UNIDAD DIDÁCTICA 2 LOS ADMINISTRADOS O …A esta última se dedica la Unidad didáctica 2, que...

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UNIDADDIDÁCTICA

2 LOS ADMINISTRADOS O PARTICULARES. SUS POSICIONES JURÍDICAS

PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

1. El particular en sus relaciones con la Administración

1.1. El particular como persona. Su capacidad de obrar ante la Administración

1.1.1. Personas físicas 1.1.2. Personas jurídicas

1.2. El particular como interesado

1.2.1. Requisitos 1.2.2. Efectos

1.3. El particular como colaborador de la Administración

1.3.1. Colaboración en órganos participativos 1.3.2. Colaboración en actuaciones concretas

2. La relación jurídico-administrativa

2.1. Concepto y formas de entablarla

2.1.1. Concepto y trascendencia de esta figura 2.1.2. Formas de entablarla: normas, actos y contratos administrativos

2.2. Tipos de posiciones jurídicas posibles en su seno

3. El derecho subjetivo

3.1. Un interés jurídicamente protegido 3.2. Principales manifestaciones

4. El interés legítimo

4.1. Una figura central del Derecho Administrativo 4.2. Distinción de figuras afines

4.2.1. Las expectativas 4.2.2. El mero interés en la legalidad

4.3. Principales manifestaciones

"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

DERECHO ADMINISTRATIVO

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5. Posiciones jurídicas complejas

5.1. Individuales: la posición estatutaria 5.2. Colectivas: los intereses difusos 5.3. Otras. Derechos subjetivos debilitados, cargas, etc.

CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

LECTURAS RECOMENDADAS

EJERCICIOS VOLUNTARIOS

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS



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Los administrados o particulares. Sus posiciones jurídicas

PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

Presentación

Para el Derecho Administrativo tan importante como la persona jurídico-pública es quién entra en relación con ella. A esta última se dedica la Unidad didáctica 2, que viene a cerrar el ciclo dedicado a la relación jurídico-administrativa.

El particular o –por mal nombre– «administrado» defiende sus propios intereses en una relación en que la Administración protege los intereses públicos. La lógica prevalencia de lo público sobre lo priva-do debería situarle en una posición de debilidad, y así fue durante muchos siglos. El Estado de Derecho y el principio de legalidad consiguen que hoy no sea así, lo cual, si lo pensamos bien, tiene un enorme mérito. Dicho mérito es debido a técnicas tales como las «circunstancias modificativas de la capacidad», la articulación «derechos subjetivos-intereses legítimos» o la protección de los «intereses difusos» de las que da cuenta esta Unidad didáctica.

En estudios sucesivos, cuando el alumno penetre en el procedimiento administrativo o en la juris-dicción contencioso-administrativa, volverá sobre estas materias con más recursos técnicos. Pero es im-portante que, al sentar los fundamentos de su propio entendimiento del Derecho Público, adquiera una clara percepción de la posición del particular como uno de los principales actores en la gran obra que es el Derecho de los intereses colectivos.

Objetivos

• Tras conocer las personas jurídico-públicas, el alumno debe acceder al otro polo de la re-lación jurídico-administrativa, constituido por quien interacciona con una Administración pública. Esta Unidad didáctica muestra al particular –mal llamado «administrado»– como:

– Interesado o colaborador de la Administración.

– Titular de derechos subjetivos, intereses legítimos y otras posiciones jurídicas.

• El objetivo principal es el afianzamiento de la noción de «garantía» de los derechos del par-ticular, que es ampliamente utilizada en el día a día del Derecho Administrativo.




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1. EL PARTICULAR EN SUS RELACIONES CON LA ADMINISTRACIÓN

Ya hemos anticipado que la expresión «administrado» es engañosa: se trata del particular cuando entra en relación con la Administración. Nadie debe sentirse «administrado» por una autoridad pública. Se administran bienes e intereses; se administran cuentas; se administran medicamentos; pero no se ad-ministran personas. A pesar de ello, es una expresión que ha conseguido colarse incluso en la Constitu-ción (véase art. 149.1.18.ª) por lo que no queda otro remedio que reconocerle carta de naturaleza jurídica.

Dicho lo anterior, diremos también que eludiremos un término tan peyorativo, utilizando en su lugar el de «particular». Dado que estamos en un curso de Derecho Público, el particular del que nos vamos a ocupar es quien custodia sus propios y particulares intereses en una relación en la que la contraparte, normalmente una Administración pública, custodia los intereses generales.

Un término que también utilizaremos ampliamente es el de «interesado», figura propia del procedi-miento administrativo, pero extensible con carácter general a todo tipo de relaciones con la Administra-ción: interesado es quien resulta afectado por una actuación administrativa concreta y comparece ante la Administración para proteger sus propios intereses en el curso de dicha actuación, o para iniciar los mecanismos de revisión cuando existan razones para ello.

1.1. EL PARTICULAR COMO PERSONA. SU CAPACIDAD DE OBRAR ANTE LA ADMINISTRACIÓN

Al hablar del particular, normalmente nos referiremos a una persona física o jurídica de Derecho Privado. No obstante, pueden incorporarse también personas jurídicas de Derecho Público que actúen en defensa de unos intereses que resulten «particulares» en un determinado caso. Un municipio o un or-ganismo autónomo, por ejemplo, pueden ser objeto de una inspección por la autoridad laboral para de-terminar si el régimen de su personal es el correcto. En tal supuesto, la Inspección de Trabajo actúa en defensa de los intereses generales de todos los españoles, mientras que los directivos del municipio de que se trate tienen que defender los intereses de su institución, actuando consecuentemente como inte-resados «particulares».

Lo que nos interesa del particular como persona es que, en el Derecho Público, su capacidad gene-ral de Derecho Privado puede resultar variada, viéndose tanto ampliada como restringida según la situa-ción de que se trate.

1.1.1. Personas físicas

La ampliación más clara de la capacidad de obrar de las personas físicas ante la Administración se produce en el terreno de los servicios públicos, que pueden ser utilizados por los menores de edad sin mayores problemas. Un niño puede utilizar los servicios de correos, por ejemplo, sin que su padre o tutor tenga que suplementar su capacidad. Y, aunque en el sistema educativo para algunas actuaciones se necesita que actúen los titulares de la patria potestad, para otras se admite directamente la voluntad del niño en un claro ejemplo de capacidad de obrar administrativa distinta de la civil. La LRJAPyPAC lo recoge así en su artículo 30:



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«Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, además de las per sonas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defen-sa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o cu-ratela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados cuando la extensión de la incapa-cidad afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate».

Por lo que se refiere a las limitaciones, son de muy distintos órdenes. La nacionalidad o vecindad puede condicionar el ejercicio de unos u otros derechos (por ejemplo, para obtener tarjetas de aparca-miento como residente, o solicitar determinadas ayudas) mientras que para ocupar determinados puestos puede exigirse una edad mínima. De este modo, nacionalidad, vecindad o edad aparecen como posibles circunstancias modificativas de la capacidad en Derecho Público, a las que se vienen a añadir algunas otras, como, por ejemplo, las condiciones físicas para desempeñar determinadas funciones (afecta espe-cialmente a fuerzas armadas, policías, bomberos, etc.). Aquí debemos advertir que el esencial principio de igualdad está eliminando muchas discriminaciones, configuradas en el pasado como simples modifi-caciones de la capacidad, con atención especial a las discriminaciones por razón de sexo.

1.1.2. Personas jurídicas

La capacidad de las personas jurídicas también puede verse modificada. El ámbito más notorio es el de la contratación administrativa, en la que tanto puede ampliarse como restringirse la capacidad de obrar civil, e incluso se puede exigir una capacidad específica. Ejemplo de ampliación es el reconocimiento de la capacidad de contratar a asociaciones de empresas que no se formalizan como sociedades civiles sino como «uniones temporales de empresas (UTE)», carentes de personalidad jurídica propia. Ejemplo de limitación son las «prohibiciones para contratar» que se aplican a determinadas empresas; por ejemplo, a las que han incumplido culposamente contratos administrativos anteriores o han defraudado a la Hacienda Pública. Por último existe todo un sistema de «clasificación de contratistas» que determina el tipo de contratos a que puede acceder una determinada empresa, que se estudiará al abordar la materia de la contratación administrativa.

1.2. EL PARTICULAR COMO INTERESADO

1.2.1. Requisitos

Cuando un particular se relaciona con la Administración, e incluso antes de que tal cosa suceda, pasa a ser un «interesado». Esto se produce cuando su esfera de derechos y obligaciones recibe los efec-tos de alguna actuación o proyecto de la Administración, o, sencillamente, cuando sus propios intereses convergen con los intereses generales, bien en una relación de favorecimiento mutua, bien en una situa-ción de enfrentamiento u oposición.

Cuando hablamos de intereses propios, nos referimos naturalmente a los derechos subjetivos e inte-reses legítimos que estudiaremos en esta misma Unidad didáctica; pero también a los intereses colectivos que también veremos seguidamente. Por ello, el artículo 31 de la LRJAPyPAC considera «interesados»:

«– A quienes actúen ante la Administración como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

– A aquellas personas cuya esfera de derechos e intereses pueda verse afectada por algu-na actuación administrativa.

– A aquellas asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos o so-ciales cuando las leyes les reconozcan titularidad de intereses legítimos colectivos».




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1.2.2. Efectos

El principal efecto de la condición de interesado es la posibilidad de ser parte en procedimientos administrativos, lo que, a su vez implica el ejercicio de múltiples derechos, recogidos en los artículos 30 y siguientes de la LRJAPyPAC. Los de conocer el estado de tramitación del expediente, presentar alegaciones en cualquier momento y el derecho de audiencia, son algunos de ellos. Incluso si la Admi-nistración en el curso de un procedimiento llega a advertir la existencia de interesados que no están par-ticipando en él, deberá comunicarles esta situación por imperativo del artículo 34 LRJAPyPAC.

El derecho a ser parte va acompañado de otro muy apreciable: el de iniciar un procedimiento, o, en general, el de dirigirse a la Administración de forma que esta tenga obligación de contestar. Los órga-nos administrativos no están obligados a actuar ante ciudadanos anónimos, ante personas que no quieran identificarse, ni tienen obligación de contestar escritos sin firma ni remitente; pero sí lo están ante los in-teresados, cuando estos acreditan su condición de tales. Esta obligación de actuar es distinta de la mera obligación de soportar lo que hagan los ciudadanos, como, por ejemplo la de permitir el tránsito por las vías públicas o el acceso a museos o bibliotecas. En este último caso se trata de una conducta pasiva de la Administración (permitir, tolerar, soportar), mientras que en el primero, el interesado puede poner en marcha la maquinaria administrativa hasta que se produzca una resolución, esto es, obtener una conduc-ta activa que lleve a resultados con efectos en el mundo del Derecho.

El carácter de interesado, además de derechos, puede incorporar deberes o cargas de distintos tipos. Así, por ejemplo, en los artículos 39 y 40 de la LRJAPyPAC se regula la posible comparecencia de los interesados ante las autoridades cuando es necesaria y se contempla su deber de colaborar con la Admi-nistración cuando conocen la existencia de otros interesados en un procedimiento de los que la Adminis-tración no tenga noticia. Este deber nos indica la existencia de una faceta de los interesados que conviene comentar. Su posible actuación de colaborador con una Administración.

1.3. EL PARTICULAR COMO COLABORADOR DE LA ADMINISTRACIÓN

Hemos dicho que una persona se hace interesado cuando sus intereses convergen con los intereses públicos, bien enfrentándose, bien favoreciéndose mutuamente. Esta última faceta es la que nos interesa ahora. Es natural que, si la actuación administrativa favorece especialmente a unas personas, estas quieran colaborar con ella en lo que puedan. En el urbanismo, por ejemplo, es muy común que los propietarios de los terrenos quieran cooperar al buen desarrollo del proceso urbanizador; y en el sistema educativo es natural que los padres quieran colaborar en el buen funcionamiento de los centros escolares. A tal fin el Derecho les ofrece dos vías diferentes.

1.3.1. Colaboración en órganos participativos

Al estudiar la tipología de los órganos veremos que hay algunos de carácter participativo, destina-dos a conseguir la presencia de los intereses sociales en las tareas administrativas. La LRJAPyPAC los presenta como:

«Órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses socia-les... que se integran en la Administración que corresponda, aunque sin participar en la estruc-tura jerárquica de esta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado».



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Estos «órganos participativos» son muy comunes y aportan un amplio cauce para la colaboración de los interesados. En el sector educativo pueden encontrarse abundantes muestras, como los «consejos escolares» en la educación no universitaria o los «consejos sociales» en la universitaria, de muy fácil acceso. Lo normal es que los interesados accedan a un puesto en estos organismos a través de alguna or-ganización intermedia (asociaciones de padres de alumnos, por ejemplo).

1.3.2. Colaboración en actuaciones concretas

Además del anterior modo de colaboración, la legislación sectorial y procedimental abre múltiples posibilidades de cooperación en asuntos concretos. En el caso de los procedimientos y recursos admi-nistrativos es muy normal, por ejemplo, que el favorecido por la resolución administrativa esperada o aprobada, comparezca en defensa de la misma frente a quien pretenda su revocación (otro interesado). Y muchos planes y programas administrativos que favorecen a colectivos o territorios determinados se ven apoyados por acciones de particulares interesados en su rápida implementación, en la mayoría de los casos a través de alguna asociación creada al efecto.

Es de observar que hay un tipo especial de colaboración que adopta la forma de confrontación: se trata de aquellas actuaciones que por una u otra razón permanecen paralizadas y que los interesados pre-tenden reactivar, a cuyo efectos pueden llegar a interponer recursos contencioso-administrativos contra la inactividad de la Administración. En otros casos, se evita la confrontación precisamente gracias a la cooperación del interesado: así sucede cuando un expropiado conviene amistosamente un justiprecio, o cuando se llega a la terminación pactada de un procedimiento (art. 88 de la LRJAPyPAC). En fin, las posibilidades son muchas, tanto de cooperación como de confrontación, y habrá ocasión de examinarlas cuando se entre en el estudio detallado del acto y el procedimiento administrativo.

El problema del silencio administrativo

El ordenamiento jurídico quiere que la Administración resuelva todas las cuestiones que se le planteen y que todos los expedientes acaben en una resolución justa. No obstante, a veces transcurre el tiempo sin que la Administración resuelva produciéndose el denominado «silencio administrativo». En caso de silencio, el particular puede adoptar una postura de cooperación con la administración, impulsándola a que emita una resolución expresa, o adoptar otra de confrontación, impugnando el acto presuntamen-te emitido a través de dicho silencio. Cualquiera que sea la postura que adopte, es evidente que la re-lación entablada debe resolverse, que no puede permanecer en el limbo jurídico que representaría la espera indefinida a una resolución que nunca se produce. El papel del particular en la relación jurídico-administrativa es crucial en este como en muchos otros casos.

2. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA

2.1. CONCEPTO Y FORMAS DE ENTABLARLA

2.1.1. Concepto y trascendencia de esta figura

El profesor Entrena Cuesta en su conocido Curso de Derecho Administrativo hace un gran alegato a favor de la aplicación del concepto de relación jurídica al Derecho Público con el que estamos totalmen-




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te de acuerdo. La personificación jurídica de los poderes públicos y el pleno sometimiento a la ley y al Derecho de las Administraciones públicas hacen que sus relaciones con los particulares sean relaciones jurídicas. Como bien dice el profesor Entrena, en el Estado de Derecho estas relaciones ya no pueden verse como «relaciones de poder», sino que han de considerarse «relaciones sociales concretas regula-das por el Derecho», es decir, relaciones jurídicas.

La trascendencia de esta consideración es que obliga a introducir la metodología jurídica en las relacio-nes de poder. Tiene el mismo efecto que considerar a las potestades administrativas «como dosis medidas de poder», esto es, permite medir el poder en sus fragmentos más minúsculos y colocarlo en la balanza de la justicia como un objeto más. Dado que la metodología jurídica nos lleva al examen de los distintos elemen-tos, subjetivo, objetivo, material y causal de toda relación jurídico-administrativa, en ella encontraremos:

• La presencia en todo caso de una Administración Pública personificada o de un sujeto pú-blico capacitado para ejercer potestades administrativas, que entran en relación con otro sujeto, público o privado.

• La presencia de intereses públicos. Sobre lo que son estos podemos aceptar la definición de Javier de Burgos: «los intereses permanentes de todos y los eventuales de la mayoría» que ya hemos tenido ocasión de comentar.

• Una situación generada por hechos o actos jurídicos en que los intereses públicos se sitúen en relación de cooperación o conflicto con intereses particulares dignos de protección. Dicho de otro modo, toda relación jurídica tiene que ser concreta, plantearse a partir de unos he-chos concretos sobre unos intereses concretos, individualizados o individualizables,

• Unos títulos jurídicos que versen sobre el objeto de la relación (la colisión o favorecimiento mutuo de los intereses implicados) y puedan establecer su prevalencia entre sí.

A partir de esta consideración, el Derecho Administrativo medirá y atribuirá los derechos y obligacio-nes que entran en juego en cada relación, teniendo la última palabra sobre ellos los tribunales de justicia.

2.1.2. Formas de entablarla: normas, actos y contratos administrativos

Decir que la relación jurídico-administrativa se origina en hechos o actos concretos es decir poco. Hay tres grandes fuentes de este tipo de relaciones.

Las normas que regulan la actividad de la Administración y crean y atribuyen las potestades admi-nistrativas. Toda norma funciona sobre el siguiente esquema:

• Contempla unos hechos determinados, que define del modo más exacto posible;

• A estos hechos vincula una consecuencia jurídica, que adopta la forma de derechos u obli-gaciones;

• El vínculo que establece tiene dos posibles formas: «es» o «debe ser», de un lado, y «puede ser», de otro, que suelen definirse con las fórmulas:

si «A», entonces (es o debe ser) «B»

y



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si «A», entonces (puede ser) «B»

fórmulas que son características respectivamente del Derecho necesario y del Derecho vo-luntario (ius cogens y ius dispositivum en su denominación original, romana).

En cuanto un particular incurre en los hechos o situaciones previstas en la norma («A»), entra en una relación jurídico-administrativa con la Administración responsable de su cumplimiento, que perma-nece potencial en tanto no actúa, y pasa a ser real en cuanto lo hace.

Los actos administrativos son la fuente por excelencia de las relaciones que estamos estudiando. Constituyen la manifestación concreta de las potestades de la Administración, de las competencias del órgano y de las atribuciones del funcionario correspondiente. La relación jurídica surge tanto si el acto ha sido emitido de oficio por la Administración, como si lo ha sido a instancia de parte. Desde el momento en que el particular expresa formalmente su voluntad de que se emita un acto, o la Administración deci-de iniciar un procedimiento, se inicia una relación jurídico-administrativa.

Los contratos administrativos son una fuente de relaciones jurídico-administrativas caracterizada por la necesaria confluencia de voluntades, la de la Administración u organismo actuante y la del contra-tista. Naturalmente, al preparar tales voluntades, surgirán actos de distinto tipo (convocatorias públicas, presentación de propuestas, convocatoria de la mesa de contratación) que pueden y deben ser tratadas como actos administrativos; pero lo importante es que tales actos solo adquieren su pleno sentido en el seno de la relación jurídica contractual de que se trate.

2.2. TIPOS DE POSICIONES JURÍDICAS POSIBLES EN SU SENO

En el seno de toda relación jurídico-administrativa existen posiciones jurídicas activas, de poder, y posiciones pasivas, de deber. Las pasivas están correlacionadas necesariamente con las activas y sue-len clasificarse en obligaciones de dar, hacer o soportar. Las obligaciones de dar se refieren a una cosa material o cantidad monetaria que ha de entregarse a quien tiene título para exigirlo. Las de hacer, a una conducta que el obligado debe ejecutar activamente; y las de soportar al comportamiento pasivo de quien no debe obstaculizar que otro haga algo. Su comprensión no requiere mayor esfuerzo intelectual.

Más problemática resulta la diferencia entre las posiciones de las que las partes pueden disponer de aquellas otras que son indisponibles; con algunos ejemplos se verá más clara. Si se recuerda la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos, se recordará que la Administración no puede por acto dispensar a nadie del cumplimiento de sus propias normas: se trata de una posición «indis ponible»; en cambio, un particular sí puede desistir de su instancia en un procedimiento que él mismo ha iniciado, o retirar su oferta –hasta una determinado momento– en una licitación pública; esta posición es «disponi-ble». En ocasiones se dan situaciones intermedias: en un recurso contra una sanción administrativa, por ejemplo, el órgano llamado a resolver puede aminorar la sanción, pero no puede agravarla. Normalmen-te el Derecho necesario (cuando la norma utiliza la expresión «es» o «debe ser») crea posiciones indis-ponibles y el Derecho voluntario (expresión «puede ser») las hace disponibles.

En este curso interesan especialmente las posiciones jurídicas activas y, sobre todo las típicas de la relación jurídico-administrativa, que son el derecho subjetivo y el interés legítimo. Ambas se estudian a continuación.




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Lo «activo» y lo «pasivo» en el Derecho

En el mundo jurídico, el dualismo de un sujeto que ejercita una pretensión y otro que niega lo preten-dido es prácticamente universal, y es lo que el texto identifica con la separación de posiciones jurídi-cas «activas» y «pasivas». En los pleitos, hay un demandante y un demandando; un acusador y un acusado; etc; en los recursos hay un recurrente y un recurrido; y en general en toda interacción jurí-dica hay pretensores y pretendidos, tanto si la pretensión se cumple voluntariamente (en un contrato) como forzosamente (tras una sentencia). Aunque puede resultar innecesario, conviene aclarar que las posiciones jurídicas pasivas tienen la misma capacidad de acción procesal que las activas y que quien se defiende está dotado de las mismas garantías que su atacante; lo único que ocurre es que debe ejercitarlas en el ámbito concreto de la pretensión a que se enfrenta: en este caso, «pasivo» no significa en modo alguno «sumiso» o «carente de derechos».

3. EL DERECHO SUBJETIVO

3.1. UN INTERÉS JURÍDICAMENTE PROTEGIDO

En la clásica definición de Ihering, el derecho subjetivo es un interés jurídicamente protegido. Esta forma de verlo ocupa un lugar central en el estudio del Derecho visto como un sistema de contraposi-ción de intereses. Desde otras perspectivas, otros autores centran la figura del derecho subjetivo en la utilidad que reporta a su titular, que sería el objeto de la protección jurídica (Alessi), o en la pretensión respecto a la conducta de otros sujetos que el derecho subjetivo aporta a su titular. Por nuestra parte aceptaremos la formulación clásica, reconociendo que el interés protegido en que el derecho subjetivo consiste lleva consigo una utilidad específica para su titular que a su vez se convierte en pretensiones exigibles de terceros.

El derecho subjetivo es la principal de las posiciones jurídicas activas. Se corresponde con una obli-gación (de dar, hacer o soportar) de otro sujeto y recibe la máxima protección jurídica. Permite a su ti-tular poner en marcha la maquinaria de la justicia para exigir su respeto o su recuperación cuando sea violado y, por supuesto, para exigir el cumplimiento de las obligaciones. Se integra en el patrimonio de las personas y, en los particulares, se rige por el principio de autonomía de la voluntad.

El calificativo «subjetivo» se refiere precisamente a que estos derechos son de un «sujeto» deter-minado. Ya sabemos que los sujetos de derecho son, por definición, personas jurídicas. Como centros de imputación de derechos y obligaciones, las personas jurídicas tienen una esfera patrimonial propia, un patrimonio del que pueden disponer en virtud de la autonomía de la voluntad que el Derecho les re-conoce. Esta disponibilidad se predica también de los derechos subjetivos, tanto para su ejercicio, cuan-to para su renuncia. En Derecho Privado todos los derechos son naturalmente renunciables, salvo una pocas excepciones; en Derecho Público sucede lo mismo, pero con un mayor número de excepciones. Por ejemplo, no se puede renunciar a ser beneficiario de los servicios públicos, a la inscripción en la Se-guridad Social o a la jubilación de los funcionarios.

En suma, el derecho subjetivo es, como dice la Real Academia Española de la Lengua en su dic-cionario, la facultad de hacer o exigir todo aquello que la ley o la autoridad establece en nuestro favor, constituyendo la posición jurídica activa por excelencia de nuestro patrimonio.



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3.2. PRINCIPALES MANIFESTACIONES

Hemos dicho que la figura aquí estudiada permite poner en marcha la maquinaria de la justicia. Esta es su nota fundamental en el Derecho común, puesto que, como es bien sabido, «nadie puede imponer la justicia por su propia mano». Aun siendo titulares de un derecho, ante la resistencia de los demás a re-conocerlo, debemos acudir a los tribunales. A esta nota, en el Derecho Administrativo se añade otra: nos permite también poner en marcha la maquinaria de la Administración.

Por lo que se refiere a los tribunales, en la relación jurídico-administrativa actúan los tribunales contencioso-administrativos. En su ley reguladora (Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Admi-nistrativa) se deja bien sentado que, además de pretender la anulación de los actos o disposiciones admi-nistrativas antijurídicos, los particulares pueden:

«Pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de las misma, entre ellas la indemniza-ción de los daños y perjuicios cuando proceda» (art. 31.2).

Obviamente, detrás de cada una de estas «situaciones jurídicas individualizadas» tiene que haber un derecho subjetivo de los aquí tratados.

En esta materia procesal, el derecho subjetivo tiene múltiples manifestaciones. Es lógico que sea así, puesto que como ya hemos dicho, se concreta en «pretensiones» de su titular frente a la Adminis-tración o terceros, pretensiones que tienen en el proceso contencioso-administrativo su cauce. Sirva de ejemplo el supuesto contemplado en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Económico-Adminis-trativa (LJCA): cuando la Administración por imperativo legal esté obligada a realizar una prestación a favor de un particular, este tiene «derecho a ella»; por tanto, puede reclamar de la Administración el cumplimiento de su obligación y, si en tres meses no obtiene la prestación de que se trate, puede acudir a los tribunales contencioso-administrativos para que condenen por inactividad a la Administración y le obligan a cumplir con su obligación.

En el ejemplo que acabamos de aportar, se observa la existencia de una tramitación ante la Adminis-tración para el cumplimiento de sus obligaciones correspondientes a los derechos subjetivos de los par-ticulares. El principio de legalidad, el carácter funcional de las potestades administrativas, y las demás garantías jurídicas del particular hacen que la Administración no pueda rechazar este tipo de pretensio-nes. Toda la regulación del procedimiento administrativo está encaminada a ello.

Por todo lo anterior, el titular de un derecho puede promover la iniciación de un procedimiento que lo haga efectivo; por ello la Administración tiene obligación de resolver (art. 42); y, por ello también, la Administración al resolver dicho procedimiento debe «decidir todas las cuestiones planteadas y aquellas otras derivadas del mismo» (art. 89.1 de la LRJAPyPAC). Naturalmente, tal decisión tiene que produ-cirse en el sentido predeterminado en el ordenamiento jurídico, esto es, en el de reconocer la efectividad de los derechos subjetivos realmente existentes (por supuesto, no de los simplemente alegados pero ca-rentes de fundamento).

La propia LRJAPyPAC proclama en sus artículos 30 y siguientes varios derechos de los particu-lares relativos al procedimiento administrativo, a algunos de los cuales ya nos hemos referido (derecho de acceso al expediente, derecho de audiencia). Varios de ellos requieren actividad normativa ulterior, como es el caso del derecho a utilizar cualquiera de las lenguas oficiales en el territorio de las comuni-dades autónomas bilingües, o el de acceso a los archivos y registros. Otros son de difícil concreción, lo




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que sucede con el derecho a ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios. En cualquier caso, en cuanto el procedimiento es la principal garantía formal para el respeto de la legalidad administrativa, es lógico que la ley se preocupe de crear auténticos derechos a favor de los particulares que intervienen en ellos.

Ni que decirlo tiene, la legislación que regula los distintos sectores de la actuación administrativa (la mayor parte de la vida social) contiene numerosísimos derechos de los particulares, acompañados, desde luego, por obligaciones, que dadas las circunstancias previstas en la correspondiente norma, se sub-jetivizan, se hacen derechos subjetivos, exigibles como decimos ante la Administración y los tribunales de justicia. Su número y diversidad hace imposible entrar en ellos, correspondiendo su estudio al de las grandes áreas de la actividad de la Administración (policía, fomento, servicio público, dominio público).

4. EL INTERÉS LEGÍTIMO

4.1. UNA FIGURA CENTRAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Una buena parte de la legislación reguladora de la actividad administrativa se reduce a indicarle a las Administraciones públicas lo que deben hacer y cómo deben hacerlo, sin otorgar derechos específi-cos a los particulares afectados por dicha actuación. Sin embargo, algunos afectados, muchos o pocos, pueden ver sus intereses favorecidos por el adecuado desarrollo de esta actividad, en cuyo caso pasan a ser interesados; y, en cuanto su interés consiste precisamente en que los mandatos de la ley se cumplan, se trata de un interés «legítimo».

Dicho lo anterior de otra manera, muchas normas se preocupan solamente de lograr un fin colecti-vo, sin entrar a regular la posición en que queden los particulares a que pueden afectar. Si hay que hacer una carretera para unir tal y cual pueblo, los beneficiarios directos son los vecinos de ambos pueblos; pero quienes residan cerca del recorrido de la nueva vía indudablemente se beneficiarán de ella, puesto que también podrán usarla. El interés general y el interés particular son, en este y en otros muchos casos, coincidentes, lo que tiene netos efectos jurídicos.

El principal efecto es que sobre la base de estos intereses se reconoce título suficiente a los particu-lares para exigir que la acción administrativa se conduzca por el cauce marcado por la ley, esto es, para demandar la nulidad de las actuaciones que se separen del mandato legislativo y para forzar la actuación de una Administración cuya inactividad esté infringiendo la ley. A tal fin, la jurisprudencia ha estableci-do dos claros requisitos:

• Existencia de un perjuicio o beneficio real para el particular derivado de la acción admi-nistrativa. Hasta ahora hemos venido hablando de una actuación «favorecedora»; pero es claro que librarse de un perjuicio (por ejemplo, si se van a expropiar unas fincas para hacer una obra que, en un adecuado entendimiento del proyecto, no debería alcanzarlas) significa también un beneficio y determina la existencia de un interés legítimo.

• Actuación irregular de la Administración. El interés legítimo sirve para reconducir a la le-galidad las actuaciones incorrectas de la Administración, no para atacar arbitrariamente sus actuaciones correctas. Aunque el interés pueda permanecer (por ejemplo, todos tenemos interés en pagar pocos impuestos) deja de ser legítimo cuando la Administración ejerce co-rrectamente sus potestades (cuando hace una liquidación de impuestos conforme a la ley).



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La protección de los intereses legítimos tiene una doble cara. De una parte, beneficia a su titular, puesto que esta figura se integra también en su patrimonio junto a los derechos subjetivos (el patrimo-nio es el conjunto de bienes, derechos «e intereses» de las personas); y, de otro parte, beneficia también a los intereses generales; por supuesto, no a los del órgano cuya actuación irregular haya que corregir, pero sí a los de la Administración como institución, que, con dicha corrección, se adecúa a la legalidad a la que se debe. La doctrina presenta esta situación de diversas maneras, hablando por ejemplo de un «efecto reflejo» o postulando la unificación del derecho subjetivo y el interés legítimo, al ser ambos, en última instancia, «intereses jurídicamente protegidos». No hace falta entrar ahora en esas discusiones; basta con destacar el carácter central que esta figura tiene en el Derecho Administrativo; mayor utilidad tiene distinguir esta figura de otras carentes de protección, como son las expectativas de los particulares o el mero interés en la legalidad.

4.2. DISTINCIÓN DE FIGURAS AFINES

4.2.1. Las expectativas

La expectativa es una posición singular intermedia entre lo jurídico, lo social y lo psicológico. Se refiere a hechos o actos futuros que una persona, por muy diversas razones, cree que van a producirse y le serán favorables; en realidad, espera que se produzcan, puesto que supone que le beneficiarán; de esta «expectación» viene su nombre, «expectativa». Las razones de esta creencia pueden ser de toda índole, desde la intuición personal, hasta el análisis intelectual o el hábito de comportamiento social. Cualquie-ra que sea su origen, hay algo determinante en su calificación jurídica: la expectativa no surge de ningún mandato normativo ni tiene su origen en el Derecho Positivo: se genera fuera de él.

De esta característica surge una consecuencia inevitable: la expectativa carece de protección. Nada puede alegar ante la Administración o los tribunales aquel cuyas expectativas se hayan visto frustradas, por mucha utilidad que le hubieran representado, o por mucho interés que hubiera puesto en ello. El pro-blema es que, junto a expectativas claramente indefendibles (que nos toque la lotería, que suba la bolsa) hay otras que parecen más justificables a la luz de la confianza que todos debemos tener en la «norma-lidad» de la actuación pública. Por ejemplo, es lógico pensar que si la Administración viene convocan-do todos los años unas pruebas de acceso a la función pública con un determinado programa, no vaya a cambiarlo repentinamente y sin razón alguna, haciendo que la preparación adquirida conforme a dicho programa pierda todo su valor. Ahora bien, la potestad organizatoria determina que la Administración puede establecer los requisitos que van a necesitar sus funcionarios, respetando, por supuesto, los prin-cipios de mérito y capacidad en los procesos selectivos. Quid iuris? ¿Qué prevalece?

Este tipo de situaciones son de solución casuística, jurisprudencial. El Tribunal Supremo ha resuelto, por ejemplo, que los funcionarios (magistrados, catedráticos) que ingresaron en cuerpos cuya jubilación forzosa estaba prevista a los 70 años y de repente se fijó en 65 años, tenían simples expectativas respec-to a la edad de jubilación y debían acatar el cambio sin derecho a indemnización alguna. En cambio en la Administración económica comienza a asentarse el principio de «confianza legítima» según el cual los inversores (sobre todo los inversores internacionales) tienen algo más que una expectativa en el manteni-miento de la regulación económica conforme a la cual hicieron sus inversiones en sectores regulados (agua, energía, infraestructuras, etc.), que, por tanto, el Gobierno no puede cambiar en su perjuicio sin suficiente fundamento. En el caso de los opositores a los que se les cambia su programa de oposición, es probable que su situación se reconociera como mera expectativa, puesto que lo contrario sería poner en manos de colectivos singulares la posibilidad de obstaculizar los cambios y adaptaciones que necesita la Administra-ción, y sabemos que en el Derecho Administrativo los intereses generales prevalecen sobre los particulares.




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4.2.2. El mero interés en la legalidad

Como ciudadanos que vivimos en un Estado de Derecho, todos tenemos un interés genérico en que la legalidad se cumpla. Se trata de un interés distinto del interés relativo a la legalidad que nos beneficia específicamente, y ya muy próximo al interés general, de todos, que custodia la Admi nistración. Y, pre-cisamente por la misión confiada a las Administraciones de velar por la satisfacción de los intereses ge-nerales, el ordenamiento no concede relevancia jurídica al mero interés de los ciudadanos en la legalidad ahora considerado. Este interés ni puede patrimonializarse, ni inviste a los ciudadanos de «vigilantes» de la buena marcha de la Administración, con capacidad de activar frente a ella los mecanismos de la justicia cuando observen algo que no les guste.

Precisamente porque el mero interés en la legalidad carece de tales efectos, la LJCA exige para la ini-ciación de un proceso contra la Administración la titularidad de un derecho subjetivo o un interés legítimo en quien pretenda hacerlo: porque la justicia se activa para resolver casos concretos, conflictos de intere-ses concretos, y el mero interés en la legalidad carece de la concreción exigida. Ello no quiere decir que el ciudadano que haya observado una ilegalidad en la acción administrativa no pueda hacer nada. Siempre puede denunciarla ante los superiores jerárquicos de los órganos que la hayan producido, poniendo los hechos en su conocimiento para que actúen de oficio; pero la denuncia no inicia un expediente: lo hace el órgano actuante si y solo si estima que los hechos puestos en su conocimiento son relevantes a tal fin. Otro mecanismo para la depuración de irregularidades es la actuación del Defensor del Pueblo en la Admi-nistración del Estado y de sus equivalentes autonómicos. También en este caso se ponen los hechos en su conocimiento, y también en este caso corresponde al órgano actuante decidir si inicia o no un expediente.

De todas maneras, en algunas ocasiones especiales, el ordenamiento abre a cualquier ciudadano la posibilidad de iniciar un proceso contencioso-administrativo, a través del mecanismo conocido como «acción pública». Supuestos de este tipo se dan en la legislación urbanística y ambiental, donde se supone que la vinculación de los ciudadanos con la buena ordenación urbanística o el adecuado mantenimiento del medio ambiente es suficiente para abrir esta posibilidad. Esta acción pública (cualquier ciudadano puede impugnar una decisión administrativa que estime infractora de la legislación) es excepcional y necesita estar expresamente reconocida en la ley.

4.3. PRINCIPALES MANIFESTACIONES

Las principales manifestaciones del interés legítimo se dan en los ámbitos procesal y procedimen-tal y consisten en colocar a su titular en una posición equivalente a la del titular de un derecho subjetivo, salvo para demandar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. Un interés legítimo es suficiente para iniciar un procedimiento administrativo, interponer un recurso administrativo o iniciar un proceso contencioso-administrativo. Es suficiente también para comparecer en un expediente iniciado por terceros y para ejercer los derechos que la legislación reconoce al «interesado». En este punto con-viene decir algunas palabras sobre el modo en que tales derechos han de ejercerse, común a esta figura y al derecho subjetivo.

Ante la Administración, en lo que se denomina «vía administrativa», el interesado puede actuar di-rectamente o por medio de representante. Como representante puede actuar cualquier persona que no tenga limitada su capacidad de obrar. La representación deberá constarle a la Administración, lo que puede hacerse bien por comparecencia bien por documento fehaciente u otros medios, para solicitar o renunciar a derechos; para los actos de trámite la representación se presume, lo que facilita mucho su labor a los gestores administrativos (art. 32 de la LRJAPyPAC).



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Ante los juzgados y tribunales contencioso-administrativos, en lo que denominamos «vía contencio-sa», la regla general es comparecer a través de un procurador y asistidos por un abogado. En los juzgados de lo contencioso-administrativo puede prescindirse del procurador o confiar sus funciones al abogado. Estas reglas tienen algunas excepciones, como, por ejemplo, el derecho reconocido a los funcionarios para defender por sí mismos sus derechos como tales, y están establecidas en los artículos 23 y 24 de la LJCA.

5. POSICIONES JURÍDICAS COMPLEJAS

5.1. INDIVIDUALES: LA POSICIÓN ESTATUTARIA

Se produce una situación estatutaria cuando en el ordenamiento se establecen con carácter general un conjunto de derechos, deberes, facultades y vinculaciones que se aplican en bloque a cuantos sujetos cumplen los requisitos establecidos para ello. La característica diferencial es la «aplicación en bloque» que significa que no se va a dar en su seno una sino varias relaciones jurídicas de distinto contenido, todas las cuales tendrán un origen común: el acto por el que se ingresa en la situación estatutaria.

El caso más conocido es el de los funcionarios públicos. El funcionario, al ingresar en la función pública no hace un contrato con la Administración (no entra en una relación contractual) sino que recibe un acto de nombramiento a través del cual se le inviste con el «estatus» de funcionario, aplicándosele el amplio conjunto de normas que define su estatuto. En su virtud tendrá derecho al puesto de trabajo, a la jornada, a los traslados, a las remuneraciones y a los demás componentes de dicho estatuto, conjunta-mente con las obligaciones correspondientes. Se relacionará de una parte con sus superiores jerárquicos, de otra con los subordinados si los tiene, y aun de otra con los particulares, si es el caso. También con la representación sindical si lo desea o con la inspección de servicios si surge algún incidente. En fin, el estatuto conlleva un amplio conjunto de derechos y obligaciones que, como decimos, se aplican el blo-que. Por supuesto, hay muchas otras posiciones de este tipo: el estatuto del estudiante universitario o el del profesional colegiado son algunas de ellas.

Los derechos y obligaciones estatutarios están interrelacionados unos con otros. Cuando un estatuto cambia, normalmente se ven afectadas varias posiciones jurídicas: un cambio en la relación de puestos de trabajo de un organismo afecta a los posibles concursos de traslado de los funcionarios, que a su vez, se verán afectados por las nuevas ubicaciones, responsabilidades o retribuciones de los nuevos puestos. Pues bien, los cambios del estatuto se aplican simultáneamente a todos los acogidos a dicho régimen, sin que sea necesaria una actuación individualizada para cada uno de ellos; y se aplican, además, sin po-sibilidad de oposición tanto si son favorables como desfavorables. Esta circunstancia ayuda a explicar por qué los magistrados y catedráticos afectados por el cambio de su edad de jubilación a que nos hemos referido antes hubieron de soportarla sin indemnización: no solo su posición individual era de mera ex-pectativa, sino que, como colectivo, debían aceptar los cambios en su estatuto legítimamente adoptados por la autoridad competente.

5.2. COLECTIVAS: LOS INTERESES DIFUSOS

Lo que hemos dado en llamar «intereses difusos» vienen a ser intereses colectivos más concretos que el mero interés en la legalidad, pero más indefinidos que un interés legítimo. Nuestra sociedad, cada vez más interrelacionada, genera continuamente intereses de este tipo, que tienen reflejo en las clásicas agrupaciones de personas que defienden alguna causa de interés social, como puede ser la conservación del medio ambiente y la vida silvestre.




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Los intereses colectivos han tomado carta de naturaleza en el artículo 31 de la LRJAPyPAC al con-siderar interesados a los titulares de intereses legítimos «individuales o colectivos». Cuando estos inte-reses están formalmente organizados, en una asociación o agrupación de cualquier tipo, el problema es menor; pero ¿qué hacer cuando hay varias agrupaciones que se niegan legitimidad unas a otras? Y, aún peor, ¿qué hacer cuando no existe organización de ningún tipo?

El problema no es baladí. No debe olvidarse que el derecho de audiencia a los interesados tiene rango constitucional (art. 105 de la Constitución española) y que la mención expresa a los intereses colecti-vos en la LRJAPyPAC obliga a darles efectividad. La casuística es muy grande y ha forzado numerosos pronunciamientos jurisprudenciales. Algunos supuestos son relativamente simples, como la admisión de interés suficiente de un sindicato para impugnar la relación de puestos de trabajo de una Administra-ción, y otros más complejos, como la impugnación por la Comunidad Autónoma de Castilla-León de la regulación del tráfico los domingos y días festivos en el País Vasco, porque dificultaba en tráfico de ca-miones desde Castilla-León hacia Francia. Sea como fuere, lo que está claro es que la representación de intereses colectivos no tiene por qué incorporar la totalidad de los intereses afectados, bastando con que quien se presenta como representante lo sea de personas que realmente participan en el colectivo repre-sentado. Y también está claro que en la vía administrativa, en caso de duda, deberá admitirse la repre-sentación de los intereses colectivos alegados, en aplicación del principio de transparencia que preside la totalidad de la actuación pública.

La voz de los sin voz

La representación de los intereses colectivos difusos es un tema que puede llegar a complicarse mucho. En España tenemos un ejemplo claro en las distintas asociaciones de víctimas del terrorismo que ac-túan ante la Administración del Estado. Esta cuestión se ha politizado en exceso, con la consecuencia de que existen graves desconfianzas sobre el tratamiento dado a unas y otras asociaciones. El pro-blema se plantea sobre todo a la hora de repartir ayudas económicas para el mejor cumplimiento de los fines asociativos. En estos procedimientos la transparencia es obligada y debe oírse con generosi-dad y amplitud a quien quiera participar en ellos; de este modo, cuando llegue la hora del reparto, las asociaciones disconformes podrán ejercer las acciones correspondientes con conocimiento de causa y con todas sus garantías.

5.3. OTRAS. DERECHOS SUBJETIVOS DEBILITADOS, CARGAS, ETC.

La doctrina jurídica ha examinado algunos otros tipos de posiciones jurídicas que aquí solo cabe apuntar. Una de ellas son los denominados «derechos subjetivos debilitados o condicionados» que son derechos subjetivos a los que le falta algún elemento para su perfección. El supuesto clásico es el de los derechos concedidos a precario, sometidos a su revocación por la nuda voluntad de la Administra-ción sin indemnización alguna. En la ocupación de bienes públicos se dan con cierta frecuencia; por ejemplo, para la realización de actividades provisionales en una zona portuaria o para la instalación de kioscos en parques y plazas públicas. El problema de estos derechos debilitados es que, si bien son perfectamente admisibles en el Derecho Civil (el propietario de los bienes puede constituirlos y el pre-carista aceptarlos si ambos lo desean), en el Derecho Público generan una enorme inseguridad jurídica y, si no están expresamente previstos en la ley, no deberían admitirse.

Relacionados con los anteriores están los derechos que la Administración otorga acompañados de una carga o gravamen de nueva creación. El Derecho Privado conoce y acepta estas situaciones derivadas



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de la facultad del propietario y de la regla «quien puede lo más, puede lo menos»; quien puede negarse a arrendar una vivienda a un solicitante, puede arrendársela con la carga de cuidar el jardín, por ejemplo. De nuevo en el Derecho Público deben evitarse las cargas inventadas por la Administración, que puede utilizarlas para eludir responsabilidades que le son propias. Un ayuntamiento, por ejemplo, no debe ne-garse a recibir las vías públicas de una nueva urbanización, una vez finalizado el proceso urbanizador, ni imponerles la carga a los propietarios de asumir inde finidamente los gastos de mantenimiento o alum-brado público como condicionamiento de dicha recepción.

Si continuáramos indagando, encontraríamos más posiciones jurídicas complejas que reseñar. Pero tenemos que terminar, y lo haremos diciendo que el examen realizado de las posiciones jurídicas del par-ticular ha corroborado lo dicho sobre el equilibrio «prerrogativa-garantía» típico del Derecho Público: es más complicado que el equilibrio entre iguales propio del Derecho Privado, pero es, también, equilibrio.




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CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• La expresión «administrado» es engañosa. No se administran personas. Es mejor referirse al particular o al interesado.

• En el Derecho Público la capacidad de obrar de los particulares aumenta o disminuye con relación al Derecho Civil, lo que afecta tanto a personas físicas (menores de edad, por ejem-plo) como jurídicas (uniones temporales de empresas).

• El particular como interesado ante la Administración puede obligarle a actuar, esto es, a ins-truir y resolver un expediente con efectos en el mundo del Derecho. También puede perso-narse en un expediente que no ha iniciado, a fin de obtener una resolución que le favorezca.

• El interesado puede colaborar con la Administración, tanto a través de órganos parti cipativos como en asuntos concretos.

• En la relación jurídico-administrativa estarán siempre presentes:

– Un sujeto público capacitado para ejercer potestades administrativas.

– Los intereses públicos.

– Unos hechos o actos jurídicos que produzcan efecto sobre estos intereses y sobre los de un particular.

– Unos títulos jurídicos que establezcan la prevalencia de unos u otros intereses.

• La relación jurídico-administrativa se crea mediante normas, actos o contratos. En su seno hay posiciones jurídicas activas y pasivas, que, a su vez, pueden ser disponibles e indisponibles.

• El derecho subjetivo es un interés jurídicamente protegido y representa la principal de las posiciones jurídicas activas del particular. Permite a su titular poner en marcha las maqui-narias de la Administración y de los tribunales de justicia para su defensa.

• El interés legítimo surge cuando de la legalidad de la actuación administrativa se derivan efectos positivos o negativos para un particular. Su requisitos son:

– La existencia de un perjuicio o beneficio real para el afectado.

– Una actuación irregular de la Administración.

• El interés legítimo aporta título suficiente par demandar la nulidad de las actuaciones inco-rrectas y forzar la realización de las correctas por parte de la Administración.

• La expectativa de derechos afecta a situaciones futuras, que pueden producirse o no, y ca-rece de protección, aunque en el Derecho Económico apuntan algunas vías para proteger las expectativas más fundadas (principio de confianza legítima).

• El mero interés en la legalidad no se protege, salvo algunos casos de otorgamiento expreso por la ley de la denominada «acción pública» (posibilidad de que cualquier persona recla-me ante los tribunales contra una determinada disposición o resolución administrativa).

• La posición estatutaria consiste en el sometimiento a un conjunto de derechos y obligacio-nes interrelacionados, normativamente configurado (el estatuto) que se aplican en bloque a una persona mediante un único acto. Ejemplo: el estatuto de los funcionarios públicos.



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• Los intereses difusos han sido aceptados en nuestro ordenamiento a través de la capacidad de actuación de los «intereses colectivos» ante la Administración pública por quien acredi-te representar o pertenecer al colectivo afectado por una actuación administrativa.

• Existen otras posiciones jurídicas, tales como los «derechos subjetivos debilitados» (pre-cario administrativo, por ejemplo) o las cargas adicionales a un derecho, estudiadas por la doctrina, que la Administración debe utilizar con gran cautela.

LECTURAS RECOMENDADAS

El avance en las materias del curso y el contenido de esta Unidad didáctica aconsejan comenzar con la lectura directa de la jurisprudencia contencioso-administrativa. A este respecto, podría comen zarse por la sentencia emitida por el Tribunal Supremo en el caso de un canal de televisión local que estimó infringidos sus intereses y expectativas por la reordenación de este sector hecha por la Ley 53/2002. Los datos de esta sentencia son los siguientes:

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Sexta, de 22 de enero de 2008. Recurrente: Canal Burgos SA. Objeto del Recurso: Resolución del Consejo de Ministros de 15 de julio de 2005, desestimatoria de la reclamación previamente presentada en la vía administrativa. Número de recurso: 255/2005.

Esta sentencia puede obtenerse a través del buscador del Consejo General del Poder Judicial, www.poderjudicial.es/jurisprudencia, a cuyo efecto indicaremos que su ID Cendoj es 2807913 0062008100021.

EJERCICIOS VOLUNTARIOS

Tras el estudio de esta Unidad didáctica, el estudiante puede hacer, por su cuenta, una serie de ejer-cicios voluntarios, como los siguientes:

1. Añádanse tres o cuatro párrafos adicionales a la lista de «Conceptos básicos a retener» que no repitan su contenido.

2. Redáctese una breve explicación de las razones por las cuales tanto las normas como los actos y los contratos son creadoras de relaciones jurídicas.


http://www.poderjudicial.es/jurisprudencia



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3. Compárese lo dicho en esta Unidad didáctica sobre los derechos subjetivos y los intereses legítimos con la presentación de estos mismos conceptos hecha en otras disciplinas, tratan-do de interpretar las analogías y diferencias a la luz de las diferentes perspectivas utilizadas en cada una de ellas.

4. Búsquense en la prensa o internet muestras de la existencia de los intereses difusos o colec-tivos de los que se habla en el texto.

5. Entrevístese a algún funcionario para conocer cómo entiende personalmente su situación estatutaria.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

Para esta materia debe seguir utilizándose como bibliografía básica la señalada en la Unidad didáctica anterior, con énfasis es-pecial en:

ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo, Parte Tercera, «La relación jurídico-admi nistrativa», Título Primero, «Aplicación del concepto de relación jurídico-administrativa al Derecho Administrativo», varias ediciones, Madrid, Tecnos.

En la red

En la red pueden encontrarse muchas páginas dedicadas a uno de los temas donde los intereses colectivos y los intereses difusos están continuamente presentes: el medio ambiente. Por ello, animamos a los alumnos a navegar un poco la red siguiendo esta materia, para lo que pueden comenzar, si lo desean, por la página del Ministerio del Medio Ambiente, Medio Rural y Marino:

www.marm.es

Quienes se animen a una búsqueda de mayor carácter jurídico, pueden hacer un seguimiento de las últimas leyes promulgadas sobre medio ambiente, examinando, por ejemplo, lo que dijo el Consejo de Estado al ser consultado sobre su anteproyecto. Una de estas leyes puede ser la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que fue objeto del dicta-men del Consejo de Estado 2627/2006, de 22 de febrero de 2007. Ambos documentos pueden obtenerse en la página del BOE.

www.boe.es/g/es

Pinchando en la solapa «Base de Datos» y, dentro de ella, en «Iberlex» para la ley y en «Consejo de Estado» para el dictamen de este organismo consultivo.

Avanzada

DABIN: El derecho subjetivo, Granada, Comares, 2006.

GONZÁLEZ CANO: La protección de los intereses legítimos en el proceso administrativo (especial consideración de los intereses colectivos), Valencia, Tirant Lo Blanch, 1997.

REGO BLANCO: La acción popular en el Derecho Administrativo y, en especial, en el Urbanístico, Sevilla, Instituto Andaluz de Administraciones Públicas, 2005.


http://www.marm.es

http://www.boe.es/g/es

UNIDAD DIDÁCTICA 2 LOS ADMINISTRADOS O …A esta última se dedica la Unidad didáctica 2, que...

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