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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA SUR ÁREA INTERDISCIPLINARIA DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TESIS TEMA: LA COMPLEJIDAD DE LA TENENCIA DE LA TIERRA COMO OBSTÁCULO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS OASIS SUDCALIFORNIANOS. EL CASO DEL OASIS DE COMONDÚ QUE COMO REQUISITO PARA OBTENER EL LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PRESENTA: JORGE LUIS NORIEGA HERNÁNDEZ DIRECTORA: DRA. LORELLA CASTORENA DAVIS LA PAZ, BAJA CALIFORNIA SUR; SEPTIEMBRE DE 2011
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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA SUR
ÁREA INTERDISCIPLINARIA DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TESIS
TEMA:
LA COMPLEJIDAD DE LA TENENCIA DE LA TIERRA COMO OBSTÁCULO PARA
EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS OASIS SUDCALIFORNIANOS. EL CASO
DEL OASIS DE COMONDÚ
QUE COMO REQUISITO PARA OBTENER EL
LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRESENTA:
JORGE LUIS NORIEGA HERNÁNDEZ
DIRECTORA:
DRA. LORELLA CASTORENA DAVIS
LA PAZ, BAJA CALIFORNIA SUR; SEPTIEMBRE DE 2011
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA SUR
ÁREA INTERDISCIPLINARIA DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TESIS
TEMA:
LA COMPLEJIDAD DE LA TENENCIA DE LA TIERRA COMO OBSTÁCULO PARA
EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS OASIS SUDCALIFORNIANOS. EL CASO
DEL OASIS DE COMONDÚ
QUE COMO REQUISITO PARA OBTENER EL
LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRESENTA:
JORGE LUIS NORIEGA HERNÁNDEZ
DIRECTORA:
DRA. LORELLA CASTORENA DAVIS
LA PAZ, BAJA CALIFORNIA SUR; SEPTIEMBRE DE 2011
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DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS
La vida se sostiene por ir desatando cada uno de los nudos que nos
impone. No tendría sentido vivir sin el haber concebido nuestro esfuerzo al lograr
algo en específico. Lo que significa el presente trabajo no es sólo el trámite para
mi título profesional, sino, algo que va mas allá, es el trámite de sentirme como tal,
profesional; de conocer mi desarrollo intelectual, de valorar el conocimiento y
sobre todo, seguir en el camino del conocer a través de cuestionar día a día el
entorno que rodea a cada uno de nosotros como parte de una sociedad.
Dedico esta tesis a la vida, a aquella que nos aporta todo lo que queramos
obtener, lo que queramos crear, lo que queramos transformar y lo que queramos
erradicar. La razón de mi existir es vivir, vivir plena y felizmente, valorar mi
alrededor y contribuir a que la realidad de la vida pueda cambian para bien gracias
a las propias y colectivas acciones. Como dijo Gregorio Marañón, vivir no es sólo
existir, sino existir y crear, saber gozar y sufrir y no dormir sin soñar. Descansar,
es empezar a morir. Por eso hay que vivir creando.
Primeramente quisiera agradecer a la persona más importante en mi vida,
sin la cual nada de lo que he realizado hasta ahora hubiera tenido sentido, de
quien estoy seguro es la persona con la que jamás dejaré de contar, mi madre. Un
ser único, no solo por el hecho de ser mi progenitora, sino por ser un alma que se
dedica a servir a los demás antes que a ella misma. Soy consciente de todo el
esfuerzo que ha hecho para sacar adelante a la familia, una madre ejemplar, la
mejor del mundo.
También quiero agradecer a mi padre y hermanas por el apoyo
incondicional que me han aportado a lo largo de toda mi vida. Mi vida y con ello mi
esencia no se explicaría sin la parte fundamental de la familia. Gracias por estar
presente en todo momento, donde a pesar de que se tengas momentos de
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dificultad nunca deja de estar presente ese sentimiento que nos une como familia.
Gracias padres y hermanas son mi raíz, mi esencia y mi fuerza.
Creo sinceramente que sin la ayuda de dos grandes doctoras este trabajo
no hubiera sido realizado. Agradecer a la Dra. Lorella Castorena por el gran apoyo
y dedicación a mi trabajo; gracias por haber aceptado ser mi directora de tesis y
sobre todo gracias por confiar en mi capacidad para desarrollar este estudio. Creo
sin lugar a dudas que gran parte del conocimiento que he desarrollado hasta
ahora viene de la enseñanza de la Dra. Lorella quien además de haber sido mi
profesora de licenciatura tuve la fortuna de concebir de igual forma su
conocimiento fuera del aula de clases.
Gracias también a la Dra. Micheline Cariño por haberme brindado la
oportunidad de formar parte de la RIDISOS, de donde mi trabajo es parte
fundamental al igual que el de todos quienes integran esta gran red. Gracias por
todo el conocimiento que he vivido y comprendió acerca de la realidad cultural de
los oasis. Gracias por confiar en mí y por el hacerme sentir parte de una excelente
agrupación de la cual espero formar parte hasta el último momento.
El recuerdo de una gran amiga que congeniamos muy bien durante el viaje
de campo en los Comondús así como en su estancia en la ciudad de la paz, Alicia
Tenza; le agradezco ya que por medio de su carisma y profesionalismo hizo abrir
mis ojos ante las dudas que en un inicio hacían de mí un ser agobiado.
Por último, pero por ello no menos importante, quiero agradecer a la gente
maravillosa de Los Comondús, esa gente cálida, generosa y autentica que me
brindo durante el viaje de campo momentos maravillosos, en especial agradecer a
mi gran amigo Don Polo, quien me abrió su corazón e hizo de mi una persona más
humana. También agradecer a otro buen amigo, Vladimir quien siempre se mostró
atento y servicial durante la estancia en el oasis.
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ÍNDICE
Agradecimientos y dedicatoria
Introducción
Capítulo I. Tenencia de la tierra, desarrollo sustentable y oasis en la Agenda
Internacional, Nacional y Estatal
1. Agenda Internacional
2. Agenda Nacional
3. Agenda Estatal
Capítulo II. Los oasis: Identidad cultural de sudcalifornia
1. Entre la aridez y el aislamiento: Los oasis sudcalifornianos
2. El oasis de Comondú
Capítulo III. Tenencia de la tierra: Factor decisivo en la evolución cultural del oasis
de Comondú
1. Proceso de creación del ejido Comondú
2. PROCEDE: ¿Qué procedió?
3. Delimitación del área de asentamientos humanos
4. Tenencia de la tierra: ranchos y huertas
Capítulo IV. Conclusiones
1. Recomendaciones para los Comondús
Bibliografía
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INTRODUCCIÓN
Los oasis sudcalifornianos han representado a lo largo de los años el hogar
ideal de nuestros antepasados. Han permitido el asentamiento humano desde las
épocas indígenas (6000 a.c.) hasta la actualidad. Todas las culturas que se han
ido sucediendo han sabido desarrollar actividades agropecuarias acordes con la
irregularidad en la disponibilidad de agua y la aridez circundante. El presente
estudio se enfoca en el Oasis de Comondú, el cual es unos de los más grandes y
mejor conservados en Baja California Sur, tiene población permanente y reúne las
características de la historia, la problemática y la potencialidad de los oasis de
Baja California Sur.
El presente estudio reviste un singular enfoque que muy pocas es valorado
en los estudios de nuestro Estado. La relación que implica la tenencia de la tierra
sobre el desarrollo sustentable. México ha trascendido desde inicios del siglo XX,
con el inicio de su Reforma Agraria, uno de los procesos de mayor demanda
social. El reparto de la propiedad, el registro y regularización de la propiedad así
como el desarrollo en base a ésta han sido las directrices por el estado mexicano
hasta el día de hoy.
La tenencia de la tierra no sólo constituye un eje normativo para el
aprovechamiento de la tierra, sino que, constituye un entramado de poder y de
relaciones sociales sobre otros recursos, como lo son los naturales y económicos.
La tenencia de la tierra se vincula con otros aspectos importantes como lo
son la seguridad alimentaria, social y económica. Es decir, los parámetros de
tenencia de la tierra no sólo fungen como mecanismos para el ordenamiento de la
propiedad sino que constituyen un factor importante para el desarrollo de las
zonas rurales de nuestro país.
Dentro de este mismo sentido, la estructura de la tenencia de la tierra es un
componente esencial del desarrollo sostenible. Cada generación transmite a las
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siguientes una tenencia con determinadas características y esto tendría que
hacerse en una forma tal que favorezca la equidad intergeneracional.
El buen uso de la tierra va acompañado de una clara definición de los
derechos de acceso a la tierra. Además de la mano de obra, la tierra es el factor
más importante de la producción agrícola. La tierra es vital para la población rural
y sus comunidades: no se trata sólo de un bien más de la unidad familiar, sino que
es la base sobre la que se asienta su sistema de vida y subsistencia. Por esta
razón, se propone a la tenencia de la tierra como eje base en la planeación y
ejecución de proyectos encaminados a mejorar las realidades existentes en los
oasis serranos de Baja California Sur, en este caso, en el oasis de Comondú.
La importancia de valorar, fomentar y cuidar la identidad sudcaliforniana es
sinónimo de emprender grandes acciones para reavivar a los oasis
sudcalifornianos. La cultura del ranchero así como la oasiana son vestigios de la
maravillosa historia escrita en estos espacios de esplendor natural y cultural, los
oasis. De nosotros depende su supervivencia.
Planes y estrategias encaminadas a valorar los oasis de Baja California Sur
son en sí, una buena posibilidad para cerrar el vacio que pudiese existir en cuanto
ordenamiento de la propiedad, con ello propiciando la organización, la
participación, seguridad y sobre todo el cuidado del medio ambiente.
El presente estudio está dividido en cuatro capítulos. El primero de ellos
habla acerca de los lineamientos y pactos internaciones que hacen referencia a
las tres grandes vertientes de este estudio: la tenencia de la tierra, el desarrollo
sustentable y los oasis. A partir del término de la segunda guerra mundial los
países se organizan y se empieza a tejer una nueva dinámica global-mundial para
atender los grandes desafíos de las sociedades, la pobreza, la desigualdad, la
alimentación y el cuidado del medio ambiente.
También dentro del primer capítulo se hace un recuento acerca del camino
ejercido por el gobierno mexicano desde el inicio de su Reforma Agraria en 1915.
Se ofrece una descripción y critica de las políticas públicas implementadas a partir
7
de 1992, enfocadas al ordenamiento de la propiedad, la conflictividad en la
tenencia, los mecanismos para afrontar el relevo generacional así como al
aumento del papel de la mujer en los procesos agrarios, con ello, disminuir las
desigualdades del campo mexicano así como ofrecer alternativas para hacer las
tierras más productivas.
El segundo capítulo ofrece una breve explicación de lo que son y significan
los oasis para la península. Su historia, sus recursos y la trascendencia de éstos,
haciendo énfasis en el oasis de Comondú, el cual representó hasta hace
aproximadamente medio siglo uno de los puntos más importantes de producción
agropecuaria para nuestra península; Comondú se convirtió en una de las zonas
más florecientes de Baja California Sur, siendo actualmente ese gran pasado
vestigio de una cultura que hoy se encuentra entre el éxodo de sus habitantes.
En capítulo tres aborda el estudio de caso, la tenencia de la tierra en el
oasis de Comondú. Este capítulo se divide en cuatro partes, el proceso de
creación del ejido Comondú, la implementación del PROCEDE, la delimitación del
área de asentamientos humanos y por ultimo una evaluación de la tenencia de la
tierra de ranchos y huertas.
Por último, se ofrece una conclusión general de la investigación. Se
describe el cómo ha evolucionado México ante la nueva política de tierras
implementada en 1992; se crea un nuevo entramado gubernamental-institucional
que es el sector agrario quien es el encargado de garantizar medidas que mejores
las condiciones de la tenencia de la propiedad en nuestro país, con ello el gran
esfuerzo que representa el trasformar a uno de los oscuros sectores de la
económica mexicana. Además, como parte de las conclusiones, se aporta una
serie de recomendaciones y evaluaciones sobre las condiciones en las que
atraviesa el ordenamiento y regularización de la tenencia de la tierra en la zona del
oasis de Comondú.
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I.
TENENCIA DE LA TIERRA, DESARROLLO SUSTENTABLE Y
OASIS EN LA AGENDA INTERNACIONAL, NACIONAL Y ESTATAL
“En muchos casos las respuestas a las preocupaciones sobre la sostenibilidad
ambiental, los conflictos sociales y la seguridad alimentaria de la población
vulnerable han sido afectadas por la tenencia de la tierra y tienen un impacto
sobre la misma. Dejar de considerar los efectos de la tenencia de la tierra al inicio
de un proyecto probablemente determinará resultados no anticipados. Esta
omisión puede conducir a que el proyecto no genere mejoría alguna. En ciertos
casos, puede hasta empeorar la situación, por ejemplo, desposeyendo
inadvertidamente a la gente de sus derechos sobre la tierra”
Munro-Faure, Groppo, Herrera y Palmer
La verdadera dimensión de las consecuencias que generan los problemas
relacionados con la tenencia de la tierra es parte fundamental de la pobreza y
migración de las zonas rurales a las urbanas. La importancia de este estudio
radica en conocer cuáles han sido las acciones emprendidas hasta ahora por el
estado mexicano para mitigar los aspectos negativos que se derivan de una
tenencia frágil; qué tan eficaces han sido y sobre todo, aproximarse al estado del
arte en políticas públicas dirigidas a resolver la problemática de la tenencia de la
tierra en México.
Hasta ahora, los problemas derivados de la tenencia de la tierra han sido
parte fundamental de las acciones del estado, sin embargo, en las últimas
décadas la privatización de tierras ha resurgido como opción viable para disminuir
problemas como la conservación del medio ambiente, la baja productividad de la
tierra, y la mitigación de la pobreza. Sin embargo, con esta idea se siembran más
dudas que certezas, ya que la disminución de la acción del estado en la regulación
de la propiedad pública y colectiva, ha conducido a la intensificación de los
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intereses privados en las propiedades colectivas, sobre todo de aquellas que se
localizan en regiones con altos potenciales de desarrollo turístico, inmobiliario y/o
industrial. (Castorena: 2011)
Pocos temas de la política económica y social han inspirado tantas
controversias y conflictos a través de los siglos como la tenencia de la tierra.
Quizás esto no deba sorprender, ya que en la mayoría de los países la tierra es la
forma principal de riqueza rural y, a veces, de la economía en su conjunto.
También puede representar una fuente de estatus social e influencia política. Por
lo tanto, las políticas de tenencia de la tierra afectan poderosamente los ingresos
de las familias y la distribución de la riqueza, de las estructuras sociales y
políticas. Además, ya que la tierra es un recurso productivo importante, los
responsables de las políticas nacionales frecuentemente han sentido una
responsabilidad especial hacia la definición de su marco de política, incluso para
asegurar que se utilice eficientemente y para definir los usos a los cuales se
debería dedicar. También influyen fuertemente en estas políticas las formas
tradicionales o consuetudinarias de tenencia y manejo de la tierra. Probablemente
no existe otro tema de política económica en que las formas tradicionales de hacer
las cosas tengan raíces históricas tan profundas.1
Los temas relacionados con la tenencia de la tierra tienen que ver en su
mayoría con aspectos rurales, con el agro, y de manera excepcional, con temas
urbanos. Aparte de la mano de obra, la tierra es el factor más importante de la
producción agrícola. Sin derechos de acceso a la tierra claramente definidos es
más difícil llevar a cabo la producción y se debilitan los incentivos a invertir a largo
plazo en la tierra con el fin de aumentar su productividad. La tenencia de la tierra
es también uno de los pilares organizativos de las economías y sociedades
1 ―Política de desarrollo agrícola: conceptos y principios‖ en Depósitos de Documentos de la FAO
[publicación en línea]. Disponible en internet - http://www.fao.org/docrep/007/y5673s/y5673s00.htm [Consulta: 10 abril 2011].
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rurales, que ayudan a definir relaciones económicas y contractuales, formas de
cooperación y relaciones sociales.
Una persona sin acceso a la tierra, sin propiedad donde satisfacer sus
necesidades así como las de sus descendientes, carece de los recursos más
poderosos para incrementar o extender sus activos más allá de la tierra y la mano
de obra, alcanzando así el conjunto de bienes necesarios para una vida
sostenible. (FAO: 2004)
Desde las primeras ideas estructurales en torno a la tenencia de la tierra,
ésta ha sido abordada mediante un enfoque multidimensional debido a que las
consecuencias que produce afectan las estructuras sociales, políticas, técnicas,
legales y económicas, tanto local, nacional e internacional. Por ello, es un
elemento fundamental para la producción económica, base para las relaciones
sociales y los valores culturales, así como una fuente de prestigio y en ocasiones,
de poder (FAO: 2002). Cuando se logra asegurar la tenencia de la tierra a través
de medios formales, pero también informales y tradicionales, las personas pueden
tomar mejores decisiones sobre el uso de sus territorios con un horizonte de largo
plazo. Por ello, tanto organizaciones gubernamentales como de la sociedad civil
han trabajado para promover esquemas que clarifiquen y aseguren la tenencia de
la tierra para personas y comunidades, buscando cumplir con los requisitos y leyes
establecidas.
La mayoría de los estudios sobre tenencia de la tierra se remontan a la
segunda mitad del siglo XX, vinculados con la seguridad social y alimentaria de las
sociedades más marginadas, donde se reconoce que la tierra es un recurso
fundamental para la vida de las poblaciones rurales pobres, ya que es fuente de
alimentos, abrigo, ingresos e identidad social. El acceso seguro a la tierra, implica
reducir la vulnerabilidad al hambre y la pobreza.
Una de las definiciones más aceptadas por los estudios contemporáneos
sobre la noción de tenencia de la tierra es la otorgada por la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).
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La tenencia de la tierra engloba la relación, definida en forma jurídica o
consuetudinaria, entre personas, en cuanto individuos o grupos, con respecto a la
tierra (por razones de comodidad, «tierra» se utiliza aquí para englobar otros
recursos naturales, como el agua y los árboles). La tenencia de la tierra es una
institución, es decir, un conjunto de normas inventadas por las sociedades para
regular el comportamiento. Las reglas sobre la tenencia definen de qué manera
pueden asignarse dentro de las sociedades los derechos de propiedad de la
tierra. Éstas debieran definir cómo se otorga el acceso a los derechos de utilizar,
controlar y transferir la tierra, así como las pertinentes responsabilidades y
limitaciones‖ (FAO: 2004). En otras palabras, los sistemas de tenencia de la tierra
determinan quién puede utilizar qué recursos, durante cuánto tiempo y bajo qué
circunstancias.
De acuerdo con la clasificación de la FAO, la tenencia de la tierra se divide
en cuatro categorías:
a) Privada: es la asignación de derechos a una parte privada, que puede ser
un individuo, una pareja casada, un grupo de personas o una persona
jurídica, como una entidad comercial o una organización sin fines de lucro.
b) Comunal o colectiva: donde puede existir un derecho colectivo dentro de
una comunidad en que cada miembro tiene derecho a utilizar
independientemente las propiedades de la comunidad.
c) Estatal o federal: en ella se asignan derechos de propiedad a una autoridad
del sector público.
d) De libre acceso: en la cual no se asignan derechos específicos a nadie, ni
se puede excluir a nadie.2 En este contexto se suelen incluir las actividades
marinas, en que el acceso a alta mar está generalmente abierto a todos;
2 Es importante señalar que este tipo de propiedad no es muy usual o aceptada ya que la mayor
parte de las propiedades de libre acceso son propiedades de la nación (federal) por tal, se tiende a confundir y fusionar estos dos tipos de propiedad. Más bien la noción de libre acceso asemeja la característica principal de dicha propiedad, pero no su sustento jurídico.
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pueden incluirse también los pastizales, bosques, etc., cuando todos gozan
de libre acceso a los recursos.
Según esta clasificación, existen distintos tipos de tenencia, pero en
general, lo que en términos generales podría significar que el abanico de
posibilidades para que las personas y los grupos participen en las prácticas
sostenibles de manejo se incrementa cuando las personas tienen derechos claros
sobre la tenencia y garantizan el acceso a los recursos que ésta provee tanto en el
presente como el futuro.
Según R.J. Fisher, quien ha dedicado gran parte de su vida al estudio de la
conservación de áreas naturales, independientemente del tipo de tenencia, los
propietarios racionalizan el uso, control y transferencia de la tierra y sus recursos
según los costos y beneficios que se deriven de la misma y las perspectivas de
corto y largo plazo que tengan. Sin embargo, si no se tiene seguridad sobre la
tenencia, los incentivos que se ofrecen para promover la conservación de los
recursos naturales, no son suficientes para que los usuarios ajusten sus prácticas
e inviertan en el manejo y protección de los recursos con una perspectiva de largo
plazo, y con esto aumentar su calidad de vida.3
Este es el tipo de ideas utilizado por quienes afirman que la seguridad de la
tenencia de la tierra es una condición necesaria para promover la conservación del
medio y aumentar la calidad de vida de las sociedades; más no es suficiente
porque otras situaciones y factores del contexto deben estar presentes. 4
En un tenor acorde, las argumentaciones sobre los antecedentes de la
tenencia de la tierra han estado históricamente asociadas a la injusticia social,
donde unos cuantos grupos sociales y económicos de ciudadanos, con más
posibilidades de acceso al poder, dieron lugar a los modernos terratenientes que
3 Fisher, R.J. 1999. Devolution and Decentralization of Forest Management in the Asia and Pacific.
Unasylva 50(4): 199. www.fao.org/forestry/FODA/UNASYLVA/PREV-e.stm 4 Según las fuentes de Forest Trends, algunos elementos clave que facilitan la seguridad sobre la
tenencia de la tierra son: reconocimiento legal y apoyo a los derechos de propiedad, presencia de un sistema judicial de arbitraje independiente, mecanismos e instituciones de regulación efectivas, y respaldo político (Forest Trends: 2004)
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usufructúan las riquezas del suelo de grandes extensiones de tierras con vocación
agrícola vegetal o pecuaria, sin importar que la mayoría sustantiva de ciudadanos
se hayan empobrecido a lo largo de nuestra historia contemporánea, al asentarse
en los alrededores de las grandes propiedades o, se hayan visto obligadas a
migrar e integrarse a los crecientes cinturones de miseria que se extienden
alrededor de los centros urbanos y las grandes ciudades de nuestro tiempo. Esta
es una de las pruebas históricas más inobjetables de la consolidada desigualdad
social, concretada a través de la injusta distribución de las riquezas.
Una de las medidas implementadas por el Estado para resolver la excesiva
concentración de la propiedad en unas cuantas manos, fue la de convertirse en
propietario de la mayor parte de tierras agrícolas, con el objetivo de avanzar hacia
una distribución más justa, basada en la democratización de la propiedad de
la tierra, esto es, las reformas agrarias.5
5 Las Reformas Agrarias son medidas aplicadas por el Estado para transformar las relaciones
agrarias y las formas de propiedad de la tierra. El contenido clasista de una reforma agraria se halla totalmente determinado por el carácter del régimen social y del poder estatal vigentes en el país. En las naciones europeas desgajadas del mundo capitalista después de la segunda guerra mundial, y situadas en el camino del socialismo, se llevaron a cabo reformas agrarias en los años 1945-1948. En estos casos, el contenido básico de las reformas agrarias estribaba en confiscar y repartir a tierra de los terratenientes así como otros medios de producción, a la vez que parte de la tierra se nacionalizaba. Los propios campesinos, bajo la dirección de la clase obrera, llevaban a cabo la confiscación y el reparto. Una gran parte de la tierra de labor se entregó en propiedad privada a los campesinos trabajadores con poca tierra y a los obreros agrícolas para fundar nuevas explotaciones o ampliar las existentes hasta límites que oscilaban entre las 5 y 15 Has.; los obreros recibían para huerto una parcela que pedía llegar hasta 0,5 Has. Pasaron a propiedad del Estado la mayor parte de los bosques, parte de la tierra de cultivo, todo el subsuelo y las aguas. Posteriormente, en varios países socialistas se establecieron nuevas limitaciones a la gran posesión de la tierra. Las reformas agrarias de los países socialistas han acabado con la existencia de los terratenientes como clase social, han socavado las posiciones económicas de los "kulaks" y creado condiciones favorables para la transformación socialista de la agricultura. Casi en todos los países indicados está prohibida la venta libre, la hipoteca, la donación y la cesión en arriendo de las tierras obtenidas gracias a las reformas agrarias. En los países que se liberan del yugo colonial, las reformas agrarias son de enorme importancia para superar el retraso económico y organizar las haciendas sobre principios cooperativos. Sin embargo, en varios países, la debilidad de la burguesía nacional y el predominio de la burguesía comercial y la usuraria, unidas por múltiples lazos con la cúspide feudal, constituyen factores que atenúan el carácter progresivo de las reformas agrarias. En los países capitalistas avanzados, las reformas agrarias conducen a intensificar el desarrollo del capitalismo en el campo, y se realizan con el fin de debilitar y evitar las acciones revolucionarias de los campesinos. Se llevan a cabo de modo que, sin lesionar los intereses de los terratenientes, se entrega la tierra que se les enajena (por lo general mediante una elevada indemnización) a la burguesía industrial a los campesinos acomodados, a los funcionarios,
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Sin embargo, actualmente con el advenimiento del pensamiento neoliberal
en la mayoría de los países occidentales el Estado está cediendo las propiedades
públicas o de la nación a los intereses privados.6
No obstante, la idea uniforme que a lo largo de los años ha caracterizado a
las políticas y estudios encaminados a fortalecer el acceso, seguridad y tenencia
de la tierra no han desaparecido ante las diversas transiciones que la tenencia de
la tierra ha presentado en diversos países.
Muchos grupos que se dieron a la tarea de organizarse y asumir los
problemas ocasionados por la falta de acceso a la tierra y por la inseguridad en
torno a la propiedad y el acceso a los recursos naturales en zonas rurales,
lograron posicionar en la agenda mundial temas vinculados directamente con la
tenencia de la tierra como limitantes para una vida digna y medioambientalmente
sostenible, como la pobreza, la seguridad social, el impacto ecológico, la igualdad
y libertad.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha asumido con mayor
liderazgo estas demandas a través de la Organización de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación (FAO) que se fundó en el mismo año que la
ONU (1945). La FAO ha contribuido en ayudar a los países en desarrollo y a los
países en transición a modernizar y mejorar sus actividades agrícolas, forestales y
pesqueras, con el fin de asegurar una buena nutrición para todos. Desde su origen
la FAO ha prestado especial atención al desarrollo de las zonas rurales, donde
vive el 70 por ciento de la población mundial pobre.
etc. En tales países, los partidos comunistas y obreros abogan por la expropiación de la gran propiedad territorial y la entrega de la tierra a quien la trabaja, es decir, a los campesinos. Borísov, Zhamin y Makárova; Eumed.net Enciclopedia Virtual. Diccionario de economía política. Ver sitio web: http://www.eumed.net/cursecon/dic/bzm/r/reformas.htm) 6 Por ejemplo, en la mayor parte de los países asiáticos predomina la propiedad privada agrícola.
América Latina, con excepción de Cuba, emergió de una época de propiedad estatal de la tierra con un cambio decisivo hacia la propiedad privada, aunque todavía existen tierras agrícolas estatales en algunos países. África y la ex-Unión Soviética son las regiones principales donde las tierras del Estado aún tienen un papel bastante predominante (FAO: 2002).
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Sin embargo, no fue sino a partir de principios de los años setenta cuando
la importancia que implica la tenencia de la tierra para el desarrollo de las
comunidades agrícolas se tradujo en esquemas de acción más definidos. Desde
entonces, se han observado cambios en el abordaje teórico y metodológico
respecto a los diversos factores que implica la tenencia de la tierra. Se ha
trascendido de una idea pura ligada a la seguridad humana y alimentaria a una
idea compartida entre estas y la seguridad ecológica y el desarrollo sustentable.
En suma, el diseño e implementación de políticas relacionadas a la tenencia
de la tierra han sido parte fundamental de la agenda Internacional, nacional y
estatal a lo largo de los últimos cuarenta años. Sin embargo, a pesar de tal
reconocimiento, persisten problemas tales como el surgimiento de conflictos
campesinos, altos niveles de inseguridad, ausencia de derechos de propiedad de
las mujeres y de los indígenas, la degradación medioambiental, la pobreza,
centralización política y administrativa, mecanismos para el acceso al crédito
usando la tierra como garantía, las migraciones masivas de las zonas rurales a las
urbanas, así como la ausencia de un marco legal que garantice el derecho de
propiedad. Todos ellos problemas que afectan la calidad de vida de la población
pobre del mundo.
A continuación, se revisarán las formas en que la tenencia de la tierra ha
sido incorporada a la agenda internacional, nacional y estatal, con la finalidad de
precisar el estado de las políticas públicas en la materia e identificar las
regulaciones que pueden contribuir a resolver los conflictos que se presentan en
esta materia en el Oasis de Comondú.
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1. Agenda Internacional
Es imprescindible dejar claro que la tenencia de la tierra está
estrechamente vinculada al agrarismo, a las reformas agrarias, a la población rural
y de manera excepcional al urbanismo. Es decir, hay una estrecha correlación
entre las realidades existentes en las zonas rurales con los parámetros de acceso
a la tierra. Ésta es una de las principales causa de la pobreza en el mundo. El
hambre es un fenómeno básicamente rural: 80 % de todas las personas que
sufren hambre vive en el campo.7
De la tenencia de la tierra se deriva uno de los derechos fundamentales del
hombre, el acceso a la tierra. Combatir el hambre y la pobreza es mucho más que
una obligación moral o que un buen programa de gobierno: es materia de
derechos humanos y como tal ha sido asumida por la mayoría de los Estados
parte de las Naciones Unidas en varios documentos básicos de derecho
internacional.
Así, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 se
afirma en su artículo 25: ―Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y, en especial, la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica....‖ Al término de la
Segunda Guerra Mundial las naciones de todo el mundo se organizaron y firmaron
este acuerdo que sentó las bases de los derechos fundamentales del hombre para
una vida digna tales como la libertad, la justicia y la paz. Estos tendrían por base
el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e
inalienables de todos los miembros de la familia humana.
7 La mayoría de los hambrientos y desnutridos no son víctimas de desastres naturales o de malas
condiciones climáticas. Su hambre se debe a causas creadas por los seres humanos mismos. Sin duda, las guerras civiles son una de las principales; pero más que las guerras, la pobreza es la responsable número uno de la existencia de 790 millones de personas en el mundo entero que padecen hambre y desnutrición. Por lo general, la pobreza y la marginalización social se originan al negársele a estas personas y grupos el acceso a los recursos productivos, especialmente a la tierra. (FAO: 2002)
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Después de la adopción de la Declaración Universal fueron creados dos
Pactos Internacionales de Derechos Humanos de carácter legal obligatorio: el
Pacto de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), y el Pacto de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). El PIDESC creado el 16 de
diciembre de 1966 (21 años después de la declaración de los Derechos
Universales del Hombre) ha sido ratificado por más de 140 Estados. El artículo 11
del PIDESC consagra el derecho a una alimentación adecuada y, además,
compromete a los Estados signatarios del Pacto a reformar sus sistemas agrarios
de manera que el derecho a una alimentación adecuada sea garantizado:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la
importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho
fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán,
individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas,
incluidos los programas concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de
alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y
científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el
perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se
logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas
naturales.
En el ámbito de las políticas internacionales, el anterior artículo que hace
mención al perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios fue el primer
antecedente global que involucró a los sistemas de tenencia de la tierra como
18
factor fundamental en la erradicación de la pobreza, siendo éste un derecho
incuestionable e inalienable de los miembros de la familia humana.
Hasta ese entonces se había relacionado a la tenencia de la tierra y con
ello el acceso y seguridad a la tierra como factores que limitan o en su caso,
aumentan el desarrollo económico y social de las personas más vulnérales, es
decir, la pobreza.
Sin embargo, a partir del nacimiento y protesta de miles de organizaciones
en pro de la conservación del medio ambiente se va tejiendo una nueva forma de
concepción mundial encaminada a ver de forma diferente nuestra esfera global,
basada en la conservación de la naturaleza. Fue tal el reconocimiento a esta
verdad incomoda, que en 1972 por primera vez se manifestó la preocupación por
la problemática ambiental global en la Conferencia Mundial de Estocolmo de la
cual surge la Declaración de Estocolmo. Dicha declaración fue aprobada durante
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, que, por
vez primera, introdujo en la agenda política internacional la dimensión ambiental
como acondicionadora y limitadora del modelo tradicional de crecimiento
económico y del uso de los recursos naturales.
El mayor logro de la Conferencia fue que todos los participantes aceptaran
una visión ecológica del mundo, en la que se reconocía, entre otras cosas, que el
hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, con una acción sobre el
mismo que se ha acrecentado gracias a la rápida aceleración de la ciencia y de la
tecnología, hasta el punto que los dos aspectos del medio humano, el natural y el
artificial, son esenciales para su bienestar.
Fijándose de manera más concreta en las consecuencias sobre amplias
zonas del mundo de las actividades de los países industrializados, se constata
que se ha multiplicado el daño causado por el hombre en muchas regiones de la
Tierra: niveles peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres
vivos; grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; destrucción y
agotamiento de recursos insustituibles y graves deficiencias, nocivas para la salud
19
física, mental y social del hombre, en el medio por él creado, especialmente en
aquel en que vive y trabaja.
A pesar de los criterios opuestos en materia de control de la población,
todos los participantes a la Conferencia suscribieron que el crecimiento natural de
la población plantea continuadamente problemas relativos a la preservación del
medio, y se deben adoptar normas y medidas apropiadas, según proceda, para
hacer frente a esos problemas. El reconocimiento del carácter mundial de la
problemática ecológica supuso que, además de las acciones a nivel individual y
nacional, se insistiera asimismo en la necesidad de una amplia colaboración entre
las naciones y la adopción de medidas por las organizaciones internacionales, en
interés de todos.
Si bien, la declaración de Estocolmo no hace referencia específica a
problemas relacionados con la tenencia de la tierra, si que manifiesta por primera
vez la indiscutible gravedad que enfrentan miles de personas al disponer de
espacios en peligro por una combinación de factores adversos. El principio
número dos de la declaración ostenta el rigor de hacer prevalecer en cada uno de
nuestros recursos las medidas convenientes para su conservación: ―Los recursos
naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y
especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben
preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una
cuidadosa planificación u ordenación, según convenga‖ (Declaración de
Estocolmo: 1972).
Además de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano
se han celebrado otras reuniones a nivel internacional en relación al cuidado y
conservación del medio ambiente, las cuales son: La Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre para la Tierra, 1992) de la
cual nace la Agenda 21, el Período extraordinario de sesiones de la Asamblea
General para el Examen y la Evaluación de la Aplicación de la Agenda 21 y
la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (2002) Rio+10.
20
Durante la cumbre de la tierra celebrada en Rio de Janeiro, Brasil, fueron
aprobados cuatro documentos: la Agenda 21 o Plan de Acción, la Declaración de
Rio que contiene 27 principios, algunos de los cuales comprenden el compromiso
de los países de introducir ciertos instrumentos de política en su derecho
ambiental interno; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático y el Convenio Sobre Diversidad Biológica.
Sin embargo, y partiendo de dos rutas de acción, el ambiente y el de
desarrollo, la Cumbre para la Tierra llevada a cabo en 1992 se enfocó más en los
temas relativos al cuidado del medio ambiente, con esto dejando de lado y casi
ausente, temas centrales como el desarrollo social.
A diferencia de la Cumbre de Río de Janeiro, en 1992, la de
Johannesburgo diez años después (2002), parece haberse guiado más por los
temas de desarrollo que por los de ambiente.
Y, a diferencia también de Río 1992, Johannesburgo 2002 fue escasa en la
producción de documentos vinculantes y de compromisos claros en plazos y
metas: en 1992 se generó dos convenciones –la de Cambio Climático y la de
Diversidad Biológica-, también se generó la Agenda 21 y, asimismo, la
Declaración sobre Gestión de Todos los Tipos de Bosques y la Declaración de
Río sobre Ambiente y Desarrollo.
En contraste, la Cumbre de Johannesburgo produjo únicamente dos
documentos: el Plan de Acción y la Declaración Política, de los que el más
importante es el primero, que constituye la estructura para la implementación de
los acuerdos e incluye 11 capítulos, siendo el primero la introducción, en que se
destacan como elementos centrales un compromiso con los acuerdos de Río, la
implementación de la Agenda 21, buena gobernabilidad, la necesidad de paz,
seguridad y respeto a los derechos humanos y la importancia de una visión ética
del desarrollo sostenible. La Declaración Política señala el camino recorrido desde
Río 1992 hasta Johannesburgo 2002, apunta los principales desafíos, expresa el
21
compromiso con el desarrollo sostenible, enfatiza la necesidad de multilateralismo
y la necesidad de implementación.
Antes de continuar, abría que mencionar que el termino de Desarrollo
Sustentable no fue producto de ninguna de estas cumbres mundiales, sino, a
través del Informe Brundtland8 el cual se difundió como antesala cinco años antes
de lo que sería la conferencia Sobre Medio Ambiente y Desarrollo sostenible en
Río de Janeiro, donde el termino fue definido como aquel que satisface las
necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras
generaciones. Implica un cambio muy importante en cuanto a la idea de
sustentabilidad, principalmente ecológica, y a un marco que da también énfasis al
contexto económico y social del desarrollo.
Un tratado significativo y líder en su ramo es la Convención de Ramsar.9 La
Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional, llamada la
Convención de Ramsar, es un tratado intergubernamental que sirve de marco
para la acción nacional y la cooperación internacional en pro de la conservación y
8 El Informe Brundtland (1987) fue el Informe socio-económico elaborado por distintas naciones en
1987 para la ONU, por una comisión encabezada por la doctora Gro Harlem Brundtland. Originalmente, se llamó Nuestro Futuro Común (Our Common Future, en inglés). Sus objetivos son: Llevar a cabo dos tipos de restricciones:
Ecológicas, es decir, la conservación de nuestro planeta Tierra. Morales: renunciar a los niveles de consumo a los que no todos los individuos puedan
aspirar. Crecimiento económico en los lugares donde no se satisfacen las necesidades anteriores, es
decir, en los países pobres. Extraído de la pagina web: Control demográfico, referido principalmente a las tasas de natalidad. No poner en peligro los sistemas naturales que sostienen la vida en la Tierra. La conservación de los ecosistemas debe estar subordinada al bienestar humano, pues no
todos los ecosistemas pueden ser conservados en su estado virgen. El uso de los recursos no renovables debe ser lo más eficiente posible. El desarrollo sostenible requiere entender que la inacción traerá consecuencias; se deben cambiar las estructuras institucionales y fomentar las conductas individuales en relación a los objetivos anteriormente descritos. También se puso de manifiesto la necesidad de llevar a cabo una nueva conferencia a nivel mundial, dado que los objetivos propuestos en conferencias anteriores no estaban siendo cumplidos. Así, en 1992 se llevó a cabo la Conferencia Sobre Medio Ambiente y Desarrollo sostenible en Río de Janeiro. Informe Our Common Future: Brundtland Report (en inglés).20 March 1987. ONU en Wikipedia, La Enciclopedia Libre. Disponible en página web: http://es.wikipedia.org/wiki/Informe_Brundtland. [Consulta: 12 marzo de 2011]. 9 Se ha de tratar esta convención encaminada a la protección y conservación de los humedales y
sus recursos ya que ésta engloba a los oasis, pieza clave en el estudio de esta investigación.
22
el uso racional de los humedales y sus recursos.
Negociado en los años de 1960 por los países y organizaciones no
gubernamentales que se preocupaban por la creciente pérdida y degradación de
los hábitats de humedales de las aves acuáticas migratorias, el tratado se adoptó
en la ciudad iraní de Ramsar en 1971 y entró en vigor en 1975. Es el único tratado
global relativo al medio ambiente que se ocupa de un tipo de ecosistema en
particular, y los países miembros de la Convención abarcan todas las regiones
geográficas del planeta.
La misión de la Convención es ―la conservación y el uso racional de los
humedales mediante acciones locales y nacionales y gracias a la cooperación
internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el
mundo‖.10
La Convención emplea una definición amplia de los tipos de humedales
abarcados por esta misión, incluidos pantanos y marismas, lagos y ríos,
pastizales húmedos y turberas, oasis, estuarios, deltas y bajos de marea, zonas
marinas próximas a las costas, manglares y arrecifes de coral, así como sitios
artificiales como estanques piscícolas, arrozales, embalses y salinas.
La Convención colabora de forma especialmente estrecha con cuatro
organizaciones no gubernamentales (ONG) mundiales que han estado asociadas
al tratado desde un principio y fueron confirmadas en su condición oficial de
Organizaciones Internacionales Asociadas a la Convención en la Resolución VII.3
(1999) las cuales son: BirdLife International, UICN, Wetlands International y WWF
International. En la Resolución IX.16 (2005), las Partes consideraron que el IWMI
reunía los requisitos establecidos en 1999 para la condición de OIA11 y aprobaron
que esa organización pasara a ser la quinta asociada oficial de la Convención.
10
The Ramsar Convention on Wetlands. [publicación en línea]. Ver sitio en internet: http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-home/main/ramsar/1_4000_2 [Consulta: 01 abril 2011]. 11
La Convención colabora de forma especialmente estrecha con cuatro organizaciones no gubernamentales (ONG) mundiales que han estado asociadas al tratado desde un principio y fueron confirmadas en su condición oficial de Organizaciones Internacionales Asociadas a la Convención en la Resolución VII.3 (1999). En la Resolución IX.16 (2005), las Partes consideraron
23
De conformidad con el Artículo 9.2 de la Convención sobre los Humedales
―Todo miembro de la Organización de las Naciones Unidas o de una de sus
agencias especializadas, o de la Agencia Internacional de la Energía Atómica, o
Parte de los Estatutos de la Corte Internacional de Justicia, puede ser Parte
Contratante en esta Convención‖.
La adhesión a la Convención señala un compromiso por parte del gobierno
nacional de trabajar activamente en apoyo de los ―tres pilares‖ de la Convención:
Garantizar la conservación y el uso racional de los humedales que ha
designado como Humedales de Importancia Internacional;
Incluir en la planificación ambiental nacional el uso racional de todos los
humedales en la mayor medida posible, y
Entablar consultas con otras Partes acerca de la aplicación de la
Convención, especialmente en lo que concierne a los humedales
transfronterizos, los sistemas hídricos compartidos y las especies
compartidas.12
que el IWMI reunía los requisitos establecidos en 1999 para la condición de OIA y aprobaron que esa organización pasara a ser la quinta asociada oficial de la Convención. 12
En su 6a. Reunión, celebrada en Brisbane (Australia) en 1996, la Conferencia de las Partes Contratantes (COP6) aprobó un innovador Plan Estratégico 1997-2002 que se convirtió en modelo para los procesos de planificación de otras convenciones. Tras el éxito de dicho plan, la COP8, celebrada en Valencia (España) en 2002, concluyó tres años de consultas y redacción adoptando el Plan Estratégico 2003-2008. Su propósito es no sólo mantener el impulso del primer plan sino también tomar en consideración el hecho de que hacía falta un enfoque aún más amplio de la conservación de los humedales y el desarrollo sostenible, en particular respecto de la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria e hídrica, enfoques integrados de ordenación de los recursos hídricos, el cambio climático y sus impactos previsibles, el aumento de la globalización del comercio y la reducción de los obstáculos al comercio, el incremento del papel del sector privado y la influencia creciente de los bancos de desarrollo y los organismos internacionales de desarrollo. En el segundo Plan Estratégico, las Partes Contratantes procuran cumplir con sus compromisos en materia de conservación y uso racional de los humedales basándose en ―tres pilares‖ de acción, a saber: a) avanzar hacia el uso racional de sus humedales gracias a un amplio abanico de acciones y procesos que contribuyen al bienestar de los seres humanos (comprendidas la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria y de abastecimiento de agua) mediante la gestión sostenible de los humedales, de la asignación del agua y del manejo de las cuencas hidrográficas, comprendida la elaboración y aplicación de políticas y planes nacionales sobre los humedales; la revisión y la armonización del marco legislativo y de los instrumentos financieros que afectan a los humedales; la realización de inventarios y de evaluaciones; la integración de los humedales en el proceso de desarrollo sostenible; la participación de los ciudadanos en la gestión de los humedales y el mantenimiento de sus valores culturales por las comunidades locales y los pueblos indígenas; el
24
El personal de Ramsar actualiza continuamente la propia Lista Básica13 con
cada sitio nuevo que se añade en la Lista básica, que contiene los nombres de las
Partes Contratantes por orden alfabético, se indica el nombre, la fecha de
designación, la región del país, la superficie en hectáreas y las coordenadas
geográficas del centro de cada sitio. Actualmente, la Convención cuenta con un
total de 160 partes contratantes (países que disponen de sitios Ramsar) en todo el
mundo, con un total de 1926 sitios designados Ramsar y que en total abarcan una
superficie de 187, 984, 550 hectáreas.
Es así, que la Convención de Ramsar a lo largo de los años se ha ido
constituyendo como una organización responsable y con objetivos específicos que
ha contribuido a que muchos países tomen en consideración el cuidado y
conservación de estos espacios naturales vitales para la biodiversidad, lo que se
traduce en mejor calidad de vida en especial para quienes habitan esos
ecosistemas.
Para abordar los antecedentes de la agenda internacional sobre la tenencia
de la tierra y su implicación (pieza clave de este estudio) no se podría dejar fuera
a una organización que desde sus inicios ha sido pilar en la lucha contra la
pobreza y en abordar todo el entramado de factores que la ocasiona, pues bien,
dicha organización es la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura
fomento de las actividades de comunicación, educación y concienciación de los ciudadanos; el aumento de la participación del sector privado; y la ejecución de la Convención de Ramsar armonizándola con otros acuerdos multilaterales relativos al medio ambiente; b) prestar especial atención a la identificación, la designación y la gestión de un conjunto coherente y exhaustivo de sitios a fin de completar la Lista de Humedales de Importancia Internacional (la Lista de Ramsar) como contribución al establecimiento de una red ecológica mundial, y velar por que los sitios incluidos en la Lista sean monitoreados y gestionados eficazmente; y c) cooperar en el plano internacional en sus actividades de conservación y uso racional de los humedales mediante la gestión de los recursos hídricos, los humedales y las especies de los humedales transfronterizos, colaborar con otras convenciones y organizaciones internacionales compartiendo informaciones y conocimientos especializados y aumentando la corriente de recursos financieros y tecnologías pertinentes a los países en desarrollo y países en transición. El Plan Estratégico 2009-2015 (COP10, Changwon, República de Corea) está disponible en español, francés e inglés en la Web de Ramsar y se puede solicitar en versión impresa o CD-ROM a la Secretaría de Ramsar. 13
Para conocer y disponer de esta lista puede visitar la página de La Convención de Ramsar en la cual aparecen todos los datos relativos a las zonas Ramsar. http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-march11/main/ramsar/1%5E25044_4000_2__
25
y la Alimentación (FAO, por sus siglas en ingles). Esta organización nace en 1945
tras llegar a un acuerdo los representantes de los gobiernos de 44 países
(actualmente 191 países) quienes se comprometieron a fundar una organización
permanente dedicada a la alimentación y la agricultura. Sin embargo, pasaron
varios años para que la FAO pusiera en marcha la Campaña mundial contra el
hambre (1960) para movilizar el apoyo no gubernamental. Dos años después, en
1962, entra en funciones la Comisión del Codex Alimentarius FAO/OMS14 creada
para establecer normas alimentarias.
No obstante, la crisis alimentaria mundial de los primeros años setenta y las
dificultades creadas por el fuerte aumento de los precios del petróleo dieron lugar
a la convocatoria de la Conferencia Mundial de la Alimentación en noviembre de
1974 bajo los auspicios de la FAO y de las Naciones Unidas. Los objetivos de la
Conferencia eran conseguir un consenso internacional sobre las políticas y
programas para aumentar la producción y la productividad alimentarias,
especialmente en los países en desarrollo; mejorar el consumo y distribución de
los alimentos; poner en marcha un sistema más eficaz de seguridad alimentaria
mundial, en particular un sistema de alerta temprana, políticas eficaces de
constitución de existencias y socorro alimentario de emergencia, y conseguir un
sistema más ordenado de comercio y ajuste en el sector agrícola.
La constitución y mantenimiento de niveles suficientes de existencias
alimentarias en el plano nacional, regional e internacional fueron un tema
fundamental de la Conferencia. Se preveía que estas existencias representaran
una garantía de seguridad frente a las emergencias locales, nacionales o
regionales y también un instrumento para cubrir las necesidades internacionales
14
La Comisión del Codex Alimentarius fue creada en 1963 por la FAO y la OMS para desarrollar normas alimentarias, reglamentos y otros textos relacionados tales como códigos de prácticas bajo el Programa Conjunto FAO/OMS de Normas Alimentarias. Las materias principales de este Programa son la protección de la salud de los consumidores, asegurar unas prácticas de comercio claras y promocionar la coordinación de todas las normas alimentarias acordadas por las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. (FAO: 2002)
26
de medidas de socorro. La seguridad alimentaria en la primera mitad de los años
setenta estaba firmemente orientada hacia la oferta.
No obstante, la Conferencia insistió en la necesidad de reducir el
crecimiento demográfico y el desempleo y subempleo rural mediante la
diversificación de la agricultura y la ampliación de las actividades agrícolas y no
agrícolas generadoras de ingresos. De sus iniciativas institucionales tres siguen
todavía vigentes: el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Sistema
mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura (SMIA) y el
Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA).
El que ha desarrollado mayor dedicación y conocimiento en cuanto al
estudio de la tenencia de la tierra y la seguridad en la misma, además de la
implementación de políticas sobre este aspecto es el Fondo Internacional de
Desarrollo Agrícola (FIDA) o IFAD por sus siglas en inglés, una de las principales
organizaciones que emprenden acciones para ayudar a la población rural a tener
acceso a la tierra y seguridad en la tenencia.
El FIDA reconoce que los sistemas de tenencia de la tierra repercuten
enormemente en los efectos directos de los proyectos de desarrollo y, por ello,
uno de sus objetivos estratégicos es el acceso a la tierra y los recursos
productivos.15 Mediante sus programas y proyectos, la organización presta apoyo
para formular políticas agrarias, promover programas de redistribución, asegurar
los derechos consuetudinarios tanto colectivos como individuales, reforzar los
nexos entre la seguridad de la tenencia de la tierra y su ordenación sostenible, y
ampliar y salvaguardar el acceso de las mujeres a la tierra.
El FIDA cuenta con varios asociados en estos esfuerzos: gobiernos,
organizaciones de la sociedad civil, instituciones de desarrollo de otros
organismos de las Naciones Unidas, en particular la FAO. Asimismo, el FIDA es
15
FIDA: La seguridad de la tenencia de la tierra y la reducción de la pobreza. [Articulo en línea]. Ver sitio en internet: http://www.ifad.org/pub/factsheet/land/s.pdf [Consultado: 18 enero 2011].
27
miembro fundador de la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra y es
sede de su secretaría.
A finales de 2008, la Junta Ejecutiva del FIDA refrendó una nueva política
sobre la mejora del acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia, lo que pone de
relieve la importancia que atribuye la organización a las cuestiones relacionadas
con la tierra.
La política del FIDA sobre la mejora del acceso a la tierra y la seguridad de
la tenencia se ha formulado con el fin de: a) servir de marco conceptual de la
relación existente entre las cuestiones relacionadas con la tierra y la pobreza rural,
reconociendo la complejidad y las distintas dinámicas de realidades rurales
cambiantes; b) determinar las repercusiones más importantes que tiene esa
relación en la elaboración y aplicación de las estrategias y los programas del
FIDA; c) enunciar principios rectores para incorporar las cuestiones relacionadas
con la tierra en los instrumentos y procesos operacionales más importantes del
Fondo, y d) ser el marco que permita elaborar en un segundo momento directrices
operacionales e instrumentos de decisión. (Política FIDA: 2008)
En esta política el término ―tierra‖ hace referencia a las tierras agrícolas, los
humedales, los pastizales y los bosques. La ―tenencia de la tierra‖ alude a las
normas, reglamentos e instituciones que determinan el modo, el momento y el
lugar en que las personas tienen acceso a la tierra o quedan excluidas del mismo.
La expresión ―seguridad de la tenencia de la tierra‖ guarda relación con la
capacidad para cursar reclamaciones sobre la tierra exigibles jurídicamente, cuyo
nivel ejecutorio varía, desde el de las leyes nacionales hasta el de las normas
locales vigentes en las aldeas que, a su vez, están respaldadas por marcos
reglamentarios nacionales. También se refiere a la capacidad reconocida de la
población para controlar y gestionar la tierra, es decir, para explotarla y disponer
28
de sus productos, así como para iniciar determinadas transacciones con ella,
como por ejemplo la transferencia o el arrendamiento con opción de compra.16
La importancia concedida a la tierra no significa que se ignoren los vínculos
inherentes que mantiene con otros recursos naturales, especialmente el agua. Al
contrario, lo que se pretende es garantizar una orientación normativa, institucional
y operacional específica que, de otro modo, quedaría atenuada si se ampliara el
radio de acción a las cuestiones más generales del acceso a los recursos
naturales y de la gobernanza y la ordenación.
Además, el FIDA colabora con la Comisión de la Unión Africana y la
Comisión Económica para África de la Naciones Unidas en la elaboración de
directrices panafricanas para una política agraria, las cuales fueron ratificadas en
2009 por la Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de la Unión Africana. El FIDA
colabora asimismo con la FAO y otras instancias con objeto de formular directrices
voluntarias de alcance mundial para la buena gobernanza de la tierra.
Sin embargo, el FIDA ha sido muy criticado así como sus colaboradores17
por medios de comunicación no alineados quienes argumentan que bajo el
supuesto de ayuda a mejorar la tenencia de tierras y el combate a la pobreza han
impulsado cambios en las legislaciones de varios países así como a canalizar
recursos para hacer cambios a las normativas legales dando las facilidades y
garantías del caso para las inversiones de los monopolios y burguesía de sus
respectivos países. Lo que sí es evidente, es el hecho de que estas
argumentaciones en contra toman relevancia al ver la realidad de la política
agraria en los países, donde la tendencia cada vez más se inclina hacia la
privatización de la tierra.
16
FIDA: Directrices del FIDA para la incorporación de las cuestiones relativas a la tenencia de la tierra en las actividades apoyadas por el FIDA – División de África Oriental y Meridional, Roma, marzo de 2004.
17
Banco Mundial, las Naciones Unidas, GTZ, América Latina, Asdi (Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo), Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra, Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional (Cida), FAO y la Comisión Económica para África de las Naciones Unidas.
29
Uno de esos colaboradores es la Coalición Internacional para el Acceso a
la Tierra, la cual es una alianza mundial de organizaciones intergubernamentales,
gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil (OSC) dedicadas a la
erradicación de la pobreza rural. La Coalición es un resultado directo de la
Conferencia sobre el Hambre y la Pobreza celebrada en Bruselas (Bélgica) en
noviembre de 1995 y patrocinada por el Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola.
La conferencia de 1995 reunió a diversos interesados y llevó a cabo un
análisis completo de las limitaciones que impiden el desarrollo humano sostenible.
Se determinó que las principales limitaciones eran la distribución poco equitativa
de la riqueza, la falta de acceso a los recursos productivos, la participación
insuficiente de los pobres en las decisiones que afectan sus vidas cotidianas y la
necesidad de reformar las políticas macroeconómicas que perjudican a los pobres.
La conferencia creó la Coalición Popular para Erradicar el Hambre y la
Pobreza, que se ha convertido en la Coalición Internacional para el Acceso a la
Tierra, con el objetivo de reavivar el apoyo a políticas agrarias que favorezcan a
los pobres en los planes y programas nacionales e internacionales. Se reconoció
que para ello habría que abordar problemas de larga data que se plantearon en
anteriores iniciativas de reforma agraria. Esto se lograría creando a nivel nacional
e internacional condiciones favorables para el diálogo sobre las políticas
adecuadas y para actuaciones prácticas a nivel de las comunidades.
A fin de conseguir que se produzcan los cambios políticos y los cambios
prácticos correspondientes para que los pobres de las zonas rurales puedan salir
de la pobreza, la Coalición ha creado seis programas interrelacionados:
Programa de Fomento de los Conocimientos
Programa de Apoyo al Establecimiento de Redes
Servicio de Potenciación de la Comunidad
Programa de Acceso de las Mujeres a los Recursos
Hacia una Plataforma Común para el Acceso a la Tierra
30
Alianzas en torno la tierra a favor del desarrollo nacional
Estos seis programas surgieron como respuesta a las necesidades de los
socios de la Coalición y de resultas de las iniciativas de promoción de la Coalición
para que el acceso seguro a los recursos naturales, especialmente a la tierra,
ocupara un lugar importante en los programas nacionales e internacionales. Los
programas fundacionales de la Coalición fueron la Red sobre reforma agraria
(ARnet) y el Servicio de Potenciación de la Comunidad (SPC). La ARnet se ha
convertido en el Programa de Fomento de los Conocimientos y el Programa de
Apoyo al Establecimiento de Redes. El Programa de Acceso de las Mujeres a los
Recursos (PAMUR) se creó para reforzar las iniciativas de muchas organizaciones
a fin de tener más en cuenta las necesidades de recursos de las mujeres. Hacia
una Plataforma Común para el Acceso a la Tierra y las Alianzas en torno a la tierra
a favor del desarrollo nacional fueron consecuencias naturales de los buenos
resultados obtenidos por la Coalición en el fomento de acuerdos sobre cuestiones
relativas a la tierra y en la creación de fórmulas de colaboración entre múltiples
partes interesadas.18
A pesar de la cobertura de temas que trata la Coalición internacional para el
acceso a la tierra, ha sido tardío su avance en políticas a nivel internacional, de
hecho, casi inexistente a la percepción social. Esto pudiera deberse a la
acumulación de dinámicas autónomas existentes en cada uno de los países en
relación a los acuerdos de reforma agraria y tenencia de la tierra así como a la
lejanía y evasiva acción que la Coalición emprende en las regiones rurales.
Otro suceso trascendental y primero en su tipo fue la Conferencia Mundial
sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR) en 1979 por la FAO llevada
a cabo en la ciudad de Roma, Italia. En ella se adoptó la Declaración de Principios
y el Programa de Acción conocidos desde entonces como la ―Carta del
Campesino‖. En la Carta se afirma que los sistemas de propiedad y uso de la
18
Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra. Introducción. [Consulta en Línea] Pagina 3. Ver sitio en internet: http://www.landcoalition.org/pdf/ilcus.pdf. [Consultado: 01 enero 2011]
31
tierra, de acceso al agua y a otros recursos naturales productivos son
determinados por las condiciones históricas, políticas, sociales y económicas de
los diversos países.
Esta conferencia puso de manifiesto una mirada más próxima a los
desafíos que se enfrentan las familias de las zonas rurales ante los problemas
ocasionados por los sistemas de propiedad y el cómo estos repercuten en
aspectos relevantes de su vida. Sin embargo, a pesar de lo importante que
significó esta nueva modalidad de reunión internacional solo se han llevado a cabo
dos, esta y la de Porto Alegre, Brasil en 2006.
La Carta del campesino ha sido concebida como una conjunción de
estatutos y medidas encaminados a fomentar el desarrollo rural, en particular del
sistema de reparto agrario así como del papel fundamental del campesino en el
proceso del desarrollo rural. Entre sus principales principios figuran los siguientes:
1) La Reforma Agraria es un factor decisivo del desarrollo rural.
2) La mejora constante de las zonas rurales requiere de un acceso más
equitativo y completo a la tierra, el agua y a otros recursos naturales.
3) La FAO tiene la obligación de elaborar las partes de esa nueva
estrategia relativas a la alimentación, la agricultura, la nutrición y otras
esferas de su competencia.
4) La FAO debe cumplir una función directiva en la ayuda a los países en
desarrollo para promover la Reforma Agraria y el desarrollo rural.
Y su programa de acción comprende:
1) Para el desarrollo rural es vital el derecho de cada estado a la
soberanía plena de sus recursos naturales y a la gestión y planificación
de sus actividades económicas.
2) El progreso nacional exige una redistribución del poder económico y
político.
32
3) El desarrollo rural exige una distribución equitativa y la utilización eficaz
de la tierra, el agua y otros recursos productivos considerando el
equilibrio ecológico y la protección al medio físico.
4) Hay que evitar la reaparición de formas ya superadas de concentración
de recursos en manos privadas o la aparición de nuevas formas de
desigualdad.
5) La mujer debe participar en igualdad de condiciones con el hombre en
los procesos y beneficios del desarrollo rural.
Asumiendo el aporte trascendental de esta Carta para el tiempo que fue
promovida ha sido muy poco la valorización que ha tenido; Al tratar temas
relevantes como la concentración de tierras privadas en pocas manos así como el
reconocimiento al papel fundamental de la mujer en los procesos del desarrollo
rural se ha quedado atrás ante los nuevos paradigmas que implica la nueva
política, el neoliberalismo. Entre las principales causas del decaimiento de la
CMRADR están la masiva reestructuración y privatización del sector publico de la
económica, la creciente carga de la deuda externa de los países en vías de
desarrollo, la consiguiente ausencia de recursos financieros y la capacidad
institucional, la decidida voluntad de los sectores sociales dominantes en proteger
sus propios intereses políticos y económicos así como el avance de las políticas
neoliberales en el mundo.19
Al igual que la Conferencia Internacional sobre Desarrollo Rural y Reforma
Agraria de 1979, la realizada en 2006 ha tenido poco dinamismo con la realidad
que explica al desarrollo agrícola. En dicha conferencia los principales puntos a
tratar fueron:
Políticas y experiencias que han mejorado el acceso a los recursos
para los más pobres;
19
Para mayor información al respecto puede visitar la siguiente pagina web: www.rlc.fao.org/es/desarrollo/tenencia/pdf/03.pps
33
Construcción de capacidades locales para mejorar el acceso a la
tierra, al agua, a los insumos agrícolas y a los servicios agrarios,
para promover el desarrollo rural y la gestión sostenible de los
recursos naturales;
Nuevas oportunidades de desarrollo para fortalecer las comunidades
y a los productores rurales;
Cómo combinar conceptos como reforma agraria, justicia social y
desarrollo sostenible
La soberanía alimentaria y su contribución a un acceso más
equitativo de los recursos.
No obstante, a pesar de que la CMRADR no ha podido implementar o hacer
implementar con gran éxito sus medidas para el desarrollo rural, si que ofrece una
amplia aportación de información sobre los informes nacionales que se han
realizado en diversos países en relación a sus reformas agrarias, también se
cuenta con documentos básicos basados en conferencias electrónicas los cuales
son los documentos oficiales de la CMRADR y una gran variedad de estudios de
caso que abordan políticas y prácticas llevadas a cabo en varios países.20
En la tabla 1, se han resumido los contenidos de las normas institucionales
a nivel internacional referentes al desarrollo sustentable, los oasis y la tenencia de
la tierra que se han abordado en este apartado.
TABLA 1 CUADRO COMPARATIVO ENTRE LAS PRINCIPALES NORMAS INSTITUCIONALES DE CARÁCTER
INTERNACIONAL QUE TIENEN EL OBJETIVO DE MEJORAR EL DESARROLLO RURAL PARTIENDO DE TRES ESFERAS, EL DESARRLLO SUSTENTABLE, LOS OASIS Y LA TENENCIA Y ACCESO A LA TIERRA (SEGURIDAD
ALIMENTARIA).
ES
FE
RA
INST.
ANTECEDENTE INTERNACIONAL
TITULO DEL DOCUMENTO
FECHA CONTENIDO
20
Para conocer esta gran variedad de información puede acceder a la página web de CMRADR: http://www.icarrd.org/es/icarrd_docs.html
34
Desarr
ollo
S.
SS
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SS
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ONU*
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente Humano (Estocolmo,
1972)
Declaración de Estocolmo.
Junio,
1972
Se trató del primer documento en la historia sobre una ley internacional ambiental, en el cual se reconocía el derecho a conservar un ambiente natural saludable. En el segundo principio de la declaración se establece que ―los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna, y especialmente muestras representativas de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación…‖ El cuarto principio dice que ―el hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hábitat que se encuentren actualmente en peligro por una combinación de factores adversos‖
ONU
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo. (Rio de
Janeiro, 1992)
Agenda 21 Junio, 1992
Es un programa de las Naciones Unidas (ONU) para promover el desarrollo sostenible. Es un plan detallado de acciones que deben ser acometidas a nivel mundial, nacional y local por entidades de la ONU, los gobiernos de sus estados miembros y por grupos principales particulares
en todas las áreas en las que ocurren impactos humanos sobre el medio ambiente.
ONU
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo. (Rio de
Janeiro, 1992)
Convenio
Sobre Diversidad Biológica
Junio, 1992
El primer acuerdo mundial enfocado en la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad.
ONU
Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (New York, 1992)
Protocolo de
Kyoto
Marzo, 1994
El Protocolo de Kioto, sucesor de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, es uno de los instrumentos jurídicos internacionales más importantes destinado a luchar contra el cambio climático. Contiene los
compromisos asumidos por los países industrializados de reducir sus emisiones de algunos gases de efecto invernadero, responsables del calentamiento global. Las emisiones totales de los países desarrollados deben reducirse durante el periodo 2008-2012 al menos en un 5% respecto a los niveles de 1990.
ONU
Cumbre Mundial Sobre Desarrollo Sostenible,
(Johannesburgo, 2002)
Plan de
Acción de Johannesburgo
Agosto, 2002
Brinda un marco de acción para ejecutar los Compromisos originales asumidos en la CNUMAD, con especial atención a los aspectos referidos a tierra, energía, salud, agricultura y biodiversidad (TESAB). Un aspecto fundamental del proceso preparatorio de la CMDS fue la decisión de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) de las Naciones Unidas de poner mucho mayor énfasis en los procesos de ejecución que involucran asociaciones de las partes interesadas, con la activa participación de la sociedad civil. Esto llevó a solicitar el desarrollo de iniciativas en sociedad como instrumento fundamental para la ejecución del Programa 21.
ONU
Cumbre Mundial Sobre Desarrollo Sostenible, Johannesburgo, 2002.
Declaración de
Johannesburgo
Agosto, 2002
En la Declaración de Johannesburgo se compromete a edificar una sociedad humana global, equitativa y solícita, consciente de la necesidad de dignidad humana para todos. Además asumen la responsabilidad colectiva de impulsar y fortalecer en los ámbitos local, nacional, regional y global, los fundamentos del desarrollo sostenible: desarrollo
económico, desarrollo social y protección ambiental.
Oasis
RAMSAR
La Convención de
Ramsar (Ramsar, Irán, 1971)
Plan Estratégico de la Convención
El actual (2009-2015)
El Plan Estratégico para 2009-2015 tiene por objeto ofrecer orientación a las Partes Contratantes de manera particular, pero también al Comité Permanente, la Secretaría, el Grupo de Examen Científico y Técnico (GECT), las iniciativas regionales y las Organizaciones Internacionales Asociadas (OIA), así como a otros muchos colaboradores de la Convención, sobre la manera en que deben centrar sus esfuerzos para aplicar la Convención sobre los Humedales durante los dos próximos trienios.
35
Tenencia
de la T
ierr
a,
Acceso a
la T
ierr
a y
Segurid
ad A
limenta
ria
FAO** Conferencia Mundial de
la Alimentación. (Roma, 1974)
Declaración universal sobre la
erradicación del hambre y
la malnutrición
Noviembre
1974
Convocada por la Asamblea General de las Naciones Unidas y a la que se ha encomendado la elaboración de medios y arbitrios con los cuales la comunidad internacional en su conjunto pueda actuar de una manera concreta para resolver el problema alimentario mundial en el marco más amplio del desarrollo y de la cooperación económica internacional.
ONU
Declaración Universal
de los Derechos Humanos
Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
Enero 1976
El PIDESC define y estipula principalmente, como parte integrante e indisociable de los derechos humanos, el derecho a un nivel de vida adecuado (alimentación, vivienda, vestido, etc.), el derecho a la educación, el derecho al trabajo en condiciones justas y favorables, los derechos sindicales y de huelga, el derecho a la salud, un derecho a la seguridad y [a los] seguros sociales y también el derecho a participar en la vida cultural y de beneficiarse del progreso científico.
FAO
Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria
y Desarrollo Rural. (Roma, 1979)
Carta del
campesino
Julio,
1979
Subrayó la importancia de emprender proyectos en que la participación de la población juegue un papel estratégico significativo en los esfuerzos de desarrollo rural, recomendando descentralizar el proceso de adopción de
decisiones. La CMRADR indicó la relación entre participación, redistribución del poder económico y político en favor de los campesinos y sectores marginados y erradicación de la pobreza rural.
FAO
Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria
y Desarrollo Rural. (Porto Alegre, 2006)
Declaración de Porto Alegre
CIRADR
Marzo, 2006
En la declaración final de la CIRADR en Porto Alegre se aboga por la adopción de medidas concertadas para abordar las cuestiones relacionadas con la tierra ya que éstas inciden en las perspectivas de la agricultura familiar y de las pequeñas explotaciones y en la seguridad alimentaria.
FAO/ OMS***
Conferencia Internacional sobre
Nutrición (Roma, 1992)
Declaración/Plan de acción
Mundial sobre Nutrición
Diciembre, 1992
Se desarrollan nueve temas prioritarios como: inclusión de objetivos, consideraciones y componentes nutricionales en las políticas y programas de desarrollo; mejora de la seguridad alimentaria de los hogares; protección del consumidor mediante una mejor calidad y mayor inocuidad de los alimentos; prevención y gestión de las enfermedades infecciosas; promoción de la lactancia materna; preocupación por las personas desvalidas y nutricionalmente vulnerables; prevención y control de carencias de micronutrientes específicos; promoción de una alimentación apropiada y de un estilo de vida sano; evaluación, análisis y seguimiento de las situaciones nutricionales.
Coalición Internacional para
el Acceso a la Tierra
Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible. (Johannesburgo, 2002)
Hacia una Plataforma
Común para el Acceso a la
Tierra
Agosto 2002
La plataforma común para el acceso a la tierra es un instrumento dinámico para fortalecer el consenso mundial sobre las cuestiones agrarias. Se trata de un documento vivo que volverá a publicarse de nuevo de forma regular con objeto de recoger la evolución de las experiencias, las enseñanzas, los progresos y la expansión de la labor de colaboración emprendida para promover los derechos de propiedad de los pobres de las zonas rurales.
FIDA**** FIDA
La mejora del acceso a la tierra y la
seguridad de la tenencia,
Política.
Diciembre, 2008
FIDA aborda las cuestiones relacionadas con la tierra radica en su comprensión de los medios de vida agrícolas de las mujeres y hombres pobres del medio rural, en el enfoque centrado en las personas que aplica al desarrollo rural, y en su experiencia con medidas expresamente dirigidas a ofrecer respuestas pertinentes y eficaces a los retos con que se enfrenta la población pobre. Estas características constituyen un sólido fundamento para influir en las políticas e inversiones y lograr que éstas propicien un mayor acceso de la población pobre a la tierra y la seguridad de la tenencia.
* Organización de las Naciones Unidas. ** Organización de las Naciones Unidas Para la Agricultura y la Alimentación.
*** Organización de las Naciones Unidas Para la Agricultura y la Alimentación/Organización Mundial de la Salud **** Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola.
Como se puede observar en la tabla 1, son muchas y diversas las
organizaciones que se encargan de estudiar, analizar e implementar acciones,
36
normas y políticas en relación a las tres esferas de este estudio: el desarrollo
sustentable, los oasis y la tenencia de la tierra.
Desde principios de la segunda mitad del siglo XX se han venido tejiendo
las directrices en relación al desarrollo humano y natural. Las prioridades se han
sentado desde la década de los setenta a combatir la pobreza y con ello mitigar el
hambre; sin embargo, aproximadamente desde las dos décadas anteriores el
aumento en la consideración a los problemas ocasionados por el cambio climático
se han hecho evidentes. La conceptualización de políticas internacionales que
promuevan la disminución de contaminación emitida por los países
industrializados, así como el camino fijado para emprender lo que denominamos
desarrollo sustentable, han ido posicionándose como una de las principales
prioridades internacionales.21
No obstante, al mismo tiempo de estos aconteceres globales, la agenda de
las políticas de desarrollo internacional ha estado dominada por el combate a la
inflación y al déficit fiscal mediante los ajustes macroeconómicos y la liberalización
del comercio. Y esto, la globalización, ha significado para el campo un cambio
significativo a nivel internacional.
Habría que preguntarnos entonces, ¿Qué ha pasado con las políticas de
desarrollo rural? A pesar de las políticas de liberación del mercado, los
movimientos campesinos que no abandonaron la lucha por la reforma agraria,
seguían abogando por la intervención estatal en aras de la justicia social. Por el
21
En muchos países en desarrollo el cambio climático está aumentando la incidencia de la sequía, la pérdida de cosechas y la muerte de ganado, y acelerando la escasez de agua, la deforestación y la degradación aguda de la tierra. Según varias fuentes, cada año se pierden en todo el mundo entre 5 y 10 millones de hectáreas de tierra agrícola debido a la degradación aguda.16 La población rural pobre es la más vulnerable a estos efectos, cuya regresión está supeditada a que se invierta en prácticas de ordenación y restauración sostenibles: inversiones y prácticas que, como mínimo, exigen una tenencia de la tierra segura. El alza de los precios del petróleo y los alimentos, la demanda creciente de alimentos y energía y los subsidios están provocando un aumento de la competencia por la tierra y la ocupación de zonas marginales y forestales, territorios de pueblos indígenas y recursos de propiedad común. Estas tendencias están produciendo lo que la Iniciativa para los Derechos y los Recursos, una coalición de organizaciones comunitarias, regionales e internacionales, ha etiquetado como lo que podría llegar a ser ―la última usurpación mundial de tierras‖. (FIDA;2005)
37
contrario, la necesidad de una reforma agraria se hizo para ellos aún más
acuciante al percibir prontamente los desastrosos efectos del ajuste estructural
como el aumento de la desigualdad del ingreso, la reconcentración de la tierra, la
destrucción de la economía campesina familiar y local, el aumento de la pobreza
en el campo y la falta de seguridad alimentaria.
A raíz de las críticas cada vez más fuertes en contra de la política neoliberal
de ajuste estructural, las instituciones financieras internacionales como el Banco
Mundial22 empezaron a prestar desde comienzos de los años noventa más
atención a los programas de combate a la pobreza. Esta reorientación de las
políticas de desarrollo que comienza a ser conocida como las ‖reformas
estructurales de la segunda generación‖ no ha implicado un cuestionamiento de
las reformas de ‖la primera generación‖, sino que más bien se basa en los mismos
principios de estabilidad macroeconómica a través de la desregularización,
liberalización y privatización (Monsalve: 2001).
La política de tierras es parte central de los programas de combate a la
pobreza. El nuevo enfoque, por una parte, emprendió una revisión de las reformas
pasadas, y con base en ella, formuló una serie de nuevas políticas y programas.
Este nuevo enfoque domina la mayoría de los programas de reforma de la
22
El PRR 2003 del Banco Mundial sobre política de tierras supone un cambio significativo en la forma de pensar de esta institución con relación a las cuestiones sobre la propiedad de la tierra.
Primeramente, las políticas de tierras se consideran ahora como un elemento central para el crecimiento sostenible, la reducción de la pobreza y el buen gobierno, instándose a los gobiernos a elaborar una política nacional de tierras en consulta con la sociedad civil. En segundo lugar, se reconoce que no existe una fórmula única que permita lograr los objetivos antes mencionados de forma complementaria.
Más bien, el PRR ofrece una serie de alternativas políticas que incluyen
mecanismos basados y no basados en el mercado. El PRR se propone resumir los resultados de 25 años de investigación acerca de los tres pilares que sostienen la política de tierras: garantizar la seguridad de la tenencia, el acceso a la tierra y la utilización de la tierra con fines socialmente deseables. La seguridad de la tenencia de la tierra se considera el fundamento para el crecimiento, puesto que es una condición previa para la inversión y el funcionamiento de los mercados, además de ser un factor clave para prevenir los conflictos relacionados con la tierra. El PRR sostiene que garantizar la seguridad de la tenencia es una política favorable a los pobres en la medida en que puede reducir los costos tanto para los pequeños como para los grandes agricultores, y facilitar también el acceso de los pobres rurales a la tierra.(IDRC:2005)
38
tenencia de la tierra de la cooperación internacional tanto bilateral como
multilateral (Monsalve: 2001).
Partiendo de esta evaluación y del nuevo contexto de política económica, la
nueva política de tierras promovida por el Banco Mundial, entre otros, se basa en
la reducción de la intervención del Estado. En la tabla 2, se muestran las
principales características de esta nueva política de tierras.
Fuente: “Tenencia de la Tierra - Marco de orientación para la Cooperación al Desarrollo” (247 pág. y un CD-Rom) está disponible en alemán e inglés en la página de la German Development Cooperation.
Como se observa, la reforma redistributiva de tierras se basa en el modelo
de ‖reforma basada en el mercado‖ - o ‖reforma basada en la comunidad‖ como
recientemente fue denominado – y se propone alcanzar los objetivos de eficiencia
económica y justicia social de manera más eficaz y con menores costos que los
modelos tradicionales. El secreto de la reducción de los costos radica en dejar
operar lo más libremente posible el mecanismo de la oferta y la demanda. La idea
TABLA 2
CARACTERISTICAS DE LA NUEVA POLÍTICA DE TIERRAS PROMOVIDA POR EL BANCO MUNDIAL
Sus componentes principales:
El fortalecimiento de los derechos de propiedad y la seguridad de la tenencia de la tierra son considerados cruciales porque aumentan el crecimiento económico:
Contribuyen a la reducción de la pobreza en la medida
en que:
• Fortalecimiento de los derechos de propiedad, seguridad de la tenencia de la tierra y administración de tierras. • Reforma redistributiva de tierras. • Reforma de los sistemas de arrendamiento de tierras.
• Al incentivar las inversiones a largo plazo en mejoras y uso de la tierra. • Al bajar los costos de transacción para permitir una transferibilidad ágil de derechos de propiedad de los productores menos eficientes a los más eficientes (aumento de la eficiencia alocativa). • Al facilitar el acceso al crédito utilizando la tierra como garantía. • Al mejorar la recaudación de un impuesto territorial que incentive el uso racional de la tierra.
• La falta de derechos de propiedad excluye muchas veces a los pobres de tener acceso equitativo a las oportunidades económicas. • Poseer cierta riqueza es determinante en el desarrollo de bienestar al facilitar a los pobres, por ejemplo, acceso al mercado y hacer inversiones. • El acceso a la tierra tiene un impacto enorme en la situación nutricional, siendo un seguro casi total contra el hambre y la desnutrición mucho más efectivo que una redistribución ex post.
39
es simple: Los campesinos que buscan tierra no tienen que esperar los costosos y
demorados procesos de expropiación para recibirla, sino que entran en
negociación directa y voluntaria con los terratenientes que están dispuestos a
vender tierras. Comprador y vendedor se dirigen entonces a los Bancos o Fondos
de Tierras donde el terrateniente recibe a precio de mercado el pago de sus tierras
y los campesinos toman un crédito para adquirirlas, (FIAN: 2010).
El hecho de que los campesinos tengan que hacerse cargo de los costos es
visto como positivo pues así se estimula la iniciativa para desarrollar proyectos
rentables con los cuales poder pagar las deudas. El Estado reduce su rol
principalmente a facilitarles crédito a los campesinos y a aplicar políticas
macroeconómicas que dinamicen la oferta de tierras, por ejemplo, aumentando el
impuesto predial rural y evitando la inflación para que la tierra no sea vista como
un bien especulativo y rentístico.
Para un número creciente de analistas, políticos y planificadores de política,
el regreso a la temática agraria no les ocasiona mayor sorpresa.23 Ellos
consideran que es una consecuencia inevitable por haber desatendido
sistemáticamente este tema en las décadas anteriores, así como la ignorancia de
los conflictos agrarios, las fallas de mercado (de tierras) y de políticas.24
Los Proyectos de Reforma Agraria en América latina no han resuelto los
problemas de extrema desigualdad en la distribución de la tierra, la ocupación
23
El crecimiento económico suele ser mayor y estar distribuido más ampliamente cuando las personas disponen de acceso equitativo y seguro a la tierra. Según un análisis de las políticas agrarias en 73 países entre 1960 y 2000, realizado por el Banco Mundial en 2005, los países en los que la tierra estaba distribuida inicialmente de manera más equitativa habían registrado tasas de crecimiento hasta tres veces más elevadas que aquéllos en los que la distribución de la tierra era menos equitativa. Deininger, K. (2003): Land Policies for Growth and Poverty Reduction (Políticas agrarias para el crecimiento y la reducción de la pobreza), Informe sobre investigaciones relativas a las políticas del Banco Mundial, Banco Mundial. 24
De modo análogo, Keith Griffin y sus colegas afirman que las reformas agrarias llevadas a cabo con éxito contribuyeron a un crecimiento económico rápido y que la relación de causalidad se da en ambos sentidos, por lo que hay pruebas de que una distribución más equitativa de la tierra acelera el crecimiento, y de que un crecimiento rápido aumenta la probabilidad de que una reforma agraria redistributiva contribuya a reducir la pobreza rural e incluso la urbana. Griffin, K., Khan A. R. y Ickowitz, A. (2002): “Poverty and the Distribution of Land” (La pobreza y la distribución de la tierra), Journal of Agrarian Change, 2(3): 279-330, pág. 315.
40
ilegal y la destrucción de los recursos naturales por pequeños agricultores en
sistemas ecológicos frágiles. Estos problemas son considerados como una bomba
de tiempo en términos de eficiencia económica, equidad y objetivos ambientales.
Ocupaciones ilegales de áreas baldías (en muchas ocasiones con la aceptación
pasiva del gobierno) son una válvula de seguridad en reformas agrarias tardías.
Resultado de ello se originan por ejemplo, un daño al bosque tropical, el
agotamiento de la biodiversidad y la amenaza a la comunidad mundial. Las
comunidades indígenas se ven particularmente más afectadas por ocupación de
tierras y conflictos agrarios. Ocupaciones ilegales en sectores urbanos y
suburbanos pueden originar nuevas disputas en sistemas de tenencia en éstos.
(GTZ: 2010)
El "milagro neoliberal" hasta ahora no ha podido lograr, dentro de una
escala mayor, que las reformas agrarias orientadas hacia el mercado permitan a
una significativa parte de la población optar por un mejor acceso a la tierra y
consecuentemente contribuyan a la solución de los problemas de tenencia.
Actualmente, grupos de campesinos sin tierra originan protestas y toman acciones
más militantes, que incluyen por ejemplo la invasión de tierras. Si la tendencia
actual de inseguridad legal persiste, y los conflictos sobre el uso de los recursos
empeoran, se impedirían actividades, como por ejemplo la inversión extranjera,
que pueden aportar al desarrollo económico y social, lo cual es en sí una
contradicción ya que ese es el fin de la nueva política de tierras.
41
2. Agenda Nacional
Como se desprende del capítulo anterior, la inclusión de la tenencia de la
tierra en la agenda internacional ha sido abordada en base a recomendaciones y
tendencias aplicables a la esfera nacional, donde la primera se hace partícipe casi
medio siglo después del inicio de nuestro reparto agrario y ello en la aplicación de
leyes relacionadas con el ordenamiento de la propiedad. Por ende, la legislación
de la estructura agraria, la Reforma Agraria y el ordenamiento de la propiedad,
han sido el vivo retrato de una acumulación de reivindicaciones que en México
tienen un profundo arraigo social y cultural.
México, por su extensión territorial, ocupa el lugar decimocuarto en el
mundo y el tercero en biodiversidad, con una superficie de 196.4 millones de
hectáreas. 25 La reforma agraria en México fue la segunda en el mundo –después
de la rusa–, pero la más larga en el tiempo: el reparto de tierras duró 77 años. Hay
que recordar que la Revolución de 1910 fue fundamentalmente una revolución
rural y que la reforma agraria representa uno de los procesos centrales de la
transformación del país durante el siglo XX.
Este proceso ha atravesado por tres etapas, a saber:26
1) Reparto agrario. Durante 77 años se entregaron en usufructo 103.5
millones de hectáreas, más de la mitad del territorio nacional, a 29, 942
núcleos agrarios, de los cuales 27, 664 son ejidos y 2, 278 comunidades,
en beneficio de 3.5 millones de ejidatarios y comuneros.
2) Ordenamiento de la propiedad rural. Inició en 1992 con la reforma al
Artículo 27 Constitucional y con el Programa de Certificación de
Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE).
25
Procuraduría Agraria, Tendencias del Campo Mexicano, México, 2004. 26
Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
42
3) Desarrollo agrario. Tiene como propósito esencial propiciar el relevo
generacional de los sujetos de derecho, el acceso a la tierra por parte de
los jóvenes, e impulsar mayor participación de la mujer en el campo
para contribuir al desarrollo rural integral.
Partiendo de la primera etapa, tras el triunfo de la Revolución, en 1915 se
emite la primera Ley Federal Agraria, estableciendo la obligatoriedad del Estado
de entregar tierra a los campesinos y de restituirla a las comunidades indígenas.
Asimismo, se estipuló la creación de la Comisión Nacional Agraria por cada estado
o territorio de la federación, y de los comités particulares ejecutivos que en cada
entidad federativa se considerasen necesarios. Con esta ley se marca un hito en
la historia de nuestro país, ya que representa el primer antecedente reglamentario
que ampara y posibilita el acceso a la tierra de los desposeídos, se le conoce con
el nombre de la Ley Agraria del 6 de enero de 1915.
Los postulados de la Ley reformista de 1915, se incorporaron más tarde en
el artículo 27 de la Constitución Mexicana de 1917, que consagra como principio
fundamental el dominio original del Estado sobre las tierras y aguas de la Nación y
la facultad del mismo para regular la distribución y aprovechamiento de tales
recursos, donde además se reconoció la propiedad comunal y la restitución de
tierras a las comunidades que hubiesen sido despojadas.
Desde entonces, el articulo 27 ha sido una de las normativas
constitucionales más controversiales pero a la vez mas indispensables para la
sociedad mexicana del siglo XX y ahora en siglo XXI. Los regímenes de propiedad
existente según el artículo 27 constitucional son los siguientes:27
Ejido. Constituido a partir de una acción agraria de dotación de tierras,
ampliación, restitución o creación de nuevo centro de población, derivado
de la Revolución mexicana de 1910. Funciona como sociedad propietaria
con un órgano de decisión que es la asamblea, de representación, el
27 Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
43
comisariado, y de control, el consejo de vigilancia. Sus integrantes se
denominan ejidatarios.
Comunidad. Creada a partir de una acción agraria de reconocimiento y
titulación de bienes comunales o restitución de tierras, fundamentada en
títulos virreinales o posesión ancestral. Funciona de la misma forma que el
ejido, con asamblea, representantes y órgano de vigilancia. Sus integrantes
se denominan comuneros.
El ejido y la comunidad están sujetos a la jurisdicción federal y en conjunto,
se conocen como núcleos agrarios y/o propiedad social.
Colonias agrícolas y ganaderas. Régimen de tenencia de la tierra híbrida,
su forma de organización es similar a la del ejido y la comunidad; sin
embargo, la enajenación de derechos se realiza conforme a las reglas de la
pequeña propiedad.
Terrenos nacionales. Baldíos deslindados y medidos, declarados como
nacionales, que pueden ser titulados a favor de particulares mediante la
enajenación onerosa, convirtiéndose en propiedad privada.
Pequeña propiedad. Régimen de propiedad privada que se adquiere por
herencia o compra-venta. Los límites permitidos son 100 hectáreas de riego
o su equivalente en otras calidades. Se rige por el derecho común.
Como se observa en la grafica 1, la estructura agraria en México comprende
principalmente cuatro formas de tenencia de la tierra, de las cuales, la propiedad
social es la que cuenta con mayor superficie nacional, le sigue la propiedad
privada, terrenos nacionales y por último las Colonias Agrícolas y Ganaderas.
44
GRÁFICA 1
Es decir, más de la mitad del territorio nacional comprende la propiedad
social que engloba a ejidos y a comunidades, siendo los ejidos la figura colectiva
de mayor peso para el país. Es por esta razón que la mayoría de las políticas y
programas vinculados a la propiedad están destinadas a emprender acciones a la
propiedad social ya que es la figura de usufructo de la tierra que engloba la mayor
cantidad de personas pobres del país y abarca casi la totalidad de las zonas
rurales. Sin embargo, es posible que conforme vayan pasando los años la
propiedad social vaya disminuyendo y la propiedad privada aumentando.
Durante el reparto agrario, que se llevó a cabo desde 1915 a 1992, la
Secretaria de la Reforma Agraria parte del reconocimiento de estos tres periodos,
mismos que han sido resumidos en la tabla 3. 28
28
Secretaría de la Reforma Agraria, La Transformación Agraria. Origen, evolución, retos, testimonios, México, 1997.
45
TABLA 3 RESUMEN COMPARTIVO ENTRE LOS TRES PERÍODOS DE REFORMA AGRARIA EN MÉXICO
PERIODO SUCESOS
1915 A 1945
El objetivo central fue el reparto de la tierra; la redistribución de la propiedad cumplía con funciones de justicia evidentes, en condiciones en las que el país y el Estado tenían opciones limitadas para promover el desarrollo social. El efecto del reparto se expresó como un incremento constante de la superficie cultivada y un crecimiento positivo del Producto Interno Bruto Agropecuario, por encima del incremento demográfico hasta 1965. El reparto como instrumento para redistribuir la tierra cumplió con sus propósitos básicos hacia 1945. Desde esa fecha la entrega de tierras se realizó en regiones y a grupos particulares. Sin embargo, la política agraria como factor de estabilidad mantuvo su importancia en un país predominantemente agrario.
1945 A 1970
El reparto de la tierra incidió en regiones y grupos sociales específicos, vinculado a las grandes obras de irrigación y la apertura de regiones aisladas. Fue un instrumento de ampliación de la frontera agrícola y la colonización para la redistribución de la población en el territorio nacional.
1970 A 1992
Bajo el concepto de Reforma Agraria Integral a cargo de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), los programas de desarrollo fueron prioritarios sobre el reparto; la población rural ya no era mayoritaria; en números absolutos permanece estable desde entonces y desciende como proporción del total nacional; se entregaron tierras con poco efecto redistributivo pero con alto impacto político. En este periodo la producción agropecuaria fue afectada por una crisis estructural que se venía arrastrando desde 1965. Se intentó el colectivismo como la forma deseable para el manejo de la propiedad social; al no conseguir sus objetivos, tampoco tuvo continuidad. Estas transformaciones no lograron revertir el deterioro en el sector agropecuario, y la inversión pública, que era la única que se dirigía al campo, no pudo compensar la descapitalización rural generalizada. En este largo proceso de reparto se crearon relaciones muy complejas entre las instituciones del gobierno y los ejidatarios y comuneros. Las instituciones buscaban ejercer el control de la propiedad social y de sus integrantes; sustituían la representación directa de los campesinos. El sistema gubernamental propició autoritarismo y burocratismo que se tradujo en dirección y control de los campesinos, para su participación en los procesos políticos. Los instrumentos complementarios de subsidio, promoción y desarrollo también resultaron afectados por el paternalismo, creando redes de intereses y relaciones que limitaron su capacidad de incidir sobre rezagos y pobreza.
Fuente: Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
Como refleja la tabla anterior, desde la culminación de la revolución
mexicana hasta 1992 se realizó el reparto agrario mexicano y con ello se
constituyó la reforma agraria, la cual es sin duda pieza fundamental para el
desarrollo social, económico y político de nuestra nación, a pesar de que el reparto
agrario no ha resuelto el problema de la desigualdad social y la pobreza, lo que
evidencia los límites del modelo de desarrollo rural que se impuso en el país
desde entonces. El esquema de usufructo, mediante el cual se entregó la tierra a
ejidatarios y comuneros, les impedía asociarse, rentar o enajenar sus tierras,
obstaculizando aún más las posibilidades para superar el minifundio.
46
Con el fin de cambiar dicho modelo, el titular del Poder Ejecutivo Federal,
después de un proceso de negociación con la mayoría de las organizaciones
campesinas, envió al Congreso de la Unión la Iniciativa de Reforma, la cual fue
aprobada por el Poder Legislativo y promulgada el 6 de enero de 1992.
Los cambios fundamentales fueron:29
b) Canceló el reparto agrario como obligación permanente del Estado.
c) Otorga la propiedad de la tierra a ejidos y comunidades como sociedades
propietarias y, en consecuencia, establece su derecho para definir las
formas de explotación, e incluso adoptar el régimen de pequeña propiedad.
d) Protege la asociación de ejidatarios y comuneros entre sí, con el Estado y
con particulares, permitiendo la intervención de sociedades mercantiles en
actividades agropecuarias, con restricciones en cuanto a su integración y
extensión máxima.
e) Reconoce a la asamblea como órgano supremo del núcleo agrario; y el
comisariado ejidal y el consejo de vigilancia, de autoridades internas se
transformaron en representantes.
f) Crea una nueva institucionalidad agraria: i)Tribunales Agrarios, dotados de
plena autonomía para dictar sus fallos, transfiriéndoles las facultades
jurisdiccionales que tenía el Presidente de la República; ii) Procuraduría
Agraria (PA), como órgano de apoyo a los sujetos agrarios para la defensa
de sus derechos; iii) El RAN se transforma de Dirección General en órgano
desconcentrado; y, iv) La SRA, es responsable de coordinar la política
agraria y los procesos de ordenamiento de la propiedad social, colonias y
terrenos nacionales; además de atender las actividades transitorias
derivadas de la legislación anterior.
g) Protege las tierras de las comunidades indígenas.
29
Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
47
h) Mantiene los límites de la pequeña propiedad, agregando la propiedad
forestal. Sin embargo, sanciona que las mejoras introducidas por los
propietarios no cambiarán sus respectivos límites.
i) Prohíbe el latifundio y establece mecanismos para su fragmentación.
La reforma al Artículo 27 Constitucional pone fin a la primera etapa del
proceso de reforma agraria, la del reparto, para iniciar la segunda, la del
ordenamiento de la propiedad rural. Además como se mencionó anteriormente,
con la reforma al artículo 27 constitucional se crea una nueva organización agraria
con el fin de agilizar y hacer frente a la nueva política agraria. Es así que se
conformó al sector agrario el cual está integrado por Tribunales Agrarios,
Procuraduría Agraria, Registro Agrario Nacional, Secretaria de la Reforma Agraria
(cabeza del sector) y el Fondo Nacional de Fomento Ejidal, los cuales son
descritos a continuación en los siguientes cuadros.
TABLA 4
TRIBUNALES AGRARIOS
Se crearon en 1992 con la reforma al artículo 27. El origen de los tribunales agrarios está contenido en la fracción XIX del Artículo 27 Constitucional. Dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, transfiriéndoles las facultades jurisdiccionales que tenía el Presidente de la República. El Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios fue
publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 13 de mayo de 1992.
El Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica, en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos. Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente. La reforma al Artículo 27 constitucional del 6 de enero de 1992, fue seguida por la promulgación de dos ordenamientos fundamentales: la Ley Agraria y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios
30, ambas publicadas en el Diario Oficial de la Federación
el 26 de febrero de 1992. Mediante la segunda se crearon los Tribunales Agrarios, como órganos federales dotados de plena jurisdicción y anatomía, para dictar sus fallos en materia agraria en todo el territorio nacional. La Ley Agraria fue reformada y adicionada por decreto publicado el 9 de julio de 1993, fecha en que también se publicaron las reformas y adiciones a la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.
30
Debe precisarse que las funciones de los tribunales agrarios, son las de impartir justicia en materia agraria, es decir, son jurisdiccionales y no administrativas; en los artículos 1°, 2°, 9°, 10 y 18 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios se precisa su ámbito competencial.
48
TABLA 5
PROCURADURÍA
AGRARIA Puesto en marcha también en el año de 1996. Encuentra contenido en la Fracción XIX del Artículo 27 Constitucional. El Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, con fecha del 28 de diciembre de 1996
La Procuraduría Agraria es una institución de servicio social de la Administración Pública Federal, dedicada a la defensa de los derechos de los sujetos agrarios, brinda servicios de asesoría jurídica, arbitraje agrario y representación legal, promueve la conciliación de intereses, la regularización de la propiedad rural y el fortalecimiento de la seguridad jurídica en el campo. Fomenta la organización agraria básica para la producción y mejor aprovechamiento de sus tierras y recursos naturales, a través de las acciones que coadyuvan al desarrollo rural sustentable y al bienestar social. Según en el titulo séptimo de la Ley Agraria, el ARTÍCULO 136, la Procuraduría Agraria tiene las siguientes atribuciones: I. Coadyuvar y en su caso representar a las personas a que se refiere el artículo anterior, en asuntos y ante autoridades agrarias; II. Asesorar sobre las consultas jurídicas planteadas por las personas a que se refiere el artículo anterior en sus relaciones con terceros que tengan que ver con la aplicación de esta ley; III. Promover y procurar la conciliación de intereses entre las personas a que se refiere el artículo anterior, en casos controvertidos que se relacionen con la normatividad agraria; IV. Prevenir y denunciar ante la autoridad competente, la violación de las leyes agrarias, para hacer respetar el derecho de sus asistidos e instar a las autoridades agrarias a la realización de funciones a su cargo y emitir las recomendaciones que considere pertinentes; V. Estudiar y proponer medidas encaminadas a fortalecer la seguridad jurídica en el campo; VI. Denunciar el incumplimiento de las obligaciones o responsabilidades de los funcionarios agrarios o de los empleados de la administración de justicia agraria; VII. Ejercer, con el auxilio y participación de las autoridades locales, las funciones de inspección y vigilancia encaminadas a defender los derechos de sus asistidos; VIII. Investigar y denunciar los casos en los que se presuma la existencia de prácticas de acaparamiento o concentración de tierras, en extensiones mayores a las permitidas legalmente; IX. Asesorar y representar, en su caso, a las personas a que se refiere el artículo anterior en sus trámites y gestiones para obtener la regularización y titulación de sus derechos agrarios, ante las autoridades administrativas o judiciales que corresponda; X. Denunciar ante el Ministerio Público o ante las autoridades correspondientes, los hechos que lleguen a su conocimiento y que puedan ser constitutivos de delito o que puedan constituir infracciones o faltas administrativas en la materia, así como atender las denuncias sobre las irregularidades en que, en su caso, incurra el comisariado ejidal y que le deberá presentar el comité de vigilancia; y XI. Las demás que esta ley, sus reglamentos y otras leyes le señalen.
49
TABLA 6
REGISTRO
AGRARIO NACIONAL
En 1928 se publicó el primer reglamento del Registro Agrario, que se reformó y adecuó en varias oportunidades. Con las modificaciones constitucionales de 1992 y la publicación del Reglamento Interior del RAN en agosto del mismo año y del Reglamento Interior de la SRA en 1995, el Registro Agrario Nacional se fortalece al elevarse de rango y convertirse en órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, con autonomía técnica, administrativa y presupuestal, y constituirse en el brazo técnico del Sector Agrario. El último Reglamento Interior del RAN, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el 9 de abril de 1997.
Entre sus principales atribuciones figuran las siguientes:
Garantizar el carácter público de la información que tiene en su poder y proporcionarla a quien lo solicite.
Coadyuvar en la impartición de justicia mediante la expedición de constancias sobre las inscripciones que forman parte de su protocolo, las que harán prueba plena en los juicios correspondientes.
Prestar asistencia técnica a los ejidos y comunidades que quieran llevar a cabo la delimitación de sus tierras, así como para el fraccionamiento y enajenación de superficies que rebasen los límites establecidos para la pequeña propiedad.
Llevar el registro y control de la tenencia de la tierra ejidal y comunal.
Un servicio que demanda en gran medida los esfuerzos de la institución es el de la inscripción de las actas de las asambleas de delimitación, destino y asignación de las tierras ejidales, la emisión de los certificados de derechos parcelarios y de uso común y de títulos de propiedad de solares urbanos, así como el registro de planos y la actualización de la información correspondiente, en el marco de los trabajos del Procede.
Asimismo, al RAN le corresponde realizar la inscripción de los siguientes asuntos:
Las resoluciones judiciales o administrativas que reconozcan, creen, modifiquen o extingan derechos ejidales o comunales.
Los certificados y títulos que amparen derechos sobre solares, tierras de uso común y parcelas.
Los títulos primordiales de las comunidades.
Los planos de delimitación de las tierras de ejidos certificados por el Procede.
Los planos y documentos del catastro y censo rurales.
Los documentos relativos a sociedades mercantiles propietarias de tierra.
Los decretos de expropiación de terrenos ejidales y comunales.
Los terrenos nacionales y los baldíos.
TABLA 7
SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA
El 30 de marzo de 1998 se publicó el nuevo Reglamento interior de la Secretaría, que adecua su estructura, funciones y atribuciones al marco jurídico actual.
La Secretaría de la Reforma Agraria se encarga de proporcionar certeza jurídica en la tenencia de la tierra a la población objetivo, a través del impulso al ordenamiento territorial y la regularización de la propiedad rural, así como elaborar políticas públicas que fomenten el acceso a la justicia y el desarrollo agrario integral. Sus funciones sustantivas se orientan al ordenamiento de la propiedad rural, en las siguientes vertientes:
La conclusión del rezago agrario.
La culminación de las tareas jurídicas y administrativas derivadas de la aplicación de la Ley Federal de Reforma Agraria.
La regularización de los predios que grupos campesinos tienen en posesión precaria.
El deslinde y medición de terrenos baldíos, así como la declaratoria y en su caso enajenación de terrenos nacionales.
Sustanciar y tramitar la expropiación de tierras ejidales y comunales.
Conocer la acumulación de tierras ejidales por encima de los límites que señala la ley y ordenar a su poseedor enajenar los excedentes.
Como autoridad en materia agraria, dar seguimiento y atender los
50
juicios y amparos hasta su culminación; mantener comunicación constante con los dirigentes de las organizaciones campesinas locales, regionales y nacionales, a fin de canalizar las demandas, y realizar las labores de coordinación de las entidades del Sector agrario.
TABLA 8
FONDO NACIONAL DE FOMENTO EJIDAL
Funge como fideicomiso público auxiliar del Poder Ejecutivo Federal de conformidad a las disposiciones contenidas en los artículos 11, 94, 95, 97 y demás relativos de la Ley Agraria y de su Reglamento en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, agrupado dentro del sector coordinado por la Secretaría de la Reforma Agraria, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 3º fracción III, 47 y 49 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Cuenta con los siguientes objetivos:
Administrar los fondos comunes ejidales y comunales que determinen las asambleas de los núcleos agrarios.
Ejercitar, en su caso, la acción de reversión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados con el objeto de que opere la incorporación de éstos a su patrimonio, de los terrenos revertidos o de las cantidades de dinero con motivo de la celebración de convenios judiciales o extrajudiciales.
Promover la captación de los bienes y recursos que integrarán el patrimonio del Fideicomiso, que se destinarán para coadyuvar a la promoción del desarrollo del sector rural a través del fomento a las actividades productivas, a fin de lograr el mejoramiento de las condiciones de producción y apoyar acciones sociales en beneficio de los campesinos.
Brindar asesoría gratuita a los ejidos y comunidades, así como a los campesinos en general que así lo soliciten, para coadyuvar a la protección de la vida en comunidad, propiciando su desarrollo y mejorando sus posibilidades para atender y satisfacer las demandas de sus integrantes.
Apoyar financieramente las actividades agropecuarias, industriales y de servicios en ejidos y comunidades.
Cuenta con los siguientes programas: Retiro de Fondos Comunes, Mujeres Indígenas Campesinas, Jóvenes Campesinos, entre otros programas y servicios.
Como se puede observar, los órganos principales de la estructura agraria
son los antes mencionados, los cuales son de carácter federal y están sujetos a
normativas federales aplicables en toda la republica. Siendo que su marco legal
agrario es la Ley agraria, la cual es reglamentaria del artículo 27 Constitucional en
materia agraria y de observancia general en toda la República. Con la
implementación del nuevo sistema agrario a partir de la reforma en 1992 al artículo
27 se teje una nueva dinámica interinstitucional en el país en los tres niveles de
gobierno. La Ley Agraria al referirse a ejercicios de los derechos de propiedad se
ajustará a lo dispuesto en la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y demás leyes aplicables tal y
como se muestra en la gráfica 2.
51
GRAFICA 2
Ahora bien, la política agraria del estado mexicano a partir de la reforma
constitucional al artículo 27 se ha orientado en tres vertientes, con ello, han sido
tres las líneas de acción a emprender por medio de políticas y programas:
a) La solución de conflictos agrarios, en algunos casos ancestrales, derivados
generalmente del reparto agrario.
El Ejecutivo Federal promoverá la coordinación de acciones con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, en el ámbito de sus correspondientes atribuciones, para la debida aplicación de esta ley. Además, el ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley en lo relacionado con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y demás leyes aplicables.
LEY AGRARIA
Decreto expedido el 23 de febrero de 1992 por Carlos Salinas de Gortari, Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el 26 de febrero de 1992. Reformada y adicionada mediante Decreto de fecha 7 de julio de 1993, publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 9 de julio de 1993.
Ley general de Asentamientos Humanos menciona en su artículo 1º que: Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y tienen por objeto: I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, y IV. Determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos.
Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente: su artículo 1º menciona: Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para: I.- Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar; II.- Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación; III.- La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; IV.- La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas; V.- El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas; VI.- La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo; VII.- Garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente; VIII.- El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX - G de la Constitución; IX.- El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental, y X.- El establecimiento de medidas de control y de seguridad para garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de las disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición de las sanciones administrativas y penales que correspondan. En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en otras leyes relacionadas con las materias que regula este ordenamiento.
52
b) El ordenamiento de la propiedad rural para alcanzar la certeza jurídica en
los derechos de propiedad.
c) El impulso al desarrollo agrario que promueve el relevo generacional de los
titulares de derechos y la incorporación de los grupos sin tierra y las
mujeres a las actividades productivas.
Para el cumplimiento de la primera vertiente que trata de la solución de
conflictos agrarios se han implementado hasta ahora cuatro programas.31 El
primero ellos, los Acuerdos Agrarios, el cual recabó toda la información referente a
los conflictos e irregularidades de propiedad existentes en toda la republica,
siendo estos principalmente asuntos en trámite administrativo o ante órgano
jurisdiccional, posesiones irregulares y peticiones de tierras, concluidas con
acuerdo de archivo o improcedencia tal y como lo muestra la siguiente tabla.
TABLA 9
LOS ACUERDOS AGRARIOS (AA)
Fueron suscritos, por el Gobierno Federal con las organizaciones campesinas para atender asuntos derivados del reparto y cerrar la demanda de tierras. Además, para legitimar social y políticamente la conclusión del rezago agrario, conformado por todas las solicitudes de tierras que se encontraban en trámite en el momento de la reforma constitucional. En estos AA también subyace la necesidad de la transformación de las organizaciones en agentes promotores del desarrollo rural, para dejar atrás su objetivo original de la lucha por la tierra.
En agosto de 1997 la SRA concluyó, para su resolución definitiva, la remisión de 11, 367 expedientes de solicitudes de tierras a los Tribunales Agrarios.
32
De 1996 a 1998 se firmaron AA con 34 organizaciones llamadas nacionales así como con 3 grupos. En el estado de Chiapas también se suscribieron acuerdos con 59 organizaciones y 130 grupos. Los AA incluyeron compromisos en cuatro tipos de asuntos: a) Asuntos en trámite administrativo o ante órgano jurisdiccional. El
convenio incluyó atenderlos en términos de ley, conforme a los procedimientos establecidos.
b) Posesiones irregulares. El acuerdo fue regularizar las
posesiones siempre y cuando fueran anteriores a 1990, se acreditará la interposición de denuncias penales y el compromiso de no invadir otras superficies. Generalmente su atención derivó en compra de tierras.
c) Peticiones de tierras, concluidas con acuerdo de archivo o improcedencia. El acuerdo fue darlos por concluidos jurídicamente y sustituir la solicitud de tierra por proyecto productivo, creando el Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos para grupos sin tierra (FAPPA).
d) Asuntos concluidos. Los considerados por ambas partes como definitivamente concluidos, sin necesidad de realizar ninguna acción.
El universo de asuntos comprometidos fue de 6, 145. De 1996 a 2006 se han atendido 6, 101 asuntos, restando 44 en trámite, que representan sólo el 0.8% del total. Estos casos no han concluido
31
Todas las cifras y resultados de los programas son tomados en base a los años que van de 1992 a 2006. Algunos de los programas ya no están vigentes por lo cual se hace énfasis en mencionar que se analizan los primeros 14 años de la Reforma en 1992. 32
Diario Oficial de la Federación. Informe de conclusión del rezago agrario en el ámbito del ejecutivo federal, México, 27 de agosto de 1997.
53
por encontrarse en trámite ante los órganos jurisdiccionales, o la situación jurídica de los predios ha impedido su regularización. Acuerdos Agrarios en el Estado de Chiapas En el estado de Chiapas se suscribieron AA específicos derivados del movimiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) de 1994, que generó efectos nocivos por grupos que iniciaron un conjunto de invasiones masivas, principalmente en los municipios de Las Margaritas, Ocosingo y Altamirano de ese Estado. El Gobierno Federal pactó con las organizaciones campesinas la revisión de sus demandas y la compra de otros terrenos, en el supuesto de acreditarse solicitudes negativas de tierra. Por su parte, dichas organizaciones se comprometieron a la desocupación de los predios. La firma de los AA implicaba la adquisición de 4 hectáreas por persona hasta por un valor de 5, 000.00 pesos cada una. Para la operación del programa se crearon dos fondos denominados Fondo 95 y ProChiapas. La tierra se entregó en usufructo mediante el esquema de fideicomiso inmobiliario, con un vencimiento a 10 años. De 1995 a la fecha se adquirieron 216, 084 hectáreas en favor de 58, 983 familias chiapanecas, articuladas en 1, 176 grupos campesinos. El hecho de haber entregado las tierras a través de la figura del fideicomiso no fue el mejor mecanismo, ya que los beneficiarios tuvieron el carácter de usufructurarios. Se estima que el 40% abandonó las tierras y llegaron nuevos poseedores. Para otorgar seguridad jurídica a las posesiones, de 2001 a 2004 se instrumentó el Programa de Regularización de la Propiedad Fideicomitida. El programa concluyó con la creación de 898 ejidos, 36 incorporaciones de tierras a ejidos ya constituidos y 109 casos optaron por la copropiedad. En los otros 122 asuntos restantes, no hubo condiciones para su escrituración.
Nota: Corresponde a la SRA atender los AA, para los cuales se programó su cierre en la Administración del Presidente Vicente Fox Quesada (noviembre de 2006). A la fecha se han suscrito los finiquitos de los AA con los 3 grupos mencionados y con 33 de las 34 organizaciones firmantes.
Otro programa implementado para hacerle frente a los conflictos agrarios
fue el Acuerdo Nacional para el Campo el cual fue promovido y ejecutado por el
gobierno del entonces Vicente Fox. En dicho programa se trató de llegar a
acuerdos entre grupos sociales, organizaciones privadas y el gobierno para frenar
el rezago del campo mexicano. Sin embargo fue poco su impacto, ya que después
de los tres años restantes de ese periodo de gobierno no se siguió con la
aplicación de este programa.
54
TABLA 10
ACUERDO NACIONAL PARA EL CAMPO (2003-2006)
El Acuerdo Nacional para el Campo (ANC) es consecuencia de la necesidad de establecer condiciones de diálogo entre organizaciones sociales y de productores privados y el Gobierno Federal, para convenir políticas integrales de atención al campo.
Durante 2003 se inició un movimiento promovido por las organizaciones campesinas, bajo el argumento de que el campo atravesaba por una crisis estructural. Demandaron la revisión del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y de las políticas para el desarrollo rural, y un presupuesto multianual para el campo. El movimiento concluyó con la firma del ANC, el 28 de abril de 2003, entre el Poder Ejecutivo Federal, las organizaciones campesinas y de productores privados, los gobiernos estatales y las dos cámaras del Poder Legislativo. El ANC representa un marco para definir y procesar las demandas de las organizaciones, con compromisos y mecanismos puntuales de seguimiento. Modifica la relación de verticalidad, que antes se caracterizaba por las relaciones corporativas entre el gobierno y la sociedad. El ANC fue conformado por 282 numerales y participan 12 dependencias del Ejecutivo Federal. Comprende los siguientes rubros: I) Desarrollo Económico; II) Medio Ambiente y Biodiversidad; III) Desarrollo Social; IV) Presupuesto y Financiamiento; V) Sistema Productivo; VI) Seguridad Alimentaria y Comercio; VII) Ordenamiento de la Propiedad Rural; y, VIII) Gobernación. En el ANC, la SRA asumió compromisos en 19 numerales, que incluyen los temas de ordenamiento de la propiedad rural, solución de conflictos, desarrollo agrario y reformas al marco jurídico secundario. En materia de solución de conflictos, se asumió el compromiso de aplicar 300 millones de pesos para atender controversias a través de la conciliación. El cumplimiento de este apartado se ha dado con la adquisición de tierras invadidas por grupos campesinos, con antigüedad al año 2000. Se encontró al final con nuevas invasiones, cuyo desalojo generaría conflictos sociales. Por única vez, se optó, por su regularización, siempre y cuando se acreditará la ocupación real.
Los programas de Atención a Focos Rojos y el de Atención a Focos
Amarillos han sido de gran ayuda para localizar, estratificar y resolver los
conflictos agrarios. El primero de ellos concentrando su misión en aquellos
conflictos con mayor impacto y el segundo a los conflictos de menor gravedad, tal
y como se muestran a continuación.
55
TABLA 11
PROGRAMA DE ATENCIÓN A FOCOS ROJOS (PAFR)
33
Inició en el año 2003 la SRA con el objetivo de resolver conflictos que tienen como causa principal la disputa por la posesión de tierras. Se caracterizan por su larga duración, en promedio 40 años; han derivado en hechos violentos, afectan el medio ambiente, limitan el desarrollo y amenazan el tejido social.
Los Focos Rojos (FR) se originan generalmente en el proceso de reparto agrario; en ocasiones se entregó la misma tierra a dos o más grupos; las imprecisiones en los trabajos de medición y la corrupción contribuyeron al surgimiento de controversias por la tierra. Se identificaron hasta 2006 14 FR en el país. Cada uno de estos puede comprender desde un asunto, como es el caso de la Tribu Yaqui en Sonora, hasta 183 asuntos en la Comunidad Zona Lacandona en Chiapas. En síntesis, los 14 FR involucran 288 conflictos. De los 14 FR, 8 se localizan en los cuatro estados con menor desarrollo: Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Veracruz; también están ubicados en 26 microrregiones de alta y muy alta marginación. Un gran número de los asuntos se ubica en tierras comunales y municipios con alta población indígena de 18 grupos étnicos. Para la aplicación del Programa se crearon Grupos de Atención Especial (GAE), que revisan la situación agraria, jurídica, social, económica y política de cada FR. Su misión es alcanzar acuerdos a través del diálogo y la negociación. Se instalan dentro de las zonas en conflicto a fin de mantener contacto directo y constante con las partes afectadas, ya que su única meta es lograr la solución del conflicto.
El proceso de negociación para la atención de los Focos Rojos y Amarillos
tiene varias etapas: diagnóstico, sensibilización, instalación de las mesas de
negociación, presentación de la oferta institucional, firma del convenio, ratificación
ante los órganos jurisdiccionales y su ejecución.
TABLA 12
PROGRAMA DE ATENCIÓN A FOCOS AMARILLOS (FA)
Estos conflictos son anteriores a 1992; involucran derechos colectivos que de no ser atendidos pueden convertirse en rojos. En las entidades donde se concentra un número significativo de FA, se instala un GAE, como en el estado de Guerrero, que junto con Chiapas, Michoacán y Oaxaca conforman la región de los estados con mayor conflictividad agraria. Cuando los FA son hechos aislados los atiende la Delegación Estatal de la SRA.
33
En un censo que se realizó en 1992 de 1745 conflictos agrarios, al cierre del 30 de noviembre de 2010 se llevaban resueltos 1418, y de los 327 restantes, 17 son focos rojos. Es decir, de 1996 a la fecha se han sumado tres focos rojos. Los cuales son los siguientes: 1.Santa María Peñoles-Santiago Tlazoyaltepec, 2. Santa Cruz Ocotal-Santa Cruz Condoy, Chalcatongo de Hidalgo-Santo Domingo Ixcatlán, 4. Cuilapan de Guerrero-San Pablo Cuatro Venados, 5.San Juan Mixtepec-Santo Domingo Yosoñama, 6. San Sebastián Nopalera-Zimatlán Lázaro de Cárdenas, 7. Santa Catarina Yosonotú-Santa Lucía Monteverde, 8. Santa María Zaniza-Santiago Amoltepec, 9. Santa Cruz Zenzontepec-Santiago Amoltepec,10. San Pedro y San Pablo Tequixtepec-San Miguel Ixitlán,11. San Miguel Quezaltepec-San Juan Cotzocón, 12. San Juan Teitipac-Santa Cecilia Jalietza, 13. San Estaban Amatlán-Sitio El Palmar-San Luis Amatlán, 14. San Pablo Huitzo-Santiago Tenango,15. San Miguel Tecomatlán-San Francisco Jaltepetongo, 16. San Mateo del Mar-Santa María del Mar, 17. San Francisco del Mar-San Francisco Ixhuatán. (SRA 2010)
56
Aguascalientes,
Colima, Tlaxcala.3
Sin
riesgo
Baja California, Baja
California Sur,
Campeche, Distrito
Federal, Querétaro,
Nuevo León, Yucatán.
7Bajo
Guanajuato, Coahuila,
Morelos, Nayarit,
Estado de México,
Tamaulipas, Jalisco
Chihuahua, Puebla,
Hidalgo, Sonora, San
Luis Potosí, Veracruz,
Durango, Quintana
Roo, Tabasco,
Sinaloa, Zacatecas.
18Medio
Oaxaca, Guerrero,
Chiapas, Michoacán4Alto
Entidades Federativas
Número
de
Entidades
Nivel
de
Riesgo
Aguascalientes,
Colima, Tlaxcala.3
Sin
riesgo
Baja California, Baja
California Sur,
Campeche, Distrito
Federal, Querétaro,
Nuevo León, Yucatán.
7Bajo
Guanajuato, Coahuila,
Morelos, Nayarit,
Estado de México,
Tamaulipas, Jalisco
Chihuahua, Puebla,
Hidalgo, Sonora, San
Luis Potosí, Veracruz,
Durango, Quintana
Roo, Tabasco,
Sinaloa, Zacatecas.
18Medio
Oaxaca, Guerrero,
Chiapas, Michoacán4Alto
Entidades Federativas
Número
de
Entidades
Nivel
de
Riesgo
Mapa de riesgos en materia agraria
Sin riesgo
Bajo
Medio
Alto
Fuente: Secretaría de la Reforma Agraria, 2005.
En la gráfica 3 se pueden observar los estados del país que cuentan con
riesgos en materia agraria, en donde más del 50% de ellos cuentan con riesgos
con nivel medio, sólo cuatro estados con un riesgo alto los cuales se encuentran
dentro de la zona sur del país. Siete estados entre ellos el nuestro cuentan con
riegos de bajo nivel; Aguascalientes, Colima y Tlaxcala son los únicos estados que
se encuentran ausentes de riesgos agrarios. GRÁFICA 3
La solución de los conflictos agrarios, en sus diferentes tipologías: Acuerdo
Agrarios, Acuerdo Nacional para el Campo, Focos Rojos y Focos Amarillos,
constituye una prioridad para la gobernabilidad en el campo. Su conclusión es
necesaria para restituir la paz social, contribuir a la certificación de los derechos de
propiedad social y conformar una base de certeza jurídica para el desarrollo rural.
Sin embargo, hoy nos encontramos a 8 años de distancia desde la aplicación de
estos programas, a excepción del Acuerdo Nacional para el campo el cual culminó
en 2006, después de lo cual no se ha firmado ningún otro acuerdo de este tipo.
57
El camino ha sido lento y con ello también el avance para solucionar los
conflictos agrarios. En la actualidad existen instancias gubernamentales
encargadas de atender este factor imprescindible para la seguridad en la tenencia,
el desarrollo sustentable y el acceso a la tierra de los mexicanos. Si, en una
balanza ponemos el número de instituciones encargadas de los conflictos agrarios
de hace dos décadas, y el número de dependencias actuales, es indudable el gran
avance que se ha logrado en este aspecto.34 No obstante este incremento en la
estructura institucional no ha sido suficiente para implementar mecanismos que
aceleren la solución de los conflictos y que al mismo tiempo sirvan como modelos
para recortar en tiempo y forma la atención de los que sin duda se presentarán en
el futuro.
Respecto a la segunda vertiente que tiene como eje el ordenamiento de la
propiedad rural, se han llevado a cabo cuatro programas: PROCEDE, HEREDA,
FANAR y la Modernización del Catastro Rural.
El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares
(PROCEDE)35 ha sido el programa más trascendente de este período, toda vez
que su realización ha implicado una gran movilización nacional. En el PROCEDE, ,
no solo participó el sector agrario, sino que se incorporó el Instituto Nacional de
34
Durante los 77 años de reparto agrario las políticas públicas aplicadas en la cuestión agraria y las consecuentes adecuaciones a la legislación en la materia obedecieron a la evolución político-social que sufrió el país, teniendo como eje dos ideas centrales: la primera, donde el Estado debía proteger los intereses de los campesinos como un medio para garantizar la estabilidad social, y la segunda, que dicha protección o tutelaje debería tener el carácter de temporal. Para ello contaban con una estructura interinstitucional acotada ya que al ser el estado propietario de las tierras eran menores las acciones emprendidas por terceros. A partir de las reformas al Artículo 27 constitucional en 1992, y de la consecuente regularización de la propiedad social, la particularidad que asume el comportamiento de los sujetos sociales, en su relación con la tierra, es la del ejercicio de sus derechos como titulares de los mismos respecto a tierras parceladas, solares o del acceso a las tierras de uso común, pudiendo con esto generar controversias que en ocasiones devienen conflictos sociales. Para ello se tuvo que implementar nuevos actores que hicieran frente a los nuevos retos propiciados por la regularización y por los planes de desarrollo rural. El Sector Agrario ha sido ejemplo de ello. 35
El PROCEDE es voluntario y gratuito y se realiza bajo la premisa de estricto respeto a la voluntad de los núcleos agrarios. Su operación se sustenta en la organización y participación activa de los ejidatarios y comuneros, a través de sus asambleas. Para garantizar la legalidad de las asambleas, asiste un representante de la PA y un Fedatario Público. En ellas, los ejidatarios deciden libremente la delimitación, destino y asignación de sus tierras. (RAN 1993)
58
Estadística, Geografía e Informática (INEGI) que estuvo presente durante los 13
años de ejecución del programa (1993-2006).
La magnitud de la propiedad social y su complejidad por ser un régimen de
propiedad colectivo, hizo que la regularización fuera una de las prioridades para el
Estado mexicano. Por ello, en 1993 se instrumentó el PROCEDE con el objetivo
de dar certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra a través de la entrega de
certificados parcelarios, certificados de derechos de uso común y títulos de solares
a favor de los individuos que integran los núcleos agrarios, que así lo hubiesen
aprobado y solicitado. En dicho programa son diversas las actividades que
realizan cada una de las instituciones participes, tal y como se muestra en la tabla
13.
TABLA 13
PROCEDE El programa se realiza conforme a su
Procedimiento General Operativo (PGO), que incluye 10 etapas y 49
actividades, con una duración promedio de 290 días, en las que participan la
SRA, la PA, el RAN, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), mientras que los
gobiernos de los estados y los ayuntamientos participan en tareas de
coordinación y promoción.
El programa se realiza conforme a su Procedimiento General Operativo (PGO), que incluye 10 etapas y 49 actividades, con una duración promedio de 290 días, en las que participan la SRA, la PA, el RAN, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), mientras que los gobiernos de los estados y los ayuntamientos participan en tareas de coordinación y promoción.
La SRA, como cabeza del sector agrario, es responsable de la coordinación del programa, el diseño de las políticas generales y la solución de conflictos de atención especial.
La PA tiene a cargo la organización interna de los núcleos agrarios; la promoción del PROCEDE en ejidos y comunidades; garantiza la observancia de los derechos de los núcleos agrarios así como de sus miembros; la integración de expedientes y el cumplimiento estricto de la legalidad.
EL RAN emite las normas técnicas para la ejecución de los trabajos de medición, inscribe los acuerdos de asamblea y expide los certificados y títulos.
El INEGI tiene a su cargo la realización de los trabajos técnico-operativos conducentes a la identificación, ubicación geográfica, medición de linderos y superficies de tierras ejidales, así como la generación de los productos cartográficos que amparan los resultados de las mediciones.
Como se observa, el PROCEDE tiene una duración de más de nueve
meses por lo que cada una de sus diez etapas se realiza de acuerdo a su
Procedimiento General Operativo. Dicho procedimiento se puede observar en la
siguiente gráfica.
59
GRÁFICA 4
Fuente: Secretaria de la Reforma Agraria, 2005.
El total de núcleos agrarios en todo el país es de 29, 942, la mayoría de
ellos ejidos con 27,664, el 92%, y 2,278 de bienes comunes, el 8%. El PROCEDE
hasta julio de 2006 certificó a 27,746 núcleos agrarios, el 93% del total del país.
Tan sólo 2,156 núcleos agrarios no fueron certificados, el 7%. Del total de núcleos
agrarios del país 6,830 tiene población indígena, de estos, 5,021 han concluido la
regularización de sus tierras por decisión de sus asambleas y con pleno respeto a
sus usos y costumbres.36
Tal y como se se expresa en la gráfica 5, ha sido mínima la cantidad de
núcleos agrarios que no han sido certificados por el PROCEDE. Sin embargo,
traduciendo los núcleos agrarios a hectáreas, es más la proporción no
36 Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
Procedimiento General Operativo,PROCEDE
INICIAINICIA
11
11
Programación
de cobertura
Programación
de cobertura
SRA/PA/INEGI/RAN
SRA/PA/INEGI/RAN
DiagnósticoDiagnóstico
SRA/PA/INEGI/RAN
SRA/PA/INEGI/RAN
Coordinación y
Concertación
Coordinación y
Concertación
SRA/PA/INEGI/RAN
SRA/PA/INEGI/RAN
Asamblea de
Información y
Anuencia
Asamblea de
Información y
Anuencia
PA/INEGIPA/INEGI
Trabajos de la
Comisión
Auxiliar
Trabajos de la
Comisión
Auxiliar
PA/INEGIPA/INEGI
Asamblea de
Informe de la
Comisión
Auxiliar
Asamblea de
Informe de la
Comisión
Auxiliar
PA/INEGIPA/INEGI
Trabajos de medición y
generación de productos
cartográficos
Trabajos de medición y
generación de productos
cartográficos
INEGIINEGI
Asamblea de Delimitación,
Destino y Asignación de
Tierras
Asamblea de Delimitación,
Destino y Asignación de
Tierras
PA/INEGIPA/INEGI
Inscripción de actas y
expedición de certificados y
títulos
Inscripción de actas y
expedición de certificados y
títulos
RANRAN
Entrega de documentos a beneficiarios
Entrega de documentos a beneficiarios
RANRAN
CONCLUYECONCLUYE
1 2 3 4 5
6 7 8 9 10
290 Días.
60
regularizada, ya que el 10% de las 93 millones de hectáreas de propiedad social
no se han regularizado.
GRÁFICA 5
Se estima que alrededor de 2 mil núcleos agrarios, con una superficie
aproximada de 10 millones de hectáreas, no serán regularizados por diversas
causas.
Entre las causas de improcedencia por las cuales algunos núcleos agrarios
no podrán regularizarse se deben a problemas sociales, problemas jurídicos y
problemas técnicos, tal y como se puede apreciar en la gráfica 6.
PROCEDE
Prospectiva de cierre, noviembre 2006
61
GRÁFICA 6
No obstante que el gobierno Federal insiste en declarar que el PROCEDE
ha sido un mecanismo eficaz para contrarrestar la pobreza en el país; para
garantizar la disminución de conflictos por la tenencia de la tierra y propiciar un
mayor crecimiento económico derivado de la privatización de propiedad social37, la
realidad demuestra lo contrario. La baja rentabilidad provocada por la poca
productividad de las tierras en el entorno rural, ha incrementado la pobreza,
provocando con ello un intenso proceso de migración rural-urbana, por todo el
país. En lugar de resolverse, la pobreza solo cambia de lugar.
37
Mediante la adopción de dominio pleno o aportación de tierras de uso común a sociedades mercantiles, sólo un millón 466 mil hectáreas, que representa el 1.4% de la propiedad social, se ha convertido a propiedad privada. En contrapartida se han constituido 1, 276 nuevos ejidos, aportando a la propiedad social 387 mil hectáreas. En síntesis, sólo se ha privatizado el 1% de la propiedad social. El 60% de las tierras desincorporadas han sido requeridas para el crecimiento de las ciudades, por lo que su desincorporación se advierte como necesaria. Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
62
En 2004, y a solicitud de la Auditoría Superior de la Federación, se realizó
una evaluación al sector agrario para medir el impacto del PROCEDE , misma que
arrojó los siguientes resultados:
a) El PROCEDE ha contribuido a mantener la paz social en el campo ya que
reduce la incidencia de conflictos en los núcleos agrarios y propiciar que se
resuelvan a través de la conciliación.
b) Ha creado mejores condiciones para atraer inversión al facilitar las
relaciones contractuales de ejidatarios entre sí, con particulares o con el
Estado. El 9% de las parcelas está sujeto a contratos de aprovechamiento,
que propicia la compactación de tierras para la producción. Corresponde al
sector agrario la tarea de procurar que estos contratos se den en
condiciones de legalidad y equidad para los propietarios de la tierra.
c) Facilita la circulación de los derechos agrarios de forma legal, de acuerdo
con las inscripciones ante el RAN. De 1994 a 2004 el 8% de los derechos
parcelarios se ha enajenado. Antes de 1992 los tratos eran verbales,
actualmente la mayoría se documenta e inscribe, lo que refleja mayor
confianza en las instituciones y los campesinos.
Si bien es cierto que el PROCEDE ha sido un mecanismo adecuado para
disminuir la inseguridad en la tenencia, no ha logrado contrarrestar el bajo índice
productivo; además, de que se han incrementado los conflictos de intensidad
grave y con ellos, se han desatado otros de menor intensidad, debido a que se
han presentado problemas con la data de registros y las delimitaciones de
propiedad.
Para los ejidos y comunidades que no se incorporaron al Programa durante
2006, se creó el Fondo de Apoyo para los Núcleos Agrarios sin Regularizar
(FANAR). Los núcleos agrarios que concluyan la problemática jurídica o interna
que ahora les impide participar en el programa, podrán solicitar el financiamiento
de los trabajos técnicos por el Fondo.
En la siguiente tabla se muestra algunas de las características del FANAR,
el cual entra en operación en el año 2007, un año después del cierre de
PROCEDE.
63
TABLA 14
FONDO DE APOYO PARA NÚCLEOS
AGRARIOS SIN REGULARIZAR
En el año 2007, después de cerrar el PROCEDE, la Secretaria de la Reforma Agraria, la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional (Sector Agrario) crearon un nuevo programa, el ―Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar― (FANAR), con el objetivo de dar continuidad a los trabajos de certificación y titulación, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Agraria y su Reglamento en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares. Lo que quiere decir que el FANAR se realizará con las mismas leyes, reglamentos, objetivos y procedimientos (jurídicos y administrativos) que el PROCEDE, ahora como programa permanente, que se aplicará en los núcleos agrarios donde no aceptaron el PROCEDE.
REGULARIZACIÓN DE TIERRAS A TRAVÉS DE FANAR El Registro Agrario Nacional y la Procuraduría Agraria
ofrecen apoyo para la regularización de tu tierra. Es de manera gratuita, a través del Fondo de Apoyo para
los Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR). El FANAR brinda asesoría legal y asistencia técnica a los
núcleos agrarios que lo soliciten, para que tengas seguridad jurídica y patrimonial, así como certeza documental sobre tus tierras.
ATENCIÓN A NÚCLEOS AGRARIOS • De nueva creación • No regularizados • Certificados parcialmente SOLICITA TU REGISTRO AL FANAR
Si se desea regularizar el núcleo agrario al que se pertenece, se solicita formalmente asistencia técnica y asesoría legal para incluirlo al FANAR.
BENEFICIOS • Seguridad jurídica en la tenencia de la tierra • Seguridad patrimonial para tu familia • Facilita el acceso a programas de apoyo del gobierno
federal • Propicia la inversión en el campo • Aprovechamiento sustentable y ordenado de los recursos
naturales
Otro programa que surge como parte de la tercera etapa, el desarrollo rural, es el
programa de Testamento Agrario, el cual le da continuidad a un programa que
nació en 1999 pero que culminó en 2006, el HEREDA. Mediante este programa se
tiene como objetivo establecer las relaciones de usufructo al pasar los años a
través de la herencia. En el cuadro 15 se ofrece una descripción de dicho
programa.
TABLA 15
PROGRAMA DE TESTAMENTO AGRARIO (HEREDA)
Un instrumento para mantener vigente la seguridad jurídica que se plantea con el PROCEDE, es el programa HEREDA. Nace en 1999 y termina su ejecución en 2006*
Éste tiene como propósito evitar la fragmentación de tierras a través de la herencia, ya que se daban casos en que parcelas de 5 hectáreas se dividían en partes iguales para 5 hijos. Adicionalmente, es preventivo de futuros conflictos en el campo. La falta de designación de sucesores de derechos ejidales o comunales es uno de los factores que generan mayor incertidumbre. El 50% de los asuntos que se desahogan ante los Tribunales Agrarios se refiere a sucesión de derechos, ya sea en la vía de controversia o jurisdicción voluntaria, en las que sólo se solicita el reconocimiento con base en el orden de preferencia que establece la ley. El programa se sustenta en dos acciones innovadoras: I) Habilitar como registrador al personal de la PA, para que acuda directamente a los núcleos agrarios a levantar la lista de sucesores, multiplicando la capacidad operativa; de lo contrario los sujetos de derecho tendrían que acudir a las capitales de los estados a realizar su lista, y II) Concertar con
64
los gobiernos estatales el pago de los derechos registrales por 22 pesos. De conformidad con el marco legal el ejidatario tiene derecho a designar un sucesor, estableciendo el orden de preferencia; en caso contrario, se aplica el orden que establece la ley: el cónyuge, la concubina, los hijos, los ascendientes o cualquier otra persona que dependa económicamente del titular de los derechos agrarios. El HEREDA se ejecuta con la participación de:
a) SRA. Coordina las acciones de colaboración con los gobiernos estatales para que contribuyan con recursos para el pago de derechos y las acciones de difusión entre los sujetos de derecho. b) PA. Realiza la promoción del programa e informa a los sujetos de derecho. c) RAN. Resguarda físicamente las listas de sucesión.
*Ante la culminación de PROCEDE en 2006, termina también HEREDA, el cual ahora funciona con el nombre de TESTAMENTO AGRARIO, que a diferencia de HEREDA, el solicitante tiene que ir ante la RAN y un notario público para que se realice oficialmente el registro de la sucesión.
Para un mejor registro de la propiedad rural en 2006 entra en vigor el programa de
Modernización y Actualización del Catastro Rural; entre algunos de los datos que
tendrán los registros son los de títulos, escrituras, tamaño del predio, información
geográfica, nombre del propietario. En la tabla 16 se observan algunos de los
avances que han sido programados.
TABLA 16
PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN DEL CATASTRO RURAL NACIONAL
Entra en vigor en 2006. El Programa de Modernización y Actualización del Catastro Rural, por una parte, prevé la creación de un Sistema Informático, con los planos digitalizados de todos los predios del campo mexicano. Los datos que se van a acumular con este registro contaran con toda la información detallada de los títulos, las escrituras que avalan cada terreno, el tamaño de los predios, incluso la información geográfica de los mismos.
PROGRAMACION DE AVANCES: Sistema Integral de Modernización Catastral y Registral (SIMCR): Información catastral Del PROCEDE en 17 Estados, en
proceso de actualización. Información Registral contando con 27 trámites y servicios
registrales sistematizados. 10 de los cuales vinculados con catastro. Desarrollo de 4 Módulos para la actualización Catastral y
Registral a Disponer en Delegaciones. Coordinación de Enlace Interinstitucional (CEI): Portal del territorio 2d con funcionalidades de despliegue,
reporte y búsqueda por núcleo agrario interactuando con información de otras entidades públicas federales.
Portal del territorio 3d con despliegue, reporte y búsqueda por parcela, análisis espacial e integración de índices geonaturales.
Portal de la propiedad Rustica Privada para la actualización de datos en colaboración con los Catastros Estatales y Registros Públicos de la Propiedad.
Sistema de Consultas al Archivo General Agrario (SICOAGA):
Visualización digital de los expedientes PROCEDE de todos los Núcleos Agrarios.
65
Partiendo de las tres etapas establecidas por el programa, Sistema Integral de
Modernización Catastral y Registral (SIMCR), Coordinación de Enlace
Interinstitucional (CEI) y el Sistema de Consultas al Archivo General Agrario
(SICOAGA) son distintos los periodos y etapas que cada uno de los estados de la
republica ha experimentado con la aplicación de este programa tal y como lo
muestra la gráfica 7.
GRÁFICA 7
Entidades Federativas en la implementación del Programa de Modernización del Catastro Rural
FUENTE: Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
Cuando se abordó el programa PROCEDE se hacía referencia a la dotación
de títulos de propiedad tanto de uso colectivo, uso individual y títulos de solares
para los ejidatarios y comuneros. Dichos títulos de solares son la parte principal
del fundamento de la Comisión para la Regularización de la tenencia de la tierra
(CORETT). Dicha comisión se encarga de Regularizar los predios en donde
existan Asentamientos Humanos Irregulares, la adquisición o traspaso del suelo,
66
así como reservas territoriales en coordinación con el Sector Público y/o Privado,
dando legalidad y seguridad de la propiedad a sus ocupantes en los ejidos y
comunidades, como se expresa en la tabla 17.
TABLA 17
COMISIÓN PARA LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA
DE LA TIERRA (CORETT) El 26 de febrero de 1999, por decreto Presidencial, se redefinió nuevamente el objeto de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, a efecto de contar con un organismo público que además de promover la vinculación del aprovechamiento de terrenos de origen ejidal y comunal con la política nacional de asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, haga posible la coordinación de estos procesos con los gobiernos de los estados con la participación de sus municipios, y del Distrito Federal, así como la concertación con los sectores social y privado, particularmente de los ejidatarios y comuneros.
Objetivos estratégicos: Regularizar de conformidad con las disposiciones jurídicas
aplicables, la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares ubicados en predios ejidales, comunales y de propiedad federal;
Promover la adquisición y enajenación de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, en coordinación con otras dependencias y entidades federales, con los gobiernos de los estados con la participación de sus municipios y del Distrito Federal, así como en concertación con los sectores social y privado, particularmente con los núcleos agrarios.
En cuanto al objetivo social, los fines que persigue este Organismo, están sintetizados en las siguientes líneas de acción: Frenar el proceso espontáneo de los asentamientos
humanos irregulares a través de la concertación y el diálogo entre la sociedad civil y el Estado.
Agilizar, mediante la descentralización, desconcentración y simplificación administrativa, los trámites que se realizan en el proceso de regularización de la tenencia de la tierra bajo el régimen ejidal, comunal o federal.
Poner énfasis en el quehacer de la CORETT en los niveles de la sociedad de escasos recursos económicos y de necesidades apremiantes.
Participar con los organismos públicos en el mejoramiento de la vivienda y en la legalización de su tenencia.
CORETT actualmente cuenta con dos programas: Apoyo CORETT: Esta acción consiste en ofrecer a los avecindados según su grado de vulnerabilidad, un monto o porcentaje como descuento sobre el costo total de la regularización para que concluyan su proceso. El monto del apoyo se determina en base al resultado del estudio socio económico que se realiza a los avecindados en condiciones de vulnerabilidad. Este apoyo puede aplicar tanto para una contratación por primera vez como para concluir un crédito pendiente de pago, por lo cual CORETT invita a los avecindados acercarse a la Delegación o Modulo en su entidad correspondiente para obtener información específica sobre cada caso. Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH): Es un programa del Gobierno Federal que te apoya hasta con 8 mil pesos para que obtengas la escritura pública o título de propiedad de tu lote si vives en un asentamiento irregular. Apoya a los avecindados que desean regularizar y escriturar su lote o liberar la reserva de dominio. Para participar debes cumplir con unos requisitos muy sencillos y ser aprobado por medio de un estudio socioeconómico.
67
Finalmente, la tercera fase y ultima del proceso de reforma agraria en
México es el desarrollo agrario, enfocado a coadyuvar a mejorar los procesos que
hasta ahora han sido una limitante para el desarrollo en buena medida causa de la
pobreza en México.
En esta última fase de la reforma agraria, se supone que todo está bajo
control y solo faltaría abrir las puertas y desarrollar nuevas estrategias y proyectos
encaminados a modernizar el agro mexicano. El objetivo fundamental de esta
etapa es incorporar a mujeres, jóvenes y adultos mayores a esquemas que
fortalezcan sus capacidades y contribuir al relevo generacional de los sujetos de
derecho ejidal, a través de cuatro programas: Programa de la Mujer en el Sector
Agrario (PROMUSAG), Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras,
Actualización del marco jurídico secundario en materia agraria y fondo para el
Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios (FAPPA).
En la tabla 18 se ha realizado un resumen que contiene las principales
características del PROMUSAG.
TABLA 18
PROGRAMA DE LA MUJER EN EL SECTOR AGRARIO (PROMUSAG)
(DOF: 24/12/2010 Reglas de Operación del Programa de la Mujer en el Sector
Agrario, PROMUSAG)
ANTECEDENTES: En México se registra en las últimas 3 décadas una mayor presencia de la mujer en el campo, que se expresa en su participación como sujeto de derecho agrario, como parte de los órganos de representación y vigilancia de los ejidos, comunidades y de las sociedades económicas. Al inicio de la década de los setenta, había una mujer por cada 100 ejidatarios; para el 2005, uno de cada 5 ejidatarios es mujer. Este fenómeno tiene tres causas fundamentales: i) En 1971 la Ley Federal de Reforma Agraria otorgó a la mujer el derecho pleno para ser ejidataria, antes sólo era posible si era jefe de familia; ii) La herencia como la principal vía de acceso a la tierra para las mujeres, ya sea del padre o del cónyuge; y, iii) Alta emigración masculina. CREACIÓN: El Gobierno Federal estableció en 2002 PROMUSAG, con la finalidad de otorgar apoyos para la implementación de proyectos productivos para la población femenina con derechos agrarios. El PROMUSAG responde a compromisos adquiridos por el Gobierno de México en la "Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación de la Mujer", auspiciada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), vigente a partir del 3 de septiembre de 1981. OBJETIVO Y CONTENIDO: El objetivo general del PROMUSAG es promover la integración económico-productiva de las mujeres campesinas, mediante el apoyo a proyectos productivos social, técnica, económica y financieramente viables, que permitan el aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales, fomentando la
68
generación de la ocupación productiva y una mejora en la calidad de vida de sus familias y de sus comunidades. La promoción del programa tiene cobertura nacional, pero está acotada a comunidades que no excedan de 15, 000 habitantes. Los apoyos se entregan en un 50% a grupos afiliados a las organizaciones firmantes del ANC y el restante a grupos ciudadanos. Los recursos destinados al programa son subsidios federales y se otorgan hasta por 180 mil pesos, divididos en tres conceptos: i) Inversión del proyecto; ii) Elaboración del perfil técnico; y iii) Asistencia técnica para apoyar a un mínimo de tres mujeres y un máximo de 8. El Sistema de Seguimiento de la Situación de la Mujer en México reporta que de cada 10 familias, en 3 de ellas aportan ingresos económicos y en otras 3 constituyen el principal ingreso.
El PROMUSAG mezcla dos condiciones de desventaja que si bien están
relacionadas, tienen causas y soluciones distintas: pobreza y desigualdad de
género. A pesar de que se otorga ayuda económica a las mujeres, el programa no
fue diseñado con enfoque de género y no resuelve ni las causas de la desigualdad
social en general, ni la de género en particular y tampoco, la pobreza, fenómeno
que es más acuciante entre las mujeres. En todo caso, el PROMUSAG ha
significado un simple ajuste operativo. En 2007, la Universidad Autónoma
Metropolitana Xochimilco realizó un estudio sobre el PROMUSAG, de donde se
desprende que de las 661,000 mujeres que potencialmente podía atender el
programa, sólo se atendieron 30,763, esto es 4.65%.
En la tabla 19 se describe algunas de las características del programa
Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras.
69
TABLA 19
PROGRAMA JOVEN EMPRENDEDOR
RURAL Y FONDO DE TIERRAS
(DOF: 23/03/2009 Acuerdo por el que se da a conocer la focalización de los
núcleos agrarios que serán atendidos en el marco del programa joven
emprendedor rural y fondo de tierras en el ejercicio fiscal 2009)
IMPORTANCIA: En el campo mexicano hay dos problemas estructurales que afectan la productividad: i) el minifundio y fraccionamiento de los predios; y, ii) el envejecimiento de los sujetos de derecho, quienes caen en la improductividad por carecer de pensión por retiro. La SRA, puso en marcha en 2004 una política pública que articula la atención a los jóvenes que demandan oportunidades de empleo e ingreso y los adultos mayores. Esta política se traduce en los programas Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras. CONTEXTO: El programa ha despertado el interés de organismos internacionales como la FAO y el Banco Mundial. Este último, aprobó el 25 de julio de 2005, un crédito por 100 millones de dólares al gobierno mexicano, para apoyar el programa en los próximos 4 años. Para la instrumentación se conformó un equipo de trabajo para revisar los alcances del programa en 5 vertientes: i) Mercado de tierras. ii) Impacto socio-ambiental. iii) Impacto en población indígena. iv) Financiamiento y, v) Monitoreo y evaluación.
Para la consolidación del Programa como política de largo plazo, se han
propuesto modificaciones a la Ley Agraria, en las que se plantea entre otras
cosas, la obligación del Estado de promover el relevo generacional38.
El Fondo de Tierras y el Programa Joven Emprendedor Rural son un
vínculo entre el reparto agrario, el ordenamiento de la propiedad y el desarrollo
rural, que pretende que los jóvenes adquieran la tierra de campesinos mayores y
que éstos puedan retirarse con una pensión digna; de tal suerte que los nuevos
tenedores de la tierra puedan tener acceso a la capacitación, al financiamiento, a
la tecnología y la hagan más productiva.39
Sin embargo, hasta ahora han sido insuficientes las acciones emprendidas
por el gobierno federal para emprender lo que ellos llaman ―Joven Emprendedor‖.
Existe un gran número de jóvenes que viven las zonas rurales y quienes son
potenciales para ser cubiertos por el programa, no obstante, este programa ha
38
Iniciativa de reforma a la Ley Agraria aprobada en el Consejo Nacional Consultivo del Sector Agrario, (CONACOSA), en cumplimiento del ANC, que se encuentra en Agenda Legislativa para su aprobación. 39 Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
70
dejado de operar en los últimos años en algunos estados de la republica debido a
insuficiencia en el presupuesto.
En la grafica 8 se muestran los planes y acciones por parte del estado
mexicano para llevar a cabo la política de Fondo de Tierras.
Fondo de tierras: Una política de largo plazo
En México habitan 3.5 millones de titulares de derechos agrarios
20% de ellos (710, 456) tienen más de 65 años de edad
Para lograr el rejuvenecimiento del campo, el Fondo de Tierras necesitaría un
presupuesto total durante 10 años de 355 mil millones de pesos
(aproximadamente 34 millones de de dólares)
Ante la inviabilidad del escenario, se están identificando los criterios bajo los
cuales el programa debe ser focalizado, a fin de convertirlo en una política de
desarrollo rural nacional: GRÁFICA 8
FUENTE: Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
Todavía no se han publicado reportes o escenarios creados por la
operatividad de la Política de Fondos de Tierra, sin embargo, es probable que los
efectos hasta ahora sean mínimos debido a la creciente movibilidad de parte de
los jóvenes del campo a las ciudades.
Uno de los compromisos del ANC fue hacer una revisión al marco jurídico
secundario en materia agraria, además de crear el instrumento jurídico que
Tamaños de superficie a recircular
Calidades y perfiles productivos de la tierra
Focalización geográfica (bajo criterios de migración,
concentración de jóvenes y adultos mayores)
71
recogiera las normas procesales agrarias y el Consejo de la Judicatura Agraria
como órgano de vigilancia y disciplina de los Tribunales Agrarios.
Tras un amplio proceso de consulta y análisis, donde se privilegió la
participación plural de las organizaciones sociales de campesinos y de
productores privados, así como de legisladores, especialistas, académicos y
servidores públicos de los tres órdenes de gobierno y de los tribunales agrarios, un
grupo plural de 6 diputados (2 PAN, 2 PRI, 2 PRD) presentaron a la Cámara de
Diputados un proyecto de reformas y adiciones tanto a la Ley Agraria como a la
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.40
Esta iniciativa, junto con otras presentadas ante el Congreso mexicano, dio
como resultado que el 13 de diciembre de 2005 se aprobara en lo general el
proyecto ―De Ley Federal Agraria‖, la cual no fue aceptada.
TABLA 20
ACTUALIZACIÓN DEL MARCO JURÍDICO SECUNDARIO EN MATERIA
AGRARIA
(NULO AVANCE, PUESTO EN APROBACIÓN 2005)
El proyecto tendría como propósito privilegiar la participación de todos los sectores en la celebración de relaciones contractuales con reglas más claras y en donde los equilibrios jurídicos se logran a partir de eliminar las lagunas legales tras la experiencia de 14 años de vigencia de la Ley Agraria.
La iniciativa procura incentivar la inversión privada sin perder el sentido social; adquiere congruencia con otras disposiciones normativas como la Leyes de Desarrollo Rural Sustentable, de Planeación, de Desarrollo Social, de Desarrollo Urbano, de Aguas Nacionales, de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y de Expropiación. Promueve la protección de los derechos de familia, estimula la reconversión productiva hacia actividades de mayor rentabilidad; contribuye al relevo generacional de los titulares de los derechos agrarios; fomenta la asociación como medio para la formación de unidades productivas; estimula la reestructuración de las unidades de producción, y reorienta el uso del suelo para evitar que se afecten los recursos naturales o el equilibrio ecológico. Estos componentes se advierten como la plataforma necesaria para impulsar el desarrollo rural. En congruencia con lo dispuesto en el Artículo 27 de Constitucional y en el "Convenio 169" de la OIT, se protege la integridad de las tierras, bosques y aguas de los pueblos y comunidades indígenas en ejidos y comunidades. Se faculta a los Tribunales Agrarios para que por la vía de jurisdicción voluntaria, emitan una declaratoria de reconocimiento que proteja la integridad de estas tierras, así como aquellas que representen valores culturales y de identidad en atención a sus usos y costumbres. Adicionalmente, propone la creación de normas procesales específicas a la materia, en un Libro Segundo el ―Juicio Agrario‖. Es importante señalar que la ley vigente prevé el aspecto procesal en 38 artículos, lo que de suyo implica una utilización excesiva de la supletoriedad del Código Federal de
40 Informe Nacional 1992-1995, México. Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Porto Alegre, Río Grande del Sur, Brasil, del 6 al 10 de marzo de 2006.
72
Procedimientos Civiles, que ha derivado en interpretaciones distintas por parte de los órganos jurisdiccionales agrarios. El proyecto está encaminado a proteger el equilibrio procesal de las partes, a ajustar los preceptos de la Constitución, en la Ley Agraria y en las disposiciones aplicables, para lo correcta prosecución del juicio y que las decisiones judiciales estén apegadas a derecho. Además, se obliga a los Magistrados Agrarios a conducir el proceso para alcanzar la legalidad y la igualdad entre las partes, a efecto de resolver con justicia la controversia sometida a su consideración. Reafirma el sentido social al elevar a rango de ley la posibilidad de que los Tribunales Agrarios puedan realizar funciones fuera de su sede, a través de la itinerancia en las regiones o municipios ubicados dentro de su jurisdicción territorial, a fin de acercar la impartición de justicia agraria a los sujetos agrarios. El proceso del juicio agrario previsto en el proyecto se desahogará en una sola audiencia, lo que permite una economía procesal a fin de que la impartición de justicia agraria sea eficaz, eficiente y expedita. El proyecto adquiere congruencia con las corrientes internacionales del derecho, al fortalecer los medios alternativos en la solución de conflictos a través de la conciliación y el arbitraje. Se prevé que las soluciones dadas por estas vías puedan ser elevadas a la categoría de sentencia y proveer su ejecución. AVANCES RELACIONADOS: -Ley Agraria: DOF 26/02/1992 Actualización: DOF 17/04/2008 -Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios: DOF 26/02/1992 DOF 23/01/1998 Actualización: NO
Por último, mencionar el programa Fondo para el Apoyo a Proyectos
Productivos en Núcleos Agrarios (FAPPA) el cual está dirigido a mujeres y
hombres que habitan en núcleos agrarios y que no son titulares de tierras, pero
que tienen el propósito de poner en marcha proyectos productivos para mejorar su
calidad de vida y la de sus familias. Este programa se puso en marcha en 2008 y
ha sido el último que se ha implementado como parte de la tercera fase de
reforma agraria.
Los proyectos productivos pueden ser por ejemplo, de índole ganadera,
textil, ecoturismo, tiendas rurales, producción de alimentos o servicios varios.
A continuación en la tabla 21 se expone algunas características del FAPPA.
73
TABLA 21
FONDO PARA EL APOYO A
PROYECTOS PRODUCTIVOS EN NÚCLEOS AGRARIOS (FAPPA)
Ultima Regla de operación 2010 31/12/2009
ENTORNO DEL PROGRAMA: El FAPPA está acorde con los objetivos del PND y del PSDA debido que sus acciones impulsan la diversificación de las actividades económicas en el medio rural a través de la generación de empresas, generación de empleos, integración de la equidad de género, arraigo de la población en sus comunidades de origen para elevar la calidad de vida de la población. REFERENTE A LA NORMATIVIDAD DEL PROGRAMA: Tanto las ROP como el manual de procedimientos son instrumentos que definen en forma ordenada, lógica, secuencial y detallada los procesos, formatos, políticas y criterios que se deben llevar a cabo para asegurar la correcta operación del Programa. De acuerdo al análisis realizado, se puede afirmar que ambos documentos son específicos y entendibles para cada uno de los actores que intervienen en su operación. La inclusión de los municipios con mayor población indígena es muy baja, ya que el porcentaje de PP apoyados corresponde a un 2.8% del total, es decir, únicamente 41 proyectos. Con base en la muestra, sólo el 12.2% de los beneficiarios entrevistados tiene entre sus integrantes población indígena, lo que refleja una muy baja inclusión de este sector de la población en México. De 1,478 PP apoyados en 2008, 28 proyectos que equivalen al 1.9%, fueron apoyados en 13 municipios de los 125 establecidos por la SEDESOL en la estrategia 100x100, lo que refleja una baja cobertura del Programa en las zonas de alto rezago social, alta marginación y bajo desarrollo humano. En los Estados con mayor intensidad migratoria se apoyaron 573 PP que equivalen al 38.8% del total, de estos, el estado donde fueron apoyados mas proyectos (98 PP) es Hidalgo con una intensidad migratoria de 0.40, la menor de la lista, mientras que en Zacatecas con un grado de intensidad migratoria de 2.58 sólo fueron apoyados 28 PP. Esto refleja que dicho indicador no es tomado mucho en cuenta para la aprobación de los PP. De 2008 a la fecha ha sido mínimo el avance del programa así como sus resultados.
74
3. Agenda Estatal
Como se mencionó anteriormente, los instrumentos, políticas e instituciones
producidas por la Reforma Agraria han sido y son de carácter federal y las
entidades federativas están obligadas a implementarlos sin ser modificados. Las
políticas públicas existentes en Baja California Sur relacionadas con la tenencia de
la tierra han sido reflejo nacional, sin embargo el contexto y los resultados han
sido específicos.
Como antecedentes normativos a nivel estatal se encuentran el artículo 27
constitucional, la Ley Federal Agraria de 1971,que ha sido sustituida por la Ley
Agraria ejecutada en 1992 como parte del proceso de reforma agraria y la cual es
reglamentaria del artículo 27, así también como el artículo 14 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur.
TABLA 22
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO
LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA SUR
Constitución publicada en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Baja California
Sur el 15 de Enero de 1975. Ultima Reforma BO.66 Ext. 24-12-2008
En el Titulo Segundo de las Garantías Individuales y Sociales de la Constitución en su artículo 14 menciona lo siguiente: La propiedad privada se respetará y garantizará en el Estado, con las modalidades que para su ejercicio, como función social, le impone el Artículo 27 de la Constitución General de la República, buscando el aprovechamiento racional de los recursos naturales susceptibles de apropiación, para propiciar la distribución equitativa de la riqueza pública, preservar su conservación y coadyuvar al progreso social. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. Las autoridades Estatales asumirán el ejercicio de todas las atribuciones que les confiere el Artículo 27 de la Constitución General de la República y sus disposiciones reglamentarias, en favor de los núcleos de población interesados.
Baja California Sur es una de las entidades más aisladas y menos pobladas
del país. Tiene una superficie territorial de 73, 922 km2, o sea 7,392, 200
hectáreas, de las cuales 5, 090, 223 son ejidos. Es decir, 69% de la propiedad del
estado de Baja California Sur es ejidal.
75
En la tabla 23 se expresan los porcentajes de propiedad ejidal en el país,
con la finalidad de establecer criterios comparativos con otras entidades respecto
a la superficie destinada a la propiedad social.
TABLA 23 SUPERFICIE TOTAL DE EJIDOS Y COMUNIDADES SEGÚN DISTRIBUCION INTERNA DE LA
TIERRA POR ENTIDAD FEDERATIVA
ENTIDAD FEDERATIVA
EJIDOS Y COMUNIDADE
S
SUPERFICIE TOTAL
(HA)
DISTRIBUCIÓN INTERNA DE LA TIERRA (HA)
SUPERFICIE NO PARCELADA OTRAS SUPERFIC
IES (HA) SUPERFICIE PARCELADA
TOTAL USO COMÚN ASENTAMIENTO HUMANO
TOTAL RESERVA DE
CRECIMIENTO
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
31 514
105948306.16 33 628597.15 70669716.45 69 298786.80 1370929.65 155524.98 1 649992.64
AGUASCALIENTES 187 276 617.49 130 752.72 138 312.98 129 113.64 9 199.34 1 299.17 7 551.79
BAJA CALIFORNIA 240 5 935 533.15 2 499 351.25 3 414 457.09 3 395 375.58 19 081.51 1 501.10 21 724.80
BAJA CALIFORNIA SUR
99 5 090 223.99 319 210.02 4 754 400.44 4 747 556.88 6 843.56 1 648.70 16 613.53
CAMPECHE 385 3 190 615.08 824 837.90 2 339 831.53 2 314 224.09 25 607.44 4 050.26 25 945.66
COAHUILA DE ZARAGOZA
875 6 509 380.34 1 576 047.99 4 893 548.50 4 859 195.13 34 353.37 3 199.12 39 783.84
COLIMA 165 339 904.94 258 363.03 72 802.36 68 543.13 4 259.23 295.13 8 739.55
CHIAPAS 2 823 4 440 837.31 2 468 356.91 1 787 298.30 1 641 374.48 145 923.83 32 171.51 185 182.10
CHIHUAHUA 987 10 374 583.21 1 234 396.23 9 009 820.34 8 947 730.09 62 090.25 8 515.29 130 366.63
DISTRITO FEDERAL 37 56 768.60 10 118.68 45 898.12 44 155.00 1 743.12 60.65 751.80
DURANGO 1 124 8 232 289.63 825 860.98 7 341 272.88 7 292 613.05 48 659.83 5 967.75 65 155.77
GUANAJUATO 1 543 1 327 660.88 681 554.57 602 661.80 557 426.65 45 235.15 2 858.96 43 444.51
GUERRERO 1 259 5 006 396.80 2 041 428.78 2 861 558.88 2 773 964.71 87 594.17 2 823.81 103 409.14
HIDALGO 1 189 1 068 219.94 512 757.44 533 416.44 499 562.09 33 854.35 2 877.65 22 046.05
JALISCO 1 429 3 376 726.77 1 282 925.26 2 029 394.53 1 991 055.02 38 339.51 4 655.96 64 406.97
MÉXICO 1 233 1 444 331.17 791 404.44 596 087.12 535 674.44 60 412.68 10 764.94 56 839.62
MICHOACÁN DE OCAMPO
1 910 3 046 481.18 1 474 569.73 1 516 159.11 1 454 773.39 61 385.73 7 356.91 55 752.48
MORELOS 234 396 526.15 205 592.41 167 063.67 143 823.23 23 240.43 1 015.00 23 870.07
NAYARIT 404 2 235 943.81 816 406.23 1 374 438.37 1 351 431.65 23 006.72 2 271.22 45 099.22
NUEVO LEÓN 607 2 075 519.88 557 941.32 1 494 711.81 1 466 753.29 27 958.52 3 804.45 22 866.74
OAXACA 1 632 8 621 855.83 2 971 715.08 5 432 449.60 5 311 626.29 120 823.31 13 394.72 217 690.60
PUEBLA 1 194 1 630 741.40 710 805.59 884 512.06 849 961.20 34 550.86 3 580.57 35 423.75
QUERÉTARO 378 583 407.35 188 897.42 382 586.44 363 816.74 18 769.70 605.69 11 923.97
QUINTANA ROO 282 2 886 520.89 254 683.58 2 605 243.99 2 569 780.31 35 463.68 5 382.16 26 593.32
SAN LUIS POTOSÍ 1 421 4 194 487.12 1 212 473.53 2 928 047.85 2 846 664.53 81 383.32 6 708.58 53 965.74
SINALOA 1 309 4 156 458.58 1 794 960.56 2 264 739.27 2 215 665.08 49 074.19 2 823.46 96 758.75
SONORA 979 6 344 680.07 1 177 156.28 5 105 619.15 5 056 727.91 48 891.24 4 771.94 61 904.64
TABASCO 779 1 107 745.79 873 303.02 201 477.84 185 401.80 16 076.04 545.57 32 964.93
TAMAULIPAS 1 391 2 652 920.67 1 433 707.86 1 172 963.63 1 134 393.34 38 570.29 3 916.66 46 249.18
TLAXCALA 246 202 118.05 152 722.38 41 477.94 37 452.07 4 025.87 197.00 7 917.73
76
VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE
3 684 3 011 704.20 2 635 195.20 330 561.98 249 866.94 80 695.04 4 636.78 45 947.02
YUCATÁN 722 2 311 646.45 557 869.44 1 743 036.07 1 710 329.78 32 706.29 5 166.79 10 740.94
ZACATECAS 767 3 819 459.48 1 153 231.34 2 603 866.34 2 552 755.27 51 111.07 6 657.48 62 361.80
Fuente: Censo Ejidal 2007, INEGI.
Como se puede apreciar, Baja California Sur es uno de los estados con
mayor extensión de propiedad social de todo el país pero también uno de los
estados con menor número de propiedades sociales. Esto se debe a que la
extensión de las propiedades es significativamente mayor al promedio nacional, ya
que cada una tiene entre 50, 000 y 70, 000 hectáreas. Además de los 99 ejidos
existentes en nuestro estado en 88 de ellos hay superficie parcelada las cuales
reúnen 319, 210.02 hectáreas de un total de 5 090 223.99, es decir, que sólo 6%
del total de la propiedad social ha sido parcelada para uso privado o individual, y
94%, es de uso común.
Como se dijo antes, el conjunto de políticas, programas, secretarías,
organismos, reglamentos y leyes existentes en Baja California Sur relacionados
con la tenencia de la tierra son de carácter federal. Sin embargo, los programas
que implementa la SRA en Baja California Sur como lo son FAPPA, PROMUSAG
y Joven Emprendedor han tenido poco impacto durante sus tres años en
ejecución. El reducido porcentaje de población que son beneficiados es mínimo
ante la población potencial para recibir dichos programas. De hecho el programa
Joven Emprendedor no ha recibido presupuesto federal durante esos tres años,
ello a pesar de que estamos en fase de desarrollo rural, en la que jóvenes y
mujeres son prioridad. Quizá haya más programas de otras dependencias sin
implementarse, pero lo que sí está claro es que Baja California Sur no participa del
todo de ese desarrollo rural, tal y como se evidencia en las siguientes tablas.
77
TABLA 24 PROYECTOS 2009: FAPPA-PROMUSAG EN BAJA CALIFORNIA SUR
MUNICIPIO FAPPA PROMUSAG
La Paz 1 5
Comondú 0 0
Loreto 1 0
Mulegé 1 0
Los Cabos 10 2
Monto Total Apoyado $3, 785, 050.00
Fuente: Secretaria de la Reforma Agraria en Baja California Sur
TABLA 25 PROYECTOS 2010: FAPPA-PROMUSAG EN BAJA CALIFORNIA SUR
MUNICIPIO FAPPA PROMUSAG
La Paz 1 6
Comondú 3 4
Loreto 0 0
Mulegé 0 4
Los Cabos 1 4
Monto Total Apoyado $3, 551, 900.00
Fuente: Secretaria de la Reforma Agraria en Baja California Sur
El programa PROMUSAG tiene el fin de fortalecer los mecanismos de
apoyos directos a las mujeres del campo, el Gobierno Federal desarrolló este
programa dirigido específicamente a ejidatarias, comuneras, posesionarias de
tierras o avecindadas en núcleos agrarios. Sin embargo, aproximadamente por
año se presentan entre 20 y 30 solicitudes para este programa, de los cuales es
mínimo el número que logra ser beneficiado por él.
Al igual que el PROMUSAG, el FAPPA, programa dirigido a mujeres y
hombres que habitan en núcleos agrarios y que no son titulares de tierras genera
muy pocos proyectos debido a varios factores, entre ellos, el desconocimiento de
gran parte de las personas del campo y el poco presupuesto para su financiación.
78
TABLA 26 EJERCICIO 2011: FAPPA – PROMUSAG
Solicitudes ingresadas al sistema 68
Solicitudes aceptadas en ventanilla 57
Solicitudes rechazadas en ventanilla por incumplimientos en la norma 3
Solicitudes rechazadas automáticamente por no presentarse el grupo 8
Fuente: Secretaria de la Reforma Agraria en Baja California Sur
Es importante señalar que estos proyectos son monitoreados y elaborados
por personal capacitado por la SRA para ayudar a las personas del campo que
desean iniciar un proyecto. Muchos de los proyectos presentados para su
aprobación son rechazados para ser financiados debido a que no son potenciales
a tener éxito o sobrestiman el presupuesto.
TABLA 27 DISTRIBUCION POR MUNICIPIO DE LAS SOLICITUDES ACEPTADAS EN VENTANILLA
MUNICIPIO FAPPA PROMUSAG
La Paz 15 9
Comondú 9 2
Loreto 1 0
Mulegé 1 3
Los Cabos 12 5
Total 38 19
Fuente: Secretaria de la Reforma Agraria en Baja California Sur
Baja California Sur se encuentra entre las entidades con menos conflictos
agrarios debido a que fue de las primeras en levantar la bandera blanca que
representa la regularización de la totalidad de los núcleos agrarios. A nivel estatal,
se ha puesto gran énfasis en la coordinación de las acciones necesarias para
garantizar la sucesión de derechos. Para ello, se han instrumentado recorridos por
todo el territorio estatal con la finalidad de formalizar la sucesión de los derechos
ejidales y evitar los juicios sucesorios.
Según datos preliminares presentados al inicio de 2011 del RAN sólo dos
ejidos, el Zaragoza y La Purísima, enfrentan conflictos que están dirimiéndose en
los tribunales. No obstante, en otras partes de la entidad están surgiendo
minúsculos conflictos provenientes de la complejidad que asume la tenencia de la
tierra. Los problemas de delimitación, ausencia de reconocimientos avecínales y
posesionarios así como una lenta y compleja regularización de propiedades
79
privadas al interior de núcleos ejidales son los principales problemas que
actualmente se presentan en la entidad. Las normas consuetudinarias siguen
prevaleciendo por encima de lo que representan las instituciones encargadas del
sector agrario; y este proceso, el de trascender de lo informal a lo formal es lo más
complicado de todo el proceso de regularización.
80
II. LOS OASIS: IDENTIDAD CULTURAL DE SUDCALIFORNIA
En un esfuerzo por entender con mayor claridad la realidad sudcaliforniana
debemos dirigir nuestra mirada hacia la interacción entre el hombre y la naturaleza
y sus consecuencias en la construcción de una cultura sui géneris. La
particularidad del dueto aislamiento y aridez, sin lugar a dudas ha marcado
profundamente todos los procesos históricos de la actual Baja California Sur. Esta
característica geográfica ha incidido en los límites para los asentamientos
humanos y sobre el desarrollo socioeconómico desde el periodo indígena hasta
fechas muy recientes.
Micheline Cariño
1. Entre la aridez y el aislamiento: Los oasis sudcalifornianos
Los oasis en Baja California Sur han sido el pasado y presente de la cultura
sudcaliforniana. La majestuosidad de los recursos naturales que brindan los oasis
ha sido aprovechada por las diversas sociedades que han asentado su sistema de
vida en ellos a través de los siglos. Los oasis no se pueden describir ni
caracterizar como tales sin la concepción de las personas que lo habitan. Esta
relación hombre-naturaleza ha dado significado al proceso de mayor esplendor
cultural de nuestro estado. Los oasis explican la historia de sudcaliforniana.
Baja California Sur se encuentra en la península de Baja California, de la
que ocupa la mitad sur. Limita al norte con el estado de Baja California situado por
encima del paralelo 28ºN, al este con el Golfo de California y al sur y oeste con
el Océano Pacífico. Se extiende por una superficie de 73.475 km², que
representan 3,8% del territorio nacional. Predomina el clima muy seco, por lo que
se clasifica entre las regiones más áridas del país. Las lluvias son muy escasas y
suelen presentarse en verano, con una precipitación anual media inferior a los
200mm. Aunque la temperatura media anual es de 18 a 22º C., suelen
81
presentarse temperaturas superiores a los 40º C. entre los meses de julio a
septiembre. (INEGI: 2010)
De acuerdo con Ezcurra, Peters, Burquez y Mellink, (2007), la península
bajacaliforniana forma parte del inmenso corredor norteamericano de ecosistemas
áridos que en México se bifurca en una región de tierras áridas continentales,
conocida como el Desierto de Sonora en el sentido más estricto, y una franja de
desiertos costeros que recorre la península de Baja California y a la que se le
denomina Desierto de Baja California.41
El Desierto de Baja California, comprende los desiertos centrales y
meridionales de la península, que constituyen ecosistemas áridos que han
permanecido casi intactos, debido al aislamiento. (Robles Gil y cols., 2001) Desde
que hace seis millones de años la península de Baja California se separó de la
plataforma continental de lo que hoy es el territorio mexicano, este largo y
estrecho espacio peninsular ha permanecido árido y aislado.42
La aridez y el aislamiento dieron lugar a los oasis de palmas, que de hecho
son relictos, esto es, herencia de los ecosistemas templados de los climas
peninsulares del pasado que han terminado por conformar islas de humedal
inmersas en la árida matriz rocosa de las cordilleras peninsulares. (Ezcurra,
Peters, Burquez y Mellink, 2007)
En efecto, los oasis son esas pequeñas islas de vegetación que en los
desiertos o en las regiones áridas son posibles gracias a la presencia de agua
dulce subterránea o superficial (manantiales, arroyos y pozas) que se encuentran
en el extenso sistema de oasis que caracteriza al territorio bajacaliforniano. Por
sus características físicas y biológicas, son sitios de refugio y alimento para la
fauna silvestre, además de que su condición de aislamiento geográfico y ecológico
ha permitido la evolución de especies endémicas, particularmente de arácnidos y
reptiles. (Maya et al., 1997)
41
Instituto Nacional de Ecología. Los desiertos de Sonora y Baja California. Disponible en la web: http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/artnopubli/368/asilvestres.html 42
Ibídem
82
En la península de Baja California se han registrado 184 oasis (Maya et al.
1997), de los cuales, 171 se encuentran dentro del territorio actual de Baja
California Sur (bajo el paralelo 28º y hasta el paralelo 22º), lo que hace del sur
meridional bajacaliforniano un ecosistema árido rico en oasis. (Castorena, 2011)
Del total de 171 oasis sur peninsulares, 89 están asociados a cuerpos de
agua superficial y 95 provienen de vegetación de arroyo como los mezquitales. En
este extenso territorio, los oasis son pequeñas islas de agua, vegetación y fauna
que ocupan apenas 1% de la superficie territorial de Baja California Sur, debido a
que los cuerpos de agua a los que se asocian oscilan entre los .05 y 2.7 km2 al
interior de un territorio cuya superficie abarca 73.475 km² de esplendente aridez.
(Castorena, 2011)
Lo anterior constituye a Baja California como una de las regiones del mundo
que posee mayor cantidad de oasis. ―Los oasis típicos son los que tienen aguas
superficiales visibles, como La Purísima, San Ignacio y Mulegé; 48% son de este
tipo. Los oasis atípicos son aquellos que poseen arroyos de temporal con
mezquital, pero son considerados oasis por tener agua subterránea y constituyen
el 52%.‖43
A pesar de que representan menos del 1% de la superficie sudcaliforniana,
la superficie de los oasis contiene una proporción relevante de la diversidad
biológica del Estado. Son sistemas únicos y representativos de Baja California Sur
por lo que constituyen un patrimonio natural invaluable. No obstante, son frágiles y
modificables debido a su pequeño tamaño, a su vulnerabilidad ante cambios y
disturbios continuos, y ante la gran dependencia a este tipo de ecosistemas por
parte de las especies que en ellos habitan.‖ 44 Tanto la aridez, como el aislamiento
geográfico producido por la insularidad, han jugado un papel determinante en el
desarrollo de la vida social sudcaliforniana.
En condiciones de aislamiento geográfico, las posibilidades de remontar la
aridez son prácticamente nulas, lo que incrementa la dependencia del agua dulce
43
Cariño, Micheline. Uso sustentable de los oasis Sudcalifornianos con base en su valoración cultural y paisajista. Importancia biológica y cultural de los oasis sudcalifornianos. Características naturales de los oasis sudcalifornianos. p. 3 44
Ricardo Rodríguez Estrella, Op. cit., p. 6.
83
disponible para garantizar la subsistencia de la vida social. A lo largo de su
historia, los habitantes de la península han desarrollado diferentes estrategias de
uso del agua. 45 El establecimiento de seres humanos desde hace cerca de diez
mil años en la Península, la colonización jesuítica y el desarrollo de ranchos y
pueblos, fue posible gracias a la existencia de los espacios de excepción que
constituyen los oasis de la región. (Cariño, 2004)
Durante el periodo indígena, con la finalidad de evitar ejercer demasiada
presión en el ecosistema en torno a cada aguaje, los indios transitaban de uno a
otro para colectar frutos, semillas y tubérculos, pescar y en menor medida cazar.46
La relación de la comunidad con la naturaleza les permitió subsistir durante miles
de años. (Cariño, 2004).
―La principal causa que explica la sustentabilidad en el uso de los oasis fue
la absoluta dependencia que tenían de ellos: la necesidad de un uso durable de
45
La aridez ha limitado el desarrollo de la agricultura, que los pobladores prehispánicos desconocieron y fue introducida hasta el siglo XVIII por los misioneros jesuitas y los rancheros que los acompañaron. La forma de apropiación territorial y de aprovechamiento de los recursos naturales característica de la economía ranchera prevaleció hasta mediados del siglo XIX, demostrando la eficiencia de sus estrategias. Estas tenían por norma evitar cualquier desperdicio y nunca sobrepasar la capacidad de carga de los frágiles ecosistemas de los oasis donde se establecieron. A partir de 1860 fue introducida en la región la tecnología para la perforación de pozos cada vez más profundos, lo que permitió la práctica de la agricultura en zonas más amplias y la diversificación de la producción. Esta situación provocó cierta alteración ecológica y modificó considerablemente la práctica agropecuaria que había prevalecido hasta entonces, teniendo importantes consecuencias sociales y económicas. Pero el mayor desastre ambiental y sus consecuentes funestas consecuencias socioeconómicas, es un fenómeno que se llevó a cabo en las décadas que transcurrieron de 1950 a 1990, a causa de la sobreexplotación de la tierra y el agua para la producción agrícola a gran escala. Cariño, Micheline. Transformación de los ecosistemas áridos para su uso agrícola en Baja California Sur, México. Un análisis desde la historia ambiental. Introducción. p. 1 46
Durante el periodo indígena el uso sustentado de los recursos naturales durante milenios, permitió a los habitantes originales de la Península asegurar una exitosa reproducción social en total autarcía; situación obligada por el aislamiento de la Península y la insularidad de los oasis que conformaban sus territorios de recorrido. Simplemente dependían de forma absoluta de los recursos contenidos en dichos territorios, no podían salir de ellos y no recibirían nunca nada que no estuviera en ellos. Durante miles de años conformaron un conocimiento intuitivo de la riqueza biológica de su vasta prisión, pero también aprendieron a usarla de forma completamente sustentable. En este caso, la principal causa que explica la sustentabilidad en el uso de los oasis fue la absoluta dependencia que tenían de ellos: la necesidad de un uso durable de los recursos fue el fundamento de la sustentabilidad inherente a la simbiosis hombre/naturaleza antes mencionada. Ibídem.
84
los recursos, éste fue el fundamento de la sustentabilidad inherente a la simbiosis
hombre/naturaleza antes mencionada‖.47
Tras varios siglos de estabilidad y auge cultural indígena, la expansión
colonial española logra establecerse en tierras peninsulares. Los únicos
dispuestos a enfrentar el reto que implicaban la aridez y el aislamiento fueron los
misioneros jesuitas. Su civilización material requería grandes cantidades de agua
y una disponibilidad constante de ella, lo que les obligó a establecerse en los
oasis. (Cariño, 2004)
Se introdujo gran cantidad de especies vegetales y animales, y el paisaje de
todos los sitios donde se establecieron las misiones fue drásticamente
transformado.48
No obstante, para satisfacer las necesidades alimenticias de las misiones,
no bastaba con la introducción de especies vegetales y animales, se requería
también fuerza de trabajo. Para ello, colonos laicos acompañaron a los ignacianos.
Pero a partir de mediados del siglo XVIII, nuevos habitantes se establecieron
formando un padrón de asentamiento en ínsulas de población en torno de los
oasis.49
―Paulatinamente, los rancheros incorporaron a los indígenas, como
trabajadores o como miembros de la familia mediante el matrimonio. La
convivencia cotidiana, así como la necesidad imperiosa de responder a los retos
impuestos por la geografía peninsular, llevó a los rancheros de sumar el
conocimiento del ambiente peninsular a la forma de aprovechar los oasis en otras
regiones áridas del mundo. De esta manera, en los oasis entre rancheros e indios
47
Cariño, Micheline. Uso sustentable de los oasis Sudcalifornianos con base en su valoración cultural y paisajista. Trascendencia histórica y cultural de los oasis. p. 3. 48 Esto es especialmente válido para el caso de los oasis más grandes donde, a partir de entonces,
se conformó el paisaje cultural típico del cinturón árido del hemisferio norte. Con la introducción de palmas datileras a los oasis sudcalifornianos, y con el establecimiento de acequias para el regadío de las demás especies agrícolas introducidas, éstos adquirieron la fisonomía característica de los oasis de Andalucía, el Mahgreb, el Levante e India septentrional. Cariño, Micheline. Uso sustentable de los oasis Sudcalifornianos con base en su valoración cultural y paisajista. Trascendencia histórica y cultural de los oasis. p. 3. 49
Ibíd. P. 4.
85
se realizó un proceso de mutua aculturación, dando lugar así aun mestizaje
cultural que conformó una nueva cultura oasiana.‖50
La ganadería tradicional por su carácter extensivo, no se practicaba en el
área húmeda de los oasis, sino en el agostadero circundante. El cuidado de los
hatos tenía un manejo en el que prevalecía el aprovechamiento integral, racional y
selectivo de la flora silvestre. (Cariño, 2004)
―Los rancheros vivieron en condiciones de autarcía comparable a la de los
indígenas. A diferencia de éstos, podían salir de su tierra, podían inclusive salir de
la Península, pero decidieron no hacerlo. Optaron por esta tierra como propia.‖51
Los rancheros sudcalifornianos optaron por estrategias de uso sustentable
de los recursos. Si bien la importancia económica de los oasis ha decaído desde
las primeras décadas del siglo XX, es relevante mencionar que son micro-regiones
con un extraordinario potencial para la concreción de proyectos productivos
sustentables e integrales. Asimismo, su permanencia en el territorio
bajacaliforniano y el desarrollo de técnicas que les permitieran sacar el mejor
provecho productivo de éste, tuvo por fundamento el mestizaje cultural, que es
sólo observable en los oasis sudcalifornianos donde subsisten descendientes de
esta extraordinaria cultura oasiana.
―En los oasis se conformó una compleja red cultural de interacciones
sociedad/ambiente que ha prevalecido durante generaciones y que es única por
las características extremas de aislamiento y aridez de la Península. No obstante,
el acelerado crecimiento en algunas regiones de Baja California Sur, ha impactado
tanto social como naturalmente a estos espacios excepcionales.‖52
50
Ibíd. p. 5. 51
Ibíd. P. 7. 52
Una de las más severas consecuencias de este fenómeno ha sido el incremento poblacional. Así, a pesar de que el control demográfico ha sido una de las normas que sustentan el equilibrio de estos sistemas socio-ambientales –ya que son espacios pequeños y frágiles, con recursos diversos y valiosos pero limitados-, algunos oasis se encuentran ya sobrepoblados, como San José del Cabo que tiene más de 30,000 habitantes. Mulegé y Todos Santos también han tenido un importante aumento en su población, pues cuentan con más de 3,000 habitantes. Afortunadamente, el resto de los oasis sudcalifornianos que tienen asentamientos humanos, conservan una población menor a 1,000 habitantes. Es importante notar que una situación demográfica inversa, es decir, el despoblamiento de los oasis, es también motivo de preocupación, ya que el abandono también implica la pérdida de la cultura oasiana. Cariño, Micheline. Uso
86
Si bien la importancia económica de los oasis ha decaído desde las
primeras décadas del siglo XX, es relevante mencionar que son micro-regiones
con un extraordinario potencial para la concreción de proyectos productivos
sustentables e integrales.
A partir del siglo XX con la urbanización y la agricultura intensiva se ha
agravado la centralidad de los oasis en el desarrollo regional. Desde entonces
enfrentan el abandono de su población, el deterioro de su ambiente y la pérdida de
su cultura. No obstante aun conservan su extraordinario potencial productivo y
constituyen el refugio donde todavía puede rastrearse parte de la huella ecológica
y de identidad que da cuenta de la importancia que reviste la preservación de los
ecosistemas oasis en el esfuerzo global contra la desertificación.‖ (Cariño, 2010)
Las amenazas que existen sobre los oasis sudcalifornianos son
principalmente de carácter político. La ausencia de acciones de parte del estado
para implementar mecanismos que hagan hegemónica la identidad cultural entre
los habitantes así como la falta de medidas contundentes que promuevan
diversificar a los oasis están encaminando a éstos a un irresistible deterioro. Esto
sería imperdonable, ya que no sólo estaríamos agraviando a Baja California Sur,
sino que seríamos responsables de la pérdida de un patrimonio natural y cultural
de la humanidad. (Cariño, 2004)
sustentable de los oasis Sudcalifornianos con base en su valoración cultural y paisajista. Trascendencia
histórica y cultural de los oasis. p. 3.
87
2. El oasis de Comondú IMAGEN 1
El oasis de Comondú es
un agroecosistema de gran
riqueza ecológica y cultural
estrechamente ligado a la
presencia de agua en un
entorno árido. La subsistencia
de sus poblaciones desde antes
de la época misional hasta
nuestros tiempos es una
muestra explícita de
sustentabilidad. Sin embargo,
condiciones socioeconómicas y
ambientales externas han desequilibrado este sistema socioambiental, que se
dirige a su declive y desaparición.53
La investigación sobre la tenencia de la tierra se centra en el oasis de
Comondú y más específicamente en las comunidades de San Miguel de Comondú
y San José de Comondú. Este oasis es unos de los más grandes y mejor
conservados en Baja California Sur, tiene población permanente y es social,
histórica y culturalmente representativo de los grandes oasis sudcalifornianos. En
las líneas que siguen se presentará un resumen de su pasado indígena y colonial,
con la finalidad de aportar a la investigación el contexto histórico necesario para la
reflexión.
Es necesario aclarar, que esta reconstrucción se ha hecho con base en la
fuente de la Enciclopedia de los Municipios del Estado de México. Estado de Baja
California Sur, Comondú, la cual fue publicada en 2009 bajo la responsabilidad del
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal del Gobierno del
Estado de Baja California. Se es consciente de que esta reconstrucción puede ser
53
Alicia Tenza et al. Evaluación de sustentabilidad con modelos dinámicos. Avances en el estudio del oasis de Comondú, México. 2011.
88
superficial y quizás imprecisa históricamente, sin embargo, se ha acudido a ella
porque no existe realmente información histórica más elaborada sobre el oasis, de
hecho, uno de los resultados del proyecto de RIDISOS ya mencionado, será la
reconstrucción puntual de la historia del oasis de Comondú. La otra parte, es decir,
la que corresponde a partir del periodo de declive del oasis de Los Comondús,
aproximadamente a partir de 1940, es elaborada en fuentes propias derivadas de
la investigación.
A continuación se presenta una breve reconstrucción histórica de los
principales momentos de la historia del oasis de Comondú.
La región de Comondú, fue habitada por dos grupos de indios peninsulares:
Los Guaycuras y Los Cochimís. De hecho, algunos investigadores afirman
que el origen del nombre Comondú es Cochimí.54
Los asentamientos registrados se daban fundamentalmente a la orilla de
arroyuelos o en ojos de agua, tales como: Andachiré, Cadegomó,
Cahelembil, Cadegé, Camelcá, Carambuché, Chiriyaquí, Comondú,
Gamacaamánc, Guajademí, Iray, Quepoh, Tañuetía, Tepentú, Vajacahel, y
otros; en la intemperie y al ras del suelo.
Estos indios californios no tuvieron cultivos de ninguna clase; carecían de
los más rudimentarios conceptos de arquitectura y el barro lo usaron
solamente algunos sectores de la región norte. Para ciertos menesteres
usaban las conchas que había en las playas y comían sus alimentos
tostados o soasados.
Las actividades cotidianas era la pesca, la caza y la recolección de frutos y
semillas.
54
Los Cochimís se localizaban en la zona norte del municipio, denominándose Cadegomeños a los indios de la Purísima y Laymones a los de San José de Comondú. Este grupo pertenecía al tronco yumano peninsular. Los guaycuras se localizaban en las inmediaciones de san Luis Gonzaga - Magdalena y a lo largo de la costa del Golfo de California, desde Loreto hasta la Paz. La palabra cochimí quiere decir hombres del norte. La palabra guaycura la tomaron los españoles de huajoro, palabra que, oída por primera vez, entendieron que significaba amigo. Enciclopedia de los Municipios del Estado de México. Estado de Baja California Sur, Comondú. 2009. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Baja California Sur. Disponible en la web: http://www.inafed.gob.mx/work/templates/enciclo/bajasur/municipios/03001a.htm
89
Los primeros contactos coloniales ocurrieron a partir de las exploraciones
del almirante Isidoro Atondo y el padre jesuita Francisco Eusebio Kino hacia
las costas del Océano Pacífico en 1685, de donde se derivó el
descubrimiento de los sitios de Cadegomó y Comondú, adecuados para el
establecimiento de misiones.
Después del fracaso de Real de San Bruno, el padre Juan María Salvatierra
reinició el plan de colonización en 1697 y fundó la primera misión de la
California en el sitio de Conchó, dedicada a la virgen de Loreto.
La expansión del sistema misional recurrió a las informaciones recibidas en
torno a los arroyos de Cadegomó y Comondú, en donde se fundaron las
misiones de san José en 170855 y de la Purísima Concepción en 1712 -
1717.
Originalmente, los jesuitas Juan Ugarte, Nicolás Tamaral, Julián de
Mayorga Francisco Javier Wagner, Lamberto Hostell y Juan Jacobo
Baegert, fueron quienes pusieron la semilla agrícola en lo que hoy es el
municipio de Comondú, al ser ellos los primeros en surcar el árido desierto,
55
La misión fue fundada en 1708 por los padres misioneros Juan María de Salvatierra, Juan de Ugarte y Julián Mayorga este último fue responsable de la construcción y quedó al frente de la misión hasta su muerte el 10 de noviembre de 1736 . Río abajo se estableció una "Visita" que fue establecida por el padre misionero Juan de Ugarte, dicha "Visita" ubicada a pocos km de la misión llevó por nombre San Miguel de Comondú, es importante no confundirse, son dos nombres, dos establecimientos y una sola población. Fue financiada o dotada por Don José de la Puente Peña Castejón y Salcines, marqués de Villapuente de la Peña (España), la misión está o estuvo situada a 54 km de la Misión de Loreto, casi en medio de la península. Su ubicación es excelente pues está situada a la orilla de un pequeño arroyo que corre a través de la Sierra de la Giganta. Al fallecer el Padre Mayorga la misión o cuando menos los creyentes, enseres y ganado fueron reubicados en la Misión de San Ignacio de Kadakaamán y desde entonces la misión pasó a llamarse "Comondú viejo". Alrededor de 1750 o 1760 prosiguió con la construcción el padre misionero Francisco Inamma de origen austriaco, la iglesia de la misión es la única en la península que tenía tres naves y por consiguiente tres altares, para 1793 ya expulsados los misioneros jesuitas de las colonias españolas, los frailes dominicos informaron a sus superiores que la misión contaba con 25 pinturas religiosas y 6 estatuas. La misión dejó de funcionar como tal en 1827. De esta misión se cuenta y además es cierto que un gobernador de ingrata memoria ordenó dinamitar en 1930 los restos de la vieja misión para aprovechar la piedra con que estaba construida para edificar una escuela, lo increíble es que Comondú está ubicada en una cañada en que abunda la piedra. Algunos historiadores suponen que el tipo ese que ordenó dinamitar la vieja misión era un anticlerical que hizo buen negocio vendiendo las reliquias de la misión para posteriormente destruirla para borrar evidencias. En la actualidad la iglesia no existe, solo se conservan la sacristía y la casa donde vivían los padres misioneros. Enciclopedia de los Municipios del Estado de México. Estado de Baja California Sur, Comondú. 2009. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Baja California Sur.
90
abriendo cultivos, construyendo navíos para cruzar el golfo, y fundando
algunas otras pequeñas comunidades.
Durante el periodo de 1768-1810, se dio la salida de los jesuitas.56
Ahora bien, pasando a los acontecimientos más recientes del siglo XX, la
promulgación de la constitución de 1917, que reconoce la forma de República
federal, en la que los municipios constituyen la base de la división territorial de los
estados federativos, en el municipio de Comondú quedaron como cabeceras
municipales nuestras comunidades de estudio, San José de Comondú y San
Miguel de Comondú57. Comondú llegó a ser pieza fundamental en la producción
ganadera y de alimentos para la región, siendo las producciones de dátiles, higos,
vino y caña de azúcar sus principales producciones. Dichas producciones eran y
siguen siendo –ahora mucho menos que antes- fruto del arduo trabajo de las
personas dedicadas a la huerta. Cabe señalar que el espacio dedicado a las
huertas, a modo de solar, se encuentra muy próximo a la casa de cada familia.
En la actualidad, existe un total de 73 huertas.58 Antes de la segunda mitad
del siglo XX la totalidad de dichas huertas eran productivas, la mayoría como se
mencionó anteriormente, a modo de solar cercanas a la casa, las otras situadas
en zonas un poco más alejadas del asentamiento humano. Hoy en día sólo 26 de
esas 73 huertas son productivas, es decir, un 35.6 %. Habría que mencionar que
las huertas tomadas en cuenta como productivas fue en base a un mínimo espacio
dedicado a la siembra de hortalizas o de arboles, sin importar que este espacio
fuera mínimo en comparación al espacio total de la huerta. Por tal, la imagen que
muestran las 47 huertas abandonadas o inactivas (64.4 %) no es otra imagen que
la del abandono y disminución de la cultura ancestral del oasis de Comondú.
El florecimiento de los Comondú a mediados de la primera mitad del siglo
XX congenió su riqueza natural con el modo de vida de la región. Loreto en el
golfo de california y la Purísima y San Isidro en el pacifico eran los puntos de 56
Gobierno del Estado de Baja California Sur, México. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Enciclopedia de los Municipios de México, Baja California Sur. [online]. Disponible: http://www.inafed.gob.mx/work/templates/enciclo/bajasur/municipios/03001a.htm 58
Mediante un recuento de las huertas existentes en el oasis de Comondú durante el mes de octubre y noviembre de 2010 surgió la cantidad de 73 huertas en todo el oasis.
91
comercio más importantes para la región debido a su cercanía. No obstante,
también se exportaba producción hortofrutícola hacia otras partes de la península,
incluso, el higo era exportado hasta Guadalajara como uno de los principales
insumos de una reconocida marca de galletas a nivel nacional.
Además de la agricultura, la ganadería significó gran rentabilidad para los
procesos productivos y económicos al interior del oasis. En un comienzo con el
ganado vacuno y después, a mediados de los sesenta, con la introducción del
ganado caprino. ―Los rancheros de Comondú han utilizado el ganado vacuno para
la cría, consumo y venta de carne principalmente. Sin embargo, la rentabilidad de
este tipo de ganado ha ido en descenso. Supone altos costes de cría y
mantenimiento, y pérdidas asociadas a la fluctuación en la disponibilidad de
pastos. Todo ello ha favorecido la intervención del Estado mediante ayudas para
la introducción del ganado caprino en Baja California Sur. La elección del ganado
caprino se explica por su mayor resistencia y rentabilidad por la venta de carne y
queso especialmente‖. (Tenza et al, 2011).
Varios acontecimientos histórico externos a la región del oasis tuvieron
ciertas repercusiones en la dinámica socioproductiva interna de la región. La
colonización del Valle de Santo Domingo (en 1949)59 y la fundación de Ciudad
Constitución (en 1958)60 parece que afectaron fuertemente a las comunidades de
59
El 9 de Diciembre de 1949, el presidente de México, Miguel alemán Valdez, a petición del gobernador del territorio, Gral. Agustín Olachea Avilés, decreto la Colonización de 400 mil hectáreas del Valle de Santo Domingo. De este proceso se estima que en la primer década arribaron a esta zona agrícola aproximadamente 12 mil personas atraídas por la promoción de tierras, registrándose un crecimiento medio anual del 11.4 por ciento. Enciclopedia de los Municipios del Estado de México. Estado de Baja California Sur, Comondú. 2009. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Baja California Sur. 60
Las colonias agrícolas pioneras son La nueva California, Allende, Teotlán, El Norte, Nueva Jiménez, Revolución Mexicana, Fernando de la Toba, Buenos Aires, La Laguna, Cuitláhuac y muchas más. De estas colonias surgirían muchos años después las `poblaciones de Constitución, Insurgentes, Zaragoza, Benito Juárez y José María Morelos. La cabecera municipal se fundó en 1953 con el establecimiento de la Colonia Revolución Mexicana. También se le conoció como el ―Kilometro 211‖ y ―El Crucero‖. En 1954 adquirió categoría de subdelegación, en 1957 recibió el nombre de Villa Constitución y en 1960 se elevo a delegación, cargo que ocupo el capitán Enrique Aguilar Morales. En esta época, el papel de la agricultura en el desarrollo económico del municipio y en particular el de todo el valle de Santo Domingo, fue verdaderamente relevante, ya que fue fuente de atracción de mano de obra tanto del interior del territorio, como de otras entidades del país. Enciclopedia de los Municipios del Estado de México. Estado de Baja California Sur,
92
San Miguel y San José de Comondú. Pasaron de ser un centro importante en la
vida del municipio, a ser dos poblados relativamente aisladas y en las que ha
habido un fuerte proceso de migración.
La intensificación agraria externa a la que hace referencia la producción
intensiva del Valle de Santo Domingo culminó con limitar y ejercer un declive en la
producción tradicional del oasis de Comondú. Posiblemente ésta sea una de las
principales causas por la que la producción hortofrutícola y ganadera se vio
gravemente limitada.
En la actualidad, ante el declive productivo de la agricultura, la ganadera de
alguna manera ha podido sobrellevar los impactos en su producción, a tal grado,
que hoy es la actividad que pudiese representar ingresos mayores a cualquier otra
en la zona de los Comondús.61 Aun existe poca, muy poca demanda, lo contrario a
lo que sucede con la agricultura, la cual es casi en su totalidad destinada al
autoconsumo.
No fue hasta la creación del ejido Comondú en 1969 que la ganadería se convirtió
en la actividad principal de la región, con ello desplazando a la agricultura. Con la
introducción del ganado caprino la huerta perdió rentabilidad favoreciendo la actividad
ganadera,62 lo anterior aunado al éxodo de sus habitantes. Ante el abandono de la
mayoría de las huertas y ante la insuficiencia de agua de los últimos años en las
zonas de aguaje se está produciendo un progresivo cambio de uso de suelo la
zona de la cañada, la cual ha cedido ante el libre pastoreo por parte de algunos
ejidatarios.
Comondú. 2009. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Baja California Sur. 61
Con esto mencionado no se quisiera dar por sentado que la ganadería debiera ser el camino a seguir y ni mucho menos mencionar que los ingresos que se recaudan por su realización sean extraordinarios, Sino mas bien, decir que es la actividad dentro de la zona de los Comondús que actualmente deja mayores ingresos, éstos precarios aún pero suficientes para sobrellevar una vida digna. 62
La dedicación que requiere el cuidado del ganado parece ser poco compatible con el buen
mantenimiento de la huerta para explotación comercial.
93
A pesar de que el cambio de cabecera municipal a Ciudad Constitución fue
sino hasta el año de 197163, desde la creación del Valle de Santo Domingo en
1949 se empezó a entrar en un cambio socioproductivo para la región del oasis de
Comondú. La imposición de un nuevo modelo agrícola, el cual debería ser capaz
de satisfacer las necesidades de un número cada vez mayor de personas, incidió
en la oferta de productos externos (sobreproducción) lo cual afectaría a los precios
de los bienes producidos en los Comondús. Además de lo anterior, la urbanización
de la paz generó grandes demandas de productos que al mismo tiempo
impulsarían aún más el proceso productivo del Valle de santo domingo y con ello
el advenimiento de una oleada migratoria.
Como se menciona, décadas atrás la zona del oasis de Comondú era
productiva y satisfactoria para sus habitantes. La situación económica así como el
aprovechamiento en los recursos naturales se traducirían en dignos niveles de
desarrollo humano. El eficiente uso de la riqueza natural en la región del oasis de
Comondú ofreció a sus habitantes condiciones favorables, suficientes y
satisfactorias en su calidad de vida; quizá habrá varias hipótesis del porqué esto
haya cambiado aproximadamente desde la década de los cuarenta y cincuenta;
como puede ser el proceso productivo intensivo externo a la región del oasis de
Comondú como es el caso del Valle de Santo Domingo, otra posible causa sea el
hecho de que algunas personas lograron obtener suficientes recursos económicos
los cuales les brindo optar por mejores condiciones, mandar a los hijos a estudiar
fuera del oasis así como cambiar de estilo de vida. También el relevo generacional
no brindó las mismas dedicaciones y esmeros que la anterior y con ello surgió un
declive en las labores de la zona. Posiblemente fueron más los factores que
63
A partir del 2 de diciembre de 1970, el presidente de la república Lic. Luis Echeverría Alvarez, designa al Ing. Felix Agramont Cota como gobernador del territorio; siendo así un aspecto notorio y sobresaliente de su administración la reinstalación de la vida municipal en nuestra entidad. Ya para entonces, habían pasado 42 años de organización política de delegaciones en el territorio, cuando por iniciativa del presidente de la república, el Congreso de la Unión, decreta la ley orgánica del territorio de Baja California Sur, siendo aprobada en febrero de 1971, y estableciendo el funcionamiento de tres municipios a partir de 1972; incluyendo al de Comondú, cuya cabecera municipal sería Ciudad Constitución, instalándose así el primer ayuntamiento comundeño. Enciclopedia de los Municipios del Estado de México. Estado de Baja California Sur, Comondú. 2009. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Baja California Sur.
94
ocasionaron el éxodo, lo que si queda claro es que no existe una sola causa, sino
que el proceso de declive poblacional ha sido resultado de varios acontecimientos
alternos.
Cabe destacar que con el surgimiento de otros puntos de producción
(contando éstos con mayor extensión de cultivo así como con un mayor número
de cabezas de ganado) provocados por el cambio de modelo económico
prevaleciente, justificó la prioridad que el gobierno tomó hacia estos puntos de
producción. La capitalización del agro ha sido la única alternativa ante las nuevas
realidades a las que está sometido nuestro país en relación a políticas exteriores.
Con ello se ha venido desfavoreciendo a la mayoría de los trabajadores rurales y
al mismo tiempo al cuidado de los recursos naturales.
Paralelamente, el oasis siguió en las mismas condiciones, con menores
espacios de cultivos y menor número de ganado, además de la inexistencia de
infraestructura y equipos que otros puntos de producción ya empezaban a
implementar, esto proceso sería casi imposible de contrarrestar. Con ello, las
oportunidades y beneficios existentes hasta ese entonces pudieron verse
afectados ocasionando el cese de labores y con ello la migración.
95
GRÁFICA 9
Fuente: Datos obtenidos en Censos de población 1900-2010. Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
El declive poblacional se ha ido dando paulatina y constantemente. Desde
los archivos censales de inicio de siglo se puede apreciar la baja en la población
principalmente en San Miguel de Comondú. En dicha subdelegación es
impresionante el declive que sufre desde 1900 hasta 1930. De 1930 a 1940
experimenta un aumento de habitantes y a partir de esa década su descenso
persiste hasta la actualidad. Lo que sucede en San José de Comondú en las
décadas de 1910 a 1940 (no se cuenta con información del censo de 1900) es
todo lo contrario a lo que sucedió en San Miguel. Su población alcanza 466
habitantes en 1940, con ello, su mayor numero de habitantes durante todo el siglo
XX.
Si tomamos como referencia la década de 1940 como el periodo de declive
constante es impresionante observar la migración masiva de estas dos
subdelegaciones. A excepción de la década que va de 1950 a 1960 se muestra un
aumento en la población de San José. Su población aumenta de 383 a 414, un
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005 2010
San Miguel De Comondú
San José De Comondú
MOVIMIENTO DEMOGRÁFICO EN LAS SUBDELEGACIONES DE SAN MIGUEL Y SAN JOSÉ DE COMONDÚ DURANTE 1900-2010
96
7%. Y lo que sucede después en esta misma subdelegación es sumamente
impactante. De contar en 1960 con 414 habitantes a 1970 se censó un total de
280. Hubo un declive de 134 habitantes, es decir, un 32%.
A partir de los cuarenta la zona del oasis de Comondú empieza a
experimentar un proceso de abandono que hasta la actualidad persiste. En San
Miguel hubo una baja poblacional de 1940 a 2010 de 73%, de 540 habitantes a
148. Mientras que en la subdelegación de San José su baja fue de 77%, de 466 a
109 habitantes. Si tomamos en cuenta las dos subdelegaciones, el declive que se
presenta de 1940 a 2010 es de 74%. Durante este periodo sólo fueron quedando
quienes por razones de identidad y cultura decidieron permanecer en el lugar y
quienes no contaban con los recursos económicos suficientes.
Explicar este proceso de migración es explicar lo que sucede en muchas
zonas rurales de México. La falta de apoyos por parte del gobierno para aumentar
la calidad de vida así como un impulso constante a la producción de los pequeños
productores es una constante actual. La ausencia de programas y de servicios
realmente efectivos, el incipiente índice de infraestructura, equipo y lineamientos
necesarios para la maximización de los beneficios así como opciones de mercado
han sido hasta ahora un inquebrantable proceso que mantiene en la pobreza al
campo mexicano.
La realidad por la que atraviesa el oasis de Los Comondús, su
desvalorización cultural, es una realidad que de no cambiar en lo más próximo
mucho de lo que hoy existe como legado y patrimonio cultural y natural podría
verse en grave peligro.
97
III. TENENCIA DE LA TIERRA:
FACTOR DECISIVO EN LA EVOLUCIÓN CULTURAL DEL OASIS DE COMONDÚ
Según las Naciones Unidas, los principales instrumentos para la Agricultura
Sustentable y el Desarrollo Rural son las políticas de reforma agraria y otros
cambios de políticas, la participación, la diversificación del ingreso, la
conservación de la tierra y un mejor manejo de los insumos.
CNUMAD, junio de 1992
La comunidad rural ha trascendido en el capitalismo para dejar de serlo,
porque el campesino, como dice Kautsky, se convierte en un simple agricultor, y
por lo tanto, la agricultura se convierte en la actividad característica y de mayor
peso de los espacios rurales. Dicha abstracción es necesaria porque ―el hombre
no puede conocer el contexto de la realidad de otro modo que separando y
aislando los hechos del contexto, y haciéndolos relativamente independientes.
Aquí está el fundamento de todo conocimiento: la escisión del todo.‖ (KOSIK,
1979)
Quizá lo anterior tenga dos vertientes en cuestión y en relación a los
Comondús, debido a procesos que se dieron en el exterior y por tal, fueron
procesos que afectaron el interior de la región. Por un lado la tecnificación y
modernización al campo mexicano, en este caso el valle de santo Domingo, así
como, la urbanización que comenzaba a experimentar la ciudad de La Paz.
A lo largo de los años, de la mitad del siglo pasado para acá, después del
auge importante que tuvo la revolución verde64 en nuestro país, el campo
64
El cambio tecnológico que se efectúa a mediados del siglo XX es un acontecimiento de suma importancia para entender la situación de los granos que se cultivan en México como productos elementales para la comercialización nacional e internacional. La Revolución Verde se refiere a un modelo implementado en la agricultura a fin de obtener mayores rendimientos, este modelo nace en Estados Unidos tras las investigaciones para la creación de semillas híbridas, porque tras la Revolución Industrial con el requerimiento de la producción de alimento para sustentar la industrialización y la presencia tanto de eventos climáticos como escasez o inundaciones así como de enfermedades hizo resaltar la importancia de la producción alimentaria de la producción de
98
experimenta la tecnificación. Con la transición al capitalismo, las ciudades
empezaron a tomar fuerza y comenzó a surgir la vida urbana. Se produce un
aumento tanto en el consumo como en la producción. Por lo tanto, parte del
campo empieza a ser visto ya no como un espacio reducido relativamente, ahora
éste mediante su modernización comenzó a transformarse en espacios de
grandes extensiones de tierra productiva y donde la producción se intensificó
rápidamente. La implementación de infraestructura y equipo tecnológico además
de fertilizantes comenzaron a cambiar la dinámica de producción, haciendo más
rápido y eficiente este proceso. Esto jamás sucedió en el oasis de Comondú, sino
más bien, esto pudo ver sido un proceso externo que propició el bajo rendimiento
de su producción.
Con los cambios generacionales al interior del oasis a principios del siglo
XX, las zonas de cultivo sufrieron grandes modificaciones; a través de herencias y
repartos de tierras, estos espacios fueron perdiendo su dimensión original. Este
proceso afectó en gran medida la producción del oasis así como a sus relaciones
sociales. El minifundio es uno de los aspectos que más afectan a la producción de
una zona determinada. Los espacios reducidos conducen a una menor oferta de
productos así como a un menor ingreso. Esta variante aunada a la lejanía y
condiciones de caminos hicieron ineficiente la oferta productiva del oasis de
Comondú.
Lo anterior se menciona con el afán de valorar lo ahora en proceso de
inexistencia. Las 173 huertas contabilizadas a lo largo de la cañada del Oasis de
Comondú son ahora vestigios de lo que fue su esplendor productivo. Sin embargo,
la agricultura no ha sido la única actividad realizable en el oasis. Como se
mencionó en el capitulo anterior, la ganadería ha figurado de gran importancia por
lo que representa la venta de carne, queso y sus derivados y que hoy en día se
manifiesta como la actividad con mas rentabilidad de la zona. Tampoco se le ha
de adjudicar grandes beneficios a dicha actividad, sin embargo quienes se dedican
alimento para sustentar la industrialización y la presencia tanto de eventos climáticos como escasez o inundaciones así como de enfermedades hizo resaltar la importancia de la producción alimentaria. (GONZALES, 2006)
99
a la ganadería encuentran en ella la única actividad que les genere mayores
ingresos. Los ejidatarios, miembros del ejido, son los que en mayoría realizan
dicha actividad.
Si bien, los ejidatarios han sido durante muchos años la figura del campo
mexicano, tanto los ejidos como las comunidades –ejidatarios y comuneros- son
las formas de tenencia de la tierra que predominan en México. Vivimos en un país
que está repartido en tres principales tipos de propiedad: El 52% está bajo
régimen de propiedad social (ejidos y comunidades); el 40% es de propiedad
privada (que incluye la pequeña propiedad agraria); y aproximadamente el 8%
pertenece a la federación (Rivera, 2003).
Baja California Sur es uno de los estados con mayor superficie promedio
por propiedad social con 50, 995 has. Siendo Hidalgo el estado que cuenta con
menor superficie promedio, tan sólo 833 has. De hecho la superficie del ejido
Comondú rebaza el promedio de nuestro estado, siendo uno de los más grandes,
no sólo del estado de Baja California Sur sino de todo el país. Sumamente
contrastante son las realidades de estado a estado, y una de esas contrastaciones
es el hecho de que el promedio de superficie de una propiedad social del estado
de Hidalgo es poco menor de lo que le corresponde a un solo ejidatario en el ejido
Comondú.
Habría que mencionar el hecho de que estos contrastes, en su mayoría
espaciales, son relativamente semejantes en cuanto a tierra de beneficio. Por
ejemplo, la mayoría de los ejidos de nuestro estado, a pesar de ser uno de los
estados con mayor extensión de superficie de propiedad social, en su mayoría
estos espacios son de agostadero65 y monte bajo66, terrenos poco productivos
para las actividades principales, la agricultura y la ganadería. En el mismo sentido,
65
Son aquellas que por su precipitación pluvial, topografía o calidad, producen en forma natural o cultivada, pastos y forrajes que sirven para alimento del ganado. Son de buena calidad las tierras de agostadero cuya capacidad forrajera es tal que la superficie necesaria para el sostenimiento de una cabeza de ganado mayor no excede de 10 hectáreas. Los agostaderos en terrenos áridos son aquellos en donde son necesarias más de 10 hectáreas para el sostenimiento de una cabeza de ganado mayor. (INEGI: 2011) 66
Son las que se encuentran pobladas de vegetación silvestre, ya sea arbustiva o arbórea, cuya reproducción
y desarrollo se efectúa de modo natural o con la intervención del hombre cuando persigue fines de reforestación, saneamiento o fijación del suelo. (INEGI: 2011)
100
la mayoría de los estados que poseen poca superficie de propiedad social, la
mayor parte de éstas son de terrenos factibles para la realización de las diversas
actividades rurales.
101
1. Proceso de creación del ejido Comondú
Uno de los ejidos
con mayor superficie del
estado es el ejido
Comondú, donde se
localizan los pueblos de
san miguel y san José de
Comondú, que tienen
una superficie total de
611 hectáreas, siendo el
principal éste último;
distan tres kilómetros
aproximadamente entre sí; se ubican dentro del oasis del mismo nombre cuya
situación geográfica es 26°13’00’’ W.G. longitud y 111°20’00’’ norte latitud. Al
sureste, a una distancia de 9 kilómetros se localiza dentro del predio particular
―San Julio‖ una pista de aterrizaje con longitud de 1,200 metros de terracería sin
compactar, utilizable en tiempo seco. El ejido Comondú67 se conecta a los ejidos
―La Posa‖, ―La Purísima‖, ―Loreto‖ y ―Santo Domingo‖ a 44, 48, 70 y 78 kilómetros
respectivamente, y con el mineral y puerto de Santa Rosalía a 249 kilómetros,
distanciado 333 kilómetros de la ciudad de La Paz.
En tiempos del gobierno del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940)68 por
escrito de 9 de noviembre de 1938, vecinos del poblado de que se trata, solicitaron
67
Comprendiendo la mayor parte de la superficie una configuración accidental, montañosa con mesetas aisladas de corta extensión, pocas zonas de lomerío no muy accidentados, habiendo una gran cantidad de cañadas y en donde las no muy profundas constituyen los terrenos aprovechables para la ganadería, determinándose un coeficiente de agostadero de 50 hectáreas para mantener una cabeza de ganado mayor. 68
Destacó, entre otras acciones de gobierno, por la reforma agraria y la creación de los "ejidos" en el sector agropecuario mexicano. Llevó a cabo la Reforma agraria, planeada originalmente por Emiliano Zapata. Este reparto es considerado por muchos como el más grande del siglo en la historia de México. Durante el sexenio del general Lázaro Cárdenas del Río fueron repartidas 18 millones de hectáreas a las comunidades y ejidos. De esta manera, aumentó a 25 millones de hectáreas la cantidad de tierras en el sector social (es decir, las parcelas que se encontraban fuera del régimen de propiedad privada). El objeto del reparto agrario lanzado durante el gobierno de Cárdenas buscaba no sólo la satisfacción de una demanda popular plasmada en la constitución de
102
del C. Gobernador del Estado de Baja California Sur, dotación de tierras por
carecer de las indispensables para satisfacer sus necesidades.
Cabe señalar que este proceso de solicitud no fue más que una imposición
(no hubo tal solicitud basada en la inspiración de las personas interesadas). El
legado de la Revolución Mexicana, el de restituir y dotar de tierras a los
desposeído empezaba a hacerse valer, en 1915 inició el proceso de Reforma
Agraria. En todo el país se empezó a repartir tierras a las personas de las zonas
rurales y con ello la suma de ejidos y comunidades como forma de propiedad
social. Como se observa en la tabla siguiente, desde el inicio del reparto agrario el
Presidente Lázaro Cárdenas fue el que más tierras repartió y de mayor calidad.
TABLA 28 RESOLUCIONES PRESIDENCIALES EJECUTADAS (1915-1940)
PRESIDENTE DE MÉXICO
HECTÁREAS REPARTIDAS
CAMPECINOS BENEFICIADOS
PROMEDIO DE HAS. POR CAMPECINO
Venustiano Carranza (1915 - 1920)
167 936 46 398 3.6
Álvaro Obregón (1920- 1924)
1 133 813 134 798 8.4
Plutarco Elías Calles (1924-1928)
2 872 876 297 798 9.9
Emilio Portes Gil (1928-1930)
1 707 750 171 577 9.9
Pascual Ortiz Rubio (1928- 1934)
944 538 64 573 14.6
Abelardo L. Rodríguez (1932-1934)
790 694 68 566 11.5
Lázaro Cárdenas (1934-1940)
17 906 424 811 157 22.0
Fuente: Elaborado con base en información del Centro de Investigaciones Agrarias., en (DURAND, 2002: 255)
Al interior del ejido Comondú fueron registrados como beneficiarios de esta
dotación de tierras quienes no contaban con tierras suficientes para la realización
de sus actividades, quienes en su mayoría eran jefes de familia y quienes por el
1917, sino la formación de pequeñas unidades productivas, con capacidad de autosuficiencia alimentaria. Dado que al final de la Revolución y la guerra Cristera, la mayor parte del país estaba en la ruina económica, el gobierno de Cárdenas creó el Banco Nacional de Crédito Ejidal (Banjidal) destinado a capitalizar a los núcleos ejidales. Además de la repartición de tierras y el financiamiento monetario, la reforma agraria del Cardenismo incluía el establecimiento de un sistema educativo que permitiera la formación de profesionistas técnicos que ayudaran al desarrollo de los ejidos. Fernando Benítez: Lázaro Cárdenas y la revolución mexicana, ISBN 968-16-2143-3
103
simple hecho de tener un bien más se inscribieron, en muchos casos se
beneficiaron a más de un integrante por hogar.
Muchos eran jornaleros dedicados a las diversas labores que las huertas
demandan así como a los bienes inmuebles de las familias con mayor auge
económico de la época. Se habla de familias predominantes como los Verdugo y
los Yee, quienes lograron hacerse de grandes espacios destinados a producir
toneladas de caña de azúcar, frijol, olivo, maíz, higo, dátil, cítricos entre otras más
variedades. Además de sus grandes extensiones de cultivo, también eran
propietarias estas familias de comercios que surtían de alimento, ropa y artículos
tanto a los pueblos de San Miguel y San José de Comondú como a otros pueblos
aledaños.
No fue hasta el 20 de abril de 1943 cuando en cumplimiento del precepto
invocado (petición de dotación de tierras) instauró el expediente respectivo la
Comisión Agraria Mixta. Así, el 4 de mayo de 1943 y el 12 de enero de 1962,
respectivamente, fueron designados los integrantes del Comité Ejecutivo Agrario,
estando formado por los CC. Carlos A. Pérpuli Aguiar, Everardo Higuera Romo y
Ernesto Amador Velismelis, en sus calidades de Presidente, Secretario y Vocal del
citado órgano Agrario.
La Comisión Agraria Mixta ordenó la formación del Censo General y
Agropecuario, cuya diligencia se llevó a cabo los días del 23 al 29 de Enero de
1962, por la Junta Censal integrada por los representantes que indica el artículo
233 del mencionado Código Agrario, lo que obtuvo los siguientes resultados: 706
habitantes, 127 jefes de hogar y 192 individuos capacitados69
en materia agraria,
según la Junta Censal, teniéndose en conjunto los vecinos empadronados un total
de 5001 cabezas de ganado vacuno, 6369 de ganado menor y 326 de ganado
equino.
69
Estos individuos son los que supuestamente serian favorecidos con la dotación de tierras y quienes supuestamente solicitaron dicha dotación. Se ha de observar que el aproximado de familias que habitaban en ese entonces San José y San Miguel de Comondú era de 127, por lo tanto, muchas de ellas tenían a más de un individuo capacitado agrario. Además de que en esta solicitud, así como con la entrega de tierras, se tuvo que haber beneficiado a quienes no tenían éstas y con ello tener acceso a la tierra el total del núcleo de población. Estas tierras fueron otorgadas para su usufructo común.
104
Gran parte de las personas que fueron parte de los capacitados agrarios
jamás se enteraron de que eran parte de ese padrón, hasta mucho tiempo
después. Las causas son desconocidas, el hecho de que se haya manejado el
proceso como una petición de dotación y no como lo que realmente fue, una
iniciativa gubernamental de hacer de la mayor parte de las tierras de la nación
espacios destinados al uso colectivo, ya sea mediante los ejidos o comunidades,
asume el desconocimiento previo de muchos de los capacitados. Mencionar que
dicho reparto nacional es sano y provechoso, asume uno de los procesos de
mayor relevancia del siglo pasado para nuestro país y sobre todo, asume la
reivindicación del motivo de la Revolución. Pero, ¿Qué asume hoy en día?
Hablaremos de eso más adelante.
Continuando con el proceso de creación del ejido Comondú, al haber
concluido los trabajos censales así como la documentación de solicitud y
aprobación, la Comisión Agraria Mixta emitió un dictamen el 2 de enero de 1968 y
lo sometió a consideración del C. Gobernador del territorio, quien el 19 de marzo
del mismo año dictó su mandamiento dotando al poblado con 72,210-00-00 hs.
(cifra que resulta del radio de 7 km. del núcleo gestor), de las que 80-00-00 hs.
serían para la escuela de San José, 80-00-00 hs. para la escuela de San Miguel y
el resto de la superficie que es de agostadero cerril y monte bajo serían para uso
colectivo de los 192 capacitados.
En el mismo dictamen, se expresa que los predios rústicos situados dentro
del radio legal de afectación, fueron terrenos baldíos en gran proporción y los
denominados Capi, La trinidad, Las Mochas, San Julio, San Casimiro y Agua
Grande. Es decir, en ese entonces, se da por hecho de que la zona de la cañada,
donde se sitúan las huertas no fueron parte del espacio de tierra dotadas al ejido
ya que de lo contrario, el total de superficie destinada a las actividades agrícolas
hubiera sido contabilizada al igual que los predios mencionados.
En la tabla 29 se puede observar cuales fueron las propiedades privadas
respetadas dentro del núcleo ejidal durante la creación del ejido Comondú.
105
TABLA 29 PROPIETARIOS PRIVADOS DENTRO DEL RADIO EJIDAL COMONDÚ
Propietario (s) Predio Superficie Titulación
Heriberto Pérpuli Cota Capi
(112-00-00 hs.) 68-00-00 hs. Estando amparadas con
titulo primordial únicamente 100-00-00 hs.
Tiberio Pérpuli Cota 34-00-00 hs.
Tomás Murillo Cunningham
10-00-00 hs.
Heriberto Pérpuli Cota La Trinidad
(45-00-00 hs.) 15-00-00 hs. Estando amparadas con
titulo primordial únicamente 43-00-00 hs.
Tiberio Pérpuli Cota 15-00-00 hs.
Tomás Murillo Cunningham
15-00-00 hs.
Heriberto Pérpuli Cota Las Mochas
(285-76-00 hs.) 285-76-00 hs. Según perteneciente a la
nación. Desde hace más de 34 años lo ha venido poseyendo el C. Pérpuli teniéndolo solicitado en compra ante la Dirección General de Terrenos Nacionales.
Tomás Murillo Cunningham
San Julio
(3,701-40-00 hs.) 500-00-00 hs. El titulo ampara dos sitios
de ganado mayor y fue expedido en el año de 1861 por el C. Jefe Superior Político del Territorio de la Baja California en aquel entonces, no existiendo antecedentes de que haya sido confirmado por el C. Presidente de la República.
Juana C. Vda. De Aguiar y Condueños
250-00-00 hs.
Gustavo Verdugo Aguiar 500-00-00 hs.
Juana Bareño de Aguiar 250-00-00 hs.
Francisco Javier Aguiar Aguiar
250-00-00 hs.
Ricardo Aguiar Miranda 700-00-00 hs.
Sucesión de Román L. Murillo V.
250-00-00 hs.
Rosalía Aguiar de Mayoral 250-00-00 hs.
Manuel Yee romo 751-40-00 hs.
Alfonso Verdugo Murillo San Casimiro
(2,500-00-00 hs.) 314-00-00 hs. Estando amparadas con
titulo primordial de fecha de 10 de Enero de 1883.
Cleofas M. Verdugo 314-00-00 hs.
Gonzalo Verdugo Cota y condueños
230-00-00 hs.
Luisa Cota vda. De Verdugo
-
Rosario Larrinaga Vda. De Verdugo
-
Leobardo L. Verdugo Meza -
Refugio Verdugo Vda. De Sagrista
-
Luisa Verdugo de Romero -
Dolores Verdugo Vda. De Galván
-
Sara Verdugo Vda. De Núñez
-
106
Eligio M. Cota Agua Grande (500-00-00 hs.)
500-00-00 hs. Estando amparadas con titulo primordial del 28 de Diciembre de 1899.
Fuente: Boletín Oficial del Gobierno del Territorio de Baja California Sur. Resultado sexto. Tomo XLVIII, número 8. 20 de marzo de 1968.
No obstante, las expropiaciones en la zona de la cañada, como es el caso
de la delimitación de la superficie del fundo legal así como la destinada a las dos
escuelas, fueron expropiaciones directas al ejido. Este punto que será tratado más
adelante es crucial en relación a cuál fue y cuál es ahora el tipo de tenencia de
esta zona, rasgo que ha empezado a sucumbir en conflicto entre propietarios
privados y posesionarios y ejidatarios.
Este proceso de creación y con ello de aceptación del ejido fue dándose en
el mismo periodo de éxodo. Como se mencionó anteriormente, aproximadamente
en los años cuarenta la población de los Comondú comenzó a experimentar una
mayor migración. Muchos de quienes fueron aceptados como parte de los
capacitados agrarios tuvieron que emigrar por falta de trabajo, otros al desconocer
que pertenecían a dicho colectivo, no hicieron uso de sus atribuciones, y con ello
al paso del tiempo les fueron derogadas éstas. En ese entonces los miembros
ejidales no cuentan con título de propiedad individual ni colectiva, sino con
certificado de reconocimiento como parte del ejido. Además, como resultado del
proceso de conformación se realizó un mapa demostrativo de los espacios que
conforman al ejido. Dicho mapa se puede observar en la imagen 3.
107
Plano ejidal elaborado según Resolución Presidencial
de 7 de noviembre de 1969. IMAGEN 3
Fuente: Plano ejidal de 2 de enero de 1991. Dirección General del Registro Agrario Nacional. Elaborado en Google Earth.
Con la creación del ejido Comondú en el año de 1969 quizá surgió un
motivo de esperanza, un alivio a la realidad, el esperanzador inicio de mayores
oportunidades para quienes fueron beneficiados con tierras y animales. Lo
lamentable fue que no significó mucho para la sociedad de los Comondús. A pesar
de tal dotación, la migración continuó y con ello el constante bajo índice en la
producción del oasis, aspectos que han generado un proceso de excomunión
entre los habitantes y su entorno, la naturaleza; con ello, el fast flight de su
identidad cultural.
108
2. PROCEDE: ¿Qué procedió?
En el capitulo primero se abordó el PROCEDE70. No obstante, en este
apartado lo que predominará en relación a este proceso es el cómo éste se llevó a
cabo en la zona especifica del ejido Comondú.
Se supone que, según el gobierno, el PROCEDE busca dar seguridad legal
a los campesinos, entregándoles certificados parcelarios y de derechos sobre
tierras de uso común de su ejido, así como títulos de los solares urbanos. Sin
embargo, desde antes de la existencia del PROCEDE y de la nueva Ley Agraria,
la mayoría de los ejidos y comunidades ya poseían sus carpetas básicas
(Resolución Presidencial, Acta de Ejecución y deslinde y plano definitivo)71 que
tenían y tienen todo el valor legal.
El PROCEDE inicia sus acciones a principios de 1993, como con secuencia
directa de las reformas al Artículo 27° de nuestra Constitución, realizadas por el
Presidente Carlos Salinas de Gortari, y establecidas en la nueva Ley Agraria que
se publicó el 27 de febrero de 1992. Estas reformas salinistas significaron para los
campesinos:
a) El fin de todo el reparto agrario, que se inició después de la Revolución de
1910 y que fue la bandera de lucha del General Emiliano Zapata.
b) Levantar la prohibición legal que existía para que las tierras ejidales o
comunales se puedan ahora vender, comprar, rentar, embargar o hipotecar y
prescribir (es decir, titular de forma individual un terreno ajeno ocupado,
luego de 5 años de posesión pacífica).
c) Permitir y fomentar la participación en sociedades mercantiles, de los
ejidos y comunidades que posean valiosos recursos naturales, ―asociándose‖
con empresas ó con bancos, aportando los campesinos sus tierras o sus
70
PROCEDE significa Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares. Es un Programa del Gobierno Federal, que coordina la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), con apoyo directo de la Procuraduría Agraria (PA). Participan también el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) en la medición de los terrenos, y el Registro Agrario Nacional (RAN) en el registro formal de los documentos y planos agrarios que se obtienen. 71
Dichos documentos se abordaron en el apartado anterior ―La creación del ejido Comondú‖. Más adelante se explicará lo que significa actualmente este proceso que se dio en décadas anteriores.
109
bosques y montañas, los cuales ahora sí pueden ser embargados ó
hipotecados y enajenados (es decir, que ahora las tierras pueden ser
quitadas a los ejidatarios o comuneros y traspasadas a un dueño privado).
En resumen, las reformas salinistas de 1992, lo que buscaron fue el abrir
totalmente las tierras ejidales y comunales al libre mercado de compra-venta,
facilitando y fomentando la propiedad privada.
TABLA 30 COMPARACIÓN DE LOS CAMBIOS SUFRIDOS POR EL ÁRTICULO 27° CONSTITUCIONAL
Artículo 27º Original Art. 27º Reformado
Reparto de tierra para todos los que carecían de ella, existiendo trámites de dotación de ejidos (ó ampliación de ejidos por no tener suficiente). Este párrafo completo se quitó.
No hay reparto agrario a partir de 1992. La única forma de constituir un nuevo ejido es que en una copropiedad voluntariamente se decida pasar a régimen ejidal.
Las iglesias –de cualquier credo, católica, protestante, musulmana,- no podían ser dueñas de la tierra
Las iglesias puede ser dueñas de la tierra (cualquier iglesia) (Otra vez, como en tiempos anteriores a Juárez).
La tierra ejidal ó comunal, no se podía vender, no se podía embargar, no se podría hipotecar, ni prescribir. Ni tampoco heredar a quién se quisiera (de fuera)
Ahora ya se puede comprar, vender, embargar, hipotecar, heredar y prescribir.
No se permitía que las empresas fueran dueñas de la tierra.
Ahora pueden ser dueñas de tierras las empresas (bajo la figura disfrazada de ―Sociedad Mercantil‖)
Los límites de propiedad privada (lo máximo que alguien podía tener) llamada ―pequeña propiedad inafectable‖ era un máximo de: 100 has de riego; 200 has de temporal; 300 has de cafetal; 800 has de bosque En ganado, todas las hectáreas suficientes para mantener 500 cabezas de ganado mayor o sea, vacas (ejemplo, en Chiapas era 1 ha x vaca). Quiere decir la pequeña propiedad ganadera son 500 has. en el Sureste de México, en cambio, en el Norte un pequeño propietario podía tener hasta 12,500 mil has. (25 has x cada vaca, por ser desiertos)
Ahora, una empresa –―sociedad mercantil‖- puede tener legalmente 25 veces lo que legalmente puede tener un propietario individual. O sea, hasta 2,500 has de riego. 20,000 has de bosque; de café una empresa puede tener 7,500 has; y de ganado, una empresa, en el sureste (Chiapas) legalmente puede ser dueña de un latifundio de hasta 12, 500 has, y en el Norte del país, hasta 312,500 has. O sea estamos de nuevo como en tiempos de Porfirio Díaz y de los latifundistas y hacendados, nomás que ahora son las empresas.
Si un individuo cambiaba el uso de suelo (de temporal a riego, por ejemplo; o de café a cultivo de temporal) era afectable porque rebasaba los límites de la pequeña propiedad.
Hoy, si el dueño individuo/empresa cambia el uso del suelo y rebasa los límites establecidos para la propiedad inafectable, no importa; se le respeta toda la tierra. (Por ejemplo, que la empresa construya una represa y convierta la tierra de ganadería a riego)
110
Prescribir. El código civil señala, para el caso de las propiedades privadas que luego de 5 años de vivir de forma pacífica (ó 10 años de cualquier forma) en un terreno, se puede prescribir –o sea, escriturar- el terreno a favor de uno. Pero la tierra ejidal ó comunal estaba prohibido prescribirla; o sea que estaba protegida contra invasiones de particulares.
Ahora ya se puede prescribir la tierra ejidal y comunal; si un propietario privado invade durante 5 años de forma pacífica (o 10 años de cualquier forma) una parcela ejidal o un bosque comunal, puede pedir que pase a su favor.
Fuente: Articulo 27° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última reforma publicada DOF 13-04-2011
Pasando a abordar el estudio de caso, EL PROCEDE como se mencionó,
entro en vigor entre el año 2002 y el año 2003 a nivel nacional. Sin embargo,
desde 1988 se hicieron ajustes y disposiciones en relación a los ejidos y
comunidades. En el capítulo anterior donde se habla de la creación del ejido, se
señala el proceso de dotación de tierras a una cantidad de 192 capacitados
agrarios, donde estos pudieron acceder a tierras por el hecho de que
anteriormente no contaban con ellas.
Quizá habrá versiones que mencionen el hecho de que con el PROCEDE
todo era borrón y cuenta nueva, donde los que en años de ejecución de dicho
proceso no contaban con tierras o quienes quisieran formar parte del ejido como
nuevos ejidatarios podrían tener acceso a este derecho. Donde el resultado del
total de ejidatarios a los cuales se les certificarían sus títulos individuales era
resultado de una convocatoria a la cual tendría derecho quien por lo menos
hubiera vivido y trabajado sus tierras durante dos años como avecindados. Pero
esto no fue así…
Empecemos por mencionar los trabajos de investigación general de
usufructo parcelario ejidal que se llevó a cabo en 1989 en las subdelegaciones de
los Comondús:
Resultado primero: con oficio numero 0237 de fecha 13 de febrero de
1989, el C. delegado de la Secretaria de la Reforma Agraria en el Estado
de Baja California Sur, remitió a esta Comisión Agraria Mixta la
documentación relativa a la investigación general de usufructo parcelario
ejidal practicada en el poblado denominado ―Comondú‖, municipio de
Comondú de esta entidad federativa anexando al mismo la primera
convocatoria de fecha 18 de octubre de 1988 y el cata de asamblea
111
general extraordinaria de ejidatarios de fecha 1° de noviembre del mismo
año de la que se desprende la solicitud para la iniciación de juicios
privativos de derechos agrarios individuales en contra de los ejidatarios
que se citan en el primer punto resolutivo de esta resolución, por haber
abandonado la explotación colectiva de las tierras del ejido por más de
dos años consecutivos; el reconocimiento de derechos agrarios de los
campesinos que han cultivado las tierras de este núcleo ejidal por más de
dos años ininterrumpidamente en forma pacífica, sin perjuicio a terceros,
que son los que se relacionan en el segundo punto resolutivo de esta
resolución y la confirmación de derechos agrarios en favor de los
ejidatarios que se encuentran en pleno usufructo de las tierras que se les
han señalado en el propio ejido que son los que se mencionan en el tercer
punto resolutivo de la presente resolución.
Es decir, en 1988 diecinueve años después de la dotación de tierras al ejido
Comondú (1969) y nueve años antes de la entrada en operación de PROCEDE
(1997) en el ejido Comondú se realizó una especie de selección y cancelación de
derechos agrarios. Los 192 capacitados agrarios que fueron seleccionados como
miembros del ejido en su creación serian puestos en verificación para continuar
con dicho derecho; quienes hubieran abandonado el trabajo de sus tierras por más
de dos años consecutivos serian privados de sus derechos. Para conocer el
resultado de esta investigación privación-concesión de derechos ejidales,
continuemos como la resolución:
Se decreta la privación de derechos agrarios en el ejido del poblado
denominado ―Comondú‖, municipio de Comondú del estado de Baja
California Sur, por haber abandonado la explotación colectiva de las
tierras del ejido por más de dos años consecutivos a los CC. Leopoldo
Pérpuli Ceseña; 2. Erasmo Arce Higuera; 3. Adolfo Romero Talamantes;
4. Carlos Alberto Pérpuli Aguiar; 5. Carlos Salvador Lucero Larios; 6. José
de Jesús Ceseña salgado; 7. Luis toba moreno; 8. Trinidad Geraldo
Moreno; 9. José Gastón Verdugo Gerardo; 10. Jorge Olachea Unzon; 11.
Arabella Pérpuli Martínez; 12. José Jesús meza toba; 13. Mateo Olachea
112
amador; 14. Germán Ceseña Arce; 15. Julio Cesar Martínez Martínez; 16.
Lilia rodríguez Vda. De salgado.
Además, en las listas se manifiesta información referente a nuevos
sujetos con derecho y así como a quienes les fueron cancelados
TABLA 31 DATOS DE SELECCIÓN DEL PROCEDE EN EJIDO COMONDU
Derechos sucesorios a: 1. Luis Roberto Toba Moreno
2. José Martín Gerardo Moreno
3. José Manuel Verdugo Romero
4. Elizabeth romero González.
Certificados cancelados con número:
1695553 1695559 1695566 1695571
1695573 1695589 2198381 2198385
2198386 2198395 2198397 2198403
2198404 2440926 2440930 3177603
Se reconocen derechos agrarios
individuales por haber trabajado
tierras del ejido del poblado
denominado “Comondú” por más de
dos años consecutivos en forma
pacífica y sin perjuicio a terceros, en
los términos de los artículos 72
fracción III y 200 de la Ley Federal de
Reforma Agraria a los CC.
1. Josefa peralta Vda. De Olachea
2. Marcelo Salgado Rodríguez
3. Eladio Murillo Rodríguez
4. Salomón Murillo Murillo
5. José Ramón Meza Romero
Fuente: Documentos de procedimiento del PROCEDE, proporcionados por la Reforma Agraria Nacional (RAN).
Como se aprecia, fue depurándose a sujetos con derecho, para luego el
total se mantuviera en 53. Es así que se le confirman a éstos sus derechos
agrarios por encontrarse usufructuando en forma colectiva los terrenos del ejido
ininterrumpidamente.
De los 192 capacitados agrarios que había previa privación de derechos,
solo 53 de ellos continuaron ostentando dicho derecho, se aceptaron a cinco
nuevos ejidatarios y privaron a 17 ejidatarios. Sin embargo, si hacemos sumas y
restas las cantidades no cuadran, y esto es debido a que el anterior proceso de
investigación general de usufructo fue el último que se realizó antes de
incorporarse a PROCEDE el ejido Comondú. Anterior a esta investigacion se
hicieron trabajos de regularización de derechos agrarios con el fin de ir depurando
o aceptando a ejidatarios. Tal como se muestra a continuación:
113
TABLA 32 DATOS ESTADÍSTICOS SOBRE PROCESOS DE INVESTIGACIÓN PRIVACIÓN-CONCESIÓN DE DERECHOS EJIDALES EN EL EJIDO
COMONDÚ
Capacitados por Resolución Presidencial: 192 Capacitados Agrarios
Resultado de los trabajos de regularización de derechos agrarios practicados el 24 de noviembre de 1978:
Investigados 50
Confirmados 47
Reconocidos 23
Privados 03
Vacantes 120
Resultado de los trabajos de regularización de derechos agrarios practicados el 30 de julio de 1983:
Investigados 70
Confirmados 48
Reconocidos 22
Privados 22
Vacantes 0+120
Anteriores 120
Resultado de los trabajos de regularización de derechos agrarios practicados el 15 de agosto de 1986:
Investigados 70
Confirmados 60
Reconocidos 10
Privados 10
Vacantes 0+120
Anteriores 120
Resultado de los trabajos de regularización de derechos agrarios practicados el 14 de septiembre de 1988:
Investigados 72
Confirmados 55
Reconocidos 05
Privados 17
Vacantes 12+120
Anteriores 132
Fuente: Documentos de procedimiento del PROCEDE, proporcionados por la Reforma Agraria Nacional (RAN).
La asamblea confirma a 53 ejidatarios, debiendo incluirse a la parcela
escolar y a la unidad agrícola industrial para la mujer, dando un total de 55
confirmados y teniendo un total de 132 vacantes. Si sumamos los 55 ejidatarios
confirmados más los 132 vacantes mas las nuevas 5 adjudicaciones dan por
suma los 192 capacitados agrarios que se inscribieron en un inicio.
Esta última investigación fue la que arrojó a los 60 ejidatarios que hoy en
día ostentan certificados de derechos ejidales otorgados por el PROCEDE (53
confirmados + parcela escolar + unidad agrícola industrial para la mujer + 5
nuevas adjudicaciones = 60 derechos ejidales), siendo así que los ejidatarios
reconocidos como tales actualmente son sólo 60 de un total de 192 que llegaron a
114
ser en un principio. Para tener un panorama más específico de la reducción de
derechos se ofrece la siguiente tabla:
TABLA 33 COMPARACION ENTRE PROCESOS DE SELECCIÓN DE SUJETOS CON DERECHO
EJIDAL
Capacitados Agrarios con derechos ejidales reconocidos en la creación del ejido (1969)
Sujetos reconocidos con derechos ejidales a partir de la implementación del PROCEDE (1997)
1. Carlos Alberto Pérpuli Aguiar 1. Juan Manuel Olachea Peralta
2. Jaime Pérpuli Martínez 2. Lorenzo Murillo Murillo
3. Eulalio Pérpuli Cota 3. Adalberto Martínez Martínez
4. Rafael Verdugo Flores 4. Ángel Murillo Romero
5. Alfonso Romero Mayoral 5. María del Refugio Martínez Vda. De C.
6. Adalberto Romero M. 6. Leopoldo Murillo Lucero
7. Francisco Romero M. 7. Antonio Martínez Pérpuli
8. Tayde Ruth Romero M. 8. Álvaro Pérpuli Martínez
9. Francisco Rosas Sandoval 9. Ernesto Amador Velismelis
10. Benicia Gómez Vda. De Aguiar 10. Eulogio Amador Velismelis
11. Cuauhtémoc Aguiar Gómez 11. Efrén Murillo Moreno
12. Félix José Aguiar Gómez 12. Eladio Murillo Moreno
13. Francisco Martínez García 13. Filiberto Adán Gastelum Moreno
14. Antonio Martínez Pérpuli 14. Silvestre Meza Meza
15. Tiberio Pérpuli Cota 15. Benigno Gastelum Moreno
16. Raul Aguiar Bareño 16. Adolfo Rodríguez Moreno
17. Francisca Moreno Vda. De Murillo 17. Juan Pablo Pérpuli Murillo
18. Carlos Salvador Lucero Larios 18. Cesar Murillo Espinoza
19. Mateo Olachea Amador 19. Rosario Martínez Rosas
20. María Verdugo Vda. De moreno 20. Manuel Osuna Gómez
21. Alfonso Moreno Verdugo 21. José Raquel Ceseña Martínez
22. Adelaida Martínez Peralta 22. Reynaldo Murillo Ceseña
23. María Luisa Rodríguez Martínez 23. José Alfredo Murillo Rodríguez
24. Juana Ceseña Vda. De Aguiar 24. Dulce maría Pérpuli de Ceseña
25. Octavio Humberto Aguiar C. 25. Enrique Ceseña Martínez
26. Trinidad Ceseña Moreno 26. Loreto Osuna Arce
27. María Altagracia Gerardo Talamantes 27. Domingo Higuera Higuera
28. Francisco Javier Aguiar Aguiar 28. Rolando Meza Meza
29. Juan Aguiar Murillo 29. Hilario Espinoza Meza
30. Tomas Ceseña Moreno 30. Gerardo Preciado Verdugo
31. Guillermo Murillo Lucero 31. Eulalio Murillo Ceseña
32. Manuel Ceseña Camacho 32. Agustín Olachea Peralta
33. Eduardo Vidaurrazaga V. 33. Israel Murillo Romero
115
34. Juan Antonio Vidaurrazaga 34. Julián Talamantes Murillo
35. Aarón Vidaurrazaga V. 35. Ramón Davis Romero
36. Ramón Bareño Pérpuli 36. Romano Murillo Espinoza
37. José ramón Bareño C. 37. Josefina Meza de Pérpuli
38. Francisco Bareño Ceseña 38. Pedro rolando Pérpuli Martínez
39. Juana Romero Martínez 39. Lorenzo Rosario Osuna Arce
40. Álvaro Pérpuli Martínez 40. Juan A. Murillo Romero
41. Antonio mayoral Amador 41. Javier Pérpuli Murillo,
42. Filiberto Luis mayoral Amador 42. Héctor Raúl Murillo Romero
43. Ernesto Amador Romero 43. Salvador Murillo Romero
44. Ernesto Amador Velismelis 44. Francisco Javier Espinoza.
45. Eulogio Amador 45. Josefa Peralta Verdugo
46. Baltasar higuera Amador 46. Marcelo Salgado Rodríguez
47. José murillo Osuna 47. Eladio Murillo Rodríguez
48. Herlinda Amador Vda. De verdugo 48. Salomón Murillo Murillo
49. Francisco Verdugo Amador 49. José Ramón Meza Romero
50. José Luis Pérpuli Bareño 50. Jesús Enrique Meza Arce
51. Gorgonio Espinoza Velásquez 51. Oscar Espinoza Ceseña
52. Jorge Espinoza Meza 52. Concepción Evelia Guzmán Roa
53. Vicente Espinoza Velásquez 53. Francisco Javier Moreno Osuna
54. Ramón Espinoza Arce 54. Gerónimo Romero Ramírez
55. María Espinoza Arce 55. Martin Murillo Martínez
56. Salvador Ceseña Ceseña 56. Antonio Martínez Murillo
57. Francisco Espinoza Arce 57. Oscar Salgado Martínez
58. Efrén Murillo Moreno 58. A la sucesión de Sacramento Verdugo M.
59. Francisco Javier Murillo Moreno 59. Cesáreo Antonio Pérpuli Martínez
60. Eladio murillo Moreno 60. Rafael Meza Osuna
61. Salvador Ceseña Moreno
62. Mario Ceseña Ceseña
63. Reynaldo Murillo Ceseña
64. Abraham Ceseña Moreno
65. Manuel salgado Manríquez
66. Pilar Manríquez Vda. De Salgado
67. Manuel Murillo Ceseña
68. Enrique Peralta Talamantes
69. Jesús Murillo estrada
70. Piedad Murillo Moreno
71. José Antonio Ceseña murillo
72. Enrique Ceseña Murillo
116
73. José Jesús Ceseña salgado
74. Francisco salgado Ceseña
75. Benicia Murillo Romero
76. Alfonso Martínez Peralta
77. Magda Ceseña de Verdugo
78. Sacramento Verdugo Meza
79. Humberto Verdugo Mayoral
80. Edmundo Verdugo M.
81. Ángel Murillo Ceseña
82. Isidro Pérpuli Amador
83. Abraham Verdugo Meza
84. Ignacio Verdugo López
85. Bernabe Pérpuli Mayoral
86. Filiberto Gastelum Moreno
87. Benigno Gastelum Moreno
88. Félix Hilario Gómez Gastelum
89. Alejandrina Amador Vda. De Peralta
90. Francisco peralta Amador
91. Crisóstomo Peralta Amador
92. Arnulfo Peralta Amador
93. Antonio Ángel Peralta Amador
94. Manuel Murillo Verdugo
95. Angel Verdugo Murillo
96. José Rubio Murillo
97. Antonio Moreno Gastelum
98. José Aurelio Pérpuli Meza
99. Rosario Martínez Rosas
100. Alejandro Murillo Verdugo
101. Eligio Cota Meza
102. Alfredo Cota Meza
103. Francisco Moreno Murillo
104. Jesús Verdugo Vdo. De Pérpuli
105. Lilia Elpidia Meza Murillo
106. Sergio Meza Murillo
107. Rosaura Mayoral Vda. De Murillo
108. Antonio Zúñiga Osuna
109. Francisco Arias Angulo
110. Juan Murillo Verdugo
111. Eduviges Meza Murillo
117
112. Cleofas Verdugo Murillo
113. Ricardo Verdugo Larrinaga
114. Josefa Murillo Vda. De Peralta
115. José Jesús Peralta Murillo
116. Olegario Murillo Pérpuli
117. Adrian Murillo de la Toba
118. Alberto Cota Meza
119. Alberto Cota Meza
120. Heverardo Higuera Romo
121. Luis de la Toba Moreno
122. Edrulfo de la Toba Moreno
123. Gaspar de la Toba Moreno
124. Jesús de la Toba Zamora
125. Alfonso Moreno Talamantes
126. Alfonso Moreno Vargas
127. Juan Moreno Vargas
128. Julio Moreno Vargas
129. Eulogio Verdugo Cota
130. Alfonso Fuerte Talamantes
131. Rosendo Verdugo Flores
132. Isaac Verdugo Verdugo
133. Antonio Cota Meza
134. Antonio Cota Meza
135. Ramiro enrique Cota Meza
136. Felipe Gómez Villavicencio
137. Miguel Murillo Flores
138. Adán Flores Murillo
139. Manuel Higuera Gaxiola
140. Mercedes Arce Talamantes
141. Francisco Esteban Meza Arce
142. Lizandro Arce
143. Manuel Meza murillo
144. Francisco Meza Ceseña
145. Tomas Verdugo Bareño
146. Francisco Verdugo Meza
147. Manuel Osuna Gómez
148. Francisco Arce Alvarado
149. Francisco Arce Flores
150. Loreto Arce Flores
118
151. Guillermo Murillo Arballo
152. Guillermo Murillo Vargas
153. Angelina Zúñiga Osuna
154. Eva Zúñiga Osuna
155. Fidel Meza Smith
156. Rosa Meza Murillo
157. Susana Meza Vda. De Murillo
158. Francisco Murillo Meza
159. Alfredo Riveroll Lozano
160. Alfredo Riveroll Pérpuli
161. Ramón Meza Meza
162. Gonzalo Ignacio Meza García
163. Ignacio Marquez Romero
164. Tecia Higuera Vda. De huerta
165. Anaelmo Huerta Higuera
166. Dionisio Domínguez Murillo
167. Teodoro Talamantes Higuera
168. Federico Meza Meza
169. Enedina Murillo Arballo
170. Reyes Meza murillo
171. Rafael Meza Cota
172. Rolando Meza Meza
173. María Esther Meza Vda. De Meza
174. Silvestre Meza Meza
175. Claro Marcos Meza Meza
176. Víctor Miguel Meza Meza
177. Rafael Meza Cortez
178. Isidro moreno Murillo
179. Adolfo Murillo Smith
180. Felipe Higuera Higuera
181. José Santiago López
182. Heriberto Meza Murillo
183. Manuel Murillo Murillo
184. Cesar Murillo Espinoza
185. Loreto Murillo Murillo
186. Tomas Murillo Espinoza
187. Cipriana Murillo Vda. De Murillo
188. Ramón Murillo Murillo
189. Francisco Murillo Mayoral
119
190. Ángel Bareño Camacho
191. Ramón Bareño Ceseña
192. Loreto Bareño Ceseña.
Fuente: Documentos de procedimiento del PROCEDE, proporcionados por la Reforma Agraria Nacional (RAN).
El proceso por el cual se redujo la cifra es de fácil asimilación. Si se
observa a detalle la investigación que se realizó el 24 de noviembre de 1978 (9
años después de la creación del ejido) tan solo se investigaron a 50 individuos de
los cuales solo se reconocieron 47; esto es debido a que en dichos periodos la
población del oasis continuaba el declive en el numero de sus habitantes, además
de que muchos de los capacitados agrarios de ese entonces salieron de la región
hacia otros sitios como La Purísima, San Isidro, El Valle de Santo Domingo entre
otros lugares por opciones de trabajos y con ello la reposición a la realidad que
propiciaba la falta de trabajo en los Comondús. Siendo así que muchos de
quienes salieron de la zona en busca de trabajo fueron derogados y con ello,
perdían su derecho agrario.
Muchos a quienes les fueron privados sus derechos jamás supieron que
eran ejidatarios; es importante comprender este proceso de selección y privación,
ya que éste se da durante décadas en las cuales el desconocimiento de los
mismos ejidatarios es masivo.
Para la privación de ejidatarios no se tomó en cuenta la historia individual
de cada uno de ellos por la cual dejaron las labores del campo, tampoco se hizo
hincapié en el hecho de que en cada investigación de regularización de derechos
agrarios los ejidatarios conocieran su realización. Muchos de los que alguna vez
fueron ejidatarios hoy en día trabajan su huerta –de hecho más que los mismos
ejidatarios- preguntándose porque no se les dio a conocer su nombramiento, y en
su caso, su cancelación.
Para abstraer un panorama de las diferencias de acceso a la propiedad
colectiva entre los dos periodos, la creación del ejido (1969) y la certificación del
PROCEDE (1997) se muestran las siguientes gráficas.
120
85%
15%Personas sin derechos
Personas con derechos
Implementación del PROCEDE
65%
35%
Personas sin derechos
personas con derechos
Creacion del Ejido
12%
88%
Mujeres
Hombres
Creacion del Ejido
10%
90%
Mujeres
Hombres
Implementación del PROCEDE
GRÁFICA 10
Comparación de la distribución de derechos agrarios durante la creación del ejido Comondú y la implementación del PROCEDE
Fuente: Censo realizado durante viaje de campo en el oasis de Comondú. Octubre - noviembre 2010.
Como se observa en la grafica 10, durante la creación del ejido, el 35% del
total del núcleo poblacional de ese entonces contaba con derechos agrarios,
siendo un 20% mayor que lo arrojado por el PROCEDE. Es importante destacar
que en 1969 existía un total de 544 habitantes aproximadamente en las dos
comunidades, mientras que en 1997 durante el PROCEDE los 60 ejidatarios
reconocidos sólo representan el 15% de un total de 389 habitantes
aproximadamente.
En la siguiente gráfica se muestra otra forma de comparar los dos procesos
de selección de derechos agrarios, según el sexo.
GRAFICA 11
Comparación de la distribución de derechos agrarios según sexo durante la creación del ejido Comondú y la implementación del PROCEDE
Fuente: Censo realizado durante viaje de campo en el oasis de Comondú. Octubre - noviembre 2010.
121
0
10
20
30
40
Familias con derechos
Familias sin derechos
Implementacion del PROCEDE
0
50
100
150
Familias con derecho
Familias sin derecho
Creación del Ejido
El papel de la mujer durante los dos procesos ha sido mínimo. Durante la
creación del ejido fue de 12% y durante el PROCEDE fue de 10%, con ello sólo
una diferencia de 2%, lo que indica que a través de los años las mujeres no han
obtenido gran reconocimiento para hacerse de derechos agrarios. Prevalece la
figura del sexo masculino como demandante supremo de los derechos agrarios
con ello el acceso a este tipo de propiedad.
Gran parte de las actividades agrícolas realizables a lo largo de los años
por el núcleo de población de los Comondús fungen su desempeño por la
cooperación entre los miembros de cada familia. Las familias, en su gran mayoría,
tienden a realizar diversas labores en conjunto, cada miembro aporta parte
esencial al trabajo del campo. La siguiente gráfica muestra la distribución
aproximada de derechos agrarios por hogar durante los dos procesos de
selección.
GRAFICA 12
Comparación de la distribución de derechos agrarios por familias durante la creación del ejido Comondú y la implementación del PROCEDE
Fuente: Censo realizado durante viaje de campo en el oasis De Comondú. Octubre - noviembre 2010.
Como se observa, durante la creación del ejido, aproximadamente ninguna
familia tuvo ausencia de algún miembro con derecho agrario. En ese entonces
existían aproximadamente un total de 127 familias entre las cuales se les otorgó
122
los 192 derechos agrarios, esto supuso que en algunos caso fue probable que la
existencia de más de dos derechos agrarios por familia.
Durante 1997, con la implementación del procede, se desconoce el número
de familias que integraban el núcleo de población de los dos pueblos. Por tal, para
hacer el cálculo de este proceso se tomó en cuenta lo que existe actualmente; es
decir, un total de 60 familias. Por medio de las encuestas aplicadas se llegó a la
conclusión de que en sólo 23 familias habitan miembros del ejido, en algunas de
ellas dos o más ejidatarios, y en poco más de la mitad del total de familias, en 37,
no hay miembros del ejido.
Ahora bien, se pasará a explicar el proceso mediante el cual PROCEDE es
aceptado por el ejido Comondú. A pesar de que PROCEDE entra en vigor en
1993 oficialmente, es hasta el año de 1997 cuando PROCEDE realiza la
asamblea de delimitación, destino y asignación de tierras ejidales. Antes de
abordar este proceso, es indispensable mencionar cuáles son los requisitos
legales para aceptar y aplicar el PROCEDE.
Según la Ley Agraria y su ―Reglamento en materia de certificación de
derechos ejidales y titulación de solares‖ (publicado el 5 de enero de 1995) el
PROCEDE es un programa ―de apoyo a los campesinos‖, totalmente voluntario (es
decir, que es ilegal el que cualquier institución de gobierno presione, amenace o
condicione cualquier tipo de apoyo como PROCAMPO o como
OPORTUNIDADES, para que el ejido acepte el PROCEDE).72
De acuerdo a la Ley, el PROCEDE debe llegar a proponérsele un ejido sólo
―a solicitud de parte‖, es decir, solamente cuando el ejido o la comunidad así lo
pidan (aunque para este caso lo puede hacer el Comisariado ó el Consejo de
Vigilancia, ó el 20% de los ejidatarios legalmente reconocidos)73. Por lo tanto,
también es ilegal que los promotores agrarios vayan por las casas, visitando
individualmente a cada familia ó realizando asambleas para convencer o presionar
para que se acepte el PROCEDE, cuando el mismo ejido ni siquiera lo ha pedido.
72
Mayor información acerca de este proceso se detalla en el artículo 9º del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares. 73
Ley Agraria/DOF 17-04-2008. Articulo 24. Diario Oficial de la Federación, 26 de febrero de 1992.
123
La ley dice también, que para que el PROCEDE se aplique en un ejido o
comunidad, debe ser por acuerdo de Asamblea General, y que esta Asamblea
General, llamada de Información y Anuencia, debe ser convocada mínimo con 30
días de anticipación, y las convocatorias para esa Asamblea deben tener el orden
del día, estar firmadas y selladas, y deben ser pegadas en lugares visibles de la
comunidad.74
La Asamblea debe ser convocada y realizada en el lugar donde siempre se
hacen las asambleas ordinarias (casa ejidal, escuela, etc.) y no se vale que se
realice en otro lugar.
En una primera convocatoria, para ser legal esta asamblea de información y
anuencia, deben estar presentes al menos el 75% de los ejidatarios legalmente
reconocidos; si no se reúnen, entonces se debe emitir una segunda convocatoria,
igualmente sellada y pegada en lugares visibles de la comunidad, y esta segunda
convocatoria debe ser emitida al menos con 8 días de anticipación.75
La asamblea de información y anuencia del PROCEDE, en segunda
convocatoria, debe contar otra vez, con al menos, el 75% de los ejidatarios
reconocidos; si no se junta ese número, entonces se vuelve a iniciar el proceso
con una nueva primera convocatoria.
Ya en las asambleas finales para aceptar y para validar el PROCEDE,
llamadas Asambleas de Asignación se deben convocar -según la Ley- con 30 días
de anticipación, igualmente con convocatorias que contengan el orden del día,
firmadas, selladas y pegadas en los lugares más visibles de la comunidad.76
En primera convocatoria, el quórum legal para esta asamblea final también
debe ser del 75% de los ejidatarios legalmente reconocidos. Si no se reúne este
número, se debe emitir una segunda convocatoria, otra vez firmada, sellada y
pegada en los lugares visibles de la comunidad, con una anticipación de al menos,
ocho días.
74
Ibíd, articulo 25. 75
Ibíd, articulo 26. 76
Este proceso se detalla en el artículo 8º del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares.
124
Los acuerdos de aprobación y validación del PROCEDE se deben tomar
sólo con la aprobación de las 3/4 partes (75%) de los ejidatarios presentes en
primera o segunda convocatoria, y en la realización de la Asamblea final de
Validación y Asignación del PROCEDE, que es cuando se debe discutir y aprobar
finalmente cómo quedan las tierras del Ejido o Comunidad, deben estar presentes
un representante de la Procuraduría Agraria y un ―fedatario público‖ (es decir,
alguien autorizado legalmente para ―dar fe‖ ó ―hacer constar‖ que todo se llevó a
cabo en orden y de acuerdo a la Ley). Un fedatario público es un Notario Público ó
el Juez Municipal. Si en esta Asamblea para validar el PROCEDE no está
presente y no firma de acuerdo este fedatario público, entonces el procedimiento
no puede ser legal. No se vale entonces que firme antes o después desde su
despacho.
Así pues, existen dos principales asambleas distintas e importantes para
darle validez legal al PROCEDE:
1. La asamblea de información y anuencia para la aceptación del PROCEDE y
la aprobación del inicio de los trabajos técnicos de medición (del plano
general, de las tierras de uso común o de parcelas y solares, según haya
aprobado la Asamblea) en la cual además, la asamblea nombra una Comisión
Auxiliar de ejidatarios o comuneros, para acompañar y supervisar a los
técnicos de la PA y de INEGI en el trabajo de campo.
2. La asamblea llamada de asignación ó validación de los trabajos técnicos de
la medición que hayan hecho los técnicos de INEGI, con participación directa
de los ejidatarios o comuneros de la comisión auxiliar.
Todos los requisitos en cuanto emisión y fijación de convocatoria; lugar de
asamblea; quórum; 75% de mayoría para aprobación, y presencia de Notario
Público o Juez Municipal, son fijadas por la Ley y se aplican para los dos tipos de
asamblea: la de aceptación para inicio de trabajos y la de asignación o validación.
Si alguno de estos requisitos no se cumple, los trabajos de PROCEDE no son
legales.
125
Existe además otra Asamblea Intermedia que obligadamente debe
convocar y realizar la comisión auxiliar del ejido, para informar de los avances de
los trabajos técnicos de medición.
Además, todavía en la Asamblea de Asignación y Validación, los ejidatarios
o comuneros presentes tienen el derecho de reflexionar y discutir los planos que
les presenten los técnicos de PA y de INEGI, y como Asamblea, tienen todo el
derecho de corregir o de plano, rechazar totalmente esos planos. Es ilegal que los
técnicos de PROCEDE se opongan o nieguen a hacer las correcciones que
determine la Asamblea.77
Aunque la mayoría de un ejido o comunidad decida entrar al PROCEDE, y
se cumplan legalmente los requisitos ya dichos para su procedimiento, los
ejidatarios o comuneros que no acepten, no pueden ser obligados a entrar al
PROCEDE y pueden mantenerse en forma comunal y no individual. Aunque si
esto pasa, ya significó la división de la comunidad.
Por último, hay que señalar que la aplicación del PROCEDE es el primer
paso para que luego los integrantes de un ejido o comunidad pasen luego al
llamado régimen de ―dominio pleno‖, que es cuando legalmente los ejidatarios se
convierten ya, en propietarios privados individuales de su parcela y de su terreno
urbano (antes solar), con lo que se termina por destruir el sentido comunitario de
los pueblos, acabándose así el valor de la asamblea y los trabajos comunitarios de
beneficio social, además de que, en esos casos, las tierras de uso común, al ya no
existir el ejido, pasan de nuevo a propiedad del gobierno, en calidad de Terrenos
Nacionales.
Quizá sea tendencioso el anterior párrafo, sin embargo en varios ejidos del
país –principalmente los ejidos con mayor número de hectáreas de tierras
laborables y con tierras en las costas marítimas- la adquisición del dominio pleno
se ha convertido en escaparate económico para gran parte de los campesinos al
ver la posibilidad de vender sus tierras, ello ha originado en gran medida el cese
77
Ley Agraria/DOF 17-04-2008. Articulo 19. Diario Oficial de la Federación, 26 de febrero de 1992.
126
productivo del campo, la desaparición de la sociedad agraria y con ello la perdida
de la identidad de dicha zona.
El ejido Comondú es un ejido que pareciera estar olvidado, donde la mayor
parte de hectáreas del mismo son tierras de agostadero cerril, tierras poco
laborables; no obstante, la zona de la cañada figura de gran interés para quienes
son ejidatarios, para quienes cultivan en dicha zona sin ser ejidatario y para
quienes en un futuro incierto la majestuosidad del oasis represente parte de sus
intereses.
La primera acta de asamblea general de ejidatarios en el ejido Comondú se
dio el 24 de febrero de 1994, donde sólo estuvieron presentes 32 ejidatarios de un
total de 60, ósea, el 53.33% por tal motivo no tuvo porque haberse aprobado el
quórum legal de dicha asamblea ya que el mínimo de asistencia tiene que ser del
75%, sin embargo, se procedió. De esta manera se incorpora el ejido Comondú al
PROCEDE. Las cifras son:
TABLA 34 ACEPTACIÓN DEL PROCEDE POR EL EJIDO COMONDÚ
26 ejidatarios a favor
(43.3% del total de ejidatarios)
0 en contra
6 abstenciones
Total de votantes: 32
(53.3% del total)
Fuente: Documentos de procedimiento del PROCEDE, proporcionados por la Reforma Agraria Nacional (RAN).
Es decir, un 46.67% del total de los ejidatarios no fueron parte de la
decisión de aceptar o no el PROCEDE, además de que es muy probable de que la
solicitud del programa no haya sido por medio de una solitud de parte del ejido.
Esta citada asamblea es la denominada ―de información y anuencia‖ la cual
se llevó a cabo años antes de las asambleas de delimitación, destino y asignación
de tierras. Donde días después, el 27 de febrero del mismo año, se llevaron a
cabo las mediciones pertinentes por parte de INEGI quienes fueron acompañados
en la medición por algunos miembros del ejido Comondú.
La primera convocatoria y acta de asamblea de informe de la comisión
auxiliar se llevó a cabo el día 15 de febrero de 1997, en la cual estuvieron
127
presente 57 ejidatarios de un total de 60, ósea, el 95%. En dicha asamblea se
explicaron cada uno de los dos planos ejidales, tanto el plano general del ejido así
como los planos individuales de cada ejidatario.
La primera convocatoria para la realización de la asamblea de delimitación,
destino y asignación de tierras ejidales fue el día 26 de abril de 1997, sin embargo
en dicha asamblea sólo asistieron 44 ejidatarios de un total de 60, lo que equivale
al 73.3%, por tal motivo no existió el quórum legal para instalar la asamblea. Se
realiza la segunda convocatoria para el día 24 de mayo del mismo año.
Es así que se realizó la asamblea de delimitación, destino y asignación de
tierras ejidales por segunda convocatoria el día 24 de mayo de 1997 y previa
convocatoria que fue expedida y publicada el día 26 de abril del año en curso. En
dicha asamblea se encontraron presentes en la subdelegación de san José de
Comondú, lugar habitual de reuniones de la asamblea general de ejidatarios, los
señores Juan Pérpuli Murillo, Martin murillo Martínez, Agustín Olachea Peralta en
su carácter de presidente, secretario y tesorero propietarios del comisariado de
este ejido, y ante la presencia del C. Ing. Juan José Martínez cervantes visitador
agrario en representación de la delegación de la procuraduría agraria en B.C.S. y
así también ante la presencia del C. Lic. Jesús Martínez carrillo Suastegui notario
público suplente n. 8 en ejercicio de sus funciones en el estado de Baja California
Sur.
El orden del día de dicha asamblea, la cual es la culminación del PROCEDE y por
tal la de mayor importancia, fue la siguiente:
1. Lista de asistencia
2. Verificación y declaración del quórum legal
3. Instalación legal de la asamblea y presentación del representante de la
procuraduría agraria y fedatario público
4. Designación de un presidente, secretario de la asamblea, así como los
escrutadores necesarios
5. Lectura del orden del día y aprobación en su caso
6. Presentación y aceptación de renuncias a favor del ejido
7. Aceptación de ejidatarios
128
8. Reconocimiento a posesionarios
9. Delimitación , destino y asignación de tierras parceladas, de uso común,
asentamiento humano y reconocimiento a sujetos de derecho
10. Someter a consideración de la asamblea los planos del ejido para su
aprobación
11. Solicitud al registro agrario nacional para la expedición de certificados y
títulos de los solares urbanos así como la inscripción y certificación de los
planos aprobados
12. Clausura de la asamblea y firma del acta correspondiente, para que sea
protocolizada por el fedatario público presente.
En dicha asamblea son aceptados como nuevos ejidatarios en calidad de
sucesión a: Rafael meza osuna de quien el titular es Rafael meza Cortez y
Cesáreo a. Pérpuli Vargas de quien el titular es Cesáreo Antonio Pérpuli murillo.
Siguiendo con el orden del día se sometió a consideración el
reconocimiento y regularización de la tenencia de la tierra de los posesionarios
proponiendo que se reconozcan y se les regularice en esa calidad únicamente con
derecho de uso y disfrute sobre las parcelas de que se trate conforme a la ley
agraria y al reglamento interno del ejido, tan solo a cuatro posesionarios se les
regularizó sus tierras. No obstante, sólo se reconocieron ocho parcelas dentro del
ejido, siendo cuatro de estas en posesión de ejidatarios y las otras cuatro en
posesión de posesionarios, tal y como lo muestra la tabla 35.
TABLA 35 PARCELAS RECONOCIDAS POR EL EJIDO COMONDU
NOMBRE SITUACIÓN PARCELA SUPERFICIE (Has.)
Filiberto Luis mayoral amador Posesionario 2 0-48-33.870
Jesús Espinoza meza posesionario 3 0-09-77.398
Juan José Espinoza meza Posesionario 6 0-04-95.605
Norma maricela Pérpuli Rodríguez Posesionario 8 0-04-85.342
Ramón Davis Romero Ejidatario 1 0-17-59.982
Rolando Meza Meza Ejidatario 4 0-18-41.524
Lorenzo Murillo Murillo Ejidatario 5 0-11-36.201
Rafael Meza Osuna Ejidatario 7 0-21-53.918
Fuente: Documentos de procedimiento del PROCEDE, proporcionados por la Reforma Agraria Nacional (RAN).
129
Después se procedió a dar una explicación de cada uno de los dos planos
ejidales: Los planos internos del ejido comprenden una superficie ejidal total de
74,418-33-33.388 hectáreas con 2 polígonos de 117 vértices perimetrales, así
como 1-37-83.840 de superficie parcelada y 0 has. de infraestructura sobre los
cuales se hizo una amplia explicación técnica. Dichos planos se anexan a esta
acta.
El plano general del ejido comprende 74,416-95-49.548 hectáreas, con 117
vértices, mismo que fue revisado debidamente por dicha asamblea, en virtud de
que la unidad agrícola industrial para a la mujer y la parcela escolar no fueron
delimitadas, se dejan sus derechos para que sean delimitadas posteriormente.
Se establece como acuerdo de esta asamblea que independiente de la
asignación de los derechos sobre los terrenos ejidales tanto el ejido como los
ejidatarios y posesionarios en lo individual respetaran las normas aplicables por la
autoridad competente que limiten el uso o establezcan modalidades a la propiedad
tales como las relativas a aguas nacionales, vías de comunicación, ecología,
bosques, selvas, zonas arqueológicas y federales, por lo que manifiestan
expresamente la conformidad en este sentido.
Los planos individuales comprenden el área que le compete a cada
ejidatario, siendo éstos entregados a cada uno de ellos, donde la proporción
individual queda de la siguiente manera:
TABLA 36 PROPORCION DE TIERRAS INDIVIDUALES A EJIDATARIOS DEL EJIDO COMONDÚ
No. ejidatarios Porcentaje
20 ejidatarios 1.66%
40 ejidatarios 1.67%
Fuente: Documentos de procedimiento del PROCEDE, proporcionados por la Reforma Agraria Nacional (RAN).
Algo que llama mucho la atención es el hecho de que algunos de los
nombres que se mencionaron en la lista resultante de la investigación general de
usufructo no aparecieron en la lista oficial de ejidatarios con derecho a los
certificados agrarios. Los nombres de los ejidatarios faltantes son: Humberto
Verdugo Mayoral, Francisco Moreno Murillo, Rafael Meza Cortes, Vicente
130
Espinoza Velásquez, Héctor Bareño Ceseña, Francisco Eduardo Amador Ceseña
y José Abraham Verdugo Peralta. El hecho de que no aparezcan podría deberse a
que fallecieron y los derechos fueron cedidos a los sucesores, sin embargo, si
hubiera sido el caso habría sido descrito.
A los predios que presentaron documentos legales de la propiedad así
como los predios que llegaron a un arreglo con el ejido les fueron respetados sus
propiedades. Siendo delimitados dentro del plano ejidal: El Guatamote, San
Fabián, La Vinatería, Cerro Pelón, La Trinidad, El Chipi, El Horno, El Vigía, El
Sombrerito, San Julio, Tinaja San Casimiro, La Laguna, Las Mochas, El Capi, San
Pedro, Jesús del Monte, Tinaja de las Yeguas, Tajo del Llano del Pabellón, Tinaja
de Barril, El Mezquite y Agua Grande.
Es importante señalar que la suma total de hectáreas propiedad de los
anteriores predios se le restó a la propiedad ejidal. Sin embargo en ningún
documento se menciona lo anterior, pero es de conocerse que el total de
hectáreas ejidales establecidas durante el PROCEDE es de 74,418-33-33.388
has. (Diferente al que se mencionaba anteriormente, 72, 210-00-00 has.) y que
sólo se le hizo entrega al ejido un total de 69, 872-71-62 has. donde el faltante es
de 4,545 has. aproximadamente, las cuales debieran ser las que abarcan los
predios antes mencionados.
Es así que con todos los datos aportados se finaliza el proceso de
aceptación del PROCEDE.
Se detallan los resultados de éste:
1. Primera convocatoria y acta de asamblea de información y anuencia.
2. Primera convocatoria y acta de asamblea de informe de la comisión auxiliar.
3. Primera convocatoria y acta no verificativa de asamblea de delimitación,
destino y asignación de tierras.
4. Segunda convocatoria y acta de asamblea de delimitación, destino y
asignación de tierras, celebrada el día 24 de mayo de 1997, pasada ante el
notario público no.8, Lic. Jesús Martin carrillo Suastegui.
5. 56 expedientes individuales, 49 ejidatarios, 4 posesionarios y 3 fallecidos.
6. Lista de sujetos de derecho.
131
7. Actas de conformidad de linderos (34)
8. 8 planos individuales parcelarios
9. 2 cedulas de información general del ejido.
10. 6 cedulas de información de vértices geodésicos
11. 8 cedulas de información parcelaria
12. 2 planos interiores
13. 2 planos de tierra de uso común (3 hojas)
14. Relación de sujetos con documentos entregados.
132
3. Delimitación del área de Asentamientos Humanos
La tenencia de la tierra en el México de principios del siglo XX encuentra su
precedente político, económico y social, como estrategia de organización de la
vida nacional en el movimiento revolucionario de 1910-1917.
La Constitución Política de 1917 en su artículo 27 establece el ordenamiento de la
tierra, propiedad de la nación, donde los terrenos ejidales y comunales adquieren
un impulso nunca antes visto, en cuanto a reparto, producción agrícola y control
de tenencia.
A partir de 1920, los gobiernos revolucionarios emiten diversas
disposiciones y ordenes, dentro del Poder Ejecutivo, para dar credibilidad al
reparto justo y equitativo de la tenencia de la tierra como una práctica institucional
de hacer justicia a quienes lucharon en la Revolución Mexicana.
Para el año de 1970 el Ejecutivo Federal crea el Programa Nacional de
Regularización de Zonas Ejidales (PRONARZUE), coordinado por el
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (DAAC) y el Fondo Nacional
del Fomento Ejidal (FONAFE), con la finalidad de regularizar la tenencia de la
tierra ejidal y comunal con asentamientos humanos irregulares.
El 20 de agosto de 1973 por acuerdo Presidencial surge el Comité para la
Regularización de la Tenencia de la Tierra como un organismo desconcentrado de
la administración pública federal con el objetivo de impedir, regularizar y prevenir
los asentamientos humanos irregulares por la vía expropiatoria, tanto de terrenos
de origen ejidal y comunal. Dicho Comité se encontraba dentro de la estructura
organizativa del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización.78
Cabe señalar que antes de la reforma al artículo 27 constitucional, la
Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra tenía por objeto
impedir, regularizar y prevenir los asentamientos humanos irregulares por la vía
expropiatoria de los terrenos de origen ejidal y comunal así como privados. Fue
mediante la reforma del 23 de octubre de 1995 que se elimina la regularización de
zonas privadas, quedando facultades de expropiación solo a terrenos ejidales o
78
Datos obtenidos en la página de web de CORETT: http://www.corett.gob.mx
133
comunales. Las ciudades y por lo tanto complejos urbanos fuera de la propiedad
social ya no serian regulados por CORETT. Tal y como lo muestra el reglamento
interno de la Comisión en su artículo tercero:
Artículo 3o. La Comisión tiene por objeto:
• I. Regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos
humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales;
II. Promover ante las autoridades competentes la incorporación de las
áreas regularizadas al fundo legal de las ciudades, cuando así proceda;
III. Suscribir, cuando así proceda, las escrituras públicas o títulos de
propiedad con los que se reconozca la propiedad de los particulares en
virtud de la regularización efectuada;
IV. Coordinarse con las Dependencias y Organismos Públicos cuyas
finalidades concurran con las de la Comisión, y
V. Celebrar los convenios que sean necesarios para el cumplimiento de su
objetivo.
Ante la concepción de que el elevado crecimiento demográfico y la
migración de los habitantes del campo a las ciudades,79 que originaron
asentamientos humanos irregulares en muchas zonas, provocando entre otros
problemas, controversias sobre la tenencia de la tierra y posesiones al margen de
la ley, lo que originó viviendas carentes de servicios urbanos, queda descartado al
sólo tener facultad la Comisión de regularizar asentamientos humanos irregulares
en bienes ejidales o comunales.
En 1974 por Decreto Presidencial Diario Oficial de la Federación el 8 de
noviembre, se reestructuró la Comisión80 para constituirse como Comisión Para la
Regularización de la Tenencia de la Tierra, organismo público descentralizado de
carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con objeto
79
Los datos muestran que, en las últimas dos décadas, la población rural en México ha mantenido una tendencia hacia su disminución. Mientras que en 1970 esta población representaba 50% del total, en 1990 su porcentaje bajó a 39%. En dicho periodo su crecimiento fue muy lento, a una tasa de 1%. Esto significa que el país adquiere cada vez más un perfil urbano. INEGI, 1990. 80
Por modificaciones hechas a la Ley Federal de la Reforma Agraria, del 31 de diciembre de 1974, el artículo 117 faculta a la Comisión, la venta de lotes que forman las áreas expropiadas, y el artículo 122 sobre los beneficios para ejidatarios de la expropiación de sus tierras.
134
de regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos
irregulares para mejorar los centros de población y sus fuentes propias de vida.
El 17 de enero de 1977, se establece por Decreto Presidencial81 que la
Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra se encuentra
sectorizada dentro de la Secretaría de Reforma Agraria. (Dependencia creada el 3
de enero de 1975, como reforma del Departamento de Asuntos Agrarios y
Colonización).
Es así, que poco tiempo después de haberse vinculado CORETT a la
Secretaria de Reforma Agraria empiezan los trabajos de delimitación de
asentamientos humanos y con ello el de regularizar de conformidad con las
disposiciones jurídicas aplicables, la tenencia de la tierra de asentamientos
humanos irregulares ubicados en el predio ejidal Comondú.
Haciendo efectivo lo anterior, al celebrarse el oficio petitorio del espacio
necesario para la delimitación de asentamientos humanos:
Por oficio de fecha de 28 de febrero de 1975, el C. Director de la Comisión
para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, con base en los
81
El decreto de creación de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra es reformado por el Ejecutivo Federal en el Diario Oficial de la Federación el 3 de abril de 1979, en el cual se redefinieron los objetivos de la misma, en los artículos 2º, 4º, 9º fracción VII y XI y se adiciona el artículo 13, mediante los cuales se reestructura a la Comisión, redefiniendo las atribuciones al Consejo de Administración y estableciendo que la Comisión se coordinará con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y con el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular, para determinar las superficies a regularizar, así como considerar las opiniones de las autoridades estatales y municipales involucradas. Con motivo de otra reforma al Decreto Presidencial por el que se crea la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, el Ejecutivo Federal pública a través del Diario Oficial de la Federación del 27 de julio de 1979, la facultad de la Comisión para convenir con el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular, la adquisición de todos los terrenos libres que se localizan dentro de las áreas expropiadas para la Comisión, o que se le hubiesen entregado por cualquier otro título legal en cumplimiento de su objetivo, a fin de que el citado instituto llevase a cabo sus funciones. El 26 de febrero de 1999, por decreto Presidencial, se redefinió nuevamente el objeto de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, a efecto de contar con un organismo público que además de promover la vinculación del aprovechamiento de terrenos de origen ejidal y comunal con la política nacional de asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, haga posible la coordinación de estos procesos con los gobiernos de los estados con la participación de sus municipios, y del Distrito Federal, así como la concertación con los sectores social y privado, particularmente de los ejidatarios y comuneros. Con este decreto, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra se sectorizó a la Secretaría de Desarrollo Social conservando personalidad jurídica y patrimonio propios, ampliando sus atribuciones y redefiniendo entre otros objetivos los siguientes. Actualmente la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra proporciona servicio en todo territorio nacional; para ello, se ha dividido en 32 Delegaciones, de las cuales dependen subdelegaciones operativas, técnicas y administrativas para cumplir de manera eficiente su objetivo. Datos obtenidos en la página de web de CORETT: http://www.corett.gob.mx
135
artículos 117 y 122 de la Ley Federal de Reforma Agraria publicadas en el
diario oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1974, solicitó del
Secretario de la Reforma Agraria, la expropiación de una superficie de 33-
08-15 has., de los terrenos ejidales del poblado denominado
―COMONDÚ‖, municipio de Comondú, del estado de Baja California Sur,
para destinarse a su litificación y titulación legales a favor de sus
ocupantes mediante su venta y la constitución de una superficie de
reserva territorial que sirva en el futuro para satisfacer las necesidades del
crecimiento regular y planeado de los pueblos San José y San Miguel del
estado de Baja California Sur, fundando su petición en la causa de utilidad
pública prevista en la fracción VI del artículo 112 de la citada Ley de la
materia, comprometiéndose a pagar la indemnización correspondiente de
acuerdo con la Ley. Posteriormente la propia Comisión para la
Regularización de la Tenencia de la Tierra, mediante oficio numero
0100/35/76, aclara que de acuerdo con los trabajos técnicos realizados
por esa comisión la superficie real necesaria para los fines señalados es
de 41-32-38 has.
En un principio el área requerida para la asignación del área de
asentamientos humanos había sido la de 33-08-15 has. pero como bien menciona
el oficio dicha dimensión es modificada a 41-32-38 has. debido a que los trabajos
técnicos realizados para su medición se vieron ante la necesidad de aumentar la
cantidad de la superficie. Sin embargo, en el mapa actual y por lo tanto los
documentos realizados en la última medición y asignación de espacios dentro del
ejido (PROCEDE) la cantidad ya no es la misma. Ésta ha sido modificada a 40-20-
17 has., sufriendo una reducción de casi una hectárea.
La delimitación del asentamiento humano (entendido como las tierras que
integran el área necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, que
está compuesto por los terrenos en que se ubica la zona de urbanización y su
136
fundo legal)82 es para uso distinguido de los miembros del ejido. Siendo ejidatario,
después de 4 años de ocupar un solar pasa a hacer propiedad propia tal y como lo
menciona el artículo 68 de la Ley Agraria:
Los solares serán de propiedad plena de sus titulares. Todo ejidatario
tendrá derecho a recibir gratuitamente un solar al constituirse, cuando ello
sea posible, la zona de urbanización. La extensión del solar… La
asamblea hará la asignación de solares a los ejidatarios, determinando en
forma equitativa la superficie que corresponda a cada uno de ellos. Esta
asignación… El acta respectiva se inscribirá en dicho registro y los
certificados que este expida de cada solar constituirán los títulos oficiales
correspondientes.
Una vez satisfechas las necesidades de los ejidatarios, los solares
excedentes podrán ser arrendados o enajenados por el núcleo de
población ejidal a personas que deseen avecindarse.
Cuando se trate de ejidos en los que ya esté constituida la zona de
urbanización y los solares ya hubieren sido asignados, los títulos se
expedirán en favor de sus legítimos poseedores.
Este último párrafo toma sentido para la zona de urbanización de los
poblados de San Miguel y San José de Comondú, ya que dicha zona había sido
asignada mucho antes que se realizara el proceso de asignación y titulación de
solares. Por lo tanto, quienes no son ejidatarios tienen que comprar el terreno en el
cual durante determinado tiempo han habitado. Esto con el fin de regularizar los
asentamientos que por años han sido poseídos de manera ―ilegal‖ al no contar con
título propio sobre dicho bien. Muchos de ellos atribuyen a esta acción una
injusticia, argumentando que el bien en donde habitan ha sido propiedad de
padres, abuelos u otro tipo de parentesco y que por tal, tienen todo el derecho de
nombrarse legítimos dueños.
82
Es el terreno de asentamiento humanos del ejido, comprende el casco del pueblo con sus iglesias, edificios públicos y casas de los pobladores. Terreno que pertenece comúnmente a todo el ejido y ha sido cedido por el estado para construir las casas de la población. "Extensión de terreno señalado a los pueblos para su fundación y edificación. INEGI, 2011.
137
Cabe señalar que los terrenos ejidales y comunales sólo pueden ser
expropiados por causa de utilidad pública, tal y como lo explica el oficio petitorio de
fecha 28 de febrero de 1975:
Que los terrenos ejidales y comunales, como lo previene el artículo 112 de
la Ley Federal de Reforma Agraria, únicamente pueden ser expropiados
por causa de utilidad pública que con toda evidencia sea superior al interés
social del ejido, que entre éstas, el mismo artículo 112 establece la de
mejorar un centro de población o sus fuentes de vida; que en el presente
caso, precisamente por haberse constituido en ellos un centro de
población, no cumplen ya con el fin social a que fueron originalmente
destinados, por resolución presidencial en beneficio de un núcleo agrario; y
por otra parte, que mediante la regularización de la tenencia de la tierra,
expidiéndose títulos de propiedad a quienes las han ocupado para colmar
una necesidad habitacional insatisfecha por medios regulares, se mejora
ese centro de población, al otorgarse a sus componentes el uso y disfrute
licito de sus predios; además de que, con el producto de la indemnización,
se repondrá al núcleo agrario afectado en los medios de producción de los
cuales fue privado de hecho, resulta fundada la causa de utilidad pública
que se invoca y procede en consecuencia decretar la expropiación que se
solicita, a favor de la comisión para la regularización de Tenencia de la
Tierra.
Es decir, La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra
pagó al ejido Comondú por la expropiación de la zona de asentamientos humanos,
donde la Secretaria del Patrimonio Nacional –nombre de la actual Secretaria de
Energía- emitió la cantidad a cubrir, tal y como lo muestra el siguiente párrafo
descrito en la resolución presidencial de fecha 30 de agosto de 1976:
Considerando segundo. – Terminados los trabajos mencionados en el
considerado anterior y analizadas las constancias que obran en el
expediente relativo se llegó al conocimiento de lo siguiente: por resolución
presidencial de fecha 7 de noviembre de 1969, publicada en el Diario de la
Federación el 22 de diciembre del mismo año, se dotó al poblado de que se
138
trata con una superficie total de 72,210-00-00 has., las que se ejecutó el 13
de noviembre de 1970. La Secretaria del Patrimonio Nacional emitió su
dictamen pericial de acuerdo con las reformas al artículo 122 fracción II,
párrafo segundo de la Ley Federal de Reforma Agraria, publicadas en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1974, y asignó un
valor unitario de $15,000.00 por hectárea, por lo que el monto de la
indemnización a cubrir por las 41-31-28 has., a expropiar es de $619,
857.00 que equivale al doble del valor comercial agrícola de las tierras más
el veinte por ciento de las utilidades netas resultantes de la regularización
de la misma como lo señala el artículo 122, fracción II, párrafo segundo de
la Ley federal de Reforma Agraria.
El valor por metro cuadrado fue de $1.50 pesos aproximadamente. El monto de la
indemnización no sólo incluyó el área de la cual se tendría una recuperación de
dicha indemnización, las casas y solares, sino también incluyó áreas públicas
como la de la Misión de San José, Canchas deportivas, caminos, y demás
espacios para el uso comunitario. El área especial expropiada por CORETT hace
distinción entre el área de asentamientos humanos de la subdelegación de San
Miguel y la de la subdelegación de San José, tal y como lo muestra la siguiente
imagen:
139
IMAGEN 4
Plano del núcleo ejidal Comondú, 1997.
Fuente: Mapa ejidal de 24 de mayo de 1997. Dirección General del Registro Agrario Nacional.
Hasta ahora la mayor parte de las personas que habitan las casas y solares
de los dos pueblos ya han pagado este importe, y con ello ya han recibido su título
propio sobre dicho bien. La cantidad aproximada por la que se les vende el metro
cuadrado es de $2.11 pesos, o sea $0.61 pesos más de lo que pagó CORETT por
la expropiación. La mayor parte de los lotes miden alrededor de 400 metros
cuadrados (sin contar el espacio a modo de huerta que en muchos hogares se
encuentra en la parte trasera) por lo que la cantidad del espacio se asemeja a
$850.00 más el costo de escrituración, que ronda el precio de $830.00, suman una
cantidad de $1,600.00 aproximadamente.
El pago de la regularización y con ello de la titulación sobre dicho bien, se
ajusta a las necesidades de quienes serán beneficiados ya que el valor adjudicado
puede pagarse en pagos mensuales de alrededor $230.00. Esto contribuye a que
las personas regularicen su terreno mediante el bajo precio y facilidad al que se le
es vendido.
140
17%
83%
No es dueño
Si es dueño
El 83% del total de
casas y solares
habitados suponen la
existencia de títulos de
propiedad. Quizá habrá
personas que dentro de
este porcentaje se
atribuyan así mismas
dueñas del terreno por el
sólo hecho de vivir en él
sin haber pagado a
CORETT.
También, pudiese encontrarse quienes se dicen ser dueños del terreno pero
que no lo han regularizado debido a que se oponen a comprar un bien que fue
propiedad de un familiar, que además dicen llevar viviendo bastantes años en él y
por tal motivo se rehúsan a pagar por algo que según ellos ya les pertenece.
Quienes aun no regularizan su terreno sólo reciben notificaciones para que
inicien el proceso de regularización, sin embargo, el hecho de no hacerlo no les
priva de de seguir usufructuándolo. Es decir, CORETT invita a que se regularice la
tenencia de los solares, pero de no hacerlo, no realiza ninguna acción en contra
de los posesionarios.
Según resultados de la encuesta, el 17% de los encuestados que dice no
ser dueño del espacio donde habita, es por el hecho de que les fue prestado y en
un solo caso por ser rentado. Los verdaderos propietarios de estos terrenos viven
en su mayoría en la ciudad de La Paz y Ciudad Constitución.
Es así, como la superficie destinada para asentamiento humano se
encuentra actualmente de la siguiente manera:
Fuente: Encuesta realizada durante viaje de campo en oasis de Comondú. Oct–Nov 2010.
GRÁFICA 13
Distribución de la regularización de los solares urbanos en la zona de Asentamientos Humanos en
el ejido Comondú
141
TABLA 37 DESCRIPCION DE TERRENOS Y PROPIEDADES DENTRO DEL FUNDO LEGAL
Descripción Cantidad %
Casa habitación de descanso 3 1.90
Casa habitación habitada 70 44.30
Casa habitación deshabitada 49 31.01
Ruinas 13 8.23
Terrenos baldíos 4 2.53
Plaza de San Miguel de Comondú 1 0.63
Tienda DICONSA en San Miguel 1 0.63
Cancha/Auditorio de San Miguel 1 0.63
Centro de Desarrollo de la Comunidad de San Miguel 1 0.63
Centro de Salud 1 0.63
Iglesia en San Miguel 1 0.63
Escuela Primaria Filemón C. Piñeda en San Miguel 1 0.63
Telesecundaria Juan María de Salvatierra en San Miguel 1 0.63
Casa de Gobierno en San Miguel 1 0.63
Jardín de niños abandonado 1 0.63
Antigua cárcel 1 0.63
Centro de Desarrollo de la Comunidad de San José 1 0.63
Escuela Primaria abandonada 1 0.63
Plaza en San José 1 0.63
Subdelegación y caseta telefónica en San José 1 0.63
Misión de San José de Comondú 1 0.63
Parque a un costado de la misión 1 0.63
Cancha de San José 1 0.63
Biblioteca de San José de Comondú 1 0.63
Fuente: Censo realizado durante viaje de campo en oasis de Comondú. Oct–Nov 2010.
Son obvias las razones por las que predominan las casa habitación, sin
embargo, si juntamos las casa habitación de descanso, las casas deshabitadas y
habitadas así como los 4 baldíos donde se supone hubo casas habitadas
anteriormente, suman la cantidad de 139 casas habitación, de las cuales hoy solo
70 son habitadas siendo éste un 50% aproximadamente del total. Esto se explica
lo tan reiterado que ha sido el éxodo de los habitantes de la zona.
Si el total de las 70 casas habitaciones regularizaran su tenencia ante
CORETT y suponiendo que el espacio y precio de todas equivale al mismo puesto
142
en ejemplo en párrafos anteriores, darían un monto total de $112,000.00. Y si las
deshabitadas hicieran lo mismo el monto seria de $78,400.00. Esto mas el monto
anterior suman la cantidad de $190,400.00 un 31% aproximadamente del total del
monto que supuso la indemnización de la expropiación hecha por CORETT al
ejido Comondú. No obstante, como ya se mencionó, también dentro del área
expropiada por CORETT además de casas habitación también se expropiaron
otros espacios urbanos, por tal, éstos supondrían la equivalencia del monto
pagado por dicha expropiación.
143
4. tenencia de la tierra: ranchos y huertas
Según las entrevistas y encuestas realizadas durante el trabajo de campo,
disponemos de información suficiente para abordar los tipos de tenencia
existentes en el oasis de Comondú. Sin embargo, las variaciones e incertidumbre
que encierra su tipología, y que por esta misma razón, ha de llevar el nombre esta
tesis, abordaremos el tema de este apartado según datos arrojados de las
encuestas.
Como se ha venido diciendo, actualmente el uso de suelo predominante
actualmente es ganadero. Pero lo anterior es cierto si tomamos como limite
espacial al ejido Comondú. Si el espacio se redujera a la zona de la cañada, al
oasis, seria la agricultura el uso de suelo predominante. La tenencia de la tierra en
la zona, por cualquier vértice que se le aborde, sugiere al ejido como principal
factor del contexto. Por la presión que éste genera, tomaremos como limite
espacial el ejido Comondú, del cual ya se ha descrito su dimensión.
La propiedad ejidal domina el territorio. Se maneja la palabra propiedad que
debiera entenderse de uso común, no parcelada y que por lo tanto su
extraordinaria dimensión es para satisfacción de los ahora 60 ejidatarios
existentes. Muchos de ellos, la mayoría, se dedican a la ganadería, contando con
ranchos y espacios para el uso individual. Muchos de estos terrenos ya pasaron a
ser propiedades privadas de los ejidatarios ya que según el artículo 48 de la Ley
Agraria menciona:
Quien hubiere poseído tierras ejidales, en concepto de titular de derechos
de ejidatario, que no sean las destinadas al asentamiento humano ni se
trate de bosques o selvas, de manera pacífica, continua y pública durante
un periodo de cinco años si la posesión es de buena fe, o de diez si fuera
de mala fe, adquirirá sobre dichas tierras los mismos derechos que
cualquier ejidatario sobre su parcela...
El artículo anterior menciona las palabras en concepto de titular de
derechos de ejidatario, lo que indica que solo siendo ejidatario se puede acceder
a dichas tierras ejidales por este medio, el de posesión.
144
Antes de abordar los resultados de las encuestas, es importante mencionar
que se aplicaron un total de 60 encuestas, este número es derivado del
aproximado de familias existentes en San José y San Miguel de Comondú. Es
decir, las respuestas se dieron por familia y no por persona. De acuerdo con las
encuestas aplicadas al núcleo poblacional de la zona del oasis de Comondú, 23
de las familias encuestadas de las 60 totales, mencionaron ser propietarias
privadas de ranchos. Siendo 29 familias que no cuentan con ranchos y solo dos
familias mencionaron tener prestado el rancho al cual dedican labores.
TABLA 38 TIPO DE PROPIETARIOS DE RANCHOS SEGÚN TENENCIA DE LA TIERRA EN LA
ZONA DE LOS COMONDÚS TIPO DE PROPIEDAD TOTAL %
Condueñazgo 2 6.90
Ejidal 8 27.59
Posesión 2 6.90
Privada 15 51.72
No especificó 2 6.90
Total 29 100
Fuente: Encuesta realizada durante viaje de campo en oasis de Comondú. Octubre- noviembre 2010.
Como se puede apreciar, la mayoría de las familias no cuentan con
ranchos, esto pudiera ser derivado en parte, por el hecho de que la mayor parte
de los que se dedican a los ranchos son ejidatarios, y éstos solo comprenden un
20% aproximadamente del núcleo poblacional, donde en varias familias hay más
de un ejidatario.
La mayoría de los ranchos no tienen bien delimitada su propiedad (a modo
de cerco, sólo se visualiza su dimensión si se observan los planos ejidales)
comparten predios, zonas de aguaje y pastizales. La mayoría de ellos, son
trabajados por los miembros de familia que van desde el jefe de familia hasta el
yerno. No es común que se contraten trabajadores para el cuidado del rancho, tan
sólo dos de las familias encuestadas respondieron tener empleados al cuidado de
éste.
145
Los nombres de los ranchos que poseen las familias son: Arroyo hondo, el
Horno, El Seguro, La Esperanza, La Linterna, La Muñequita, La Noria, La
Sabalsa, La Soledad, La Uva Grande, La Ventana, La Vinateria, Las Tinajitas, los
Pilares, Piedras Pintas, Piedras Rodadas, Plandar, Puente de Madera, San
Antoñito, San Casimiro, San Julio, San Luis, y San Pedro.
A continuación en la tabla 38 se muestra el tipo de propiedad que
mantienen los ranchos de las familias de las dos comunidades al interior del oasis
de Comondú.
Habría que hacer notar que la definición de propiedad privada es muy
imprecisa ya que ésta se organizó en función del crecimiento y expansión de las
familias, razón por la cual, la noción de propiedad privada incluye las acepciones
de posesionarios y condueños. Los primeros, son aquellos que se han asentado
en un predio, son por lo general familiares cercanos de quien ostenta el título de
propiedad, y aun cuando no son propietarios, usufructúan el terreno cuyo título
puede reclamar una vez transcurridos varios años –rasgo que al inicio de este
apartado se abordó-… en el caso de los llamados condueñazgos, se trata de una
modalidad legal de la propiedad privada, en la cual existen varios dueños de un
mismo predio sin que éstos tengan definidos los límites del terreno, les pertenece
a todos y a nadie en particular (Castorena, 2006).
Es decir, tomándose en cuenta lo anterior, las personas que respondieron al
Condueñazgo y la posesión son equivalentes a la propiedad privada, lo que quiere
decir que 66% aproximadamente de los ranchos propiedad de las familias son
privados. Cerca de 28% de los ranchos son propiedad de ejidatarios.
Los ranchos privados manifiestan títulos de propiedad en algunos casos
éstos desde tiempos de Benito Juárez o Porfirio Díaz traspasados de generación
en generación, los cuales ostentan todo el valor de la ley. Para los ranchos
propiedad ejidal, éstos bajo el usufructo de ejidatarios y en algunos casos de
posesionarios. Los primeros ostentan solamente el certificado ejidal que los
nombra como poseedores de derechos de uso común, los segundos no cuentan
con título de propiedad sobre dicho espacio sino que por medio de acuerdos con
los miembros del ejido se llega a la conciliación que permite el usufructo.
146
Las huertas trascienden de diferente forma. Éstas a lo largo de los siglos
han sido el distintivo principal de la zona, sin embargo y como se ha mencionado
en diferentes ocasiones, ahora se encuentran en un proceso declinante, donde el
espacio en producción, el número de personas dedicadas a esta actividad así
como la cantidad de producción es mucho menor ahora que nunca. Es un proceso
que los años lo ha marcado con precisión, mientras éstos trascurren, es menor el
capital que se invierte y genera en las huertas. Aunado a lo anterior, la grave y
compleja tenencia de la tierra que existe en la zona, la cual ha sido un importante
factor de cese productivo, síntoma que los pueblos en cuestión experimentan muy
recientemente y que por tal, lo que se percibe hoy posiblemente es sólo el inicio
de algo profundamente complejo.
No obstante, se quisiera precisar que existen factores mucho más
determinantes para la productividad de las zonas rurales en general. Dentro de
estos factores el minifundio implica una causa inobjetable ante los nuevos
desafíos que la nueva política de tierras requiere, además otros factores como los
climáticos, geográficos, demográficos y de inversión. Éstos son clave para que se
teja una red fuerte que impulse la productividad de las diversas actividades
agropecuarias. La tenencia de la tierra implica un mecanismo indispensable para
su persecución pero más que nada representa un problema político que debe
resolverse lo antes posible.
La realidad desvirtuada surge con la creación del ejido –si ese no fue el fin,
sí que lo está siendo hoy en día-… en la precariedad de las huertas hoy existentes
se encierra la auto-denominación de propiedad ejidal. Como se abordó en
apartados anteriores, el proceso del PROCEDE dio certeza a quienes son
ejidatario y con ello la certidumbre de que son propietarios formales. A pesar de
que dentro de su núcleo gestor las huertas son parte del mismo, esto no
significaría del todo que éstas sean ejidales. Dentro de dicho nucleó se encierran
varias propiedades privadas y por tal, más allá de su descripción en el plano ejidal
existe una compleja y desvirtuada realidad que encierra la propiedad en la zona de
la cañada.
147
El hecho de que la certificación de derechos ejidales así como el
otorgamiento del ―poder productivo central‖ de la zona al ejido –esto sucede en
todas las zonas rurales del país, 53% del territorio nacional comprende la
propiedad colectiva (ejidal o comunal)- ha generado este demandante dominio y
con ello la auto-denominación de todo el espacio en cuestión.
El determinar que las huertas son privadas, es determinar la historia y la
lógica de la realidad. A lo largo de los años las huertas han sido propiedades
privadas, éstas pasaron de dueño en dueño, mediante herencias, traspaso,
compra-venta (ésta era una simple hoja, la cual se debía hacer en presencia del
subdelegado en calidad de juez y testigo quien sellaba el documento y con esto
daba por hecho la compra y la venta, no se hacia un documento firmado por un
notario u otro proceso que denotara mayor legalidad, el nombre del dueño seguía
siendo el mismo, esto debido al traspaso del título. En otros casos sólo se cuenta
con este documento con el nombre del comprador y del vendedor, el tramite de
traspaso con firma del subdelegado)... estos proceso tiene su fundamento y su
valorización. Además del título, se debe contar con una descripción visual de los
límites que marca la propiedad. Esta descripción de las medidas espaciales así
como asimetría de la propiedad constituye un valor aplicable para demostrar la
legitimidad de la propiedad. La delimitación del espacio es crucial para
fundamentar con exactitud la tenencia de la tierra sobre dicho bien.
El problema mayor en relación a la tenencia de la tierra que existe al interior
del núcleo ejidal es en gran medida la ausencia y desconocimiento de procesos de
regularización de los espacios de huertas. Si bien, todas las huertas tienen a sus
respectivos dueños, propietarios privados, quienes cuentan con documentos que
avalan su posesión, sin embargo, algunos de ellos ya fallecieron, otros migraron,
otros siguen en la zona. Además de quienes son legítimos dueños, también
existen quienes posesionan determinado espacio de la cañada, argumentan su
acción a diversos motivos, algunos por encargo, otros por regalo, otros como
préstamo, y hay quienes se han hecho del lugar por el simple hecho de verse
ausente de autoridad.
148
Cada situación de posesión y usufructo, ya sean legítimos dueños o
posesionarios, debiera ser estudiado y valorizado de manera individual para su
regularización. Se debe enmarcar en un procedimiento que estudie las
circunstancias, elementos y factores que encierran a cada persona en relación a la
tenencia de la tierra del espacio en cuestión y sobre todo con apego a la Ley
Agraria. No se quisiera mencionar una posible ruta que encauce diversas
consecuencias por la falta o presencia de determinados requisitos para validad la
posesión. De ello debiera hacerse responsable los tribunales agrarios así como la
procuraduría agraria.
Por lo tanto, los rasgos de inseguridad así como de conflictos que
prevalecen en el oasis de Comondú han sido resultado de una ausencia por parte
del sector agrario. Las visitas, monitoreos así como soluciones a estos problemas
han sido nulos. Es indispensable que se emprendan acciones lo antes posible
para ir estructurando una tenencia de la tierra saludable.
El desconocimiento extraordinario de mecanismos de acción y solución a
los problemas de tenencia que prevalecen sobre quienes usufructúan las huertas
es una constante desde hace muchos años. Actualmente se rigen en base a un
sistema consuetudinario que limita todo el esfuerzo por parte del sector agrario por
hacerse valer por medio del sistema interinstitucional. Y esta combinación, así
como una lucha de uno sobre el otro tiende a generar una compleja relación de
valores y acciones al interior de la zona. Este rasgo debiera ir tomando cause
debido a que representa una limitante ante los nuevos retos y proyectos que se
desean llevar a cabo en la comunidad.
el mejor escenario que pudiera ofrecer una imperante regularización de la
tierra en el oasis de los Comondús es que no se deje a nadie de la comunidad sin
acceso a la tierra. El total del núcleo poblacional debiera reconocérsele sus años
de esfuerzo, trabajo y dedicación. No excluir a nadie, fomentar la organización e
incentivar mecanismos de cooperación y producción, este es el mejor resultado
que pudiera arrojar un ordenamiento de la propiedad.
Como se menciona, entrar en aspectos jurídicos y legales no es el fin ni
estudio de esta investigación; sino más bien, enmarcar las condiciones
149
prevalecientes así como hacer énfasis en los factores que generan un impacto a la
tenencia de la tierra.
Para enmarcar mayor claridad de la situación que aguarda cada una de las
huertas se llevo a cabo un censo sobre las condiciones de las 73 huertas
existentes en el oasis de Comondú. Dichas condiciones fueron estratificadas en
activas e inactivas, tal y como lo muestran las tablas 39 y 40.
TABLA 39 LISTA DE HUERTAS ACTIVAS CONTABILIZADAS A LO LARGO DE TODO EL OASIS
DE COMONDU
No. USUARIO ESTADO DESCRIPCIÓN
1 Luis Toba Moreno ACTIVA 19% suelo descubierto, 40% herbáceas, 30% frutales (cítricos), 10% carrizal, 1% hortaliza, vid y maíz
2 Albergue ACTIVA 70% superficie cultivada, 20% herbáceas, 10% improductivo (piara)
3 Guadalupe Romo ACTIVA 40% superficie cultivada, 60% herbáceas
4 Olegario (e hijo) ACTIVA 70% superficie cultivada, 20% herbáceas, 10% palma (datilera y washingtonia)
5 Homero Vladimir Murillo Romero ACTIVA 70% Arbolado y 30% herbáceas
6 Rex Cuningham ACTIVA 80% frutales, 15% herbáceas y 5% carrizal
7 Virgilio Murillo Pérpuli ACTIVA 50% frutales, 20% carrizo, 30% herbácea
8 Michael Selby ACTIVA 40% frutales, 40% herbácea, 20% carrizo
9 Michael Selby ACTIVA 40% frutales, 40% herbácea, 20% carrizo
10 Miguel Ángel Pérpuli Mesa ACTIVA NA
11 Alfredo Cota Meza ACTIVA 60% superficie cultivada, 30% carrizo, 10% herbácea
12 Víctor Hugo Peralta ACTIVA NA
13 Francisco Javier Murillo Ceseña ACTIVA 80% superficie cultivada, 20% herbáceas
14 Golfredo León Vida Urrazaga (El Gori)
ACTIVA 30% superficie cultivada, 20% arbóreo, 50% herbácea
15 Arquitecto Raúl ACTIVA 50% árboles, 20% arbustos, 20% herbáceas y 10% superficie cultivada (cítricos)
16 Ernesto Murillo ACTIVA 40% herbáceas, 10% suelo descubierto, 20% washingtonia, 30% arbolado
17 Hilario Espinosa Meza ACTIVA 90% herbáceas, 10% árboles
18 Felipe Ángel Murillo Cota ACTIVA 10% washingtonia, 10% suelo descubierto, 60% herbáceas y 20% arbolado
19 Francisco Moreno ACTIVA 60% herbáceas, 5% suelo descubierto, 25% arbolado, 10% arbusto
20 Inés de Verdugo ACTIVA 70% herbáceas, 1% palma, 29% suelo para cultivo de parra
21 Noé Meza (hijo de Elisa Meza) ACTIVA 30% suelo descubierto, 30% herbáceas, 20% arbolado, 20% arbustos
22 Elpidio Verdugo ACTIVA 10% suelo descubierto, 20% herbáceas, 20% arbusto, 40% arbóreo (superficie cultivada con frutales), 10% palma
23 Miguel Ángel Aguiar ACTIVA 50% herbáceas, 50% superficie de cultivo
24 Gustavo Verdugo ACTIVA 50% superficie cultivada, 50% herbáceas (zona de siembra temporal)
150
Fuente: Censo realizado durante viaje de campo en el oasis de Comondú. Octubre - noviembre 2010.
25 Juan Aguiar y Omar Téllez ACTIVA 20% superficie cultivada, 20% herbáceas, 50% palma, 10% arbusto
26 Pepe Hevia (La Viña) ACTIVA 10% parra, 50% cítricos, 10% frutales (aguacate, granado y mango), 20% improductivo (infraestructuras)
TABLA 40 LISTA DE HUERTAS INACTIVAS CONTABILIZADAS A LO LARGO DE TODO EL OASIS
DE COMONDU
No. USUARIO ESTADO DESCRIPCIÓN
1 Aarón Vidaurrazaga INACTIVA 70% herbácea, 30% palma
2 Juana Ceseña INACTIVA NA
3 Leobardo Verdugo INACTIVA 20% arbusto, 25% herbáceas, 35 % árboles, 10% carrizo, 10% suelo descubierto
4 Lisandro Meza INACTIVA 30% arbusto, 10% suelo descubierto, 30% herbáceas, 30% palma (mitad datilera mitad washingtonia)
5 Hanny - Guillermina Romo INACTIVA 50% herbáceas, 30% árboles, 20% arbustos
6 Sergio Meza INACTIVA 60% árboles, 10% arbustos, 30% herbáceas
7 Adela Murillo Romero INACTIVA 40% herbáceas, 30% árboles, 30% arbustos
8 Concepción Verdugo INACTIVA 10% carrizo, 10% suelo descubierto, 20% arbusto, 20% arbolado, 40% herbáceas
9 Alfredo Cota INACTIVA 40% arbolado, 40% herbáceas, 20% arbustos
10 Leobardo Verdugo INACTIVA 40% herbáceas, 30% arbustos, 30% arbolado
11 Sebastián Díaz INACTIVA 20% suelo descubierto, 20% palma datilera, 60% arbolado
12 Carlos Verdugo INACTIVA 60% herbáceas, 30% arbolado, 10% suelo descubierto
13 Ignacio Yee INACTIVA 10% suelo descubierto, 50% herbáceas, 15% arbustos, 5% árboles, 20% palma
14 Jesusita Díaz INACTIVA 5% suelo descubierto, 5% herbáceas, 10% arbustos, 20% árboles, 60% palma
15 Eulogio Verdugo INACTIVA 5% suelo descubierto, 15% herbáceas, 15% arbustos, 5% árboles, 40% palma, 20% carrizo
16 Beatriz Meza INACTIVA 5% suelo descubierto, 20% herbáceas, 10% arbustos,15% árboles, 45% palmar, 5% carrizal
17 Javier Pérpuli INACTIVA 10% suelo descubierto, 20% herbáceas, 20% arbustos, 10% árboles, 40% palmar
18 Aurelio Pérpuli INACTIVA NA
19 Henry INACTIVA 5% suelo descubierto, 15% herbáceas, 10% arbusto, 20% árboles, 50% palma
20 Eliberto Pérpuli INACTIVA 5% suelo descubierto, 30% herbáceas, 5% arbustos, 10% árboles, 50% palma
21 Rosario Murillo INACTIVA 5% arbusto, 5% suelo descubierto, 40% herbáceas, 50% palmar
22 Vidaurrazaga INACTIVA 5% suelo descubierto, 20% herbáceas, 10% arbusto, 15% árboles, 50% palma
23 Benjamín Bareño INACTIVA 10% suelo descubierto, 10% herbáceas, 10% arbustos, 30% árboles, 40% palma
24 Eliberto Pérpuli INACTIVA 10% suelo descubierto, 20% herbáceas, 15% arbustos, 13% árboles, 40% palma, 2% cactáceas
25 Ernesto Amador INACTIVA 20% suelo descubierto, 30% herbáceas, 10% arbustos, 10% arbóreo, 30% palma
26 Luis Mayoral y Antonio Mayoral INACTIVA 30% herbáceas, 10% arbustos, 20% arbóreo, 40% palma
27 Pedro Aguiar INACTIVA 15% suelo descubierto, 20% herbáceas, 10% arbustos,
151
Fuente: Censo realizado durante viaje de campo en el oasis de Comondú. Octubre - noviembre 2010.
Siendo un total de 73 huertas contabilizadas a lo largo del oasis de Los
Comondú supone una gran producción en tiempos de auge.83 Como se puede
apreciar, la mayor parte de las huertas se encuentran en estado inactivas; Suman
un total de 47 huertas inactivas y 26 huertas activas. Habría que mencionar que la
palabra inactiva hace referencia a huertas que llevan años de no ser cultivadas,
algunas de ellas más de diez, también se hace referencia a huertas que son
83
Se tiene en cuenta que a principios del siglo XX, la mayor parte de las huertas compartían la misma propiedad debido a que las familias a lo largo de los años las han repartido entre sus miembros, por lo tanto, con el pasar de los años las huertas se han ido fraccionando y con ello se ha disminuido la cantidad de producción, aumentado el cese productivo y por consecuencia producir para autoconsumo. Sin embargo, la base espacial que demarcan las 73 huertas actualmente contabilizadas supone el mismo espacio que existió en tiempo anterior.
15% arbóreo, 40% palma
28 Miguel Ángel Téllez Aguiar y Rosalía Aguiar
INACTIVA 70% herbáceas, 1% suelo descubierto, 29% arbusto- árbol
29 Antonio Mayoral Aguiar INACTIVA 80% palma, 19% herbácea, 1% suelo descubierto
30 Gerardo Preciado INACTIVA 80% herbáceas, 15% arbusto, 5% palma
31 Óscar Aguiar y su hermana INACTIVA 60% herbáceas, 10% arbolado y arbustivo, 30% palma
32 Familia Amador INACTIVA 25% suelo descubierto, 15: herbácea, 55% palma, 5% arbóreo
33 Bernabé Pérpuli INACTIVA 50% palma, 40% cañaveral (tule) y carrizal, 9% herbáceas, 1% suelo descubierto
34 Familia Verdugo INACTIVA 50% palma, 40% cañaveral (tule) y carrizal, 9% herbáceas, 1% suelo descubierto
35 Familia Verdugo INACTIVA 50% palma, 30% cañaveral (tule) y carrizal, 10% herbáceas, 10% arbóreo
36 Familia Verdugo INACTIVA 50% palma, 25% carrizal, 10% herbáceas, 15% arbóreo
37 Elvira Pérpuli INACTIVA 50% palma, 15% carrizal, 10% herbáceas, 25% arbóreo
38 Luis Toba Moreno ACTIVA 19% suelo descubierto, 40% herbáceas, 30% frutales (cítricos), 10% carrizal, 1% hortaliza, vid y maíz
39 Genaro Murillo Cota INACTIVA 60% suelo descubierto, 30% arbustivo, 10% herbáceas y carrizal
40 Felipe Murillo Cota INACTIVA 60% suelo descubierto, 30% arbustivo, 10% herbáceas y carrizal
41 Jesús Edel Peralta Murillo INACTIVA 40% suelo descubierto, 5% roca, 45% herbáceas, 10% arbolado
42 Aurelio Pérpuli INACTIVA 5% suelo descubierto, 80% herbáceas, 15% arbolado
43 Candelaria Pérpuli Murillo INACTIVA 20% palma, 15% suelo perdido, 50% herbáceas y arbustos espinosos, 10% suelo descubierto, 5% arbolado
44 Pablo Alberto Murillo Cota INACTIVA 30% arbolado, 40% arbusto y 30% herbácea
45 Jesús Peralta Murillo INACTIVA 10% suelo descubierto, 60% carrizal y 30% arbolado
46 Aurelio Pérpuli INACTIVA 25% palma(washingtonia), 15% arbolado, 60% herbácea
47 Olegario Murillo INACTIVA 40% arbolado, 30% palma (washingtonia mayoría) y 30% herbácea
152
cubiertas en su totalidad por la maleza que brota por el descuido constante, es
decir nadie ostenta el cuidado y dedicación a la huerta, lo que en algunos casos
seria semejante a su denominación la palabra abandonada. Los propietarios de la
mayoría de estas huertas viven fuera de las subdelegaciones de San José y San
Miguel de Comondú, la mayoría de ellos en Ciudad Constitución, Loreto y La Paz.
Por el contrario, se refiere con la palabra activa a las huertas que sin
importar el espacio dedicado al cultivo, mantienen un constante trabajo y
dedicación, en esta denominación se incluye a huertas que combinan espacio de
cultivo con espacio inactivo.
Es decir, el 36% de las huertas actualmente se encuentran activas, aunado
a esto, hacer mención que casi en su totalidad producen para autoconsumo y con
ello el poco espacio dedicado a la siembra, lo que supondría restarle porcentaje si
se tomara en cuenta el espacio inactivo dentro de éstas; Además (y como ya se
ha abordado en varios apartados del presente estudio) dentro de este porcentaje
se encuentran quienes mantienen la inseguridad de la tenencia de sus tierras, lo
que en medida ha orillado a algunos de ellos a disminuir su producción o en su
caso, al cese total.
Ahora bien, el 64% de las huertas existentes se encuentran inactivas, lo que
muestra la grave y triste realidad que encierra la zona del oasis. La posibilidad de
reactivación de las mismas supondría un escenario esperanzador, sin embargo,
hasta ahora no suelen ser más de cinco las huertas que están en este proceso.
Mediante la aplicación de la encuesta realizada a las personas de la zona
del oasis se obtuvo mayor información acerca de los rasgos de propiedad que
aguardan las huertas. De un total de 60 encuestados, sólo 16 personas
mencionaron no tener huerta y 37 personas dijeron ser dueños de huertas. Como
se dijo anteriormente, las encuestas se aplicaron por familia, siendo que las 37
personas que dijeron contar con huertas engloban las faltantes que resultan de la
suma de quienes no tienen y quienes tienen, ya que dentro de esas mismas
familias había más de un propietario de huerta, por lo tanto, varias familias
cuentan con más de una huerta.
153
El hecho de que haya más familias con huertas que las que no tienen no
supone contrarrestar el abandono de la mayor parte de las mismas. Entre los
factores que realzan lo anterior son:
- Gran porcentaje de los propietarios viven en otras regiones del estado.
- No cuentan con alguien –personas mayores- que se dedique a las labores
que exige el cuidado de las huertas.
- El libre pastoreo del ganado, propiedad del ejido, ocasiona pérdidas de
cultivo. Además de no contar con los recursos necesarios para cercar su
propiedad.
- Gran parte de quienes viven en la zona del oasis y cuentan con huertas, se
enfrentan a la incertidumbre y nada esperanzadora situación que encierra
las delimitaciones de la propiedad privada y la propiedad ejidal, trayendo
consigo el bajo rendimiento.
Las huertas en producción se mantienen activas por quienes en la
actualidad las trabajan desde hace años. La mayoría de los actuales huerteros
llevan alrededor de 10-20 años dedicándose a la huerta. Sin embargo, hay
quienes llevan toda la vida trabajando la tierra, posiblemente más de 50 años.
Solo el 13% de los encuestados mencionó que la huerta que trabaja es
prestada. Ninguna huerta está en calidad de arrendamiento, quizá por la baja
rentabilidad de la zona para comercializar y por lo costoso que es este tipo de uso
de propiedad.
La mayor parte de las huertas del oasis no miden más de una hectárea,
dentro de éstas pudieran figurar las que a modo de solar en la parte trasera de la
vivienda se utiliza en su mayoría para la siembra de hortalizas. Sólo 7 personas
mencionaron tener una huerta con una extensión aproximada de una hectárea o
más. Sin embargo, es probable que algunas de esas extensiones sean resultado
de la suma de varias huertas propiedad de la familia.
Se mencionó anteriormente que los ranchos derivaban una bizarra tipología
de su tenencia ya que se entrelazaba la propiedad privada con las posesiones y
condueñazgos derivados de los años de usufructo. Esta situación es similar a la
154
que aguardan las huertas. La composición de la tenencia de la tierra de las
huertas que ostentan las familias encuestadas surge de la siguiente manera:
Fuente: Encuesta realizada durante viaje de campo en oasis de Comondú. Octubre- noviembre 2010.
La mayor cantidad de personas encuestadas respondieron que las huertas
a las que se dedican son privadas. Seguido por la propiedad ejidal que aparece en
forma singular pero también en forma entrelazada con la propiedad privada y con
el condueñazgo, tipologías que carecen de sentido legal, pero que las mismas
condiciones de desconocimiento hacen que la percepción de las propiedades
ostenten varios tipos de uso.
Pareciera ser que la posesión es mínima teniendo en cuenta la muestra de
la encuesta, sin embargo, son varias las propiedades privadas que se usufructúan
por posesionarios, quienes al llamarse de esa forma hacen referencia a su
condición de uso más no al tipo de propiedad.
El Condueñazgo, la posesión o el intestado no son formas de propiedad, ni
formas de tenencia de la tierra, sino más bien, son formas o situaciones legales
(consuetudinarias en el caso de la posesión) que prevalecen al usufructuar
cualquier propiedad. En México existen en esencia tres formas de propiedad: el
52% está bajo régimen de propiedad social (ejidos y comunidades); el 40% es de
propiedad privada (que incluye la pequeña propiedad agraria); y aproximadamente
el 8% pertenece a la federación (Rivera, 2003:1).
TABLA 41 TIPO DE PROPIETARIOS DE HUERTAS SEGÚN TENENCIA DE LA TIERRA EN LA
ZONA DE LOS COMONDÚS
TIPO DE PROPIEDAD TOTAL %
Ejidal 8 21.62
Ejidal y Condueñazgo 1 2.70
Posesión 3 8.11
Privada 24 64.86
Privada y Ejidal 1 2.70
Total 37 100
155
IV.
CONCLUSIONES
A pesar de que en todo el presente estudio se han ido aportando
conclusiones, hipótesis y ejercicios de evaluación de política pública pertinentes a
cada capítulo y con ello a cada apartado, se considera necesario aportar un
entramado de conclusiones generales al respecto.
Como se hizo hincapié en el capitulo uno, la tenencia en nuestro país ha
sido resultado de un conjunto de reivindicaciones políticas, económicas y sociales.
El reparto de la tierra en México ha sido uno de los procesos de mayor
trascendencia para la sociedad mexicana y con ello para su política. Las leyes
imperantes de la nación con relación a los derechos de propiedad han sido
ejercicio propio y con apego a su soberanía, no obstante, siguiendo lineamientos y
tendencias internaciones relacionadas con problemas que se vinculan a la
tenencia de la tierra como son la pobreza, la seguridad social y alimentaria,
desarrollo económico, protección al medio ambiente y derecho del acceso a la
tierra.
Nuestro país ha trascendido desde hace casi un siglo del reparto agrario
hacia la regularización y desarrollo de ese reparto. En este proceso, se han
implementado cambios realmente trasformadores mediante la aplicación de leyes,
normas, programas y un nuevo entramado de organización gubernamental para
atender el tema. Cuando se menciona la palabra ―transformación‖ se hace
referencia ni para bien ni para mal, al grado del impacto que ha sucumbido este
proceso en la sociedad mexicana. Algo que se ha dejado claro a lo largo del
presente estudio es el hecho de que hablar de tenencia de la tierra en México es
hablar de reforma agraria.
Y hablar específicamente de los cambios transformadores se puede citar la
reforma al artículo 27 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, la cual
ha sido uno de los aspectos que han llamado mayor la atención debido a su
contenido. Con dicha reforma vino una ola de nuevos procedimientos que han
156
impactado al uso y derecho de la tierra en México. Se dejó claro que el enfoque
neoliberal auspiciado por el Banco Mundial era plataforma para el nuevo rumbo
del agro mexicano. No obstante, hablar de un profundo golpe al agro mexicano a
partir de esta nueva política de expansión del mercado es olvidarnos de toda una
historia llena de dolor y desgracia de los más desposeídos. Antes de 1992 (se
entra en la segunda fase, se termina el reparto agrario y se entra en su
regularización) las condiciones de la población también eran precarias, existía la
pobreza, la desigualdad, el abandono de las zonas rurales a las urbanas. Por tal,
decir que la nueva política84 implementada por el ex presidente Carlos Salinas de
Gortari fue un golpe profundo a la vida de los que menos tienen y que a partir de
ésta México se encuentra sumergido en la pobreza es borrar de nuestras mentes
un pasado lleno de la misma realidad actual.
Sin embargo, hablar en específico de los mecanismos ejercidos a partir del
nuevo rumbo de la política de tierras invita a menospreciar los pocos avances y
mala administración del estado mexicano. El ordenamiento de la propiedad rural,
la atención a la conflictividad agraria y el desarrollo agrario son hasta hoy en día
los retos que suponen una transición de aquella época de pobreza a una nueva
con nuevos elementos que debieran impulsar la económica del país y elevar la
calidad de vida de la sociedad.
La realidad sigue por ofrecernos un sinfín de ambigüedades que a pesar de
la nueva gran apertura y democratización del campo mexicano siguen existiendo.
Es indudable el reconocimiento que se tiene al avance gubernamental en este
aspecto. La creación del sector agrario, que tiene a la cabeza a la SRA y que está
conformado por el RAN, la Procuraduría Agraria y FIFONAFE así como otras
secretarias u organismos que trabajan conjuntamente han significado un buen
esquema de confrontación ante las dificultades del acceso a la tierra en México.
Con él han sido muchos los cambios que ha sufrido tanto la propiedad en México
como quienes ostentan los derechos, pero ninguno, ninguno tan fuerte para que
84
No se ha hablado del contenido de leyes y de cambios a la política agraria ya que dicho contenido está explicado en los capítulos anteriores de este trabajo.
157
frene la pobreza, la migración del campo a las ciudades y con ello el bajo
rendimiento productivo, en especial del pequeño productor.
Se hace énfasis que los sistemas productivos y la economía rural basada
en la producción de alimentos tienen como principal limitante el minifundismo y
otros factores como geográficos, climáticos, demográficos, culturales y de
inversión. La geografía de nuestro país es esencialmente seca (50%), el 75% es
montañosa y el 30% se encuentra sobre un rango propicio sobre nivel del mar
para llevar a cabo actividades agrícolas. La baja precipitación pluvial originan
escasez del agua así como riesgos de sequia constante. Aproximadamente sólo el
10% de nuestro territorio cuenta con las condiciones favorables para las
actividades agrícolas. La tenencia de la tierra representa un problema político
ancestral que sin lugar debe resolverse para emprender nuevas acciones
productivas; por tal, la tenencia de la tierra se enmarca como un procedimiento
base para la planificación y desarrollo saludable de las relaciones subsiguientes.
Es difícil entender que actualmente sólo cerca de la cuarta parte de la
población en México viva en las zonas rurales y que el Reparto Agrario haya
supuesto a la propiedad social 53% de la propiedad nacional. Ello explica el
incipiente avance para alentar la calidad de vida de las personas que trabajan el
campo, donde los conflictos agrarios, la falta de mercado, la mala y mínima
implementación de programas gubernamentales, la burocratización de los
procedimientos para la solución de conflictos, mala delimitación de propiedades,
así como un mal manejo y casi nulo seguimiento de políticas implementadas por el
gobierno suponen la descripción de su ejercicio.
Es difícil llegar a una sola vertiente de los problemas cuando hablamos de
la tenencia de la tierra. Supone una conjunción de varios factores que se alternan
y producen escenarios positivos o negativos. Habría que entender que dar
seguridad en la tenencia no es en sí un fin. Habría que rebuscar nuevas formas de
que todo lo que se ha avanzado tenga un profundo impacto en las personas que
presentan relación directa con el usufructo. Acompañar las directrices de políticas
agrarias con políticas de educación ambiental así como de formas de organización
158
simultáneas que posibiliten mejores escenarios traducidos en producción y
mejores niveles de vida.
Ahora bien, pasando al terreno estatal es imperdonable el vacio de
información que existe por parte de las dependencias involucradas. La
desestimación de evaluaciones de los programas federales implementados en
Baja California Sur es visible. Además, varios de los programas federales no son
implementados en nuestro estado debido, se ha de imaginar, a la falta de
presupuesto. No obstante, el vacio que generan estos programas ponen en tela de
juicio los objetivos estratégicos federales en relación al desarrollo agrario. No se
tiene estudios que conjunten resultados y avances en cuestión de conflictos,
mejoría en la producción, cambios estructurales en la tenencia, transición de lo
social a lo privado. Sin pena se ha de decir que las páginas web de las
dependencias federales que son parte de este tema no cuentan en lo mas mínimo
con información de resultados, no existe vinculo alguno con las dependencias
federales en los estados, por tal, es imprescindible contar con bases de datos
referentes a avances y resultados en cuestiones que afecten la tenencia de la
tierra en México, en especial, hablar de estudios estatales, en especial Baja
California Sur.
Quizá en esta conclusión sea prudente mencionar el hecho de que lo
anterior citado genere incapacidad pero también inquietud. La falta de un estudio
general sobre tenencia de la tierra en Baja California Sur invita a pensar en
positivo y emprender en un futuro poco lejano el viaje de su realización. Sería un
gran augurio realizar este estudio para fomentar el conocimiento, reducir
dificultades pero sobre todo para acrecentar el derecho a la información, a facilitar
los procesos de aprendizaje tanto teóricos como prácticos y con ello contribuir a
mejorar las políticas públicas sobre tenencia de la tierra.
2. Recomendaciones para los Comondús
En nuestro estado existen 99 ejidos, los cuales en casi su totalidad son
vistos desde su exterior como ejidos ausentes de conflictos y procesos que
desencadenen alarmantes situaciones en el interior de cada uno de ellos.
159
Personalmente y después de haber estudiado el tema de la tenencia de la
tierra en la zona del oasis de Comondú, no puedo dirigirme a esa zona que no sea
llamándole ejido Comondú, donde se encierra su sustento legal de tenencia con
mayor peso.
Pues bien, antes de procesar las recomendaciones y políticas que pudieran
darle impulso al ejido Comondú y con ello a quienes forman parte del núcleo,
siendo estos ejidatarios o no, es importante determinar cuáles son los objetivos a
alcanzar con esta propuesta de política pública.85
Primeramente he postulado tres objetivos esenciales para reactivar la zona:
1. Eficiencia económica: en este rubro enmarcaría un aumento en la
productividad de las diversas actividades realizables, además
complementar nuevas formas de generación de ingresos (partir de la
premisa de que la agricultura y la ganadería por si solas hoy en día no son
factores que potencialicen el campo, habría que añadir otras actividades
complementarias). La inversión privada o pública en su caso, serviría como
motor para impulsar el gran potencial de la zona del ejido Comondú. La
creación de asociaciones y cooperativas productivas seria producente para
enmarcar la zona como un punto comerciable.
2. Alivio de la pobreza: por consiguiente, ante el aumento de
producción y la complementariedad de nuevas actividades laborables a la
zona (suponiendo que este proceso tiene como prioridad la equidad) donde
todo el núcleo social participa y forma parte de los procesos productivos, los
85
Estos objetivos aparecen de manera independiente pero que en la práctica esa dependencia se condiciona ante la diversidad de factores que fluyen, lo que hace ver a este proceso como un proceso en donde sus componentes comparten el contexto y tienden a fusionarse. Como se ha de observar, cada uno de ellos ha sido definido de manera conceptual y dejando fuera el sinfín de quehaceres que pudieran contribuir a cada objetivo. En el caso de la eficiencia económica pudiera haberse mencionado el turismo rural como un buen argumento, o la venta de artesanías y productos agropecuarios. Sin embargo, no se pierde de vista que este esquema de acción es un esquema en colectivo. Dentro del equipo que conforma a la RIDISOS se pudiese llegar a optar por formas específicas de acción para impulsar la economía. Quizá en última instancia la responsabilidad recae en gran medida en el gobierno del estado, quien decidirá en su momento que opciones son optimas para llevar a cabo al interior del oasis de Comondú.
160
problemas relacionados con la seguridad alimentaria, social y humana se
verían fuertemente protegidos y aumentados ante el desarrollo económico.
3. Sostenibilidad ambiental: Si se partiera de una idea pura ligada al
ecologismo se tendría la obligación de sostener que la sostenibilidad
ambiental es el principal y primer objetivo a cubrir. El cómo pensar a futuro
sin partir de una estrategia de conservación del medio ambiente pareciera
no tomar sentido. Explico, sin lugar a dudas hoy en día y más que nunca el
tema de la sustentabilidad es primordial para quienes habitamos este
planeta, pero desde la particularidad creo que esto no se desarrolla de
manera eficiente y eficaz si se parte de un estado de pobreza y deterioro
social, ligado a conflictos y certidumbre en diversos factores.
Es tan imprescindible tener líneas de acción bien definidas en este
aspecto de la sustentabilidad ya que de ello surgen los otros factores: la
eficiencia económica y el alivio de la pobreza. Es decir, de la tierra y de los
recursos que brinda la naturaleza sale la materia prima de las que tendría
que prescindir cualquier actividad económica en la zona del ejido Comondú.
Es así que habría que tener claro que si bien los objetivos llevan un orden,
éstos se van dando aleatoriamente y al mismo tiempo. Es decir, la eficiencia
económica, el alivio de la pobreza y la sustentabilidad ambiental se van sujetando
a un modelo compartido y dependiente. No obstante, puntualizo el esquema de su
evolución:
IMAGEN 5
Proceso de evolución de objetivos
Eficiencia Economica
Alivio de la Pobreza
Sustentabilidad Ambiental
161
Teniendo establecidos los objetivos, habría que determinar los problemas y
factores de riesgos, aquellos que limitan un desarrollo sano en el ejido Comondú.
Como se ha venido diciendo a lo largo de este estudio el factor tenencia de la
tierra particularmente reviste el esquema de la primera acción a emprender.
La clave del porqué la tenencia de la tierra es factor de incertidumbre e
inseguridad hoy en día en el núcleo ejidal es principalmente porque existe un
profundo arraigo a un sistema consuetudinario e informal y apenas se está en
evolución a un sistema formal. Si bien, con el programa PROCEDE en operación
desde 1997 se entra en una nueva dinámica, se entregan certificados de derechos
ejidales a 60 personas del ejido. Anterior a esta fecha, no había indicios formales
de derechos a la tierra por parte de los ejidatarios, solo una mención de usufructo
sin acceder a la posesión privada. Es decir, actualmente se cuenta con un sistema
formal y legal en el cual la tenencia de la tierra debiera estar organizada. No
obstante, como ya se mencionó, se sigue rigiendo en base a la informalidad.
Lo anterior derivado de la ausencia física así como de mecanismos que
agilicen los procesos de regularización. Para las personas que presentan
inseguridad en su tenencia les es imposible emprender acciones, en muchos
casos por el desconocimiento del que hacer. No se han desarrollado
procedimientos tutoriales para llevar a cabo procesos regulatorios aunado a la
nula presencia por parte del sector agrario para llevar a cabo pláticas y convenios
para emprender acciones de regularización.
Se cuenta con actas legales y mapas del ejido que aguardan los derechos
de ciertas personas, se cuenta con un padrón de las propiedades que han sido
reconocidas como privadas dentro del radio gestor ejidal así como el porcentaje
que le compete a cada ejidatario. Existen pruebas de pagos de impuestos de
propiedades no regularizadas. Existe pues, una base de la cual se debe partir (de
manera individual) para agilizar y llevar a cabo lo que hasta ahora ha sido ausente,
un puntual escaneo de las condiciones que encierra a cada una de las
propiedades así como de las personas que manifiestan inseguridad en su
tenencia.
162
La incertidumbre e inseguridad aunadas al factor acceso de la tierra son
rasgos esenciales para contrarrestar en la zona, debido a que:
1. Solo son reconocidos un total de 60 personas con derecho a la tierra ejidal
de un total de 310 aproximadamente.
2. Se desconoce con exactitud dónde empieza y dónde termina la
expropiación de CORETT para la zona de asentamientos humanos. Este
punto es crucial para enmarcar competencias hacia los diversos actores
involucrados.
3. Alrededor de entre 10 y 15 personas no ejidatarias ni reconocidas como
avecindadas se muestran entusiasmadas en seguir e incrementar su
producción hortofrutícola.
4. Más de la mitad de las 26 huertas productivas están en posesión de
personas no ejidatarias ni avecindadas.
5. Estas personas, en su mayoría no cuentan con un título propio, sino, que
hacen valer su derecho por medio de títulos ajenos pero que fueron
heredados, así también por un proceso de compra-venta no testificado por
notario público y hay quienes sin contar con un documento que ampare su
posesión atestiguan que les pertenece ya que llevan años invirtiendo
trabajo y esfuerzo en ese espacio de tierra.
6. Ante el gran desconocimiento de leyes y procesos que se encuentran
escondidos detrás un sistema consuetudinario, muchos han optado por
dejar las labores del campo, cediendo ante las premisas del ejido quien se
dice ser el dueño de todo el espacio que encierra el núcleo ejidal.
7. En la zona se percibe un profundo carácter no organizativo. Las actividades
vistas desde la perspectiva de quienes habitan en la zona del oasis tienden
a ser individuales dejando fuera la oportunidad y opción que incrementaría
sus resultados: la organización.
8. El ejido (personas con derecho) no han hecho valer un derecho al cual
podrían acceder muchas de las personas que viven en el ejido Comondú,
ser avecindados: Estos son aquellos mexicanos mayores de edad que han
residido por un año o más en las tierras del núcleo de población ejidal. Los
163
avecindados gozan de los derechos que la Ley Agraria les confiere. Por lo
tanto, para ser avecindado de un núcleo agrario, no se necesita ser legítimo
poseedor de un solar urbano, sino que a través de los documentos idóneos,
sólo comprobar su residencia por un año en el núcleo agrario, su
nacionalidad y obrar acuerdo de asamblea otorgando dicha calidad. En este
aspecto se encierra mucho de las tareas a emprender.
Disfunción institucional. Sin justificar, le llamaría al trasformar un sistema
consuetudinario e informal a un sistema formal e institucional el reto más grande
de todos. Y en dicho reto es en el cual se encuentran nuestras instituciones, es
decir, siguen en ese proceso de llegar y ser eficaces, por tal se es disfuncional
hasta ahora.
Sin embrago, también habría que hacer énfasis en que existen prioridades.
Siendo que las instituciones públicas encargadas de la titulación, reparto, registro
y desarrollo agrario enfrentan este difícil y gran reto de hacer de estas acciones su
formalidad, la comparación de un núcleo agrario con otro termina por ofrecer
distintos panoramas. Si bien, el ejido Comondú se encuentra en un olvido y
profundo aislamiento de las instituciones públicas.
La creciente migración de la zona a Ciudad Constitución, La Paz o Loreto
revela que no encuentran un motivo que los sujete a desear seguir viviendo en
dicha zona; a pesar de contar con tierras, muchos ante la falta de crecimiento y
oferta productiva prefieren ir en busca de mejores niveles de vida.
Hasta ahora se desconoce el número total de personas que han arreglado o
por lo menos han enfrentado su problema de tenencia de manera formal-jurídica
sin embargo este número probablemente sea mínimo, sumamente mínimo.
Se cuenta con un caso muy cercano, el cual actualmente sigue el caso ante
la Procuraduría Agrario. Dicha procuraduría asienta su origen en defender los
derechos ejidales. No obstante, el caso fue favorecedor para la persona que exigió
sus derechos de propiedad privada, quien demostró ser dueño legítimo de dicha
propiedad. Es decir, se reconoció que existen propiedades privadas dentro del
núcleo ejidal que no fueron trazadas en el mapa ejidal. Sin embargo, para tal
reconocimiento se tuvo que realizar un juicio jurídico, la inversión de grandes
164
sumas de dinero y de tiempo, alrededor de cuatro años. Este caso ha sido apelado
por el ejido, quienes no quieren ceder derecho de su auto-denominación espacial.
Si trasladamos el único caso conocido de cómo se dio fallo al
reconocimiento de una propiedad privada en zona ejidal, ubicada en el espacio de
mayor importancia para los ejidatarios, la zona de la cañada, además de que el
demandado es de origen extranjero, sería sumamente difícil hacer lo mismo con
los otros casos existentes.
Los otros casos existentes no cuentan con la misma suma de dinero,
conocimiento y disposición. Por tal motivo, la adopción de un padrón que explique
la situación legal de quienes usufructúan las tierras de la zona seria primordial. Ir
desglosando las realidades de cada uno de ellos, ir individualizando las
situaciones.
Aspecto presentes en este padrón que abriría un sinfín de opciones:
1. Documentos que avalen su posesión.
2. Años de usufructuar y cuidar el espacio en cuestión.
3. Como es su relación con los integrantes de la comunidad.
4. Objetivos personales que desee alcanzar, poniendo el uso de la tierra como
principal fundamento en ellos.
5. Conocer su valorización del lugar, de su gente; las ideas que posiblemente
pudieran contribuir a realzar la producción y la calidad d vida en la zona.
6. Si estaría dispuesto a formar equipo con algunos integrantes de la
comunidad.
Aspectos de conciliación:
1. Conocer lo que piensan los ejidatarios, cuál es su sentir ante quienes
desean emprender acciones productivas en la zona de la cual se dicen ser
dueños. Tener un acercamiento, un dialogo.
2. Aun más importante, que exista un dialogo entre la certidumbre y la
incertidumbre, la seguridad y la inseguridad, entre ejido y posesionarios.
3. Conocer a que están dispuestos a llegar juntos. Qué ofrece cada parte para
lograr en conjunto la diversificación de la zona.
4. Impulsar las potencialidades del lugar y de quienes son parte de él.
165
5. Aprovechar al máximo el que no existente problema demográfico, si bien es
pequeño el núcleo poblacional, lo cual suma a los proyectos y beneficios en
su conjunto.
Es imprescindible focalizar esfuerzos en ordenar los lineamientos de acción
de quienes habitan en la zona. No puede existir un sistema formal-jurídico y otro
sistema consuetudinario-informal al mismo tiempo y en el mismo espacio. Estas
formas de proceder divergen y suman a que los conflictos y poco desarrollo
persistan. Es por eso que se tendría que emprender acciones para impulsar el
valor legal y formal de la zona, con ello no dejando fuera a nadie sino más bien
mediante mecanismos de organización y reconocimiento se lleguen a acuerdos
que aumenten las posibilidades de desarrollo.
Tareas (sin saber la competencia) claves en emprender:
1. Que todo el proceso emprendido por el Sector Agrario en la zona a partir de
1997 sea bajado al conocimiento de quienes usufructúan la tierra ejidal.
2. Contar con resoluciones de disputas de tierras rápidas, imparciales y de
bajo costo lo cual constituiría un baluarte contra el abuso y, por ende,
merecen prioridad como objetivo de las políticas y programas para
fortalecer las instituciones.
3. Se requiere un marco legal y regulador apropiado, así como capacidad
institucional para aplicarlo. Las normas que rigen el arrendamiento y la
venta de tierras, por ejemplo, son esenciales para la eficiencia de la
asignación del recurso. La capacidad institucional es vital para poder aplicar
imparcialmente las normas del acceso a la tierra a las personas y a sus
familias.
4. Que se cuente con la implementación de los programas sociales para el
mejoramiento de la calidad de vida. Acrecentar las visitas por parte de
SAGARPA, SEDESOL, SEMARNAT, SRA y demás instituciones que están
involucradas en el desarrollo de los diversos factores que implica el cuidado
del oasis y sobre todo de las personas que lo habitan.
5. Hacer hincapié en impulsar la tercera fase de la Reforma Agraria: el
Desarrollo Rural. Contar con mecanismos que faciliten la incorporación de
166
los jóvenes al campo así como de las mujeres, es decir, propiciar el relevo
generacional y generar equidad entre hombres y mujeres.
6. Contar con políticas transformadoras. Individualizar los casos de tenencia
de la tierra, de pobreza y de educación. Tratar de que las soluciones de
problemas sean determinantes para dar el siguiente paso. Que los
programas no solo sean para calmar el síntoma sino que sean para quitar la
enfermedad. Ejemplo: Los Programas de Empleo Temporal (PET) resultan
si, muy beneficioso pero solo en el momento de recibir el ingreso. Es decir,
se introduce a una persona a una labor a la cual no tiene el más mínimo
intereses de realizar, por el simple hecho de que al final recibirá un salario
lo realiza. No existe un vínculo profundo entre la actividad y la persona. La
mayoría de las personas que realizan los PET después de terminar el
programa se queda sin salario y por supuesto sin realizar la actividad.
Quizá haya lógica en no seguir realizando una labor de la cual no se
recibirá ningún salario, sin embargo, la mayoría de las actividades que se
realizan por medio de los PET son actividades de limpieza y ordenación del
entorno natural, de actividades ligadas a la elaboración de productos y
servicios (donde se debieran de trabajar una jornada de ocho horas diarias
y solo se trabaja en promedio cuatro). Se sigue preservando la misma
situación que anterior al programa existía. Si se ofrecieran esas ayudas a
personas que se han mostrado comprometidas con diversas actividades
estando el programa en función o no tendría mayor sentido; además tendría
mucho más si dichos programas exportaran los resultados de las diversas
actividades emprendidas durante la ejecución del programa. Varias de esas
actividades consisten en elaborar alimentos, dulces tradicionales o
artesanías, estos productos pudieran ser exportados para su venta a otras
partes de la península con ello haciendo del programa uno más
determinante en sus resultados.
7. Ejercer mecanismos contundentes y agiles para aumentar la seguridad en
la tenencia, donde los eficientes lineamientos y derechos sobre ella
disminuyen los conflictos, también hacen aumentar las posibilidades de
167
acceso al crédito, infraestructura, equipamiento y un abanico de nuevas
opciones para intensificar las labores del campo. Contar con estas opciones
impulsaría los procesos productivos de la zona.
Por último, sólo quisiera ofrecer una reflexión que me parece importante e
interesante. A lo largo de la realización de este estudio, en diferentes foros,
reuniones y platicas con personas sumergidas en el tema de oasis, han señalado
a éstos como espacios que denotan una identidad cultural y natural única. El
cuidado y protección de estos ecosistemas y sobretodo el impulsar acciones que
mejoren la calidad de vida de quienes habitan en el interior de los mismos es sin
duda uno de los quehaceres mas enriquecedores que un sudcaliforniano puede
hacer por su tierra.
Sin embargo, desde una perspectiva de estudio de la tenencia identifico un
rasgo no muy favorecedor. Como se sabe, en México la propiedad colectiva se
divide en ejidos y comunidades. Las primeras pueden ejercer cualquier acción
respecto a sus derechos, pueden vender, enajenar, rentar, contratar o arrendar a
miembros del mismo núcleo pero también a terceras personas. Las segundas, las
comunidades, en su mayoría indígenas, sólo pueden traspasar, vender o heredar
sus derechos comunales a los mismos miembros de la comunidad, es decir, esto
supone la protección y sobrevivencia de la comunidad en su más pura esencia.
Menciono lo anterior porque el oasis de Comondú se encuentra dentro de la
propiedad ejidal, y por tal, cuenta con un tipo de propiedad en la cual los derechos
sobre la propiedad pueden ser vendidos a terceros; es decir, en este caso, la
protección y salvaguarda de la sociedad oasiana puede verse en peligro ante los
desafíos que enmarca la nueva política de tierras.
La cultura oasiana no ha sido valorada al igual que las comunidades, a
pesar de enmarcan un sentido cultural-histórico de una nuestra región. Nuestra
historia y cultura sudcaliforniana está siendo trastocada y modificada a través lo
que implica su forma de tenencia.
168
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