcurso del tiempo, debido a un sinnúmero de factores que conviene tener presente y que a continuación presentamos:

Existencia de choques de carácter legal, como puede serlo una reforma estructural o aprobación de iniciativas legislativas de impacto social y económico;

Existencia de choques económicos, como eventos adversos (una crisis financiera, por ejemplo);

Deterioro (o mejora) de las instituciones públicas y privadas a lo largo del tiempo; Grado de eficiencia del sistema financiero; Grado de desigualdad distributiva; etcétera.

En investigaciones especializadas para países similares a México, se ha encontrado que el multiplicador fiscal del gasto, por ejemplo, el de Chile ronda el 1.9, lo que indica, que un aumento del gasto público por el gobierno de Chile tiene un impacto en el incremento del PIB de 1.9 puntos porcentuales; similarmente en México, el dato obtenido anteriormente nos dice, que el aumento del gasto público en 1% incrementa el PIB en 0.4%. Lo anterior, indica de manera agregada dicho impacto, sin considerar que hay programas gubernamentales de gasto público con impactos incluso negativos, por ejemplo, una obra pública realizada sin considerar impactos locales estratégicos puede ser contraproducente económicamente. Lo preocupante es que si dividimos el valor del multiplicador fiscal chileno (de 1.9) con respecto del de México (0.4), nos indica que la potencia del multiplicador del gasto público chileno es de 4.7 veces la potencia del multiplicador del gasto público de México. El diagrama siguiente muestra la anatomía del bajo impacto que tiene actualmente el gasto público de México, y los probables factores que lo han generado; una situación que hay que revertir. 12 La literatura sobre los multiplicadores fiscales es vasta y de una inspección superficial de la misma, podemos derivar lo siguiente: existen multiplicadores del gasto, de la tributación, y multiplicadores que consideran el efecto global gasto-tributación, que se conocen como multiplicadores globales de presupuesto. En este sentido, es útil, el llamado multiplicador del presupuesto equilibrado que indica el efecto neto del multiplicador del gasto y del multiplicador fiscal tributario en condiciones de un balance presupuestario en equilibrio. En esta sección, sólo consideraremos el multiplicador del gasto público agregado (no consideramos aunque es necesario tener presente que hay multiplicadores fiscales sectoriales del gasto publico).


42

ANATOMIA DE LOS FACTORES DEL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN EL PIB DE MÉXICO

Por lo anterior, se puede concluir que una elevada inversión pública es un hecho positivo, pero no suficiente, si no se ejercen los recursos de manera productiva. Los estudios más diligentes y objetivos, permiten confirmar que ciertos gasto públicos son productivos y otros no, los que son productivos tienen la virtud de incrementar la productividad del sector privado, reduciendo los costos económicos de las transacciones que los mercados todos los días realizan en el país.

2.2.2 Resultados del ejercicio del gasto En la elaboración y aprobación del PEF 2012 se establecieron los objetivos de promover la seguridad pública para cuidar de las personas y su patrimonio con un enfoque integral; fomentar el crecimiento económico, con el fin de impulsar la generación de empleos y el desarrollo regional, y apoyar al desarrollo social, con el propósito de mejorar el bienestar de las familias y de sus comunidades. El gasto neto total aprobado en el PEF 2012, ascendió a 3.71 billones de pesos, valor que representó el 24.5% del PIB. Al aprobar el PEF, el Poder Legislativo consideró que con los datos de cierre estimados para el gasto neto total a 2011, habría un crecimiento del gasto en 3.5% en términos reales.

Baja correlación positiva entre la variación del gasto público en la variación del PIB (tasa de crecimiento

promedio real del PIB en el 2001-2012 = 1.7%)

Reducida calidad del gasto público

Baja rendición efectiva de cuentas

Elección de gasto público corriente improductivo

Elección de gasto público de capital improductivo

Inadecuadas reglas de operación de los

programas de gobierno

Mala planeación del gasto público en sentido estratégico

Externalidades negativas de políticas económicas

carentes de valor estratégico

Impacto del gasto público (tasa de crecimiento real del gasto neto

presupuestario en el 2000-2012 = 4.2%)

Reducida inversión pública como proporción del PIB menor a dos

dígitos

Inversión pública como % del PIB en 2003 = 3.8%



Dispendio y corrupción en las aplicaciones del gasto público

Valor numérico reducido del impacto del gasto público en el PIB para el periodo 2001-20012 =0.4


43

No obstante, el gasto neto total ejercido en 2012 ascendió a 3.94 billones de pesos, una variación real positiva de 4.0%, respecto de 2011, tasa que superó la expectativa de crecimiento esperada por el legislador al aprobar el PEF. Asimismo, dicha tasa se ubicó ligeramente por debajo de su tendencia histórica (2001-2012) que fue de 4.5%. El gasto neto total tiene dos componentes operativos: los diferimientos pagos, que representan el 0.6% del gasto neto total y el gasto neto pagado, que representa el 99.4%. A su vez, el gasto neto pagado se divide en gasto programable devengado (que incluye el gasto programable neto) y el gasto no programable. Para 2012, el gasto neto devengado ascendió a 3.1 billones de pesos, el 79.2% del gasto neto total, mientras que el gasto no programable, ascendió a 820 mil 203.1 millones de pesos, significando el 20.8%. Cabe comentar que en 2011, el gasto programable devengado representó el 78.9% del gasto neto total, en tanto que el gasto no programable significó el 21.1%. Lo anterior significó una disminución (aumento) de la participación del gasto programable (gasto no programable) en el gasto neto total en 2012 respecto de 2011, situación que se debió a la caída en términos reales de 0.1% del componente de las Participaciones Federales, que en el ponderado del gasto no programable tiene un peso específico relevante.

Desde una perspectiva de mediano plazo es fácil apreciar que el crecimiento del gasto público ha tenido un impacto menor en el crecimiento de la economía mexicana. La tasa media de crecimiento real del gasto neto presupuestario para el periodo 2007-2012, fue de 4.5%, mientras que el PIB registró una variación de 1.4%.

2011Concepto Ejercido Aprobado Ejercido Diferencia real 12/11 * Ejercido Aprobado Ejercido

Gasto Neto Total 3,655,756.8 3,706,922.2 3,942,261.4 235,339.2 4.0% 25.3% 23.9% 25.4% Diferimiento de Pagos 27,267.0 27,986.4 27,083.4 -903.0 -4.2% 0.2% 0.2% 0.2%Gasto Neto Pagado 3,628,489.8 3,678,935.8 3,915,178.0 236,242.2 4.1% 25.2% 23.7% 25.2% Programable pagado 2,857,648.8 2,841,596.6 3,094,974.9 253,378.3 4.5% 19.8% 18.3% 20.0% Programable Devengado 2,884,915.8 2,869,583.0 3,122,058.3 252,475.3 4.4% 20.0% 18.5% 20.1% No Programable 770,841.0 837,339.2 820,203.1 -17,136.1 2.6% 5.3% 5.4% 5.3% Costo Financiero 273,931.3 318,082.2 305,118.5 -12,963.7 7.4% 1.9% 2.1% 2.0% Participaciones 477,256.2 504,867.7 494,264.5 -10,603.2 -0.1% 3.3% 3.3% 3.2% Adefas y Otros 19,653.5 14,389.2 20,820.0 6,430.8 2.2% 0.1% 0.1% 0.1%

*Deflactado con el indice de Precios Implicto del PIB, INEGI. Fuente:Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta Pública 2012 (SHCP Y SCNM, INEGI).

GASTO NETO DELSECTOR PÚBLICO 2011-2012

Millones de pesos

2011 2012 Var. % Porcentaje del PIB

2012


44

Elevadas disponibilidades financieras en relación al Gasto Neto.

Los recursos líquidos que no fueron erogados y que se colocaron como disponibilidades financieras por el gobierno central, los bancos de desarrollo, y las entidades de control directo de gasto (PEMEX, CFE), ascendieron al 31 de diciembre de 2012 a 1.3 billones de pesos, monto que representa 32.3% del gasto neto total presupuestario. La existencia de enormes disponibilidades financieras en la Administración Pública Federal es uno de los factores de la reducción del potencial del gasto público. Las disponibilidades financieras de la banca de desarrollo representaron el 41.9% del total, con un monto de 531.1 miles de millones de pesos, recursos que se encuentran invertidos en instrumentos financieros y no en créditos, lo que no permite impulsar el desarrollo económico. Las disponibilidades financieras del gobierno colocadas en las figuras de fideicomisos, mandatos y contratos análogos, ascendieron a 381.0 miles de millones de pesos, significando 30.1% del total, mientras que las entidades de control retuvieron en forma de disponibilidades liquidas, recursos por 354.1 miles de millones de pesos, es decir el 28.0% del total.

Aumento de las reasignaciones presupuestarias Durante 2012, a través del Ramo 23, se reasignaron recursos por 182 mil 449.2 millones de pesos, lo que representó un incremento de 1.71% en términos reales en relación al año anterior. En este tema son de destacar las observaciones que ha formulado la Auditoría Superior de la Federación a partir de las auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública y que revelan la aplicación discrecional y muchas veces sin fundamento (por medio de adecuaciones presupuestarias) de recursos que realiza la SHCP, especialmente la que se lleva a cabo hacia el final del ejercicio fiscal al margen de lo dispuesto por el Congreso.

AñosGasto neto

totalTotal

DisponibilidadesFideicomisos y

mandatos Banca de

DesarrolloOrganismos de Control Directo

Disponibilidades/ gasto neto total

2005 1,979.8 917.7 301.8 196.7 419.2 46.42006 2,270.6 851.4 268.6 194.3 388.5 37.52007 2,499.0 990.6 377.4 206.3 406.9 39.62008 2,894.8 1,135.4 548.8 213.2 373.4 39.22009 3,114.1 1,283.5 416.8 451.0 415.7 41.22010 3,355.3 1,143.0 336.0 416.9 390.1 34.12011 3,655.8 1,246.1 367.6 538.3 340.3 34.12012 3,942.3 1,266.2 381.0 531.1 354.1 32.1

GASTO NETO TOTAL DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO Y DISPONIBILIDADES, 2005-2012Miles de millones de pesos

Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública e Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública 2001-2012 , Cuenta Pública 2012 y Anuario estadístico de la CNBV.


45

2.2.3 Clasificación económica del gasto Para el ejercicio fiscal 2012, el gasto programable por 3.1 billones de pesos representó un incremento de 252 mil 475.3 millones de pesos respecto del presupuesto aprobado para 2011 y de 237 mil 142.5 millones de pesos en relación a lo realmente ejercido en ese año, lo que significó un crecimiento real de 4.4%. El gasto corriente incrementó su participación dentro del gasto programable al pasar de 75.3% del total en el ejercicio fiscal 2011, a 76.1% en 2012, situación asociada en buena medida a que el gasto corriente se incrementó en 5.4%, mientras que el gasto de capital o inversión aumentó en sólo 1.5% en términos reales. El dinamismo del gasto corriente de 2012 reflejó un mayor costo de operación de la Administración Pública Federal, particularmente de las presiones incesantes registradas en el rubro de pensiones y jubilaciones. El análisis de la evolución del gasto en sus diferentes clasificaciones ofrece elementos valiosos para identificar el destino y calidad de los recursos públicos. En la clasificación económica del gasto programable en 2012, el gasto corriente se ubicó en 2 billones 374 mil 473.1 millones de pesos, importe que superó lo aprobado por la Cámara de Diputados en 8.8%. En relación a 2011, presentó un crecimiento real de 4.4%. Esta tasa se ubicó por debajo la tasa de crecimiento promedio real histórica (2001-2012), que fue de 5.6%. Es decir, para 2012 hubo un crecimiento del gasto programable, pero menor al de su crecimiento histórico.

9,642.1

59,005.3

104,011.8

141,210.1124,083.6

198,841.6

135,415.0

417,331.2

157,027.7133,563.7

173,024.6182,449.2

0.0

50,000.0

100,000.0

150,000.0

200,000.0

250,000.0

300,000.0

350,000.0

400,000.0

450,000.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

EJERCICIO PRESUPUESTARIO DEL RAMO 23 PROVISIONES SALARIALES Y ECONÓMICAS EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS REASIGNADOS A OTROS RAMOS Y DEPENDENCIAS

millones de pesos


46

En relación al gasto de inversión o de capital, para 2012 se ejerció un monto de 747.6 miles de millones de pesos, que representó un modesto incremento de 1.5% en relación a 2011, una tasa sustancialmente menor que la de su tendencia histórica 2001-2012 que fue del 9%. Esto es, el mayor incremento del gasto neto total de 2012, se orientó como se mencionó anteriormente al gasto corriente. Así en 2011, el gasto corriente participó con el 75.4%, en 2012 el porcentaje se incrementó a 76.1%, consecuentemente hubo un declive de la participación del gasto de capital o de inversión en el 2012 respecto del 2011.

C O N C E P T O 2 0 1 1Ejercicio Aprobado Ejercicio Importe % % Real*

T O T A L 2,884,915.8 2,869,583.0 3,122,058.3 252,475.3 8.8 4.4GASTO CORRIENTE 2,174,072.3 2,196,951.5 2,374,473.1 177,521.6 8.1 5.4

Servicios Personales 1/2/ 861,771.9 911,393.3 926,008.5 14,615.2 1.6 3.7Pensiones y Jubilaciones 3/ 388,316.9 395,974.3 429,237.4 33,263.1 8.4 6.7Subsidios 348,516.2 371,566.3 372,986.9 1,420.6 0.4 3.3Gasto de Operación 4/5/6/7/8/9/10/ 575,467.4 518,017.5 646,240.3 128,222.8 24.8 8.4

GASTO DE CAPITAL 710,843.5 672,631.6 747,585.2 74,953.6 11.1 1.5Inversión Física 11/ 581,864.1 586,507.3 599,076.7 12,569.4 2.1 -0.6

Poderes y Órganos Autónomos 3,891.0 2,472.1 2,471.9 -0.1 0.0 -38.7Instituto Nacional de Estad. y Geograf. 80.2 21.1 107.2 86.1 407.5 29.0Tribunal Fed. de Justicia Fiscal y Admtiva. 136.8 120.0 161.9 41.9 34.9 14.2Administración Pública Federal 467,766.0 466,831.3 479,252.9 12,421.6 2.7 -1.1Aportaciones Federales 109,990.1 117,062.8 117,082.8 20.0 0.0 2.7

Subsidios 72,666.2 67,344.0 87,627.7 20,283.7 30.1 16.4Otros de Inversión11/ 56,313.2 18,780.2 60,880.7 42,100.5 224.2 4.3

10/ Comprende las as ignaciones y erogaciones que rea l i zan IMSS, ISSSTE y PEMEX a través de la partida de gasto 25301 Medicinas y productos farmacéuticos .

11/ Comprende ramos adminis trativos y Ramo 23 Provis iones Sa laria les y Económicas .

12/ Cons idera , principa lmente, una aportación patrimonia l del Gobierno Federa l a CFE.

NOTA: Las sumas parcia les y las variaciones pueden no coincidi r debido a l redondeo.

* Deflactado con el índice de precios impl íci to del producto interno bruto.

FUENTE: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta Públ ica 2012. Aprobado PEF 2012; ejercicio 2011 y 2012, Ramos y Dependencias de la Adminis tración Públ icaCentra l i zada, y Entidades de Control Di recto.

1/ Comprende las as ignaciones y erogaciones que se real i zan a través del capítulo de gasto 1000 servicios personales con tipo de gasto 1, as í como los conceptosde gasto del capítulo 8000 que correspondan.

3/ Integra las as ignaciones del Ramo 19 Aportaciones a Seguridad Socia l y Entidades de Control Di recto.

4/ Comprende ramos adminis trativos y Ramo 23 Provis iones Sa laria les y Económicas .

5/Gasto de Operación y Adminis trativo: Integra el gasto que real i zan los ramos adminis trativos , di rectamente relacionado con el cumpl imiento de los objetivosde sus programas . Para su anál i s i s se presenta la agrupación adminis trativa por orientación funcional y se destacan las prioridades . Se incluyen los ramos deProvis iones Sa laria les y Económicas y de Aportaciones a la Seguridad Socia l .

6/ Gasto de operación y adminis trativo: El agrupamiento adminis trativo por orientación funcional se integra por: Seguridad Públ ica y Nacional (ramos 7 Defensa,13 Marina y 36 Seguridad Públ ica); Orden y Justicia (ramos 4 Gobernación y 17 Procuraduría Genera l de la Repúbl ica); Desarrol lo Socia l (ramos 11 Educación, 12Salud, 19 Aportaciones a Seguridad Socia l y 20 Desarrol lo Socia l ); y las demás funciones que incluyen a l resto de los ramos adminis trativos , principa lmente, de las funciones de gobierno.

7/ Entidades de Control Directo Medicina: Medidas Supervenientes : Cons idera los gastos contingentes que se real i zan durante el ejercicio presupuestario a travésde las partidas genéricas 394 sentencias y resoluciones por autoridad competente, 395 Penas , multas , accesorios y actual i zaciones , y 396 Otros gastos porresponsabi l idades . Excluye lo correspondiente a los ramos 7, 13, 17 y 36 cons iderados en Orden, Seguridad y Justicia .

8/ Fideicomisos : Comprende las as ignaciones y erogaciones que se real i zan a través de las partidas de gasto 46101 aportaciones a fideicomisos públ icos , y 46102aportaciones a mandatos públ icos . Excluye lo correspondiente a los ramos 7, 13, 17 y 36 cons iderados en Orden, Seguridad y Justicia .

9/ Otros de Entidades de Control Directo: Comprende las as ignaciones y erogaciones que real i za CFE a través de las partidas de gasto 26107 combustiblesnacionales para plantas productivas , y 23401 combustibles , lubricantes , adi tivos , carbón y sus derivados adquiridos como materia prima .

2 0 1 2

GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO EN CLASIFICACIÓN ECONÓMICA( Millones de pesos )

P R E S U P U E S T O Variaciones Respecto a:Presupuesto Aprobado 2011

2/ Comprende ramos adminis trativos , Ramo 23 Provis iones Sa laria les y Económicas , y Ramo 25 Previs iones y Aportaciones para los Sis temas de Educación Bás ica ,Normal , Tecnológica y de Adultos .


47

En el rubro de Servicios Personales, se ejerció un gasto de 926.0 miles de millones de pesos, lo que representó un aumento real del 3.7% en relación a 2011. Sin embargo, en una perspectiva de más largo plazo, para el periodo 2001-2012, el crecimiento del gasto ejercido por el gobierno en el rubro de servicios personales fue de 1.6%, por lo que el incremento de 2012 es mayor que el aumento que venía teniendo este capítulo de gasto. Para 2012, el gobierno erogó 429.2 miles de millones de pesos en jubilaciones y pensiones, que generó un incremento en términos reales de 6.7% respecto de 2012. Esta tasa sobrepasó la del crecimiento del gasto neto total que fue de 4.0%. En el caso de los subsidios gubernamentales, se reportó una erogación de 373.0 miles de millones de pesos, una tasa real de crecimiento de 3.3%, que fue considerablemente menor a la que venía registrando históricamente y que fue del 8.1%, para el periodo 2001-2012. Durante 2012, el costo de operación del gobierno ascendió a 646.2 miles de millones de pesos registrando un incremento en términos reales de 8.4% en relación a 2011. Este incremento fue impulsado por el costo de operación de las entidades de control directo que ejercieron en el 2012 recursos por 368.3 miles de millones de pesos representando el 57% del costo total de operación. Este último rubro creció 9.9% en términos reales en 2012. Otros rubros relevantes que impactaron el costo operativo del gobierno en 2012 respecto del año precedente fueron: Ramos Autónomos con un incremento de 29.6%, INEGI con un aumento de 36.7% y Aportaciones Federales con una variación positiva del 7.9%. Asimismo, el costo de operación de las dependencias de la Administración Pública Federal creció en 4.4%. En el caso del gasto de capital, en el ejercicio fiscal 2012 representó el 24% del gasto programable, y ascendió a 747.6 miles de millones de pesos. Del gasto de capital, correspondieron 599.1 miles de millones de pesos al componente de inversión física, monto inferior en términos reales al de 2011 en 0.1%. Cabe destacar, una aportación patrimonial del Gobierno Federal a la CFE por 60.9 miles de millones de pesos. El componente de subsidios destinado al gasto de capital por 87.6 miles de millones de pesos registró un crecimiento real de 16.5% respecto de 2011.


48

TMC

2000

-201

220

12-2

011

Gast

o Ne

to T

otal

1,32

7.20

1,48

4.30

1,67

0.80

1,80

2.60

1,97

9.80

2,27

0.60

2,49

9.00

2,89

4.80

3,11

4.10

3,35

5.29

3,65

5.76

3,94

2.26

4.5

4.0

Gast

o Pr

imar

io1,

139.

101,

305.

901,

480.

001,

595.

801,

769.

602,

020.

502,

260.

002,

667.

702,

851.

303,

099.

533,

381.

833,

637.

145.

23.

7

Gas

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rogr

amab

le 1/

937.

201,

078.

901,

241.

901,

326.

951,

477.

401,

671.

201,

911.

302,

229.

152,

459.

602,

640.

632,

884.

923,

122.

065.

64.

4

-

Corri

ente

778.

1988

9.99

1,03

9.32

1,07

3.70

1,19

7.94

1,34

5.87

1,50

3.59

1,76

6.38

1,92

6.87

1,97

3.28

2,17

4.07

2,37

4.47

4.8

5.4

S

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Pers

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3/41

0.06

473.

6150

5.34

518.

9856

0.17

610.

9865

1.11

742.

5579

9.29

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1.77

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011.

93.

7

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9021

3.44

232.

0726

5.06

301.

7933

9.55

388.

3242

9.24

7.2

6.7

S

ubsid

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86.5

911

0.17

133.

4715

2.44

170.

7219

2.38

182.

1324

5.37

285.

0229

9.83

348.

5237

2.99

8.1

3.3

Ser

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s 13

5.13

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176.

0719

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74n.

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4.12

8.73

19.6

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6/8/

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2751

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0.4

8.4

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12.0

213

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11.6

613

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17.8

71.

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0.79

1.47

1.89

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1.09

1.0

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3.33

474.

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7/13

3.13

166.

1615

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177.

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1.56

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4.1

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Con

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0.20

308.

0931

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Fede

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47.2

551

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32.8

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159.

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8.87

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5425

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1.5

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144.

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187.

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0.00

246.

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273.

3627

2.95

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2.97

581.

8659

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14.4

711

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0.90

1.50

5.19

58.0

778

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86.0

292

.81

72.6

787

.63

11.5

16.4

Otro

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Inve

rsión

9/36

.26

3.84

32.2

531

.67

34.2

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49

2.2.4 Clasificación funcional del gasto

Funciones de Desarrollo Social De acuerdo con los resultados de la Cuenta Pública, en el ejercicio 2012, del gasto programable aplicado, se canalizó a las funciones de desarrollo social un monto de 1.77 billones de pesos, lo que significó una variación positiva real de 3.4% en relación a 2011. Respecto a lo programado, se ejercieron 110 mil 616.4 millones de pesos adicionales. Los recursos aplicados a esta función representaron 11.43 % del PIB.

A nivel de funciones específicas, en 2012 se ejercieron recursos para Vivienda y Servicios a la Comunidad por 208 mil 389.3 millones de pesos, lo que representó una disminución real de -0.8% respecto de 2011. Los recursos aplicados en este sector representaron 1.34 puntos del PIB perdida en participación en relación a 2011 que fue de 1.41% del PIB.

En ese ejercicio, se erogaron recursos para Educación por 559 mil 277.8 millones de pesos, lo que representó un aumento real de 0.6% respecto de 2011. Los recursos aplicados en este sector representaron 3.61 puntos del PIB; no obstante esta evolución, el sector educativo perdió participación en relación a 2011 la cual fue de 3.73% del PIB.

Para 2012 se ejercieron recursos al sector Protección Social por 511 mil 533.8 millones de pesos, lo que representó un aumento real de 10.1% respecto de 2011. Los recursos aplicados en este sector representaron 3.3 puntos del PIB, este sector ganó participación en relación a 2011 la cual fue de 3.11% del PIB.

En el caso específico del sector Salud, se ejercieron 439 mil 020 millones de pesos, lo que representó un aumento real de 5.8% respecto de 2011. Los recursos aplicados en este sector representaron 2.83 puntos del PIB, este sector ganó participación en relación a 2011 la cual fue de 2.78% del PIB.

Por su parte, en el sector Protección Ambiental se ejercieron recursos por 27 mil 019 millones de pesos, lo que representó una reducción severa de 41.1% respecto de 2011. Los recursos aplicados en este sector representaron 0.17 puntos del PIB; este sector redujo sensiblemente su participación en 2011, la cual fue de 0.31% del PIB.

Funciones de Desarrollo Económico En el ejercicio 2012, del gasto programable total, se canalizaron 1.024 billones de pesos a las funciones de desarrollo económico, lo que significó una variación positiva real de 5.3% en relación a 2011. Respecto a lo programado se ejercieron 101 mil 135.2 millones de pesos adicionales. Los recursos aplicados a esta función representaron 6.6 % del PIB.


50

Dentro de las funciones de desarrollo económico, las relacionadas con Combustibles y Energía fueron las más representativas, toda vez que erogaron 787 mil 023.8 millones de pesos, lo que representó un incremento real de 8.2% respecto de 2011. Los recursos aplicados en estas funciones representaron 5.08 puntos del PIB, una cifra superior a la registrada en 2011 cando llegaron a concentrar 4.88% del PIB. En 2012 se ejercieron recursos en las funciones de Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales por 24 mil 691.2 millones de pesos, lo que representó un incremento real de 19.4% respecto de 2011. Los recursos aplicados en este sector representaron 0.16 puntos del PIB.

Var.% real*Aprobado Ejercido Diferencia 12/11 2011 2012

TOTAL 2,884,915.8 2,869,583.0 3,122,058.3 252,475.3 4.4% 20.04% 20.14%

RAMOS AUTÓNOMOS 58,354.2 68,415.1 66,979.9 -1,435.2 10.9% 0.41% 0.43%

INST. NAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA 4,157.5 4,668.7 5,024.8 356.1 16.6% 0.03% 0.03%

TRIB. FED. DE JUSTICIA FISCAL Y ADTIVA. 1,821.7 2,016.5 2,051.1 34.6 8.6% 0.01% 0.01%

PODER EJECUTIVO FEDERAL 2,820,582.3 2,794,482.8 3,048,002.4 253,519.6 4.3% 19.59% 19.66%

FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 1,654,017.7 1,661,339.3 1,771,955.7 110,616.4 3.4% 11.49% 11.43%Protección Ambiental 44,276.6 35,266.9 27,019.3 -8,247.6 -41.1% 0.31% 0.17%Vivienda y Servicios a la Comunidad 202,755.2 184,017.6 208,389.3 24,371.7 -0.8% 1.41% 1.34%Salud 400,369.7 418,797.7 439,020.0 20,222.3 5.8% 2.78% 2.83%Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales 21,086.4 25,411.1 25,904.4 493.3 18.5% 0.15% 0.17%Educación 536,346.6 515,196.4 559,277.8 44,081.4 0.6% 3.73% 3.61%Protección Social 448,246.7 481,495.9 511,533.0 30,037.1 10.1% 3.11% 3.30%Otros Asuntos Sociales 936.5 1,153.7 811.9 -341.8 16.3% 0.01% 0.01%

FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 938,255.2 922,375.8 1,023,511.0 101,135.2 5.3% 6.52% 6.60%Asuntos Económ., Comerciales y Laborales en Gral 19,956.1 21,194.1 24,691.2 3,497.1 19.4% 0.14% 0.16%Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza 96,447.0 87,763.3 86,399.1 -1,364.2 -13.6% 0.67% 0.56%Combustibles y Energía 702,076.0 680,710.7 787,023.8 106,313.1 8.2% 4.88% 5.08%Minería, Manufacturas y Construcción 69.9 106.9 91.4 -15.5 26.2% 0.00% 0.00%Transporte 70,976.1 74,356.3 65,608.7 -8,747.6 -10.8% 0.49% 0.42%Comunicaciones 10,065.9 10,991.1 14,091.0 3,099.9 35.1% 0.07% 0.09%Turismo 6,778.1 4,979.9 7,698.0 2,718.1 9.6% 0.05% 0.05%Ciencia, Tecnología e Innovación 31,468.8 42,272.5 36,197.7 -6,074.8 11.0% 0.22% 0.23%Otras Industrias y Otros Asuntos Económicos 417.3 1.0 1,710.1 1,709.1 295.4% 0.00% 0.01%

FUNCIONES DE GOBIERNO 198,556.1 196,354.9 215,756.7 19,401.8 4.9% 1.38% 1.39%Justicia 24,532.0 31,132.5 33,663.7 2,531.2 32.4% 0.17% 0.22%Coordinación de Política de Gobierno 13,760.1 15,434.9 16,560.9 1,126.0 16.1% 0.10% 0.11%Relaciones Exteriores 8,715.5 6,021.1 9,721.9 3,700.8 7.6% 0.06% 0.06%Asuntos Financieros y Hacendarios 26,557.4 26,797.0 29,665.3 2,868.3 7.8% 0.18% 0.19%Seguridad Nacional 77,925.6 68,876.1 75,128.4 6,252.3 -7.0% 0.54% 0.48%Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior 44,039.0 45,254.4 47,206.7 1,952.3 3.4% 0.31% 0.30%Otros Servicios Generales 3,026.5 2,838.9 3,809.8 970.9 21.5% 0.02% 0.02%

Fondo de Estabilización 29,753.3 14,412.8 36,779.0 22,366.2 19.3% 0.21% 0.24%

*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB, SHCP.

** Superior a 1000 porciento

Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia, con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2012, SHCP.

GASTO PROGRAMABLE EN CLASIFICACIÓN FUNCIONAL 2011-2012(Millones de pesos)

Concepto 2011 2012 % del PIB


51

Las funciones de Comunicaciones erogaron recursos por 14 mil 091.0 millones de pesos, lo que representó un incremento real de 35.1% respecto de 2011. Los recursos aplicados en estas funciones representaron 0.09 puntos del PIB.

Para las funciones de Turismo se ejercieron 7 mil 698.0 millones de pesos, lo que representó un incremento real de 9.6% respecto de 2011. Los recursos aplicados en este sector representaron 0.05 puntos del PIB.

Debe comentarse que 2012 fue un año desfavorable para las funciones de Agropecuarias, de Silvicultura, Pesca y Caza, ya que se ejercieron 86 mil 399.1 millones de pesos, lo que representó un decremento real de 13.6%. Los recursos ejercidos fueron menores en 10 mil 048 millones de pesos que en 2011. El gasto en estas funciones representó 0.56 puntos del PIB, menor que el 0.67% de 2011.

En el caso de las funciones de Transporte, se reportan erogaciones por 65 mil 608.7 millones de pesos, lo que representó un decremento real de 10.8 %. Los recursos ejercidos en 2012 fueron menores en 5 mil 362.4 millones de pesos que en el 2011 Los recursos aplicados en este sector representaron 0.42 puntos del PIB, menores que el 0.49 % del 2011.

Durante 2012 se ejercieron recursos en el sector Ciencia, Tecnología e Innovación por 36 mil 197.7 millones de pesos, lo que representó un incremento real de 11.0% en relación a 2011. Sin embargo, este sector dejó de ejercer recursos por 6 mil 074.8 millones de pesos respecto del monto aprobado por 42 mil 272.5 millones de pesos. Los recursos aplicados en este sector representaron 0.23 puntos del PIB.

Funciones de Gobierno Por lo que hace a las funciones de gobierno, en el ejercicio 2012 se canalizaron 215 mil 756.7 millones de pesos, lo que significó una variación positiva real de 4.9% en relación a 2011. Respecto a lo programado se ejercieron 19 mil 401.8 millones de pesos adicionales. Los recursos aplicados a esta función representaron 1.39 % del PIB. Los rubros de Seguridad Nacional y Asuntos de orden Público y Seguridad del Interior representaron el 56.7% del gasto destinado a funciones de gobierno y si se agrega el sector de Justicia el porcentaje se eleva a 72.3.

En el ejercicio 2012, del gasto programable aplicado, se canalizaron 66 mil 979.9 millones de pesos a los Ramos Autónomos, lo que significó una variación positiva real de 10.9% en relación a 2011. Los recursos aplicados a estos ramos representaron 0.43 % del PIB.

El INEGI tiene una misión importante para la sociedad que es la de informar de manera objetiva de la realidad económica, mediante la emisión de estadística relevante. Sin embargo, sin dejar de reconocer su relevancia, la información que proporciona impide realizar análisis históricos largos, no hay una serie encadenada del Producto Interno Bruto, y presenta estadística como la laboral (tasas de desempleo) que no puede compararse fácilmente con la que se emite en otros


52

países. El Instituto dejó de hacer matrices de insumo-producto, necesarias para ver los cambios estructurales de la economía mexicana. Este órgano requiere de una profunda reorganización, máxime que ahora tiene la importante función de estimar los indicadores de precios, tarea que le trasladó Banco de México.

La habilidad de producir información estadística relevante y consistente sobre la base de una capacidad estadística sustentable, implica la habilidad de producir estadísticas en una base regular y en el tiempo requerido. Una sólida infraestructura estadística es esencial, y en ella los indicadores estadísticos necesitan ser vistos como el producto final de una compleja infraestructura estadística, que es esencial si los indicadores quieren ser producidos con una calidad adecuada, lo que significa:

Apuntalar los sistemas para crear y mantener los marcos muestrales para las encuestas

en establecimientos y en hogares. Contar con una masa crítica de las actividades estadísticas que se realizan: diseño de

encuestas, colección y análisis de datos, con el fin de alimentar las habilidades profesionales básicas.

Desarrollar, a lo largo del tiempo, la capacidad técnica y profesional para mantener y desarrollar sistemas de acuerdo con estándares internacionales.

Desarrollar la capacidad analítica que permita identificar la pérdida de relevancia de información y el surgimiento de nuevas necesidades.

Adecuar la estructura estadística. Realizar un buen manejo para hacer el mejor uso de los recursos disponibles. Y reconocer la importancia de la buena información estadística.

En el ejercicio 2012, del gasto programable aplicado, se canalizaron 5 mil 024.8 millones de pesos al Instituto, lo que significó una variación importante positiva real de 16.6% en relación a 2011. Los recursos aplicados a esta función representaron 0.03 % del PIB.

2.2.5 Clasificación administrativa

Los rubros del gasto programable que más destacaron por su alza en una perspectiva de mediano plazo en 2012 fueron: Instituto Federal Electoral (46.5%), Gobernación (23.3%), Instituto Nacional de Estadística y Geografía (16.6%), Seguridad Pública (15.6%), Tribunales Agrarios (14.1%), Procuraduría General de la República (13.6%), y Comisión Nacional de los Derechos Humanos (12.7%). A nivel de dependencias y entidades, los resultados del ejercicio del gasto público fueron divergentes, evidenciando casos de sobre y subejercicios. El primer punto a destacar es que la Cámara de Diputados aprobó un presupuesto superior a lo solicitado por el Ejecutivo Federal, destacando algunas situaciones:


53

a) Para 2012, el Ejecutivo Federal solicitó un presupuesto total de 3 billones 647.9 millones de pesos, y la Cámara de Diputados dispuso un presupuesto superior en 59 mil 015.1 millones de pesos. Los resultados de la aplicación del presupuesto indican un ejercicio de 3 billones 942.3 millones de pesos, cantidad 6.4% mayor al aprobado.

b) Los ramos administrativos fueron los principales beneficiados de estos incrementos presupuestarios otorgados por la Cámara en relación a lo solicitado, toda vez que se les incrementó el presupuesto en 5.5%.

c) Los ramo autónomos presentaron disminución en relación a lo aprobado por la Cámara, destaca el hecho de que los ramos autónomos dejaron de ejercer 1 mil 465.7 millones de pesos, es decir, el 2.1% del presupuesto aprobado. Destacan los recursos no ejercidos en relación a los aprobado por la Cámara por parte del Poder Judicial: Suprema corte de justicia (-24.1%), Consejo de la Judicatura Federal (-4.7%) y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federal (-2.5%)

d) Como se mencionó anteriormente, destaca también lo sucedido con Comunicaciones y

Transportes, que en 2012 erogó un presupuesto de 80 mil 300 millones de pesos, cuando para ese año había solicitado a la Cámara un presupuesto de 70 mil 440 millones de pesos, cantidad que le fue incrementada por la Cámara de Diputados a 85 mil 544 millones de pesos; aún con ello, dejó un presupuesto por ejercer equivalente al 6.1%. El decremento real del presupuesto ejercido por Comunicaciones y Transportes en 2012 fue de -4.4% en relación al de 2011.

e) Los Tribunales Agrarios también ejercieron un presupuesto por 880 millones de pesos, sin embargo solicitaron a la Cámara 902 millones de pesos, cantidad que fue incrementada por la Cámara a 1,092 millones de pesos, aun con ello dejó de ejercer el presupuesto por 19.43%.

f) Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, solicitó un presupuesto

de 61 mil 612 millones de pesos; sin embargo, sólo ejerció el 96 % del presupuesto aprobado.

g) Reforma Agraria solicitó a la Cámara 4 mil 991 millones de pesos, y se le otorgó un

presupuesto mayor en 14.34%; sin embargo, ejerció el 94% del aprobado.


54

En relación al presupuesto solicitado por los Ramos Autónomos, la Cámara de Diputados determinó decrementos presupuestarios, destacando las reasignaciones presupuestarias a: a) Consejo de la Judicatura Federal, que solicitó un monto de 38 mil 807 millones de pesos, y la

Cámara le autorizó un presupuesto inferior en -8.37%; aunado a esto, el Consejo de la Judicatura Federal sólo ejerció el 87% de los recursos autorizados al registrar 33 mil 874 millones de pesos.

b) En relación al presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados se registraron importantes montos no ejercidos, particularmente en los casos del la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que no ejerció el 24.1% del presupuesto autorizado; el Consejo de la Judicatura Federal no gastó el 4.7% del presupuesto asignado por la Cámara; y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dejó sin erogar el 2.5% del presupuesto autorizado.

Solicitado 2012 vs Ejercido

2011

Aprobado 2012 vs

Solicitado 2012

2/1 (%) 3/2(%) Monto (4-3) 4/3(%)

GASTO NETO TOTAL 3,655,756.80 3,647,907.10 3,706,922.20 3,942,261.40 -0.21 1.62 235,339.20 6.35 4.02GASTO PROGRAMABLE DEL GOB. FED. 2,717,406.70 2,696,365.63 2,755,380.70 2,896,331.00 -0.77 2.19 140,950.30 5.12 2.81

RAMOS AUTÓNOMOS 59,609.30 74,054.19 69,804.19 68,338.50 24.23 -5.74 -1,465.69 -2.10 10.58RAMOS ADMINISTRATIVOS 940,264.60 883,407.23 932,139.49 1,014,338.90 -6.05 5.52 82,199.41 8.82 4.06TRIB. FED. DE JUSTICIA FISCAL Y ADTIVA. 1,849.60 1,915.88 2,065.88 2,082.10 3.58 7.83 16.22 0.79 8.58RAMOS GENERALES 1,711,356.40 1,732,061.73 1,746,439.57 1,806,343.10 1.21 0.83 59,903.53 3.43 1.81INEGI 4,326.80 4,926.60 4,931.60 5,228.40 13.86 0.10 296.80 6.02 16.56

COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )

Presupuesto ejercido 2011

(1)

Solicitado a la Cámara 2012

(2)

Aprobado por la Cámara 2012

(3)

Ejercido 2012 (4)

VariacionesEjercido 2012 vs

Aprobado 2012(sobrejercicio o

subejercicio)

Variación Real

Ejercido 2012-2011

Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2010-2012. Proyecto de Presupuesto 2012. Presupuesto Aprobado, 2012


2011

Aprobado 2012 vs

Solicitado 2012

2/1 (%) 3/2(%) Monto (4-3) 4/3(%)GASTO NETO TOTAL 3,655,756.80 3,647,907.10 3,706,922.20 3,942,261.40 -0.21 1.62 235,339.20 6.35 4.02GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,717,406.70 2,696,365.63 2,755,380.70 2,896,331.00 -0.77 2.19 140,950.30 5.12 2.81

RAMOS AUTÓNOMOS 59,609.30 74,054.19 69,804.19 68,338.50 24.23 -5.74 -1,465.69 -2.10 10.58Poder Legislativo 10,458.30 10,987.23 10,987.23 11,781.40 5.06 0.00 794.17 7.23 8.66 Cámara de Diputados 5,335.30 5,944.20 5,944.20 6,261.10 11.41 0.00 316.90 5.33 13.20 Cámara de Senadores 3,613.20 3,556.95 3,556.95 3,893.00 -1.56 0.00 336.05 9.45 3.93 Auditoría Superior de la Federación 1,509.80 1,486.08 1,486.08 1,627.30 -1.57 0.00 141.22 9.50 3.96Poder Judicial 37,814.1 45,832.8 42,582.8 39,716.4 21.2 -7.1 -2,866.4 -6.73 1.31 Suprema Corte de Justicia de la Nación 3,334.50 4,656.44 4,656.44 3,532.90 39.64 0.00 -1,123.54 -24.13 2.20 Consejo de la Judicatura Federal 32,522.30 38,807.37 35,557.37 33,874.50 19.33 -8.37 -1,682.87 -4.73 0.47 Trib. Electoral del Poder Judicial de la 1,957.30 2,368.96 2,368.96 2,309.00 21.03 0.00 -59.96 -2.53 13.79

0.0Instituto Federal Electoral 10,269.50 15,953.91 15,953.90 15,594.10 55.35 0.00 -359.80 -2.26 46.47Comisión Nacional de los Derechos 1,067.40 1,280.28 1,280.28 1,246.60 19.94 0.00 -33.68 -2.63 12.65



(1)


(2)


(3)

Ejercido 2012 (4)



subejercicio)

Variación Real

Ejercido 2012-2011



55

Balance en los ramos administrativos En el caso de los ramos administrativos, la Cámara también determinó incrementos presupuestarios sustanciales a dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, destacando las reasignaciones presupuestarias a las siguientes entidades:

a) Comunicaciones y Transportes, que solicitó un presupuesto de 70 mil 440 millones de pesos, y la Cámara autorizó un incremento de 21.4%.

b) Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, que solicito un presupuesto de 61 mil 612 millones de pesos, y la Cámara lo incrementó en 15.9%.

c) Medio Ambiente y Recursos Naturales, que solicitó un presupuesto de 45 mil 233

millones de pesos, y la Cámara aprobó un presupuesto mayor en 21.0%.

d) Reforma Agraria que solicitó un presupuesto de 4 mil 991millones de pesos, y la Cámara autorizó un incremento de 14.3%.

e) Los Tribunales Agrarios solicitaron un presupuesto de 902.4 millones de pesos, y la Cámara lo incrementó en 21.1%

f) La Función Pública con un incremento de 10.1%.

A pesar de estos incrementos, los resultados del ejercicio presupuestal señalan importantes montos de recursos no ejercidos por las entidades de los ramos administrativos en 2012 destacando: Comunicaciones y Transportes con recursos sin ejercer equivalentes al 6.1% de lo asignado por la Cámara; Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, no ejerció el 13.9% del presupuesto autorizado; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 3.9% del presupuesto asignado; Procuraduría General de la República no gastó el 8.7% del presupuesto aprobado. Contrariamente, se registraron importantes montos de recursos ejercidos que superaron lo autorizado por la Cámara, destacando los casos de: a) Educación Pública. En esta ocasión, se le autorizó un presupuesto de 251 mil 764.6

millones de pesos y gastó en el año 281 mil 960.3 millones de pesos, lo que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 12%.

b) Energía. Esta dependencia habitualmente solicita un presupuesto pequeño, y al final del periodo ejerce recursos mayores al presupuesto autorizado. Para ese ejercicio, se le autorizó un presupuesto de 3 mil 201.5 millones de pesos y gastó en el año 34 mil 661.4 millones de pesos, lo que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 982%.


56

c) Seguridad Pública. Se le autorizó un presupuesto de 40 mil 536.5 millones de pesos y gastó 49 mil 165.8 millones de pesos, lo que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 21.3%.

d) Hacienda y Crédito Público. A esta dependencia le fue autorizado un presupuesto de 46 mil 233.6 millones de pesos, 3.6% mayor al solicitado, y ejerció un presupuesto de 54 mil 016.9 millones de pesos, lo que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 16.8%.

e) Relaciones Exteriores. Esta dependencia habitualmente solicita un presupuesto que regularmente le recorta la Cámara, sin embargo este año le incrementó un 0.2%, autorizándole un presupuesto de 6 mil 116.4 millones de pesos y gastó en el año 9 mil 784.4 millones de pesos, lo que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 60%.

f) Defensa Nacional. La Cámara autorizó un presupuesto de 55 mil 611 millones de pesos, igual al solicitado, pero el presupuesto ejercido en 2012, fue de 61 mil 363.8 millones de pesos, lo que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 10.3%.

g) Secretaría de Turismo. La dependencia tuvo un presupuesto autorizado de 5 mil 037 millones de pesos, 1.0% mayor al solicitado, y ejerció un presupuesto de 7 mil 743.1 millones, que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 53.7%.


2011

Aprobado 2012 vs

Solicitado 2012

2/1 (%) 3/2(%) Monto (4-3) 4/3(%)GASTO NETO TOTAL 3,655,756.80 3,647,907.10 3,706,922.20 3,942,261.40 -0.21 1.62 235,339.20 6.35 4.02GASTO PROGRAM. DEL GOBIERNO 2,717,406.70 2,696,365.63 2,755,380.70 2,896,331.00 -0.77 2.19 140,950.30 5.12 2.81

RAMOS ADMINISTRATIVOS 940,264.60 883,407.23 932,139.49 1,014,338.90 -6.05 5.52 82,199.41 8.82 4.06Presidencia de la República 2,743.90 1,986.60 1,986.60 3,005.20 -27.60 0.00 1,018.60 51.27 5.64Gobernación 17,926.90 23,537.5 23,637.5 22,908.90 31.30 0.42 -728.60 -3.08 23.26Relaciones Exteriores 8,696.80 6,106.4 6,116.4 9,784.40 -29.79 0.16 3,667.96 59.97 8.52Hacienda y Crédito Público 48,232.80 44,612.43 46,233.63 54,016.90 -7.51 3.63 7,783.27 16.83 8.02Defensa Nacional 63,978.90 55,610.99 55,610.99 61,363.80 -13.08 0.00 5,752.81 10.34 -7.49Agricult., Ganad., Desarrollo Rural, Pesca y 74,927.50 61,612.03 71,378.30 68,628.40 -17.77 15.85 -2,749.90 -3.85 -11.65Comunicaciones y Transportes 81,039.50 70,440.42 85,544.04 80,300.60 -13.08 21.44 -5,243.44 -6.13 -4.42Economía 17,840.30 17,978.65 18,622.86 19,907.40 0.78 3.58 1,284.54 6.90 7.63Educación Pública 252,574.20 243,311.23 251,764.58 281,960.30 -3.67 3.47 30,195.72 11.99 7.68Salud 99,806.50 108,998.88 113,479.68 112,737.30 9.21 4.11 -742.38 -0.65 8.95Marina 20,052.50 19,676.7 19,679.7 21,407.20 -1.87 0.02 1,727.52 8.78 2.97Trabajo y Previsión Social 3,889.50 4,416.81 4,416.81 4,360.10 13.56 0.00 -56.71 -1.28 8.13Reforma Agraria 5,647.70 4,991.51 5,707.43 5,351.10 -11.62 14.34 -356.33 -6.24 -8.61Medio Ambiente y Recursos Naturales 52,611.70 45,233.07 54,717.66 58,024.00 -14.02 20.97 3,306.34 6.04 6.38Procuraduría General de la República 11,553.50 15,385.1 14,905.1 13,606.70 33.16 -3.12 -1,298.37 -8.71 13.60Energía 31,957.10 3,201.51 3,201.51 34,661.40 -89.98 0.00 31,459.89 982.66 4.62Desarrollo Social 78,706.60 87,057.06 84,859.86 83,879.00 10.61 -2.52 -980.86 -1.16 2.80Turismo 6,813.60 4,987.0 5,037.0 7,743.10 -26.81 1.00 2,706.15 53.73 9.62Función Pública 1,968.40 1,480.35 1,630.35 1,704.40 -24.79 10.13 74.05 4.54 -16.48Tribunales Agrarios 744.30 902.4 1,092.4 880.10 21.24 21.06 -212.28 -19.43 14.06Seguridad Pública 41,056.90 40,536.5 40,536.5 49,165.80 -1.27 0.00 8,629.28 21.29 15.51Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 114.00 108.5 108.5 115.70 -4.85 0.00 7.23 6.66 -2.10

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 17,381.50 21,235.7 21,872.2 18,827.10 22.17 3.00 -3,045.08 -13.92 4.48

0.00Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Adtiva. 1,849.60 1,915.88 2,065.88 2,082.10 3.58 7.83 16.22 0.79 8.58Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Adtiva. 1,849.60 1,915.88 2,065.88 2,082.10 3.58 7.83 16.22 0.79 8.58

COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )


(1)


(2)


(3)

Ejercido 2012 (4)



subejercicio)

Variación Real

Ejercido 2012-2011



57

h) Presidencia de la República. Su presupuesto autorizado fue de 1 mil 986.6 millones de pesos, erogando la cantidad de 3 mil millones de pesos, lo que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 51.3%.

Resultados en los ramos generales En relación al presupuesto solicitado, la Cámara determinó incrementos presupuestarios relevantes a entidades de los ramos generales, destacando las reasignaciones presupuestarias a los siguientes:

a) Provisiones Salariales y Económicas. El Ejecutivo solicitó un presupuesto de 38 mil 567.2 millones de pesos, pero la Cámara lo incrementó en 64.2%, resultando en un presupuesto aprobado de 63 mil 322.9 millones de pesos y a pesar de este importante incremento se ejerció un presupuesto mayor en 35.6% al aprobado.

b) Aportaciones de Seguridad Social. El presupuesto autorizado por la Cámara de Diputados a este rubro de gasto ascendió a 368 mil 687.8 millones de pesos, 9.7% mayor al presupuesto solicitado por el Ejecutivo.

Es importante comentar que en referencia al presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados, se registraron relevantes montos de recursos no ejercidos por las entidades de los ramos generales en el 2012. El ramo de Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica Normal, Tecnológica y de Adultos, se dejaron de ejercer recursos equivalentes el 21.28% del presupuesto que le fue asignado por la Cámara.


2011

Aprobado 2012 vs

Solicitado 2012

2/1 (%) 3/2(%) Monto (4-3) 4/3(%)GASTO NETO TOTAL 3,655,756.80 3,647,907.10 3,706,922.20 3,942,261.40 -0.21 1.62 235,339.20 6.35 4.02GASTO PROGRAM. DEL GOBIERNO FEDERAL 2,717,406.70 2,696,365.63 2,755,380.70 2,896,331.00 -0.77 2.19 140,950.30 5.12 2.81

RAMOS GENERALES 1,711,356.40 1,732,061.73 1,746,439.57 1,806,343.10 1.21 0.83 59,903.53 3.43 1.81Aportaciones a Seguridad Social 362,110.40 369,737.76 368,687.76 405,441.10 2.11 -0.28 36,753.34 9.97 8.00Provisiones Salariales y Económicas 104,327.80 38,567.25 63,322.91 85,837.60 -63.03 64.19 22,514.69 35.56 -20.64Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 29,971.70 42,298.98 42,918.26 33,783.70 41.13 1.46 -9,134.56 -21.28 8.73

Deuda Pública 232,867.40 261,413.49 257,799.86 252,350.50 12.26 -1.38 -5,449.36 -2.11 4.53Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 477,256.20 503,605.97 504,867.71 494,264.50 5.52 0.25 -10,603.21 -2.10 -0.11Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 19,653.40 22,389.20 14,389.20 20,820.00 13.92 -35.73 6,430.80 44.69 2.18Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios 469,723.40 481,750.68 482,155.47 500,516.10 2.56 0.08 18,360.63 3.81 2.78Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la 15,446.10 12,298.40 12,298.40 13,329.50 -20.38 0.00 1,031.10 8.38 -16.76


Presupuesto ejercido 2011 (1)

Solicitado a la Cámara 2012 (2)


(3)

Ejercido 2012 (4)



subejercicio)

Variación Real

Ejercido 2012-2011



58

Por el contrario, durante 2012 se registraron importantes montos de recursos ejercidos que superaron lo autorizado por la Cámara de Diputados, destacando los casos de: a) Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores. Se le autorizó un presupuesto de 14 mil 389.2

millones de pesos y gastó en el 2012, y acumuló un monto de 20 mil 820 millones de pesos, lo que implicó monto de ADEFAS real de 44.7% mayor al autorizado.

b) Provisiones Salariales y Económicas. En esta ocasión, se le autorizó un presupuesto de 63 mil 323 millones de pesos y ejerció 85 mil 837.6 millones de pesos, lo que implicó un sobre-ejercicio presupuestario de 35.6%.

2.3 Situación de la Deuda Pública La deuda pública ha crecido considerablemente en los últimos años, situación que obliga a seguir de cerca su progreso. El análisis de la evolución de la deuda en el país puede identificar tres periodos clave. Un primero, que inicia en la segunda mitad de los años setenta y concluye con el estallido de la denominada crisis de la deuda de los ochenta. Un segundo periodo ocurre durante la crisis de 1994 -1995, caracterizada por un proceso de renegociación de la deuda externa y la bursatilización de la deuda interna. El tercer periodo se puede dar a partir de 1995 hasta la fecha, en donde después de un periodo de relativa estabilidad, se ha iniciado un fuerte crecimiento a partir de los años dos mil. Durante el periodo 1981 a 1999, la participación de la deuda externa se sitúo por arriba de la deuda interna, al representar una tasa de crecimiento promedio anual de 9.6%, mientras que para la interna fue de 1.4%. La deuda pública total como porcentaje del PIB adquiere su mayor participación durante los años de 1986-1987 cuando se alcanza un valor por arriba del 80% del producto. Este alto porcentaje constituyó un impedimento para el crecimiento económico debido al elevado costo financiero, por lo que para amortiguar este peso, el gobierno federal mantuvo un intenso proceso de renegociación de esta deuda durante esos años. A principios de los años noventa y hasta antes del estallido de la crisis de diciembre de 1994, el porcentaje de deuda externa se reduce a un 23.2% como porcentaje del PIB, situación que en apariencia constituía un menor riesgo, sin embargo se pone de manifiesto que el nivel de deuda no es el único elemento que explica una crisis, sino que su estructura se torna crucial. La evolución de la deuda pública se ha convertido en un tema de debate nacional, no sólo por el monto y estructura, sino por su acelerado crecimiento, particularmente en la última década, lo que indudablemente hacen de ella, una de las áreas de riesgo para las finanzas públicas de la nación.


59

2.3.1 Repunte de la deuda pública Los datos de la Cuenta Pública 2012 señalan que el saldo de la deuda bruta del sector público presupuestario ascendió a 5 billones 496 mil 800.2 millones de pesos, lo que significó un aumento de 421 mil 226.4 millones comparado con el registrado al cierre del año anterior. Ello fue resultado de un endeudamiento neto por 387 mil 470.9 millones de pesos y ajustes contables al alza por 212 mil 725.8 millones de pesos, que se explican, sobre todo, por la revaluación de la deuda. En el periodo 2007-2012, la deuda bruta del sector público presupuestario se multiplicó dramáticamente, al pasar de 2.2 a 5.5 billones de pesos en esos cinco años. Este hecho significó que la deuda pública pasó de representar el 21.7% del PIB en 2007 al 34.3% en 2012. Indudablemente, este es uno de los temas de mayor riesgo para las finanzas públicas del país al tener que destinar partidas presupuestales crecientes para cubrir su servicio.

2.3.2 Mayor peso de la deuda interna Un elemento a destacar en la evolución de la deuda pública es el cambio de su estructura. Como se sabe, después de la crisis de 1994-1995, la política de crédito público se encaminó a revertir la tendencia de contratar deuda externa y de ser más prudente con la interna, lo anterior como consecuencia de los choques externos y en especial sobre los montos y perfiles de vencimientos para el caso de la interna. En 1995, la deuda externa representaba el 78.6% del total de la deuda bruta del sector público, mientras que la interna lo hacía en 21.4%, esta tendencia fue modificándose hasta el 2000, cuando la proporción era de 49.4% y 50.6%, respectivamente.

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SALDO DE LA DEUDA BRUTA PRESUPUESTARIA COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1980-2012

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de Cuenta Pública Federal 2000-2012, SHCP, y SCNM, INEGI.


60

Es a partir del año 2001 cuando comienza la etapa del crecimiento de la deuda interna. En ese año representaba el 11.7% del PIB situación que se incrementó a 22.3% del producto al cierre de 2012. Situación contraria sucedió con al externa que se mantuvo en promedio en ese lapso entre 9.0%.

Total Var. % Real % PIBGobierno Federal

Organismos y empresas Total

Gobierno Federal

Organismos y empresas

1980 1,446.4 25.2% 887.5 559.0 100.0% 61.4% 38.6%1981 2,348.0 28.6% 29.8% 1,390.9 957.2 100.0% 59.2% 40.8%1982 7,777.3 104.7% 61.4% 4,281.5 3,495.8 100.0% 55.1% 44.9%1983 12,415.1 -14.4% 54.4% 7,240.2 5,174.9 100.0% 58.3% 41.7%1984 17,972.2 -9.2% 47.8% 10,738.5 7,233.6 100.0% 59.8% 40.2%1985 34,128.5 19.6% 55.9% 21,216.5 12,912.0 100.0% 62.2% 37.8%1986 81,308.1 40.8% 81.2% 60,420.3 20,887.9 100.0% 74.3% 25.7%1987 211,686.4 7.0% 85.5% 159,833.8 51,852.5 100.0% 75.5% 24.5%1988 267,009.2 -37.1% 53.1% 214,476.6 52,532.5 100.0% 80.3% 19.7%1989 320,619.6 -5.3% 48.3% 264,351.3 56,268.3 100.0% 82.5% 17.5%1990 385,151.6 -6.3% 43.1% 353,572.4 31,579.2 100.0% 91.8% 8.2%1991 394,432.2 -17.0% 34.3% 361,294.4 33,137.8 100.0% 91.6% 8.4%1992 352,588.8 -14.5% 25.8% 315,353.2 37,235.6 100.0% 89.4% 10.6%1993 353,982.4 -8.4% 23.2% 316,705.2 37,277.1 100.0% 89.5% 10.5%1994 565,819.1 47.8% 32.6% 499,603.6 66,215.5 100.0% 88.3% 11.7%1995 841,629.8 12.3% 39.1% 747,445.4 94,184.4 100.0% 88.8% 11.2%1996 884,625.7 -18.8% 30.1% 782,792.7 101,833.0 100.0% 88.5% 11.5%1997 920,557.4 -11.4% 24.8% 815,534.5 105,022.9 100.0% 88.6% 11.4%1998 1,197,505.3 13.6% 26.9% 1,067,115.1 130,390.1 100.0% 89.1% 10.9%1999 1,302,247.7 -7.3% 24.0% 1,173,302.2 128,945.5 100.0% 90.1% 9.9%2000 1,401,428.8 -2.9% 22.1% 1,274,478.9 126,949.9 100.0% 90.9% 9.1%2001 1,420,869.0 -3.8% 21.4% 1,304,824.0 116,045.0 100.0% 91.8% 8.2%2002 1,629,720.6 9.3% 23.9% 1,502,951.4 126,769.2 100.0% 92.2% 7.8%2003 1,808,521.6 3.7% 23.9% 1,666,766.8 141,754.8 100.0% 92.2% 7.8%2004 1,906,451.7 -3.3% 22.2% 1,775,870.4 130,581.2 100.0% 93.2% 6.8%2005 1,950,948.8 -2.1% 21.1% 1,871,287.4 79,661.3 100.0% 95.9% 4.1%2006 2,226,728.8 7.0% 21.5% 2,129,091.6 97,637.2 100.0% 95.6% 4.4%2007 2,461,929.7 4.7% 21.7% 2,355,373.0 106,556.7 100.0% 95.7% 4.3%2008 3,125,164.4 19.4% 25.7% 2,966,329.6 158,834.8 100.0% 94.9% 5.1%2009 4,017,817.0 23.4% 33.7% 3,338,840.3 678,976.7 100.0% 83.1% 16.9%2010 4,445,454.8 31.3% 34.0% 3,594,943.0 850,511.8 100.0% 80.9% 19.1%2011 5,075,573.8 14.6% 35.3% 4,056,035.2 1,019,538.6 100.0% 79.9% 20.1%2012 5,496,800.2 12.5% 34.3% 4,452,986.5 1,043,813.7 100.0% 81.0% 19.0%

SALDO DE LA DEUDA BRUTA DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO 1980-2012 (Millones de Pesos corrientes y porcentajes)

PeriodoEstructura %

(2007-2012)

(1983-1988)

AñoSALDO DE LA DEUDA BRUTA

(2001-2006)

(1995-2000)

(1989-1994)

(1976-1982)

Fuente. Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1980-2012, SHCP.


61

2.3.3 Importancia de la deuda del Gobierno Federal Al cierre de 2012, el saldo de la deuda bruta del Gobierno Federal excluyendo la del sector paraestatal ascendió a 4 billones 452 mil 986.5 millones de pesos, cantidad que rebasó en 396 mil 951.3 millones la reportada un año antes, dicho comportamiento se originó por el endeudamiento neto de 412 mil 297.9 millones de pesos y ajustes por revaluación y otros conceptos por 15 mil 346.7 millones de pesos. En términos del Producto Interno Bruto, la deuda bruta total del Gobierno Federal pasó del 28.1% al 28.7% en el 2012, por su parte la deuda interna del gobierno pasó de 23.6 en el 2011 al 24.5% en el 2012. Por su parte, la deuda bruta de las entidades de control presupuestario directo se situó en 877 mil 325.5 millones de pesos, monto que rebasó en 6 mil 392.1 millones al del ejercicio precedente. Dicha variación se explica por el endeudamiento neto por 53 mil 41.8 millones de pesos; del cual, 85.4% correspondió a PEMEX y 14.6 a la CFE, así como ajustes contables a la baja por 46 mil 649.8 millones de pesos, que se explican, en gran parte, por la revaluación de la deuda documentada en moneda extranjera. Su proporción en el tamaño de la economía fue equivalente a 6.0% frente a 5.7% de 2011.

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1980

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1993

1994

1995

1996

1997

1998

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2001

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2004

2005

2006

2007

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2010

2011

2012

DEUDA BRUTA DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO, 1980-2012(Millones de pesos a precios de 2012)

Deuda Bruta Total

Deuda Interna

Deuda Externa

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de Cuenta Pública Federal 2000-2012, SHCP, y SCNM, INEGI.


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2.3.4 Crecimiento del costo financiero Durante 2012, se ejercieron 305 mil 118.5 millones de pesos para cubrir el costo financiero de la deuda del sector público presupuestario y las obligaciones de los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca, cantidad que representó un incremento del 7.5% en comparación con lo erogado en el ejercicio 2011. Como proporción del PIB, el costo financiero de la deuda representó el 2.0%%. El costo financiero de la deuda del Gobierno Federal, aunado a las erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca, sumaron 256 mil 943.5 millones de pesos; como proporción del tamaño de la economía, su nivel se ubicó en 1.7% En este concepto destacan los montos erogados en 291 mil 789 millones de pesos de los pagos de intereses, comisiones y gastos de la deuda, cifra que significó 95.6% del total. Comparado con lo aprobado, dicho monto fue inferior en 4.6%. Por su parte, los organismos y empresas destinaron al pago del costo financiero de su deuda un monto de 48 mil 175.1 millones de pesos, cifra que significó un incremento de 39.2% en términos reales con respecto a lo erogado un año antes y representó 0.3% del PIB. Por origen de las obligaciones, 63.8% correspondió a la parte externa y 36.2% a la interna.

2011 2012

Total 4,926,968.1 5,330,311.3 4.4 34.2% 34.4%Gobierno Federal 4,056,034.6 4,452,985.8 5.9 28.1% 28.7%Organismos y empresas 870,933.5 877,325.5 -2.8 6.0% 5.7%

Interna 3,403,731.0 3,800,133.7 7.7 23.6% 24.5%Gobierno Federal 3,197,703.2 3,575,318.6 7.8 22.2% 23.1%Organismos y empresas 206,027.8 224,815.1 5.3 1.4% 1.4%

Externa 1,523,237.1 1,530,177.6 -3.1 10.6% 9.9%Gobierno Federal 858,331.4 877,667.3 -1.4 6.0% 5.7%Organismos y empresas 664,905.7 652,510.4 -5.3 4.6% 4.2%

Costo Financiero 273,931.3 305,118.5 7.5 1.9% 2.0%Costo Financiero 258,485.2 291,789.0 8.9 1.8% 1.9%

Interna 194,924.0 216,262.9 7.1 1.4% 1.4%Externa 63,561.2 75,526.2 14.7 0.4% 0.5%

Gobierno Federal 225,091.5 243,614.0 4.4 1.6% 1.6% Interno 185,674.0 198,818.7 3.3 1.3% 1.3% Externo 39,417.5 44,795.3 9.7 0.3% 0.3%

Org. y empresas (sect. Paraestatal) 33,393.7 48,175.1 39.2 0.2% 0.3% Interno 9,250.0 17,444.2 82 0.1% 0.1% Externo 24,143.7 30,730.9 22.8 0.2% 0.2% Apoyo a Ahorradores y Deudores 15,446.1 13,329.5 -16.8 0.1% 0.1%

*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB base 2003, INEGI 2012 Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2012, SHCP e INEGI.

DEUDA PÚBLICA PRESUPUESTARIA 2011-2012 (Millones de Pesos)

Concepto 2011 2012 Var. % real 12/11*

Porcentaje del PIB


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3. Riesgos de las Finanzas Públicas En la edición de la evaluación de la Cuenta Pública 2011, la Unidad de Evaluación y Control identificó diversos riesgos que de no considerarse podrían generar fuertes presiones para las finanzas públicas del país. En las siguientes líneas se presenta una actualización de dichos riesgos, destacando en algunos casos las medidas y reformas aprobadas por el Congreso, en el marco de las reformas estructurales que ha promovido el Ejecutivo Federal. En términos generales, los riesgos para las finanzas públicas se asocian a los ingresos, el gasto y la deuda pública.


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3.1 Riesgos relacionados con los ingresos públicos

Baja carga fiscal tributaria Como se puede apreciar en el cuadro de siguiente, el país registra la carga fiscal más baja entre esas naciones, toda vez que los ingresos tributarios en 2011 representaron el 19.7% del PIB. Es de llamar la atención, que este dato, sin la recaudación de los gobiernos estatales y locales, y sin los ingresos petroleros (Impuesto Especial sobre Producción y Servicios –IEPS– petrolero y derechos por hidrocarburos) se reduce a niveles cercanos al 11%.13

En 2013, el gobierno propuso para atacar esta problemática que impide reducir los riesgos de las finanzas públicas, una reforma fiscal orientada a mejorar la recaudación tributaria. El 31 de octubre, fue aprobado por el Congreso de la Unión el paquete económico para el ejercicio fiscal de 2014 que, en esta ocasión, estuvo acompañado de una Reforma Fiscal. El Objetivo de esta

13 Debe recordarse que la definición de la OCDE de carga fiscal incluye los ingresos tributarios totales, tanto federales como estatales y locales, los derechos totales (petroleros y no petroleros), así como los aprovechamientos por rendimientos excedentes de PEMEX. La OCDE mantiene con rezago la información de recaudación fiscal.

1 Dinamarca1 48.1 18 Israel 3 32.62 Suecia 44.5 19 Nueva Zelanda 31.73 Francia1 44.2 20 Polonia 5 31.74 Belgica 44 21 España 1 31.65 Finlandia 43.4 22 Portugal 5 31.36 Noruega 43.2 23 Grecia1 31.27 Italia 42.9 24 Canadá 318 Austria1 42.1 25 República de Eslovaquia 28.89 Holanda 38.7 26 Suiza 28.5

10 Alemania 2 37.1 27 Irlanda 4 28.211 Luxemburgo 37.1 28 Japón 5 27.612 Eslovenia 36.8 29 Corea 25.913 Islandia 36 30 Australia 5 25.614 Hungría 35.7 31 Turquía 2515 Reino Unido 35.5 32 Estados Unidos 25.116 República Checa 35.3 33 Chile 21.417 Estonia 32.8 34 México 4 19.7

1. El total de ingresos tributarios ha sido reducido por los montos de cualquier transferencia de capital querepresente impuestos no recaudados2. La Alemania unificada comenzó en 1911

3. Los datos para Israel fueron proporcionados por y bajo la responsabilidad de las autoridades de Israel. El uso deestos datos por la OCDE es sin el perjuicio al estatus del Alto Golan, Jerusalen del este y de los asentamientos enIsrael en el banco occidental, bajo la bandera de los términos señalados por la ley internacional.4. El secretariado estima, la inclusión de ingresos esperados recaudados por gobiernos locales

5. El dato se refiere a 2010.

EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DE LOS PAÍSES DE LA OCDE COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2011

Fuente: OCDE, Última actualización: 25 de octubre de 2012; http://oe.cd/disclaimer


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reforma es incrementar la recaudación de ingresos no petroleros, para ello se estableció una nueva Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) orientada a: acotar el régimen de consolidación fiscal; limitar diversas deducibilidades fiscales para abatir los elevados gastos fiscales del gobierno. En esta propuesta, se incrementa la tasa marginal de las personas físicas y se impone un mayor gravamen a los dividendos, así como a las utilidades distribuidas y se acotaron las deducciones tanto de empresas como de individuos. En lo que respecta a la tributación indirecta, si bien no se gravó a alimentos y bebidas, se establecieron cambios importantes en la tributación, como la propuesta de gravar con un impuesto especial del 8% a los llamados alimentos chatarra. Cabe señalar, que no fueron aprobadas algunas propuestas del gobierno, como lo era gravar con el IVA los servicios de enseñanza, la venta de casas y los intereses sobre hipotecas. Entre otras medidas importantes que se tomaron en esta reforma, ocupan un lugar importante, la simplificación administrativa, la derogación del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), como contrapartida de la eliminación de algunos de los regímenes de excepción en el ISR. Llama la atención que se haya eliminado el Impuesto sobre Depósitos en Efectivo (IDE), ya que independientemente de la poca recaudación que de él se obtenía, resultaba un mecanismo de control y de ataque a la informalidad. Con esta reforma fiscal se abre una oportunidad para la fiscalización superior. La UEC considera que el conjunto de reformas estructurales aprobadas desde el 2012 y continuadas en el 2013 tiene que ser acompañado por un cambio estructural en la fiscalización superior. En el caso que nos ocupa, el eje de la reforma del nuevo programa de fiscalización superior debe partir indudablemente de evaluar el desempeño de la reforma fiscal que comenzará a aplicarse en enero de 2014, así como de su efectividad para incrementar la recaudación tributaria no petrolera, un objetivo deseable para reducir los riesgos de las finanzas públicas. En este sentido, la fiscalización deberá trabajar con indicadores de medición adecuados.

Petrolización de los ingresos públicos En materia de recaudación, México experimenta una enfermedad holandesa fiscal. Como lo señaló un estudio del CIDE: “Al comparar la recaudación tributaria del gobierno federal de México con países no petroleros, deducidos los ingresos petroleros, se presenta una especie de enfermedad holandesa ´fiscal´. Esto es, los ingresos petroleros han permitido relajar los esfuerzos tanto en tributación como en recaudación de ingresos no petroleros del país”. Esta observación de la OCDE tiene graves implicaciones, dado que diversos estudios han demostrado fehacientemente que una mayor recaudación tributaria implica una mayor calidad del gasto público, en razón de que los empresarios tienden a ejercer mayor presión al gobierno para que ejerza un mejor gasto, cuando pagan sus impuestos en regla.


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En la sección relativa a los Ingresos Públicos de este documento, se analizó el peso relativo de aquellos que provienen del petróleo, resaltándose que en el periodo 2001-2012 representaron en promedio un tercio de los ingresos presupuestarios y que han existido años en que los ingresos petroleros han estado cerca de representar el 40% de los ingresos presupuestarios. Sin embargo, a pesar de los enormes recursos excedentes que se han obtenido el impacto en el crecimiento ha sido menor. El Fondo petrolero que se propone en la Reforma Energética aprobada en el 2013 es una idea interesante, siempre y cuando de los ingresos que se vayan acumulando en el fondo se apliquen a proyectos de infraestructura. En 2012 aunque estancada la plataforma de producción, la participación de los ingresos petroleros continuó siendo muy relevante para las finanzas públicas. Los ingresos petroleros ascendieron a 1.18 billones de pesos, que representaron 33.7 % de los ingresos del Sector Público Presupuestario igual porcentaje del año anterior y superior a la participación alcanzada en el 2009 que fue de 31% año en que cayeron los ingresos petroleros.14

El crecimiento de 3.7% en términos reales de los ingresos petroleros fue resultado del mayor precio promedio de la mezcla mexicana de petróleo que en 2012 superó en 3.5% el nivel observado en 2011. Otro factor que influyó en el desempeño positivo de los ingresos petroleros fue la depreciación del tipo de cambio en 3.3%. Estos dos factores más que compensaron, el impacto negativo en los ingresos de la reducción en el volumen de extracción de petróleo crudo anual, y en la producción de gas natural. La reforma energética plantea problemas complejos en relación a los riesgos de las finanzas públicas. Es muy prematuro estimar los impactos hasta que se precisen los alcances de la reforma energética en las leyes secundarias por discutirse en el Congreso. En ausencia de estas leyes secundarias, quedan indeterminados los efectos de mediano plazo de esta reforma en los ingresos de PEMEX y en los que recaude el gobierno. Lo que si puede afirmarse con certidumbre, es que la reforma anunciada constituye un área de oportunidad para la fiscalización superior, obliga a pensar sobre la oportunidad de la misma bajo su esquema actual.

Inestabilidad de los Ingresos no petroleros Los ingresos no petroleros recaudados por el gobierno, provienen esencialmente de dos fuentes a) la tributación distinta de la carga fiscal impuesta a la industria petrolera y b) los ingresos no recurrentes del gobierno federal, algunos de los cuales se clasifican en el rubro de Aprovechamientos.

14 Una caída relativamente menor si se consideran que los ingresos obtenidos por la cobertura petrolera en el 2009, fueron significativos, solo que se computaron en el rubro de Aprovechamientos, donde se computan ingresos no recurrentes.


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La primera fuente de recaudación no petrolera del gobierno se asocia con los impuestos ISR, IVA IDE, IEUTU libres de cualquier aplicación al sector petrolero. Estos impuestos que gravan al ingreso de los agentes económicos, al consumo y a algunas actividades específicas como las transacciones en efectivo, dependen en primer lugar de las fluctuaciones de la economía y de la variabilidad del PIB. Por lo tanto, un riesgo de inestabilidad de estos ingresos se asocia con la caída de la producción y de la actividad económica. Así, durante la contracción económica de 2009 en que se registró un descenso del PIB del 6.1%, se experimentó una significativa caída de los ingresos fiscales no petroleros. Un segundo factor determinante de la recaudación de los ingresos no petroleros es la efectividad del órgano de recaudación, el SAT, a lo cual se adiciona un tercer factor determinante constituido por el sistema legal tributario prevaleciente en el país; si éste es permisible y tiene lagunas legales, los agentes las utilizan para no pagar impuestos. La reforma fiscal que se aprobó en octubre de 2013 apunta a disminuir este riesgo. Otra fuente relevante de recaudación de los ingresos no petroleros, pero altamente variable, son los ingresos no recurrentes. En 2009, los ingresos no recurrentes fueron muy elevados y de hecho, en el rubro de los Aprovechamientos, el Congreso consideró en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2009 la obtención de ingresos por 34 mil 351 millones de pesos; sin embargo, el gobierno obtuvo en ese año ingresos excepcionales por 346 mil 381 millones de pesos (es decir 312 mil 030 de millones de pesos, más que lo estimado en la LIF 2009). En esa ocasión, las partidas integrantes que generaron los ingresos faltantes en el rubro de los Aprovechamientos fueron fundamentalmente:

a) El remanente de operación de Banxico

b) los ingresos por seguro de coberturas de precios, y,

c) los ingresos por recuperación del bono de transición asociado con la ley del ISSSTE. La mejor forma de apreciar la volatilidad de estos ingresos nos la muestra el cuadro siguiente que registra los ingresos totales no tributarios del Gobierno Federal y que revela algunos hechos:


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a) La volatilidad de los ingresos no tributarios del gobierno fue un hecho relevante en el periodo 2007-2012, al inicio de la gestión presidencial que terminó (es decir al cierre de 2006), el monto total de ingresos obtenidos por este rubro fue de 90.9 miles de millones de pesos, después el monto subió en 2009 hasta alcanzar los 382.9 miles de millones de pesos. Lo anterior fue producto de una serie de hechos interesantes: por vez primera en 10 años, el gobierno a través de la SHCP, recibió una compensación por el seguro de precios petroleros; hubo un remanente generado por Banxico, y obtuvo ingresos del bono emitido al amparo de la reforma al ISSSTE. Una vez que estos acontecimientos no se repitieron en los años subsecuentes, los ingresos no petroleros-no tributarios del gobierno se derrumbaron se redujeron, sin embargo para el año 2012 hubo una recuperación respecto del 2011 al captarse un monto de recursos por 214.8 miles de millones de pesos.

b) Los rubros del componente más importante de estos Ingresos (los Aprovechamientos) son muy volátiles, por ejemplo el gobierno ha tenido ingresos por diversos conceptos que integran los aprovechamientos y que no siempre se repiten por remanente de Banxico cuyos ingresos entraron a las arcas del gobierno en sólo tres años, de un total de 11 años. En 2003, el instituto central generó remanentes por 15.9 mil millones de pesos, en el 2004, generó una cantidad similar, y en el 2009 fue cuando Banxico, gracias a utilidades cambiarias significativas generó remanentes por 95 mil millones de pesos después nada ha generado ni en el ejercicio 2012.

c) Los derechos y productos de carácter no tributario, y no petrolero generan ingresos relativamente modestos.

Conceptos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TMC VAR. REAL 2012-2011

Ingresos No Tributarios No petroleros del Gobierno Federal 96.5 120.6 114.2 146.4 132.8 90.9 159.4 150.2 382.9 178.1 176.9 214.8 2.86 17.2

DERECHOS 16.1 18.6 19.2 16.6 19.9 20.3 24.9 29.3 29.8 32.0 35.9 42.6 5.42 14.4 Servicios que presta el Estado 8.2 10.1 11.2 8.9 11.1 11.0 14.6 16.1 15.3 16.9 18.7 19.2 3.64 -0.5 Usos y Aprovechamiento 7.9 8.5 8.0 7.7 8.8 9.3 10.3 13.2 14.5 15.2 17.3 23.3 7.10 30.3 Otros 0.1 0.0 0.0 - - - - - - - - -PRODUCTOS 6.6 5.3 5.2 5.4 7.3 6.9 6.8 6.9 6.7 4.1 4.6 6.2 -9.09 30.1 Por uso de los servicios 0.2 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -9.98 -13.9 Derivados del uso 6.4 5.2 5.1 5.4 7.3 6.9 6.7 6.8 6.7 4.1 4.6 6.2 -8.71 30.1APROVECHAMIENTOS 73.8 96.7 89.8 124.4 105.6 63.7 127.7 114.0 346.4 141.9 136.3 166.0 3.02 17.5 Recuperaciones de capital 1.5 24.0 1.0 11.2 7.6 20.3 16.4 34.6 192.0 49.9 19.3 17.0 29.73 -15.2 Desincorporaciones 0.1 6.1 - 10.2 6.7 12.9 5.0 0.0 - - 0.0 0.1 -5.06 Otros 1.4 17.9 1.0 1.1 0.9 7.4 11.4 34.6 192.0 49.9 16.9 30.94 ARE 8.3 7.3 17.9 39.6 54.3 6.5 1.3 - - - Remanente de operación de Banxico 0.0 0.0 15.9 15.0 - - - - 95.0 0.0Utilidades por recompra de deuda 30.9 8.9 4.8 13.9 2.5 - - - - -Rendimiento mínimo garantizado 2.2 9.7 10.2 10.4 15.3 0.3 4.3 - - - Otros 31.0 46.7 40.1 34.3 29.9 36.6 105.8 79.3 59.4 92.0 117.0 149.0 14.82 22.8CONTRIBUCIONES DE MEJORAS 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.04 0.04 0.04 0.04 0.07 0.05 -0.84 -37.2Fuente: SHCP, Informes de Cuenta Pública, 2001-2012.

DINAMICA DE LA COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS ORDINARIOS NO PETROLEROS NO TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO FEDERAL, 2001-2012(miles de Millones de pesos)


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d) Llama la atención en los Aprovechamientos, el rubro de “otros” que en los últimos años ha generado ingresos que fluctuaron entre 92 y 149 mil millones de pesos, ingresos han sido superiores al remanente de Banxico del 2009, sin que haya una aclaración a la fecha de sus componentes.

Por lo anterior, hay diversos factores que hacen que los ingresos no petroleros del gobierno registren alta variabilidad y riesgos relevantes de inestabilidad en las finanzas públicas si se presentan.

Evasión fiscal y gastos fiscales

El problema descrito en el inciso anterior se agrava debido al crecimiento de la evasión y elusión fiscales que subyacen por las lagunas en la legislación, así como por deficiencias en la efectividad del órgano de recaudación del gobierno, el SAT. Respecto a esto último podemos señalar dos factores relevantes: el primero, es el elevado gasto fiscal relacionado con exenciones tributarias, y el segundo factor es la menor captación por el florecimiento de empresas outsourcing bajo el esquema de patrón laboral sustituto, conceptos que aunque forman parte del mundo de la tributación, añaden volatilidad global a los ingresos totales del gobierno. La evasión fiscal en México se ha desarrollado a través de esquemas sofisticados y mediante la apuesta de agentes económicos (contribuyentes fiscales) al no pago de impuesto por una baja probabilidad del órgano recaudador de identificar los esquemas de evasión o en su defecto por los altos costos que implica el combate a la evasión fiscal. En el primer caso, los contribuyentes fiscales contratan empresas especializadas en la evasión adquiriendo facturas con lo que trasladan el riesgo de impago de las obligaciones fiscales a un tercero; estas operaciones de evasión fiscal suelen utilizar esquemas sofisticados mediante centros financieros off shore. Por ejemplo, es difícil probar, pero se sabe, que los corporativos mexicanos se recobraron de sus pérdidas con la especulación en derivados cambiarios, de 2008 y 2009, mediante el mecanismo de eludir impuestos. De hecho, muchas empresas lucraron comprando pérdidas cambiarias, para evadir impuestos a través de operaciones off shore. El segundo caso importante de evasión, se relaciona con el florecimiento del comercio informal que en México es muy elevado.


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Riesgos identificados en el pago ISR por Ingreso por Servicios Profesionales (“Impuesto sobre la Renta-Servicios Profesionales”)

La ASF señaló dos riesgos en relación al cobro de impuestos derivados del esquema de outsourcing de esquema fiscal de sustitución laboral:

a) Los riesgos del retenedor del ISR, que puede enterar a la Federación un importe de impuestos incorrecto;

b) El contribuyente contrata a una empresa de servicios profesionales “outsourcing” que se constituyen en sociedades civiles o cooperativas, empresas integradoras, sociedades en comandita simple, cuya finalidad ha sido desarrollar estrategias fiscales para eludir:

(i) El pago del ISR, (ii) Las aportaciones de seguridad social, y (iii) La participación de las utilidades de los trabajadores en las utilidades, bajo el

esquema de sustitución laboral. Este riesgo de acuerdo a la ASF es el más relevante.

Este esquema tiene como efecto reducir a nivel global la carga tributaria y ejerce presión negativa en los ingresos del IMSS y en el pago de la participación de utilidades a los trabajadores y de otras prestaciones laborales. Al respecto conviene tener en cuenta los resultados del estudio solicitado por el SAT sobre el pago del ISR sobre nómina a través de terceros a cargo de la Universidad Autónoma de Nuevo León solicitado por el SAT. Crecimiento de sociedades sospechosas de evasión por el esquema de outsourcing: en 2004 existían 11,018, en 2009 existían 14,775 sociedades. La reforma fiscal aprobada en el cierre de 2013 y aplicable a partir de enero de 2014, se orienta a disminuir los riesgos de la erosión de ingresos públicos por evasión fiscal, y por elevados gastos fiscales.

Gastos fiscales En lo que hace a los gastos fiscales, el artículo 27 de la Ley de Ingresos de la Federación 2012 los define como el monto de recursos que el erario público deja de percibir como resultado de la existencia de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y créditos fiscales, condonaciones, facilidades administrativas, estímulos fiscales, deducciones autorizadas, tratamientos y regímenes especiales, establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal. Durante 2012, los gastos fiscales ascendieron a 643 mil 419 millones de pesos, y representaron 3.9% del PIB.


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3.2 Riesgos relacionados con el gasto público

Reasignación discrecional del gasto público por el gobierno a través de la SHCP

Esta discrecionalidad de la SHCP para reasignar gasto al margen de lo dispuesto por el Congreso señalada en múltiples revisiones por la ASF, tiene como consecuencias un gasto de menor calidad, generando que los multiplicadores del gasto público sean débiles y el impacto en el crecimiento económico del gasto público se debilite. En lo particular, esta discrecionalidad en la aplicación de los recursos públicos se manifiesta en las modalidades siguientes:

a) Elevado margen de discrecionalidad del gobierno en el ejercicio de los recursos públicos

Las ampliaciones y reducciones presupuestarias en el ejercicio fiscal 2010 de acuerdo a la ASF ascendieron a 549 mil 841 millones de pesos, lo que equivale al 17.3% del gasto neto presupuestario. Uno de los hallazgos relevantes de la fiscalización superior en 2010 fue la identificación de la reasignación de recursos realizados a través de los Acuerdos de Ministración de Fondos por 109 mil 700 millones de pesos. Asimismo, desde la Cuenta Pública 2007, en diversas auditorías,15

el órgano de fiscalización superior ha observado que el Ejecutivo Federal por medio de la SHCP, ha establecido como práctica que una parte sustantiva del ejercicio del presupuesto, lo realice al margen de lo dispuesto por la Cámara de Diputados a través de las figuras denominadas “mandatos” y “análogos” a fideicomisos.

b) Reasignaciones presupuestarios de la partida de gasto Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas

A partir de 2003, los recursos reasignados han excedido en promedio los 170 mil millones de pesos, alcanzando momentos álgidos como el año 2008, en el que los recursos reasignados ascendieron a 417.3 miles de millones de pesos. Durante 2012, se reasignaron 173.0 miles de millones de pesos, con una variación real de 22.8% en relacional año anterior, siendo este un incremento muy significativo.

15 Véase en el Informe del Resultado de la revisión y fiscalización a la Cuenta Pública 2007: 314 “Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones”; en el Informe del Resultado de la revisión y fiscalización a la Cuenta Pública 2008: 303 “Fideicomiso para dar Cumplimiento a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado”, 321 “Operaciones del Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones” y 327 “Aprovechamientos de Recuperaciones de Capital” y en 2009: 420 “Operación del Fondo para los Programas y Proyectos de Inversión en Infraestructura”, 432 “Partida 7802 Aportaciones a Mandatos Públicos”, 462 “Mandato Parque Bicentenario” y 466 “Fideicomiso para dar Cumplimiento a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado”.


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Durante 2012, el gobierno, a través del Ramo 23, reasignó recursos por 182 mil 449.2 millones de pesos, lo que representó un incremento de 1.71% en términos reales en relación al año anterior. En este tema son de destacar las observaciones que ha formulado la Auditoría Superior de la Federación a partir de las auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública y que revelan la aplicación discrecional y muchas veces sin fundamento (por medio de adecuaciones presupuestarias) de recursos que realiza la SHCP, especialmente la que se lleva a cabo hacia el final del ejercicio fiscal al margen de lo dispuesto por el Congreso.

Gasto público corriente inercial y rígido a la baja

La reasignación discrecional del gasto público por la SHCP ha tenido como consecuencia generar un gasto público corriente inercial al alza y rígido a la baja. Una clara manifestación de esta discrecionalidad es el incremento constante del presupuesto público a ciertas dependencias como: Gobernación, Presidencia de la República, Relaciones Exteriores, Función Pública entre otras, en las que el Ejecutivo solicita un monto anual de recursos para la dependencia, que es analizado por la Cámara de Diputados, quien procede a ajustar el monto asignado, para favorecer otras prioridades de gasto (educación, infraestructura, gasto social para el combate a la pobreza). Sin embargo, al final del ejercicio se aprecia que a pesar de los recortes aprobados por la Cámara, el presupuesto ejercido es sustancialmente mayor al autorizado, siendo ello posible por la aprobación de transferencias presupuestarias por la SHCP. Es importante comentar que mediante este mecanismo se ha incrementado el aparato burocrático de las dependencias públicas, cuyo monto casi se duplicó de 2001 a 2012.

Crecimiento de las Disponibilidades del sector público

Las disponibilidades que mantienen entidades y dependencias públicas, si bien pueden estar constituidas por recursos destinados a atender necesidades de la población con programas específicos de gobierno, la persistencia a lo largo del tiempo de cuantiosos montos de recursos en la forma de disponibilidades implica el no ejercicio de esos recursos, con efectos sociales negativos. Para 2012, se determinó que las disponibilidades del sector público presupuestario registraron montos elevados de alrededor de 1.2 billones de pesos distribuidas de la siguiente manera: 531.1 miles de millones de pesos para la Banca de Desarrollo, 381.0 miles de millones para los fideicomisos, mandatos y figuras análogas, y 354.1 miles de millones de pesos para los organismos de control presupuestario directo.


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En diferentes revisiones a programas de gobierno, cuyo gasto se ejerce a través de fideicomisos, mandatos y figuras análogas, la Auditoría Superior de la Federación ha señalado, que una parte importante de la administración de estos recursos, ha permitido al gobierno lo siguiente:

a) Ejercer el gasto con amplia discrecionalidad realizando reasignaciones al margen de lo dispuesto por el Congreso,

b) Encubrir subejercicios y,

c) Cubrir los déficits del balance financiero del gobierno.

Persistencia del crecimiento explosivo de transferencias presupuestarias para cubrir déficit de gasto IMSS-ISSSTE

Respecto a este asunto, se destaca la subestimación sistemática de necesidades presupuestarias en el pago de pensiones y jubilaciones en el ISSSTE. En 2012 se presupuestaron recursos para el pago de jubilaciones y pensiones del ISSSTE por 81 mil 653 millones de pesos, y el gasto ejercido ascendió a 112 mil 915 millones de pesos, una diferencia de 31 mil 262 millones de pesos, como se observa en la gráfica, la brecha ha sido creciente a partir del 2007.

9,107 20,26223,127 29,000 28,738

36,04439,762

44,71239,056 40,172

56,245 56,852

81,653

9,437

20,39324,749

31,678 33,017

40,965 46,49252,934

63,476

76,230

92,419102,529

112,915

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PAGO DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL ISSSTEPRESUPUESTO ORIGINAL Y EJERCIDO 2000-2011

(millones de pesos)Original

Ejercido

Fuente: Elaborado por la UEC con Información de la Cuenta Pública 2001-2011,SHCP


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3.3 Riesgos relacionados con la deuda pública En este ámbito no sólo es preocupante la creciente conversión de pasivos contingentes en deuda pública, siendo el caso más paradigmático la conversión de los pasivos PIDIREGAS de Pemex a deuda pública, sino que también preocupa la posibilidad de que otros pasivos se conviertan en deuda pública mediante esquemas de conversión poco claros. Un riesgo adicional, es el crecimiento de la deuda municipal, cuya carga podría ser trasladada a la deuda federal. Asimismo, está pendiente de conversión de los pasivos PIDIREGAS de la CFE en deuda pública, y no sabemos cuál es el saldo final del rescate de los Intermediarios Financieros No Bancarios. En este ámbito de preocupaciones, destacan los siguientes riesgos

Crecimiento de la deuda por conversión a deuda pública registrada oficialmente de pasivos contingentes

La conversión de pasivos contingentes a deuda pública ha incrementado el porcentaje de deuda respecto al PIB en todos sus componentes. En sus tres órdenes, la deuda pública como porcentaje del PIB se incrementó de manera importante en el periodo 2006-2012. La Deuda del Gobierno Federal pasó de 20.5% del PIB en 2006 a 28.7% en 2012, significando una variación de 8.2 puntos porcentuales del PIB. La Deuda Pública del Sector Público Presupuestario, que incluye la deuda del Gobierno Federal y la del sector paraestatal, se incrementó en el mismo lapso 12.8 puntos porcentuales del PIB, al pasar de 21.5% en 2006 a 34.4% en el 2012. La Deuda Pública del Sector Público Federal, pasó de 22.5% del PIB en el 2006 a 34.3% en el 2012. Por su parte, el Saldo histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público Presupuestario (SHRFSP) se incrementó en 6.6 puntos porcentuales en el lapso considerado, y al cierre de 2012 representó 36.8% del PIB.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Deuda Gobierno Federal 1/ 20.5 20.8 24.4 28.1 27.5 28.26 28.7Deuda Sector Público Presupuestario 2/ 21.5 21.7 25.7 33.8 33.1 34.3 34.4Deuda Sector Público Federal 3/ 22.5 22.6 26.8 34.9 34 33.2 34.3

Saldo Histórico Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) 4/ 30.2 29.3 33.4 36.9 36.8 35.6 36.8

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta Pública 2006-2012 e Informes trimestrales sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, SHCP.

EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2006-2012

Tipo de DeudaDeuda Bruta

3/ Deuda del Sector Público Federal (DSPF): Comprende además de la deuda del Sector Público Presupuestario, las obligaciones de la banca de desarrollo.

2/ Deuda del Sector Público Presupuestario (DSPP): comprende la deuda del Gobierno Federal e incluye a la del sector paraestatal o entidades de control presupuestario directo e indirecto.

4/ El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público Presupuestario es la suma de la deuda neta del sector público presupuestario y la deuda pública no presupuestaria.

1/ Deuda del Gobierno Federal: comprende las obligaciones adquiridas por los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como la deuda de los entes autónomos.


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Un riesgo financiero de tasa de interés latente Aunque las tasas de interés se han mantenido a la baja por la crisis financiera internacional, y aunque se ha anunciado por parte de bancos centrales su intención de mantener bajas las tasas de interés, la persistencia de la crisis financiera internacional, puede inducir no en el corto plazo, pero sí en el mediano plazo a una mayor volatilidad de tasas de interés que eleven el costo de la deuda pública tanto interna como externa.

Crecimiento de deuda pública de entidades federativas y municipios Indudablemente, la evolución reciente del saldo de las obligaciones financieras de entidades federativas y municipios es uno de los temas que representan riesgos crecientes para las finanzas públicas, no sólo por el saldo mismo, sino por el acelerado crecimiento de los últimos años y que han llevado al Congreso a legislar en la materia. Sobre los registros de los saldos de las obligaciones financieras de estos órdenes de gobierno, conviene destacar los resultados de la fiscalización superior:

a) Relevante crecimiento de la deuda estatal y municipal. Las obligaciones registradas de las entidades federativas y los municipios en el periodo de 2005 a 2010 pasaron de 147 mil 412.4 millones de pesos a 434 mil 761 millones de pesos en 2012, lo que representa un crecimiento anual en términos reales de dos dígitos. En el ejercicio 2012 la deuda estatal y municipal creció en 43 mil 983.7 millones de pesos, que representó una tasa de crecimiento real de 7.3%.

b) Estados con explosivo crecimiento real de la deuda durante 2012. Con base en las cifras

de se destacan los siguientes estados: Tabasco (60.4%); Zacatecas (38.4%); Veracruz (38.2%); Sinaloa (35.7%) Chihuahua (29.7%); Nuevo León (17.4%)

c) Estados con crecimiento relativamente importante de su deuda real en 2012. Quintana Roo (11.1%); Chiapas (11.3%); Nayarit (10.1%), y Baja california (7.5%)

d) Estados con Decrecimiento significativo del saldo real de la deuda en 2012. Tlaxcala (-21.2%) Guerrero (-16.9%); Querétaro (-16.1%); Guanajuato (-8.4%); Colima (-7.2%); Durango (-7.1%), Hidalgo (-6.2%)


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Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Var. Real 12-11

T O T A L 90,731.3 100,243.1 116,218.4 125,893.0 135,015.0 147,412.4 160,093.5 186,470.0 203,070.2 252,153.5 314,664.3 390,777.5 434,761.2 7.3%

Aguascalientes 1_/ 140.8 207.3 343.3 711.3 621.0 1,110.0 958.4 2,347.4 2,440.2 2,816.1 2,603.1 3,076.7 3,155.9 -1.1%

Baja California 1,775.4 1,703.5 1,987.5 2,503.2 3,161.1 3,928.4 4,556.0 5,809.9 6,438.2 8,895.2 9,490.8 11,450.7 12,762.2 7.5%

Baja California Sur 592.1 700.1 689.8 602.8 572.3 637.5 647.9 662.3 731.0 2,015.4 2,030.8 1,800.0 1,687.7 -9.6%

Campeche 111.3 82.2 21.7 0.0 20.5 55.7 0.0 56.4 35.0 0.0 328.6 1,010.9 1,115.1 6.4%

Coahuila 802.9 712.8 607.3 261.3 273.0 323.2 420.0 486.9 1,831.9 1,561.6 8,267.1 36,509.6 36,421.7 -3.8%

Colima 181.6 223.4 342.9 509.2 437.2 593.1 889.7 901.6 1,068.0 1,270.0 1,303.9 2,223.0 2,138.7 -7.2%

Chiapas 2_/ 998.6 946.8 926.9 887.7 1,062.9 1,416.0 881.7 6,005.4 7,069.9 9,215.0 8,236.2 14,225.9 16,412.9 11.3%

Chihuahua 3_/ 2,766.4 2,696.3 4,064.0 4,016.3 5,664.6 5,534.4 6,896.7 6,623.3 6,300.6 13,183.0 12,547.0 17,318.6 23,284.8 29.7%

Distrito Federal 4_/ 28,718.1 32,788.5 38,284.9 41,634.0 42,310.0 43,527.4 44,085.9 44,079.5 45,579.6 47,529.5 52,578.5 56,232.2 58,773.8 0.8%

Durango 998.1 1,345.9 1,314.6 1,778.0 2,592.2 2,710.0 2,680.9 2,692.1 3,153.3 3,643.7 3,697.7 4,425.5 4,263.6 -7.1%

Guanajuato 626.9 598.9 636.6 1,181.3 1,536.4 1,889.8 1,972.4 3,174.9 3,801.1 6,410.0 7,632.2 8,499.3 8,074.1 -8.4%

Guerrero 1,599.1 1,579.2 1,540.7 2,018.1 2,417.5 1,999.4 2,309.5 2,236.3 1,773.0 3,140.8 3,794.9 3,528.9 3,039.6 -16.9%

Hidalgo 163.1 456.7 719.2 1,346.4 1,271.5 2,461.8 2,451.8 2,481.4 2,466.4 3,909.2 4,022.9 3,745.1 3,642.9 -6.2%

Jalisco 5,161.5 5,004.8 5,864.2 5,672.3 6,231.9 8,160.9 8,830.8 8,480.4 12,309.9 20,163.4 22,122.9 24,309.0 26,015.3 3.2%

México 5_/ 23,341.5 26,960.9 31,200.4 31,147.2 29,988.4 31,790.4 31,975.7 32,316.3 32,838.6 33,017.5 38,249.7 38,195.9 39,929.3 0.8%

Michoacán 6_/ 213.7 180.5 152.8 1,597.7 1,481.8 2,787.8 2,811.4 6,581.1 6,757.8 7,770.9 10,069.5 15,140.6 15,528.1 -1.1%

Morelos 508.3 466.5 486.2 842.6 851.1 935.7 737.8 653.3 486.1 346.2 1,269.6 2,856.9 2,871.1 -3.1%

Nayarit 92.2 129.1 100.9 98.4 270.7 363.4 547.9 648.0 1,539.7 2,215.7 3,150.9 5,534.5 6,320.1 10.1%

Nuevo León 7_/ 8,795.9 8,635.4 8,704.0 8,418.2 9,248.8 11,721.7 16,711.1 17,346.2 17,959.9 27,070.7 33,971.5 38,590.5 46,952.9 17.4%

Oaxaca 8_/ 247.1 230.8 312.2 583.3 552.7 491.7 1,506.2 4,245.3 4,544.6 4,483.8 4,615.4 5,360.3 5,660.4 1.9%

Puebla 855.4 1,005.6 1,001.8 2,829.9 3,057.8 3,012.6 3,360.3 6,250.0 6,327.4 6,501.8 9,104.7 9,318.2 9,115.0 -5.6%

Querétaro 1,399.6 1,406.4 1,400.8 1,493.5 1,559.5 1,717.3 1,717.9 1,891.2 1,975.2 2,355.8 2,219.8 2,082.8 1,811.1 -16.1%

Quintana Roo 748.8 993.8 1,320.6 1,505.3 2,000.7 1,927.8 1,880.0 2,427.8 2,756.4 3,743.2 10,037.2 13,025.7 15,006.5 11.1%

San Luis Potosí 842.1 802.9 1,438.0 1,211.0 2,721.0 2,146.0 2,712.8 2,771.5 2,865.4 4,580.1 4,823.5 4,639.8 4,688.2 -2.5%

Sinaloa 2,449.0 2,765.8 3,175.0 3,150.8 3,225.0 4,182.0 4,226.1 4,579.2 4,514.7 4,476.5 4,879.3 5,271.4 7,416.8 35.7%

Sonora 4,936.3 5,133.6 5,030.4 5,460.2 5,419.9 5,744.7 6,248.8 6,922.5 11,390.7 11,258.2 17,287.4 14,023.9 15,105.8 3.9%

Tabasco 602.2 580.6 576.2 535.5 493.4 690.4 639.4 4,561.7 2,068.0 1,962.7 2,233.2 2,900.1 4,823.8 60.4%

Tamaulipas 9_/ 817.0 712.8 435.3 758.1 1,343.0 1,008.5 782.9 1,344.0 1,507.4 6,637.4 10,069.8 11,277.3 10,924.1 -6.6%

Tlaxcala 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 180.0 180.0 210.0 0.0 0.0 0.0 52.8 43.1 -21.2%

Veracruz 10_/ 17.8 1,053.1 2,754.6 1,882.9 3,528.7 3,464.2 5,514.3 7,074.4 9,169.7 9,331.2 21,499.9 27,938.1 40,028.9 38.2%

Yucatán 189.1 127.3 578.7 874.9 730.3 607.1 743.1 476.0 730.9 2,076.1 1,844.3 2,504.8 2,426.0 -6.6%

Zacatecas 39.4 11.6 206.9 381.6 370.1 293.5 216.1 133.7 639.6 572.8 682.0 3,708.5 5,321.8 38.4%

http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx

OBLIGACIONES FINANCIERAS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS

Nota: Información proporcionada por las Entidades Federativas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la situación que guardan sus obligaciones financieras inscritas en el Registro de Obligaciones yEmpréstitos de Entidades Federativas y Municipios establecido en el Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y algunas otras Obligaciones reportadas por las Entidades Federativas. Incluye lasobligaciones inscritas de sus organismos paraestatales y paramunicipales. Las cifras pueden variar debido al redondeo.

1_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Aguascalientes incluye un crédito cuya fuente primaria de pago, del principal al vencimiento del crédito , la forman recursos provenientes de laredención de bonos cupón cero –adquiridos con ingresos propios de la entidad– . Los intereses serán pagados por el Gobierno del Estado con recursos provenientes de las participaciones que le corresponden .

2 _ / El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chiapas incluye dos emisiones bursátiles con ingresos derivados de la recaudación del Impuesto sobre Nóminas .

3_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chihuahua incluye cuatro emisiones en bonos carreteros, garantizados tres de ellos con fuente de pago propia, y el cuarto cuenta con fuente depago el Impuesto sobre Nómina y como garantía de pago un porcentaje de las participaciones federales. Además , incluye tres créditos cuya fuente primaria de pago, del principal al vencimiento del crédito , la formanrecursos provenientes de la redención de bonos cupón cero –adquiridos con ingresos propios de la entidad– . Los intereses serán pagados por el Gobierno del Estado con recursos provenientes de las participacionesque le corresponden . Para dos emisiones bursátiles se realizó una estimación del saldo .

4 _ / El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Distrito Federal incluye diez emisiones bursátiles garantizadas con participaciones .

9 _ / El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Tamaulipas incluye un fideicomiso garantizado con el Impuesto sobre Nóminas .

10 _ / El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Veracruz incluye siete emisiones bursátiles garantizadas con participaciones .

Fuente : Elaborado por la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas , SHCP con información proporcionada por las Entidades Federativas .

Para mayores detalles sobre la información que aparece en este cuadro estadístico , favor de contactar a Unidad de Enlace Oficialia Mayor , teléfonos ( 01 ) ( 55 ) 3688 8315 y ( 01 ) ( 55 ) 3688 5807 .

5 _ / El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de México incluye una emisión bursátil garantizada con los ingresos futuros del Instituto de la Función Registral del Estado de México ( IFREM ) .

6 _ / El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Michoacán incluye una emisión bursátil garantizada con los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas .

7_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Nuevo León incluye tres emisiones bursátiles del Gobierno del Estado garantizada con ingresos propios, una emisión bursátil del Instituto deControl Vehicular y una emisión bursátil de la Red Estatal de Autopistas con fuente de pago propia .

8_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Oaxaca incluye una emisión bursátil garantizada con los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas , y de los ingresos por derechosvehiculares y otra emisión garantizada con Participaciones Federales .

(Millones de pesos)


77

Deuda Municipal De acuerdo con el informe trimestral sobre la deuda pública de entidades federativas y municipios que publica la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el saldo de las obligaciones financieras de los municipios en el segundo trimestre de 2012, ascendió a 43 mil 558.7 millones de pesos. Dicho monto está compuesto de la siguiente forma: a la banca comercial le corresponde 51.5%; a la banca de desarrollo 39.8%; a las emisiones bursátiles 3.1%; y a SOFOMES, SOFOLES y Acreedores diversos 5.6%.

Las entidades Federativas con mayor monto de deuda municipal son: Jalisco con 7 mil 730.2 mdp; Nuevo León con 5 mil 381 mdp; México con 5 mil 261.6 mdp;; Baja California con 3,686.7 mdp; y Veracruz con 2 mil 496.3 mdp, Quintana Roo con 2,318.8 millones de pesos. En conjunto, estas entidades abarcan 61.7% del total de la deuda municipal del país. Por el contrario, las entidades con menor deuda municipal son: Tlaxcala con 43.1 mdp; Hidalgo con 149.7 mdp; Zacatecas con 137.0 mdp; Yucatán 169.7 mdp; Campeche con 193.8 mdp; y Oaxaca con 210.3 mdp. Por su parte, los municipios con mayor deuda al 31 de diciembre de 2012 son Guadalajara, Jalisco, con 2 mil 657.6 mdp; Tijuana, Baja California, con 2 mil 410.0 mdp; Monterrey, Nuevo León, con 2 mil 109.6 mdp; Zapopan, Jalisco, con 1 mil 465.5 mdp; Benito Juárez, Quintana Roo, con 1 mil 352.7 mdp; Nuevo Laredo Tamaulipas, con 1 mil 211.7 mdp; León, Guanajuato, con 981.5 mdp; San Nicolás de los Garza, Nuevo León, con 945.2 mdp; Mexicali, Baja California, con 778.3 mdp; y Tonalá, Jalisco, con 773.8 mdp.

No. EntidadBanca

Comercial Banca de

Desarrollo Emisiones Bursatiles

Fideicomisos Otros Saldo Total

No. EntidadBanca

Comercial Banca de



22,423.75 17,356.55 1,331.35 202.16 2,244.88 43,558.68

1 Jalisco 5544.6 2185.6 0.0 0.0 0.0 7,730.2 17 Michoacán 489.5 88.8 0.0 0.0 0.0 578.32 Nuevo León 3105.0 2276.1 0.0 0.0 0.0 5,381.0 18 Querétaro 534.4 23.7 0.0 0.0 0.0 558.13 Mexico 3939.8 1097.3 0.0 0.0 224.5 5,261.6 19 Aguascalientes 236.9 284.2 0.0 0.0 0.0 521.14 Baja California 694.9 2785.9 0.0 0.0 205.9 3,686.7 20 Tabasco 0.0 515.5 0.0 0.0 0.0 515.55 Veracruz 56.4 996.1 1,331.3 0.0 112.4 2,496.3 21 San Luis Potosí 453.8 57.0 0.0 0.0 0.0 510.86 Quintana Roo 661.1 1527.7 0.0 130.0 0.0 2,318.8 22 Chihuahua 383.6 95.9 0.0 0.0 0.0 479.57 Sonora 1,014.2 226.5 0.0 72.2 521.5 1,834.2 23 Guerrero 414.3 32.3 0.0 0.0 26.5 473.28 Guanajuato 1287.9 361.2 0.0 0.0 0.0 1,649.1 24 Baja Calif. Sur 150.0 207.4 0.0 0.0 0.0 357.49 Tamaulipas 226.1 121.9 0.0 0.0 1,096.9 1,444.8 25 Colima 0.0 347.5 0.0 0.0 0.0 347.510 Morelos 1267.1 98.7 0.0 0.0 0.0 1,365.7 26 Oaxaca 0.0 210.3 0.0 0.0 0.0 210.311 Sinaloa 60.0 1,107.3 0.0 0.0 8.9 1,176.3 27 Campeche 193.8 0.0 0.0 0.0 0.0 193.812 Durango 48.9 900.4 0.0 0.0 0.0 949.3 28 Yucatan 55.6 112.4 0.0 0.0 1.7 169.713 Chiapas 0.0 911.2 0.0 0.0 0.0 911.2 29 Hidalgo 98.8 5.3 0.0 0.0 45.5 149.714 Puebla 741.0 73.6 0.0 0.0 0.0 814.5 30 Zacatecas 101.1 35.9 0.0 0.0 0.0 137.015 Nayarit 665.0 0.0 0.0 0.0 0.0 665.0 31 Tlaxcala 0.0 42.2 0.0 0.0 0.9 43.116 Coahuila 0.0 628.6 0.0 0.0 0.0 628.6 32 Distrito Federal 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Fuente: Elaborado por la UEC con Información de lan Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, SHCP con información proporcionada por las Entidades Federativas.* Incluye SOFOMES, SOFOLES y Acreedores

OBLIGACIONES FINANCIERAS DE MUNICIPIOS CON LA BANCA COMERCIAL, DE DESARROLLO Y EMISIONES BURSÁTILES A DICIEMBRE DE 2012millones de pesos


78

En conjunto, la deuda de los 16 municipio del cuadro anterior representa 43.1% de la deuda municipal del país. Cabe destacar también, que de los 10 municipios más endeudados, tres pertenecen al estado de Jalisco; dos a Baja California; dos a Nuevo León; uno a Quintana Roo; uno a Tamaulipas; y otro a Guanajuato.

EntidadBanca

Comercial Banca de



Nacional 22,423.75 17,356.55 1,331.35 202.16 2,244.88 43,558.68

Guadalajara, Jalisco 2,657.62 0.00 0.00 0.00 0.00 2,657.6Tijuana, Baja California 594.89 1,815.13 0.00 0.00 0.00 2,410.0Monterrey, Nuevo León 984.57 1,125.05 0.00 0.00 0.00 2,109.6Zapopan, Jalisco 1,407.74 57.78 0.00 0.00 0.00 1,465.5Benito Juárez, Quintana Roo 0.00 1,352.72 0.00 0.00 0.00 1,352.7Nuevo Laredo, Tamaulipas 0.00 114.85 0.00 0.00 1,096.89 1,211.7León, Guanajuato 687.25 294.23 0.00 0.00 0.00 981.5San Nicolás De Los Garza, Nuevo León 945.24 0.00 0.00 0.00 0.00 945.2Mexicali, Baja California 0.00 778.28 0.00 0.00 0.00 778.3Tonala, Jalisco 773.77 0.00 0.00 0.00 0.00 773.8Puebla, Puebla 740.97 0.00 0.00 0.00 0.00 741.0Ecatepec De Morelos, Mexico 230.49 487.62 0.00 0.00 0.00 718.1Tlaquepaque, Jalisco 0.00 698.45 0.00 0.00 0.00 698.5Cuernavaca, Morelos 698.29 0.00 0.00 0.00 0.00 698.3Guadalupe, Nuevo León 142.79 549.44 0.00 0.00 0.00 692.2Durango, Durango 48.88 491.43 0.00 0.00 0.00 540.3

* Incluye SOFOMES, SOFOLES y Acreedores

MUNICIPIOS CON MAYOR DEUDA AL 31 DE DICIEMBRE DE 2012millones de pesos

Fuente: Elaborado por la UEC con Información de la SHCP. Unidad de Coordinación con Entidades Federativas , con informaciónproporcionada por las Entidades Federativas .


79

4. Fiscalización a la luz de la Reforma Financiera

4.1 Alcances de la reforma

n abril de 2013 el gobierno federal presentó al Congreso de la Unión una serie de iniciativas legislativas que en su conjunto constituían una reforma financiera de amplio alcance en el marco del Pacto por México celebrado por el gobierno y los partidos más representativos de la oposición, el cual está integrado por acuerdos que integran cinco puntos: a) Sociedad de derechos y libertades; b) Crecimiento económico, empleo y productividad; c) Seguridad y justicia; d) Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción, e) gobernabilidad democrática. En el marco del acuerdo Crecimiento económico, empleo y competitividad, se establecieron los compromisos 62 y 63 que a la letra dicen lo siguiente: Compromiso 63

“Se fortalecerá la Banca de Desarrollo para ampliar el crédito, con especial énfasis en áreas prioritarias para el desarrollo nacional como la infraestructura, las pequeñas y medianas empresas, así como la innovación y la creación de patentes.”

Compromiso 63

“Se cambiará el marco legal para que la banca comercial y las instituciones de crédito presten más y más barato. Incluyendo una revisión de la ejecución de garantías, respetando íntegramente los derechos de todos los acreditados actuales, así como reducir el costo de los servicios financieros.”

Para lograr los propósitos anteriores, el gobierno estableció los siguientes objetivos:

A. Incrementar la competencia B. Fomentar el crédito vía la banca de desarrollo redefiniendo su mandato C. Fomentar el crédito vía instituciones financieras privadas mejorando el régimen de

garantías y estableciendo incentivos D. Mantener un sector financiero sólido y prudente E. Hacer más eficaces a las instituciones financieras y el actuar de las autoridades en la

materia Sobre la base de estos objetivos, el gobierno diseñó su propuesta de reforma financiera, en los términos siguientes:

E


80

REFORMA FINANCIERA 2013

Objetivos estratégicos Medidas de reforma

A. Incrementar la competencia

1. Diagnóstico de competencia de la COFECO (que resulte en acciones de regulación)

2. Movilidad de garantías 3. Buró de crédito universal 4. Corresponsalías en Entidades de Ahorro y Crédito Popular 5. Regulación de grupos financieros, sofomes y uniones de crédito

B. Fomentar el Crédito vía la Banca de Desarrollo redefiniendo su mandato

1. Flexibilidad regulatoria 2. Flexibilidad financiera

C. Fomentar el Crédito vía Instituciones Financieras Privadas mejorando el régimen de garantías y estableciendo incentivos

1. Mejorar régimen de garantías 2. Mejorar el régimen de concursos mercantiles 3. Modernizar la operación de almacenes 4. Medidas de apremio de la CNBV para incentivar la oferta de

crédito 5. Evaluación de bancos 6. Mayores facultades a la CNBV 7. Acciones para el mercado intermedio 8. Flexibilidad para manejo de deuda FONACOT

D. Mantener un sector financiero sólido y prudente

1. Fortalecimiento de medidas prudenciales 2. Fomento de sanas prácticas de mercado e inhibir las malas

practicas 3. Eficientar procesos de quiebras bancarias 4. Mejorar coordinación para preservar estabilidad financiera

E. Hacer más eficaces a las instituciones financieras y el actuar de las autoridades en la materia

1. Adecuaciones a Régimen de Sociedades de Inversión 2. Adecuaciones a Régimen del mercado de valores 3. Consejo nacional de inclusión financiera 4. Esquemas de sanciones y autocorrección 5. Lavado de dinero

En el contenido de la Reforma Financiera, el gobierno modificó 38 leyes mediante diversos decretos Los decretos fueron:

• Decreto 1: Reformas a CONDUSEF, Ley de Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros y Ley del FONACOT

• Decreto 2: Reformas a Ley de Ahorro y Crédito Popular, y Ley para Regular las

Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo

• Decreto 3: Reformas a Ley de Uniones de Crédito

• Decreto 4: Reformas a Ley de Instituciones de Crédito, Ley Reglamentaria de la fracción XIII BIS del apartado B, del Artículo 123 d ela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Orgánica de Nacional Financiera, Ley Orgánica del Banco de Comercio Exterior, Ley Orgánica de Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Ley Orgánica de Banco Nacional del Ejército, fuerza Aérea y Armada, Ley Orgánica de Nacional


81

Financiera, Ley Orgánica del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria Federal, Ley Orgánica de la Financiera Rural y Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

• Decreto 5: Reformas al Código de Comercio, Ley de Instituciones de Crédito, Ley General

de Títulos y Operaciones de Crédito, y Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

• Decreto 6: Reformas a la Ley de Concursos Mercantiles

• Decreto 7: Reformas a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

• Decreto 8: Reformas a la Ley de Instituciones de Crédito, Ley de Concursos Mercantiles,

Ley de Protección al Ahorro Bancario, y Ley del Mercado de Valores

• Decreto 9: Reformas a la Ley de Sociedades de Inversión, y Ley del Mercado de Valores

• Decreto 10: Reformas a la Ley del Mercado de Valores

• Decreto 11: Reformas a la Ley de la CNBV, Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia, Ley de Banco de México, Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, Ley de Instituciones de Fianzas, Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, Ley de Inversión Extranjera, y Ley del Código Federal de Procedimientos Penales

• Decreto 12: Reformas a la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras

• Decreto 13: Reformas a la Ley de Transparencia y Fomento a la Competencia en el

Crédito Garantizado La reforma financiera afecta a 38 leyes las cuales se listan a continuación:

DISPOSICIONES LEGALES REFORMADAS 1. Código de Comercio. 20. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. 2. Código Federal de Procedimientos Penales.

21. Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3.Código Fiscal de la Federación. 22.Ley Federal de Instituciones de Fianzas.

4. Código Penal Federal. 23. Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.

5. Ley de Ahorro y Crédito Popular. 24. Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.

6. Ley de Concursos Mercantiles. 25. Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

7. Ley de Instituciones de Crédito. 26. Ley Orgánica de Financiera Rural. 8. Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas. 27. Ley Orgánica de la Sociedad Hipotecaria Federal.

9. Ley de Inversión Extranjera. 28.Ley Orgánica de Nacional Financiera.


82

DISPOSICIONES LEGALES REFORMADAS 10. Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. 29. Ley Orgánica del Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros. 11. Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. 30. Ley Orgánica del Banco Nacional de Comercio Exterior.

12.Ley de Protección al Ahorro Bancario. 31. Ley Orgánica del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. 13 Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. 32.Ley Orgánica del Banco Nacional del Ejército y Fuerza Área y Armada.

14. Ley de Sociedades de Inversión. 33. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación . 15. Ley de Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crédito Garantizado. 34. Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.

16. Ley de Uniones de Crédito. 35. Ley para Regular las Agrupaciones Financieras.

17. Ley del Banco de México 36.Ley para Regular las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo. 18. Ley del Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores. 37. Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia.

19. Ley del Mercado de Valores. 38. Ley Reglamentaria de la Fracción XIII Bis del Apartado B, del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La reforma financiera abre las puertas, en adición a lo que sucedió con la banca a la participación amplia de capital extranjero, a todos los segmentos de los negocios financieros. Debido a la amplitud de la reforma financiera, a los propósitos que persigue, las leyes afectadas, y debido a que dicha reforma si bien forma parte del Pacto por México y en especial del acuerdo “Crecimiento económico, empleo y productividad”, otro de los puntos fundamentales del Pacto es el acuerdo “Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción”. En este sentido, la UEC considera que la “Reforma Financiera es de tal envergadura que implica un nuevo programa de fiscalización, para evaluar el desempeño y los resultados de esta Reforma en términos de los objetivos estratégicos propuestos, la velocidad de su ejecución. La Reforma Financiera y las otras reformas estructurales presentadas por el gobierno y aprobados por el Congreso de la Unión, plantean, un reto profundo a la fiscalización superior, la de ser más oportuna y con carácter más evaluativo mediante una sistemática aplicación de auditorías novedosas partiendo de los objetivos propuestos en la citada reforma. La Reforma Financiera es por lo tanto, una gran oportunidad para transformar profundamente el sistema nacional de fiscalización superior, a efecto de que coadyuve en conformidad con el citado Pacto por México a cumplir con el tema de “Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción”.


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4.2 Áreas de oportunidad de la fiscalización De la evaluación de los resultados de las finanzas públicas durante 2012, se derivan diversas áreas de oportunidad para la fiscalización superior, identificándose, entre otras, las siguientes:

Fiscalizar los rubros de ingresos específicos de mayor elusión tributaria y el papel que juega la globalización y los centros offshore;

Fiscalizar el papel de los productos financieros derivados en la elusión fiscal;

Incrementar los esquemas de transparencia fiscal orientados a reducir la elusión fiscal de los grandes grupos corporativos empresariales;

Evaluar los riesgos integrales de las finanzas públicas;

Evaluar el desarrollo de investigación fiscal estratégica para reducir la elusión fiscal;

Aclarar la persistente existencia de recursos radicados como disponibilidades en las figuras jurídicas de Fideicomisos, mandatos y contratos análogos;

Determinar, si hay subvaluación intencional de ingresos estimados en rubros como Aprovechamientos al presentar la Ley de Ingresos de la Federación para ejercer un gasto discrecional al margen del congreso;

Fiscalizar de manera integral el IEPS;

Determinar acciones estratégicas de fiscalización para combatir la elusión de IVA y de ISR con la compra de recibos fiscales con empresas altamente especializadas;

Evaluar los esquemas de fiscalización superior internacionales para mejorar los impuestos morales (la creación de ambientes para mejorar la disposición de los agentes de pagar impuestos);

Instituciones y temas específicos de oportunidad para la fiscalización: • Riesgos para las finanzas públicas (Fovissste, transferencias presupuestarias

IMSS-ISSSTE , rescate de la SHF a intermediarios financieros), • Evaluación de la reforma hacendaria;

Realizar una Evaluación Integral de la ineficacia de programas de gasto del gobierno;

Iniciar auditorías a los encargados de programas relevantes y no únicamente al

programa;


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Realizar cálculos de multiplicadores fiscales para evaluar la efectividad del gasto público agregado y sectorial, es decir realizar cálculos macroeconómicos del efecto del gasto público a nivel agregado y a nivel sectorial como instrumento de evaluación de las políticas de gasto público;

Realizar una evaluación sistémica del impacto de la labor de la ASF en la efectividad de los programas de gobierno por sectores;

Evaluar el impacto de las observaciones y acciones de la ASF en temas específicos (discrecionalidad del gasto público, transferencias presupuestarias no justificadas, deuda pública contingente como IPAB, rescate carretero etcétera);

Evaluar compromisos de rendición de cuentas del gobierno en todas las reformas estructurales;

Identificar por sectores funcionales los programas de gasto críticos que no son efectivos, para ponerlos a consideración de la Cámara;

Evaluar el impacto en la fiscalización de las reformas de gobierno, por ejemplo, el impacto de la centralización del gasto en la SEP;

Identificar en la fiscalización, los programas de gasto y de deuda pública cuyas recomendaciones no son atendidas por las unidades ejecutoras de gasto;

Identificar los impactos de los pasivos contingentes en las finanzas públicas;

Evaluar impacto de la corrupción para cada programa relevante y,

Fiscalizar las reglas de operación de los programas de gasto.

UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL · respecto del 9.8%, y del 7.8% que registraron en 2010 y...

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