UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

Unidad Xochimilco

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS

“EVALUACIÓN INTEGRAL DE LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN EN LAS ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS:

EL CASO DEL PARQUE NACIONAL HUATULCO”

T E S I S

QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE MAESTRA EN POLÍTICAS PÚBLICAS

PRESENTA: GEORGINA COLÍN CASTRO

ASESOR: M. EN SIG. GILBERTO SVEN BINNQÜIST CERVANTES

México, D.F. 2014

ÍNDICE

Agradecimientos

Siglas y Acrónimos Listado de Cuadros y Figuras Resumen

Introducción

PARTE I.

Capítulo 1. La política pública y la política ambiental 1

1.1. La noción de política versus la política pública 1.2. El carácter de lo público 1.3. El rol de las políticas públicas y sus dimensiones de análisis 1.4. Las políticas públicas ambientales en el contexto nacional

1.4.1 Los instrumentos de la política ambiental en México

Capítulo 2. El carácter público de la conservación de la naturaleza 17

2.1 El carácter de la conservación 2.2 La noción de preservación y conservación en México 2.3 La preservación ecológica y su carácter público 2.4 Instrumentos y estrategias políticas de conservación en México

Capítulo 3. Las Áreas Naturales Protegidas como principal instrumento de

política pública para la conservación de ecosistemas en México 29

3.1 Objetivos y categorías de las ANPs 3.2 Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas 3.3 La dimensión legal

3.3.1 Ley General de Equilibrio Ecológico para la Protección Ambiental 3.4 La dimensión política 3.4.1 Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas

3.4.2 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 3.5 La dimensión administrativa 3.5.1 La Conanp como institución rectora de las ANP 3.5.2 Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012

3.5.3 Estructura organizacional de la Conanp 3.5.4 Las Direcciones Regionales de la Conanp 3.5.5 Consejos Asesores 3.5.6 Presupuesto económico para las ANPs 3.5.6.1 Cobro de derechos 3.6 Dimensión socioeconómica 3.6.1 Actividades socioeconómicas en las Áreas Naturales Protegidas 3.7. Panorama de posibles problemáticas en las ANPs

Capítulo 4. La evaluación de la política pública ambiental 53

4.1 La importancia de la evaluación de una política pública 4.2 Las principales corrientes de la evaluación 4.3 Marco jurídico de la evaluación en México 4.4 La evaluación de la política ambiental en México 4.5 La evaluación de las ANPs

Capítulo 5. Metodología para la evaluación de la política de conservación en el

Parque Nacional Huatulco 67

5.1 Objetivos de la evaluación 5.1.1 Objetivo general 5.1.2 Objetivos particulares

5.2 Premisas de la evaluación de la política de conservación del PNH 5.3 Modelo de evaluación

5.3.1 Diseño del PCyM 5.3.2 Eficacia y eficiencia de la política de conservación 5.3.3 Entrevistas a actores clave referentes a la conservación del PNH

5.4 Técnicas y herramientas para la recopilación de información y escalas de la evaluación

PARTE II

Capítulo 6. El contexto de decisión del Parque Nacional de Huatulco 78

6.1 Descripción del área de estudio 6.1.1 Características físicas 6.1.2 Características biológicas 6.1.3 Características socioeconómicas

6.2 La relevancia del sitio 6.3 Origen del decreto de ANP 6.4 El Programa de Conservación y Manejo 6.5 Consejo Asesor 6.6 Presupuesto anual 6.7 Programa Operativo Anual

Capítulo 7. Resultados de la evaluación de la política de conservación en el PNH 93

7.1 Evaluación de diseño del PCyM del PNH 7.1.1 Análisis de Pertinencia 7.1.2 Análisis de Coherencia 7.1.3 Análisis de la Vigencia

7.2 Valoración de eficacia 7.2.1 Eficacia de las actividades vinculadas con la conservación directa e indirecta 7.2.2 Línea estratégica: Protección 7.2.3 Línea estratégica: Manejo 7.2.4 Línea estratégica: Restauración 7.2.5 Línea estratégica: Conocimiento 7.2.6 Línea estratégica: Cultura 7.2.7 Línea estratégica: Gestión

7.3 Análisis de los recursos económicos y humanos del PNH 7.3.1 Recursos económicos 7.3.1.1 Presupuesto del Parque Nacional Huatulco 7.3.1.2 Análisis presupuestal por programa y líneas estratégicas 7.3.1.3 Análisis presupuestal de los programas asociados a la ECD 7.3.1.4 Distribución de los Recursos económicos (presupuesto fiscal y subsidios) para el cumplimiento de las líneas estratégicas

7.3.2 Análisis del recurso humano 7.4 Análisis de las percepciones de actores clave

7.4.1 Personal del PNH 7.4.2 Funcionarios de la Conanp central 7.4.3 Aliados de la conservación

7.5 El balance de la evaluación 7.5.1 Factores que han influido positivamente en la implementación de los medios alternativos de la política de conservación en el PNH 7.5.2 Factores que han influido negativamente en la implementación de la política de conservación en el PNH

Análisis de las cuatro dimensiones de la política de conservación en el PNH 180

Conclusiones y recomendaciones 188

Referencias bibliográficas y fuentes consultadas 194

A N E X O S

Agradecimientos

Antes que nada, agradezco a mis antepasados, sin ustedes no estaría aquí, a la vida las

oportunidades brindadas y a mis santos cada una de sus bendiciones.

Agradezco a mis padres por todo el esfuerzo que hicieron para que tuviera una educación de

excelencia. Gracias papá por motivarme a seguir estudiando.

Agradezco a mi asesor Gilberto por ser mi guía en el camino de la conservación y a la Dra. Marta

Chávez por enseñarme la importancia de la sistematización en una investigación.

También agradezco a todas las personas de Huatulco que me recibieron. Gracias hicieron de esta

investigación una experiencia única y muy valiosa. Particularmente, agradezco al Biól. Eugenio de

Jesús Villanueva Franck, de quien no sólo recibí respuestas concretas sino un conocimiento vasto y

práctico referente a la conservación. Gracias por el tiempo y la paciencia.

Al equipo de la Conanp en Huatulco, gracias por el recibimiento y las atenciones. ¡Ánimo!

Quiero agradecer especialmente a la Dra. Myriam Cardozo Brum, quien revisó el documento e hizo

sugerencias muy valiosas al modelo de evaluación. Mil gracias.

A Rhina, Regina, Astrid, Alberto, Pedro, José Juan, gracias por los consejos y por acompañarme en

los distintos momentos de esta investigación.

Finalmente, y no por ello menos importante agradezco a la Universidad Autónoma Metropolitana

la oportunidad para realizar mis estudios.

Ciudad de México, marzo del 2014

Siglas y Acrónimos

AEMAPPS Análisis de Efectividad de Manejo de Áreas Protegidas con Participación Social ANP Área Natural Protegida ANPs Áreas Naturales Protegidas APF Administración Pública Federal API Administración Portuaria Integral BM Banco Mundial CA Consejo Asesor CBTIS Centro de Bachillerato Tecnológico Industrial y de Servicios CCA Cooperación Ambiental de América del Norte CDB Convenio de Diversidad sobre la Biodiversidad CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CFE Comisión Federal de Electricidad CIP Centro Integralmente Planeado CIPET Centro de Información del Programa de Empleo Temporal CMAP Comisión Mundial de Áreas Protegidas CNANP Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas Cobi Comunidad y Biodiversidad, A.C. Conabio Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad Conafor Comisión Nacional Forestal Conagua Comisión Nacional del Agua Conanp Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas Conapesca Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca Coneval Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social CRIP Centro Regional de Investigaciones Pesqueras DGIRA Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental DOF Diario Oficial de la Federación ECD Estrategia de Conservación para el Desarrollo EIS Evaluación del Impacto Social ENACC Estrategia Nacional de Cambio Climático EPJ Estudio Previo Justificativo EVH Equipo Verde Huatulco A. C. FANP Fondo para las Áreas Naturales Protegidas FHF Fondo Humedales para el Futuro FMCN Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza FMI Fondo Monetario Internacional FODA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas Fogatur Fondo de Garantía para el Turismo Fonatur Fondo Nacional de Fomento al Turismo GAIA Grupo Autónomo para la Investigación Ambiental, A.C. GEF Fondo Global del Medio Ambiente ICMyL Instituto de Ciencias del Mar y Limnología IEEDS Instituto Estatal de Ecología y Desarrollo Sustentable IFE Instituto Federal Electoral ILAC Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible IMTA Instituto Mexicano de Tecnología del Agua INE Instituto Nacional de Ecología

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía Infratur Fondo para la promoción de la Infraestructura Turística IPN Instituto Politécnico Nacional ISO Organización Internacional de Normalización LFD Ley Federal de Derechos LGBN Ley General de Bienes Nacionales LGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente LGVS Ley General de Vida Silvestre MaB Programa Men and Biosphere MIA Manifestación de Impacto Ambiental MIF Programa de Manejo Integrado del Fuego MIR Matriz de Indicadores para Resultados NOM Norma Oficial Mexicana OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OEM Ordenamientos Ecológicos Marinos OET Ordenamientos Ecológicos Terrestres ONGs Organizaciones No Gubernamentales OSC Organizaciones de la Sociedad Civil Pace Programas de Acción de Especies en Riesgo Pace-Vaquita Programa de Acción para la Conservación de la Vaquita Marina PAE Programa Anual de Evaluación PCyM Programas de Conservación y Manejo PDIOE Programa de Desarrollo Institucional y Ordenamientos Ecológicos Ambientales PECC Programa Especial de Cambio Climático PET Programa de Empleo Temporal PGR Procuraduría General de la República PIE Proyectos Innovadores Estratégicos PNANP Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas PND Plan Nacional de Desarrollo PNH Parque Nacional Huatulco PNUD Proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente POA Programa Operativo Anual POAs Programas Operativos Anuales PREP Proyectos de Recuperación de Especies Prioritarias ProÁrbol Programa federal en materia forestal Procer Programa para la Conservación de Especies en Riesgo Procodes Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible Proders Programa de Desarrollo Regional Sustentable Profepa Procuraduría Federal de Protección al Ambiente Progresa Programa de Educación, Salud y Alimentación Promac Programa de Conservación del Maíz Criollo Promanp Programas de Manejo de Áreas Naturales Protegidas Prometur Profesionales Mexicanos en Turismo Promobi Programa de Monitoreo Biológico en Áreas Naturales Protegidas Provicom Programa de Vigilancia Comunitaria en Áreas Naturales Protegidas PST Prestadores de Servicios Turísticos PTAP Programa de Trabajo en Áreas Protegidas

RO Reglas de Operación RPC Regiones Prioritarias para la Conservación Sagarpa Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Scorecard Evaluación de la Integridad Ecológica o Condición Ecosistémica SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes Sectur Secretaría de Turismo Sedena Secretaría de la Defensa Nacional Sedue Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología Semar Secretaría de Marina Semarnap Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Semarnat Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SFP Secretaria de la Función Pública SGPA Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SIAPET Sistema de Información y Administración del Programa de Empleo Temporal SIG Sistema de Información Geográfica SIMEC Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación para la Conservación Sinap Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas SMH Santa María Huatulco SNIA Sistema Nacional de Indicadores Ambientales SNIARN Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales SSP Secretaría de Seguridad Pública TNC The Nature Conservancy TRPM Términos de Referencia para la elaboración de Programas de Manejo UABJO Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca UAM Universidad Autónoma Metropolitana Ucpast Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza Umar Universidad del Mar UMA Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre UNAM Universidad Nacional Autónoma de México UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura WWF Fondo Mundial para la Vida Silvestre

Listado de Cuadros y Figuras

Cuadro 1.1 Características de los espacios privados, semi-privados, semi-públicos y públicos Cuadro 1.2 Categorización de los instrumentos de política ambiental Cuadro 3.1 Distribución de las categorías de ANPs, superficie, características y actividades

posible de realizar Cuadro 3.2 Miembros originales del CNANP por sectores de la sociedad en 1996 Cuadro 3.3 Estructura organizacional de la Conanp Cuadro 3.4 Presupuesto fiscal de la Conanp 2007-2012 Cuadro 3.5 Porcentaje del presupuesto de la Semarnat destinado a la Conanp 2007-2012 Cuadro 3.6 Valor de algunos beneficios proporcionados por las ANPs Cuadro 4.1 Programas de subsidios sometidos a evaluación por parte del Coneval 2007-2011 Cuadro 4.2 Indicadores de la Matriz de Resultados de los programas de la Conanp 2011 Cuadro 4.3 Indicadores estratégicos de la Revisión y Evaluación de Término Medio del PNANP

2007-2012 Cuadro 5.1 Preguntas correspondientes a las etapas de la Evaluación de Diseño del PCyM del

PNH Cuadro 5.2 Temas considerados en la evaluación de eficacia Cuadro 5.3 Número de personas entrevistadas por sector Cuadro 6.1 Estatus de conservación según la NOM-059-ECOL-1994 y la NOM-059-SEMARNAT- 2001 de las especies identificadas en el PCyM del PNH Cuadro 6.2 Descripción de la Zonificación, Actividades permitidas y prohibidas del PNH Cuadro 6.3 Actividades programadas en los POAs-PNH 2007-2012 por línea estratégica Cuadro 7.1 Actividades programadas y plazos de cumplimiento del PCyM del PNH Cuadro 7.2 Actividades de conservación programadas para el PNH 2007-2012 Cuadro 7.3 Eficacia en el cumplimiento de actividades por línea estratégica de conservación

para el periodo 2007-2012 en el PNH Cuadro 7.4 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de

Protección para el periodo 2007-2012 Cuadro 7.5 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Manejo

para el periodo 2007-2012 Cuadro 7.6 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de

Restauración para el periodo 2007-2012 Cuadro 7.7 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de

Conocimiento para el periodo 2007 al 2012 Cuadro 7.8 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Cultura

para el periodo 2007-2012 Cuadro 7.9 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Gestión

para el periodo 2007-2012 Cuadro 7.10 Ejercicio de recursos fiscales en el PNH por año y capítulo, 20010-2012 Cuadro 7.11 Comportamiento del gasto del presupuesto fiscal en el PNH por concepto

2010-2012 Cuadro 7.12 Programas de subsidios y recursos económicos destinados al PNH para el

2007-2012 Cuadro 7.13 Líneas estratégicas atendidas por el Procodes para el PNH en el periodo 2007-2012 Cuadro 7.14 Distribución presupuestal de los apoyos del Procodes por línea estratégica en el

PNH en el periodo 2007-2012 Cuadro 7.15 Líneas estratégicas atendidas por el PET en el PNH para el periodo 2007-2012

Cuadro 7.16 Distribución presupuestal de los apoyos del PET por línea estratégica para el PNH en el periodo 2007-2012

Cuadro 7.17 Línea estratégica atendida por el Promac en el PNH del 2009-2012 Cuadro 7.18 Distribución presupuestal de los apoyos del Promac por línea estratégica para el

PNH en el periodo 2009-2012 Cuadro 7.19 Línea estratégica atendida por el Promobi en el PNH en el 2011 Cuadro 7.20 Línea estratégica atendida por el Promobi en el PNH en el 2011 Cuadro 7.21 Gasto promedio mensual de las líneas estratégicas de conservación en el PNH para

el periodo 2007-2012 Cuadro 7.22 Distribución de recursos económicos por líneas estratégicas en el PNH Cuadro 7.23 Personal entrevistado del PNH Cuadro 7.24 Valoración de las líneas estratégicas de conservación y sus medios del PNH

Figuras Figura 2.1 Conservación directa Figura 2.2 Conservación indirecta Figura 3.1 Porcentaje de la distribución de las ANPs por categorías según su superficie

territorial Figura 3.2 Cobro de derechos por año de la Conanp Figura 6.1 Parque Nacional Huatulco Figura 6.2 Presupuesto fiscal autorizado y ejercido en el PNH para los años 2007 al 2012 Figura 7.1 Presupuesto fiscal autorizado y ejercido en el PNH para los años 2007 al 2012 Figura 7.2 Presupuesto ejercido por los programas de subsidios en el PNH 2007-2012 Figura 7.3 Funciograma Parque Nacional Huatulco 2012

Resumen

Actualmente, las áreas protegidas enfrentan una situación paradójica: por un lado, son

reconocidas internacionalmente como importantes para la conservación de la biodiversidad y la

provisión de servicios ambientales; y por el otro, enfrentan rechazo y presiones crecientes de las

poblaciones debido a la falta de opciones para el desarrollo. Es este contexto y la necesidad de

enfrentarlo de manera efectiva, lo que ha provocado el surgimiento, en el campo de la gestión, de

una nueva forma de entender y manejar la conservación en dos líneas: directa e indirecta. La

apuesta bajo este nuevo paradigma es desarrollar un sistema de áreas protegidas que sea

realmente representativo y adecuadamente gestionado, bajo la perspectiva del sistema completo:

el ambiente físico (protección, manejo y restauración) y las actividades humanas (conocimiento,

cultura y gestión) que lo afectan. La pregunta que surge es ¿existen los recursos y el marco legal e

institucional para hacerlo?

Así, el objetivo de esta investigación es el de analizar la forma en que la Comisión Nacional de

Áreas Naturales Protegidas (Conanp) ha diseñado e instrumentado la política de conservación en

el Parque Nacional Huatulco (PNH), en el periodo 2007-2012. El estudio se clasifica como un

diseño de carácter exploratorio y descriptivo. Para lograr el objetivo, se hace un análisis de la

pertinencia, coherencia (interna y externa) y vigencia del Programa de Conservación y Manejo,

que es el instrumento de planeación y regulación de las actividades y acciones para el manejo y la

administración del PNH. Posteriormente, mediante un análisis de eficacia, se evalúa el nivel de

cumplimiento de las actividades programadas en los Programas Operativos Anuales (POAs) del

2007 al 2012. Se continúa con un análisis sobre el uso de recursos económicos y humanos que han

sido utilizados para implementar la política de conservación, dando especial atención al análisis de

uso del presupuesto fiscal y apoyos complementarios provenientes de programas de subsidios

como el Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (Procodes), el Programa de

Empleo Temporal (PET) y el Programa de Conservación del Maíz Criollo (Promac).

Desde la perspectiva del diseño de la política de conservación, el análisis de pertinencia mostró

que el PCyM es un programa que es parcialmente vigente y que la Conanp no ha atendido los

tiempos establecidos para su evaluación y posible actualización. Se identificaron dos debilidades

considerables con relación a la coherencia. La primera, se refiere a la falta de jerarquización en los

objetivos, por lo que no prioriza las actividades, dejando al libre albedrío la organización de éstas.

Aún cuando se considera la temporalidad en dichas actividades. Al mismo tiempo, carece de

contextualización regional, nacional e internacional. Sólo muestra el contexto local, esto hace que

la información presentada se considere falta de elementos referenciales en cuanto al tema

socioeconómico. La segunda debilidad identificada se relaciona con la falta de articulación con el

Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012, pues no se ajusta a sus líneas

estratégicas de conservación, y tampoco con la programación operativa de actividades anuales

implementadas en el PNH reflejada en los POAs. Esto último permite concluir que el PCyM no

funge como el instrumento rector de planeación y regulación de las actividades y acciones para el

manejo y la administración tal como lo determina la Ley General de Equilibrio Ecológico y

Protección al Ambiente (LGEEPA), y que son parcialmente consideradas las acciones de

conservación en los POAs.

Al analizar el grado de cumplimiento de las metas logradas para las líneas relacionadas con la

conservación directa (protección, manejo y restauración), la mayor eficacia se logró con respecto a

la protección (84.5%). Mientras que para el caso del manejo y la restauración la eficacia en

promedio fue del 63.1%. Con respecto a la conservación indirecta, el mayor cumplimiento se

presentó en las líneas de gestión y cultura con 87.1% y 80.7% respectivamente. Los únicos dos

medios que presentaron un mejor resultado fueron la Protección contra Incendios Forestales y la

Cultura para la Conservación. Cabe decir que los factores que contribuyeron positivamente a su

cumplimiento ni siquiera fueron los mismos.

Al examinar la forma en se usan los recursos económicos para el cumplimiento de cada línea

estratégica, se evidencia que un problema crítico de la política de conservación es la continuidad

en el desarrollo de las actividades, problemática que es incrementada por la magnitud y forma en

que se utilizan los recursos económicos. El presupuesto fiscal asignado al PNH se destina

únicamente para cubrir los gastos corrientes y la mayoría de las actividades de conservación son

financiadas mediante recursos solicitados a programas anuales de subsidios, y cuyo logro depende

en gran medida de los criterios de prioridad que en ese momento aplique la Dirección Regional

Frontera Sur, Istmo y Pacífico de la Conanp.

Asimismo, las opiniones recogidas de los distintos actores que intervienen en la implementación

de la política de conservación se identificaron los factores que han influido positivamente en el

cumplimiento de los compromisos y se detallaron los elementos y situaciones en donde no se

cumplió idóneamente con lo establecido.

Los resultados de la evaluación, así como el análisis dimensiona, evidenciaron que la política de

conservación del PNH no ha sido satisfactoria tanto desde su diseño hasta el momento de su

implementación, y que esta se encuentra distanciada del actual modelo de conservación que al

menos en el discurso maneja la Conanp, lo cual es consecuencia del efecto sinérgico de

condiciones institucionales, entre las que se encuentra la nula actualización al PCyM como

instrumento de la planeación, el actual formato de asignación presupuestal de la federación para

las acciones de conservación, la carencia de manuales para la administración del ANP y la poca

transversalidad de la política de conservación federal en los tres niveles de gobierno.

Palabras clave: política de conservación, diseño, eficacia, eficiencia, Parque Nacional Huatulco.

I

Introducción

Una política pública no es cualquier acción del gobierno. Lo específico y peculiar de ésta consiste

en ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo

de interés o beneficio público, cuyos lineamientos de acción, instrumentos, procedimientos y

recursos se reproducen en el tiempo, de forma constante (con las correcciones necesarias), en

relación con el cumplimiento de funciones públicas o con la atención de problemas públicos cuya

solución implican una acción sostenida (Aguilar y Lima, 2009).

La evaluación de las políticas públicas es un proceso que consiste tanto en la realización de una

investigación aplicada, de tendencia interdisciplinaria, cuyo objetivo es conocer explicar y valorar

el nivel de logros alcanzados (resultados e impactos) por las políticas y programas públicos, como

un análisis de los factores que determinan el proceso de toma de decisiones para mejorar los

efectos de la actividad evaluada” (Cardozo, 2006).

En la actualidad el papel de la evaluación de las políticas públicas ha adquirido un papel

fundamental no sólo para los administradores públicos sino para la sociedad civil en general, ya

que permite al Estado, a los gobernantes y a los ciudadanos el acceso a una amplia y mayor

información referente a las consecuencias de las decisiones y acciones implementadas, así como

pautas para mejorar su gestión (Roth, 2006), pues permite incorporar elementos como la

transparencia y rendición de cuentas, así como el aprendizaje continuo vinculado a la formulación

y la revisión de la acción política.

En nuestro país la institucionalización de la evaluación inició en el 2003 cuando la Ley General de

Desarrollo Social instituyó al Consejo Nacional de Evaluación (Coneval) y decretó en el año 2007 la

creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. También en dicho

año se emitieron los lineamientos de monitoreo y evaluación en conjunto con la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de la Función Pública (SFP) donde se escinden los

tipos de evaluación de Programas Federales en: a) Evaluación de Consistencia y Resultados, b)

Evaluación de Indicadores, c) Evaluación de Procesos, d) Evaluación de Impacto, e) Evaluación

Específica, y, por último, se encuentran las Evaluaciones Estratégicas.

Cabe señalar que, con el fin de implementar adecuadamente el proceso de evaluación, en abril de

2007 la SHCP, la SFP y el Coneval pusieron en marcha el Programa Anual de Evaluación (PAE), en

coordinación con las dependencias y entidades de la APF. El PAE fue una respuesta a la necesidad

de planear y controlar el proceso de evaluación, asegurando que los programas a evaluar se

seleccionen estratégicamente.

En este contexto, la efectividad adquiere un papel clave en la evaluación, pues permite detectar la

situación real en la que opera una política pública, ya que integra dos criterios fundamentales, la

eficacia, entendida como una medida del progreso realizado para el alcance de los objetivos

previamente determinados y fundamentados en los medios alternativos para lograrlos (Salazar,

2008), y la eficiencia, en donde los resultados obtenidos para cada objetivo se estiman con base en

los medios y recursos financieros empleados (ISO 9000). Es decir la efectividad es entendida como

II

la capacidad de lograr el resultado que se desea o espera de la política pública, establecidos

previamente en uno o varios objetivos, considerando los medios y recursos que fueron

empleados. Ante tal circunstancia, no se debe confundir la evaluación de efectividad con la

evaluación de impacto, pues aunque ambas atienden los resultados de la implementación de las

políticas, la segunda presupone que el conjunto de resultados son una respuesta directa de la

intervención o programa y no de otros factores o circunstancias (Apodaca, 1999). Mientras que la

evaluación de efectividad no considera si dichos resultados provienen o no de otros factores.

En la literatura acerca de la evaluación de políticas públicas la efectividad es considerada, en

ocasiones, sinónimo de eficacia, es decir se define como “el grado en que se alcanzan los objetivos

de una intervención” (Feinstein, 2006: 22). En otras investigaciones la efectividad se vincula

solamente con el análisis costo-efectividad, entendido como “una técnica de evaluación

económica” (Febrer, 2005: 172) “que valora los costos mientras se logra algún tipo de beneficio”

(Clayton, sin año: 1). Cabe decir que aún con la creación del Coneval y la sistematización de las

evaluaciones, el gobierno federal dista de evaluar la efectividad de sus políticas públicas, ya que

generalmente se evalúa la eficiencia del uso de los recursos.

Dadas las muestras del agotamiento acelerado de los bienes naturales ocasionado por las

presiones del desarrollo humano y el impacto negativo que dicho agotamiento causa a las

sociedades, es que se ha posicionado al desequilibrio ecológico como un problema público que

requiere de la intervención del Estado, ya que éste es concebido en su origen y función como el

encargado de resolver problemas que las relaciones entre privados ocasionan o que son incapaces

de resolver (Aguilar, 2007c).

En México, dicha problemática pública se atendió formalmente a partir de los años ochenta. La

publicación de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en 1988 significó

la concreción del marco jurídico del tema ambiental, así como el desarrollo de una serie de

instrumentos de gestión que regulan las actividades para impulsar el tan anhelado equilibrio

ecológico. Entre dichos instrumentos se encuentran las Áreas Naturales Protegidas, zonas del

territorio nacional sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, y en donde los

ambientes originales no han sido significativamente alterados por actividades antropogénicas o

que requieren ser preservadas o restauradas.

Los territorios que son decretados como ANPs son espacios naturales relevantes ecológicamente,

pues contienen ecosistemas que por la integridad de sus componentes, relaciones y procesos

funcionales contribuyen al equilibrio ecológico de la región que las rodea. Son proveedoras de

bienes como el agua, el aire, la madera, las fibras, los minerales, etc., proveen también servicios

que regulan el clima, el control de la erosión, la retención de sedimentos, etc. Es decir, al

mantenerse en buenas condiciones ecológicas, las ANPs constituyen un apoyo clave para el

mantenimiento de las condiciones básicas para la vida del planeta e instauran los procesos

necesarios para la generación de los demás servicios de los propios ecosistemas. Por si fuera poco,

proporcionan servicios culturales, vinculados con los “beneficios que las personas obtienen de los

ecosistemas para mejorar su calidad de vida mediante el enriquecimiento espiritual, el desarrollo

III

cognitivo (tradicional y formal/educativo), la reflexión, la recreación y las experiencias de carácter

estético, la herencia de valores, etc.” (Mohar, 2008: 48).

Es importante mencionar que México es considerado un país megadiverso, se ubica entre los dos

países con mayor número de ecosistemas y entre los cinco países con mayor diversidad de

especies a nivel mundial. No obstante, la permanencia de la integridad ecológica de los

ecosistemas y su biodiversidad es crítica. De acuerdo con la Conabio (2011) los ecosistemas más

deteriorados son las selvas secas con 56.97% de 164, 357 Km² y las selvas húmedas con 73.54% de

151,511 Km². Asimismo, la Conabio reporta la situación de pérdida de cada ecosistema para el año

2011, 15.19% de matorral, 26.45% de bosques templados, 40.54% de selvas secas, 36.63% de

pastizal, 26.45% de bosques nublados y 46.60% de manglar. Como se puede observar la pérdida de

ecosistemas es considerable y el porcentaje de deterioro es alto.

En consecuencia, las políticas públicas responsables de atender el desequilibrio ecológico han

colocado a la conservación y a la preservación de los ecosistemas y su biodiversidad como una de

las posibles soluciones a dicha problemática. Tanto la conservación como la preservación aspiran a

garantizar los bienes y servicios ambientales que los ecosistemas proveen para salvaguardar el

bienestar de las sociedades y mantener en buenas condiciones a la biodiversidad. Esto garantizaría

la continuidad de los ecosistemas y, por tanto, la permanencia de los recursos naturales

necesarios para el desarrollo de las sociedades presentes y futuras.

Por tanto, la política de conservación se refiere al conjunto de intensiones, decisiones, acciones,

omisiones y estrategias públicas para el cuidado de los ecosistemas y su biodiversidad, debido a

que éstos son fuente de bienes y servicios ambientales necesarios para el desarrollo económico,

político, social y cultural de las sociedades. El objetivo de la política de conservación es regular las

actividades humanas que perturban la existencia del medioambiente. Se fundamenta en el

modelo de desarrollo sostenible propuesto en el informe Brundtland y la Cumbre de la Tierra,

motivado o influido por la Estrategia Mundial para la Conservación, surgida en 1980 (Pieri, 2001).

En el caso mexicano, la política de conservación implementada dentro de las Áreas Naturales

Protegidas (ANP) se nutre del modelo propuesto por Ernesto Enkerlin Hoelfich, quien fungiera

como titular de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas del 2000 al 2010, la cual se

plasma en el Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012. Este modelo promueve

que la conservación es un proceso participativo que tiene como objetivo la protección, el buen

manejo y la restauración de la biodiversidad incluyendo los procesos ecológicos, los cambios

naturales y los servicios ambientales. Plantea dos tipos de conservación, la directa (protección,

manejo y restauración) y la indirecta (gestión, conocimiento y cultura).

Con respecto a las evaluaciones de efectividad en nuestro país, existe, oficialmente, una sola

evaluación de ANPs, la Evaluación de la Efectividad en el Manejo ejecutada por la Conanp y la ONG

Comunidad y Biodiversidad, A.C. (Cobi), esta evaluación se fundamenta en el Marco de referencia

de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas (CMAP) de la UICN (Simec, 2012). Cabe decir que este

Marco de referencia da sustento a múltiples evaluaciones a nivel internacional.

IV

También existen evaluaciones al “Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sinap)”,

financiado por recursos del GEF, los cuales son administrados por el Fondo Mexicano de

Conservación para la Naturaleza (FMCN) y ejercidos a través del FANP. El interés presentado en

dichas evaluaciones ha girado en torno a la “efectividad” del proyecto de apoyo al programa de

ANPs en México (FANP-Sinap 1 y 2). Hasta ahora se tiene conocimiento de tres evaluaciones.

Dichas evaluaciones cuentan con múltiples y distintas recomendaciones de parte de los

evaluadores, sin embargo se dejan una serie de preguntas pendientes: ¿Qué tan efectivo es el

manejo de cada área protegida y el Sinap? ¿Qué tan bien están protegidos los ecosistemas del país

en el SINAP y qué tan bien está protegido cada uno? ¿Se están recuperando los ecosistemas?

¿Cuáles son las especies de interés especial, dónde están y cómo están? ¿Qué tan efectiva es la

aplicación y el cumplimiento de la ley? ¿Qué tan efectiva es la integración social? ¿De qué manera

se benefician las comunidades de las ANP? Es importante mencionar que no todas las ANPs

evaluadas cuentan PCyM publicado en el Diario Oficial de la Federación. ¿Cómo es posible evaluar

un ANP como instrumento de la política de conservación si no cuenta con objetivos determinados?

Otra de las evaluaciones elaboradas parte de las preguntas: ¿Se encuentran operando los

instrumentos acordados? ¿Son los instrumentos acordados los más adecuados para lograr los

objetivos del proyecto? ¿Corresponden los objetivos a los principios de las instituciones

involucradas? Evalúo cinco ANPs. A diferencia de la anterior evaluación no construyó una matriz

de indicadores de desempeño. Concluyó que el Sinap-2 se ha adaptado constantemente, es decir,

ha cambiado las estrategias constantemente, como respuesta a las nuevas condiciones y a la

capacidad institucional de la Conanp. Para los evaluadores ese nivel de flexibilidad y gestión

adaptativa es inusual en grandes proyectos multinacionales. Por otro lado, señalaron que la

capacidad institucional tanto de la Conanp como del FMCN se ha acelerado en los ocho años del

proyecto. Finalmente, señalaron que los proyectos de desarrollo sostenible más impresionantes,

vinculan los servicios de los ecosistemas con la calidad de vida de las inversiones.

Se sabe que se programó para el año 2013 la Evaluación Independiente del Proyecto “Fondo para

Áreas Naturales Protegidas” y aunque menciona que realizará una evaluación de efectividad, las

preguntas centrales giran en torno a la eficiencia de los recursos: ¿Los recursos FANP se están

aplicando de la mejor manera para mejorar el manejo de las ANP? ¿El FANP ha propiciado el

apalancamiento de otros recursos en las ANP? ¿Los recursos FANP representan un apoyo

significativo (en monto o complementariedad) para las ANP para responder ante las amenazas?

¿Permiten los recursos FANP tener un impacto significativo a favor de la conservación de las ANP?

¿Apoyan los recursos FANP a los derechohabientes de las ANP en su tránsito a la sustentabilidad?

Esto pudo ser observado en los Términos de Referencia correspondientes.

En ninguna de dichas evaluaciones independientes se evalúan todas las ANPs apoyadas por el

FANP. Tampoco se consideran a detalle los instrumentos de manejo del ANP, como son el PCyM y

los POAs. Mucho menos se entrecruzan con las acciones de conservación directa e indirecta

establecidas en el PNANP 2007-2012.

V

Hasta el momento, poco ha avanzado la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas

(Conanp), órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

(Semarnat), encargada de la administración de las ANPs federales, con respecto a la realización de

una evaluación integral de la política de conservación dentro de sus ANPs, en donde se considere

desde el diseño (pertinencia, coherencia y vigencia) de sus Programas de Conservación y Manejo,

la implementación del PNANP 2007-2012 y los POAs y el impacto de las acciones de conservación

en la mejora del bienestar de las comunidades que de forma directa e indirecta se vinculan con las

ANPs. Cabe decir que la Conanp cuenta con una Revisión y Evaluación de Medio Término sobre la

ejecución del PNANP 2007-2012, la cual se centró en la valoración de la utilidad de distintos

indicadores estratégicos conforme a los resultados reportados por las múltiples unidades

responsables durante 2007, 2008 y el primer semestre del 2009. Paralelamente, tampoco existe

un modelo de evaluación que considere la integralidad de la política de conservación mexicana.

Por tanto, el objetivo de la presente investigación consiste en valorar y analizar la política de

conservación implementada por la Conanp en el caso del Parque Nacional Huatulco (PNH) de

forma integral en el periodo 2007-2012. Es decir, se consideraron las fases de diseño e

implementación de dicha política. Por cuestiones de tiempo y financiamiento no se planteó la

evaluación de impacto de la acciones de conservación. Ahora bien, dado que las evaluaciones

existentes de la política de conservación de un ANP, no consideran sus distintas fases, fue

necesario crear un modelo.

Para atender a cabalidad la evaluación de la política de conservación se seleccionó el caso del

Parque Nacional Huatulco por tratarse de un espacio en donde existe interés y disposición por

parte de diversos agentes en mantener el equilibrio ecológico de la región y que fue protegido por

solicitud de la sociedad civil, debido a los impactos negativos generados a los ecosistemas y a su

biodiversidad por la construcción del Centro Integralmente Planeado (CIP), a cargo del Fondo

Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) en Bahías de Huatulco.

Para llevar a cabo la evaluación integral de la política de conservación en el PNH, se consideraron

tres momentos, el primero da cuenta de la etapa de diseño (pertinencia, coherencia y vigencia) del

PCyM, por ser el instrumento rector de planeación y regulación que establece las actividades y

lineamientos básicos para su manejo y administración. Para la evaluación de diseño del PCyM del

PNH se construyeron un total de 18 preguntas.

El segundo momento está compuesto por la eficacia, entendida según Salazar (2008) como una

medida del progreso realizado para el alcance de los objetivos previamente determinados,

fundamentados en los medios alternativos para lograrlos sin importar los costos. Para medir la

eficacia se estimó el cumplimiento de las actividades programadas y las metas alcanzadas

asentadas en los Programas Operativos Anuales del periodo 2007-2012.

El último apartado del modelo de evaluación se refiere al análisis de eficiencia de la

implementación de la política de conservación, en donde los resultados obtenidos para cada

objetivo se estimaron con base en los medios y recursos financieros y humanos empleados (ISO

9000). Como ya se mencionó anteriormente, dadas las limitaciones del propio presupuesto para el

VI

ejercicio de recursos económicos por línea estratégica, para atender este apartado, se realizó un

análisis de los recursos financieros y humanos ejercidos en el PNH.

Como parte de la información, para realizar la evaluación integral de la política de conservación,

durante los meses de agosto y septiembre del 2012 se realizaron 45 entrevistas semi-

estructuradas a actores clave para reconocer y caracterizar la percepción que tienen con respecto

a la conservación y manejo del Parque Nacional Huatulco. Su análisis es de tipo cualitativo y

explora las distintas opiniones acerca del estado de la conservación del Parque y del nivel de

influencia de la Conanp en el proceso de conservación. Su aporte principal es brindar elementos

de contexto que expliquen de mejor forma los ámbitos relacionados con la implementación de la

política de conservación en el PNH. En este análisis se identificaron los factores que han influido

positivamente en el cumplimiento de los compromisos y se detallaron los elementos y situaciones

en donde no se cumplió idóneamente con lo establecido.

Breve explicación de la estructura de la tesis

La tesis estará dividida en dos grandes partes. La primera parte, denominada El marco teórico

conceptual, estará subdividida en cuatro capítulos.

En el capítulo primero La política pública y la política ambiental se abordan la importancia de las

políticas públicas y la política ambiental. Este primer capítulo establece la noción de política versus

la política pública, por lo que se hace una revisión fundamentada en la propuesta de Luis F. Aguilar

Villanueva (2007) para llegar a la conceptualización de la política pública. Cabe decir que se

retoma a este autor por tratarse del principal representante de las políticas públicas en nuestro

país. Por ser de importancia sustancial se describe el papel de los problemas públicos como base

de la elaboración de las políticas públicas y el ingreso de dichos problemas en la agenda de

gobierno. Dado que la política implica, también la concreción de acciones u omisiones públicas,

será explicada la importancia que tiene el ámbito de lo público. Para ello se define el espacio

público y se presentan sus características. Posteriormente, se describe el rol de las políticas

públicas, sus dimensiones de análisis, y sus enfoques. Para finalizar este capítulo se aborda la

concepción de la política ambiental en el contexto nacional, se precisan sus antecedentes

históricos y las posturas ambientalistas que la conciben, para aterrizar en los distintos

instrumentos que le dan forma.

El capítulo segundo El carácter público de la conservación de la naturaleza tiene por objetivo

central resaltar la importancia de la política de conservación en el contexto actual. Inicia con la

descripción de la noción de la conservación, para ello sienta las bases teóricas que le dan soporte,

el preservacionismo y el conservacionismo, por lo que se da cuenta del papel preponderante de

John Muir, Gifford Pinchot y Aldo Leopold, ya que sus propuestas generaron un abordaje público

del tema nunca antes visto. Después se presenta el empuje que significó en la concepción de

conservación y en las políticas públicas, la intervención de los organismos internacionales. Frente a

estas tendencias se reconocen y describen los distintos enfoques que han permeado la

VII

instrumentalización y el análisis de la conservación y la preservación del entorno en México,

utilizando el instrumento de área natural ya existente. Por lo que se retoman los trabajos de

Gonzalo Halffter, Ernesto Enkerlin y Víctor Manuel Toledo.

El capítulo continúa con el abordaje de la noción legal de preservación en México, enfatizando

conceptualmente su diferencia con el término de conservación de la vida silvestre propuesto en la

Ley General de Vida Silvestre. Dado que la preservación ecológica ha adquirido un papel

fundamental como parte de la respuesta del Estado ante la problemática de desequilibrio

ambiental en México se hace un breve recorrido por el significado de la preservación como asunto

público, para ello se sitúa en el centro la importancia de dicha preservación ecológica y de los

bienes y servicios que los ecosistemas y su biodiversidad proveen a la sociedad. El capítulo

concluye con la descripción de los instrumentos y estrategias políticas de conservación en nuestro

país.

El capítulo tercero Las Áreas Naturales Protegidas como instrumento de políticas públicas para la

preservación de ecosistemas en México especifica la importancia de las ANPs como instrumento de

política para la preservación de los ecosistemas y su biodiversidad en nuestro país, para ello, se

define y enuncian las categorías de las ANPs, del mismo modo se describen sus objetivos

proporcionados en la Ley General de Equilibrio Ecológico para la Protección del Ambiente. Al

mismo tiempo, se describe la importancia del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas en

México, como elemento de priorización de distintos ecosistemas protegidos.

Para continuar, y dada la propuesta de análisis de la política pública en cuatro dimensiones

mostrada en el Capítulo 1., se presentan los elementos correspondientes a cada una de ellas para

el tema aquí tratado. Así, en la dimensión legal se contextualiza el surgimiento de la Ley General

de Equilibrio Ecológico para la Protección Ambiental (LGEEPA), así como sus correspondientes

reformas y el papel fundamental que juega en el tema de la conservación de los ecosistemas y su

biodiversidad. También se subraya que aunque dicha Ley da fundamento a las acciones de

conservación en México, no define lo que entiende por ella, y se centra sólo en el concepto de

preservación. La dimensión política intenta contextualizar su complejidad a partir de los distintos

actores, conflictos e intereses que contribuyen en las decisiones de la política de conservación en

las ANPs, por lo que se describe el papel del Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas y de

los Consejos Asesores. Igualmente, esta dimensión da cuenta del discurso dominante en torno a la

conservación, por lo que hace un recorrido por el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Le sigue

la dimensión administrativa la cual exalta la importancia de la Comisión Nacional de las Áreas

Naturales Protegidas como institución rectora de las ANPs.

Al mismo tiempo, se contextualiza la importancia del Programa Nacional de Áreas Naturales

Protegidas 2007-2012 como eje rector de la política de conservación en México en dicho sexenio.

De la misma manera se describen de forma breve las acciones de conservación a cargo de la

Conanp que se entrecruzan con dicho Programa. Dado que es la Conanp la encargada de las ANPs

se hace un recorrido por la estructura organizacional de dicha institución. Para finalizar con las

dimensiones se describe de forma general la importancia de las ANPs en el desarrollo social y

VIII

económico del país. Inicia subrayando el tipo de bienes y servicios que ofrecen los espacios

protegidos a la sociedad, también se hace mención de algunas de las problemáticas resultantes de

la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, esto con el objetivo de describir la importancia que

adquieren dichos bienes y servicios como parte del capital natural.

Posteriormente, se expone el valor económico de los beneficios proporcionados por las ANPs en

México y el presupuesto fiscal asignado para la Conanp. Le sigue una breve contextualización de la

situación de las poblaciones en las ANPs en nuestro país. Para concluir el capítulo se menciona

cómo se definen las actividades socioeconómicas en las ANPs, asimismo se traza el panorama de

las posibles problemáticas en las áreas protegidas, para ello se especifican cinco familias, la

ambiental o ecológica, la económica y social, la política y de gestión y, por último, la problemática

legal.

El cuarto capítulo, por su parte, presta atención a La evaluación de la política pública ambiental,

por lo que se realizó un breve recorrido por la historia, los distintos enfoques, las diferentes

nociones de evaluación, sus funciones y tipologías. Se propuso una definición que exalta la

importancia de la evaluación de la política pública. Antes de entrar al tema de la evaluación de

política pública ambiental en México se estableció el marco jurídico mexicano de la evaluación en

la que se fundamenta. Posteriormente, se describieron las distintas evaluaciones realizadas a los

programas de subsidios relacionados a las ANPs y coordinadas por el Coneval, así como las

valoraciones enlistadas por el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación para la

Conservación (SIMEC) de la Conanp. De igual forma, se describen las Evaluaciones Independientes

(2005 y 2010) realizadas al Proyecto Fondo para Áreas Naturales Protegidas ejercido en el Sinap. El

capítulo finaliza con una breve referencia a las evaluaciones realizadas a nivel internacional para

medir la efectividad del manejo de las ANPs.

Para concluir, esta primera parte de la tesis, en el capítulo 5 se explica la Metodología para la

Evaluación Integral de la Política de Conservación en el Parque Nacional Huatulco por lo que se da

cuenta propiamente de los objetivos de la evaluación, las premisas de la evaluación de la política

de conservación y se muestra el modelo de evaluación. El capítulo cierra con las técnicas,

herramientas y escalas de la evaluación.

La segunda parte de esta investigación, referida al estudio de caso, correspondió a la

implementación de la investigación, a la presentación y análisis de resultados, así como a la

discusión y reflexión acerca de los factores que han influido en la política de conservación.

El capítulo 6 titulado El contexto de decisión del Parque Nacional de Huatulco da cuenta de la

composición del PNH. Inicia con la descripción del área del PNH, para ello se definieron sus

características físicas, biológicas y socioeconómicas. Continúa con la relevancia del PNH, donde se

da cuenta de los factores que permitieron considerarlo Área Natural Protegida. También se relató

el origen del decreto después de la expropiación del Fonatur a los Bienes Comunales del municipio

de Santa María Huatulco. A su vez se abordó el Programa de Conservación y Manejo del estudio

de caso, en donde se destaca su estructura. De igual forma se presentó, brevemente, el

IX

presupuesto anual del PNH desde el año 2007 hasta el 2012. Finalmente, se describe el Programa

Operativo Anual (POA) y se muestran las actividades programadas en el periodo revisado.

Por último, el capítulo 7, uno de los más importantes de la tesis, se sitúa en La evaluación integral

de la Política de Conservación en el PNH por lo que presenta los resultados obtenidos de la

evaluación. Se consideraron cuatro apartados, el primero está orientado al diseño del PCyM. El

segundo apartado consistió en valorar la eficacia y analizar los recursos económicos y humanos de

la instrumentación de la política de conservación en el PNH, por lo que se despliega el nivel de

cumplimiento de las actividades programadas y las metas alcanzadas de los POAs consideradas por

año, línea estratégica de conservación y medio alternativo. Posteriormente, se analizan los

recursos económicos y humanos que han sido utilizados para implementar la política de

conservación.

En seguida, se presenta el análisis de las entrevistas realizadas a 45 actores clave con el fin de

reconocer y caracterizar la percepción que tienen con respecto a la conservación y manejo del

PNH. Las primeras 15 entrevistas fueron aplicadas al personal de la Conanp en el Parque y dan

cuenta de las condiciones in situ en las que implementan la política de conservación. De manera

adicional fueron entrevistados el Mtro. Luis Fueyo Mac Donald, Comisionado Nacional de las Áreas

Naturales Protegidas, y el Biól. Alfredo Arellano Guillermo, Director General de Conservación para

el Desarrollo, quienes conversaron acerca de la situación de la política de conservación a nivel

nacional, haciendo referencia al caso de estudio. Las siguientes 30 entrevistas están enfocadas a

actores pertenecientes a distintos sectores: académico, empresarial, gubernamental, medios de

comunicación y Organizaciones No Gubernamentales y Sociales.

El propósito de estas entrevistas fue determinar el nivel de influencia de la Conanp en el

mantenimiento de la conservación del Parque. Al mismo tiempo, se exploraron las problemáticas,

los aciertos y los desaciertos de dicha influencia. El capítulo concluye con la exposición del balance

de la evaluación. En éste se identifican los factores que influyeron positivamente en el

cumplimiento de los compromisos establecidos para cada medio y línea estratégica. También se

detallan los elementos que explican los ámbitos en donde no se cumplió idóneamente lo

comprometido, y donde se encontraron rezagos que son urgentes de atender. Por último, se hace

una valoración general de la política de conservación (directa e indirecta) del PNH.

Para terminar, se presenta una reflexión final acerca de la política de conservación en el PNH, a la

luz de las cuatro dimensiones que intervienen en el análisis de una política pública (legal, política,

administrativa y socioeconómica). A su vez, se concluye y enlistan una serie de recomendaciones

para el mejoramiento de la implementación de la política pública en el PNH.

1

Capítulo 1. La política pública y la política ambiental

Este primer capítulo inicia con el establecimiento de la noción de política versus la política pública,

por lo que se hace una revisión fundamentada en la propuesta de Luis F. Aguilar Villanueva para

llegar a la conceptualización de la política pública, entendida como el conjunto de acciones y

omisiones resultado de la toma de decisiones de distintos actores políticos y gubernamentales

(Aguilar, 2007). Se retoma a este autor por tratarse del principal representante de las políticas

públicas en nuestro país. Por ser de importancia sustancial se describe el papel de los problemas

públicos como base de la elaboración de las políticas públicas y el ingreso de dichos problemas en

la agenda de gobierno. Dado que la política implica, también la concreción de acciones u

omisiones públicas, será explicada la importancia que tiene el ámbito de lo público. Para ello se

define el espacio público y se presentan sus características. Posteriormente, se describe el rol de

las políticas públicas, sus dimensiones de análisis, y sus enfoques. Para finalizar este capítulo se

aborda la concepción de la política ambiental en el contexto nacional, se precisan sus

antecedentes históricos y las posturas ambientalistas que la conciben, para aterrizar en los

distintos instrumentos que le dan forma.

1.1. La noción de política versus la política pública

El término política (politics) ha sido tratado desde distintos enfoques a lo largo de la historia de la

civilización. Por mencionar algunas nociones: es la acción referida a la búsqueda del bien común;

es el medio para retener el poder. También se entiende como el medio para ejercer la dominación

de una clase sobre otra, y, por último, está la consideración de que la política es la influencia sobre

la dirección en una comunidad política (Aristóteles, 2003; Marx, 2010; Maquiavelo, 2010; Weber,

2004). Uno de los términos más usados es aquel que la declara como ejercicio del poder. Es decir,

se enfoca al estudio de las relaciones de poder, procesos electorales, confrontaciones entre

organizaciones sociales con el gobierno, la Teoría del Estado y es cultivada por la Ciencia Política.

Por otra parte, se encuentra el término “políticas” (policies/policy), el cual alude a las acciones,

decisiones y omisiones de los distintos actores involucrados en los asuntos públicos. Es estudiada

por las Ciencias de las Políticas (Aguilar y Lima, 2009). Estas políticas son, por tanto, el “curso de

acción que involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, más que una decisión

singular, suprema e instantánea. Una política no es sólo una decisión (…) Es ante todo acción, un

conjunto de acciones” (Aguilar, 2007b).

De acuerdo con Aguilar y Lima (2009) una política pública no es cualquier acción del gobierno. Lo

específico y peculiar de ésta consiste en ser un “conjunto de acciones intencionales y causales,

orientadas a la realización de un objetivo de interés / beneficio público, cuyos lineamientos de

acción, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo, de forma constante

(con las correcciones necesarias)”, en relación con el cumplimiento de funciones públicas o con la

atención de problemas públicos cuya solución implican una acción sostenida.

2

Como se puede observar, es importante tener claro que la política no es lo mismo que las políticas,

mientras que la primera se avoca al estudio de las relaciones de poder, los procesos electorales,

las confrontaciones entre organizaciones sociales con el gobierno y la Teoría del Estado, la

segunda se remite al conjunto de acciones y omisiones humanas, orientadas a establecer las reglas

de convivencia (la forma de vivir en común), las cuales son resultado de un complejo y conflictivo

proceso de toma de decisiones que gira en torno a las disposiciones e intereses de diversos

actores. Cabe decir que, según Aguilar (2007b), existe la política de las políticas públicas, la cual

alude a las relaciones de poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad.

Ahora bien, los estudiosos de las políticas concuerdan en que para que exista toda política pública,

es necesario una determinada situación problemática que demanda soluciones y cuya

modificación en el sentido deseado se elige y efectúa bajo un determinado curso de acción que

produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a

revisar el curso de acción elegido. Así, las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman la

forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y

satisfactores. El estado es concebido en su origen y función como el encargado de resolver

problemas que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces de resolver

(Aguilar, 2007c).

Es importante decir que los problemas no siempre llegan a ser asuntos de relevancia política, esto

puede ser debido a la falta de voluntad política, a la falta de presión de los sectores interesados, a

la falta de recursos humanos y/o financieros, etc. Para que el asunto sea considerado problema

público es imprescindible que se politice, así podrá ser considerado en la agenda de gobierno. “La

más importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y

prioridades de acción: a su agenda” (Aguilar, 2007: 27).

Siguiendo a Aguilar, se entiende que “el gobierno decide actuar sólo sobre lo que previamente ha

llamado y fijado su atención. A su vez, las ideas y valoraciones que se tienen de la composición y

causas del problema son determinantes para decidir prestarles atención y para decidir la acción o

la inacción: para decidir, primero, si el asunto en atención debe ser agenda de gobierno y para

decidir después si puede ser tratado con alguna de las opciones de acción a la mano de gobierno”

(2007c: 29-30). El establecimiento de la agenda de gobierno es un proceso decisional que las más

de las veces es circunstancial e inconstante (Cobb y Elder citado en Aguilar, 2007c).

La definición del problema, es entonces, la parte más política del ciclo de las políticas públicas, ya

que involucra la voz, necesidad e interés de distintos actores gubernamentales y no-

gubernamentales, esta interacción implica un despliegue de conflictos y enfrentamientos

determinantes de cada problema público, en términos de las negociación o presiones que se

ejerzan, lo que impacta en el diseño, implementación y evaluación de la política pública (Bañón,

1997). Así, el proceso de inclusión en la agenda de gobierno se configura como un asunto de

interés de diversos actores en un contexto específico.

3

Se debe destacar que los problemas incluidos en la agenda de gobierno permiten ver quiénes son

los actores que definen y justifican los problemas públicos, cuáles son los grupos y organizaciones

que tienen la fuerza de transformar cuestiones sociales en públicas y en prioridades de gobierno.

Es decir, los problemas que componen la agenda revelan la estructura de poder que domina la

hechura de una política pública (Aguilar, 2007c).

Con respecto a las posibles soluciones de un problema público, Aguilar (2007c) menciona que no

siempre las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas, ya que existe un

patrón de plausibilidad político-administrativo, determinado por limitaciones de recursos,

condiciones y/o ideas. De hecho, en algunas circunstancias los gobiernos actúan por razones

morales, jurídicas, políticas, por lo que operan con débiles razonamientos cognoscitivos, lo que

muestra que las políticas públicas son sólo conjeturas causales sujetas a prueba. Por tanto, las

políticas públicas “jamás pondrán el punto final a los problemas públicos, pero pueden contribuir a

hacerlos manejables” (Aguilar, 2007c: 71).

En resumen, las políticas públicas intentan dar solución a una problemática social específica

incluida ya en la agenda de gobierno. Las decisiones tomadas por los actores para solucionar o

manejar un problema público son controversiales y, no, necesariamente, implican que sean las

mejores, por tanto, es esencial darle seguimiento a los resultados obtenidos por éstas.

1.2. El carácter de lo público

El ámbito público, es entendido como “lo que es accesible y disponible sin excepción a todos los

individuos de la asociación política, y lo que puede ser argumentado como algo que es de interés y

utilidad para todos los individuos de la asociación política” (Aguilar, 2007a: 28). Es en dicho ámbito

donde “ocurre que situaciones, sucesos, problemas, percepciones, necesidades, que tienen un

lugar circunscrito en la vida privada y grupal, se transforman en demandas y cuestiones que

pretenden poseer la naturaleza de cuestión pública y ser de significación para el orden, la

soberanía y la prosperidad del estado. En él los intereses particulares buscan argumentarse como

generales y, si pasan la prueba, originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones de

recursos públicos” (Aguilar, 2007c: 26-27). Es decir, lo público rebasa la cuestión privada e

individual, ya que lo privado se refiere a lo particular, mientras que lo público alude a los asuntos

que conciernen a todos los individuos, a lo colectivo.

Lo público es el lugar de encuentro con los otros, es el espacio para la expresión de la pluralidad,

es el lugar del encuentro y conflicto ciudadano. Dicho espacio se deriva de un conjunto de

confluencias sociales, económicas, políticas y culturales, por lo tanto, el espacio público es una

construcción en el espacio-tiempo resultado de las acciones y dinámicas sociales que concierne a

todos los actores que se encuentran involucrados.

Según Rabotnikof (2010) existen tres criterios para considerar lo público: 1. Lo que es de interés o

utilidad común, lo que concierne a una comunidad, por lo tanto, a la autoridad que de ella emana;

4

2. Lo que es de uso común, accesible para todos; 3. Lo público se asocia a lo que es y se desarrolla

a la luz del día, lo manifiesto en contraste a aquello que es discreto, oculto;

(…) cuando hablamos de la oclusión de los espacios públicos o, por el contrario,

cuando instamos a su fortalecimiento, estamos pensando en espacios o esferas de la

vida social en los que las cuestiones comunes y generales que nos afectan a todos

puedan ser abordadas de manera visible (no secreta) y también de forma abierta o

potencialmente abierta o accesible, de manera directa e indirecta. Es decir, estamos

pensando en un espacio donde lo común y lo general, lo visible y lo abierto, puedan

coincidir en grados variables (Rabotnikof, 2010: 31).

Dado que el espacio público es de interés común y se encuentra regulado por el Estado implica

una dimensión administrativa, la cual fijará las condiciones de su uso. Por ejemplo, en el caso de la

protección de espacios territoriales que cuentan con características de valor ecológico y que son

relevantes para la sociedad y la permanencia del medio ambiente, el Estado restringe y controla el

desarrollo de actividades humanas estableciendo condiciones que regulan su uso y la forma de su

ordenamiento, ya que al ser el desequilibrio ecológico un problema público que impacta la vida

social y que genera pérdida de vidas por los efectos de la degradación del ambiente, altos costos

económicos por la restauración de los ecosistemas y su biodiversidad y el riesgo de vulnerar el

patrimonio natural de las sociedades presentes y futuras, fue necesario crear una posible solución

a dicha problemática pública.

Uno de los instrumentos creados para atender al desequilibrio ecológico fue el Área Natural

Protegida (ANP). Así, el Estado intenta dar solución a una problemática del espacio público en aras

del interés común.

Entonces, el espacio público se vincula con las acciones de los gobernantes y con la administración

pública, pues ésta última es la encargada de optimizar y gestionar los recursos públicos.

Con la llegada del nuevo modelo liberal, en los años ochenta, la privatización del espacio público

ha tenido consecuencias importantes. Hay que aclarar que las limitaciones a las responsabilidades

del Estado recomendadas por este nuevo modelo, así como las recomendaciones económicas

liberalizadoras, representadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial

(BM), redefinieron las acciones directas del propio Estado, arrastrando consigo la construcción del

“bien común”. Cabe precisar que la importancia de la búsqueda del bien común radica en la

legitimización de las acciones públicas en torno al interés general (intereses públicos y privados de

la sociedad). De tal forma que lo común aparece con la forma de interés general.

Es posible afirmar que con la llegada de este nuevo modelo liberal y las limitaciones a las

responsabilidades del Estado, nos encontramos frente a la disyuntiva de redefinir “lo público”,

pues esta noción cada vez está más influenciada por la inclusión de intereses privados. La

diversidad de los intereses marca la oposición “a la idea absoluta de un “interés único”.

Imponiéndose la sectorialización de la sociedad y la fragmentación de sus intereses como

5

elementos nuevos de dinamización de la acción pública, la cual está siendo compartida desde

todos los espacios de la sociedad contemporánea” (Sierra, 2007: 146).

En consecuencia, la búsqueda del bien común, por parte del aparato burocrático y del Estado, se

centró, a partir de los años ochenta, en la búsqueda de la eficiencia, la cual, cabe decir, fue

promovida por la Nueva Gestión Pública, mejor conocida como New Public Management, la cual

se fundamenta en la democratización de la gestión, en la rendición de cuentas y la transparencia

de los recursos. Su objetivo principal es mejorar el desempeño del gobierno en relación a los

resultados. Por lo tanto, se procura mejorar la eficiencia (presupuesto-resultados) y la eficacia

(objetivos-resultados) (Winchester, 2011).

En la actualidad, la reivindicación de lo público ha quedado en manos de la sociedad civil e implica

enlazar lo público a la idea de una pluralidad de espacios, considerados comunes. Esto significará,

según Rabotnikof (2010), pensar en superar la parcialidad, en la búsqueda del común, en rendir

cuentas y abrir nuevos espacios. A este llamado atiende de forma particular las políticas públicas,

ya que son un componente clave en la constitución y transformación del espacio público.

Es posible decir que lo público se encuentra en continuo debate. Sin embargo, en la actualidad, ha

posibilitado nuevas dinámicas entre la autoridad y la sociedad civil, así como con el mercado.

Precisamente, dado que el espacio público es resultado de una construcción social, no es posible

perder de vista la importancia que tienen las interacciones y demandas de los ciudadanos,

políticos (administradores también) y empresarios en torno a dicha construcción, pues es ahí

donde, individualmente, grupalmente o a través de sus representantes, las sociedades hacen

política y hacen las políticas.

Ahora bien, es en el espacio público donde se encuentran los bienes de dominio público, es decir

los bienes nacionales, los cuales indiscutiblemente están a cargo del Estado y se dividen en tres

tipos: los bienes de uso común, los bienes muebles e inmuebles de la Federación y los bienes

muebles e inmuebles propiedad de las entidades.

Por tanto, son considerados bienes de dominio público de la Federación los bienes de uso común,

las plataformas insulares, el lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas

interiores, los inmuebles nacionalizados, los inmuebles federales destinados a un servicio público,

los terrenos baldíos, los monumentos arqueológicos, históricos o artísticos, los terrenos ganados

natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional,

reservas territoriales, los inmuebles que formen parte del patrimonio de organismos

descentralizados, los bienes que hayan sido de patrimonio de las entidades que se extingan, las

pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística que se encuentre en inmuebles de la

Federación, los bienes muebles de la Federación como monumentos históricos o artísticos,

monumentos arqueológicos, los que forman parte del servicio de las dependencias, los

documentos y expedientes de las oficinas, los manuscritos, ediciones, libros, publicaciones

periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las colecciones de

estos bienes; las piezas etnológicas y paleontológicas; los especímenes tipo de la flora y de la

6

fauna; las colecciones científicas o técnicas, de armas, numismáticas y filatélicas; los archivos, las

fonograbaciones, películas, archivos fotográficos, magnéticos o informáticos, cintas

magnetofónicas y cualquier otro objeto que contenga imágenes y sonido, y las piezas artísticas o

históricas de los museos y los meteoritos o aerolitos (Ley General de Bienes Nacionales, Artículo 5,

2012).

De acuerdo a la LGBN (2012) son bienes de uso común, el espacio aéreo situado sobre el territorio

nacional, las aguas marinas interiores, el mar territorial conforme a la Ley Federal del Mar, las

playas marítimas, la Zona Federal Marítimo Terrestre, los puertos, bahías, radas y ensenadas, los

diques, muelles, escolleras y demás obras de puertos, los causes de las corrientes y los vasos de los

lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional, las riberas y zonas federales de las corrientes, las

presas, diques y sus vasos, canales, bordos y zanjas, construidos para la irrigación, navegación,

entre otros usos de utilidad pública, los caminos, carreteras, puentes y vías férreas, los inmuebles

considerados como monumentos arqueológicos, las plazas, paseos y parques públicos cuya

construcción o conservación esté a cargo del Gobierno Federal, así como las construcciones

levantadas por el Gobierno Federal en lugares públicos para ornato o comodidad de quienes los

visiten. Pueden ser usados por todos los habitantes de la República, aunque también pueden estar

restringidos por las leyes y reglamentos administrativos correspondientes. Además, pueden ser

concesionados1 para obtener aprovechamientos especiales de dichos bienes de uso común

(Artículos 7, 8 y 9).

Si bien el espacio público es accesible y de interés común, también es plurifuncional. Según

González (2008) esto es entendido como la flexibilidad del espacio, es decir un uso no restrictivo

del mismo. Este autor distingue tipologías para los espacios. La siguiente tabla muestra las

características de los espacios privados, semiprivados, semi-públicos y públicos:

1 Según Calafell (1996) la concesión administrativa se refiere a la entrega a particulares de ciertas

actividades o la explotación de recursos federales que la propia administración pública no está en condiciones de desarrollar, ya sea por inestabilidad económica, por dificultades organizacionales o por inconveniencia política.

7

Cuadro 1.1. Características de los espacios privados, semi-privados, semi-públicos y públicos

Fuente: González, 2008.

Retomado el ejemplo de la protección de espacios territoriales en México, las Áreas Naturales

Protegidas (ANPs) son consideradas parte de los Bienes Nacionales, específicamente, bienes de

uso común, además, las especies de flora y fauna que se encuentran en dichas áreas también

forman parte del régimen de dominio público de la Federación. Su consideración como bien

nacional las ha centrado en el debate entre el espacio público y su uso, ya que, por una parte son

áreas de interés porque contienen bienes y servicios valiosos para las sociedades que en teoría son

de uso común, mientras que por otra, son áreas restringidas en su utilidad. Esto genera

confusiones en torno a ellas, ya que por una lado son accesibles y abiertas, y de interés común, y

por otro son instrumentos que regulan las actividades y el aprovechamiento de los recursos

existentes en un determinado territorio.

En consecuencia las ANPs pueden ser consideradas como espacios semi-públicos, dadas las

regulaciones y restricciones administrativas a las que son sometidas (pago de derecho para la

entrada, zonificaciones y subzonificaciones que establecen actividades, aprovechamientos y

restricciones, concesiones, entre otras). Situación distante del manejo discursivo que se le da a

dichas áreas, pues se atienden prioritariamente como espacios de carácter meramente público.

1.3. El rol de las políticas públicas y sus dimensiones de análisis

Las políticas públicas son acciones que implican una decisión, atienden problemas de interés

público y emplean ciertos recursos públicos (Lasswell, 1971 en Zapata, 2007). También son

conectores entre la acción gubernamental y la sociedad, por lo que su rol es complejo, significa un

proceso de negociación y conflicto constante entre los múltiples actores para llegar a una decisión

efectiva.

Esta investigación entiende por políticas públicas, al fenómeno social, administrativo y político

específico, resultado de un proceso de sucesivas posturas que son dinámicas ante diversas

Privados Semi-privados Semi-públicos Públicos

Propiedad PrivadaPrivada (generalmente un

grupo de personas)Pública o privada Pública

Accesibilidad

Restringida. Sólo los

admitidos por los

propietarios

Restringida a los

miembros de un colectivo

concreto (asociados,

trabajadores)

Puede estar limitada al

pago de una entrada,

aunque no siempre

Total, basada en la libertad

de entrada y la gratuidad

PlurifuncionalDepende del espacio en

concretoEscasa, aunque no nula

Escasa, suelen ser

espacios dedicados a

una actividad concreta

Alta

UtilidadDotar al individuo de un

espacio propio e íntimo

Dotar de espacio a un

colectivo para que pueda

llevar a cabo sus

actividades

Dotar al ciudadano de

una serie de servicios

Manifestación de la

ciudadanía, visibilidad de

los grupos desfavorecidos,

entre otras

8

circunstancias, y que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas

fundamentalmente por los gobiernos, encaminadas a resolver problemas o asuntos de interés

público. Del mismo modo, constituyen una eficaz herramienta de la sociedad para influir en las

acciones orientadas al bien común (Cardozo, 2006; Nateras, 2005). Se concretan en programas,

planes, proyectos, acuerdos, actos administrativos, jurídicos y contractuales (Zapata, 2007).

Asimismo, son consideradas como un proceso cíclico que va desde la entrada a la agenda, la

formulación, implementación, evaluación hasta la reformulación o reestructuración de ellas. Al ser

un proceso analizable es posible fundamentar su estudio en teorías, técnicas y aproximaciones a

las ciencias sociales.

En la actualidad, existen varias posturas de análisis de las políticas públicas, por una parte, se

encuentra la escuela norteamericana, representada por Aguilar, y por otro lado, el enfoque

europeo, en este caso, representado por Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne. Sin embargo, la

escuela norteamericana da forma a las políticas públicas implementadas en nuestro país.

Antes de hablar de las características de dichas posturas es importante mencionar que el análisis

de políticas públicas surgió en Estados Unidos en el periodo de la posguerra, y estuvo a cargo

Harold Lasswell (1951), su propuesta de Policy Sciences (Ciencias de Políticas) “pretendió ser una

respuesta a la fragmentación de las ciencias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por

parte del gobierno en sus decisiones públicas” (Aguilar, 2007a: 39). No obstante, la propagación

de las escuelas y programas de políticas sucedió hasta los años setenta y se caracterizaban por el

uso de métodos cuantitativos, el enfoque microeconómico, se aterrizaba en un análisis político y

organizacional, enfocado al diseño de políticas públicas. Para los años ochenta los análisis seguían

siendo cuantitativos y microeconómicos y se interesaron más por el ejercicio profesional que por

el desarrollo de una disciplina. Todo esto se tradujo en mayor atención a la gestión/dirección

pública (Aguilar, 2007a).

Para abordar más ampliamente a la escuela norteamericana se retoma a Aguilar, quien señala las

siguientes tendencias actuales e influyentes para el análisis de las políticas públicas, en su etapa

decisional: la primera tendencia la incrementalista propuesta por Charles Lindblom (1959, 1963,

1979), sostiene que existen dos maneras de abordar el análisis y diseño de políticas a través de

una visión racional-exhaustiva de la problemática y desde una perspectiva comparativa en

sucesiones limitadas. Su método se conocía como “irse por las ramas” más que “ir a la raíz” en el

tratamiento de las cuestiones sociales. En su propuesta el administrador centra su atención en

valores marginales o incrementales. Le resta mérito a las posibles innovaciones teóricas,

privilegiando lo “ya andado”, y sustentando sus formulaciones en hechos o experiencias del

pasado. Al mismo tiempo, prefieren adoptar medidas que resulten en el corto plazo. Es criticado

por su renuncia a la racionalidad en la toma de decisiones públicas y por su legitimación

conservadora del balance del poder existente (Aguilar, 2007b). Es un arduo crítico de la elección

racional (rational choise), considera que “la idea de que los policy–makers (los hacedores de

políticas públicas) están más cerca de «ingeniárselas para hacer algo» (they muddle through), que

de buscar soluciones perfectas tal cual profesaba el rational choice. Entonces, la decisión pública

9

no debería ser analizada a la luz de fundamentos racionales individuales, ya que difícilmente

pueda tenerse en cuenta todas las alternativas posibles clasificadas en un orden de importancia

decreciente; más bien, la decisión se toma en un contexto en el que intervienen múltiples actores

y presiones, tiempo escaso e información incompleta” (Estévez y Esper, 2005: 75).

Las ideas de Lindblom influyeron las propuestas de Majone (la otra racionalidad) y de Aaron

Wildavsky (1979) (análisis como proceso social), quienes, sin alejarse del racionalismo, y con

algunas diferencias, plantean integrar el análisis de eficiencia y entienden a la política como

discutir, ofrecer razones, argumentar, persuadir, convencer, llegar a acuerdos, esto se conocerá

como, Arte. Asimismo, consideran a la política como un proceso de aprendizaje colectivo, cuyo fin

es el aumento de la capacidad de resolver problemas por parte de una comunidad. También para

Wildavsky (1979) cada problema tiene una forma específica, por ello el nivel de conflicto es disímil

en cada caso, es decir, al no tener forma específica no es posible catalogarlo según principios

generales, lo que precisa una atención particular, hasta único. Esto será identificado por Aguilar

(2007) como la artesanía o lo artesanal de su propuesta.

Finalmente, la racionalidad limitada, representada por Herbet Simon (1945) sostenía que “la

soberana racionalidad maximizadora de utilidades resultaba en la práctica imposible, debido a los

insalvables límites cognoscitivos de información, teoría y cálculo del decisor” (Aguilar, 2007b:46).

Centra su análisis en los procesos de pensamiento que emplean los actores al tomar decisiones.

Las dos características principales observadas por Simon en el proceso de toma de decisiones y

que definen la racionalidad limitada son: la restricción en el acceso a la información o

conocimiento del mundo (no es posible conocer todas las alternativas y sus consecuencias) y la

limitada capacidad cognitiva (capacidad de cálculo) que tiene el ser humano. Es decir, el ser

humano concreto tiene capacidades muy limitadas para conocer y computar, lo cual obviamente

influye en sus capacidades para decidir (Simon citado en Plata, 2009:27). Esta tendencia no está

tan desarrollada por Aguilar (2007b) como las anteriores. Cabe señalar que el análisis de políticas

dominante se caracteriza por incorporar explícitamente el esquema de decisión o de solución

racional de problemas.

Por otra parte, se encuentra la escuela europea del análisis de las políticas públicas, la cual está

influida, como ya se señaló, por la escuela norteamericana. En cuanto a sus características,

Delgado (2002) menciona: a) el problema de la cohesión social, la regulación y la legitimación; b) la

administración de procesos ―la normatividad― relacionada con la representación, la división

formal de los poderes públicos, con aportaciones de Francia y España; y, c) la función decisional

del Estado como regulador de la lógica sectorial y global. Dada estas características el análisis de

las políticas públicas se alojará en el abordaje sociológico analítico que busca respuestas al por qué

y al para qué.

Para representar dicha escuela esta investigación considera el trabajo de Subirats, Knoepfel,

Larrue y Varonne (2008), quienes identifican cuatro corrientes de pensamiento de análisis de las

políticas públicas, primero, ubican la importancia de la relación de la Teoría del Estado y el análisis

10

de las políticas públicas, la segunda está centrada en el funcionamiento de la acción de los poderes

públicos, considera al Estado como un sistema político administrativo complejo y heterogéneo,

cuyo funcionamiento es necesario comprender a fin de poder, en su caso, hacer predicciones o

recomendaciones. Sus principales representantes son Lasswell (1951), Simon (1957), Lindblom

(1959) e Easton (1965). La tercera corriente está centrada en la evaluación de los resultados y

efectos de las políticas públicas, la cual intenta dar cuenta de los resultados de la acción pública y

sus efectos directos e indirectos, previstos o no previstos. Finalmente, estos autores proponen un

nuevo análisis de políticas públicas centrado en la «ciencia de la acción», este modelo analiza la

política pública desde la «lógica de acción», parten de la arena en las que los actores político-

administrativos interactúan, además, integra la influencia de las instituciones en la conducta de

dichos actores y en los resultados de la acción pública. También dedican atención a los recursos

que los actores movilizan para hacer valer sus intereses (Subirats, et al., 2008).

Utilizan como teorías de análisis contemporáneas: el neoweberianismo, el neormarxismo y el

neocorporativismo. Esta escuela considera cuatro dimensiones de análisis: la dimensión simbólica,

le incumbe la construcción de estrategias discursivas y marcos cognitivos en la definición del

problema e inclusión en la agenda; la dimensión de estilo, distingue las conductas, disposiciones y

estrategias de los actores en la fase de negociación; la dimensión sustantiva, se enfoca en el

proceso de la toma de decisión, la cual imprime el contenido a la dimensión simbólica y,

finalmente, la dimensión operativa que atiende los modos y valores de gestión encontrados en la

implementación (Gomà y Subirats, 1998).

Actualmente, las políticas públicas están siendo examinadas también desde el análisis de los

sistemas complejos. Estos sistemas señalan que para poder comprender la realidad se tiene que

pensar en términos holísticos o sistémicos. La complejidad es entendida como el “estudio de los

principios y pautas que explican el comportamiento de un fenómeno natural o social desde la

perspectiva de la totalidad” (Rivas citado en Segura, 2009: sin paginado). Para Segura (2009) la

complejidad de las políticas públicas radica principalmente en la búsqueda del consenso para la

toma de decisiones, éstas últimas, afirma el autor, suelen responder a criterios no racionales.

Entonces para analizarlas es necesario crear modelos de sistemas complejos que puedan simular

la interacción de los agentes. Esta forma de analizar las políticas públicas va más allá del

racionalismo y lo incrementalista. Reconoce la parte de los procesos como fenómenos dinámicos

multifactoriales y multicausales.

La diferencia radical entre la escuela norteamericana y la escuela europea radica en el uso de la

Teoría de Estado, la primera lamentablemente no cuenta con una Teoría de Estado sólida que

respalde el análisis de las políticas públicas, se basa fundamentalmente en estudios de caso.

Mientras que, para la escuela europea, uno de los pilares esenciales del análisis de las políticas

públicas es la relación que éstas tienen con la Teoría del Estado.

Ahora bien, esta investigación retoma la propuesta de Aguilar, quien señala que el trabajo propio

del análisis de las políticas públicas “consiste en convertir el juicio de valor en juicio de hecho, en

desagregar los objetivos del deseo en resultados de acción, traduciéndolos en un conjunto

11

limitado de realidades empíricas precisas (observables, mensurables) que representan los

resultados o efectos de las acciones de la política y la realización del objetivo. Acto seguido, el

análisis prescribe las acciones que por sus modalidades, recursos e instrumentos se consideran

causalmente idóneas para producir los resultados reales que materializan el objetivo valorado /

futuro deseado” (Aguilar, 2009: 3).

Siguiendo a este mismo autor, este análisis incluye varias operaciones intelectuales y pueden

agruparse en cuatro tipos: 1. Análisis jurídico, determina la legalidad de la política o indica los

cambios jurídicos que se exigen y justifican para hacer posible la puesta en marcha de una política

alternativa de mayor repercusión; 2. Análisis económico, trata de eficientar al máximo el empleo

de los recursos públicos que una política implica y consume; 3. Análisis organizacional–

administrativo, define lo que la organización puede realizar o lo que se le puede exigir que haga

para implementar la política decidida (a partir de la normatividad, estilo de dirección, sistema de

trabajo y cultura); y 4. Análisis politológico, anticipa los grados de aceptación y rechazo que una

política puede encontrar en los sectores de la sociedad política, económica y civil.

Asimismo, esta investigación retoma y adapta estas dimensiones de análisis y considera las

siguientes: a) Legal, alude a las normas jurídicas que permiten a los poderes públicos autorizar y

establecer las actividades que constituyen las políticas, “al mismo tiempo que limitan la

discrecionalidad en la actuación del personal político y funcionarial” (Pallares, 145), es decir, da

sustento legal a las acciones públicas; b) Política, da cuenta de la arena de poder en la que se

toman las decisiones, trata principalmente las actividades, negociaciones y conflictos. Da cuenta,

también de la postura del gobierno, como línea predominante y decisiva; c) Organizacional-

administrativa, ejecuta las posibles soluciones, por lo que da cuenta de la o las instituciones que la

integran, de las acciones o programas que implementa, de su estructura organizacional y del

presupuesto con el que cuenta; y c) Socioeconómica, porque la intención del Estado/Gobierno es

dar respuesta a “problemas, demandas o necesidades de la sociedad” (Salazar, 2008). Es decir,

esta última dimensión trata de la situación en la que se encuentran los grupos sociales en el

momento de la implementación de la política pública. Por tanto, es posible identificar las

condiciones sociales y económicas de los posibles “beneficiados” o “impactados”.

Es importante enfatizar que las cuatro dimensiones presentadas no son excluyentes, todo lo

contrario, se entrecruzan y complementan, debido a que cada una ejerce impacto en las otras, y

juntas determinan la efectividad de la política pública.

Se debe tener en cuenta que el enfoque de políticas públicas importado de los Estados Unidos a la

situación mexicana, es algo difícil de instrumentar, debido a que las prácticas gubernamentales de

nuestro país no son comparables con la realidad norteamericana. Existen diferencias considerables

en las estructuras sociales, económicas, políticas y culturales entre ambos países. Sólo por

mencionar un ejemplo, mientras que en nuestro país las acciones gubernamentales generalmente

han sido centralizadas, de corte corporativo y, además, autoritario, en Estados Unidos las acciones

son descentralizadas y democráticas.

12

1.4. Las políticas públicas ambientales en el contexto nacional

Debido a la crisis ambiental, resultado del aumento de la contaminación, de la explotación de los

recursos naturales para la satisfacción de los mercados a nivel mundial, de las alteraciones de los

ecosistemas, de la escasez del agua, entre otros, así como a las presiones sociales y a las

recomendaciones y acuerdos internacionales, el Estado mexicano ha generado acciones públicas

que atienden y tratan de remediar y mitigar el avance de dicha crisis. Es decir la política ambiental

“es el conjunto de los esfuerzos políticos para conservar las bases naturales de la vida humana”

(BUAP, sin año: 3). Aunque el tema es tratado desde los años setenta, no es sino hasta mediados

de los años noventa que el Estado decide crear una Secretaría destinada a atender los asuntos

ambientales.

Es posible dar seguimiento a la política ambiental en forma cronológica: primera etapa,

corresponde a los años setenta en donde la política ambiental se tradujo “más como discurso

simbólico que como verdadera intención de incidir en cuestiones ambientales” (Guerrero, 2005:

167); segunda etapa concierne a los sexenios que van de 1982 a 1988 y de 1988 a 1994, los cuales

marcan la adecuación del modelo neoliberal a las políticas y se transcriben en el establecimiento

del marco legal y de las instituciones burocráticas (Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología

[Sedue], Instituto Mexicano de Tecnología del Agua [IMTA], Comisión Nacional del Agua

[Conagua], Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad [Conabio], Instituto

Nacional de Ecología [INE], Procuraduría Federal de Protección al Ambiente [Profepa]) que

respaldan hasta hoy la política ambiental en México. Es en este periodo que el tema ambiental se

considera en los Planes Nacionales de Desarrollo (PND).

La tercera etapa, contempla los sexenios 1994-2000; 2000-2006 y 2006-2012, y corresponde a la

adaptación y reordenamiento de la estructura político-administrativa del sector ambiental. El

primer sexenio de esta etapa da cuenta de la inscripción de nuestro país al proyecto de desarrollo

sustentable, formalmente, y reconoce la importancia de la cuestión ambiental con la creación de

la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), lo que se traduce en

presupuesto económico y profesionalización del sector; asimismo, se reforma la Ley General de

Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), la cual introduce nuevos instrumentos

para la gestión ambiental. Es importante indicar que en este sexenio aún no se incorporan las

estrategias para alcanzar la racionalidad económica en la protección al ambiente (Ibíd.).

Para el sexenio 2000-2006, la política ambiental se refuerza con la transformación de la Semarnap

en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) lo cual significó la salida del

sector pesquero y su entrada a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (Sagarpa), paralelamente, se conformó la Comisión Nacional de Áreas Naturales

Protegidas (Conanp) lo que implica un aumento en la atención de este instrumento. Se publican

las siguientes leyes federales para la protección ambiental: Ley de Desarrollo Forestal Sustentable,

Ley de Aguas Nacionales, Ley General de Vida Silvestre (LGVS) y Ley de Bioseguridad. El enfoque

de la gestión ambiental, en este sexenio, se orienta al compromiso con los sectores ambientales y

se proyecta su transversalidad administrativa. Además, se asientan los instrumentos económicos,

13

inexistentes en el sexenio anterior. Por último, el sexenio 2006-2012 consolida la implementación

de los instrumentos económicos en el tema ambiental y se acentúa la importancia de la

transversalidad, así como las estrategias para combatir el Cambio Climático (Micheli, 2002;

Guerrero, 2005; Lezama, 2010).

Sin embargo, es prioritario subrayar que, en lo que respecta a la transversalidad, la política

ambiental cuenta con pocos resultados, debido a la débil fuerza política con la que se desenvuelve

en otras instancias el sector ambiental. Ricardo Sánchez Sosa (2009), oficial del Programa de las

Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), señala que México, tiene una política de

transversalidad ambiental, pero en las propias instituciones no hay coordinación de políticas,

asimismo indica que tampoco existe comunicación entre la academia y los gobiernos federales,

estatales y municipales. Desde sus orígenes, la política ambiental mexicana se fundamenta en

diversos tratados y acuerdos internacionales.

Ahora bien, la concepción de las políticas públicas ambientales en el contexto nacional ha sido

influida por distintas posturas ambientalistas que permearon la visión y el abordaje de la

problemática ambiental de la administración en turno, según Romero (2001), pueden describirse

dos etapas, la primera está influida por la filosofía del comando y control, esta visión

gubernamental se estructuró en cuatro unidades centrales: 1) en una concepción estático idílica

de la relación sociedad-naturaleza, la cual consiste en que los componentes de la naturaleza

mantienen entre sí un equilibrio estático alterado por la acción transformadora de la sociedad.

Esta política ambiental se caracteriza como política de preservación del equilibrio ecológico; 2)

concibe a los recursos naturales como “elementos naturales susceptibles de ser aprovechados en

beneficio del hombre”; 3) da cuenta del carácter descriptivo de su abordaje acerca de lo social y

de los cambios ambientales provocados por las actividades económicas; y 4) se planteaba la

concordancia entre el desarrollo y la protección del ambiente.

En la segunda etapa, son tres los cambios y se relacionan con el aumento de la postura neoclásica

en la política ambiental, se promueven medidas para que el mercado y el sistema de precios

estimulen acciones individuales acordes con la protección del ambiente. En esta etapa los

diseñadores de la política intercalan una visión estático-neoclásica de la relación sociedad-

naturaleza; se asume un equilibrio entre éstas procurado por el uso eficiente de los recursos y

servicios ambientales, los cuales en caso de desequilibrio ecológico pueden ser restaurados. El

segundo cambio está marcado por la redefinición de los conceptos: ambiente, recursos naturales y

deterioro ambiental, bajo la lógica neoclásica. Así, el ambiente pasa a formar parte de los cuatro

capitales de una nación, los recursos naturales se conciben como bienes escasos en relación con

los costos y precios de regeneración y producción, y el deterioro ambiental conlleva costos socio-

ambientales excesivos.

Por último, el tercer cambio de esta etapa, está dado por la caracterización de las determinantes

sociales del deterioro ambiental, las cuales se originan en la falta de definición de los derechos de

propiedad, en carencias o fallas del mercado e institucionales en la asignación de precios a los

bienes y servicios ambientales. Cabe decir que en esta etapa se promueve el desarrollo

14

sustentable, el cual es definido en la LGEEPA, Artículo 3º, como “el proceso evaluable mediante

criterios e indicadores del carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad

de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación

del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de

manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras”.

A partir del año 2000, se podría hablar de la tercera etapa, en la que aumenta la promoción del

desarrollo sustentable. Los PND 2001-2006 y 2007-2012 lo consideran como uno de sus ejes

políticos. Esta etapa se caracteriza porque sus políticas son elaboradas de forma transversal y a

largo plazo. Cabe señalar que la construcción de la política ambiental sigue dominantemente

gestionándose de arriba hacia abajo (top-down), es decir las decisiones son tomadas por las

autoridades sin considerar la opinión de las comunidades.

En esta etapa los diseñadores de la política abren, al menos en el discurso, la co-gestión del

manejo de los recursos naturales, incluyen en los programas o acciones ambientales la

importancia de la participación, como mecanismo de responsabilidad social. Esto aparentemente

modifica la relación del hombre-naturaleza, ya que intenta dejar atrás la postura proteccionista

radical. Lo que continúa en el escenario es la procuración del uso eficiente y, se agrega la

efectividad, de los recursos y servicios ambientales. También se exalta la planificación estratégica

de las acciones ambientales.

En esta misma línea los procesos de descentralización en la política ambiental adquieren fuerza en

el discurso, sin embargo, en la realidad las limitaciones de capacidades institucionales de las

dependencias estatales, así como el poco financiamiento que éstas proporcionan al sector del

medio ambiente distan del objetivo mismo de la descentralización. Al mismo tiempo, la política

ambiental se adhiere a la propuesta de la nueva gestión pública, la cual formula la necesidad de

implementar nuevas acciones de administración y, entre ellas, exalta la rendición de cuentas y la

transparencia.

Después de este recuento de la política ambiental mexicana es posible afirmar que ésta es un

proceso complejo que aún se encuentra en proceso de consolidación. Sin bien las políticas sobre

recursos hidráulicos, forestales, de biodiversidad, marinas, atmosféricas, energéticas, de

transportes, industrial, agropecuaria, de residuos, de cambio climático han incorporado de forma

sectorial los lineamientos internacionales sobre el cuidado del medio ambiente, es evidente que

en términos de la inclusión de la visión de la sustentabilidad, ésta sigue incorporándose en cada

sector de forma particular, evidenciando el poco conocimiento que se tiene sobre la totalidad de

este concepto, lo cual se refleja en la poca transversalidad al momento de establecer estrategias y

acciones para alcanzar las metas que se proponen para atender los problemas relacionados con el

desequilibrio ecológico. Esto sugiere que no exista “una” política ambiental sino pedazos de ella

(Ojeda, 2005). En esta misma línea, Lezama señala que “los avances en materia ambiental, en

muchos casos, son únicamente de carácter formal, en el plano normativo y discursivo, pero no en

el terreno de lo concreto de los problemas y de la detención, prevención o remediación del daño

ambiental” (2010: 57).

15

Para concluir, es posible afirmar que es a partir del año 2000 que los diseñadores de la política

ambiental mexicana sitúan como prioritarios y con valor intrínseco a los ecosistemas y recursos

naturales. Por ello, Semarnat (2011) se encarga de impulsar la protección, restauración y

conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales de México,

con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable. En este sentido sus ejes de

trabajo se fundamentan en cuatro aspectos cardinales: la conservación y aprovechamiento

sustentable de los ecosistemas y su biodiversidad; la prevención y control de la contaminación; la

gestión integral de los recursos hídricos; y últimamente la adopción de medidas de adaptación y

mitigación frente al cambio climático. Para cada uno de estos aspectos se desarrollan e

implementan distintos instrumentos y programas como se verá a continuación.

1.4.1 Los instrumentos de la política ambiental en México

De acuerdo a la Semarnat (2011), para la conservación y aprovechamiento sustentable de los

ecosistemas y su biodiversidad se desarrollan diversos programas e instrumentos de política

ambiental como son: “el programa de Áreas Naturales Protegidas Federales, las Unidades de

Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre, el Programa de Pagos por Servicios Ambientales,

y la prevención y combate a incendios forestales”.

Como parte de la prevención y control de la contaminación se implementan los Programas de

Gestión de Calidad del Aire, el Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los

Residuos y el impulso al establecimiento de estrategias estatales y municipales de gestión de

residuos, el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes, la remediación de sitios

contaminados y el manejo integral y seguro de las sustancias químicas y materiales peligrosos.

Además, es esencial vigilar el estricto cumplimiento de la legislación ambiental, a través de

acciones de inspección, vigilancia y auditoría ambiental.

En cuanto a la gestión integral de los recursos hídricos, la Semarnat y organismos del sector

ambiental federal disponen de diversas estrategias, entre las que destacan: el Programa de Agua

Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas y el Programa para la Construcción y

Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales, el Programa para la

Modernización de Organismos Operadores de Agua, los Programas Hídricos por Organismos de

Cuenca, la Rehabilitación y Modernización de Distritos de Riego; así como el desarrollo de las

capacidades administrativas que permitan mejorar el cumplimiento de la Ley de Aguas e impulsar

una mejor cultura contributiva. Dichas estrategias son establecidas para que México cuente con

agua en cantidad y calidad suficiente, se alcance el bienestar social y se garantice el desarrollo

sustentable planteado, como ya se señaló, como principio fundamental de la política ambiental.

Finalmente, para atender el combate al cambio climático la Semarnat ejecuta el Programa Especial

de Cambio Climático (PECC), el cual surge de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC).

16

Este último aspecto proyecta una transformación de las formas de producción y consumo, de la

utilización de energía y del manejo de recursos naturales, así como de las formas de ocupación y

utilización del territorio.

Es posible observar que los instrumentos en la política pública conforman un conjunto de

alternativas que, en este caso, son utilizadas para intentar remediar los problemas ambientales.

Después de enunciar algunas acciones y programas es posible categorizar dichos instrumentos en:

a) territoriales, b) normativos, c) políticos, d) de planeación, e) económicos, d) de la producción del

conocimiento y e) de la educación y sensibilización (Cuadro 1.2).

Cuadro 1.2 Categorización de los instrumentos de política ambiental

Categorías Instrumentos

Territoriales

Ordenamiento Ecológico del Territorio

Regulación Ambiental de los Asentamientos Humanos

Evaluación del Impacto Ambiental

Atlas de riesgo

Normativos

Leyes y Reglamentos

Normas Oficiales Mexicanas (NOM)

Permisos, licencias, concesiones, autorizaciones

Autorregulación, auditorías ambientales, certificación

Políticos Acuerdos internacionales

Planeación Programas ambientales a nivel federal y estatal

Programa de Conservación y Manejo (PCyM) de las ANPs

Económicos Fiscales, financieros, mercado

Producción y divulgación del conocimiento Programas de investigación

Educación y sensibilización Educación ambiental, capacitación técnica, sensibilización

* Son desarrollados básicamente por la Sedesol, Protección Civil y actualmente por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), y, son instrumentos que vinculan a los programas de

ordenamiento ecológico del territorio. Fuente: Binnqüist, 2012.

Esta investigación considera a la política ambiental que el gobierno federal ha diseñado e

implementado, a través de la Conanp, para preservar a los ecosistemas como un patrimonio

común de la sociedad. Esta perspectiva considera un debate entre la preservación y la protección

o conservación los espacios naturales públicos de cuyo equilibrio dependen la vida y las

posibilidades de que sean aprovechados de manera compatible con su equilibrio e integridad para

contribuir al bienestar y a la sustentabilidad de los territorios en donde se ubican.

17

Capítulo 2. El carácter público de la conservación de la naturaleza

Este capítulo tiene como objetivo central resaltar la importancia de la política de conservación en

el contexto actual. Inicia con la descripción de la noción de la conservación, para ello sienta las

bases teóricas que le dan soporte, el preservacionismo y el conservacionismo, por lo que se da

cuenta del papel preponderante de John Muir, Gifford Pinchot y Aldo Leopold, ya que sus

propuestas generaron un abordaje público del tema nunca antes visto. Estos actores proporcionan

los fundamentos del debate con respecto a si el hombre debe o no intervenir, y por qué, en los

procesos de la naturaleza, lo que influirá en las políticas referentes al uso, manejo y

aprovechamiento de la misma. Se presenta el empuje que significó en la concepción de

conservación y en las políticas públicas, la intervención de los organismos internacionales. Del

mismo modo, frente a estas tendencias se reconocen y describen los distintos enfoques que han

permeado la instrumentalización y el análisis de la conservación y la preservación del entorno en

México, utilizando el instrumento de área natural ya existente. Por lo que se retoman los trabajos

de Gonzalo Halffter, Ernesto Enkerlin y Víctor Manuel Toledo. Dado que esta investigación se

concentra en la realización de una evaluación de la política de conservación en las ANPs en

México, se atenderá de forma más profunda la propuesta de Ernesto Enkerlin, quien fungiera

como Comisionado de las ANPs del 2000 al 2010.

El capítulo continúa con el abordaje de la noción legal de preservación en México, enfatizando

conceptualmente su diferencia con el término de conservación de la vida silvestre propuesto en la

Ley General de Vida Silvestre. Dado que la preservación ecológica ha adquirido un papel

fundamental como parte de la respuesta del Estado ante la problemática de desequilibrio

ambiental en México, se hace un breve recorrido por el significado de la preservación como

asunto público, asimismo, se describe la importancia de dicha preservación ecológica y de los

bienes y servicios ambientales que los ecosistemas y su biodiversidad proveen a la sociedad. El

capítulo concluye con la descripción de los instrumentos y estrategias políticas de conservación en

nuestro país.

2.1. El carácter de la conservación

La idea de conservación al parecer ha estado presente desde los inicios de la civilización. A cada

etapa histórica corresponde un interés específico, individual o social, para proteger el entorno que

le rodea. En el pasado, dicha protección se relacionaba con la salvaguardia de los recursos

naturales o la custodia de ciertas zonas para la recreación y esparcimiento de los gobernantes o de

las élites poderosas, situación que se transforma a lo largo del tiempo.

Si bien es entre los siglos XVII y XVIII que inicia “la época de transición de la noción occidental de

naturaleza indómita a naturaleza vulnerable” (Corcuera y Ponce de León, 2004: 200) y donde

además se afirmaba que Dios había creado la naturaleza para el uso y el beneficio del ser humano,

no es sino hasta inicios del siglo XIX que la preocupación por la protección de ciertos entornos

(naturales y culturales) se socializa y politiza, debido a la sobreexplotación causada por la

Revolución Industrial, expresándose primeramente con la creación de algunas áreas de

18

conservación, impulsada por los naturalistas británicos en las colonias del Imperio entre los años

1769 y 1852.

No obstante, será hasta finales del siglo XIX que emerjan dos corrientes proteccionistas a favor de

la naturaleza en Estados Unidos, por una parte, se encuentra la propuesta promovida por John

Muir (1838-1914), agricultor, inventor, pastor y escritor (Sierra Club, 2012), la cual se funda en el

respeto por la naturaleza, considerándola una comunidad creada a la que pertenecen los

humanos. Para Muir los animales, las plantas, las rocas y el agua eran proyecciones divinas, por lo

tanto los humanos no tenían derechos superiores sobre la naturaleza, considera, además, que la

naturaleza tiene un valor intrínseco por lo que promovió el establecimiento de parques nacionales

y reservas forestales. Fundó el Sierra Club, el cual tenía por objetivo proteger las montañas y los

terrenos silvestres. La propuesta de Muir se relaciona con la Ética de Conservación Romántica-

Trascendental, pues se basa en una protección absoluta de los espacios naturales sustentada en

valores religiosos, arguyendo a que el valor de uso económico no es el único que el ser humano

debe darle a la naturaleza. Sus ideas lo convierten en el teórico más importante del

preservacionismo1 (Diegues, 2005).

Por otro lado, Gifford Pinchot (1865-1946), ingeniero forestal, tecnócrata ilustrado, promovió el

uso racional, útil y eficiente, de los recursos naturales. Para él la naturaleza es lenta y la

intervención del hombre en los procesos de funcionamiento pueden hacerla eficiente. Desde su

perspectiva la conservación debe fundamentarse en el uso de los recursos naturales por la

presente generación, la prevención del desperdicio y el uso de los recursos naturales en beneficio

de la mayoría de los ciudadanos, ya que la naturaleza, además de tener un valor antropocéntrico

dado su valor religioso, es necesaria para los procesos de producción que contribuyen al

mejoramiento de la calidad material de vida. Promovió el establecimiento de instancias

gubernamentales para regular el uso de los recursos naturales a largo plazo. Pinchot representa la

corriente conservacionista, Ética de Conservación de Recursos, y es el fundador del servicio

forestal de Estados Unidos (Riechmann y Fernández, 2001; Corcuera y Ponce de León, 2004

Jiménez, 2005; Diegues, 2005). Pinchot no coincide con la visión preservacionista de Muir ni en la

forma del manejo de los recursos naturales. Esta situación constituirá el debate entre la

protección de la naturaleza versus la conservación a partir del uso racional.

Aldo Leopold (1887-1948), se graduó en Ciencias Forestales, trabajó en el servicio forestal de

Estados Unidos y criticó a Pinchot, debido a que desde su perspectiva la naturaleza no puede

considerase como un bien individual que puede ser usado independientemente. Si bien coincide

con la postura de Muir, por lo que se apega al preservacionismo, añade la importancia de la

comunidad de partes interdependientes, lo que le transmite a cada parte de la comunidad valor

por sí misma, además, sitúa al estudio de la naturaleza como un sistema complejo de

componentes y procesos interdependientes. A su propuesta se le identifica con la Ética Evolutiva.

1 Entendiendo al preservacionismo como una visión ética defensiva que justifica la protección o salvaguarda

de la naturaleza por su simple valor de existencia.

19

Finalmente, Leopold promueve el manejo integral de las áreas naturales. (Corcuera y Ponce de

León, 2004; Jiménez, 2005; Diegues, 2005; Riechmann, 2005; Groom, Meffe y Carroll, 2006).

La importancia de las propuestas de Muir, Leopold y Pinchot radica en la forma en que abordan el

valor y uso de los ecosistemas y su biodiversidad. El preservacionismo de Muir, se relaciona con el

llamado biocentrismo, el cual se concentra en el valor que tienen los ecosistemas y su

biodiversidad por sí mismos, independientemente del uso que le den los seres humanos. Por otra

parte, el antropocéntrico, relacionado a la administración utilitaria de recursos, promovido por

Pinchot, la cual da forma al conservacionismo actual (Borgerhoff y Coppolillo, 2005), el cual, de

cierta manera, da soporte a la visión de desarrollo sustentable y al modelo de conservación

predominante en el mundo occidental.

A partir de estas posturas, será que a lo largo del siglo XX, la atención a la conservación desde los

Estados se concreta, formulándose así acciones públicas que implicarán la toma de decisiones de

un heterogéneo conjunto de actores que interactúan y constituyen una serie de acciones dirigidas

a conservar los ecosistemas y su biodiversidad entendidos como un bien necesario para la

sociedad en su conjunto, por tanto público. En esas interrelaciones el Estado ejerce un papel

estructurante, más no principal, en el financiamiento, y en el quehacer de las actividades de

conservación (Dumolin, 2007).

Al mismo tiempo y dada la creación de organismos internacionales dedicados al tema de la

conservación como la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), el Fondo

Mundial para la Vida Silvestre (WWF) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio

Ambiente (PNUMA) y la presión social, que comienza a manifestarse por la preocupación de la

sociedad por la degradación del medio ambiente, vía la contaminación del aire y la destrucción de

los hábitats naturales para la vida silvestre, es que se promueve el desarrollo y/o fortalece la

noción de conservación en las agendas públicas de casi todo el mundo.

Estos organismos internacionales conciben a la conservación como la “gestión del uso de la

biosfera por el ser humano, en beneficio –de las generaciones actuales y de las generaciones

futuras. La conservación es una visión amplia acerca del cuidado de la naturaleza y abarca la

preservación, el mantenimiento, la utilización sostenida, la restauración y la mejora del entorno

natural” (UICN, 1981). Bajo esta perspectiva la conservación es considerada desde un enfoque más

integral, pues considera un conjunto de medidas para proteger, mantener y manejar a los

ecosistemas con el propósito de generar beneficios tanto para los seres humanos como para el

entorno donde habitan.

Es importante subrayar que en el presente, especialmente en nuestro país, existe un uso indistinto

de los términos preservación y conservación, lo que conlleva a un gran subjetividad, ya que, como

se mencionó anteriormente, la preservación alude a una concepción ética que justifica la

protección total del ecosistema por su valor intrínseco, mientras que la conservación se refiere al

manejo del capital natural de forma que persista o se perpetúe, y que, paralelamente, produzca

20

algo, es decir por el valor instrumental (utilitario) que posee para el ser humano (Enkerlin y Correa,

1997; Riechmann, 2005). Esta confusión se manifestará propiamente en la forma de manejo de

dicho capital natural.

Ahora bien, en la elaboración de políticas de conservación, tanto el Informe Brundtland, conocido

también como Nuestro futuro en común, publicado en 1987, como la Cumbre de la Tierra (1992),

son el parteaguas en la concepción del desarrollo sustentable y de la actual visión de

sustentabilidad ambiental. Dicho Informe Brundtland propone afrontar el problema de extrema

pobreza en que se encuentran grandes grupos de la humanidad. En tanto, la Cumbre de la Tierra

buscó las formas para combinar una mayor protección del medio ambiente y un desarrollo más

eficaz en los países en desarrollo (Primack y Ros, 2002). De esta cumbre se derivan la Declaración

de Río, el Convenio sobre Cambio Climático, el Convenio sobre la Biodiversidad (CDB), la Agenda

21 y la Carta de la Tierra.

Después de esta revisión es posible afirmar que la conservación es un proceso político, económico

y social que busca el cuidado de la naturaleza y que “conlleva un conjunto de acciones y

estrategias que permiten mantener en el tiempo a la biodiversidad incluyendo esta la variabilidad

genética, las especies y los ecosistemas así como los servicios ambientales que resultan de la

interacción de estos elementos vivos con los no vivos” (Fenzl y Guzmán, 2007: X).

En consecuencia, esta investigación define a la política de conservación como el proceso de

regulación de las actividades humanas que perturban la existencia de los ecosistemas y su

biodiversidad, a través de decisiones, acciones u omisiones y estrategias públicas, debido a que

éstos son fuente de bienes y servicios ambientales necesarios para el desarrollo económico,

político, social y cultural de las sociedades. Se fundamenta en el modelo de desarrollo sostenible

propuesto en el informe Brundtland y la Cumbre de la Tierra, motivado o influido por la Estrategia

Mundial para la Conservación, surgida en 1980 (Pieri, 2001).

Frente a las directrices establecidas en dicho modelo han surgido distintas visiones de cómo se

debería instrumentar y analizar la conservación y la preservación del capital natural en México,

utilizando a las ANPs como instrumento. Para dar cuenta de ello, es posible observar dicho

instrumento de conservación desde tres enfoques incluyentes y representativos.

El primer enfoque, se inclina hacia el preservacioismo, en donde se busca aumentar la superficie

del territorio protegido mediante la creación de reservas de la biósfera, pues considera que al

incluir las actividades humanas se puede proteger la diversidad biológica y los usos tradicionales

existentes. Es decir, resalta a la reserva de la biosfera como única alternativa de desarrollo, pues

ésta acerca a “la conservación de la biodiversidad con el uso sustentable de los recursos naturales”

(Halffter, 1995: 9), aunque reconoce que la ampliación de ANPs como mecanismo de conservación

de la biodiversidad no necesariamente es la solución a los problemas ecológicos. Asimismo, señala

que para que la conservación sea efectiva es necesario tener en cuenta lo que acontece afuera de

las áreas protegidas. Para Halffter (2002), representante de este enfoque, las reservas de la

21

biosfera deben cumplir con tres funciones dado su papel reconciliador entre el desarrollo y la

conservación: 1) función de conservación, referida a la preservación de los recursos genéticos, las

especies, los ecosistemas y los paisajes; 2) función de desarrollo, ésta promoverá el bienestar

humano sustentable; y 3) función de apoyo logístico, relacionado con la promoción de actividades

de investigación, de educación, de formación y de observación permanentes relacionadas con los

intereses local, nacional y mundial, encaminados a la conservación y al desarrollo sustentable.

Ahora bien, Halffter (2011) apoya como alternativa complementaria de las ANPs, las propuestas

de conservación voluntaria, campesinas, ejidales, comunitarias o privadas. Cabe mencionar que

para este autor la participación activa de los pueblos indígenas y de las comunidades locales será

fundamental para lograr la conservación de la biodiversidad.

El segundo, está representado por Ernesto Enkerlin Hoelfich, quien fungiera como titular de la

Conanp desde el 2000 hasta el 2010, y precisa que es necesario considerar a la gente para lograr la

conservación, ‘Conservación con, por y para la gente’, pues sin gente no hay forma de conservar.

Esta propuesta de conservación sugiere que el medio para conseguirla es la creación de más ANPs,

atendiendo el entorno que las rodea. Este enfoque entiende que la conservación es un proceso

participativo que tiene como objetivo la protección, el buen manejo y la restauración de la

biodiversidad incluyendo los procesos ecológicos, los cambios naturales y los servicios

ambientales. Plantea dos tipos de conservación, la directa (protección, manejo y restauración) y la

indirecta (gestión, conocimiento y cultura) (Ver figuras 2.1 y 2.2). Cabe decir que las bases de este

enfoque se encuentran en el pensamiento de la Declaración de Río, el Convenio sobre Cambio

Climático, el CDB, la Agenda 21 y la Carta de la Tierra.

Figura 2.1. Conservación directa

Fuente: Enkerlin, 2005.

La protección, en esta propuesta, tiene que ver con el aseguramiento de la integridad de los

elementos que conforman el ecosistema, teniendo en cuenta que éstos y su biodiversidad en las

ANPs y otras modalidades de conservación, cumplan ciertos límites de cambio aceptables por

Resiliencia, Sucesión y Regeneración Aprovechamiento, Usos y Servicios Ecológicos

Recuperación, Reconexión y Restitución

PROTECCIÓN

RESTAURACIÓN

MANEJO

Conservación Directa

22

procesos antropogénicos. No pretende evitar el cambio, sino que ocurra de manera natural. Entre

sus acciones preventivas y correctivas se encuentra la vigilancia para la prevención de ilícitos, la

mitigación de la vulnerabilidad, la protección contra incendios forestales y la sanidad forestal

(Conanp, 2008; 2011).

Por su parte, el manejo se remite al conjunto de estrategias enfocadas a frenar y revertir el

deterioro o destrucción de los ecosistemas y su biodiversidad en ANPs, es decir, conduce el

cambio de un ecosistema con diferente grado de intervención humana. Por lo tanto, el manejo y el

uso, desde esta perspectiva, se encuentran ligados de forma indisoluble. Sus líneas de acción son:

la Estrategia de Conservación para el Desarrollo (ECD), el Manejo y Uso sustentable y el Turismo

en Áreas Protegidas; por otro lado, la restauración intenta recuperar los ecosistemas mediante el

restablecimiento de sus funciones y procesos ecológicos a mediano y largo plazo, además de

rescatar los hábitats perturbados y las especies en riesgo que se encuentran en las ANPs. La

restauración es la acción directa más intensiva y necesaria, pues permite recuperar parcial o

totalmente valores perdidos en los ecosistemas y su biodiversidad. También es la acción más

onerosa y, el no atenderla, implica incremento en los costos y una pérdida irreversible. Sus líneas

de acción son la restauración de ecosistemas, la recuperación de especies en riesgo y la

conectividad ecológica (Conanp, 2008; 2011).

Figura 2.2. Conservación indirecta

Fuente: Enkerlin, 2005

La conservación indirecta (Figura 2.2) por su parte, establece que para alcanzar una conservación

suficiente, real y efectiva es fundamental la influencia y aplicación del conocimiento disponible en

la toma de decisiones, para ello es importante integrar el conocimiento biológico y ecológico con

el económico y social, monitorear y evaluar las acciones, facilitar y fomentar la investigación y

rescatar y valorar el conocimiento local referente a la conservación. Este conocimiento se

cimentará en la demanda que la sociedad tenga. Sus medios son: monitoreo biológico,

GESTIÓN

Educación, Capacitación y Política, Leyes Participación y Normas

y Valores

Compromiso, Principios y Valores

CULTURA

CONOCIMIENTO

Conservación Indirecta

23

ecosistémico y ambiental; fomento a la investigación científica en ANP y los Sistemas de

Información Geográfica para la conservación (Conanp, 2008; 2011).

Es importante resaltar que la conservación indirecta otorga un peso importante a la “cultura para

la conservación”, la cual pretende lograr una adecuada valoración de los ecosistemas y su

biodiversidad, fundamentándose en la educación (formal, no formal e informal), la capacitación, la

participación y la comunicación estratégica. La cultura de la conservación implica que las personas

modifiquen su comportamiento, desde sus valores y creencias. Así, la cultura implica

involucramiento de las sociedades en su conjunto, de tal manera que valoren la importancia de los

servicios que ofrecen las ANPs. Como parte de las acciones que incidan en la transformación de

comportamientos de valores se encuentran: la cultura para la conservación; la identidad,

comunicación y difusión; la educación ambiental y, finalmente, la participación (Conanp, 2008).

Consecutivamente, la gestión es el proceso donde se lleva a cabo la planificación, se establecen las

políticas y su administración. Sus líneas de acción son los sistemas de áreas para la conservación;

la transversalidad de la política de conservación, el fortalecimiento del marco legal y jurídico; la

procuración de recursos humanos, físicos, tecnológicos y financieros, los servicios ambientales; el

desarrollo administrativo; la tenencia de la tierra, la cooperación internacional y la elaboración y

actualización de los Programas de Conservación y Manejo (PCyM). De la misma forma, esta línea

estratégica promueve el incremento de la capacidad de respuesta operativa de las Direcciones

Regionales y las ANPs federales, así como la generación y promoción de mecanismos

compensatorios por los servicios ambientales. La gestión vincula las acciones de la sociedad y sus

instituciones para que se realice la conservación del patrimonio natural de México (Conanp, 2008;

2011).

Finalmente, el tercer enfoque, representado por Víctor M. Toledo (2005), señala que el modelo de

ANPs, es un modelo conservacionista limitado y monocriterial (visión únicamente biológica) y a

largo plazo, inoperante. Afirma que las ANPs son necesarias pero no suficientes para lograr la

conservación. Rechaza la visión preservacionista y proteccionista a ultranza que aísla el espacio y

vuelve inoperante la interacción humana con la naturaleza. Además, reconoce que dada la

globalización, los fenómenos sociales y naturales se articulan cada vez más y se encuentran

condicionados al tiempo y al espacio. Por ello, es necesario pasar del paradigma “monocriterial a

una visión espacial, multidisciplinaria, multicriterial y multiescalar” (2005: 68). Promueve la

conservación bio-regional, la cual debe estar en estrecha correlación con los elementos físicos de

los paisajes y con los factores económicos, culturales, demográficos y políticos del desarrollo social

regional. Cabe mencionar que esta propuesta señala que para tener un adecuado uso de los

recursos naturales hay que mantener y salvaguardar la biodiversidad en cuatro dimensiones, como

pluralidad de paisajes, hábitats, especies y genes.

Ahora bien, los tres enfoques coinciden en que es necesario crear opciones (económicas, sociales,

políticas y culturales) que amplíen el panorama de las ANPs; para los dos primeros es fundamental

apoyar a las ANPs federales con áreas protegidas voluntarias y privadas, y para Toledo (2005) la

opción se encuentra en el paradigma de la conservación regional. Asimismo, reconocen la

24

necesidad de tener en cuenta lo que pase afuera de las zonas protegidas, debido a que el

deterioro de los alrededores puede aislar a las ANPs y malograr la conservación de los ecosistemas

y su biodiversidad. Aunque los tres enfoques coinciden en la importancia de la gente en el tema de

la conservación es importante hacer una diferencia, mientras que Toledo reconoce la importancia

social como una dimensión de la complejidad que forma parte de todo el sistema de conservación,

las propuestas de Enkerlin y Halffter ubican a la gente como parte de la gestión de las ANPs, de tal

forma que las comunidades locales son agentes activos en la conservación de los ecosistemas y su

biodiversidad sólo si obtienen un beneficio material por parte del Estado.

Dado que esta investigación tiene por objetivo principal evaluar la política de conservación en

México, tendrá presente el enfoque de Enkerlin, por sobre los otros dos, debido a que su postura

fue la que permeó la política de conservación y las estrategias de la Conanp desde su creación en

el año 2000.

2.2. La noción de preservación y conservación en México

Como ya se vio anteriormente, la preservación es promovida por John Muir y Aldo Leopold, en los

Estados Unidos y sus supuestos son la base de la creación de los Parques Nacionales, éstos últimos

dieron forma al preservacionismo mundial a lo largo de todo el siglo XX. Es importante decir que la

imitación del modelo de preservación estadounidense en otros países con características

culturales diferentes, se tradujo en un impacto, casi siempre negativo, para las comunidades

tradicionales (indígenas, campesinos, pescadores, etc.), generando conflictos, desalojos y mala

información con respecto al papel de las ANPs.

En México el término usado legalmente para atender la protección de los ecosistemas y su

biodiversidad es el de preservación. La LGEEPA la define como el conjunto de políticas y medidas

para mantener las condiciones que propicien la evolución y continuidad de los ecosistemas y

hábitat naturales, así como conservar las poblaciones viables de especies en sus entornos

naturales y los componentes de la biodiversidad fuera de sus hábitats naturales. La visión con la

que la Ley define el término de preservación en México remite al Estado como único encargado de

proteger y gestionar los recursos de las áreas protegidas.

No obstante, dentro de la legislación ambiental de México, el término de conservación es el eje

sobre el cual se orienta la política nacional en materia de conservación de la vida silvestre y sus

hábitats y aunque debería estar en la LGEEPA, el término de conservación es instituido en el

Artículo 3° de la Ley General de Vida Silvestre (LGVS), publicada el 3 de julio del 2000, casi 12 años

después de publicada la LGEEPA, y lo especifica como la protección, cuidado, manejo y

mantenimiento de los ecosistemas, los hábitats, las especies y las poblaciones de la vida silvestre,

dentro o fuera de sus entornos naturales, de manera que se salvaguarden las condiciones

naturales para su permanencia a largo plazo. La definición de conservación proporcionada por la

LGVS es retomada y adecuada del concepto proporcionado por organismos internacionales, como

25

la UICN y se apega más al modelo de desarrollo sustentable promovido en nuestro país desde los

años ochenta. De tal forma que el término de conservación únicamente está considerado

formalmente en este instrumento jurídico de la política ambiental en México.

En consecuencia, el concepto de preservación fundamentado en la LGEEPA, está encaminado al

mantenimiento de las condiciones naturales que permitan la evolución y continuidad a futuro de

los sistemas biológicos en general. En tanto que la misma ley no especifica lo que se entenderá

por conservación. De tal forma que el término de conservación adquiere diversas connotaciones.

2.3. La preservación ecológica y su carácter público

La preservación ecológica adquiere un papel clave en el contexto público, debido a la problemática

ambiental derivada del impacto negativo de las acciones humanas ocasionado al entorno natural,

dicha problemática fue percibida por las sociedades a partir de la segunda mitad del siglo XX.

Desde entonces se comenzó a reflexionar acerca de que hay “ciertos umbrales críticos de

aprovechamiento de los recursos naturales, más allá de los cuales comienza el agotamiento

acelerado de éstos, ya sea sobrepasando las capacidades de recarga en las cuencas atmosféricas e

hidrológicas, de reserva ecológica y territorial, de recreación y conservación de recursos naturales,

entre otros. Cuando esto sucede, se pone en riesgo la supervivencia de la biodiversidad y desde un

punto de vista económico, se generan costos sociales excesivos” (Flores y Martínez, 2009: 2).

Ante tal situación el gobierno mexicano introdujo el tema ambiental en su agenda y, desde

entonces, ha promovido la creación de políticas ambientales que preserven y restauren el

equilibrio ecológico, y que protejan el ambiente del territorio y de las zonas sobre las que la nación

ejerce su soberanía y jurisdicción.

Cabe decir que dichas políticas públicas de preservación y restauración de los ecosistemas

permitirán, de alguna forma, mantener los bienes y servicios ambientales que éstos proveen a las

sociedades. Los bienes y servicios ambientales aportan suministros como el agua, el aire, la

madera, las fibras, los minerales, etc., proveen también servicios que regulan el clima, el control

de la erosión, la retención de sedimentos, etc. Es decir, los servicios proporcionados por el entorno

natural “mantienen las condiciones básicas para la vida del planeta y constituyen los procesos

necesarios para la generación de los demás servicios de los [mismos] ecosistemas”, por si fuera

poco proporcionan servicios culturales, vinculados con los “beneficios que las personas obtienen

de los ecosistemas para mejorar su calidad de vida mediante el enriquecimiento espiritual, el

desarrollo cognitivo (tradicional y formal/educativo), la reflexión, la recreación y las experiencias

de carácter estético, la herencia de valores, etc.” (Mohar, 2008: 48).

Es importante mencionar que México es considerado un país megadiverso, se ubica entre los dos

países con mayor número de ecosistemas y entre los cinco países con mayor diversidad de

especies a nivel mundial. Esto significa que nuestro país aporta una vasta gama de servicios y

26

bienes ambientales a las sociedades. No obstante, la situación de los ecosistemas y su

biodiversidad es crítica. De acuerdo con la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la

Biodiversidad (Conabio) (2011) los ecosistemas más deteriorados son las selvas secas con 56.97%

de 164, 357 Km² y las selvas húmedas con 73.54% de 151,511 Km². Asimismo, la Conabio reporta

la situación de pérdida de cada ecosistema para el año 2011, 15.19% de matorral, 26.45% de

bosques templados, 40.54% de selvas secas, 36.63% de pastizal, 26.45% de bosques nublados y

46.60% de manglar. Como se puede observar la pérdida de ecosistemas es considerable y el

porcentaje de deterioro es alto.

En consecuencia, la preservación y restauración de los ecosistemas y su biodiversidad, son

presentadas por el gobierno mexicano como la posible solución al problema de desequilibrio

ecológico. Estas acciones aspiran a garantizar los bienes y servicios ambientales que los

ecosistemas proveen para salvaguardar el bienestar de las sociedades. Así, el desequilibrio

ambiental, al ser un problema de carácter público es atendido por el Estado.

Ahora bien, como parte de la estrategia de preservación ambiental se crea el instrumento

encargado de proteger los ecosistemas y su biodiversidad, el ANP. Es importante señalar que

además de implementar el ANP, el gobierno mexicano ha generado otras herramientas de apoyo y

estrategias políticas paralelas que actúen en el mejoramiento del manejo y del uso de los recursos

naturales. Por ejemplo, el Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET), las Unidades de Manejo y

Aprovechamiento para la Conservación de la Vida Silvestre (UMA), los Proyectos de Recuperación

de Especies Prioritarias (PREP), entre otros.

2.4. Instrumentos y estrategias políticas de conservación en México

El uso del instrumento de áreas protegidas, como acción pública, data de 1899, cuando Benito

Juárez decretó el Bosque Nacional el Monte Vedado del Mineral El Chico, en Hidalgo estado de

Pachuca (De la Maza, 1999). Aunque durante las décadas siguientes, casi en todo el siglo XX, se

decretaron áreas protegidas, éstas a menudo carecían de planes de manejo y financiamiento, y

frecuentemente eran seleccionadas sólo por criterios de belleza escénica y de manera oportunista

(Conabio, 2011).

No es sino hasta la publicación de la LGEEPA en 1988 que se concentra en un marco jurídico la

importancia de estos espacios y de los distintos instrumentos para la preservación de la

naturaleza. Más aún, no es sino hasta el año 2000 con la creación de la Conanp, que se

institucionaliza, en un órgano desconcentrado de la cabeza de sector, la importancia de las ANPs.

Es importante destacar que es a partir del PND 1995-2000 que el tema ambiental es considerado

una línea de atención fundamental por parte del gobierno federal. Es en este sexenio que se crea

la Semarnap. Los subsiguientes planes de desarrollo ubican al medio ambiente, y en el caso del

PND 2006-2012, y al desarrollo sustentable, como líneas estratégicas de acción. Además, haciendo

uso de los instrumentos que ofrece la Ley, las estrategias del PND se desarrollan con una lógica de

27

coherencia y sistematización, primero en el Programa de Trabajo de la Conanp, y posteriormente,

en el Programa de ANPs de México.

A partir del año 2000, el gobierno federal mexicano estableció la Estrategia Nacional sobre la

Biodiversidad, impulsada por la Conabio, la cual da respuesta al compromiso estipulado por

México como subscritor del CDB. La estrategia se sustenta en cuatro grandes ejes que dan lugar a

22 grupos de acciones orientadas a la conservación de la biodiversidad (March, et al., 2009). La

implementación de la estrategia a escala nacional se ha instrumentado, por un lado, mediante la

generación de políticas públicas y programas del gobierno federal a cargo de la Semarnat y las

instancias del sector: la Comisión Nacional Forestal (Conafor), la Conanp, el Instituto Nacional de

Ecología (INE), la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), y, obviamente, la

Conabio (ibíd., 2009).

Otras estrategias implementadas por la Semarnat y la Conanp, tanto dentro y fuera de las ANPs,

son: a) el Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (Procodes), antes Programa de

Desarrollo Regional Sustentable (Proders), b) el Programa de Empleo Temporal (PET), c) el

Programa de Turismo en Áreas Protegidas 2007-2012 y el Programa de Conservación de Especies

en Riesgo (Procer), todos enfocados a contribuir a detener el deterioro ambiental y promover la

conservación.

Existen también estrategias de planeación, en las cuales participan grupos de académicos y

Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), éstas, nos dice March (2009) pueden ser: a)

estrategias de enfoque geográfico o regional, que son promovidas por el gobierno federal, aquí se

ubican los Ordenamientos Ecológicos Terrestres (OET) y los Ordenamientos Ecológicos Marinos

(OEM); b) estrategias con enfoque temático, como la Estrategia Nacional de Ecoturismo para

México, gestionado por la Secretaría de Turismo (Sectur) (1994), la Estrategia Nacional de

Educación Ambiental, implementado por la Semarnat (2006), la Estrategia para el Manejo

Ecológico del Fuego, ejecutado por la Conafor, y la Estrategia del Manejo del Fuego en ANPs

(2011) implementado por la Conanp. Asimismo, se puede enunciar en estas estrategias las que

influyen en alguna actividad productiva (pesquería), c) estrategias con enfoque en ecosistemas,

como la Iniciativa Conjunta para el Desierto de Sonora (Sonora Desert Joint Venture), Estrategia de

Conservación de los Bosques de Niebla de México, Plan de Conservación de los Bosques de Pino-

Encino de Centroamérica, Comité Nacional de Humedales, y d) estrategias dirigidas a la

conservación de la vida silvestre y sus hábitats, entre ellas se ubican los Proyectos de

Recuperación de Especies Prioritarias (PREP), las Unidades de Manejo para la Conservación de la

Vida Silvestre (UMAS) y los Programas de Acción de Especies en Riesgo (Pace).

Otras más son: la preservación de los antecesores silvestres y las variedades domesticadas o razas

criollas de los cultivos originados en México y las servidumbres ecológicas. Cabe señalar que las

estrategias antes enunciadas pueden ser usadas en las ANPs y en las áreas que se encuentran

fuera del espacio protegido.

En la actualidad, el gobierno mexicano está tratando de fomentar una estrategia de ordenamiento

regional, la cual consiste en conectar a las ANPs con otros territorios sujetos a conservación para

28

“permitir movimientos regulares de la fauna durante sus ciclos diarios de búsqueda de alimento,

refugio, etc., movimientos estacionales migratorios, vínculos para cubrir ciclos de vida,

recolonización y también como respuesta a las presiones en sitios perturbados (Dudley y Rao,

citado en March, 2009: 559). Como resultado de ésta se creó la iniciativa del Corredor Biológico

Mesoamericano.

Sin embargo, y como se ha venido enfatizando el instrumento por excelencia utilizado en México y

en todo el mundo como parte de la política de conservación son las ANPs. De acuerdo con

Enkerlin, “las áreas naturales protegidas son el instrumento de política pública de conservación

más integral que existe. Se trata de una modalidad de administración del territorio. Estas áreas le

proveen a la sociedad y al país un sin número de beneficios, ya que contribuyen a la sostenibilidad

y a la competitividad. Por ser de los ecosistemas mejor conservados, brindan también agua limpia,

condiciones naturales adecuadas para la captura de carbono, contribución de polinizadores que

son importantes en la producción agropecuaria, en la reducción de la erosión, la mitigación contra

fenómenos naturales extremos (como pueden ser lluvias torrenciales o huracanes en las costas),

en fin, una serie de bienes y servicios ambientales de muy alto valor ambiental, social y

económico” (2009: 1).

Ahora bien, dado que las ANPs son instrumentos de la política pública, son establecidas por una

decisión del poder público y se relacionan con el desarrollo económico, social y cultural, tienen

como propósito conservar, restaurar y proteger, así como regular el uso, manejo y

aprovechamiento de los ecosistemas y su biodiversidad. Paradójicamente, aunque existe un

número considerable de estrategias de conservación, la implementación de éstas no se lleva a

cabo en su totalidad, y al no ser evaluadas integralmente se desconoce la situación y los resultados

de dicha ejecución.

29

Capítulo 3. Las Áreas Naturales Protegidas como principal instrumento de política

pública para la conservación de ecosistemas en México

Este capítulo tiene como propósito dar cuenta de la importancia de las ANPs como instrumento de

política para la preservación de los ecosistemas y su biodiversidad en México, para ello, se define y

enuncian las categorías de las ANPs, del mismo modo se describen sus objetivos proporcionados

en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA). Para finalizar, este

primer apartado, se describe la importancia del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas

(Sinap) en México, como elemento de priorización de distintos ecosistemas protegidos.

Para continuar, y dada la propuesta de análisis de la política pública en cuatro dimensiones

presentada en el Capítulo 1., se presentan los elementos correspondientes a cada una de ellas

para el tema aquí tratado. Así, en la dimensión legal se contextualiza el surgimiento de la LGEEPA,

así como sus correspondientes reformas y el papel fundamental que juega en el tema de la

conservación de los ecosistemas y su biodiversidad. También se subraya que aunque dicha Ley da

fundamento a las acciones de conservación en México, no define lo que entiende por ella, y se

centra sólo en el concepto de preservación. La dimensión política intenta contextualizar su

complejidad a partir de los distintos actores, conflictos e intereses que contribuyen en las

decisiones de la política de conservación en las ANPs, por lo que se describe el papel del Consejo

Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CNANP) y de los Consejos Asesores (CA). Igualmente, esta

dimensión da cuenta del discurso dominante en torno a la conservación, por lo que hace un

recorrido por el PND 2007-2012. Le sigue la dimensión administrativa la cual exalta la importancia

de la Conanp como institución rectora de las ANPs.

Al mismo tiempo, se contextualiza la importancia del Programa Nacional de Áreas Naturales

Protegidas (PNANP) 2007-2012 como eje rector de la política de conservación en México en dicho

sexenio. De la misma manera se describen de forma breve las acciones de conservación a cargo de

la Conanp que se entrecruzan con dicho Programa. Dado que es la Conanp la encargada de las

ANPs se hace un recorrido por la estructura organizacional de dicha institución. Para finalizar con

las dimensiones se describe de forma general la importancia de las ANPs en el desarrollo social y

económico del país. Inicia subrayando el tipo de bienes y servicios que ofrecen los espacios

protegidos a la sociedad, también se hace mención de algunas de las problemáticas resultantes de

la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, esto con el objetivo de describir la importancia que

adquieren dichos bienes y servicios como parte del capital natural. Posteriormente, se expone el

valor económico de los beneficios proporcionados por las ANPs en México y el presupuesto fiscal

asignado para la Conanp. Le sigue una breve contextualización de la situación de las poblaciones

en las ANPs en nuestro país. Para concluir el capítulo se menciona cómo se definen las actividades

socioeconómicas en las ANPs, asimismo se traza el panorama de las posibles problemáticas en las

áreas protegidas, para ello se construyeron cinco familias: la ambiental o ecológica, la económica y

social, la política y de gestión y, por último, la problemática legal.

30

3.1. Objetivos y categorías de las ANPs

La LGEEPA en su Artículo 3° define a las ANPs como las zonas del territorio nacional y aquéllas

sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no

han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser

preservadas y restauradas.

Los objetivos de las ANPs según la LGEEPA son:

I. Preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones

biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el

equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos;

II. Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la

continuidad evolutiva; así como asegurar la preservación y el aprovechamiento

sustentable de la biodiversidad del territorio nacional, en particular preservar las

especies que están en peligro de extinción, las amenazadas, las endémicas, las raras y

las que se encuentran sujetas a protección especial;

III. Asegurar el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus elementos; IV. Proporcionar un campo propicio para la investigación científica y el estudio de los

ecosistemas y su equilibrio; V. Generar, rescatar y divulgar conocimientos, prácticas y tecnologías, tradicionales o

nuevas que permitan la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional;

VI. Proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales y aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas donde se originen torrentes; el ciclo hidrológico en cuencas, así como las demás que tiendan a la protección de elementos circundantes con los que se relacione ecológicamente el área; y

VII. Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios arqueológicos,

históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y otras áreas de importancia para la

recreación, la cultura e identidad nacionales y de los pueblos indígenas (LGEEPA, Título

2º, Cap. I, Sección 1, Artículo 45).

Estos objetivos exaltan la protección de espacios físicos que por sus características biológicas son

apremiantes considerar, pero no se relacionan ni consideran los usos y costumbres de las

comunidades alojadas en las áreas naturales. Por tanto, la Ley atiende el carácter ambiental de la

política pública. Sin embargo, deja de lado el carácter social, relacionado al bienestar social de las

comunidades locales que habitan o conviven en las ANPs y que se verán afectadas por las

restricciones a las actividades y uso establecidas en el decreto correspondiente.

En la actualidad, México cuenta con 176 ANPs, correspondientes a 25, 387,972 hectáreas, lo que

significa 12.92% del territorio. Según LGEEPA y dadas las características de las ANPs se categorizan

en:

31

Cuadro 3.1. Distribución de las categorías de ANPs, superficie, características y actividades posible de realizar

Categoría No.

ANPs Superficie

en Ha.

% Superficie territorial

Características Actividades posibles de

realizar

Reservas de la Biosfera

41 12,652,787 6.44

a) Áreas biogeográficas relevantes a nivel nacional; b)

Representativas de uno o más ecosistemas no alterados

significativamente por acciones antropogénicas o que requieran ser preservados y restaurados; c) Habiten especies representativas

de la biodiversidad nacional (endémicas, amenazadas o en

peligro de extinción).

Actividades de preservación de los ecosistemas y sus

elementos, de investigación científica y educación

ambiental. Se prohíbe la realización de

aprovechamientos que alteren los ecosistemas.

Parques Nacionales

67 1,445,301 0.74

Representaciones biogeográficas a nivel nacional de uno o más

ecosistemas que signifiquen por su belleza escénica, su valor

científico, educativo, de recreo, valor histórico, por la existencia de flora y fauna, por su aptitud para el desarrollo del turismo, o bien por otras razones análogas

de interés general.

Relacionadas con la protección de sus recursos naturales, el incremento de

su flora y fauna y, en general con la preservación de los ecosistemas y de sus elementos, así como con la investigación, recreación,

turismo y educación ecológicos.

Monumentos Naturales

5 16,268 0.01

Áreas que contengan uno o varios elementos naturales, consistentes

en lugares u objetos naturales, que por su carácter único o

excepcional, su interés estético, su valor histórico o científico se

resuelva incorporar a un régimen de protección absoluta. Tales

monumentos no tienen la variedad de ecosistemas ni la superficie necesaria para ser

incluidos en otras categorías de manejo.

Relacionadas con su preservación, investigación

científica, recreación y educación.

32

Áreas de Protección de

Recursos Naturales

8 4,440,078 2.26

Destinadas a la preservación y protección del suelo, las cuencas

hidrográficas, las aguas, y, en general, los recursos naturales

lozalizados en terrenos forestales de aptitud preferentemente

forestal, siempre que dichas áreas no queden comprendidas en otra de las categorías previstas en la

LGEEPA.

Relacionadas con la preservación, protección y

aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como con la investigación, recreación,

turismo y educación ecológica. De conformidad

con lo que disponga el decreto que las establezca,

el programa de manejo respectivo y las demás disposiciones jurídicas

aplicables.

Áreas de Protección de Flora y Fauna

37 6,687,284 3.40

Se constituirán de conformidad con las disposiciones de la

LGEEPA, la LGVS, la Ley de Pesca y demás aplicables, en los lugares

que contienen los hábitats de cuyo equilibrio y preservación

dependen la existencia, transformación y desarrollo de las

especies de flora y fauna silvestres.

Relacionadas con la preservación, repoblación, propagación, aclimatación,

refugio, investigación y aprovechamiento

sustentable de las especies, aí como las relativas a

educación y difusión en la materia. Aprovechamiento de los recursos naturales por las comunidades que

ahí habiten en el momento de la expedición de la

declaratoria respectiva.

Santuarios 18 146,254 0.07

Áreas que se establecen en zonas caracterizadas por una

considerable riqueza de flora y fauna, o por la presencia de

especies, subespecies o hábitat de distribución restringida. Dichas

áreas abarcarán cañadas, vegas, relictos, grutas, cavernas, cenotes,

caletas u otras unidades topográficas o geográficas que

requieran ser preservadas o protegidas.

Relacionadas con la investigación, recreación y

educación ambiental, compatibles con la

naturaleza y características del área.

Fuente: Elaboración propia con información de la LGEEPA, 2011.

En la siguiente figura se puede observar la distribución de las ANPs por categorías de acuerdo a su

superficie territorial:

33

Figura 3.1. Porcentaje de la distribución de las ANPs por categorías según su superficie territorial

Fuente: Elaboración propia con información de la Conanp, 2011

Como se puede observar la Reserva de la Biosfera es la categoría que cuenta con más hectáreas

decretadas (6.44%), le siguen las Áreas de Protección de Flora y Fauna (3.40%), las Áreas de

Protección de Recursos Naturales (2.26%), el Parque Nacional (0.74%), los Santuarios (0.07%), y,

por último, se ubican los Monumentos Naturales (0.01%). No obstante, la categoría de Parque

Nacional es la que cuenta con mayor número de ANPs, 67, le siguen las Reservas de la Biosfera con

41 decretadas.

3.2. Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas

Se considera que Sinap es un “grupo de áreas seleccionadas en forma lógica y organizada, las

cuales en conjunto conformen una red en la que los diversos componentes conserven diferentes

porciones de la biodiversidad” (Glowka citado en Bezaury y Gutiérrez, et al., 2009: 398). No

obstante, “la situación que prevalece en las ANP de México, al igual que en la mayor parte de los

países, no responde a este postulado, ya que el establecimiento de sus respectivas áreas

protegidas ha sido el resultado de esfuerzos casuísticos efectuados a lo largo del tiempo por

diversas administraciones gubernamentales, con diferentes mandatos y orientados a proteger una

gran diversidad de atributos del medio natural” (Bezaury y Gutiérrez, et al., 2009: 398). Este

sistema fue establecido en la LGEEPA en 1988 (Sección IV, Artículo 76).

Fue diseñado por la Sedue (1983-1988) y consideraba cinco categorías de manejo: reserva

ecológica, parque nacional, monumento nacional, parque urbano y reserva de la biosfera. Es

importante señalar que inicialmente se estimó sólo incluir a las ANPs federales. Sin embargo, la

intervención del CNANP, en la reforma de 1996, evitó la exclusión de las ANPs estatales,

municipales y particulares (Bezaury y Gutiérrez, et al., 2009). Cabe decir que en México se han

decretado muchas ANPs “sin saber qué es lo que se estaba protegiendo (…) significa que hemos

estado protegiendo intuitivamente o basados en la escasa información existente” (Bezaury y

Relación categorías ANPs y distribución territorial

Reservas de la Biosfera

Parques Nacionales

Monumentos Naturales

Áreas de Protección de Recursos Naturales

Áreas de Protección de Flora y Fauna

34

Gutiérrez, et al., 2009: 398). En la actualidad, dicho Sistema considera 61 ANPs (34 Reservas de la

Biosfera, 15 Parques Nacionales, 10 Áreas de Protección de Flora y Fauna, 1 Monumento Natural y

1 Santuario), lo que significa 12, 999,101 hectáreas, 51.31% del total del territorio protegido

(Conanp, 2007).

Es importante señalar que para la Conanp (2011), institución rectora de las ANPs federales, éstas

son una estrategia de preservación de los recursos naturales, sobre la base del interés público

hacia el bienestar actual y para las futuras generaciones. Estas áreas son un campo imprescindible

para la investigación regional de los recursos y para la generación de alternativas y propuestas de

aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

En consecuencia, mientras que para la LGEEPA las ANPs son las zonas del territorio a proteger,

para la Conanp son el instrumento de gestión para la preservación de los recursos naturales.

3.3. Dimensión legal

3.3.1. Ley General de Equilibrio Ecológico para la Protección Ambiental

La LGEEPA es publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 28 de enero de 1988, le

anteceden la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación (1971) y la Ley Federal de

Protección al Ambiente (1982), así como la Ley (Federal) de Pesca (1925, 1938, 1947, 1949, 1972,

1986), la Ley Forestal (1926, 1960, 1992) y la Ley Federal de Caza (1952), éstas últimas dan cuenta

de los enfoques sectorial y extractivo con el que el gobierno abordaba los asuntos relacionados al

aprovechamiento de los recursos naturales (Azuela, et al., 2008). “La diferencia entre la LGEEPA y

las dos leyes que le precedieron (Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación y la Ley

Federal de Protección al Ambiente) consiste en el hecho de que no se limita a regular el tema de la

contaminación ambiental, sino que dedica la mayor parte de sus reglas a tratar los temas de la

protección al ambiente en su conjunto, así como de la protección de la biodiversidad y recursos

naturales” (Ibarra, 2003: 228).

Es en la LGEEPA donde aparece por vez primera el concepto de ANPs, originalmente entendidas

como reservas ecológicas, las cuales son reguladas por las autoridades, quienes les asignan

limitantes a los usos y al aprovechamiento social (Jiménez, 2005). En esta ley se establecen los

objetivos, los tipos y características de las ANPs, además se establece el Sinap.

La LGEEPA fue reformada en 1996 lo que se tradujo en la institucionalización del aprovechamiento

de los recursos naturales en términos sustentables. Cabe decir que “tal reforma fue el resultado

de un proceso de consulta que duró casi 18 meses, en la que participaron ciudadanos y

organizaciones de los más diversos sectores y que concluyó con la aprobación unánime de un

nuevo texto para tres cuartas partes de sus artículos. Lo más relevante de ese proceso fue el

hecho de que los grandes debates no se dieron entre los partidos presentes en las cámaras

legislativas, sino entre el gobierno federal y las organizaciones ambientalistas” (Azuela, et al.,

2008: 262). En términos sólo de ANPs, la reforma significó, además, de la re-categorización y la

integración de la participación, “una mayor precisión de los elementos que deben contener las

35

declaratorias y programas de manejo, la creación del Registro Nacional de ANP, así como el

financiamiento de las actividades relacionadas con las ANP” (Azuela, et al., 2008: 277). Un factor

importante de cambio se refiere al uso y el aprovechamiento de los recursos naturales, por parte

de los pobladores de las áreas, ya que originalmente ellos tenían derechos preferenciales sobre los

recursos y después de la reforma se abrió la posibilidad a que agentes externos llamados ‘terceros’

pudieran también tener acceso al uso y al aprovechamiento de los recursos naturales (Jiménez,

2005).

Es importante señalar que el Reglamento en materia de ANPs fue publicado hasta el año 2000, dos

años después de la publicación de la LGEEPA, siendo modificado el 28 de diciembre de 2004, pues

primariamente legisló “asuntos que no estaban comprendidos en la ley, como el caso de la

zonificación de dichas áreas, y creaba otras dos categorías análogas como las regiones terrestres y

marítimas prioritarias y las áreas sectoriales” (Jiménez, 2005: 86). La LGEEPA fue modificada

nuevamente en el año 2005 y en el año 2011. En el año 2005 se adiciona la zonificación y la

subzonificación de las ANPs (Artículo 3º), por lo que se consideran como categorías de zonificación

las zonas núcleo y zonas de amortiguamiento. Además, se agrega “el componente socioeconómico

como variable para designar la zonificación” (Jiménez, 2005: 92). Para el año 2011 se introducen

conceptos nuevos, como el de emisiones y se adiciona en algunos artículos y fracciones el cambio

climático.

A la fecha, la LGEEPA consta de 206 artículos organizados en seis títulos, 1) Disposiciones

Generales; 2) Biodiversidad; 3) Aprovechamiento Sustentable de los Elementos Naturales; 4)

Protección al Ambiente; 5) Participación Social e Información Ambiental; y 6) Medidas de Control y

de Seguridad y Sanciones.

Otro aspecto fundamental establecido en la LGEEPA y relacionado con las ANPs es el programa de

manejo, relacionado con el conjunto de decisiones y estrategias de planificación para las

actividades y acciones a realizar en el ANP. Según el Reglamento de la LGEEPA, el PCyM “es el

instrumento rector de planeación y regulación que establece las actividades, acciones y

lineamientos básicos para el manejo y la administración del área natural protegida respectiva”

(Artículo 3°, Fracción XI)”. El nombre de Programa de Manejo fue modificado en el 2003 debido a

un proceso de reelaboración de los términos de referencia con la finalidad de generar documentos

que consideraran la nueva política ambiental, así se adaptó el nombre de PCyM, “derivado de este

proceso surgió un nuevo esquema de planeación que centró las líneas de conservación directa a la

protección, el manejo y la restauración, la indirecta al conocimiento, la cultura y la gestión”

(Conanp, 2007: 11). Sólo el 40.96% de las ANPs federales cuenta con PCyM.

Es fundamental señalar que la dimensión legal de las ANPs en México no considera concretamente

a la conservación en ninguno de sus artículos, utilizando para hacer alusión a la protección de los

ecosistemas y su biodiversidad el concepto de preservación. Situación inconveniente, dado el

papel fundamental que tiene en la aplicación de la conservación y del desarrollo sustentable en

México.

36

3.4. Dimensión política

La dimensión política representa un alto grado de complejidad dada la intervención de los

distintos actores, el grado de conflictividad y los intereses que implica. Esta dimensión considera el

entramado de actores que de alguna manera deciden e implementan la política de conservación.

Es fundamental considerar el papel de los académicos, las ONGs nacionales e internacionales, los

empresarios, el gobierno federal y el CNANP en la toma de decisiones.

3.4.1. Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas

El CNANP nace a partir de un acuerdo publicado en el DOF, el 8 de agosto de 1996. Y su puesta en

marcha, nos dice Domínguez (2005), responde a: I) las manifestaciones de académicos y ONGs, así

como del impulso de grupos conservacionistas y de personas en lo individual, que gestionan por el

establecimiento de una política de Estado en materia de ANPs, y II) la necesidad de alianzas con

los distintos actores, quienes por sus antecedentes académicos o como organización no

gubernamental son líderes de opinión en materia ambiental y representan a los grupos

conservacionistas más destacados del país.

Algunas de las actividades ejecutadas por el CNANP entre 1996-2001, y que dieron forma a la

Conanp y a la política de conservación en México, fueron: a) participó en la definición de la mejor

opción jurídica-administrativa para la Conanp, en el planteamiento de los criterios sobre su

operación y dio su aval ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para que ésta

autorizara su creación como órgano desconcentrado, b) ordenó y definió las categorías de ANPs

mediante el diseño de un esquema general de recategorización, c) puso en funcionamiento el

Sinap, identificando prioritariamente los criterios biológicos para la selección de áreas naturales,

d) emitió opinión para realizar modificaciones al capítulo de biodiversidad de la LGEEPA (1996) y

aportó propuestas para constituir el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANP, y e) apoyó a la

Semarnat para que obtuviera un donativo del Fondo Global del Medio Ambiente (GEF por sus

siglas en inglés) destinado a las ANPs con mayor representatividad en biodiversidad (Domínguez,

2004).

El CNANP está constituido, según el Artículo 56 BIS de la LGEEPA y el Artículo 10 de su Reglamento

en ANPs por:

I. Un Presidente, que será designado por el titular de la Semarnat de una terna sugerida

por el propio órgano colegiado, misma que se integrará de entre sus miembros;

II. Un Secretario Técnico, que será el titular de la Conanp;

III. Un representante por cada una de las siguientes instituciones:

a) Secretaría de Marina (Semar).

b) INE.

c) Profepa.

37

d) Conabio.

IV. Se invitará a formar parte del Consejo a miembros de:

a) Instituciones académicas y centro de investigación relacionados con la materia

de ANPs.

b) ONGs con reconocida experiencia en las tareas de protección y conservación

de ANPs.

c) Organizaciones de carácter social y privado vinculadas con el manejo de

recursos naturales.

d) Agrupaciones de productores y empresarios.

Inicialmente quedó constituido por 24 miembros (12 institucionales y 12 a título personal) (Cuadro

3.2).

Cuadro 3.2. Miembros originales del CNANP por sectores de la sociedad en 1996

Sectores Integrantes

institucionales

Integrantes a título

personal

Académico 1 8

Gobierno 4 2

Iniciativa Privada 2 1

ONGs 2 1

Representantes de comunidades 3 0

TOTAL 12 12 Fuente: Elaboración propia con información de Domínguez, 2004.

El sector más representado es el académico con 37.5%, le sigue el sector gobierno con 25% del

total. La iniciativa privada, las ONGs y los representantes de las comunidades aparecen con el

mismo número de integrantes, que representa 12.5%. Cabe decir que dicha conformación se ha

ido modificando, inicialmente por las inasistencias a las sesiones, lo que se tradujo en la baja de

cuatro de sus integrantes.

Ahora bien, dado que los integrantes de dicho Consejo son fluctuantes, se puede decir que en

promedio se cuenta con 30 miembros activos en el presente. De los cuales el sector menos

representado es el correspondiente a las comunidades.

3.4.2 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Esta dimensión atiende la postura con respecto a la conservación en el gobierno saliente,

establecida en el PND 2007-2012, la cual se fundamenta en uno de los cinco ejes, la

sustentabilidad ambiental. En el PND la sustentabilidad es definida como la administración

eficiente y racional de los recursos naturales para el mejoramiento del bienestar de la población

actual sin comprometer la calidad de vida de las generaciones futuras. Del mismo modo, propone

impulsar al medio ambiente como elemento de la competitividad para el desarrollo económico y

social. No obstante, se afirma que los esfuerzos de conservación de los ecosistemas y de los

38

recursos naturales se obstaculizan por la pobreza, el agotamiento mismo de los recursos naturales

y el deterioro ambiental, los que en conjunto generan más pobreza. Es decir, se coloca al medio

ambiente y a su conservación como medios para alcanzar el desarrollo económico y social. No se

promueve la conservación ética de los ecosistemas y su biodiversidad sino la mercantilización de

ellos.

A la par, enuncia la necesidad de modificar las actividades económicas en regiones rurales y

semirurales para contribuir al uso eficiente y racional de los recursos naturales, así como definir

medidas para que los proyectos de infraestructura y del sector productivo sean compatibles con la

protección del ambiente. Para ello plantea la colaboración de todos los órdenes de gobierno y de

la sociedad en su conjunto.

En el PND se reconoce que México ocupa una posición privilegiada por sus recursos naturales y

por su nivel económico, por ello busca posicionarse como interlocutor para el diálogo y la

cooperación entre los países desarrollados y en subdesarrollo. Además, señala que la agenda

ambiental comprende temas como el de la conciliación de la protección del medio ambiente

(mitigación del cambio climático, la reforestación de bosques y selvas, la conservación y uso del

agua y del suelo, la preservación de la biodiversidad, el ordenamiento ecológico y la gestión

ambiental) con la competitividad de los sectores productivos y con el desarrollo social. Para

atender la agenda ambiental se promueve el aprovechamiento sustentable de los recursos

naturales, protección del medio ambiente, educación y conocimiento para la sustentabilidad

ambiental. En consecuencia el PND es claro cuando señala que para frenar el deterioro de los

ecosistemas no es necesario dejar de utilizar los recursos naturales sino buscar la mejor forma de

aprovecharlos.

Dado que el PND considera el tema ambiental como uno de los cinco ejes prioritarios, el programa

de sector (Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012) establece

como objetivo general: “Conservar y aprovechar sustentablemente los ecosistemas para frenar la

erosión del capital natural, conservar el patrimonio nacional y generar ingresos y empleos, en las

zonas rurales en especial, y contribuir a la sustentabilidad ambiental del desarrollo nacional”, así

se determinaron tres objetivos particulares: a) conservar los ecosistemas y su biodiversidad; b)

valorar y aprovechar sustentablemente los recursos naturales, los servicios ambientales y la

biodiversidad y, c) restaurar y reforestar las tierras forestales degradadas y deforestadas.

La atención institucional de dichos objetivos se centró en tres instrumentos de la política: las

ANPs, el Programa federal en materia forestal (ProÁrbol) y las UMA, a cargo de la Conanp, Conafor

y la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental (SGPA), respectivamente (Semarnat,

2008).

Ya que esta investigación gira en torno a la política de conservación en las ANPs, se hace

referencia, inicialmente, al PNANP 2007-2012 pues en él confluyen las líneas estratégicas de la

conservación, referidas en el Capítulo 2.

39

Paralelamente, el PNANP 2007-2012 se complementa con la implementación de la ECD, el

Programa de Turismo en Áreas Protegidas 2007-2012, y el Procer 2007-2012 (Semarnat, 2008: 26).

Esto será abordado más adelante en el apartado correspondiente a la dimensión administrativa.

3.5 Dimensión administrativa

3.5.1 La Conanp como institución rectora de las ANP

La Conanp fue creada, el 5 de julio del 2000, mediante Decreto Presidencial, fundamentado en el

Artículo 89 de la Constitución, Fracción I. Se sustenta en el Artículo 17 de la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal y su origen fue publicado en el DOF. Nace como órgano

desconcentrado de la Semarnat y constituye “la pieza institucional adecuada para completar el

marco normativo que unifica la administración de las áreas protegidas del país” (Domínguez, 2004:

47).

De acuerdo al Reglamento Interno de la Semarnat, Artículo 141, las atribuciones de la Conanp son:

I. Fomentar y desarrollar actividades tendientes a la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad en las ANPs, en sus zonas de influencia, en las áreas de refugio para proteger especies acuáticas y otras especies que por sus características la Comisión determine como prioritarias para la conservación;

II. Formular, ejecutar y evaluar los programas de subsidios para fomentar el desarrollo de actividades prioritarias de interés general que permitan proteger, manejar y restaurar los ecosistemas y su biodiversidad a través de las comunidades rurales e indígenas ubicadas en zonas marginadas dentro de las ANPs, en sus zonas de influencia y otras regiones que por sus características la Comisión determine como prioritarias para la conservación;

III. Ejecutar y promover en las ANPs, en sus zonas de influencia, en las áreas de refugio para proteger especies acuáticas y otras especies que por sus características la Comisión determine como prioritarias para la conservación, los programas especiales, productivos o de cualquier otra naturaleza que se prevean en el Presupuesto de Egresos de la Federación, o en otras disposiciones jurídicas;

IV. Formular, promover, ejecutar y evaluar proyectos para la conservación, recuperación de especies y poblaciones consideradas como prioritarias, con la participación, en su caso, de las personas que manejen dichas especies o poblaciones y demás involucrados, así como de otras unidades administrativas de la Secretaría, dependencias y entidades de la APF, de las entidades federativas y municipales; V. Promover la captación de donativos, aportaciones, asignaciones y demás recursos, en numerario o en especie, que sean necesarios para apoyar las obras, acciones e inversiones que se requieran para la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, así como para la conservación de las especies prioritarias, de conformidad con las disposiciones aplicables;

40

VI. Proponer a las autoridades competentes la definición de estímulos e incentivos económicos destinados a la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, así como para la atención de las especies y poblaciones prioritarias para la conservación;

VII. Participar con las autoridades competentes en la promoción y definición de acciones y programas de conocimiento y cultura para la conservación; así como en materia de ANPs, de áreas de refugio para proteger especies acuáticas y especies consideradas como prioritarias; VIII. Promover y participar con las autoridades competentes en acciones de capacitación y asistencia técnica en materia de ANPs, de áreas de refugio para proteger especies acuáticas y de especies prioritarias para la conservación, que fortalezcan el crecimiento y desarrollo de las comunidades rurales e indígenas; IX. Proponer la transferencia de funciones y recursos hacia los gobiernos de las entidades federativas y municipios en materia de ANPs; X. Promover la participación de la sociedad en materia de ANPs, de áreas de refugio para proteger especies acuáticas y de especies prioritarias para la conservación; XI. Integrar y aportar la información que deba incorporarse al Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (SNIARN) en materia de ANPs, áreas de refugio para proteger especies acuáticas y de especies prioritarias para la conservación, así como integrar y actualizar el Registro Nacional de ANPs; XII. Emitir recomendaciones a autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, con el propósito de promover la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad; XIII. Elaborar los programas de protección y administrar las áreas de refugio para proteger especies acuáticas, y XIV. Fungir como autoridad designada ante la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas y coordinarse con las unidades administrativas competentes de la Secretaría y otras dependencias y entidades de la APF, para aplicar los lineamientos, decisiones y resoluciones derivados de los acuerdos y compromisos adoptados en dicha Convención, con la participación que, en su caso, corresponda a la Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales. XV. Las que en materia de ANPs, competencia de la Federación, se establecen en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la LGEEPA y su Reglamento en la materia, así como en otras leyes y reglamentos, decretos y acuerdos, salvo las que directamente correspondan al Presidente de la República, al Secretario o a otra unidad administrativa de la Secretaría, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables.

41

Los objetivos estratégicos de la Conanp son: 1) conservar los ecosistemas más representativos del

país y su biodiversidad, con la participación corresponsable de todos los sectores, 2) formular,

promover, dirigir, gestionar y supervisar programas y proyectos en las ANPs, en materia de

protección, manejo y restauración para la conservación, 3) impulsar la aplicación de la ECD, con el

objeto de apoyar en la mejora de la calidad de vida de los pobladores locales y mitigar los

impactos negativos a los ecosistemas y su biodiversidad, 4) fomentar el turismo en las ANPs, como

una herramienta de desarrollo sustentable y de sensibilización y cultura para la conservación de

los ecosistemas y su biodiversidad, mediante el Programa de Turismo en Áreas Protegidas 2007-

2012, 5) consolidar la cooperación y financiamiento nacional, y mantener un liderazgo

internacional en conservación, y 6) lograr la conservación de las especies en riesgo, con base en

prioridades nacionales, mediante la aplicación del Programa Nacional de Conservación de Especies

en Riesgo 2007-2012.

Es importante señalar que la Conanp, afirma que es la conservación la que da el carácter

sustentable al desarrollo y se consigue tanto con acciones directas, sobre los ecosistemas y su

biodiversidad, como con acciones indirectas que influyen en las decisiones y los comportamientos

de las personas. Las acciones directas están conformadas por la protección, el manejo y la

restauración de los recursos naturales y las acciones indirectas son conocimiento, cultura y

gestión. Dichas acciones son desarrolladas ampliamente en el PNANP 2007-2012.

3.5.2 Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012

El PNANP 2007-2012, es el instrumento, que sustentado en el PND 2007-2012, “plantea el reto de

fortificar la agenda verde para transitar de mejor manera hacia la sustentabilidad ambiental”

(Conanp, 2007). Y es el resultado de la realización de un taller, en el que participaron 51 personas

de distintos sectores, académico, ONGs, instituciones gubernamentales federales y estatales, y

personal de la Comisión, de las Direcciones Regionales y Oficinas Centrales, además, como proceso

interno, se aplicaron encuestas a distintos miembros del personal, lo que permitió un Diagnóstico

Interno y un análisis del periodo 2001-2006. Esto último sirvió para establecer y valorar la

ubicación de la Conanp a través de líneas estratégicas en lugar de procesos y proyectos.

Las pautas a seguir por el PNANP 2007-2012, se establecen en el primer Programa de Trabajo de la

Conanp 2001-2006, y son diez, las primeras seis se refieren al trabajo que la institución intentó

proyectar hacia la sociedad —representatividad, diseño, incentivos, perpetuidad, participación y

cultura— y las cuatro siguientes son las bases de la institución para realizar dicha labor —

aprendizaje, sinergia, consolidación y efectividad (Conanp, 2007). Los objetivos estratégicos de la

política pública en torno a la conservación establecidos para la gestión 2007-2012 son los mismos

propósitos estratégicos de la Conanp, enunciados anteriormente.

Es importante mencionar que el PNANP 2007-2012 fue consecuencia de la planeación estratégica

seguida por la Conanp, lo que implicaría, entre otras cosas, un diagnóstico y un análisis FODA.

Dicha planeación determinó una nueva forma de atender a la conservación, ya que se considera al

42

hombre, central dentro de la problemática de los ecosistemas y su biodiversidad, por lo tanto, lo

predominante es promover y mantener las condiciones de vida digna, las oportunidades para las

presentes y futuras generaciones, del mismo modo da importancia sustancial a la organización y al

fortalecimiento comunitario (Sánchez et. al., 2009).

Esta nueva forma de atender a la conservación, como ya se mencionó antes, se escindió en dos

tipos de acción, directa e indirecta, las cuales están formadas por seis líneas estratégicas: I)

Protección; II. Manejo; III. Restauración; IV. Conocimiento; V. Cultura; y VI. Gestión. Cabe decir que

la planeación del PNANP 2007-2012 considera el proceso de evaluación y lo enlaza con el proceso

de Planeación Operativa, el seguimiento y la propia evaluación, la cual se realizará a través del

Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación para la Conservación (SIMEC).

Además del PNANP 2007-2012, la Conanp está a cargo de distintas estrategias para la

conservación, las cuales están estrechamente vinculadas con las ANPs. A continuación se hace una

breve descripción de cada una de ellas:

a) Estrategia de Conservación para el Desarrollo

Se conformó en la Conanp como un plan de acción que pudiera cimentar una herramienta para la

conservación compartida con los habitantes de las ANPs y otras modalidades de conservación y,

que simultáneamente, intenta frenar la pérdida y degradación de los ecosistema y su

biodiversidad, así como mitigar las condiciones de pobreza y marginación de las comunidades

asentadas en su entorno, para situarlas en un horizonte de desarrollo sustentable local. Esta ECD

se fundamenta en dos pilares básicos: equidad y sustentabilidad, sin los cuales no se puede aspirar

al auténtico desarrollo. Sus líneas de trabajo son: sinergia institucional, actividades productivas

alternativas y organización y fortalecimiento comunitario. Sus instrumentos son: el Procodes,

antes Proders, el PET y el Proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

-Semarnat “Construcción de Ciudadanía y Espacios de Participación para el Desarrollo Sustentable

2008-2013 (Conanp, 2007; 2011).

b) Programa de Turismo en Áreas Protegidas 2007-2012 Está dirigido a lograr que la actividad turística contribuya a la conservación y desarrollo

sustentable de las ANPs, las Regiones Prioritarias para la Conservación (RPC) y sus zonas de

influencia, como una alternativa económica para el beneficio de las comunidades y usuarios

locales. Establece dos objetivos estratégicos: control y mitigación de impactos del turismo y el

desarrollo sustentable del turismo. Sus líneas de trabajo son: desarrollo y aplicación efectiva de

instrumentos para el manejo de impactos; apoyo a la infraestructura y proyectos turísticos

sustentables y desarrollo de conocimientos y capacidades para un desarrollo sustentable del

turismo (Conanp, 2007). Este programa está a cargo de la Conanp y formó parte de las 100

acciones a realizar en los primeros 100 días de la gestión de Felipe Calderón Hinojosa y está

dividido en dos etapas, la primera se implementaría en 30 ANPs federales en 2007-2008, la

segunda se enfocaría en otras 30 ANPs federales, ambas etapas buscan que la oferta turística se

lleve a cabo de acuerdo a estándares internacionales de calidad y que las ANPs cuenten con un

43

centro de visitantes, con senderos interpretativos, miradores, sanitarios, zonas para acampar,

mapas informativos para el visitante, códigos de conducta para el turista y prestador de servicios,

también se propone la difusión y comercialización de los productos turísticos que ofrece el ANP

(Conanp, 2007).

c) Programa de Conservación de Especies en Riesgo Este Programa tiene por objetivo general lograr la recuperación de 25 especies prioritarias en

riesgo en el periodo 2007-2012. Comprende tres programas principales: el Programa Nacional de

Conservación de Tortugas Marinas, el Programa de Conservación de Especies Terrestres y

Acuáticas Continentales y el Programa de Conservación de Especies Marinas, Costeras e Insulares.

Al Procer le antecede el Programa para la Conservación de la Vida Silvestre y la Diversificación

Productiva del Sector Rural 1997-2000, el cual estableció como herramientas para la conservación

a las UMA y a los PREP (Conanp, 2010).

Ahora bien, para poder implementar el PNANP 2007-2012 y las demás estrategias de conservación

la Conanp cuenta con una estructura institucional, la cual es presentada a continuación.

3.5.3 Estructura organizacional de la Conanp

La Conanp está estructurada por un Comisionado Nacional y tres Direcciones Generales (de

Desarrollo Institucional y Promoción, de Operación Regional, de Conservación para el Desarrollo) y

tres Direcciones (Ejecutiva de Administración y Efectividad Institucional, de Evaluación y

Seguimiento y de Asuntos Jurídicos) (Cuadro 3.3).

Cada una de estas direcciones cuenta con su propia forma de organización interna. Sin embargo,

es esencial resaltar el papel de las Direcciones Regionales de la Conanp en la administración de las

ANPs, las cuales, cabe decir, dependen directamente de la Dirección General de Operación

Regional.

44

Cuadro 3.3 Estructura organizacional de la Conanp

Fuente: Elaboración propia con información de la Conanp, 2010.

3.5.4 Las Direcciones Regionales de la Conanp

Con el objeto de lograr una mayor efectividad en la conservación y una mayor cobertura

institucional, la Conanp diseñó un proceso de regionalización de las áreas protegidas. Con esta

iniciativa se reasignaron funciones en oficinas centrales lo que permitió realizar las actividades

directas de conservación en las ANPs federales y las tareas indirectas en las Oficinas Regionales.

Actualmente, se instrumentan nueve direcciones regionales: Centro y Eje Neovolcánico; Frontera

Sur, Istmo y Pacífico Sur; Noreste y Sierra Madre Oriental; Noroeste y Alto Golfo de California

Norte y Sierra Madre Occidental; Occidente y Pacífico Centro; Península de Baja California y

Pacífico Norte; Península de Yucatán y Caribe Mexicano; y Planicie Costera y Golfo de México.

Cabe decir que la conformación de la estructura administrativa de las Direcciones Regionales está

determinada por el Comisionado Nacional. Las atribuciones de dichas Direcciones se fundamentan

los Artículos 80 y 81 del Reglamento Interior de la Semarnat.

3.5.5 Consejos Asesores

Los CA son la instancia contemplada en la LGEEPA para involucrar a los diversos actores en las

tareas de conservación, esta figura es opcional (Rosas, 2005). Estos consejos fueron creados para

“promover la participación e integración de la sociedad civil, en coordinación con las instituciones

gubernamentales responsables, en las tareas de conservación y desarrollo de las ANPs.

Oficialmente, deben fungir como órganos asesores, de apoyo y de concertación de las direcciones

45

de las ANPs, y su objetivo fundamental es coadyuvar en la óptima observancia de la política

ecológica nacional en materia de conservación. En ellos participan representantes de las

comunidades, autoridades locales, estatales y federales, así como de organizaciones sociales,

académicas y conservacionistas, entre otros” (Rosas, 2005: 10).

De acuerdo al Reglamento de la LGEEPA en materia de ANPs, las funciones del CA son:

I. Proponer y promover medidas específicas para mejorar la capacidad de gestión en las tareas de conservación y protección del área. II. Participar en la elaboración del programa de manejo del ANP y, en la evaluación de su aplicación. III. Proponer acciones para ser incluidas en el POA del ANP. IV. Promover la participación social en las actividades de conservación y restauración del área y sus zonas de influencia, en coordinación con la Dirección del ANP. V. Opinar sobre la instrumentación de los proyectos que se realicen en el ANP, proponiendo acciones concretas para el logro de los objetivos y estrategias consideradas en el programa de manejo. VI. Coadyuvar con el director del área en la solución o control de cualquier problema o emergencia ecológica en el ANP y su zona de influencia que pudiera afectar la integridad de los recursos y la salud de los pobladores locales. VII. Coadyuvar en la búsqueda de fuentes de financiamiento para el desarrollo de proyectos de conservación del área. VIII. Sugerir el establecimiento de mecanismos ágiles y eficientes que garanticen el manejo de los recursos financieros. IX. Participar en la elaboración de diagnósticos o de investigaciones vinculadas con las necesidades de conservación del ANP.

Dado que el proceso de las ANPs en México ha sido acompañado por miembros de distintos

sectores de la sociedad, la Conanp se apoya, como ya se vio con anterioridad, en el CNANP para la

toma de decisiones y en los CA (figuras opcionales) para la implementación de acciones locales

orientadas a la conservación.

3.5.6 Presupuesto económico para las ANPs

Por ser la Conanp un organismo desconcentrado de la Semarnat con autonomía presupuestaria, el

financiamiento de las ANPs proviene del Ramo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación. De

acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria los órganos administrativos

desconcentrados con autonomía presupuestaria tienen las siguientes atribuciones: 1) aprobar sus

anteproyectos de presupuesto y enviarlos a la SHCP, por conducto de la dependencia a la que se

encuentren adscritos, para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los

criterios generales de política económica y los techos globales de gasto establecidos por el

Ejecutivo Federal; 2) ejercer las erogaciones que les correspondan conforme a lo aprobado en el

Presupuesto de Egresos y a lo dispuesto en esta Ley; a su vez deberán realizar sus pagos a través

de sus respectivas tesorerías o sus equivalentes, llevar la contabilidad y elaborar sus informes

46

conforme a lo previsto en la Ley, así como enviarlos a la SHCP para su integración a los informes

trimestrales y a la Cuenta Pública (incisos d y f de la fracción I, Artículo 5°). Es importante

mencionar los Ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación, éstos son: autónomos,

administrativos y generales. Cada ramo1 es integrado por Unidades Responsables, en este caso la

Conanp, las cuales a su vez se desagregan en capítulos, conceptos y partidas de gasto. Los

capítulos del presupuesto de egresos son: 1000: servicios personales; 2000: materiales y

suministros; 3000: servicios generales; 4000: transferencias, asignaciones, subsidios y otras

ayudas; 5000: bienes muebles e inmuebles; 6000: inversión pública; 7000: inversiones financieras

y otras provisiones; 8000: participaciones y aportaciones; y 9000: deuda pública2. Estos capítulos

se agregan en dos grupos: a) gasto Corriente3 y gasto de Capital4.

Las ANPs también cuentan con el Fondo para las Áreas Naturales Protegidas (FANP), el cual fue

creado en 1997 a partir de un convenio suscrito entre el BM, el Gobierno de México y el Fondo

Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN) (Bezaury y Gutiérrez, et al., 2009). Para

dicha creación, se otorgó un primer desembolso de recursos patrimoniales del GEF. Así, se

estableció un esquema de financiamiento público-privado, en donde el FMCN es el encargado de

su manejo financiero, canaliza los intereses anuales a la operación básica de algunas ANPs

prioritarias, supervisa su ejercicio y procura fondos adicionales. El gobierno de México, a través de

la Conanp asegura que estos fondos sean ejercidos en campo para actividades estratégicas de

conservación (Conanp, 2011). “En los primeros diez años del FANP, tres cuartas partes de los

recursos canalizados a las ANP apoyaban la contratación de personal complementario. Desde junio

de 2008 la Conanp contrata a este personal, por lo que a partir de 2009 una parte de los intereses

del FANP seguirá apoyando el gasto corriente de las ANPs, mientras que la mayoría de los recursos

son dirigidos a Proyectos Innovadores Estratégicos (PIE) de conservación ejecutados por OSC

mexicanas. Los PIE están enfocados en consolidar el manejo de las áreas protegidas prioritarias

atendiendo las amenazas identificadas en la planeación estratégica de cada área (Conanp, 2011).

Si bien las ANPs son instrumentos valiosos para el desarrollo económico, social y cultural de las

comunidades y de las sociedades en sí, el presupuesto financiero con el que cuenta la Conanp es

muy bajo. Aunque dicho presupuesto ha presentado cierto aumento, a lo largo de su existencia, el

aporte económico con el que cuenta en la realidad es muy poco (Cuadro 3.4).

1 Corresponde al ramo administrativo por medio del cual se asignan recursos en el Presupuesto de Egresos a

las dependencias y en su caso entidades, a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la República y a los tribunales administrativos (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 2012, Artículo XLI). 2 Ver Anexo 1.

3 Corresponde a los gastos que se realizan en el pago de sueldos y salarios, compra de materiales y

suministros, así como el pago de servicios, de la misma manera se incluyen las transferencias de programas sociales, el pago de pensiones y jubilaciones, entre otros. Los componentes del capítulo 4000 pueden tener una naturaleza corriente o de capital. 4 Corresponde a la asignación para inversión física en bienes muebles, inmuebles e intangibles, inversión

física e inversión financiera.

47

Cuadro 3.4. Presupuesto fiscal de la Conanp 2007-2012 (Precios corrientes)

Año Total en pesos

2007 $ 773,455,400.00

2008 $ 771,315,731.00

2009 $ 878,177,415.00

2010 $ 923,789,872.00

2011 $ 997,940,861.00

2012 $ 1,089,931,410.00 Fuente: Elaboración propia con información del

Presupuesto de Egresos de la Federación 2007-2012

Al contrastar el Presupuesto de Egresos de la Semarnat en el mismo periodo se observa que a la Conanp se le destina un porcentaje muy bajo del presupuesto total (Cuadro 3.5).

Cuadro 3.5. Porcentaje del presupuesto de la Semarnat destinado a la Conanp 2007-2012 (Precios corrientes)

Año Monto presupuestal

de la Semarnat % Destinado a la Conanp

2007 $ 29,006,275,388.00 2.67

2008 $ 39,064,608,200.00 1.97

2009 $ 45,059,843,382.00 1.95

2010 $ 46,236,202,437.00 2.00

2011 $ 51,222,023,768.00 1.95

2012 $ 54,717,658,406.00 1.99 Fuente: Elaboración propia con información del Presupuesto de Egresos de la Federación 2007-2012

Como se puede ver en el Cuadro 3.5 el comportamiento del presupuesto destinado a la Conanp no

llega a ser ni siquiera del 3%. Además, se debe tener en cuenta que dicho presupuesto se destina a

gastos administrativos, de equipamiento y de personal, por lo que no es suficiente para

administrar las 176 áreas que tiene a su cargo. Cabe señalar que el presupuesto de la Conanp se ve

complementado con los recursos económicos provenientes del Capítulo 4000, referidos a los

programas de subsidios.

3.5.6.1 Cobro de derechos

Este cobro de derechos se relaciona con la recaudación de ingresos excedentes, establecidos en la

Ley Federal de Derechos (LFD) (2012), y se relaciona con el pago por el uso o aprovechamiento de

los bienes del dominio público de la Nación (Artículo 1º). Algunos usos, goces o aprovechamientos

a cobrar serán, actividades recreativas, turísticas y deportivas de buceo autónomo, buceo libre,

esquí acuático, recorridos en embarcaciones motorizadas, campismo, pernoctar y la navegación en

mares, esteros, ríos y lagunas costeras. Asimismo, el cobro de derechos se refiere al goce o

aprovechamiento no extractivo de elementos naturales y escénicos y se refiere a las actividades

48

turísticas, deportivas y recreativas como ciclismo, paseo a caballo, rappel, montañismo,

excursionismo, alta montaña, campismo, pernocta, observación de aves y otra fauna y flora

silvestre, espeleológica, escalada en roca, visitas guiadas y no guiadas, descenso de ríos, uso de

kayak y otras embarcaciones a remo o motorizado (Artículo 198 y Artículo 198-A). Las siguientes

actividades también generan cobro de derechos, la filmación, videograbación y tomas fotográficas

con fines comerciales que requieran de equipos compuestos por más de un técnico especializado

como apoyo a la persona que opera el equipo principal, dentro de ANPs federales (LFD, Artículo

198-B). En todos los casos están exentos de pago los niños menores de 6 años y las personas

discapacitadas. Tampoco pagarán estos derechos la tripulación de las embarcaciones que presten

servicios náuticos-recreativos y acuático-recreativos, ni los residentes permanentes de las

localidades contiguas a las ANPs, siempre y cuando cuenten con una certificación proporcionada

por la autoridad.

Es importante decir que todos los ingresos por cobro de derechos son destinados a la Conanp. A

continuación se muestra el comportamiento de los cobros de derecho realizados a favor de la

conservación y aprovechamiento de los recursos naturales:

Figura 3.2. Cobro de derechos por año de la Conanp

Fuente: Elaboración propia con datos de Recursos Financieros 2002-2011 de la Conanp

Como se puede observar en la Figura 3.2, el cobro de derechos ha incrementado anualmente, en

el año 2002 se tuvo un ingreso de 13 millones 550 mil 990 pesos y para el año 2011 ingresaron 70

millones 787 mil 018 pesos, un incremento de 57 millones 236 mil 028 pesos en nueve años.

Las anteriores dimensiones dan cuenta de la situación legal, política y administrativa de las ANPs.

A continuación se describe la dimensión socioeconómica, la cual atiende la importancia social y

económica que tienen dichas áreas, así como sus posibles problemáticas.

$0.00

$10,000,000.00

$20,000,000.00

$30,000,000.00

$40,000,000.00

$50,000,000.00

$60,000,000.00

$70,000,000.00

$80,000,000.00

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Cobro de derechosConanp 2002-2011

49

3.6 Dimensión socioeconómica

Como se ha venido diciendo a lo largo del documento las ANPs son proveedoras de amplios bienes

y servicios que benefician a la sociedad. Según Bezuary (2005) refiriéndose a la Evaluación de los

Ecosistemas del Milenio los servicios ofrecidos por las ANPs son:

Servicios de provisión: alimentos (cultivos, ganado, pesquerías de captura, acuicultura, alimentos

silvestres); fibra (madera, algodón, leña); recursos genéticos; productos bioquímicos, medicinas

naturales, productos farmacéuticos; y, agua dulce.

Servicios de regulación: de la calidad del aire; del clima (global, regional y local); del agua; de la

erosión; purificación del agua y tratamiento de aguas de desecho; de enfermedades; de pestes; de

polinización; y, regulación de los riesgos naturales.

Servicios culturales: valores espirituales y religiosos; valores estéticos; recreación y ecoturismo.

No obstante, dicha Evaluación detectó tres problemas relacionados a la gestión de los ecosistemas

del mundo, primero, los ecosistemas están siendo degradados o están siendo utilizados de manera

no sostenible a nivel global, por otra parte, los cambios generados por tal situación son

acelerados, abruptos y potencialmente irreversibles, y por último, la degradación y la merma de

los servicios aportados por los ecosistemas contribuyen a aumentar las desigualdades entre los

grupos sociales lo que puede ser un factor causante de la pobreza y del conflicto social (Bezaury,

2005).

Por otra parte, el modelo de desarrollo sustentable genera una estrecha relación entre la

economía y el medio ambiente, lo que se traduce en una nueva valoración de la naturaleza, la cual

es ahora considerada como un capital5 que debe ser preservado, conservado y restaurado para el

desarrollo económico de la vida humana, es decir el capital natural proporciona un medio

concreto para comparar los costos económicos y ecológicos con los beneficios obtenidos de las

políticas y los programas específicos (Fenech et al. 2003), de tal forma que los cálculos obtenidos

influyan en el mejoramiento de la formulación de la política de conservación y el desarrollo

económico (beneficio monetario). Es importante decir que en la actualidad el capital natural

también es comprendido en términos sociales y culturales.

Según el estudio elaborado por The Nature Conservancy (TNC), con datos de la Conanp y de la

Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), las ANPs

representan para la economía mexicana el equivalente a $52 pesos por cada peso del presupuesto

federal invertido en ellos. Se desglosan algunos datos en el siguiente cuadro 3.6:

5 Medios de producción manufacturados.

50

Cuadro 3.6. Valor de algunos beneficios proporcionados por las ANPs

Beneficio Acción ANP Millones de pesos

Mitigan el cambio climático Captura de carbono $42,000.00

Protegen fuentes de agua dulce Proporcionan agua potable $2,000.00

a $4,000.00

Estimulan la economía local y nacional Motor de crecimiento (sector turístico) $8,000.00 Fuente: Elaboración propia con datos de Bezaury, 2005

El valor total se estima entre 52,000 y 54,000 millones de pesos. Comparado con otros ingresos

como el PIB de México el valor resulta bajo, no obstante, estos datos, según Bezaury (2005), no

han sido explicitados ni considerados en los cálculos económicos del país.

Con respecto a la población residente en las ANPs, para el año 2005, se consideraba 2.5% de la

población total nacional y 5.7% de la población rural. Con respecto a la tenencia de la tierra dentro

de las ANPs federales 60% correspondía a la propiedad social, aproximadamente 20% a propiedad

pública y cuando menos 12% a propiedad privada, con 8% aún no determinada (Bezaury, 2009).

Es importante decir que en México, la mayoría de las ANPs se encuentran pobladas por personas

con grados de marginación alto y, en algunos casos, muy altos, por lo que cuentan con algún tipo

de pobreza (alimentaria, de capacidades, de patrimonio). Generalmente, son grupos indígenas y

campesinos. Estos sectores de la población se han caracterizado por ser grupos altamente

rezagados y marginados. “Su situación no sólo se debe al acceso diferenciado que han tenido a los

bienes públicos, sino también a la discriminación y exclusión de las que han sido objeto” (PNUD,

2010: 6). Además, los pueblos indígenas se encuentran “en clara desventaja en los logros en salud,

educación y particularmente en las oportunidades de generación de ingreso, según información

del PNUD (2010). Si bien es en los bosques y en las selvas del país donde se asienta una alta

proporción de población indígena es lamentable que dichas comunidades se encuentren

frecuentemente excluidas de los modelos nacionales de desarrollo, por lo que no es casualidad

que los municipios con mayor índice de marginación y pobreza sean los que presenten menores

índices de desarrollo humano (Semarnat, 2008).

Tal situación genera conflictos entre las comunidades y las autoridades por el establecimiento y

manejo de las áreas protegidas. Dado el modelo preservacionista de ‘no tocar’ para proteger al

capital natural de las ANPs, retomado en los PCyM se fomentó una visión restrictiva del

aprovechamiento de los bienes naturales presentes dentro de cada poligonal. Este esquema de

toma de decisiones (top down) se realiza desde el decreto presidencial y se impone a la población

local, sin considerarla del todo, lo que limita, no sólo el aprovechamiento de los bienes, sino la

instalación de equipamientos e infraestructura de servicios, lo que repercute en el ingreso

económico de las familias que habitan en el lugar y que hacían uso de dichos espacios.

51

3.6.1. Actividades socioeconómicas en las Áreas Naturales Protegidas

Dado que las ANPs cuentan con un PCyM particular, las actividades socioeconómicas se

establecerán con base en los objetivos de conservación para cada área. Lo que permitirá

determinar el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales (ecosistemas y su biodiversidad),

siempre con apego a los marcos normativos. También son instrumentos de regulación de las

actividades las NOM, emitidas por la Semarnat.

3.7. Panorama de posibles problemáticas en las ANPs

Dado que las ANPs son espacios no sólo naturales sino políticos, socioculturales, vinculados a la

economía y que cuentan con un marco legal y un marco administrativo se encuentran inmersas en

problemáticas de diversa índole. Problemáticas que al ser vistas de forma aislada no permiten

buscar una solución integral que favorezca no sólo a las ANPs sino a todos los actores implicados.

Se debe resaltar que dichas problemáticas en algunos casos, originan los decretos de ANPs, y no

necesariamente por estar protegidas desaparecen dichos problemas, así como tampoco todas las

áreas con dichos problemas son protegidas.

Para leer mejor los distintos y diversos problemas que acechan a las ANPs en México se proponen

cuatro familias, cada una comprende un aspecto que el instrumento requiere para existir, es decir,

aborda ejes transversales como la cuestión social y económica, y ejes sectoriales, como lo

ambiental y/o ecológico, lo legal y, por último la gestión de dicho instrumento.

Para cada familia se establecen diversas categorías, éstas engloban problemáticas que se

encuentran unidas entre sí y que son originadas por la familia en la que se ubican. En el caso de la

familia cuatro, se enuncian directamente las problemáticas.

La primera familia se encuentra relacionada con la problemática ambiental ó ecológica y da cuenta

de las acciones humanas, y en algunos casos naturales, que impactan de forma negativa al medio

ambiente afectando a la conservación, al mismo hábitat y, finalmente, al ser humano. En esta

familia se abordan las siguientes categorías: a) transformación del paisaje, b) contaminación de los

espacios naturales, c) sobreexplotación de los recursos naturales, y d) efectos de los fenómenos

naturales.

La segunda familia se refiere, aquellos problemas relacionados con el contexto económico y social

en donde se ubican territorialmente las ANPs. Estás problemáticas están envueltas en cuatro ejes

fundamentales: el despojo y la limitación de oportunidades y actividades establecidas en los

decretos y los PCyM de las ANPs; las condiciones de marginación y desarrollo de las poblaciones

humanas que se ubican dentro del área protegida como en sus territorios circundantes; las

disputas entre grupos de agentes que tienen intereses particulares sobre los bienes o servicios

ambientales asociados a la ANP y los conflictos por la legitimidad de propiedad de la tenencia de la

52

tierra. Por ello, es importante tener presente lo que sucede con los trazos de las poligonales6

ejidales o comunales y las poligonales de las ANPs.

La tercera problemática política y de gestión da cuenta de las decisiones y acciones políticas e

institucionales que impactan en los asuntos del medio ambiente y en el manejo de los recursos

naturales. Esta problemática se relaciona con la forma y quehacer en que la Conanp decide acerca

del manejo de los recursos naturales. También se relaciona con la existencia o no de herramientas

para el manejo y la conservación de las ANPs. Las categorías que conforman a esta tercera familia

son a) falta de recursos financieros, falta de recursos humanos e infraestructura (básica y

tecnológica), b) inconsistencias en los instrumentos para el manejo y la conservación de las ANPs,

c) sobre-posición de instrumentos para la conservación de biodiversidad, falta de interrelación

institucional, d) falta de presencia en la toma de decisiones relacionadas con las ANPs (a nivel

local), e) falta de redes transfronterizas.

La cuarta, y última familia se remite a la problemática legal, la cual da cuenta del impacto de los

instrumentos legales en el desarrollo de la política para la conservación ambiental, resultado de la

falta de consolidación de las responsabilidades y del ejercicio de las atribuciones, tanto del

gobierno como de la sociedad. Todas aquellas acciones constitucionales y reglamentarias

ambiguas que dejan en la interpretación general la aplicación de la ley.

6 Se define como polígono ejidal o comunal a los linderos y superficies correspondientes a cada acción

agraria o conjunto de acciones agrarias mediante las cuales se dotaron tierras a un núcleo agrario (INEGI, 2013).

53

Capítulo 4. La evaluación de la política pública ambiental

En este capítulo se hace un breve recorrido por la historia, los distintos enfoques, las

diferentes nociones de evaluación, sus funciones y tipologías. Se propone una definición que

exalta la importancia de la evaluación de la política pública y se describen sus técnicas. Dado

que el objetivo de esta investigación es evaluar la política de conservación, se proporciona su

definición. Antes de entrar al tema de la evaluación de la política pública ambiental en México,

relevante dado el papel que juega en el tema de la conservación, por ende de las ANPs, se

establece el marco jurídico mexicano de la evaluación en la que se fundamenta.

Posteriormente, se describen las distintas evaluaciones realizadas a los programas de subsidios

relacionados a las ANPs y coordinadas por el Coneval, así como las evaluaciones enlistadas por

el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación para la Conservación (SIMEC). De igual

forma, se describen las Evaluaciones Independientes realizadas al Proyecto Fondo para Áreas

Naturales Protegidas ejercido en el Sinap. El capítulo concluye con una breve referencia a las

evaluaciones realizadas a nivel internacional para medir la efectividad del manejo de las ANPs.

4.1. La importancia de la evaluación de una política pública

La historia de la evaluación se relaciona con la creación de programas sociales en los años

treinta, pero su mayor auge fue durante las administraciones de los presidentes John F.

Kennedy y Lyndon B. Johnson, ya que era utilizada para demostrar a la sociedad que los

programas sociales cumplían sus objetivos. Más adelante la evaluación fue considerada como

parte de la actividad política y de gestión (Rebolledo et al., 2008). Así, la evaluación se

convirtió en una herramienta útil de los gobiernos para contribuir a la democratización de la

gestión (Cardozo, 2006), y en una respuesta para la críticas acerca de las acciones y gastos que

ejercen los Estados a lo largo del siglo XX.

La importancia de la evaluación radica en su función, es decir, permite al Estado, a los

gobernantes y a los ciudadanos el acceso a una amplia y mayor información referente a las

consecuencias de las decisiones y acciones implementadas, así como para mejorar su gestión

(Roth, 2006). Por lo tanto, la evaluación es un proceso integral de observación, medición,

análisis, interpretación y valoración enfocado a la obtención de conocimiento de una

intervención pública, para lograr un juicio valorativo fundado en evidencias con respecto a su

diseño, ejecución, efectos, resultados e impactos (Ministerio de Administraciones Públicas,

referido en Salazar, 2009).

La Sociedad Francesa de Evaluación puntualiza que “Evaluar una intervención pública es juzgar

su valor con base en criterios explícitos e informaciones especialmente recogidas y analizadas

[…] Se trata de un proceso pluridisciplinario […] que va más allá de las acciones de control […]

responde a una doble exigencia de “expertise” independiente, de mirada exterior de la política

evaluada, y de considerar especialmente el punto de vista de los actores, decisiones y

beneficiarios […] garantiza la honestidad del trabajo científico” (citado en Cardozo, 2009: 25).

De esta forma, la evaluación es un proceso integral y pluridisciplinario que valora, según

evidencias, la intervención pública, comparando los efectos y resultados con los objetivos

previamente definidos. En palabras de Cardozo (2006) la evaluación “consiste en la realización

de una investigación aplicada, de tendencia interdisciplinaria, cuyo objetivo es conocer explicar

54

y valorar el nivel de logros alcanzado (resultados e impactos) por las políticas y programas

públicos, así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los

efectos de la actividad evaluada” (2006: 13). Cabe señalar que, en la actualidad, la evaluación

permite incorporar elementos como la transparencia y rendición de cuentas, así como el

aprendizaje continuo vinculado a la formulación y la revisión de la acción política.

4.2. Las principales corrientes de la evaluación

Existen dos corrientes, las cuales a veces se combinan, que dan forma a la evaluación, la

corriente positivista, de origen estadounidense, se apega a la aplicación del método científico,

por lo que el evaluador (o investigador) pone distancia entre el objeto observado y estudiado,

e intenta asumir una actitud objetiva frente a los hechos, se preocupa por la validez interna y

externa del diseño metodológico y por la confiabilidad de la obtención de datos, tiene la

actitud de generalizar los resultados. Privilegia la experimentación y prepondera a la

cuantificación como técnica de obtención de datos e información. Por otra parte, se encuentra

la corriente constructivista, de origen europeo, la cual se sustenta en “los procesos de

identificación, comparación y descripción de las distintas construcciones de la realidad

existentes (narraciones, historias de vida, relatos, retórica, hermenéutica)” (Roth, 2008: 75).

Postula la subjetividad como eje central de su análisis, recupera los efectos del contexto, la

pluridimensionalidad de los problemas y la organización en red, promueve la evaluación

integral de las etapas del proceso de políticas públicas y enfatiza la investigación cualitativa, en

combinación con la estadística (Cardozo, 2011).

En la evaluación se distinguen tres tipos para su realización: 1) Ex ante, a priori, de factibilidad

o prospectiva, se refiere a pronosticar los posibles impactos generados por un programa;

trabaja con información estimada; 2) Concomitante o ex tempore, se lleva a cabo durante la

implementación del programa, de forma continua o periódica y permite realizar ajustes a los

objetivos o a los distintos aspectos propuestos por éste; y 3) Ex post o a posteriori, se refiere a

las acciones ya implementadas de un programa e intenta analizar los efectos de dicha

implementación.

Es posible afirmar que los tipos de evaluación tienen como finalidad la obtención de

conocimientos y enseñanzas para eficientar y mejorar la toma de decisiones públicas. Existen,

también, tres tipos distintos de evaluación que se refieren a los tipos de evaluadores: 1)

externa, es desarrollada por actores ajenos al organismo y/o dependencia a evaluar, 2)

interna, es llevada a cabo por los mismos actores encargados de la actividad o dependencia

pública a evaluar, su finalidad es buscar el mejoramiento y fortalecimiento del desempeño

organizacional, y 3) mixta, está compuesta por “uno o varios equipos de evaluadores en los

cuales participan tanto expertos externos como ejecutores del programa y beneficiarios”

(Roth, 2006: 159).

También se reconocen como tipos de evaluación: a) cuantitativa, b) cualitativa, c) sumatoria,

d) formativa, endoformativa o correctora, e) parcial o ad hoc, f) de efectos, g) de impacto, h)

pluralista, i) global, j) integral, y k) de efectividad.

Dado que esta investigación propone realizar una evaluación de efectividad de la

implementación de la política de conservación en las ANPs, es relevante especificar, primero,

55

que la efectividad está compuesta por dos criterios: a) la eficacia, entendida como una medida

del progreso realizado para el alcance de los objetivos previamente determinados y

fundamentados en los medios alternativos para lograrlos (Salazar, 2008), y b) la eficiencia, en

donde los resultados obtenidos para cada objetivo se estiman con base en los medios y

recursos financieros empleados (ISO 9000). Es decir, la efectividad es entendida como la

capacidad de lograr el resultado que se desea o espera de la política pública, establecidos

previamente en uno o varios objetivos, considerando los medios y recursos que fueron

empleados. Sin embargo, no se debe confundir la evaluación de efectividad con la evaluación

de impacto, pues aunque ambas atienden los resultados de la implementación de las políticas,

la segunda presupone que el conjunto de resultados son efecto de la intervención o programa

y no de otros factores o circunstancias (Apodaca, 1999). Mientras que la evaluación de

efectividad no considera si dichos resultados provienen o no de otros factores.

Ahora bien, lo integral, de la evaluación, hace alusión a un análisis amplio de las políticas

públicas.

En conjunto, la evaluación de efectividad integral se refiere a la valoración de eficacia y

eficiencia de los logros de las políticas públicas, considerando la planeación de los objetivos,

los medios y las metas previamente establecidas, por lo que atiende de forma integral al

diseño y a los procesos.

4.3. Marco jurídico de la evaluación en México

La evaluación en México se sustenta en los Lineamientos Generales para la Evaluación de los

Programas Federales de la Administración Pública Federal (APF), los cuales se encuentran

sustentados en los artículos 9°, 31° y 37° de la Ley Orgánica de la APF, el artículo 9° de la Ley de

Planeación, los artículos 45, 78 y 111 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria, los artículos 72 al 85 de la Ley General de Desarrollo Social, el artículo 26 del

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007, el artículo 4º

del Reglamento Interior de la SHCP, el artículo sexto del Reglamento Interior de la Secretaría

de la Función Pública (SFP) y el artículo 11º del Decreto por el que se regula el Consejo

Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)1, y donde se escinden los

tipos de evaluación de Programas Federales en: a) Evaluación de Consistencia y Resultados, b)

Evaluación de Indicadores, c) Evaluación de Procesos, d) Evaluación de Impacto, e) Evaluación

Específica, y, por último, se encuentran las Evaluaciones Estratégicas.

Cabe señalar que con el fin de implementar adecuadamente el proceso de evaluación, en abril

de 2007 la SHCP, la SFP y el Coneval pusieron en marcha el Programa Anual de Evaluación

(PAE), en coordinación con las dependencias y entidades de la APF. El PAE fue una respuesta a

la necesidad de planear y controlar el proceso de evaluación, asegurando que los programas a

evaluar se seleccionen estratégicamente.

1 Publicados en el DOF el 30 de marzo de 2007.

56

4.4. La evaluación de la política ambiental en México

En México, la evaluación se enfocó inicialmente en la política social y se instrumentó por

primera vez en el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), en 1997,

generalizándose a todos los programas gubernamentales sujetos a Reglas de Operación (RO)

con la creación del Coneval en 2007 (Cardozo, 2006).

En el caso de la evaluación de la política ambiental federal, inicia sus evaluaciones en 1996 con

la Evaluación Económica de los Proders a nivel comunitario, a petición de la Dirección General

de Programas Regionales perteneciente a la Semarnat. Con respecto a las evaluaciones

internas de los programas federales ambientales la encargada, en la actualidad, es la Dirección

General de Planeación y Evaluación de la Semarnat, quien ha realizado seis informes en la

administración 2000-2006 y cinco informes entre 2007 y 20112.

A partir de la creación de Coneval las evaluaciones externas de los programas federales

ambientales se ajustan a “los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas

Federales de la APF, publicados por el Coneval, la SHCP y la SFP, en donde un elemento básico

metodológicamente para la evaluación es la elaboración de la matriz de indicadores de cada

programa y que forma parte del Sistema de Evaluación del Desempeño y del Programa de

Mejoramiento de la Gestión” (Ucpast-Semarnat, 2012). Hasta mayo del 2013, los diversos

programas ambientales, tanto de la Semarnat como de sus órganos desconcentrados y

descentralizados, contaban con 140 evaluaciones externas.

4.5. La evaluación de las ANPs

La política de conservación en México se encuentra implícita en la política ambiental y se

desenmaraña en dos interpretaciones: la operativa y la académica, de las cuales predomina la

primera, es decir, la evaluación se ha inclinado hacia la transparencia y la rendición de cuentas,

por lo que trata de dar respuesta a ¿cómo se han usado los subsidios otorgados por los

programas? y ¿para qué se han usado? Esto ha dejado sin atención a los resultados realmente

alcanzados con respecto a la problemática ambiental a solucionar.

Las evaluaciones externas que han sido realizadas a los programas de subsidios para la

conservación de los ecosistemas y su biodiversidad de la Conanp, en el periodo 2007-2012, son

determinadas y supervisadas por el Coneval.

A continuación se presentan los programas de subsidios evaluados, el tipo de evaluación al que

fueron sometidos y el año en que se realizaron:

2 Esta información ha sido proporcionada a través del Sistema Infomex, con número de folio

0001600029212, designado por la Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia (Ucpast)

de la Semarnat a la Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial y a la

Dirección General de Planeación y Evaluación. Entregada el 17 de febrero de 2012.

57

Cuadro 4.1. Programas de subsidios sometidos a evaluación por parte del Coneval e implementados por la Conanp 2007-2011

Programa Tipo de evaluación Año

Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (Procodes) antes Programa de Desarrollo Regional Sustentable (Proders)

Evaluación de Consistencia y Resultados 2007

Evaluación Específica de Desempeño 2008

Evaluación de la Estrategia de Cobertura y Focalización

2009

Evaluación Específica de Desempeño 2009-2010

Evaluación Específica de Desempeño 2010-2011

Evaluación de Consistencia y Resultados 2012

Programa de Acción para la Conservación de la Vaquita Marina (Pace-Vaquita)

Evaluación en Materia de Diseño 2008

Evaluación de Consistencia y Resultados 2012

Programa de Conservación del Maíz Criollo (Promac)

Evaluación en Materia de Diseño 2009

Evaluación de Consistencia y Resultados 2011

Evaluación de Consistencia y Resultados 2012

Programa para la Conservación de Especies en Riesgo (Procer)

Evaluación en Materia de Diseño 2011

Programa de Vigilancia Comunitaria en Áreas Naturales Protegidas (Provicom)

Evaluación en Materia de Diseño 2011

Programa de Monitoreo Biológico en Áreas Naturales Protegidas (Promobi)

Evaluación en Materia de Diseño 2012

Programas de Manejo de Áreas Naturales Protegidas (Promanp)

Evaluación en Materia de Diseño 2012

Fuente: Elaboración propia con información de la Conanp y la Semarnat

Es importante, describir, de forma breve, de qué trata cada evaluación realizada a los

programas de la Conanp, según los términos de referencia establecidos por el Coneval:

1. Evaluación de Consistencia y Resultados: evaluar la consistencia del Programa (Procodes,

2007 y 2012; PACE-Vaquita, 2012 y Promac, 2011, 2012) en cuanto a su diseño, planeación

estratégica, cobertura y focalización, operación, percepción de la población objetivo y

resultados. Es decir, analiza sistemáticamente el diseño y desempeño global de los programas

federales, para mejorar su gestión y medir el logro de sus resultados con base en una matriz de

indicadores (DOF, 2007).

2. Evaluación de la Estrategia de Cobertura y Focalización: esta evaluación surge de las

recomendaciones finales de la Evaluación de Consistencia y Resultados (2009) del Procodes.

Permite valorar la eficacia de la Conanp para atender a la población objetivo de dicho

programa, su presencia en las ANPs, cuál fue el comportamiento del grupo de beneficiarios,

dónde se concentró la aplicación de éste, el tipo de apoyos que se otorgaron, entre otros. Se

usó trabajo de campo y gabinete y se dividió en dos formas: la Estrategia de Cobertura del

Programa y la Estrategia de Focalización del Programa.

3. Evaluación Específica de Desempeño: fue utilizada para valorar al Procodes (2008, 2009-

2010, 2010-2011), tiene como finalidad valorar el desempeño de los programas con respecto a

58

sus resultados relevantes, sus indicadores, el seguimiento a los aspectos susceptibles y la

evolución de su cobertura. Asimismo, propone identificar las principales fortalezas y retos de

los programas (Coneval, 2009).

4. Evaluación en Materia de Diseño: a través de trabajo de gabinete, se valora el diseño de

Programas de reciente inicio, con la finalidad de que el análisis retroalimente el diseño y la

gestión del mismo. Esta evaluación se divide en seis temas: características del programa,

contribución a los objetivos estratégicos, matriz de indicadores, población potencial y objetivo,

vinculación con las RO del Programa y las coincidencias, complementariedades y duplicidades.

Se utiliza un esquema binario (Coneval, 2007). A este tipo de evaluación fueron sometidos los

Programas: Pace-Vaquita, 2008; Promac, 2009; Procer, 2011, Provicom, 2011; Promobi, 2012;

y Promanp, 2012.

Es importante señalar que todos los programas antes mencionados se implementan en las

ANPs y dado que cuentan con un subsidio federal, deben cumplir con lo dispuesto en la Ley

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual establece que la asignación de

recursos deberá cimentarse en criterios de objetividad, equidad, transparencia, publicidad,

selectividad y temporalidad (Coneval, 2007).

Ahora bien, de acuerdo al Artículo 29, Fracción 1, del Presupuesto de Egresos de la Federación

para el Ejercicio 2011 todas las Evaluaciones de Desempeño deberán reportar una Matriz de

Indicadores para Resultados (MIR) que contenga el monitoreo que se realice con respecto al

cumplimiento de las metas de los programas. Dicha información será publicada en las

respectivas páginas de Internet de las dependencias y entidades. Para este caso en particular

la Conanp presenta las matrices de indicadores de los programas: Promac; Programa de

Recuperación y Repoblación de Especies en Peligro de Extinción, Provicom, Pace Vaquita,

Procodes y la Consolidación del Sinap. Todas las matrices corresponden al 2011.

Los indicadores atendidos fueron:

59

Cuadro 4.2. Indicadores de la Matriz de Resultados de los programas de la Conanp 2011

Fuente: Elaboración propia con información de la Conanp, 2011 y Coneval, 2011

Jerarquía de

objetivosProcodes Promac Provicom

Programa de Recuperación y

Repoblación de Especies en

Peligro de Extinción

PACE-Vaquita Consolidar Sistema ANP

Fin

(Impacto)

% sup. Conservada mediante

aprovechamiento sustentable en

ANPs

% de razas de maíz criollo bajo

esquema de conservación in situ

% de ANPs de carácter federal en las

que operan Comités de Vigilancia

Comunitaria

# de especies en riesgo en proceso de

recuperación# de vaquitas enmalladas

% de superficie decretada como Área

Protegida a nivel federal en el

Territorio Nacional

Propósitos

(Resultados)

% de localidades que adquirieron

habilidades y conocimientos para

realizar actividades de conservación

% de hectáreas con pago de

Conservación In situ de razas y

variedades de maiz criollo en riesgo

alto

% de Comités de Vigilancia

Comunitaria conformados y que

adquieren conocimientos y

capacidades

% de Programas de Acción para la

Conservación de Especies (PACE) en

ejecución

% de redes agalleras y de enmalle

eliminadas

% de superficie de Áreas Federales

atendidas

Cursos de capacitación apoyados por

Procodes

% de la inversión ejercida para el

pago por conservación in situ

Proporción de recursos del Programa

como pago directo a los miembros de

los Comités de Vigilancia Comunitaria

Elaboración de los Programas de

Acción para la Conservación de

Especies

% de proyectos de reconversión

productiva apoyados

% de ANP Federales en las que se

realizan acciones de monitoreo de

especies emblemáticas

Participación de mujeres e indígenas

benficiados por cursos de

capacitación

% de ANPs con acciones de

prevención, control y/o erradicación

de especies exóticas, invasoras y

ferales

% de proyectos de reconversión

tecnológica apoyados

% de la superficie de ANP Federales

en proceso de restauración

Número de proyectos comunitarios

financiados por Procodes

# de acciones de conservación de la

biodiversidad autorizadas

# de actividades de difusión que

contribuyan al fomento de una

cultura para la conservación por año

Número de mujeres e indígenas

beneficiados por proyectos

comunitarios (Procodes)

% de ANP Federales con servicios de

apoyo para la atención de visitantes

Monto total ejercido en proyectos y

acciones donde participan mujeres y

campesinos

% del territorio protegido por

decreto federal de ANP que cuenta

con su respectivo Programa de

Manejo formulado

% de incremento de superficie

protegida mediante el instrumento

de ANP Federal

# de convenios de concertación

suscritos para realizar los cursos de

capacitación

# de convenios firmados para pago

por conservación

in situ

Convenios de concertación suscritos

con los Comités de Vigilancia

Comunitaria

Publicación de las convocatorias de

apoyos para la ejecución del Procer

Publicación los Lineamientos para el

otorgamiento de los apoyos de

Programa de Acción para la

Conservación de la Especie. Vaquita

(Phocoena sinus) y de la

Convocatoria respectiva

Protocolos de monitoreo biológico de

especies emblemáticas monitoreadas

en ANP Federales

# de Convenios de concertación

suscritos para realizar estudios

técnicos y proyectos comunitarios

% de presupuesto ejercido para la

operación del Procer

% del presupuesto ejercido por

trimestre en reconversión

tecnológica

ANP Federales que realizan

actividades en proceso de

restauración

Mujeres e indígenas que participan

en los proyectos comunitarios y

cursos de capacitación

% del presupuesto ejercido para

acciones de conservación de la

biodiversidad

ANP Federales que realizaron

Actividades de difusión que

fomentan una cultura para la

conservación

Inversión de cursos de capacitación y

proyectos comunitarios

ANP Federales que realizaron

actividades enfocadas a proporcionar

servicios de apoyo para la atención

de visitantes

ANP Federales con actividades

vinculadas a la formulación del

Programa de Manejo

Superficie protegida mediante el

instrumento de ANP Federal

Componente

(Productos y

servicios)

Actividad

(Acciones y

procesos)

60

Como se puede observar, los indicadores de desempeño se centran únicamente en la rendición de

cuentas, acaparando considerablemente la dimensión ecológica. No obstante, se deja de lado la

visión más académica de la conservación. Así, no son valoradas en su totalidad las líneas

estratégicas de la conservación directa (protección, manejo y restauración) y ni qué decir de la

nula presencia de indicadores de la conservación indirecta (conocimiento, cultura y gestión) en las

evaluaciones coordinadas y supervisadas por el Coneval.

Ahora bien, al interior de la Conanp, el encargado de evaluar las ANPs es el SIMEC y su objetivo

principal es “contar con un sistema que incorpore indicadores Biológicos, Geográficos y Sociales,

que permita dar a conocer los resultados sobre la efectividad e impacto en la aplicación de

políticas públicas en las Áreas Naturales Protegidas de ámbito federal y otras modalidades de

conservación" (SIMEC, 2010). Su diseño inicia en el año 2001 y está orientado a valorar las

acciones relacionadas a la conservación directa, es decir su lado más ecológico. Su finalidad no es

evaluar la política, solo una dimensión de ella.

El SIMEC se fundamenta en tres ejes de ordenación y operación: a) Subsistema de Información,

consolida la información que se produce en la Conanp y que se ajusta al objetivo del SIMEC, para

facilitar a los usuarios su búsqueda; b) Subsistema de Monitoreo, pone a disposición de los

usuarios los resultados del monitoreo biológico que se realiza en las ANPs; y c) Subsistema de

Evaluación, explica y muestra los resultados obtenidos en los diferentes tipos de evaluación que se

realizan en la Conanp. El Sistema intenta dar cuenta, por una parte, del cumplimiento de las

acciones propuestas en el PNANP 2007-2012, y por otra, de la interacción de los mismos

subsistemas, su objetivo es valorar la efectividad en la conservación de las ANPs. Cabe decir, que

la información y resultados generados por dicho Sistema son complementarios entre sí. También

escinde en dos los tipos de evaluación: de planeación estratégica y de planeación operativa.

La evaluación de planeación estratégica está conformada por la Revisión y Evaluación de Medio

Término sobre la Ejecución del PNANP 2007-2012, la cual evalúa las metas programadas mediante

sistemas de seguimiento, con la finalidad de modificar, en caso de ser necesario, los objetivos

orientándolos hacia el logro de la misión y visión institucional. Los resultados de dicha evaluación

señalan que es necesario definir con mayor precisión el significado y alcance de la mayoría de las

líneas estratégicas (protección, manejo, restauración, conocimiento, cultura y gestión) y evitar

interpretaciones que lleven a la dispersión de esfuerzos y recursos en un contexto de restricciones

presupuestales (Conanp, 2009). Si bien el PNANP 2007-2012 propone 49 indicadores, esta

evaluación propone un ajuste de indicadores estratégicos:

Cuadro 4.3. Indicadores estratégicos de la Revisión y Evaluación de Término Medio del PNANP 2007-2012

Línea Estratégica

Número de indicadores

Indicadores

Protección 6 •Presencia institucional para la vigilancia, prevención y control. •% de ANPs federales con Programa de Monitoreo, Prevención, Control o Erradicación de especies invasoras y exóticas operando.

61

•% de ANPs federales costeras que cuentan con Programa de Ordenamiento Territorial.

•% de la superficie de ANPs federales que cuentan con manuales de atención a contingencias.

•% de la superficie de ANPs federales terrestres con Programa de Manejo Integrado de Fuego operando.

•% de ANPs federales con Programa de Monitoreo, Prevención, Control y Saneamiento sobre plagas y enfermedades forestales.

Manejo 6

•Número de localidades que participaron en acciones de conservación.

•% de la superficie de ANPs federales terrestres con prácticas de uso y manejo sustentable.

•% de ANPs federales con infraestructura de apoyo para la atención del visitante bajo la normatividad establecida.

•Número de empresas turísticas comunitarias que operan sustentablemente.

•Número de ANPs federales con cobro de derechos.

•Pesos recaudados por año mediante el cobro de derechos.

Restauración 2 •Superficie en procesos de restauración. • PACE en ejecución.

Conocimiento 3

•Especies emblemáticas monitoreadas efectivamente en ANPs federales y otras modalidades de conservación. •Proyectos de investigación registrados en ANPs federales vigentes en el año. •% de la superficie terrestre de las ANPs federales donde se evalúa la pérdida de ecosistemas naturales.

Cultura 4

•Número de ANPs federales que implementan alguno de los elementos del Programa Nacional de Cultura para la Conservación. •Número de actividades, exposiciones, giras y eventos que fomentan la conservación de las ANPs federales por año. •Incremento en la participación de la sociedad en acciones de conservación. •% de acciones de conservación en las ANPs federales que incluyen la participación efectiva de las diferentes instancias formales e informales.

Gestión 9

•Número de ANPs federales decretadas.

•Efectividad de la integración de sistemas de ANPs estatales, municipales y otras

modalidades de conservación en coordinación con la Conanp.

•Número de ANPs federales que cuentan con proyectos de financiamiento

complementario aplicados en proyectos de conservación acordes con las prioridades del PNANP 2007-2012.

•Número de ANPs federales que realizan gestiones para el pago de servicios

ecosistémicos a propietarios de tierras en ANPs federales.

•Superficie de ANPs federales que cuentan con personal operativo que ejecutan

diversas actividades de conservación del patrimonio natural.

•Superficie de tierras adquiridas para la conservación.

•Nuevas designaciones internacionales en ANPs federales y otras modalidades de conservación. •Acuerdos y proyectos interinstitucionales de cooperación. •% del territorio protegido por un decreto federal de ANP que cuenta con su respectivo Programa de Manejo formulado.

Fuente: Conanp, 2009

62

También forma parte de este tipo de evaluación, al menos así se presentan los análisis de vacíos y

omisiones en sitios de conservación de ecosistemas terrestres y ecosistemas marinos y costeros, y

las evaluaciones externas a programas de subsidios relacionados a las ANPs, tratadas

anteriormente.

Hasta el día de hoy, el SIMEC ha realizado tres supuestas evaluaciones de planeación operativa a

las ANPs, y son: Evaluación de la Integridad Ecológica o Condición Ecosistémica (Scorecard)

realizada por la Conanp en coordinación con la Cooperación Ambiental de América del Norte

(CCA), la cual aunque es presentada como evaluación en realidad es un “Diagnóstico de cinco

Áreas Marinas Protegidas de las Ecorregiones Golfo de California y Pacífico Sur de California”, por

lo que señala la condición y tendencias de las cinco AMP; Evaluación de la Efectividad en el

Manejo ejecutada por la Conanp y la ONG Comunidad y Biodiversidad, A.C. (Cobi), esta evaluación

se fundamenta en el Marco de referencia de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas (CMAP) de

la UICN, la cual fue elaborada por Hockings et al. (2000), y considera tres componentes

fundamentales: idoneidad del diseño del área protegida, idoneidad de los sistemas y procesos de

manejo, y el alcance de los objetivos para los cuales fue establecida la ANP, se enfoca en valorar el

manejo del capital natural. Cabe decir que este último documento no fue solicitado por el SIMEC,

pues éste aún no existía.

Finalmente, se cuenta con el Análisis de Tasa de Transformación del Hábitat en ANPs Federales

con Ecosistemas Terrestres preparada por la Conanp y el FMCN. La metodología utilizada por

dicho análisis enfatiza la necesidad de cuantificar la transformación del hábitat por medio de un

estudio de la dinámica espacio-temporal de la cubierta vegetal como medida de efectividad de las

ANPs. Y se basa en el análisis de imágenes de satélite e información vectorial de las cartas de Uso

del Suelo y Vegetación del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (Conanp, 2009).

Ahora bien, el encargado de dar respuestas institucionales con respecto a la generación de

indicadores en torno al tema ambiental (conservación, recuperación y uso sustentable) es el

Sistema Nacional de Indicadores Ambientales (SNIA), el cual pretende integrar los esfuerzos de las

diversas dependencias del ejecutivo federal, entidades federativas, instituciones de investigación,

ONGs y demás grupos sociales interesados en la información ambiental (Semarnat, 2010). Es a

través de este SNIA que la Semarnat obtiene las respuestas relacionadas a los logros de los

distintos programas.

De acuerdo a la Semarnat (2010) la base del SNIA la conforma el Conjunto Básico, orientado hacia

la evaluación del desempeño ambiental nacional, a través de 120 indicadores que cubren los

temas prioritarios de la agenda ambiental nacional. Dicho Conjunto está organizado de acuerdo al

modelo de Presión-Estado-Respuesta y se complementa con alrededor de 450 variables que

aportan información de contexto y permiten una mejor interpretación de los indicadores.

Asimismo, el SNIA cuenta con el Conjunto de Indicadores Clave, el cual está conformado por 15

indicadores, este Conjunto está orientado hacia el público interesado y con pocos conocimientos

acerca de las cuestiones del medio ambiente.

63

Ambos conjuntos comparten algunos indicadores y se alimentan de la información estadística y

geográfica del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (SNIARN).

Ahora bien, alrededor de los indicadores básicos y clave, el SNIA agrupa los indicadores

ambientales estatales, dirigidos al análisis del desempeño ambiental en el ámbito estatal. A la

fecha, únicamente el estado de Hidalgo cuenta con ellos. Los Indicadores Internacionales

corresponden a iniciativas de organismos internacionales en las que México colabora: Iniciativa

Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible (ILAC), los Indicadores de Desarrollo del

Milenio (específicamente el Objetivo 7), los Indicadores Ambientales de la Organización para la

Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE); y los Indicadores Regionales, encargados de describir

la situación ambiental y de los recursos naturales de zonas geográficas de importancia estratégica

o con características particulares. En ellos se considera al Conjunto de Indicadores Ambientales del

Programa Frontera 2012 (participan los gobiernos de Estados Unidos y México) y los conjuntos de

indicadores creados para evaluar el desempeño ambiental de algunos de los ordenamientos

ecológicos del país (Semarnat, 2010).

Asimismo, se identificó que existen evaluaciones al Sinap, financiadas por recursos del GEF, los

cuales son administrados por el FMCN y ejercidos a través del FANP. Tanto la Conanp como el

FANP establecieron una alianza de socios público/privado y cumplen funciones que se

complementan, tales como: operación de ANPs, procuración y manejo de fondos, ejecutar

presupuesto federal, depositar fondos federales de contrapartida y contratación de personal de

campo.

El interés presentado en dichas evaluaciones ha girado en torno a la “efectividad” del proyecto de

apoyo al programa de ANPs en México (FANP-Sinap 1 y 2). Hasta ahora se tiene conocimiento de

tres evaluaciones. La Evaluación de Término Medio del año 2005 se centró en las siguientes

preguntas: ¿Se encuentran operando los instrumentos acordados? ¿Son los instrumentos

acordados los más adecuados para lograr los objetivos del proyecto? ¿Corresponden los objetivos

a los principios de las instituciones involucradas? Al mismo tiempo, se cuestionó en retrospectiva

acerca de: ¿eran válidas las necesidades y los problemas identificados originalmente? ¿Eran

realistas las premisas originales? ¿Hubo cuestiones, problemas o necesidades que se pasaron por

alto, o éstos todavía no daban señales de vida? ¿Se están aplicando los instrumentos acordados?

Los instrumentos acordados, ¿son en realidad los más efectivos para lograr los objetivos del

proyecto? Los objetivos del proyecto, ¿están dentro del mandato de las instituciones

involucradas?

Aunque el documento cuenta con múltiples y distintas recomendaciones de parte de los

evaluadores, deja una serie de preguntas pendientes: ¿Qué tan efectivo es el manejo de cada área

protegida y el Sinap? ¿Qué tan bien están protegidos los ecosistemas del país en el SINAP y qué

tan bien está protegido cada uno? ¿Se están recuperando los ecosistemas? ¿Cuáles son las

especies de interés especial, dónde están y cómo están? ¿Qué tan efectiva es la aplicación y el

cumplimiento de la ley? ¿Qué tan efectiva es la integración social? ¿De qué manera se benefician

las comunidades de las ANPs?

64

Esta evaluación de Término Medio del Sinap consideró los siguientes indicadores de desempeño:

a. Total de fondos invertidos en el ANP por agencias distintas a las ambientales.

b. Total de fondos invertidos en el ANP por agencias distintas a las ambientales y

compatibles con la conservación y usos sustentable de la biodiversidad.

c. Total de iniciativas de desarrollo financiadas por agencias distintas a las ambientales sin

impactos negativos sobre la biodiversidad o incluyen medidas de mitigación relacionadas

con actividades del Sinap 1 y 2.

d. % de la población del ANP que tiene conocimiento de qué es un ANP.

e. Número de personas involucradas en proyectos de uso sustentable financiados por el

Sinap 1 y 2.

f. Número de proyectos de uso sustentable, instrumentados con éxito en el ANP, financiados

por el Sinap 1 y 2.

g. Número de prácticas tradicionales sustentables que se realizan en el ANP.

h. El CA se encuentra funcionando efectivamente.

i. Número y nombre de otros foros de participación que se encuentran funcionando dentro

del ANP.

j. Número de iniciativas de conservación en que las comunidades del ANP participan en su

diseño y puesta en marcha.

k. Número de iniciativas de conservación financiadas por el Sinap-2, en que las comunidades

del ANP participan en su diseño y puesta en marcha.

l. Número de comunidades que participan en iniciativas de conservación.

m. Número de comunidades del ANP que participan en iniciativas de conservación

financiadas por el SINAP-2.

n. Número de ONG, universidades, centros de investigación y grupos del sector social que

participan en actividades de conservación y manejo del ANP financiadas por el Sinap 1 y 2.

o. Número de personas que asisten y participan en los foros de uso sustentable y

conservación.

p. Número de personas que asisten y que participan en los foros de uso sustentable y

conservación, relacionados con actividades del Sinap-2.

q. Número de proyectos de desarrollo o iniciativas intersectoriales con criterios ambientales,

ejecutándose o por ejecutarse en el ANP.

r. % de incremento anual en apoyos financieros o en especie provenientes de instituciones

diferentes a la Conanp.

s. Número de agencias que no se dedican a la protección ambiental pero que aportan

recursos para apoyar actividades del Sinap-2.

Cabe decir que esta evaluación consideró 12 ANPs y no todas contaban con PCyM.

La siguiente evaluación fue elaborada en el 2010 y parte de las preguntas: ¿Se encuentran

operando los instrumentos acordados? ¿Son los instrumentos acordados los más adecuados para

lograr los objetivos del proyecto? ¿Corresponden los objetivos a los principios de las instituciones

involucradas? Evalúo cinco ANPs. A diferencia de la anterior evaluación no construyó una matriz

65

de indicadores de desempeño. Concluyó que el Sinap-2 se ha adaptado constantemente, es decir,

ha cambiado las estrategias como respuesta a las nuevas condiciones y a la capacidad institucional

de la Conanp. Para los evaluadores ese nivel de flexibilidad y gestión adaptativa es inusual en

grandes proyectos multinacionales. Por otro lado, señalaron que la capacidad institucional tanto

de la Conanp como del FMCN se ha acelerado en los ocho años del proyecto. Finalmente,

señalaron que los proyectos de desarrollo sostenible más impresionantes, vinculan los servicios de

los ecosistemas con la calidad de vida de las inversiones.

En este momento está por realizarse la siguiente Evaluación Independiente del Proyecto “Fondo

para Áreas Naturales Protegidas”, 2013, y aunque menciona que realizará una evaluación de

efectividad, las preguntas centrales giran en torno a la eficiencia de los recursos: ¿Los recursos

FANP se están aplicando de la mejor manera para mejorar el manejo de las ANP? ¿El FANP ha

propiciado el apalancamiento de otros recursos en las ANP? ¿Los recursos FANP representan un

apoyo significativo (en monto o complementariedad) para las ANP para responder ante las

amenazas? ¿Permiten los recursos FANP tener un impacto significativo a favor de la conservación

de las ANP? ¿Apoyan los recursos FANP a los derechohabientes de las ANP en su tránsito a la

sustentabilidad? Esto pudo ser observado en los Términos de Referencia correspondientes.

En ninguna de dichas evaluaciones independientes se evalúan todas las ANPs apoyadas por el

FANP. Tampoco se consideran a detalle los instrumentos de manejo del ANP, como son el PCyM y

los POAs. Mucho menos se entrecruzan con las acciones de conservación directa e indirecta

establecidas en el PNANP 2007-2012.

Ahora bien, a nivel internacional la evaluación de la efectividad de las ANPs se relaciona con el

manejo de área y se basa en el marco de Referencia de la CMAP de la UICN, el cual da sustento a

los siguientes trabajos:

Análisis de Efectividad de Manejo de Áreas Protegidas con Participación Social (AEMAPPS).

Medición de Logros (establecida por TNC en el programa de Parques en Peligro).

Método de evaluación y priorización rápidas del manejo de áreas protegidas (Rapid

Prioritisation and Assessment Methodology).

Herramienta de seguimiento establecida por la Alianza Forestal entre el WWF y el BM.

How is your MPA doing?

Manual de Indicadores Naturales y Sociales para Evaluar la Efectividad de la Gestión de

Áreas Marinas Protegidas

Perfil de parques: ParksWatch.

Mejorando Nuestra Herencia: Caja de herramientas.

Manual de Indicadores Naturales y Sociales para Evaluar la Efectividad de la Gestión de

Áreas Marinas Protegidas (UICN)

La importancia de la evaluación de ANPs, a nivel mundial, comienza a vislumbrarse en el III

Congreso Mundial de Parques Nacionales realizado en Bali, en 1982, donde se presentaron diez

áreas de atención y se mostró la importancia del seguimiento en el manejo de las ANPs. Diez años

66

después, en el IV Congreso Mundial de Parques Nacionales, llevado a cabo en Caracas, se reconoce

“como esencial y urgente el desarrollo de estudios sistemáticos de programas de seguimiento”

(Courrau, citado en Cracco, et. al., 2006: 4). Sin embargo, no es sino hasta el año 1996 que se crea

un grupo de trabajo de la CMAP en evaluación de efectividad del manejo (Cracco, 2006). Y para

2003 uno de los temas principales discutidos en el V Congreso Mundial de Parques Nacionales, fue

concretamente el manejo efectivo de las Áreas Protegidas.

De igual forma, en la VII Conferencia de las Partes del CDB en 2004, se estableció el Programa de

Trabajo en Áreas Protegidas (PTAP) que tiene como fin “establecer y mantener sistemas regionales

y nacionales de áreas protegidas que sean efectivamente manejados y ecológicamente

representativos de la biodiversidad terrestre, para el año 2010 y marina para el año 2012” (TNC

citado en Mayorquín, et. al., 2006: 382). Cabe decir que en América Latina se han realizado dos

talleres en donde se ha tocado el tema de la evaluación de efectividad de las áreas protegidas, el

primero, realizado en 1986 en Caracas y el segundo se llevó a cabo en México en 1991 (Cracco, et.

al., 2006).

Por último, en el I Foro Sudamericano de Áreas Protegidas (2003) se privilegió el intercambio de

experiencias y seguimiento de la gestión de las áreas protegidas. También se tocó la importancia

de la dimensión de gobernanza, “específicamente ¿quién maneja?, ¿cómo maneja?” (UICN, 2003).

Cabe decir, que en la actualidad países como Ecuador, Perú, Argentina, Bolivia, Colombia y Costa

Rica cuentan con diversas evaluaciones de efectividad de los sistemas nacionales de áreas

protegidas y evaluaciones de áreas protegidas individuales.

Es importante señalar que al ser consultada la Conanp, a través de la Unidad de Enlace del Sistema

Infomex3, señaló que sólo existen tres supuestas evaluaciones, una sola corresponde a la

efectividad de ANPs, y es la realizada por Cobi, citada anteriormente. Estas evaluaciones no

señalan si son o no efectivas las ANPs como instrumentos de conservación, ya que se enfocan en

los programas de subsidios. La única evaluación de efectividad encontrada, tampoco considera las

distintas dimensiones de análisis de la política (legal, política, administrativa y socioeconómica) de

las ANPs.

Por otra parte, las evaluaciones realizadas al Sinap, aunque muestran la situación en la que se

encuentran las ANPs valoradas, no consideran propiamente la efectividad de la política de

conservación implementada por la Conanp, es decir, no calcula la eficacia y la eficiencia de los

resultados obtenidos. Tampoco alude a las acciones de conservación con sus líneas estratégicas

establecidas en el PNANP 2007-2012. Más bien, se enfocan en la eficiencia de los recursos

ejercidos en las ANPs por el FANP. Cabe decir que sólo la primera evaluación de este tipo

construyó una matriz de indicadores de desempeño.

3 Número de folio 1615100001412, expedida el 13 de enero de 2012.

67

Capítulo 5. Metodología para la evaluación de la política de conservación en el Parque

Nacional Huatulco

La conservación es un proceso que considera diversas dimensiones. Desde la política pública, la

conservación de las ANPs es un fenómeno social, administrativo y político específico, consecuencia

de un proceso de sucesivas posturas que son dinámicas ante diversas circunstancias, y que se

concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones (Cardozo, 2006; Nateras, 2005),

encaminadas a resolver el problema de la pérdida de ecosistemas y su biodiversidad como un

asunto de interés público.

Desde la perspectiva del manejo, implica “un conjunto de acciones y estrategias que permiten

mantener en el tiempo a la biodiversidad incluyendo la variabilidad genética, las especies y los

ecosistemas así como los servicios ambientales que resultan de la interacción de estos elementos

vivos con los no vivos” (Fenzl y Guzmán, 2007: X).

Como se mencionó en el capítulo anterior, la política de conservación en México se encuentra

implícita en la política ambiental, por lo que su carácter operativo se relaciona prioritariamente al

otorgamiento y financiamiento de recursos económicos para implementar acciones a favor del

cuidado del ambiente. Cabe decir que dichos subsidios se manifiestan en cuatro acciones

específicas: a) la protección, apoya económicamente acciones para salvaguardar los bienes de uso

común y bienes muebles, es decir el territorio y la biodiversidad; b) restauración, recursos

destinados a acciones para recuperar la integridad de los ecosistemas, específicamente, la

recuperación de hábitats; c) preservación, se refiere a los recursos destinados a las acciones que

fomentan los procesos naturales y, por último, d) el aprovechamiento, alude a los recursos

destinados al desarrollo del uso de los ecosistemas (bienes de uso de común) y de su biodiversidad

(bienes muebles) con el fin de obtener beneficios de ellos (valor de uso y cambio).

Tal situación ha inclinado a la evaluación de la política de conservación hacia la rendición de

cuentas y la transparencia de los recursos económicos de los programas de subsidios, evaluaciones

a cargo del Coneval, lo que ha significado una valoración solamente del desempeño del gobierno

en relación a los resultados, es decir del alcance del número de personas a las que les llega el

apoyo económico, por lo que ha dejado de lado la evaluación de las acciones en torno a la

disminución o mitigación de la problemática (desequilibrio ecológico) que ha dado origen a la

política de conservación. Lo mismo sucede con las evaluaciones al Sinap financiadas por el GEF.

Aunque éstas últimas producen una mayor cantidad de información acerca de la situación en la

que se encuentran algunas de las ANPs de dicho Sistema. De tal manera que, ni los datos ni la

información generada por la propia Conanp y la Semarnat, en distintas evaluaciones realizadas

hasta ahora, atienden los alcances de la conservación de los ecosistemas con sus bienes y

servicios. Mucho menos consideran el enfoque integral de la conservación propuesto por Ernesto

Enkerlin, el cual se fundamenta en la acción directa e indirecta plasmadas en el PNANP 2007-2012.

Por tanto, el objetivo de esta investigación consiste en valorar el diseño, la eficacia y la eficiencia

de la política de conservación en el caso del Parque Nacional Huatulco (PNH), es decir, se evalúa,

68

en un primer momento, la adecuación de la definición de los objetivos del PCyM, por tratarse del

instrumento rector de planeación y regulación que estipula las actividades, acciones y

lineamientos básicos para el manejo y la administración del PNH. Posteriormente, se atiende la

implementación de las actividades y metas de los Programas Operativos Anuales (POAs) 2007-

2012, los cuales giran en torno a los objetivos de la política de conservación del ANP. Así, se

definió el nivel de cumplimiento de los resultados que se desean o esperan (eficacia) de la política,

considerando los medios y recursos que fueron utilizados para su implementación (eficiencia).

Finalmente, y a manera de contar con un contexto que apoye los resultados derivados de la

eficacia y la eficiencia, se aplicaron un conjunto de entrevistas semi-estructuradas dirigidas a

actores clave.

Ahora bien, se seleccionó el caso del Parque Nacional Huatulco por tratarse de un espacio

decretado como protegido por solicitud de la sociedad civil, debido a los impactos negativos

generados a los ecosistemas y a su biodiversidad por la construcción del Centro Integralmente

Planeado (CIP), a cargo del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) en Bahías de

Huatulco, y en donde existe interés y disposición por parte de diversos agentes en mantener el

equilibrio ecológico de la región. De acuerdo con el PCyM del PNH durante la construcción de las

obras de infraestructura del CIP Bahías de Huatulco se afectó el entorno natural debido a la

apertura de áreas de selva, por la remoción de grandes cantidades de suelos, por el vertimiento de

sedimentos en el mar y por la modificación de afluentes naturales. Asimismo, se incrementaron

fuertemente las tasas de inmigración, producto del desplazamiento de numerosos solicitantes de

empleos y sus familias; también se presentó una creciente alza en la demanda de terrenos

urbanos para vivienda, y de dotación de servicios, mismas que al rebasar la capacidad de atención

por parte de los empleadores y del Fonatur, propiciaron el establecimiento de asentamientos

irregulares y, con ellos, se presentaron fuertes impactos sobre los recursos naturales en algunas

zonas.

En síntesis, esta investigación intenta responder los siguientes cuestionamientos:

1. ¿La implementación operativa de la política de conservación en el PNH es integral y

cumple con los objetivos establecidos de forma eficaz y eficiente (efectividad) en el

periodo 2007-2012?

2. ¿En qué nivel de efectividad se encuentra la política de conservación en el caso del

PNH en el periodo 2007-2012?

5.1 Objetivos de la evaluación

5.1.1 Objetivo general

Valorar el diseño, la eficacia y la eficiencia de la política de conservación implementada por la

Conanp en el caso del PNH en el periodo 2007-2012.

69

5.1.2 Objetivos particulares

a) Valorar y analizar el diseño (pertinencia, coherencia y vigencia) del PCyM como

instrumento rector de planeación y regulación que estipula las actividades, acciones y

lineamientos básicos para el manejo y la administración del PNH.

b) Determinar y analizar el nivel de cumplimiento de las actividades programadas en los

POAs del PNH del 2007 al 2012 por año, acciones de conservación, líneas estratégicas y

medios definidos en el PNANP 2007-2012, considerando los objetivos establecidos.

c) Establecer y explicar la procedencia de los recursos económicos para la implementación

de la política de conservación en el PNH, así como su incidencia en la programación de

actividades en el periodo 2007-2012.

d) Analizar la política de conservación en torno a las dimensiones legal, política,

administrativa y socioeconómica.

5.2 Premisas de la evaluación de la política de conservación del PNH

La evaluación integral de este trabajo parte de las siguientes conjeturas:

1. La planificación de las actividades de conservación a realizar en el PNH está orientada a

contribuir con la preservación ecológica como solución al problema de desequilibrio

ecológico.

2. La implementación de la política de conservación en el PNH ha coadyuvado a disminuir

el problema de desequilibrio ecológico en la región.

3. La política de conservación implementada en el PNH contribuye al beneficio social de las

comunidades ubicadas en el área de influencia, y éstas coadyuvan en la preservación

ecológica del ANP.

5.3 Modelo de evaluación

En México, la política de conservación que implementa la Conanp en las ANPs de carácter federal,

se conforma por seis líneas estratégicas: protección, manejo, restauración, conocimiento, cultura y

gestión. Las primeras tres corresponden a elementos relacionados al estado en que se encuentran

o sería deseable que se encuentren los ecosistemas y la biodiversidad. Mientras que los tres

restantes se avocan al conocimiento necesario para comprender el entorno natural, así como a la

promoción de valores, creencias y comportamientos proactivos entre las sociedades para cuidar y

proteger el medio ambiente.

70

Dada esta complejidad, fue necesario elaborar un modelo de evaluación integral, el cual consideró

diversos ámbitos de las variadas facetas que conforman el proceso de conservación en el PNH. La

primera parte, consideró el diseño (pertinencia, coherencia y vigencia) del PCyM. La segunda y

tercera parte se orientaron a explorar, propiamente, la instrumentación de la política de

conservación proyectada en el PNANP 2007-2012 en el PNH, mediante la valoración de la eficacia

y la eficiencia de las acciones implementadas en los POAs del periodo 2007-2012. Cabe señalar

que por razones de tiempo y financiamiento no se planteó la evaluación de impacto.

5.3.1 Diseño del PCyM

El PCyM es el instrumento rector de planeación y regulación de la política de conservación que

establece las actividades, acciones y lineamientos básicos para el manejo y la administración del

área natural protegida respectiva (Reglamento LGEEPA-ANP, Artículo 3°, 2004). Por lo tanto,

establece las estrategias de conservación y uso de las ANPs y da sustento a las actividades de los

POAs, es decir, es la parte operativa de la política de conservación. En el caso del PCyM del PNH

sus objetivos generales son: Preservar la biodiversidad y los hábitats naturales que integran el

polígono del PNH; Aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y culturales que

integran los ecosistemas del Parque Nacional Huatulco, y promover su conservación en la zona de

influencia; Salvaguardar la diversidad genética de las especies, con énfasis en aquellas

determinadas como endémicas, amenazadas y/o en peligro de extinción de acuerdo a la NOM-059-

SEMARNAT-2001; Propiciar la investigación científica y el estudio de los ecosistemas costeros, sus

relaciones y equilibrio.

Debido a su importancia en la implementación de las acciones de conservación, esta evaluación de

diseño tiene como objetivo, analizar la pertinencia, la coherencia y la vigencia de las acciones

establecidas.

Se entiende que la pertinencia evalúa la adecuación de la definición de los objetivos a las

problemáticas que los originan (Osuna, 2000). Por tanto, el análisis de pertinencia del PCyM

consistió en medir la adaptación de la formulación de los objetivos del programa e identificó su

vinculación con el contexto en el que se desarrolla, para lo que se estableció el nivel de relación

entre el Programa y las necesidades o problemáticas que le dieron origen. También se definió la

claridad o ambigüedad de sus objetivos. Por ello, se revisó la redacción, la claridad y precisión, y se

reconoció la especificidad de los resultados que dichos objetivos pretenden obtener.

El análisis de coherencia determina la lógica del ordenamiento de los objetivos, es decir evalúa la

adecuación de la jerarquía de los objetivos establecidos en el Programa. Se distinguen dos niveles

de análisis diferentes, primero, la coherencia interna alude a la articulación de los objetivos con los

instrumentos de la estrategia y su adecuación con los problemas y, segundo, la coherencia externa

analiza la compatibilidad de los objetivos con otros programas que puedan tener sinergia y

complementariedad (Osuna, 2000). Por tanto, el análisis de coherencia del PCyM del PNH

determinó la priorización coherente entre los objetivos de los componentes y los

subcomponentes. Precisó la existencia de contradicciones y duplicidades entre los distintos

71

objetivos. Para atender la coherencia externa, se valoró, primero, la alineación del PCyM al PNANP

2007-2012 y, después la correspondencia entre los objetivos del PCyM y los POAs del PNH en el

periodo 2007-2012, demostrando las coincidencias y las discordancias de dichos instrumentos.

Por último, el análisis de la vigencia dio cuenta de la existencia de la planificación temporal

(preestablecida) en el PCyM. Por lo que precisó el cumplimiento de los tiempos definidos en la

LGEEPA y su Reglamento en materia de ANPs, primero el referido a la publicación, y, después para

la revisión y actualización. También se determinó la alineación del PCyM con respecto a los

Términos de Referencia para la Elaboración de Programas de Manejo (TRPM) de la Conanp, dado

que éste fue publicado antes de los TRPM.

Para la evaluación de diseño del PCyM del PNH se construyeron un total de 17 preguntas. Las

cuales se presentan a continuación:

Cuadro 5.1. Preguntas correspondientes a las etapas de la Evaluación de Diseño del PCyM del PNH

Etapas Preguntas

Pertinencia

1. ¿Se describe cuáles fueron las necesidades o problemáticas que le dan origen al PCyM?

2. ¿El PCyM del PNH partió de algún diagnóstico? ¿De qué tipo?

3. ¿Los objetivos y las metas del PCyM del PNH responden a las problemáticas detectadas?

4. ¿Los objetivos son claros y están bien redactados?

5. ¿Son medibles (cuantitativa o cualitativamente)?

6. ¿Se identifica el resultado esperado en cada objetivo?

7. ¿El PCyM atiende las disposiciones de la LGEEPA (caracterización y descripción del entorno biofísico y socioeconómico; caracterización en el contexto local, regional, nacional e internacional; zonificaciones y subzonificaciones y a las reglas administrativas)?

Coherencia (Interna)

8. ¿Existe coherencia entre los objetivos generales y los objetivos de los componentes del PCyM del PNH?

9. ¿Existen contradicciones entre los objetivos de los componentes y los subcomponentes del PCyM?

10. ¿Se duplican los objetivos y las actividades programadas en el programa de manejo del PNH?

11. ¿Se puede decir que existe una jerarquización en los objetivos?

Coherencia (Externa)

12. ¿Los objetivos del PCyM se alinean al PNANP 2007-2012?

13. ¿Los objetivos planteados en el PCyM del PNH coinciden con los formulados en los POAs 2007-2012?

72

Vigencia

14. ¿El PCyM consideró el tiempo definido para su publicación según dicta la LGEEPA?

15. ¿El PCyM considera en su planeación la temporalidad de revisión y/o actualización estipulada en el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANPs?

16. ¿El PCyM del PNH cuenta con metas a corto, mediano y largo plazo?

17. ¿El PCyM se alinea a los TRPM publicados por la Conanp?

Fuente: Elaboración propia con base en Ander-Egg, Ezequiel y M.J. Aguilar, 2008.

Para la realización de esta evaluación fueron utilizaron los siguientes documentos como fuentes

de información: a) PCyM del PNH (2003), b) DECRETO por el que se declara ANP, con el carácter de

Parque Nacional, a la región conocida como Huatulco, en el Estado de Oaxaca, c) Resumen del

decreto del PCyM del PNH publicado en el DOF, d) Reglamento de la LGEEPA en materia de ANPs,

e) PNANP 2007-2012; f) TRPM de las ANPs competencia de la Federación.

5.3.2 Eficacia y Eficiencia de la política de conservación

La segunda y tercera parte se orientaron a explorar, propiamente, la instrumentación de la política

de conservación proyectada en el PNANP 2007-2012 en el PNH, mediante la valoración de la

eficacia y la eficiencia de las acciones implementadas en los POAs del periodo 2007-2012.

Como se mencionó con anterioridad, se explora a detalle la instrumentación de la política de

conservación en el PNH, por ello, se consideraron dos momentos, el primero relacionado con la

eficacia, entendida, según Salazar (2008) como una medida del progreso realizado para el alcance

de los objetivos previamente determinados, sin importar los costos.

Para evaluar la eficacia se estimó el cumplimiento de las actividades programadas y las metas

alcanzadas asentadas en los POAs del periodo 2007-2012 (Cuadro 5.2).

Cuadro 5.2. Temas considerados en la evaluación de eficacia

Línea Estratégica Medios alternativos

Co

nse

rvac

ión

Dir

ecta

PROTECCIÓN

Vigilancia

Mitigación de la Vulnerabilidad

Protección contra los Incendios Forestales

Sanidad forestal

MANEJO

Estrategia de Conservación para el Desarrollo

Manejo y Uso Sustentable

Turismo en ANP

RESTAURACIÓN

Restauración de los Ecosistemas

Recuperación de las Especies en Riesgo

Conectividad Ecológica

73

Co

nse

rvac

ión

In

dir

ecta

CONOCIMIENTO

Monitoreo Biológico, Ecosistémico y Ambiental

Fomento a la Investigación Científica

SIG para la Conservación

CULTURA

Cultura para la Conservación

Identidad, Comunicación y Difusión

Educación para la Conservación

Participación

GESTIÓN

Sistemas de Áreas para la Conservación

Transversalidad

Fortalecimiento del Marco Legal y Jurídico

Procuración de Recursos

Servicios Ambientales

Desarrollo Administrativo

Tenencia de la Tierra

Cooperación Internacional

Programa de Conservación y Manejo Fuente: Conanp, PNANP 2007-2012

Para obtener el valor relativo de las acciones de conservación directa se sumaron las actividades

programadas para la Protección, el Manejo y la Restauración, a continuación el producto de esta

suma se dividió por el total de actividades programadas por año, finalmente, el resultado se

multiplicó por 100. Para la conservación indirecta se realizó el mismo procedimiento, con la única

diferencia de que fueron sumadas las actividades programadas del Conocimiento, la Cultura y la

Gestión. Asimismo, se realizó un recuento de las actividades programadas1 (A) y las metas

alcanzadas2 (B) por año, por líneas estratégicas y por medios alternativos, posteriormente, se

calculó la proporción entre éstas con el siguiente procedimiento:

N= B X 100

A

Donde:

N= Porcentaje cumplimiento

A= número de actividades programadas

B= número de metas realizadas

1 Se refieren al conjunto de acciones específicas dirigidas a cumplir el o los objetivos de las líneas

estratégicas de conservación en el PNH, intentan producir una meta determinada por lo que generalmente tienen un carácter permanente. 2 Son los productos finales derivados del cumplimiento de las actividades programadas, en su totalidad

indican qué tanto se logra el objetivo de conservación.

74

Es importante destacar que para el análisis de los medios de las líneas estratégicas se describió el

objetivo de cada uno. Posteriormente, se filtraron y agruparon en componentes las actividades

establecidas en los POAs, lo que permitió sistematizar tanto dichas actividades como las metas

alcanzadas.

Es importante decir que no se obtienen porcentajes totales del periodo revisado 2007-2012 ni de

cada línea estratégica debido a que, regularmente, las actividades programadas son las mismas

año con año.

El segundo momento del modelo de evaluación de la etapa de instrumentación se refiere al

análisis de la eficiencia de la implementación de la política de conservación, en donde los

resultados obtenidos para cada objetivo se evaluaron con base en los medios y recursos

financieros y humanos empleados (ISO 9000). Dado que los recursos económicos con los que

cuenta el personal de la Conanp en el PNH para implementar las acciones de conservación derivan

sólo del presupuesto fiscal y son complementados con gastos de operación de los programas de

subsidios derivados del Procodes, el PET y del Promac, correspondientes a la ECD de la línea

estratégica de Manejo, la valoración misma de la eficiencia se ve un tanto limitada. Por ello, para

atender este segundo momento, se realizó un análisis de los recursos económicos3 y humanos

ejercidos en el PNH.

Con el propósito de definir la magnitud y continuidad de los recursos económicos para

implementar la política de conservación en el PNH, se realizó un escrutinio del comportamiento

del presupuesto fiscal por capítulos y conceptos con el fin de determinar en qué se ejerció el

recurso en el periodo revisado. A su vez, se examinaron las RO de los distintos programas de

subsidios, con la finalidad de especificar en qué rubros el personal del Parque puede utilizar los

gastos operativos en los años 2010 al 2012.

Posteriormente, se analizó la actuación económica de los programas de subsidios con respecto a

las líneas de estratégicas de conservación en el tiempo estipulado. Debido a que el presupuesto

fiscal asignado al PNH no atendió directamente las acciones de conservación directa e indirecta, se

hizo una revisión del presupuesto ejercido por los programas de subsidios o incentivos de la ECD,

considerado en el capítulo 4000 del Presupuesto de Egresos de la Federación, Subsidios y

Transferencias, mediante los programas Procodes, PET, Promac y el Promobi y se contrastó con las

bases de datos de los conceptos de apoyo otorgados por el personal de la Conanp en el PNH. A

continuación, se agruparon los distintos conceptos de apoyo por líneas estratégicas y se sumaron

los totales de los conceptos, ya por línea. La intención fue determinar el uso de estos apoyos de

acuerdo a las líneas estratégicas, y a su vez presentar el gasto de los conceptos de apoyo para así

precisar cuánto dinero se ejerció en el periodo revisado y cuál fue la línea más atendida.

Del mismo modo, se analizó el gasto promedio mensual de cada una de las líneas estratégicas,

esto permitió ver más de cerca la forma en la que se ejecutó el presupuesto de dichos programas

en las líneas estratégicas de conservación. Para medir este promedio se tomaron los totales de los

3 En todos los casos la información económica se presenta en precios corrientes.

75

conceptos de apoyo por líneas estratégicas, considerando los gastos operativos por separado, y se

dividieron entre 12 meses. Finalmente, se revisaron las actividades establecidas en los POAs del

PNH para establecer qué medios de conservación son financiados por el presupuesto fiscal y

cuáles por los programas de subsidios. Esta revisión se apoyó en los componentes establecidos en

la valoración de eficacia.

Para concluir este análisis se consideraron los recursos humanos con los que cuenta el PNH para

implementar la política de conservación, por lo que se utilizó el funciograma4 interno,

proporcionado por el personal del PNH. Con ello se determinó el número de personas encargadas

de cada línea estratégica y sus medios en el PNH. También se tomó en cuenta el gasto salarial del

personal del PNH. Para conocer el total del presupuesto operativo con el que cuenta en personal

del PNH se sumaron el presupuesto fiscal, los gastos operativos provenientes de los programas de

subsidios y los salarios, esto últimos sólo van del 2010 al 2012.

5.3.3 Entrevistas a actores clave referentes a la conservación del PNH

Como parte de la información, para realizar la evaluación de la política de conservación, durante

los meses de agosto y septiembre del 2012 se realizaron 45 entrevistas semi-estructuradas a

actores clave para reconocer y caracterizar la percepción que tienen con respecto a la

conservación y manejo del PNH. “Las entrevistas semi-estructuradas funcionan adecuadamente en

aquellas investigaciones que se interesan por interrogar a administradores, burócratas o

miembros de elite de alguna comunidad, personas que tienen poco tiempo o que están

acostumbradas a usar eficientemente su tiempo” (Tarrés, 2001:76).

Cabe hacer notar que el análisis de percepciones es de tipo cualitativo y exploró las distintas

opiniones acerca del estado de la conservación del Parque y del nivel de influencia de la Conanp

en el proceso de conservación. Su aporte principal es brindar elementos de contexto que

expliquen de mejor forma los ámbitos relacionados con la implementación de la política de

conservación en el PNH.

Las entrevistas semi-estructuradas se segmentaron de acuerdo a la siguiente categorización

(Cuadro 5.3).

Cuadro 5.3. Número de personas entrevistadas por sector

Sector Número actores

entrevistados

Académico 5

Empresarial 4

Gobierno Municipal 3

Medios de comunicación 1

4 Se utiliza para conocer de manera general las funciones que cada área realiza en el PNH.

76

ONG 7

Prestadores de servicios 3

Social 6

Gobierno Federal

Naval 1

Conanp (oficinas centrales) 2

Conanp (personal PNH) 13 Fuente: Elaboración propia

Se aplicaron 15 entrevistas al personal de la Conanp, de éstas, 13 se dirigieron al personal del PNH,

lo que permitió conocer de viva voz las condiciones in situ en las que tienen que implementar la

política de conservación. Los resultados de las entrevistas se ordenaron de acuerdo al funciograma

del PNH. De manera adicional fueron entrevistados el Mtro. Luis Fueyo Mac Donald, Comisionado

Nacional de las Áreas Naturales Protegidas, y el Biól. Alfredo Arellano Guillermo, entonces Director

General de Conservación para el Desarrollo, quienes platicaron acerca de la situación de la política

de conservación a nivel nacional, haciendo referencia al caso del PNH.

El segundo bloque de entrevistas (30) se enfocó en diversos actores pertenecientes a los sectores:

académico, empresarial, gubernamental, medios de comunicación, ONGs y social5. El propósito de

estas entrevistas fue determinar el nivel de influencia de la Conanp en el mantenimiento de la

conservación del Parque. Al mismo tiempo, se exploraron las problemáticas, los aciertos y los

desaciertos de dicha influencia. El criterio de la selección de los actores se asentó en la vinculación

que tienen con el Parque. El número por sector fue determinado por el listado de aliados al que se

tuvo acceso y por la aceptación de cada actor a ser entrevistado.

La mayoría de las entrevistas (42) fueron grabadas, previo consentimiento de los actores y

transcritas. Posteriormente, se realizó un análisis cualitativo de éstas lo que permitió compaginar

las opiniones por sectores. El análisis cualitativo permite reconstruir la realidad, tal como la

observan los actores de un sistema social previamente definido (Hernández, et. al., 2003).

Con la finalidad de mostrar evidencia de las declaraciones realizadas por los actores, se citan

extractos literales de las entrevistas, aludiendo al sector al que pertenece el entrevistado. La

información entre corchetes pertenece a la autora de la presente tesis.

Balance de la evaluación

Para sintetizar los resultados derivados de la evaluación correspondiente al apartado de

instrumentación, se identificaron los factores que han influido positivamente en el cumplimiento

de los compromisos establecidos por cada medio y línea estratégica. A continuación, se detallaron

los elementos que explican los ámbitos en donde no se cumplió idóneamente lo comprometido, y

5 Para identificar y seleccionar a los actores clave se retomó el directorio de aliados de la conservación

proporcionado por la Coordinación de Educación, Comunicación y Difusión del Parque. Dicha selección cubrió los cinco sectores considerados por el Consejo Asesor del Parque. Cabe decir que no todos los entrevistados forman parte de dicho consejo.

77

donde se encontraron rezagos que son urgentes de atender. Por último, se hizo una valoración

general de la política de conservación (directa e indirecta) del PNH. Dicha valoración se construyó

con los resultados del análisis de eficacia cuantitativo y cualitativo, es decir se consideró si el logro

alcanzado contribuyó al cumplimiento del objetivo determinado para cada línea estratégica) y el

análisis de los recursos (económicos y humanos), donde, además del logro obtenido de acuerdo

con el objetivo se consideraron los recursos utilizados. La clasificación es: nula (no contribuye al

cumplimiento), muy baja, baja, regular, alta y muy alta.

5.4 Técnicas y herramientas para la recopilación de información y escalas de la evaluación

Las técnicas utilizadas en esta investigación consideraron dos momentos, el documental y el

trabajo de campo. La primera etapa comprendió la revisión conceptual de los términos que dan

fundamento a la conservación y preservación. Posteriormente, se reconoció el corpus de la

política de conservación en México. Las fuentes de información fueron: referencias bibliográficas

(libros, artículos, informes de la Conanp, el marco legal (LGEEPA, LGVS, LGBN), hemerográficas,

Sistema Infomex del Gobierno Federal, INEGI, informes y trabajos de la Conanp. El capítulo de

resultados se fundamenta en los informes trimestrales y anuales del POA producidos por el

personal de la Conanp en el PNH 2007-2012. De igual forma fue consultado el Decreto de creación

del PNH, el PCyM del PNH, las leyes referentes a la preservación y conservación del entorno

natural, otros documentos internos como bases de datos referentes al cobro de derechos y

autorizaciones, al monitoreo biológico, a los programas de subsidios, al Programa de Educación

para el Desarrollo Sostenible del PNH, a las Jornadas de Capacitación Medioambiental del Sector

Turístico – Hotelero, documentos referentes al Consejo Asesor (Reglamento interno, minuta XXI

Reunión del CA, Programa para el seguimiento institucional del CA-PNH, entre otros).

El trabajo de campo tuvo como objetivo conocer la zona, ubicar físicamente el sitio desde donde

se lleva a cabo la política de conservación y entrevistar a sus implementadores y actores aliados de

la conservación. También se acompañó al equipo de la Conanp en algunas de las actividades

programadas (programas de radio, algunos eventos de la Semana de la Conservación 2012,

recorrido por las bahías del PNH, algunas reuniones de trabajo y presentación de la importancia de

la generación del programa de uso público dirigida a integrantes de la sociedad huatulqueña,

monitoreo de caracol púrpura). Este acompañamiento me permitió observar una parte de la

cotidianeidad del personal de la Conanp en el PNH. Como ya se mencionó se realizaron también

como parte del trabajo de campo 45 entrevistas semi-estructuradas, las cuales complementaron la

evaluación de la política de conservación en el PNH.

Para las entrevistas fue necesario construir tres guiones diferentes, para el equipo de la Conanp en

el PNH, para el Conanp central y para los aliados de la conservación.6

6 Anexo 2.

78

Capítulo 6. El contexto de decisión del Parque Nacional de Huatulco

Este capítulo da cuenta del contexto del PNH, inicia con la descripción del área del PNH, para ello

se definen sus características físicas, biológicas y socioeconómicas. Continúa con la relevancia del

PNH, donde se da cuenta de los factores que permitieron considerarlo ANP. También se relata el

origen del decreto después de la expropiación del Fonatur a los Bienes Comunales del municipio

de Santa María Huatulco (SMH).

A su vez en este capítulo se aborda el Programa de Conservación y Manejo del estudio de caso, en

donde se destaca su estructura. De igual forma se presenta información referente al Consejo

Asesor del PNH y, brevemente, se alude al presupuesto fiscal anual del PNH desde el año 2007

hasta el 2012. Finalmente, se describe el Programa Operativo Anual y su importancia para el

manejo del PNH.

6.1. Descripción del área de estudio

El PNH se encuentra ubicado en el Municipio de Santa María Huatulco (SMH), en el Estado de

Oaxaca, dentro del territorio expropiado por el Fonatur en 1984. Por tanto, la propiedad de la

tierra del PNH es Federal. Inicialmente, la superficie fue delimitada por una poligonal de 11,890.98

Has., y de las cuales 6,734.98 corresponden a hectáreas terrestres y 5,516.00 Has., a la zona

marina. El PNH colinda al Norte con terrenos comunales del Municipio de SMH, al Sur con el

océano Pacífico, al Este con la zona urbana de La Crucecita y la Cuenca Baja del Arroyo Cacaluta y

al Oeste colinda con la Cuenca del Arroyo Xúchitl. Cabe decir que está dentro de una de las tres

biorregiones más importantes del país (PCyM, 2003).

Figura 6.1 Parque Nacional Huatulco

Fuente: Conanp-PNH, 2012.

79

6.1.1. Características físicas

Tanto el municipio SMH como el territorio del PNH forman parte de la provincia fisiográfica Sierra

Madre del Sur y de la subprovincia 73 llamada Costas del Sur. En cuanto a los paisajes topográficos

pueden distinguirse: cerros redondeados, cerros aislados, lomeríos suaves, dunas, playas de

bahías, escarpes, acantilados, islas y farallones. La zona marina abarca la plataforma continental y

de los 55 km2 que la conforman, el 90% cuenta con una profundidad menor a 200 metros. El PNH

contiene cinco bahías de Huatulco: San Agustín, Chachacual, Cacaluta, Maguey y Órgano. En la

franja marina existen zonas rocosas de menor profundidad, donde se realizan actividades

pesqueras. Destacan en esta zona las comunidades coralinas. Tiene 14 islas, las de mayor tamaño

son Cacaluta con aproximadamente 16 Ha., San Agustín con 12 Ha., y Blanca, la cual cuenta con 2

Ha., las otras 11 son menores a una hectárea.

Es importante destacar que el PNH es considerado un ANP en zona de riesgo debido a que su

espacio costero se encuentra al paso de ciclones tropicales. El clima de Huatulco es cálido sub-

húmedo con lluvias en verano. El régimen pluvial de la región es de tipo torrencial, de corta

duración. Entre los meses de julio y agosto se presenta una canícula. Cabe decir que la falta de

lluvia entre noviembre y abril, y la temperatura constante, así como la roza-tumba-quema generan

altos riegos de incendios en la cobertura vegetal del ANP. Asimismo, este territorio se encuentra

sujeto a constantes sismos, ya que se encuentra en una zona tectónicamente inestable y de varias

fallas geológicas.

Con respecto a la edafología, el predominio territorial de lomeríos del PNH se presenta en 80%

aproximadamente de suelos pobres (regosoles y litosoles), situando al 20% restante como suelos

más profundos (aluviales) en zonas importantes de acumulación, la vega de los arroyos Cacaluta y

Cacalutilla, Xúchilt-Arenal y la Cuenca del Arroyo Chachacual, así como los cuerpos lagunarios de

La Culebra, Las Pozas y bajos de Cacaluta (PCyM-PNH, 2002). Ahora bien, el PNH se encuentra

conformado por cuencas hidrológicas medias (arroyos: Cuajinicuil-Xúchitl, Cacalutilla y Cacaluta) y

pequeñas (arroyo: Chachacual, lagunas: Culebra, La Poza, Cacaluta y dos pequeñas lagunas de

agua salobre). El PNH también cuenta con una pequeña poza que está presente todo el año.

6.1.2. Características biológicas

Según la información contenida en el PCyM del PNH el número de especies por tipo de vegetación

presentes en el PNH son: selva baja caducifolia (294), dunas costeras (28), riparia (24), secundaria

(23), selva baja caducifolia de dunas costeras (17), manzanillar (11), sábana (10), manglar (5) y

humedales (1). Del total de las especies 131 se encuentran bajo un estatus de protección de

acuerdo a la NOM-059-ECOL-2001. De acuerdo con el PCyM el PNH presenta endemismos de por

lo menos dos niveles taxonómicos (subespecífico y específico), por lo que supone que su

antigüedad como unidad clímax, rebasa la barrera del pleistoceno. Posiblemente esta zona junto

con la del Soconusco, sea el banco de germoplasma tropical más antiguo de México (De la Maza et

al., citado en el PCyM-PNH, 2003).

80

Según Gordon y Barrance, 2000; SERBO, 1992; González y Miranda, 1994; Escalona, 1996;

González et al., 1997 y Trejo, 1998 Huatulco es una región importante para el mantenimiento de la

biodiversidad arbórea del bosque tropical seco mesoamericano mediante las relaciones

biodiversidad-uso-manejo, uso-manejo y arreglo comunitario (institucional) para la protección de

la biodiversidad de este ecosistema (citados en el PCyM-PNH, 2003).

Fueron reportadas en el PCyM del PNH (2003) un total de 78 familias, 272 géneros y 413 especies

de plantas para el municipio de Santa María Huatulco en donde se encuentra ubicada la porción

terrestre del PNH que contiene los nueve diferentes tipos de vegetación. Las familias mejor

representadas son las siguientes: Leguminosae (leguminosas) 72 especies, Euphorbiaceae

(euforbiáceas) 34 especies, Gramineae (gramíneas) 19 especies, Compositae (compuestas) 18

especies.

Ya en el PCyM del Parque se reconoce que el espacio terrestre del PNH tiene características

zoogeográficas muy importantes, pero son pocos los trabajos que describen y caracterizan los

recursos faunísticos de su área. Para el caso de las especies animales se identifican 723; 15

anfibios, 291 de aves, 130 de mamíferos y 72 de reptiles terrestres, 12 corales, 91 invertebrados y

121 peces.

Las especies en estatus de conservación, según la NOM-059-ECOL-1994 y la NOM-059-SEMARNAT-

2001 son:

Cuadro 6.1 Estatus de conservación según la NOM-059-ECOL-1994 y la NOM-059-SEMARNAT-2001 de las especies identificadas en el PCyM del PNH

Tipo de fauna Especies identificadas (Nombre científico y común)

Estatus de conservación

Aves

1. Buteo nitidus (halcón nítido) 2. Icterus cucullatus (bolsero o calandria) 3. Amazona oratrix (loro cabeza amarilla) 4. Thryotorus sinaloa (troglodita sinaloense) 5. Otus seductus (tecolote del balsas) 6. Melanerpes crysogenys (carpinter pechileonado ojirojo) 7. Ortalis poliocephala (chachalaca pacífica)

Sujeta a protección especial Amenazada y endémica En peligro de extinción Endémica Amenazada y endémica Endémica Endémica

Reptiles

1. Ctenosaura pectinata (garrobo o iguana negra) 2. Coleonyx elegans (lagartija) 3. Iguana iguana (iguana verde) 4. Lepidochelys olivacea (tortuga golfina) 5. Leptodeira maculata (culebra) 6. Micrurus browni (coralillo) 7. Porthidium dunni (chatilla)

Amenazada y endémica Amenazada Sujeta a Protección Especial En Peligro de Extinción Rara y endémica Rara Amenazada y endémica estatal

Anfibios 1. Bufo marmoreus (sapo marmoleado) 2. Hyla sartori (rana arborícola) 3. Rana trilobata (rana trilobata)

Endémica Amenazada y endémica Rara

Mamíferos 1. Coendou mexicanus (puerco espín) Amenazada

81

(terrestres) 2. Felis yagouaroundi (yagouaroundi) 3. Spilogale pygmaea (zorrillo manchado) 4. Tamandua mexicana (oso hormiguero) 5. Cryptotis parva (musaraña) 6. Bassariscus sumichrasti (cacomixtle)

Amenazada Amenazada Amenazada Rara Rara

Moluscos de arrecife

1. Ancistromesus mexicanus (lapa gigante) 2. Pinctada mazatlanica (ostra perlera) 3. Pteria sterna (madre perla) 4. Spondylus calcifer (almeja burra)

En riesgo En riesgo En riesgo En riesgo

Fuente: Chávez, et al., citado en el PCyM-PNH, 2003 con adaptación propia.

En cuanto a la zona marina también destacan las tortugas marinas, los delfines, el caracol púrpura

y una variedad amplia de especies de peces, todos en alto peligro de extinción. Según en PCyM del

Parque se tenían registradas 12 especies de corales, 59 invertebrados marinos y 116 variedades de

peces. De todas ellas, cinco se encuentran en estatus de protección de acuerdo a la NOM-059-

Semarnat-2001.

El ecosistema arrecifal de Bahías de Huatulco es reconocido como uno de los sistemas coralinos

más importantes en el Pacífico mexicano (Leyte; Glynn y Leyte; Reyes y Leyte, citados en el PCyM-

PNH, 2003). Dentro del PNH se localizaron, de acuerdo al PCyM (2003) 18 comunidades coralinas

que se agrupan en: San Agustín, Riscalillo, Jicaral, Dos Hermanas, Chachacual-India, Palo Santo,

Cacaluta, Carrizalillo, Maguey, Órgano y Violín. El área total de la cubierta es de 45.9 Ha lo cual

representa, aproximadamente, el 1 % del área marina del PNH. Por su extensión sobresalen las

localidades de San Agustín (20.0 %), Jicaral (16.7 %), Cacaluta (14.0 %) y Maguey (15.0 %), las

cuales incluyen más de la mitad del área coralina del PNH.

Cabe decir que el caracol púrpura es una especie representativa del PNH, la cual otorga una serie

de valores culturales a esta región. “El uso de sus tintes por los grupos indígenas se remonta a

tiempos prehispánicos, cuando se utilizaba en el teñido de ropajes especiales, y como símbolo de

fertilidad y poder. Esta singularidad cultural y el estatus biológico de su población le hicieron

sujeto de protección especial a partir de 1994, de acuerdo a la Norma Oficial Mexicana 059 (en

dicho documento aparece con su nombre científico anterior: Purpura patula pansa)” (PCyM, 2003:

42).

De acuerdo con el PCyM del PNH (2003) isla Cacaluta, bahía Cacaluta y arroyo Bahía, obtienen los

tamaños y pesos promedio más elevados de esta especie. Esta especie habita en la zona de

intermarea, entre las grietas que forma la costa rocosa, distribuyéndose verticalmente desde la

zona supralitoral alta y media hasta la zona mesolitoral inferior, donde se desplaza de acuerdo con

los cambios de marea.

82

6.1.3. Características socioeconómicas

El Municipio SMH cuenta con 38,629 habitantes, de los cuales 7.05% es analfabeta y 8.4% de la

población de 15 años o más no cuenta con la primaria completa. El grado promedio de escolaridad

en el municipio SHM es de 7.9 años y presenta un alto grado de marginación. Con respecto a los

centros poblaciones más cercanos al PNH, La Crucecita es el que cuenta con el mayor número de

habitantes 15,130; le siguen Arroyo Xúchitl con 461 y El Zapote con 406 habitantes. Continúan

Bajos del Arenal, San Agustín, Piedra de Moros y Arroyo González con 266, 250, 218 y 184

habitantes correspondientemente. Cabe decir que de todos los centros poblacionales antes

enunciados, con excepción de La Crucecita, cuentan con altos grados de marginación (INEGI,

2010).

La Población Económicamente Activa es de 16,144 habitantes (INEGI, 2010). El 30% de la

población no es derechohabiente, es decir no está afiliada a alguna institución de salud pública. El

Municipio de SMH profesa mayoritariamente la religión católica, aproximadamente 68% de la

población total. Según el conteo de 2010 del INEGI el municipio tiene 13,419 viviendas, de las

cuales 20.23% cuentan con automóviles y 1,503 viviendas cuentan con internet. Es importante

señalar que de acuerdo al INEGI (2010) SMH es uno de los municipios de mayor crecimiento entre

2000 y 2010 del estado de Oaxaca. La tasa calculada de crecimiento entre dicho periodo es de 3.

Asimismo, ocupa el 15° lugar a nivel estatal en crecimiento de viviendas, en 2010 contaba con

10,151 viviendas particulares habitadas. Cuenta con un aeropuerto internacional, dos bibliotecas,

100 escuelas (preescolar, primaria, secundaria y bachillerato) y dos mercados públicos.

Como es sabido Oaxaca es un estado con alta presencia de grupos indígenas. Para el año 2010

contaba con aproximadamente 1.2 millones, no obstante, la población de cinco años y más que

habla alguna lengua indígena en el municipio de SMH es de 1,326 habitantes, es decir, la

comunidad indígena en SMH representa 0.11%.

Destaca el sector primario (30% agricultura, 10% ganadería y 20% pesca) y terciario (40% turismo)

en las actividades económicas del municipio. Las actividades realizadas por las comunidades

aledañas al PNH son las pesqueras, de caza, recolección de flora y uso tradicional. Las actividades

turísticas se llevan a cabo, principalmente, en el área marina (snorkeleo, buceo, natación, paseos

en lancha, kayak, etc.), y en la zona terrestre los Prestadores de Servicios Turísticos (PST)1 ofrecen

al visitante recorridos por la selva en diferentes modalidades (caminatas, observación de aves,

bicicletas y cuatrimotos), servicios de restaurante y comercios ambulantes. Según datos del INEGI

(2010) la población dedicada a los servicios turísticos en el municipio es de 16.71 %.

Como actividad cultural destaca la peregrinación religioso-ceremonial de Cruz del Monte a la

cabecera municipal, cruzando por el PNH, realizada en cuaresma.

1 Persona física o moral que habitualmente proporcione, intermedie o contrate con el turista, la prestación

de los servicios a que se refiere la Ley Federal de Turismo (Sectur).

83

Cabe subrayar que el polígono del PNH no cuenta con asentamientos humanos en este momento,

aunque se tiene conocimiento de vestigios arqueológicos de aproximadamente mil años de

antigüedad (PCyM-PNH, 2003).

6.2. La relevancia del sitio

La relevancia del PNH, según su PCyM, gira en torno a sus características biológicas y geográficas,

ya que presenta elementos naturales que le confieren alta importancia para la conservación a

nivel nacional e internacional de ecosistemas de bosques tropicales secos o “selvas secas” y

arrecifes coralinos. El sitio alberga uno de los arrecifes coralinos más significativos del Pacífico

mexicano por su ubicación en el límite sur de la Provincia Biogeográfica Mexicana, mostrando una

composición única por la presencia de elementos de la Provincia Panámica (California a Perú)

adyacente. Además, las selvas secas de Huatulco forman parte de una de las nueve áreas de

máxima prioridad para la conservación en América Central (Sur de México, Belice, Guatemala,

Honduras, Costa Rica, Nicaragua, Panamá, El Salvador). Adicionalmente, es una Región Terrestre

Prioritaria para el país con valores altos de conservación por endemismos en vertebrados

terrestres y riqueza específica en su vegetación (selvas bajas, dunas costeras y manglares) y fauna

(reptiles, aves y fauna marina) (Conabio, 2005).

Para el año 2001 se tenía conocimiento de 430 especies de flora y 723 especies de animales, como

ya se mencionó antes. Es importante decir que el PNH conserva en óptimo estado una parte

considerable de selva baja caducifolia, así como su biodiversidad, razón por la cual ha sido

protegida.

Debido a que el PNH es representativo en riquezas naturales, culturales y paisajísticas, es idóneo

para captar divisas e impulsar potencialmente el desarrollo regional del sector turismo, lo que de

acuerdo al PCyM, se traduciría en el mejoramiento económico y social de la población. Otro factor

influyente en la selección del sitio fue la poca población asentada en él.

Es importante decir que el 27 de noviembre de 2003 gran parte del territorio del municipio de

SMH fue declarado por la Convención Ramsar como sitio de importancia internacional por la

presencia de humedales asociados a la selva baja caducifolia, arrecifes de coral de alta fragilidad y

la gran riqueza de especies con las que cuenta, designándose así el Sitio Ramsar 1321, “Cuencas y

Corales de la Zona Costera de Huatulco”. Mientras que en el año 2006 el municipio de SMH y el

PNH fueron designados por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y

la Cultura (UNESCO), a través del Programa Men and Biosphere (MaB) como Reserva de la Biosfera

Huatulco.

6.3. Origen del decreto de ANP

En los años setenta, México le apostó fuertemente a la creación de desarrollos turísticos en

distintos Estados, esto generó la fusión del Fondo de Garantía para el Turismo (Fogatur) y del

Fondo para la promoción de la Infraestructura Turística (Infratur) para crear el Fonatur. Este nuevo

84

fondo consideró una nueva forma de construir centros turísticos basados en la planeación por

etapas, así surgió el Programa de Centros Integralmente Planeados, mejor conocidos como CIP.

La historia del CIP Huatulco se origina cuando a través de un decreto presidencial, el 29 de mayo

de 1984, son expropiadas 21,163 hectáreas a los Bienes Comunales de SMH en la costa de Oaxaca

para el establecimiento del Desarrollo Turístico Bahías de Huatulco. Las hectáreas expropiadas

corresponden “a poco más de la mitad de las tierras que en ese mismo año les habían sido

reconocidas por resolución presidencial a los habitantes del lugar” (PCyM-PNH, 2002: 12). Al mes

siguiente del decreto de expropiación fue puesto en marcha, bajo jurisdicción del Fonatur, el plan

de desarrollo urbano y turístico de la zona.

Con el avance de las obras de construcción fue impactado de forma negativa el entorno natural,

debido a la apertura de áreas de selva, a la remoción de grandes cantidades de suelos, al

vertimiento de sedimentos en el mar, a la modificación de afluentes naturales y al incremento de

la inmigración, la cual generó el establecimiento de asentamientos irregulares, así como un alta

demanda de terrenos urbanos y de servicios para las nuevas viviendas (PCyM-PNH, 2003). Cabe

señalar que el plan maestro de este CIP contemplaba como usos de suelo: “la zona turística (9.9%),

zona urbana (3.3%), conservación ecológica (40.6%) y 46.1% para otros usos” (Conanp, 2003;

Ingeniería y Consultoría, 2001; citado en Archundia, 2008: 34).

Ahora bien, dicho deterioro generó preocupación entre algunos pobladores, esto se manifestó en

una carta enviada al presidente Carlos Salinas de Gortari, solicitándole la creación de un ANP. El

decreto del PNH se publicó el 24 de julio de 1998, en el sexenio del Dr. Ernesto Zedillo Ponce de

León. Empero, el Fonatur aceptó el decreto de forma condicionada, solicitó que el terrero

continuara en su poder como reserva y que el área terrestre de las Bahías quedara fuera de la

poligonal del Parque (Nueva Era, 2012). Es importante destacar que dicho decreto estuvo envuelto

en distintos conflictos entre los pobladores y el Fonatur.

Si bien, el decreto fue publicado en 1998, es hasta julio de 2008 que el Fonatur donó formalmente

a la Semarnat, 6,661.46 hectáreas del PNH, mediante el contrato CD-A 004/2008, las cuales

representan 30% de la superficie del destino turístico (Semarnat, 2008). Esta donación implicó un

aumento de 286.48 Ha., a las 6, 374. 98 hectáreas terrestres originales. Si se consideran las

hectáreas marinas, del decreto de ANP, y la donación de hectáreas terrestres, realizada por el

Fonatur a la Semarnat en el 2008, se cuenta, en el presente, con un total de 12,177.46 Ha.

6.4. Programa de Conservación y Manejo

El resumen del PCyM y el plano de localización y zonificación del PNH fueron publicados en el DOF

el 2 de diciembre del 2002. El documento completo del Programa fue editado en 2003 y fue

elaborado con información proporcionada por la Universidad del Mar (Umar) en Puerto Ángel, la

Delegación Federal de la Semarnat en Oaxaca, el Centro Regional de Investigaciones Pesqueras

(CRIP) de Salina Cruz, asimismo contó con la colaboración de las Cooperativas Pesqueras: La Santa

María, Riscalillo y Punta Paraíso y los PST: Cooperativa Tangolunda, Yates Grusema, Tangola,

Zorro y Zaachila; Buceo Sotavento y Asociación Mexicana de Arte y Cultura Popular.

85

El PCyM da cuenta de la caracterización general del área (ubicación geográfica, características

físicas, biológicas, socioeconómicas, demográficas, antecedentes históricos), presenta un

diagnóstico y las problemáticas encontradas en el PNH y en la zona de influencia. De igual forma,

establece los criterios de la zonificación del polígono, determina los componentes de inspección y

vigilancia, de investigación y monitoreo ambiental, de aprovechamiento sustentable de recursos

naturales y uso público, de concertación y coordinación y los componentes de administración,

infraestructura, equipo y señalización, así como los subcomponentes de cada uno. También este

Programa determina las reglas administrativas, una matriz de concertación y los criterios de

evaluación y seguimiento. En el proceso de elaboración del PCyM se identificaron las siguientes

problemáticas:

Socioeconómica: los recursos naturales del PNH sostienen las actividades de abasto familiar local

(pesca, aprovechamiento de la vegetación, caza de animales, turismo). En la zona de influencia del

Parque existen actividades agropecuarias.

Relacionadas con el aprovechamiento:

a. De la vegetación: Pérdida de los recursos forestales por el saqueo ilegal y por los altos

volúmenes explotados para la construcción y la decoración de infraestructuras (decenios de 1980

y 1990).

b. Caza y recolección de animales: la mayor parte de los animales para el consumo ha decrecido

fuertemente debido al uso de los pobladores del municipio de SMH. Según la publicación original

del PCyM del PNH existe una seria preocupación en la población por evitar la pérdida definitiva de

las especies.

c. Pesca: disminución de algunas poblaciones de especies (sésiles) altamente solicitadas por los

nuevos visitantes y algunos PST, debido a la sobreexplotación hubo incremento de la demanda, la

cual genera competencia desleal entre los mismos pescadores. Del mismo modo, la influencia de

los fenómenos climáticos afectan la abundancia y distribución de especies.

d. Turismo: dado que no existen criterios de regulación para los PST en la zona marina, existe una

gran indefinición del máximo de visitantes, lo cual genera daño a la comunidad arrecifal, pisoteo

de los corales, peces, moluscos, etc., así como recolección de especies vegetales y animales por

parte de los turistas, además de contaminación por falta de infraestructura y mantenimiento.

Para la zona de influencia del PNH fueron identificadas como problemáticas la urbanización, la

agricultura y la ganadería. Cabe decir que debido a los cambios en los patrones productivos

promovidos por el Desarrollo Turístico del Fonatur se generó un comportamiento poblacional con

tendencias fuertes a la migración, lo que promovió asentamientos irregulares, así como el

incremento en la demanda de servicios y de bienes de consumo, algunos de éstos directamente

relacionados con los recursos naturales del PNH.

Con respecto a la zonificación, ésta quedó dividida en zonas: a) de protección, se refiere a las

superficies dentro del PNH que han sufrido muy poca alteración. Cuentan con ecosistemas

86

relevantes o frágiles que requieren cuidado especial para asegurar su conservación a largo plazo;

b) de uso restringido, son aquellas superficies en buen estado de conservación donde se busca

mantener las condiciones actuales de los ecosistemas e incluso mejorarlas. Se pueden realizar

actividades de aprovechamiento que no alteren los ecosistemas, además deben estar sujetas a

estrictas medidas de control; c) de uso tradicional, se refiere a las superficies en donde los

recursos naturales han sido aprovechados de manera tradicional y continua, sin ocasionar

alteraciones significativas en el ecosistema. Está relacionada con las necesidades socioeconómicas

y culturales de las comunidades cercanas; d) de aprovechamiento sustentable de los recursos

naturales, corresponde a las superficies en las que los recursos naturales pueden ser

aprovechados y que por motivos de uso y conservación de sus ecosistemas a largo plazo, es

necesario que todas las actividades productivas se efectúen bajo esquemas de aprovechamiento

sustentable. La última zonificación e) de recuperación, atañe a las superficies en las que los

recursos naturales están severamente alterados. El Cuadro 6.1 muestra las hectáreas, el

porcentaje, las unidades correspondientes, las actividades permitidas y prohibidas de cada

zonificación.

87

Cuadro 6.1 Descripción de la Zonificación, Actividades permitidas y prohibidas del PNH

Fuente: Elaboración propia con información del PCyM del PNH, 2002

Zonificación SuperficiesHa.

(Aprox.)%

Unidades

correspondientesActividades permitidas Actividades prohibidas

De protección

Superficies dentro del PNH que han sufrido muy

poca alteración. Además cuentan con

ecosistemas relevantes o frágiles que requieren

cuidado especial para asegurar su conservación a

largo plazo

2,194 18.45A. Cuenca Chachacual

I. Islas e islotes

Conservación, Investigación científica,

monitoreo ambiental y educación

ambiental

Modificar las condiciones naturales de

esta zona, Construir cualquier tipo de

infraestructura permanente o temporal,

Obstruir o desviar los escurrimientos

naturales, recolectar o remover cualquier

tipo de organismo vivo o muerto y

acampar

De uso restringido 1 1,861 15.65

B. Arroyo Tololote

C. Lagunas de El

Arenal

H. Punta Maguey

Conservación, Investigación científica,

video y fotografía, educación

ambiental, establecimiento de

infraestructura de bajo impacto para

la investigación, campamentos

temporales, actividades de bajo

impacto

Construir ningún tipo de infraestructura,

modificar los ecosistemas presentes,

disminuir la cubierta vegetal, Destruir o

intervenir los arroyos, aguajes y cuerpos

de agua, Tirar, arrojar, verter o descargar

residuos sólidos y/o líquidos, Extraer,

recolectar o remover cualquier tipo de

organismo vivo o muerto

De uso restringido 2 280.62 2.36

K. Bahía Riscalillo

L. Bahía Jicaral

M. Bahía Chachacual-

La India

N. Bahía Cacaluta

Conservación, Investigación científica,

monitoreo ambiental

Educación ambiental, video y

fotografía, turismo de bajo impacto,

buceo deportivo libre y buceo

deportivo autónomo

Realizar actividades de pesca en áreas

coralinas, Anclar embarcaciones

turísticas en los arrecifes de coral.

Tirar, arrojar, verter o descargar residuos

sólidos y/o líquidos.

Extraer, recolectar o remover cualquier

tipo de organismo

vivo o muerto sin la autorización

correspondiente

De uso tradicional

Superficies en donde los recursos naturales han

sido aprovechados de manera tradicional y

continua, sin ocasionar alteraciones significativas

en el ecosistema. Está relacionada con las

necesidades socioeconómicas y culturales de las

comunidades cercanas al PNH

P. Zona de litoral

rocoso de intermarea

Conservación, investigación científica,

monitoreo ambiental

Educación ambiental, video y

fotografía, Tinción tradicional con

caracol púrpura a través del

establecimiento de UMAS y

acuacultura

Extraer, recolectar o remover cualquier

tipo de organismo vivo o muerto a

excepción del tinte

de caracol púrpura. Tirar, arrojar, verter

o descargar residuos sólidos y/o líquidos

De aprovechamiento

sustentable de los

recursos naturales 1

1,852.60 15.58

D. El Arenal

E. Altos de Arroyo

Xuchil

F. Arroyo Cacalutilla

Conservación, investigación científica,

monitoreo ambiental

Educación ambiental, video y

fotografía, turismo de bajo impacto,

campamentos temporales,

establecimiento de infraestructura

temporal y permanente de bajo

impacto, establecimiento de UMAS

Desarrollar actividades agropecuarias,

introducción especies exóticas, talar,

extraer, recolectar o remover cualquier

tipo de organismo vivo o muerto sin la

autorización correspondiente, destruir o

modificar arroyos, aguajes y demás

cuerpos de agua, tirar, arrojar, verter o

descargar residuos sólidos y/o líquidos,

fragmentar el hábitat, encender fogatas

con leña en el PNH, abrir nuevos

senderos, modificar el paisaje, abrir o

ampliar senderos, brechas y/o caminos,

uso turístico de vehículos automotores

en general

De aprovechamiento

sustentable de los

recursos naturales 2

204.52 1.72

J. Bahía San Agustín

Ñ. Bahía Maguey y

Órgano

Conservación, investigación científica,

monitoreo ambiental, Educación

ambiental, video y fotografía, turismo

de bajo impacto, buceo deportivo

libre, buceo deportivo autónomo,

kayak, navegación en tránsito,

navegación turística y acuamotos,

pesca comercial y deportiva,

campamento turístico

Realizar actividades de pesca en áreas

coralinas, anclaje de embarcaciones

pesqueras como turísticas en los

arrecifes de coral, tirar, arrojar, verter o

descargar residuos sólidos y/o líquidos,

extraer, recolectar o remover cualquier

tipo de organismo vivo o muerto sin la

autorización correspondiente

De aprovechamiento

sustentable de los

recursos naturales 3

5,015.61 42.18 O. Zona Marina

Conservación, investigación científica,

monitoreo ambiental, Educación

ambiental, video y fotografía, turismo

de bajo impacto, buceo deportivo

libre, buceo deportivo autónomo,

kayak, navegación en tránsito,

navegación turística, acuamotos,

pesca comercial y deportiva,

acuacultura

Usar redes de arrastre, realizar

actividades de pesca en áreas coralinas,

anclar embarcaciones pesqueras y

turísticas en los

arrecifes de coral, extraer, recolectar o

remover cualquier tipo de organismo

vivo o muerto sin la autorización

correspondiente, introducción de

especies exóticas, tirar, arrojar, verter o

descargar residuos sólidos y/o líquidos

De recuperaciónSuperficies en las que los recursos naturales están

severamente alterados4.06 482.77

G. Zona Norte del

Parque

Investigación científica, monitoreo

ambiental, Educación ambiental,

video y fotografía y

restauración ecológica

Desarrollar actividades turísticas o

recreativas, construir infraestructura

para servicios turísticos temporales o

permanentes, tirar, arrojar, verter o

descargar esiduos sólidos y/o líquidos,

establecer zonas de campismo,

introducir especies exóticas, extraer,

recolectar o remover cualquier tipo de

organismo vivo o muerto, desarrollar

actividades que promuevan el

asilamiento, reducción o desplazamiento

de nichos ecológicos y rutas migratorias

Superficies en buen estado de conservación

donde se busca mantener las condiciones

actuales de los ecosistemas e incluso mejorarlas.

Se pueden realizar actividades de

aprovechamiento que no alteren los ecosistemas,

además deben estar sujetas a estrictas medidas

de control

No cuenta con

polígono ni con la

superficie

Superficies en las que los recursos naturales

pueden ser aprovechados y que por motivos de

uso y conservación de sus ecosistemas a largo

plazo, es necesario que todas las actividades

productivas se efectúen bajo esquemas de

aprovechamiento sustentable

88

El PCyM del Parque especifica las Reglas Administrativas a seguir por las personas físicas y morales

que realicen actividades en él. Consta de siete capítulos: I. Disposiciones Generales, II. De las

Autorizaciones y Concesiones, III. Zonificación, IV. De las Actividades, V. Prohibiciones, VI.

Inspección y Vigilancia, VII. Sanciones y Recursos; y en total conforman 64 reglas.

En cuanto a la Evaluación y Seguimiento se proponen a corto, mediano y largo plazo dependiendo

de las actividades propuestas para el PNH. Los mecanismos a considerar en las evaluaciones son:

contar con una línea base, seleccionar y monitorear indicadores, revisar el Programa de Manejo y

valorar el Programa Operativo Anual (POA). Finalmente, evaluar y dar seguimiento a los acuerdos

del CA.

6.5. Consejo Asesor

De acuerdo al Programa para el seguimiento institucional del CA del PNH (2008), éste se instauró

el día 9 de noviembre del 2000, según consta en el acta de instalación del propio consejo. Basado

en el Reglamento Interno del CA del PNH, quedó integrado por: un presidente honorario a cargo

del Gobernador Constitucional del estado de Oaxaca, un presidente del CA a cargo del Presidente

Municipal de SMH, un presidente ejecutivo, electo por mayoría de votos, a cargo del Comisariado

de Bienes comunales de SMH, un secretario técnico a cargo del Director del PNH, un subconsejo

de investigación (2 representantes), un subconsejo de las OSC (2 representantes), un subconsejo

social (4 representantes), un subconsejo privado (2 representantes), un subconsejo público (2

representantes). Las representaciones sectoriales están integradas de la siguiente forma:

a. Instituciones académicas y centros de investigación (Subconsejo de investigación): Umar y

CRIP-Salina Cruz del Instituto Nacional de Pesca.

b. OSC: WWF y Grupo Autónomo para la Investigación Ambiental, A.C. (GAIA).

c. Sector social: Federación de Sociedad Cooperativa de Producción Pesquera de Huatulco,

Servicio Náutico Santa Cruz, A.C., Asociación de la Santa Cruz, A.C., y la Cooperativa de

Bienes y Servicios Lagunas del Zarzal (Bajos de Coyula).

d. Sector privado: Buceo de Sotavento y Profesionales Mexicanos en Turismo (Prometur).

e. Sector público: Regiduría de Ecología y el Fonatur.

Las funciones del CA se sustentan en el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANP y se

encuentran manifiestas en el Reglamento Interno del CA del PNH y son: Proponer y promover

medidas para aumentar la capacidad y eficiencia de conservación del PNH; analizar, y en su caso,

participar en la elaboración y/o actualización del PCyM; revisar, analizar, y en su caso, enriquecer

con propuestas el POA; emitir opinión, y en su caso, proponer de acuerdo con el PCyM y

programas emergentes, proyectos de investigación, conservación, educación ambiental, desarrollo

sustentable, ecoturismo y otros temas relacionados al Parque; promover la participación social en

las actividades de conservación del área y de su zona de influencia, en coordinación con la

Dirección del PNH; asesorar continuamente la instrumentación de proyectos considerados en los

objetivos, subcomponentes y estrategias del PCyM; observar el cumplimiento de la LGEEPA, LGVS,

89

Ley Forestal y demás leyes que resulten aplicables; detectar problemas o contingencias ecológicas

en el PNH y su zona de influencia; hacer uso, en caso necesario, del derecho que otorga la Ley para

hacer denuncias populares de ilícitos no resueltos en el Parque; coadyuvar en la búsqueda de

nuevas fuentes de financiamiento que permitan la capitalización del PNH y el desarrollo de nuevos

proyectos que incrementen los niveles de conservación del Parque; hacer comentarios a los

informes técnicos de evaluación y de auditorías; y emitir opinión en todos aquellos aspectos en

que la Conanp solicite su opinión.

El periodo de duración de los consejeros será de dos años y podrán ser ratificados sólo por un

periodo más. El número de reuniones anuales será de tres. El CA sesionará en dos tipos de

reuniones: ordinarias y extraordinarias. Y tienen facultad de convocatoria el presidente ejecutivo y

el secretario técnico.

Cabe decir que los subconsejos también tienen un papel importante, ya que deben participar en la

elaboración y presentación de diagnósticos, análisis, proyectos, opiniones, normas. También

sugieren recomendaciones acerca de temas específicos, las cuales deberán ser emitidas a través

de sus representantes sectoriales.

6.6. Presupuesto anual

El presupuesto fiscal asignado al PNH proviene del gasto corriente del presupuesto de egresos de

la federación y se aloja en los capítulos 2000 (materiales y suministros) y 3000 (servicios

generales). En el año 2011 se aplicó el capítulo 5000 (bienes e inmuebles). Cabe decir que el

presupuesto del PNH es decisión de la Dirección Regional de Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur de

la Conanp, y se construye con base en la valoración de necesidades que establece previamente el

personal del PNH. El procedimiento para solicitar los recursos es el siguiente: el personal del

Parque presenta a dicha Dirección Regional el Programa Operativo Anual financiero, en donde se

expresan los gastos a realizar para las actividades operativas, y la Dirección Regional va asignando

el presupuesto conforme se requiere el dinero.

En la Figura 6.2., se presenta la trayectoria que ha tenido el presupuesto autorizado y ejercido

para el PNH del 2007 al 2012.

90

Figura 6.2 Presupuesto fiscal autorizado y ejercido en el PNH para los años 2007 al 2012

Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección Regional Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur y del PNH

Como se puede observar en la Figura 6.2, el presupuesto fiscal ha sido poco constante y, de

acuerdo a esta investigación, este presupuesto atiende, únicamente, al gasto corriente, es decir, a

los actos de consumo para el desarrollo propio de las funciones administrativas.

6.7. Programa Operativo Anual

El POA es un programa concreto de corto plazo que surge del PCyM, y contiene los objetivos de las

líneas estratégicas y sus medios, las actividades y las metas. También articula la forma en la que se

asignaran los recursos (financieros, humanos y materiales) que harán viable el cumplimiento de las

metas. Para su operación se calendarizan las metas de forma trimestral y cuentan con unidades de

medida y verificación. Por tanto, cada POA da cuenta de las actividades a seguir para alcanzar el

objetivo de conservación del PNH.

Se presenta como un cuadro donde se refiere la actividad a realizar, su descripción específica, la

unidad de medida, las metas y el medio de verificación. El POA del PNH se alinea al PNANP 2007-

2012, ya que contempla los objetivos de las líneas estratégicas y los medios alternativos

establecidos en éste. A su vez, presenta una breve descripción de los antecedentes de cada POA.

Según el POA 2007 las actividades totales programadas fueron 96, para el año 2008, 94; para el

2009, 124; para el 2010, 143; para el siguiente año, 142, y, finalmente, para el 2012 las actividades

programadas fueron 69 (Cuadro 6.2).

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Presupuesto autorizado $886,718.00 $900,000.00 $619,508.00 $900,000.00 $857,350.00 $600,000.00

Presupuesto fiscal ejercido $352,065.00 $822,518.00 $619,508.00 $807,404.00 $748,236.00 $600,000.00

$0.00

$100,000.00

$200,000.00

$300,000.00

$400,000.00

$500,000.00

$600,000.00

$700,000.00

$800,000.00

$900,000.00

$1,000,000.00

Mile

s d

e p

eso

s

Presupuesto fiscal autorizado y ejercido en el PNH 2007-2012

91

Cuadro 6.2 Actividades programadas en los POAs-PNH 2007-2012 por línea estratégica

Línea estratégica

Medio

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

Protección

Vigilancia 16 13 14 12 10 4

Mitigación de la Vulnerabilidad 6 2 0 0 5 3

Protección contra Incendios Forestales 5 5 12 12 12 5

Sanidad Forestal 0 0 0 0 0 0

TOTAL 27 20 26 24 27 12

Manejo

Estrategia de Conservación para el Desarrollo 10 7 13 33 30 12

Manejo y Uso Sustentable 1 7 5 7 10 3

Turismo en Áreas Protegidas 13 12 11 11 5 3

TOTAL 24 26 29 51 45 18

Restauración

Restauración de Ecosistemas 2 1 6 9 7 3

Recuperación de Especies en Riesgo 5 4 0 0 3 0

Conectividad Ecológica 0 1 0 0 0 0

TOTAL 7 6 6 9 10 3

Conocimiento

Monitoreo Biológico, Ecosistémico y Ambiental en ANP 14 4 5 11 6 6

Fomento a la Investigación Científica en ANP 0 8 6 21 4 4

SIG para la Conservación en ANP 0 0 0 0 4 0

TOTAL 14 12 11 32 14 10

Cultura

Cultura para la Conservación 0 0 0 3 4 5

Identidad, Comunicación y Difusión 5 0 5 3 6 5

Educación para la Conservación 3 13 5 3 6 3

Participación 8 6 6 6 6 4

TOTAL 16 19 16 15 22 17

Gestión

Sistemas de Áreas para la Conservación 1 2 5 0 4 3

Transversalidad de Políticas Públicas 3 5 5 12 4 3

Fortalecimiento del Marco Legal y Jurídico 0 1 0 0 0 0

Procuración de Recursos 0 2 6 0 3 0

Servicios ambientales 0 1 0 0 0 0

Desarrollo Administrativo 2 0 5 0 3 3

Tenencia de la Tierra 0 0 5 0 3 0

Cooperación Internacional 2 0 5 0 4 0

Programa de Conservación y Manejo 0 0 5 0 3 0

TOTAL 8 11 36 12 24 9

TOTAL DE ACTIVIDADES PROGRAMADAS 96 94 124 143 142 69 Fuente: Elaboración propia con información de los POAs-PNH 2007-2012

Como se puede observar las actividades son cambiantes en todos los años. La línea con mayor

número de medios alternativos es la Gestión. Es importante señalar que a es partir del año 2007

92

que los POAs del PNH son estructurados con base en las líneas estratégicas para la conservación

directa e indirecta: protección, manejo, restauración, conocimiento, cultura y gestión.

93

Capítulo 7. Resultados de la evaluación de la política de Conservación en el PNH

Este capítulo da cuenta de los resultados obtenidos de la evaluación de la política de conservación

en el PNH. Se divide en cuatro apartados, el primero está orientado al diseño del PCyM, en donde

el análisis se enfocó a examinar la pertinencia, la coherencia y la vigencia de los componentes con

respecto a los planteamientos de la política general de la Conanp. En el segundo apartado,

referente a la eficacia de la instrumentación de la política de conservación en el PNH, se estimó el

nivel de cumplimiento de las actividades programadas y las metas alcanzadas asentadas en los

POAs del periodo 2007-2012, consideradas por año, línea estratégica de conservación y medio

alternativo. Posteriormente, en el tercer apartado se analizan los recursos económicos1 y

humanos que han sido utilizados para implementar la política de conservación.

Como parte de la información, se presenta el análisis de las entrevistas realizadas a 45 actores

clave con el fin de reconocer y caracterizar la percepción que tienen con respecto a la

conservación y manejo del PNH. El propósito de estas entrevistas fue determinar el nivel de

influencia de la Conanp en el mantenimiento de la conservación del Parque. Al mismo tiempo, se

exploraron las problemáticas, los aciertos y los desaciertos de dicha influencia. El capítulo concluye

con la exposición del balance de la evaluación. En éste se identifican los factores que influyeron

positivamente en el cumplimiento de los compromisos establecidos para cada medio y línea

estratégica. También se detallan los elementos que explican los ámbitos en donde no se cumplió

idóneamente lo comprometido, y donde se encontraron rezagos que son urgentes de atender. Por

último, se hace una valoración general de la política de conservación (directa e indirecta) del PNH.

7.1. Evaluación de diseño del PCyM del PNH

7.1.1. Análisis de Pertinencia

Para el caso de la pertinencia, en primera instancia, se determinó si existió un diagnóstico previo

en donde se reconocieran las necesidades o problemáticas que le dieron origen al PCyM,

posteriormente, se revisó cuál es el propósito de los objetivos del PCyM y si describen claramente

los resultados que pretenden alcanzar. En este sentido, se consideró si los objetivos han sido

redactados de forma clara y precisa, y si especifican los productos a obtener. También se valoró el

nivel de articulación del PCyM de acuerdo a las disposiciones de la LGEEPA y su Reglamento en

materia de ANPs.

En el contexto de este estudio, el análisis de pertinencia da respuesta a las siguientes preguntas:

1. ¿Se describe cuáles fueron las necesidades o problemáticas que le dan origen al PCyM?

Sí. Antes que nada el PCyM es resultado del Decreto del Ejecutivo de una ANP. De acuerdo a la

LGEEPA, Art. 65, la Semarnat formulará el Programa de Manejo para dicha ANP, dando

participación a los habitantes, propietarios y poseedores de los predios en ella incluidos, a las

1 Cabe recordar que en todos los casos, la información económica se presenta en precios corrientes.

94

demás dependencias competentes, los gobiernos estatales, municipales y del Distrito Federal, en

su caso, así como a organizaciones sociales, públicas o privadas, y demás personas interesadas

(LGEEPA, 2011).

El PCyM especifica que el decreto del PNH se origina como una estrategia para salvaguardar a los

ecosistemas y su biodiversidad debido al impacto del desarrollo del CIP Huatulco. También

menciona que derivado de las obras se incrementaron considerablemente las tasas de

inmigración, resultado del desplazamiento de numerosos solicitantes de empleos y sus familias,

esto significó una creciente alza en la demanda de terrenos urbanos para vivienda y de servicios, y,

por tanto, el establecimiento de asentamientos irregulares que impactaron los recursos naturales

en algunas zonas. En el PCyM el problema se plantea como un hecho que debe ser evitado y

revertido, es decir dado que el daño a los ecosistemas y su biodiversidad son ocasionados por el

CIP Huatulco, deben generarse acciones que reviertan tal situación. Cabe decir que, de acuerdo al

PCyM del PNH, los criterios para el decreto de ANP fueron el número y la belleza de sus bahías, el

buen estado de conservación en el que se encontraban sus recursos, la ausencia de asentamientos

humanos importantes y su potencial para el desarrollo turístico, el cual podía beneficiar

económicamente a las comunidades de la costa de Oaxaca.

2. ¿El PCyM del PNH partió de algún diagnóstico? ¿De qué tipo?

Sí. Para la elaboración del PCyM se contó con un Estudio Previo Justificativo (EPJ) (1996),

financiado y solicitado por el Fonatur. Asimismo influyó en él el seminario/taller titulado

“Fortalecimiento del control comunitario para el aprovechamiento y la conservación de la

biodiversidad/experiencias de Gestión Ambiental” que tenía como objetivo crear un espacio de

colaboración e intercambio entre distintos sectores (social, civil, académico) destinado al trabajo

de planeación para el manejo de los recursos naturales, la investigación participativa y el

fortalecimiento de las capacidades locales para la construcción de arreglos institucionales. Dicho

evento fue convocado por GAIA, en la Subregión Huatulco, de la Costa del estado de Oaxaca.

Además, dicho evento formó parte de un esfuerzo colaborativo entre organismos sociales y civiles

llamado “Intercambio, sistematización y aprendizaje para el fortalecimiento de las capacidades de

manejo sostenible de los recursos naturales en la región Centro-sur de México”. El financiamiento

corrió a cargo de la Fundación Ford, el WWF y el PNUD. Sin embargo, no existe descripción alguna

referente a posibles conflictos en la zona decretada PNH.

3. ¿Los objetivos y las metas del PCyM del PNH responden a las problemáticas detectadas?

Sí. Los objetivos establecidos para los componentes y subcomponentes del PCyM responden a las

problemáticas detectadas. Es posible observar que dichas problemáticas (aprovechamiento de la

vegetación; caza y recolección de animales; pesca; y turismo) dan pauta a la estructuración de los

componentes y subcomponentes del PCyM. Los objetivos de estos componentes son: a)

Componente de Inspección y Vigilancia: Identificar y sancionar las prácticas que impacten

negativamente sobre los recursos naturales en el PNH y su entorno, a la par de hacer énfasis en

estrategias de manejo participativo y prevención, partiendo de acuerdos entre la población local y

95

demás sectores involucrados en el aprovechamiento económico directo del ANP; b) Componente

de Investigación y Monitoreo Ambiental: Establecer las líneas de investigación prioritarias,

monitoreo y mitigación para promover la protección y conservación de los recursos naturales del

PNH; c) Componente de Aprovechamiento Sustentable de Recursos Naturales y Uso Público:

Lograr que el aprovechamiento de los recursos del PNH y su entorno, sean compatibles con los

fines de conservación del patrimonio natural y de mejora económica de los habitantes del

municipio de Santa María Huatulco; d) Componente de Concertación y Coordinación: Promover el

interés y acción de los sectores público, privado, social, académico y de las organizaciones no

gubernamentales para involucrarlos en la realización de las acciones previstas por el Programa de

Manejo; e) Componente de Administración, Infraestructura, Equipo y Señalización: Lograr que la

Dirección cuente con el personal, los recursos y la infraestructura adecuados para el manejo del

PNH y optimizar el funcionamiento, sentando las bases para una administración clara y confiable.

Cabe decir que como parte de las problemáticas del PNH, el PCyM menciona que las actividades

productivas que causan dificultades en su interior se derivan de las necesidades de abasto familiar

local. Se menciona por ejemplo, el deterioro del coral debido al elevado número de turistas en

algunas zonas y por fenómenos naturales, la sobreexplotación de recursos pesqueros con valor

económico o cultural; la falta de evaluación sistemática del estatus poblacional de las nueve

especies de la clase gasterópoda, las cuales al parecer son potencialmente utilizables para

diferentes propósitos; la ausencia de programa de uso público que regule el acceso de los PST a las

bahías y senderos del PNH y determine el número máximo permisible de visitantes a un mismo

sitio. Por otra parte, en la zona de influencia del PNH se determinan como problemas la

urbanización, la agricultura, la ganadería y otros (producción de aves, insuficiente capacitación a

las mujeres en dicha producción, limitado desarrollo de la apicultura y ausencia de canales para su

comercialización).

4. ¿Los objetivos son claros y están bien redactados?

Los objetivos del PCyM están desplegados en tres tipos: 1) los generales, presentados en el

apartado de la Zonificación; 2) los referidos a los componentes; y 3) los relacionados con los

subcomponentes. En todos los casos los objetivos (generales, componentes y subcomponentes)

son claros y están bien redactados. Sin embargo, se identificó que los objetivos generales

presentados en el apartado de la Zonificación están redactados de forma muy amplia y abstracta.

5. ¿Son medibles (cuantitativa o cualitativamente)?

Sí, los objetivos son medibles cuantitativa y/o cualitativamente.

6. ¿Se identifica el resultado esperado en cada objetivo?

Sí. De hecho se dispuso la elaboración de 16 subprogramas para los cinco componentes.

Asimismo, se enlistaron diversas actividades para el cumplimiento de los objetivos.

96

7. ¿El PCyM atiende las disposiciones de la LGEEPA (caracterización y descripción del entorno

biofísico y socioeconómico; zonificación y reglas administrativas?

Parcialmente. Cuenta con la caracterización y descripción del entorno biofísico y socioeconómico,

pues contiene el inventario de especies de flora y fauna de la zona, así como las características

físicas, biológicas, económicas, sociales y culturales del PNH. También se enuncia el tipo de

propiedad de la tierra. En tanto no se describe si existen o no conflictos por la tierra. Con respecto

a la zonificación, el PCyM se apega al artículo 49 del Reglamento de la LGEEPA que específica las

zonas de manejo de acuerdo a su categoría: de protección, de uso restringido, de uso tradicional,

de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de recuperación. La zonificación,

entonces quedó comprendida en una zona de protección, dos de uso restringido, una de uso

tradicional, tres de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de recuperación y

una de recuperación. A su vez las reglas administrativas son fundamentadas en los elementos

normativos correspondientes (decreto, LGEEPA, Reglamento en materia de ANPs). Aunque el

PCyM cuenta con la caracterización local, pues ejemplifica el caso del Desarrollo Turístico Integral

de Bahías de Huatulco, no tiene caracterización regional, nacional y mucho menos internacional.

Como se puede observar, el análisis de pertinencia del PCyM indica que dicho programa es

resultado de un diagnóstico previo, por lo que es un documento sustentado en el conocimiento de

la zona y de sus diversas problemáticas. Como se muestra en la respuesta a la pregunta dos, las

problemáticas dieron origen a la estructura operativa del programa de manejo, para lo que fueron

creados cinco componentes y 15 subcomponentes, es decir éstos tienen como finalidad intentar

dar solución a las causas que ponen en riesgo el equilibrio ecológico del ANP.

El análisis de pertinencia al diseño del PCyM del PNH demuestra que las problemáticas

identificadas previamente en el diagnóstico están íntimamente relacionadas con las actividades

que considera contribuirán a la posible solución de éstas.

Finalmente, aunque el PCyM atiende las disposiciones de la LGEEPA en su diseño y presenta la

caracterización y descripción del entorno biofísico y socioeconómico; zonificación y reglas

administrativas. Sin embargo, no presenta un análisis de conflictos. Tampoco posee la

caracterización regional, nacional e internacional requerida.

7.1.2. Análisis de Coherencia

La valoración de la coherencia interna se fundamenta en los siguientes cuestionamientos:

8. ¿Existe coherencia entre los objetivos generales y los objetivos de los componentes del PCyM

del PNH?

Sí. Hay coherencia entre los objetivos generales: a) Preservar la biodiversidad y los hábitats

naturales que integran el polígono del PNH; b) Aprovechar de manera sustentable los recursos

naturales y culturales que integran los ecosistemas del Parque, y promover su conservación en la

zona de influencia; c) Salvaguardar la diversidad genética de las especies, con énfasis en aquellas

determinadas como endémicas, amenazadas y/o en peligro de extinción de acuerdo a la NOM-

97

059-Semarnat-2001; y d) Propiciar la investigación científica y el estudio de los ecosistemas

costeros, sus relaciones y equilibrio) y los objetivos de los componentes: 1) Componente de

inspección y vigilancia (Identificar y sancionar las prácticas que impacten negativamente sobre los

recursos naturales en el PNH y su entorno, a la par de hacer énfasis en estrategias de manejo

participativo y prevención, partiendo de acuerdo entre la población local y demás sectores

involucrados en el aprovechamiento económico directo del ANP); 2) Componente de investigación

y monitoreo ambiental (Establecer las líneas de investigación prioritarias, monitoreo y mitigación

para promover la protección y conservación de los recursos naturales del PNH); 3) Componente de

aprovechamiento sustentable de recursos naturales y uso público (Lograr que el aprovechamiento

de los recursos del PNH y su entorno, sean compatibles con los fines de conservación del

patrimonio natural y de mejora económica de los habitantes del municipio de SMH); 4)

Componente de concertación y coordinación (Promover el interés y acción de los sectores público,

privado, social, académico y de las organizaciones no gubernamentales para involucrarlos en la

realización de las acciones previstas por el Programa de Manejo) y 5) Componente de

administración, infraestructura, equipo y señalización (Lograr que la Dirección cuente con el

personal, los recursos y la infraestructura adecuados para el manejo del PNH y optimizar el

funcionamiento, sentando las bases para una administración clara y confiable).

9. ¿Existen contradicciones entre los objetivos de los componentes y los subcomponentes del

PCyM?

No. Los componentes fijan el objetivo que deberán alcanzar los subcomponentes y entre ellos hay

coherencia clara.

10. ¿Se duplican los objetivos y las actividades programadas en el PCyM del PNH?

No se detectó ninguna duplicidad. De hecho están bastante bien diferenciados.

11. ¿Se puede decir que existe una jerarquización en los objetivos?

Los objetivos no presentan jerarquización alguna. Lo que dificulta la priorización de las actividades

a seguir. Asimismo, dado que los objetivos no cuentan con alguna jerarquización las actividades

propuestas también se presentan con poco orden. Cabe decir que hay se propone una clasificación

de temporalidad para las actividades, sin embargo, dicha propuesta no necesariamente implica un

orden preciso.

12. ¿Los objetivos del PCyM se alinean al PNANP 2007-2012?

No. Los objetivos del PNANP 2007-2012 giran en torno a dos acciones específicas de conservación

la directa, conformada por la protección, el manejo y la restauración, y la indirecta constituida por

el conocimiento, la cultura y la gestión. Mientras que el PCyM se estructura en cinco

componentes: de inspección y vigilancia, componente de investigación y monitoreo ambiental; de

aprovechamiento sustentable de recursos naturales y uso público; de concertación y coordinación

y de administración, infraestructura, equipo y señalización. Esta falta de alineación se explica por

98

el desfase temporal que existe entre ambos instrumentos, el PCyM fue publicado en el 2003 y los

Términos de Referencia para la elaboración de los Programas de Manejo en el año 2007.

Al revisar cada objetivo se observa que no precisan los mismos propósitos, aunque en algunos

casos se asemeje la intención. Al comparar las líneas estratégicas y los componentes se observa

que es posible vincularlos. El componente de Vigilancia e Inspección formaría parte de la línea

estratégica de Protección. En tanto el componente Aprovechamiento Sustentable de Recursos

Naturales y Uso Público sería parte de la línea de Manejo. A su vez el componente Investigación y

Monitoreo Ambiental entraría en la línea de Conocimiento.

Finalmente, los componentes Administración, Infraestructura, Equipo y Señalización, y

Concertación y Coordinación se incluirían en la línea de Gestión. No existe ningún componente

que atienda, propiamente, la línea de Restauración ni la de Cultura. Cabe comentar que las líneas

de Restauración y Gestión en el PNANP 2007-2012 carecen de objetivos generales.2

Para el caso de la coherencia externa, la valoración se centraliza en la siguiente pregunta:

13. ¿Los objetivos planteados en el PCyM del PNH coinciden con los formulados en los POAs

2007-2012?

Parcialmente. El PCyM establece cinco objetivos, supeditados a los cinco componentes y 16

objetivos para los 15 subcomponentes, los cuales giran en torno a la construcción de

subprogramas. Mientras que los medios de las seis líneas estratégicas presentadas en los POAs

cuentan con 26 objetivos diferentes. Cabe decir que estos últimos objetivos son claros y están bien

redactados.3 Podría decirse que los subcomponentes de Inspección y de Vigilancia del PCyM se

asemejan al medio de los POAs de la Vigilancia. A su vez los subcomponentes de investigación,

monitoreo ambiental y saneamiento ambiental se asimilan al medio de Monitoreo Biológico,

Ecosistémico y Ambiental, y al medio de Fomento a la Investigación Científica previstos en los

POAs. En relación con el Aprovechamiento Sustentable de Recursos Naturales y Uso Público, su

parecido con los medios de Manejo y Uso Sustentable, y Turismo es alto. Con excepción del

subcomponente de Pesca y de Usos Culturales.

Finalmente, los subcomponentes de coordinación, personal, recursos financieros externos y

mecanismos de autofinanciamiento, infraestructura y equipamiento, se vinculan con la línea

estratégica de Gestión, para ser precisos con los medios: Procuración de Recursos y Desarrollo

Administrativo. No obstante los subcomponentes de educación ambiental y divulgación se enfilan

mejor con los medios de Identidad Comunidad y Difusión, Educación para la Conservación que con

los de Gestión. Mientras que y el subcomponente de señalización, deslinde y amojonamiento, no

se alinea a ninguno.

Ahora bien, no porque casi todos los subcomponentes se identifiquen con algunos medios de los

POAs significa que las actividades sean parecidas.

2 Ver Anexo 3.

3 Ver Anexo 4.

99

Se puede concluir que la coherencia interna del PCyM es casi completa. Sin embargo, carece de

jerarquización en los objetivos. Esto puede debilitar su implementación, ya que al presentar

desordenados los objetivos se deja al libre albedrío la programación de las actividades. Por otra

parte, el PCyM carece de coherencia externa, esto limita la aplicación e implementación del PCyM

en los POAs, lo que habla de la necesidad de actualizarlo.

Al verificar la correspondencia del PCyM del PNH con el PNANP 2007-2012 se observó que dicho

Programa de Manejo debió contener elementos de tipo social, económico y ecológico que

soportaran estrategias que favorecieran la conservación, protección, manejo y restauración de los

ecosistemas y su biodiversidad, a través del fomento de un adecuado uso del sistema y apoyo a las

actividades productivas, que promovieran el incremento en la calidad de vida o bienestar de la

comunidades rurales e indígenas asentadas dentro o cerca de las ANPs. Situación que como ya se

dijo no se atiende en el PCyM. Cabe decir que los POAs del periodo evaluado sí se alinean a los

objetivos al PNANP de la Conanp. Esto demuestra que el PCyM no es tomado en cuenta para la

sistematización de las actividades operativas en el PNH.

Al mismo tiempo, llama la atención que desde la etapa de diseño del PCyM se reconozca que se

contará con pocos recursos económicos y humanos para su implementación, pues desde ahí

presenta una amplia restricción para la ejecución de actividades que permitan el cumplimiento de

sus objetivos. Asimismo, aunque el PCyM presenta un organigrama del personal no se explica la

razón del por qué no se tiene subdirector, ya que su papel sería clave en las actividades para la

procuración de recursos en el PNH.

7.1.3 Análisis de la Vigencia

El análisis de la vigencia da cuenta de la existencia de la planificación temporal preestablecida en

el PCyM. Este análisis dio respuesta a las siguientes preguntas:

14. ¿El PCyM consideró el tiempo definido para su publicación según dicta la LGEEPA?

No. De acuerdo a la LGEEPA, la Semarnat formulará el PCyM, dentro del plazo de un año contado a

partir de la publicación de la declaratoria respectiva de ANP en el Diario Oficial de la Federación y

el PCyM del PNH fue publicado cinco años después del decreto de ANP en 1998. Cabe decir que se

desconocen las causas de la demora, puede suponerse que no se contó con los recursos para

realizar el estudio o tardó la elección del grupo o sector que realizaría el propio PCyM, por parte

del gobierno federal.

15. ¿El PCyM considera en su planeación la temporalidad de revisión y/o actualización

estipulada en el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANPs?

Sí es considerada la revisión y evaluación del PCyM para su mejora. De hecho, el PCyM formula

algunos mecanismos para guiar su evaluación, estos son contar con una línea base, que describa la

situación de los recursos naturales del Parque; seleccionar y monitorear indicadores que utilizaran

criterios ecológicos y socioeconómicos que permitan evaluar el desempeño del PCyM; evaluar el

POA, por parte de la Conanp y del Consejo Asesor del PNH; revisar el Programa de Manejo para

100

adecuarlo a las condiciones ecológicas y socioeconómicas del momento; Evaluación y seguimiento

de los acuerdos emitidos por el CA. De acuerdo al Reglamento de la LGEEPA en materia de ANPs,

en su Capítulo III, Artículo 77, el PCyM será revisado por lo menos cada cinco años con el objeto de

evaluar su efectividad y proponer posibles modificaciones. En el caso del PCyM del Parque no ha

sido evaluado ni actualizado debido a la falta de organización y gestión de parte de la Dirección de

éste.

16. ¿El PCyM del PNH cuenta con metas a corto, mediano y largo plazo?

Sí. Cada uno de los distintos componentes específica el plazo en el que debe ser cumplido. El total

de acciones a realizar es de 142, de las cuales 84 son a corto plazo, 55 a mediano plazo y tres a

largo plazo. Cabe decir que el corto plazo corresponde a acciones a cumplir en menos de dos años,

el mediano plazo va de dos a cuatro años y el largo implica más de cuatro años. El número de

actividades tiene el siguiente comportamiento (Cuadro 7.1):

Cuadro 7.1 Actividades programadas y plazos de cumplimiento del PCyM del PNH

Actividades programadas

Plazos de cumplimiento

A corto plazo

A mediano plazo

A largo plazo

Total

Inspección y la vigilancia 5 9 0 14

Investigación y Monitoreo Ambiental 13 11 0 24

Aprovechamiento Sustentable de Recursos Naturales y Uso Público

25 14 2 41

Concertación y Coordinación 16 11 0 27

Administración, Infraestructura, Equipamiento y Señalamiento

25 10 1 36

Fuente: Elaboración propia con información del PCyM del PNH.

Como ya se mencionó, anteriormente, las acciones no se ajustan a las líneas estratégicas de

conservación establecidas en el PNANP 2007-2012.

17. ¿El PCyM se alinea a los Términos de Referencia para la Elaboración del Programa de Manejo

publicados por la Conanp?

No. El PCyM fue publicado entre el 2002-2003 y los Términos de Referencia para la Elaboración del

Programa de Manejo elaborados por la Dirección General de Operación Regional de la Conanp

fueron publicados años después. Sin embargo, se identifican algunos puntos de encuentro a pesar

del desfase temporal.

De acuerdo a los Términos de Referencia para la elaboración de Programa de Manejo para Áreas

Naturales Protegidas de competencia federal, el PCyM fundamenta su diseño e implementación

en seis ejes: 1) Caracterización y descripción del entorno biofísico y socioeconómico; 2)

Diagnóstico y problemática del ANP con base en la evaluación del desarrollo socioeconómico local,

municipal y regional; 3) Planeación, derivada de los procesos de diagnóstico y participación social a

partir de los cuales se establecen las líneas de acción para lograr los objetivos del ANP organizados

101

en subprogramas de conservación directa e indirecta; 4) Zonificación, generada a partir de la

evaluación de las características biológicas, ecológicas y del uso del territorio (terrestre,

dulceacuícola, marino, costero e insular), así como de los ordenamientos vigentes; 5) Reglas

Administrativas, que definen los elementos normativos derivados del decreto de establecimiento

del área protegida, de la categoría, la LGEEPA, el Reglamento en materia de ANPs y las NOM

aplicables, entre otras, para regular las actividades que se desarrollen en el área protegida; 6)

Evaluación de la integración funcional del sistema.

El PCyM del PNH considera en su diseño la 1) Caracterización y descripción del entorno biofísico y

socioeconómico; 2) Diagnóstico y problemática del ANP con base en la evaluación del desarrollo

socioeconómico local, municipal y regional; 4) Zonificación, generada a partir de la evaluación de

las características biológicas, ecológicas y del uso del territorio (terrestre, dulceacuícola, marino,

costero e insular), sin embargo por no estar actualizado no considera los ordenamientos vigentes;

5) Reglas Administrativas, que definen los elementos normativos derivados del decreto de

establecimiento del área protegida, de la categoría, la LGEEPA, el Reglamento en materia de ANPs

y las NOM aplicables, entre otras, para regular las actividades que se desarrollen en el área

protegida. No obstante, dado que el contexto socioeconómico se ha ido transformando con el

paso del tiempo, las reglas administrativas del PCyM no se ajustan del todo a la nueva realidad; 6)

Evaluación de la integración funcional del sistema. Aunque el PCyM del PNH tiene en su diseño el

apartado correspondiente a la Evaluación no son claros los indicadores ambientales que deberá

utilizar.

En lo concerniente al número 3) Planeación, derivada de los procesos de diagnóstico y

participación social a partir de los cuales se establecen las líneas de acción para lograr los objetivos

del ANP organizados en subprogramas de conservación directa e indirecta, el PCyM del PNH no

cuenta con las líneas estratégicas de conservación directa e indirecta.

Cabe decir que de acuerdo a la LGEEPA, el PCyM debe considerar: la temporalidad de las acciones

a realizar a corto, mediano y largo plazo, estableciendo su vinculación con el PND, así como con los

programas sectoriales correspondientes; los objetivos específicos del ANP; la referencia a las NOM

aplicables a todas y cada una de las actividades a que esté sujeta el área. En este sentido el PCyM

del PNH atendió a cabalidad estos puntos.

7.1.4. Conclusiones y recomendaciones de la Evaluación de Diseño del PCyM

El análisis de pertinencia muestra que el PCyM del PNH fue resultado de un diagnóstico previo, lo

que originó su estructura interna, esto habla de un conocimiento específico y claro de la zona y de

las problemáticas que le dan soporte a su diseño. Así, los principales problemas o retos fueron

establecidos en cinco componentes y 15 subcomponentes. Es decir, las actividades programadas

del PCyM del PNH están vinculadas directamente con las problemáticas diagnosticadas.

Se pudo observar que el PCyM atiende parcialmente las disposiciones de la LGEEPA en su diseño,

al mismo tiempo, se ha hecho caso omiso con respecto a los tiempos establecidos, tanto para su

publicación como para su evaluación y posible actualización. Esto ha restringido el avance de la

102

política de conservación en el PNH, ya que la ausencia de evaluaciones que indiquen

documentalmente las modificaciones que ha sufrido el PNH a lo largo del tiempo, obstruye la

planificación, y, a su vez, la operatividad de las acciones de conservación.

En la evaluación de diseño se identificaron dos debilidades considerables con relación a la

coherencia, la primera, se refiere a la falta de jerarquización en los objetivos, por lo que no prioriza

las actividades, dejando al libre albedrío la organización de éstas. Asimismo, carece de

contextualización regional, nacional e internacional. Sólo muestra el contexto local, esto hace que

la información presentada se considere falta de elementos referenciales en cuanto al tema

socioeconómico. Por otra parte, la segunda debilidad identificada se relaciona con la inexistente

coherencia externa del PCyM, primero, con el PNANP 2007-2012, pues no se ajusta a sus líneas

estratégicas de conservación, y segundo, con la programación operativa de actividades anuales

implementadas en el PNH y reflejadas en los POAs 2007-2012. Esto último permite observar que el

PCyM es poco considerado en la planificación de las actividades de conservación plasmadas en los

POAs.

Si bien en el contexto nacional las acciones de conservación se han ido modificando, por una

parte, por las necesidades globales, ejemplo de ello el combate al cambio climático, y por otra,

debido a la aparición de nuevos estudios de la zona, la falta de actualización del PCyM lo sitúa en

una posición de poca vigencia. El PCyM no se encuentra a la vanguardia en las acciones de

conservación. Esto se puedo observar en la enunciación de los subcomponentes del PCyM, la cual

es parcial y no cubre del todo los cómos de las acciones. Entonces si la premisa básica del PCyM es

lograr la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad en las ANPs, así como fortalecer y

renovar la sinergia institucional, a través de canales de participación difícilmente se alcanzará tal

cosa si el propio programa no cuenta más que con acciones vagas de la participación de los actores

interesados en el PNH.

Por tanto, es prioritario atender el marco legal y evaluar la situación que guarda el PCyM, para

integrar las líneas estratégicas de la política de conservación y priorizar urgentemente los

objetivos operativos. Asimismo, se podrán identificar los cambios del contexto ambiental y social

por los que ha atravesado tanto el PNH como su entorno. Se recomienda la actualización y la

transformación de los componentes y subcomponentes a las líneas estratégicas de conservación

abordadas por los Términos de Referencia para la Elaboración de Programas de Manejo de las

ANPs publicados por la Conanp y considerar los estudios actualizados del contexto económico,

social, ambiental y cultural de la zona y su entorno. Igualmente, se exhorta a poner atención en los

contextos regionales, nacionales e internacionales. Del mismo modo, se deberá valorar la

implicación cultural que han tenido las acciones de conservación implementadas por el personal

del PNH en las comunidades aledañas

Otro asunto a considerar es que desde el diseño no se estipuló el recurso económico con el que

contaría dicho Programa para concretar los componentes y subcomponentes para la conservación

del sitio. Debería de tener al menos una partida base y no ser tan cambiante. Se recomienda

considerar la formación de un área que se dedique específicamente a la procuración de recursos

103

económicos para la implementación de la política de conservación en el PNH. También se sugiere

elaborar un análisis costo-beneficio y costo-efectividad para mejorar la toma de decisiones con

respecto al manejo del PNH.

Como se puede observar, a lo largo de la evaluación de diseño, el PCyM del PNH es un Programa

poco actualizado que no atiende las acciones directas e indirectas de la conservación y que no

cuenta con recursos propios. Esto implica una obstaculización a nivel de cumplimiento y

entorpece, de alguna forma, el manejo mismo del PNH.

7.2. Valoración de la eficacia de la política de conservación en el PNH 2007-2012

7.2.1 Eficacia de las actividades vinculadas con la conservación directa e indirecta

La implementación de la política de conservación en el PNH inicia a partir del año 2003 y se

caracterizó por la definición de acciones generales y muy amplias. Sin embargo, a partir del 2007

las acciones se alinearon a las líneas estratégicas de conservación directa e indirecta y, es con base

en ellas que se elaboraron los POAs.

En el Cuadro 7.2 se presenta un balance de las actividades programadas para la conservación

directa e indirecta en el PNH del 2007 al 2012. Como se puede advertir, el año con mayor número

de actividades programadas fue el 2010 con 143 y le sigue el 2011 con 142 actividades. Mientras

que el 2012 fue el año con menor número de actividades programadas con un total de 69.

Cuadro 7.2 Actividades de conservación programadas para el PNH 2007-2012

Acciones de conservación

POA 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Total de actividades programadas 96 94 124 143 142 69

Conservación Directa

# de actividades Programadas 58 52 61 84 82 33

% de actividades programadas 60.4 55.3 49.2 58.7 57.7 47.8

Conservación Indirecta

# Actividades Programadas 38 42 63 59 60 36

% de actividades programadas 39.6 44.7 50.8 41.3 42.3 52.2 Fuente: Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales

Los resultados del Cuadro 7.2 muestran que para el caso de la conservación directa, la

programación de actividades fue heterogénea en el tiempo, ya que en el 2007 se programaron 58

y después disminuyeron para el 2008 y 2009. Posteriormente, en el 2010 se presentó un

incremento del 23%, es decir fueron programadas 84 actividades, volviendo a presentarse una

ligera disminución en el 2011. También se observa que para el 2012 la reducción fue del 49% en la

programación de actividades. El declive de las actividades programadas podría explicarse, en cierta

medida porque ese año fue de elección presidencial, y el Instituto Federal Electoral (IFE) estableció

la suspensión temporal de programas de apoyo financiados con recursos federales como parte de

la veda electoral. Cabe destacar que en ese mismo tiempo, la prioridad de la Conanp fue concluir

el cierre administrativo y la elaboración de los informes finales de su gestión para el periodo 2007-

2012.

104

La programación de actividades para la conservación indirecta fue más estable que en el caso de la

conservación directa, ya que la fluctuación en el número de actividades programadas en el

periodo revisado fue baja. Presenta una variación promedio del 6.3%. Es importante destacar que

si se analiza la cantidad de actividades planeadas para la conservación directa respecto a la

indirecta a lo largo del tiempo, en el caso de los años 2007, 2010 y 2011 la diferencia fue alrededor

de 20 actividades a favor de la conservación directa. Esto da la idea de la prioridad que asigna la

Conanp a la conservación directa en relación a la indirecta.

Cuadro 7.3 Eficacia en el cumplimiento de actividades por línea estratégica de conservación para el periodo 2007-2012 en el PNH

Líneas estratégicas POA 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total

PROTECCIÓN

Actividades Programadas

27 20 26 24 27 12 136

Metas Alcanzadas 18 15 23 24 23 11 114 % de cumplimiento

66.7 75.0 88.5 100 85.2 91.7 83.8

MANEJO

Actividades Programadas

24 26 29 51 45 18 193

Metas Alcanzadas 23 16 14 26 17 15 111

% de cumplimiento

95.8 61.5 48.3 51.0 37.8 83.3 57.5

RESTAURACIÓN

Actividades Programadas

7 6 6 9 10 3 41

Metas Alcanzadas 3 5 3 3 7 3 24 % de cumplimiento

42.9 83.3 50.0 33.3 70.0 100 58.5

CONOCIMIENTO

Actividades Programadas

14 12 11 32 14 10 93

Metas Alcanzadas 9 10 8 29 11 5 72

% de cumplimiento

64.3 83.3 72.7 90.6 78.6 50.0 77.4

CULTURA

Actividades Programadas

16 19 16 15 22 17 105

Metas Alcanzadas 7 15 13 15 19 16 85

% de cumplimiento

43.8 78.9 81.3 100 86.4 94.1 81.0

GESTIÓN

Actividades Programadas

8 11 36 12 24 9 100

Metas Alcanzadas 8 10 26 12 17 8 81

% de cumplimiento

100 90.9 72.2 100 70.8 88.9 81.0

Fuente: Elaboración propia con información de los POAs e informes trimestrales

105

Si se analiza el grado de cumplimiento de las metas logradas de la conservación directa, para las

líneas de protección, manejo y restauración a lo largo del tiempo se obtiene que el mayor nivel de

eficacia lo logra la protección (84.5%), especialmente en el año 2010. Mientras que para el caso de

las líneas de manejo y restauración la eficacia en promedio fue del 63.1%. Cabe destacar que para

la línea estratégica de manejo en el 2007 se alcanzó una eficacia del 95%, y para la de restauración

una eficacia del 100% en el 2012, a pesar de que este último componente fue el menos atendido

en el periodo revisado (Cuadro 7.3).

Con respecto a la conservación indirecta, el mayor nivel de eficacia a lo largo del tiempo se

observó en las líneas de gestión y cultura con 87.1% y 80.7% respectivamente. En el caso de la

cultura el mayor cumplimiento se presenta en el 2010 con 100%. Mientras que para la gestión

fueron los años 2007 y 2010, también con 100%. Al revisar la línea de conocimiento se observa

que el grado de cumplimiento fue de 78% aproximadamente. Cabe hacer notar que para las

actividades de la conservación indirecta, el 2010 fue el año con el mayor eficacia, pues el grado de

cumplimiento fue de alrededor del 96%.

7.2.2 Línea estratégica: Protección

Esta línea está conformada por los siguientes medios: Vigilancia, Mitigación de la Vulnerabilidad,

Protección contra Incendios Forestales y Saneamiento Forestal (Cuadro 7.4).

Cuadro 7.4. Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Protección para el periodo 2007-2012

Línea estratégica

Medios POA

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

Protección

Vigilancia

Actividades Programadas 16 13 14 12 10 4

Metas Alcanzadas 9 9 12 12 7 4

% cumplimiento 56.3 69.2 85.7 100 70.0 100

Mitigación de la Vulnerabilidad

Actividades Programadas 6 2 0 0 5 3

Metas Alcanzadas 4 2 0 0 4 2

% cumplimiento 66.7 100 0 0 80.0 66.7

Protección contra Incendios Forestales

Actividades Programadas 5 5 12 12 12 5

Metas Alcanzadas 5 4 11 12 12 5

% cumplimiento 100 80.0 91.7 100 100 100

Sanidad Forestal

Actividades Programadas 0 0 0 0 0 0

Metas Alcanzadas 0 0 0 0 0 0

% cumplimiento 0 0 0 0 0 0 Fuente: Elaboración propia con información de los POAs e informes trimestrales del PNH 2007-2012

7.2.2.1 Vigilancia

El propósito de este medio es garantizar la integridad del APF a través de la prevención y

reducción de ilícitos ambientales en coordinación con la Profepa y la participación de la Secretaría

de Defensa Nacional (Sedena), Secretaría de Marina (Semar), Secretaría de Seguridad Pública

106

(SSP), Procuraduría General de la República (PGR), policía judicial, estatal y policía municipal. La

evaluación del componente de Vigilancia consideró los siguientes aspectos: a) la implementación

del Programa de Inspección y Vigilancia dentro del PNH; b) la organización y certificación de

vigilantes comunitarios ante Profepa; c) la realización de recorridos de vigilancia por parte del

personal del PNH.

De acuerdo a la información obtenida en los POAs, la implementación del Programa de Inspección

y Vigilancia dentro del PNH se empezó a realizar desde el 2007 mediante operativos para la

prevención y detección de ilícitos ambientales. Sin embargo, no es sino hasta el 2009 que el PNH

estableció formalmente un esquema en coordinación con la Profepa delegación Oaxaca.4

Para entender mejor la importancia de la Profepa en la Vigilancia de las ANPs es fundamental citar

el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANPs que reza, “el personal de las direcciones de las

Áreas Naturales Protegidas podrá coadyuvar en las acciones de inspección y vigilancia, en

coordinación con la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, para lo cual se promoverá su

capacitación y profesionalización” (Art. 140). También el reglamento interno de la Semarnat,

Artículo 150 BIS, establece que la Dirección de las ANPs deberán “Auxiliar a la Procuraduría

Federal de Protección al Ambiente en la verificación del cumplimiento de las disposiciones

jurídicas aplicables a las áreas naturales protegidas competencia de la Federación, así como

coadyuvar con la misma en sus acciones de inspección y vigilancia en la materia”.

En ese sentido la contribución de la Profepa a la Vigilancia en el PNH radica en la realización de

recorridos en conjunto con el personal del Parque como parte del Programa de Inspección y

Vigilancia. Su función principal en el PNH es la imposición de correctivos y sanciones a las personas

y empresas que transgreden la integridad ecológica del Parque.

En el 2007 se realizaron ocho denuncias por ilícitos ambientales y se establecieron nueve rutas

críticas de vigilancia para 6,374 hectáreas. Para el 2008 se realizó una inspección y para el 2009 se

llevaron a cabo nueve operativos. Mientras que en el 2010 y 2011 se concertaron dos y cuatro

reuniones, respectivamente, con la Profepa.

Por otra parte, de acuerdo con datos de la Profepa 5, en el PNH se han realizado 16 operativos y 20

diligencias de inspección en materia forestal y de vida silvestre, en los cuales se documentaron

actividades ilícitas como: la posesión de partes y ejemplares de la vida silvestre sin acreditar su

legal procedencia (5 casos), pesca con métodos prohibidos (5 casos), aprovechamiento de recursos

forestales (un caso), posesión de recursos forestales (un caso), cambio de uso de suelo en terrenos

forestales (un caso).

Una de las debilidades encontradas en los POAs referidas a la Vigilancia gira en torno a que no se

muestra el comportamiento de los ilícitos ambientales, aumento o disminución, detectados en los

recorridos, lo que permitiría determinar si las actividades implementadas han incidido de alguna

4 Infomex, número de solicitud de información 161300051812. 8 de noviembre de 2012.

5 Ibíd.

107

forma en la prevención y reducción de dichos ilícitos. Tampoco se muestra en los POAs si se han

establecido agendas en común con la Sedena, la Semar, la SSP o la PGR, instituciones clave para el

cumplimiento del objetivo de Vigilancia.

Con respecto a la organización y certificación de vigilantes comunitarios ante la Profepa en el 2007

se contaba con siete comunidades que participaban en acciones de vigilancia. Para el 2008 se

propuso la conformación de cinco comités de vigilancia de los cuales tan sólo se establecieron

tres, los cuales cubrieron 2,500 hectáreas. En los años 2009 y 2010 estos tres comités se

mantuvieron activos. Para el 2011 y 2012 se agregó una nueva unidad conformando al final del

periodo revisado, un total de cuatro comités. Una de las metas alcanzadas en este rubro fue la

participación de mujeres en esquemas de vigilancia, 15 en 2008 y 10 en 2009. Con relación a la

certificación de vigilantes comunitarios en el 2010 la Profepa acreditó oficialmente a 30 vigilantes

comunitarios.

Ahora bien, los guardaparques son los encargados de la realización de los recorridos de vigilancia

De 2007 al 2009 el PNH contó con tres elementos para esta actividad. A partir del 2010 se agregó

un nuevo integrante. No obstante, para el año 2012 se reportaron, nuevamente, sólo tres

elementos. El número de vigilantes resulta insuficiente para cubrir un área de 12,776.46

hectáreas. Hasta donde se sabe los guardaparques laboran de 8 de la mañana a las 14 horas. Al

mismo tiempo, resulta incongruente que en 13 recorridos terrestres se hayan cubierto 12,000

hectáreas realizando actividades de Vigilancia, como se muestra en el 2010. De acuerdo con la

información recabada en campo, en la práctica solo dos personas realizan esta actividad

cotidianamente. De acuerdo con el análisis de los POAs, el personal del Parque fue capacitado en

el tema de la normatividad ambiental6, no obstante, de acuerdo a la información proporcionada

por la Profepa7 no fueron realizados talleres ni cursos de capacitación, de ningún tipo, en el

periodo evaluado.

Con relación a la superficie del PNH considerada en los recorridos en todos los años del periodo

revisado, la eficacia fue de 100%, ya que cubrió totalmente las hectáreas a vigilar. Sin embargo, si

se analiza el número de puntos de control considerados dentro de los recorridos de vigilancia

entre el 2010 y el 2012 es evidente que hubo una disminución significativa en los puntos de

control, pues en el 2010 se consideraban 12. Mientras que en el 2012 tan solo se establecieron

tres.

Por otro lado, las actividades que no tuvieron continuidad pero alcanzaron las metas establecidas

en los POAs fueron: el número de denuncias interpuestas (2007), el fomento de labores con otras

instancias gubernamentales relacionadas con la vigilancia y las reuniones de evaluación y

seguimiento del Programa de Vigilancia (2008). El mayor número de metas no cumplidas en el

periodo revisado fueron las relacionadas a la organización y certificación de vigilantes

comunitarios ante Profepa con 8 actividades no cumplidas, le siguieron la implementación del

6 Cabe decir que la especificidad de esta información depende totalmente de lo reportado en los POAs, la

cual como se puede observar carece de detalles con respecto al tipo y modo en que se ofrecieron los cursos. 7 Ibíd.

108

Programa de Inspección y Vigilancia convenido con la Profepa anualmente, con cuatro actividades,

y la realización de recorridos de vigilancia por parte del personal del PNH con cuatro actividades.

Finalmente, a partir del análisis realizado sobre el componente de vigilancia en el PNH se concluye

que los factores que más afectan la eficacia de este componente es la poca presencia institucional

de la Profepa en los recorridos de vigilancia del personal del PNH, el poco personal de la Conanp

destinado exclusivamente a esta actividad, la incipiente integración de las comunidades en las

acciones de vigilancia, así como la falta de capacitación técnica y formación del capital humano en

este tema.

7.2.2.2 Mitigación de la Vulnerabilidad

El objetivo de este medio es reducir los riesgos de factores antropogénicos generados por los

habitantes de las comunidades, prestadores de servicios turísticos, visitantes, y fenómenos

naturales que pueden vulnerar la integridad de los ecosistemas y la permanencia de la

biodiversidad. Cabe destacar que este medio no cuenta con pilares específicos para tratar los

distintos tipos de actividades.

La Mitigación de la Vulnerabilidad fue programada en los años 2007, 2008, 2011 y 2012. De

acuerdo a los POAs existen dos programas operando, el primero, se refiere a la colocación y

mantenimiento de boyas de amarre para delimitar las zona de protección, el segundo, es un

programa de monitoreo, prevención, control o erradicación de especies invasoras o exóticas. Este

último fue dispuesto en los POAs 2011 y 2012, y trata de la erradicación de perros ferales, un

problema generado por la cercanía del PNH al basurero a cielo abierto. Aunque dicho programa es

presentado como si estuviera operando no existe aún, según el POA 2012.

Las actividades cumplidas por año fueron: a) la elaboración de un manual de contingencias y

capacidades para su adaptación, para ello fueron capacitadas 39 personas, b) la eliminación de las

artes de pesca no sustentable, para lo que se realizaron 14 recorridos, y el establecimiento de un

acuerdo comunitario para regular el uso de dichas artes en el año 2007. Para el 2008 fue atendida

una contingencia, se realizó un diagnóstico de especies invasoras y exóticas en ecosistemas

terrestres y marinos. En el 2011 se realizaron campañas de limpieza de residuos sólidos y/o

eliminación de la basura, donde cooperaron 11 comunidades y 28 instituciones, rebasando así las

actividades programadas de cuatro y 10, respectivamente. Por último, en el año 2012 se rebasó la

actividad de instalación de boyas de 7 a 40.

Aunque en el POA 2011 se afirma que se han desarrollado un sin número de acciones

encaminadas al mantenimiento de los recursos, campañas de concientización para el buen uso de

los recursos, no es posible verificar a través de las descripciones específicas dichas actividades.

Las actividades no cumplidas fueron: en 2007, la elaboración de los 12 informes referentes a la

eliminación de las artes de pesca no sustentable, asimismo, no fue elaborado el segundo

programa de Trabajo coordinado con la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (Conapesca) y

la Profepa. Para el 2011 no se instalaron las 22 boyas programadas, y, finalmente, en 2012, no se

109

concertaron los dos acuerdos programados para la participación en la elaboración de OET de

Áreas Protegidas Federales con ecosistemas costeros (incluyendo pesqueros)

Como conclusión, puede afirmarse que a pesar de todas las actividades programadas, así como las

metas alcanzadas en los POAs, no se cumple con lo establecido en el objetivo, ya que la mayoría

de las actividades de mitigación carecen de un enfoque precautorio para evitar los efectos

negativos derivados de las actividades antropogénicas que ocurren en el área de influencia del

PNH.

7.2.2.3 Protección contra Incendios Forestales

El objetivo de este medio es prevenir, controlar y combatir incendios forestales que afectan a los

ecosistemas y su biodiversidad, así como a los paisajes del PNH y su zona de influencia. Este medio

se sustenta en cuatro componentes a) Operación del programa contra incendios forestales en

colaboración con otras instituciones y la operación del Programa de Manejo Integrado del Fuego

(MIF); b) Coordinación y trabajo comunitario; c) Recorridos e identificación de sitios de alto riesgo

y susceptibles del manejo de fuego; y d) Registro documental de los incendios atendidos.

Las metas alcanzadas para la Protección contra los Incendios Forestales del 2007 al 2012 indican

que desde el año 2007 se cuenta con un Programa del Manejo del Fuego, sin embargo, es en el

2009 cuando se elabora en conjunto con la Conafor dicho documento. Para la realización del

Programa de MIF se elaboró en 2010 un diagnóstico para identificar geográficamente los sitios de

riesgo y uno de la percepción comunitaria. El MIF se ha implementado hasta el 2012. El único

acuerdo establecido con la Conafor, según el POA fue en el 2008.

Todas las actividades cumplidas referentes a este primer pilar se refieren al programa operado y a

los Kilómetros de brechas cortafuego que van desde 50 hasta 130, a partir del 2008 a la fecha.

Con relación a la coordinación y trabajo comunitario este componente se centró en el

establecimiento de una brigada comunitaria, la cual fue establecida en el año 2007 y se mantuvo

vigente hasta el 2012. Cuenta con 10 personas y desde el 2008 han recibido capacitación referente

al manejo del fuego. Estas actividades fueron constantes a lo largo del periodo evaluado. En

ninguno de los años revisados disminuyó o incrementó el número de brigadistas. Asimismo, el

número de cursos cumplidos ha sido inconstante, 10 en 2010, 16 en 2011 y 2 en el 2012. También

fueron capacitados seis integrantes del equipo del Parque en el 2011.

Las dos actividades cumplidas pero que no volvieron a ser programadas fueron: la realización de

campañas de difusión para la prevención de incendios en 2008 y de reuniones de concientización

para el manejo organizadas con autoridades, en 2009.

Con respecto a los recorridos e identificación de sitios de alto riesgo y susceptibles del manejo de

fuego fueron cumplidos en el 2009 y en el 2010, con 500 kilómetros y 25,000 hectáreas,

respectivamente. Igualmente, fueron identificados dos sitios de alto riesgo de incendios o

susceptibles de manejo del fuego en 2009, que implican 6,000 hectáreas de las zonas agrícolas que

se encuentran establecidas en la zona de influencia del PNH y que ponen en riesgo los ecosistemas

110

y su biodiversidad. El Registro documental de los incendios atendidos representa la elaboración y

actualización de una base de datos en los años 2009, 2010 y 2011.

Como se puede distinguir las actividades cumplidas para la Protección contra Incendios Forestales

se han mantenido a lo largo del periodo revisado: una brigada con diez personas, un programa

destinado al Manejo del Fuego, las únicas actividades que fluctúan son el número de cursos, los

kilómetros de brechas cortafuego y la identificación de los sitios de alto riesgo. Es importante decir

que al menos en el periodo evaluado no ha habido incendio alguno en el PNH. El apoyo de la

brigada ha sido proporcionado a comunidades cercanas y no tan cercanas que sí han sido

impactadas por algún incendio forestal.

Las actividades no cumplidas pertenecen al primer pilar referente a la Operación del programa

contra incendios forestales en colaboración con otras instituciones y la operación del Programa de

MIF, y tienen que ver con la inexistencia de reuniones y creación de obras, en el 2007, y la nula

operación del Programa MIF en el 2010.

Se puede concluir que la Protección contra Incendios Forestales es uno de los medios que cuenta

con un alto grado de cumplimiento de las metas en el PNH. Sin embargo, es imprescindible que se

sigan programando y ejecutando las acciones de seguimiento para identificar sitios de alto riesgo y

se aumente el número de brigadistas, así como su capacitación para que en caso de que ocurra

alguna contingencia actúen eficazmente.

7.2.3 Línea estratégica: Manejo Esta línea está conformada por los siguientes medios: Estrategia de Conservación para el

Desarrollo, Manejo y Uso Sustentable y Turismo (Cuadro 7.5).

Cuadro 7.5 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Manejo para el periodo 2007-2012

Línea estratégica

Medios POA

200

7

200

8

200

9

201

0

201

1

201

2

Manejo

Estrategia de Conservación para el

Desarrollo

Actividades Programadas 10 7 13 33 30 12

Metas Alcanzadas 10 6 6 15 11 11

% de cumplimiento 100 85.7 46.2 45.5 36.7 91.7

Manejo y Uso Sustentable

Actividades Programadas 1 7 5 7 10 3

Metas Alcanzadas 1 4 3 3 4 3

% de cumplimiento 100 57.1 60.0 42.9 40.0 100

Turismo en AP

Actividades Programadas 13 12 11 11 5 3

Metas Alcanzadas 12 6 5 8 2 1

% de cumplimiento 92.3 50.0 45.5 72.7 40.0 33.3 Fuente: Elaboración propia con información de los POAs e informes trimestrales del PNH 2007-2012

111

7.2.3.1 Estrategia de Conservación para el Desarrollo

El objetivo de este medio es lograr la conservación de los ecosistemas y sus elementos mediante el

aprovechamiento sustentable de los mismos por parte de las comunidades locales, procurando que

como resultado tengan una mejor calidad de vida. Este medio se sustenta en la implementación de

tres programas de subsidios de la Semarnat: a) Programa de Conservación para el Desarrollo

Sostenible (Procodes); b) Programa de Empleo Temporal (PET); y c) Programa de Conservación del

Maíz Criollo (Promac).

De acuerdo a las actividades programadas en los POAs la implementación formal del Procodes y

del PET inició en el 2007, la del Promac en el 2009. En tanto en el 2011 se implementó por única

ocasión el Programa de Monitoreo Biológico en Áreas Naturales Protegidas (Promobi). A partir del

2009 las actividades de los programas se disponen de forma separada en los POAs, anteriormente,

el PET y el Procodes se presentaban como una sola unidad de medida. Cabe destacar que en los

POAs 2007 y 2008 las actividades de los programas de subsidio eran relacionados al componente

de Manejo y Uso Sustentable.

En lo referente a la participación del Procodes en las metas alcanzadas dentro de la ECD se

ejecutaron en 2007, 12 proyectos de alternativas productivas sustentables (comida tradicional,

uso de material reciclado, utilización de restos de coco para manualidades), que beneficiaron a 13

comunidades, fueron capacitados 64 productores en cinco talleres, lo que significó un total de 71

personas beneficiadas. Para el 2008 se atendieron siete planes de desarrollo comunitario, se

realizaron seis talleres y participaron cinco comunidades. De igual forma, en el 2007 y 2008 se

contabilizaron 37 y 52 conceptos de apoyo, según información proporcionada por el personal del

Parque.

Para el 2009 se concretaron 13 proyectos comunitarios (arrecifes coralinos, estufas ahorradoras

de leña, lavaderos ecológicos y biofiltros, conservación de maíz criollo) y cinco proyectos con las

Cooperativas y los prestadores de servicios turísticos. De los 44 proyectos productivos

comunitarios programados sólo se cumplieron 33. Mientras que de los 20 cursos de capacitación

sólo se ejecutaron nueve. Se atendieron 19 de las 26 comunidades proyectadas (2,928 de 3,536

personas) en el Procodes en este año. En el caso específico de población indígena se atendieron a

2,141 de 2,399 personas. El total de conceptos de apoyo para el 2009 fue de 45.

Para el 2010 se ofrecieron 12 cursos de capacitación y participaron 29 comunidades en el

Procodes, beneficiando a 703 personas, 304 mujeres y 419 indígenas. Se recibieron 78 solicitudes

y se aprobaron 39. Asimismo, se concluyeron 39 proyectos (24 proyectos productivos, dos

estudios técnicos y 13 cursos de capacitación), lo que significó 12,091 hectáreas financiadas. Para

dar seguimiento a los proyectos del Procodes, en el 2010 se organizaron 84 reuniones, a las que

asistieron 20 comunidades, un total de 830 participantes. Las metas no alcanzadas fueron el

número de proyectos productivos beneficiados, se cumplieron 27 de los 30 considerados y sólo se

realizaron dos estudios técnicos de los 12 comprometidos. El total de conceptos de apoyo del

Procodes en el 2010 fue de 39.

112

En el 2011 se realizaron 22 cursos de capacitación y participaron 27 comunidades, beneficiando a

807 personas, de las cuales eran 715 mujeres y 571 indígenas. Se realizaron 76 acciones en las que

participan mujeres. Se recibieron 86 solicitudes y se elaboraron nueve estudios técnicos. Para dar

seguimiento a los proyectos Procodes del 2011 se efectuaron 120 reuniones a las que asistieron

1,197 de los 1,200 participantes. No se cumplió con total de proyectos productivos programados,

ya que sólo se beneficiaron 15 de los 21. Tampoco se atendió totalmente el número de

comunidades establecidas en el POA (27 de las 45). De acuerdo a la información proporcionada

por el personal del PNH se efectuaron 16 cursos de capacitación. El total de conceptos de apoyo

para el 2011 fue de 40.

Finalmente, para el 2012 se ofrecieron 11 cursos de capacitación, en los que participaron 30

comunidades, beneficiando a 1,037 personas. Se realizaron 21 proyectos comunitarios, todos

concluidos. Para dar seguimiento a los proyectos del Procodes del 2012 se organizaron 141

reuniones, a las que asistieron 24 comunidades, a las cuales asistieron 1,427 participantes. Sólo se

elaboraron siete de los ocho estudios técnicos programados. En este año se apoyaron a través del

Procodes un total de 39 conceptos.

La participación del PET dentro de la ECD se orientó hacia el pago de jornales y el desarrollo de

obras. En el 2009 se pagaron 67,550 jornales y se realizaron 13, beneficiando a 2,085 personas.

Para el 2010 se cumplió con los 36 proyectos capturados en el Sistema de Información y

Administración del PET (SIAPET). Para dar seguimiento a los proyectos del PET se organizaron 57

reuniones, a las cuales asistieron 2,665 personas. Sin embargo, no se cumplió la meta de organizar

75 reuniones para este año. Tampoco se cumplió la meta asociada a la contratación de jornales, ya

que sólo se ajustaron 47,892 de los 69,192 planificados, y tan sólo se realizaron 10 de las 15 obras

proyectadas. La población beneficiada fue de 569 personas de las 809 establecidas en el POA. Sólo

se registraron 12 de los 15 proyectos en el Centro de Información del PET (CIPET).

En el 2011 se contrataron 74,400 jornales y se capturaron 21 proyectos en el SIAPET. Las metas no

cumplidas son el número de obras, 6 de 21, el número de proyectos en el CIPET, 6 de 21, el

número de reuniones de seguimiento del PET, 18 de 63, y el número de participantes en dichas

reuniones, 870 de 3,318 personas.

Por último, en el año 2012 se contrataron 34,680 jornales, se realizaron ocho obras y se

beneficiaron a 558 personas.

Con relación a la implementación del Promac en el 2010 únicamente se cumplió una actividad, y

esta fue la de las 48 mujeres beneficiadas por el programa. En lo referente a los proyectos

beneficiados, solamente se logró apoyar un proyecto de los 10 dispuestos, y de los estudios

técnicos se concretó uno de los dos planeados. Para el caso de los cursos de capacitación se llevó a

cabo uno de tres. Mientras que el número de personas beneficiadas por el Promac fue de 23 de las

300 esperadas. También se registraron 143 indígenas beneficiados de los 345 establecidos. Sólo

participó una de las 10 comunidades concebidas. Con respecto a los proyectos productivos se

113

ejecutó únicamente el 10% de lo comprometido (100 de 1,000), fueron aceptadas 10 de las 16

solicitudes presentadas, de las cuales sólo se aprobaron tres.

En el 2011 no se cumplió ninguna meta para el Promac. Las metas no alcanzadas fueron el número

de proyectos productivos beneficiados, tres de 10, el número de personas beneficiadas, 144 de

1,000, el número de mujeres beneficiadas, 73 de 500, el número de indígenas beneficiados, 144 de

1,000, el número de comunidades participantes, seis de 10, el número de hectáreas de proyectos

u obras financiadas, 120 de 1,000, el número de solicitudes recibidas, 11 de 16, el número de

solicitudes aprobadas, ocho de 10, y, finalmente, el número de proyectos realizados y concluidos,

ocho de 10. No existieron datos en el POA para el Promac en el 2012.

Para el Promobi fue realizado un sólo proyecto referente al Monitoreo de Caracol Púrpura

(Plicopurpura pansa) en el PNH, el cual es efectuado por la Universidad del Mar (Umar), campus

Puerto Ángel. El personal de la Umar realizó los recorridos de campo respectivos en compañía de

un integrante de la oficina del Parque.

La aplicación de los subsidios considerados en la ECD abarca tres RPC (Huatulco, Copalita y

Yautepec-Istmo). En este contexto, las metas logradas en el PNH son muy pocas comparadas con

el total de la población potencial8, 216,443 personas9 (INEGI, 2010). Por ejemplo, si se considera el

2009, año con el mayor número de beneficiarios del Procodes en el periodo evaluado, se observa

que dicho número significó 1.37% del total de la población potencial, y si, además se toma en

cuenta que los beneficiarios se ubican en distintos municipios se evidencia que hay una

disgregación de los subsidios. Lo mismo sucede con el PET y el Promac. Cabe decir que no

necesariamente toda la población potencial considerada por los programas de subsidios se vincula

con las actividades de conservación que directamente atañen al parque. Sin embargo, sería

importante contar con un mapa de los grupos potenciales en la zona.

Por otro lado, si observamos el tipo de proyectos comunitarios más apoyados por el Procodes en

el periodo revisado, ya que es el programa con mayor número de proyectos subsidiados, se

encuentra que giran en torno a la construcción, establecimiento y mantenimiento de estufas

Lorena, al equipamiento y rehabilitación de unidades de los PST, a la instalación, reconstrucción,

ampliación y mantenimiento de boyado en áreas marinas, a la construcción de ecotecnias

sanitarias y al establecimiento de viveros y huertos comunitarios. Debido a que no hay población

en el Parque los subsidios son aplicados en las comunidades aledañas, especialmente rurales que

habitan en centros de población ubicados dentro de las RPC, dichos subsidios no se ven reflejados

directamente en la conservación del Parque. Esto limita el apoyo de la gente para la conservación

de dicho espacio protegido, ya que los “beneficios” aportados por los programas terminan siendo

acciones aisladas, de bajo nivel y ubicadas a varios kilómetros del ANP. Es decir, su propósito es

distribuir recursos económicos para “mitigar” la pobreza de las comunidades más que asegurar la

conservación del PNH.

8 Total de la población que habita en las localidades de los municipios de las Regiones Prioritarias (Conanp,

RO del Procodes, 2010). 9 Ver Anexo 5.

114

Aunque los proyectos comunitarios implementados por el personal del PNH cumplen con las

reglas de operación publicadas anualmente, es difícil decir que cumplen el objetivo de este

componente. Para verificar el mejoramiento de la calidad de vida se tendría que realizar una

Evaluación de Impacto Social (EIS).

Para la ECD fueron revisados también los lineamientos internos para la ejecución de los distintos

programas de subsidios. Por lo que se pudo observar que el Promac es el único que define a la

conservación in situ en sus lineamientos como la preservación, protección, manejo y restauración

de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones

viables de especies en sus entornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y

cultivadas, en los entornos en que hayan desarrollado propiedades específicas. En ninguno de los

demás casos fue conceptualizada.

Ahora bien, uno de los problema con el que se enfrenta la implementación de este medio es la

falta de personal para la realización de las actividades solicitadas por los Programas, pues parte de

la verificación de estas acciones se realiza únicamente a través del llenado de distintos informes y

formatos para la transparencia y rendición de cuentas referentes a los gastos de cada proyecto.

Esta área cuenta con dos personas. Otro de los problemas a considerar es la falta de constancia en

el presupuesto fiscal de los Programas. Esto limita su implementación y el alcance. Al mismo

tiempo, limita la planificación a mediano plazo y la difusión amplia de los mismos. Por tanto,

difícilmente se establece una sinergia entre los recursos económicos distribuidos entre las

comunidades y las acciones de conservación, ya que el Manejo, como línea estratégica, termina

siendo un apoyo para la repartición de los recursos económicos de los programas entre las

comunidades, y dado que no cuenta con una planificación clara de los posibles proyectos a

realizar, la conservación acaba relegada de la realidad social de las poblaciones aledañas.

7.2.3.2 Manejo y Uso Sustentable El objetivo de este medio es asegurar la permanencia de los ecosistemas mediante la intervención

directa, regulación, promoción y evaluación de los usos y manejo de ecosistemas y su

biodiversidad. Este medio está conformado por tres actividades centrales: a) la capacitación de

productores en técnicas de manejo y uso sustentable relacionados al Procodes y al Promac; b) la

identificación de la superficie susceptible de incluirse dentro del manejo sustentable; c) la

promoción y realización de prácticas de manejo y uso sustentable terrestres.

Con respecto a la capacitación de productores en técnicas de manejo y uso sustentable, se

instruyeron a 512 y 172 productores en el 2007 y 2008 respectivamente. Mientras que para el

2009 se organizaron ocho cursos y fueron reportados sólo ocho productores capacitados. En el

2010 se realizaron cuatro cursos donde se capacitaron a 120 productores de ocho comunidades.

En tanto para el 2011 se efectuaron tres talleres capacitando a 90 productores. Finalmente, para

el 2012 se realizaron 45 talleres dirigidos a 114 productores de cuatro comunidades. Es

importante señalar que es a partir del 2008 que se establece la capacitación de productores en

técnicas de manejo y uso sustentable.

115

En el caso de la identificación de la superficie susceptible de incluirse dentro del manejo

sustentable, se detectaron 649 hectáreas y se realizaron 6 estudios en 2009. Para el año 2011 se

consideraron 2,500 hectáreas y se realizó un estudio. Cabe decir que en este año no se cumplieron

las metas de identificar 5,000 hectáreas ni la realización de dos estudios. No se programaron

actividades para este pilar en el 2007, 2008, 2010 y 2012.

Las metas alcanzadas por la promoción de la realización de prácticas de manejo y uso sustentable

terrestres muestran que para el 2007 se tenían 8000 hectáreas con manejo de ganadería. En 2010

se registraron cuatro sitios en donde se aplicaron prácticas de manejo y uso sustentable. Sin

embargo, no fueron alcanzadas las metas establecidas para este componente. En tanto para el año

2010 se realizaron actividades en dos de los cuatro sitios participando 17 de los 40 productores

proyectados. En el 2011 se mantuvieron los cuatro sitios en donde se habían aplicado las prácticas

de manejo y uso sustentable. Es importante hacer notar que en 2008, 2009 y 2012 no se

programaron actividades para esta sección.

El año con menor número de metas cumplidas en el periodo valorado fue el 2011 y se refieren al

número de talleres, tres de cuatro planeados, al número de estudios realizados, uno de dos

contemplados. No se concretó ningún acuerdo. Mientras que fueron consideradas 2,500 de 5,000

hectáreas potenciales, se atendieron 17 de los 40 productores registrados, y se llevaron a cabo dos

de las cuatro actividades productivas sustentables.

Las actividades que se programaron una vez en todo el periodo revisado fueron la elaboración de

dos diagnósticos sobre el estado de los ecosistemas en el 2008. También en este año se promovió

la participación del CA en la planeación de acciones de desarrollo sustentable, dicha participación

no se concretó.

En definitiva, no todos los resultados derivados de estas actividades tienen una incidencia directa

sobre la permanencia de los ecosistemas. Aún faltan diagnósticos acerca del nivel de

susceptibilidad de los ecosistemas y su biodiversidad. No se cuentan con criterios de

sustentabilidad para el uso de recursos potenciales y se desconoce la situación de actividades

extractivas. Tampoco se cuenta con un programa de manejo y uso sustentable que guíe las

actividades de este medio. En definitiva, este medio no cumple con su objetivo.

7.2.3.3. Turismo en el PNH

Este medio tiene por objeto generar e instrumentar el Programa de Turismo en Áreas Protegidas

Federales para lograr que la actividad turística contribuya a la conservación de la ANP federal y

otras modalidades de conservación constituyéndose en una alternativa de desarrollo sustentable

para el beneficio principal de las comunidades y usuarios locales. Se sustenta en las siguientes

actividades: a) la aplicación de instrumentos de regulación y normatividad sobre desarrollo de

obras y actividades turísticas (permisos, concesiones, autorizaciones, etcétera); b) el cobro de

derechos; c) el desarrollo de infraestructura y servicios de apoyo al turismo bajo los criterios

establecidos en el marco legal; d) el Programa de Uso Público; e) la capacitación en técnicas,

116

métodos y estrategias de manejo del turismo; f) la promoción de la conformación y operación de

empresas comunitarias turísticas de bajo impacto.

Con respecto a las metas alcanzadas para la aplicación de instrumentos de regulación y

normatividad sobre desarrollo de obras y actividades turísticas, se regularon 21 empresas

turísticas en 2007, se emitieron 40 autorizaciones en 2008 y se otorgaron 62 y 137 permisos en el

2009 y 2010 respectivamente, para los PST. También en el 2010 se regularizaron 137 operadores

y/o prestadores de servicios. Sin embargo, para el 2009 no se alcanzó la meta de regular a los

operadores y/o PST, ya que sólo fueron regulados 13 de 50. En el 2011 las metas de este pilar no

fueron alcanzadas, se emitieron 78 de los 150 permisos considerados, se regularon 30 de los 155

operadores y/o prestadores de servicios. Finalmente, para el 2012 fueron otorgados 132 de los

150 permisos programados. De acuerdo a la información proporcionada por el PNH, existen 170

embarcaciones, de las cuales fueron autorizadas para entrar al Parque 33 en 2008, 58 en 2009,

155 en el 2010 y 86 en el 2011. Esta información no fue reportada en los POAs.

Con respecto al cobro de derechos, se observó que en 2007 y 2010 fueron recaudados $134,

410.00 y $554,418.00 pesos respectivamente. También en el 2007 se contaron con dos sitios

específicos donde se aplicó la ley de cobro de derechos. Para el 2009, 2011 y 2012 no se logró la

recaudación programada, $314, 712.00 de $350,000.00 pesos en el primer año, $528,062.00 de

$550,000.00 pesos en el 2011 y $129,457.00 de $550,000.00 pesos, solo 23.54%, en el 2012.

El tercer componente del turismo en el PNH se vinculó al desarrollo de infraestructura y servicios

de apoyo al turismo, el cual mostró que en el 2007 se instalaron dos señalamientos, se concluyó

un centro de información y se crearon tres senderos de visitación. Para el 2009 se elaboraron siete

obras de infraestructura y 11 obras coordinadas con los PST. Finalmente, en el 2010 se crearon

tres obras. Las metas no alcanzadas de este pilar en el 2008 se relacionan con la creación del

centro de cultura para la conservación, los señalamientos y las obras. Ninguna de ellas fue lograda.

Del mismo modo, para el 2010 no se cumplieron con ninguno de los dos estudios de capacidad de

carga10 programados en el POA, ni con el estudio técnico para el desarrollo de otro centro de

Cultura para la Conservación. No se programaron actividades para este rubro en 2011 ni en 2012.

De acuerdo a los POAs del 2007 al 2012, en el PNH existen cuatro senderos de visitación. El

primero, es conocido como El Zanate donde se realizan caminatas de interpretación ambiental, al

igual que en el sendero Cruz del Monte. En el sendero El Sabanal se llevan cabo visitas guiadas en

bicicleta, y en el sendero El Guanacastle se llevan a cabo caminatas y actividades de observación

de aves. Todas las actividades realizadas en los senderos son gestionados por grupos organizados

de la comunidad, quienes, además, están certificados como Guías de Turismo de Naturaleza.

Como parte del equipamiento de apoyo al ecoturismo que se ha instalado en el PNH se encuentra

un centro de información, siete obras de infraestructura relacionadas con la construcción,

10

Se refiere al número máximo de visitantes que un área donde se practique el ecoturismo puede soportar, de acuerdo a la tolerancia del ecosistema y al uso de sus componentes, de manera que no rebase su capacidad de recuperarse en el corto plazo, sin disminuir la satisfacción del visitante o se ejerza un impacto adverso sobre la sociedad, la economía o la cultura de un área (NMX-AA-133-SCFI-2006).

117

remodelación o adquisición de equipamiento para embarcaciones, senderos, torre de observación

de aves, esquemas de señalamiento mediante boyado, y 11 obras de mantenimiento de boyados,

así como rutas de bicicleta y rutas de observación de aves.

El cuarto componente es propiamente el Programa de Uso Público. A partir del 2008 se consideró

como una necesidad del PNH contar con este instrumento de planificación. Aunque esta actividad

fue programada en los POAs del 2008 hasta el 2010 no se cumplió la meta. Por si fuera poco en los

años siguientes está actividad dejo de programarse. Eso quiere decir que el PNH no cuenta con un

Programa de Uso Público. Este instrumento es fundamental para la planificación de las actividades

turísticas dentro del ANP, especialmente en términos del manejo de los visitantes, el seguimiento

y evaluación de los posibles efectos negativos de la actividad turística a los ecosistemas, la

integración de la dimensión educativa e interpretativa dentro de la recreación, así como diversas

actividades relacionadas con esquemas de investigación científica.

El quinto componente se relaciona con la capacitación en técnicas, métodos y estrategias de

manejo del turismo. De acuerdo a las metas alcanzadas se facultaron a 550 personas en 2007. Para

el 2008 se realizaron cuatro talleres. En el año 2010 se realizaron nueve talleres para grupos

comunitarios. Mientras que para el 2011 y 2012 se impartieron tres y 11 cursos para PST

respectivamente. Por otra parte, en el 2007 sólo se realizaron cuatro talleres de los 29

programados. En tanto, para el 2008 sólo se llevó a cabo un taller de los dos propuestos. Para el

2009 no se realizó ningún taller ni curso, y por tanto, no se capacitaron a los 60 prestadores

programados.

Finalmente, la promoción de la conformación y operación de empresas comunitarias turísticas de

bajo impacto indica que fueron apoyadas ocho empresas turísticas, en la que participaron 135

personas. Asimismo, se reportaron 1,100 hectáreas bajo manejo turístico y se crearon 135

empleos, además, se elaboró un estudio de factibilidad para el desarrollo de una actividad turística

en el 2007. Mientras que para el año 2008 se fortalecieron cuatro empresas comunitarias, se

implementaron dos proyectos, los cuales contaron con inversión conjunta con otras instituciones.

En 2009 y 2010 fueron favorecidas cinco empresas comunitarias, respectivamente. En tanto, para

el año 2011 se asistieron a seis empresas. En el 2012 no fueron programadas actividades para

este pilar. Es importante mencionar que en el 2010 se realizaron los 49 recorridos programados

para verificar el cumplimiento de la normatividad por parte de los visitantes y los PST.

La inexistencia de un Programa de Uso Público limita la planeación de actividades tanto turísticas,

como educativas, interpretativas, recreativas y de investigación de los visitantes, por lo que no es

posible mitigar el impacto negativo de dichas actividades al interior del Parque. Aunque se ha

hecho una labor considerable en el número de autorizaciones a embarcaciones, aún falta mucho

para integrar a todas y sobretodo capacitar a los PST en términos de turismo sustentable.

Por otra parte, la falta de esquemas para mejorar el cobro de derechos dentro del PNH es una

seria limitante para mejorar los ingresos autogenerados por la actividad turística en términos del

uso y aprovechamiento de los bienes de dominio público de la nación.

118

De acuerdo con la información proporcionada por la Administración Portuaria Integral (API)-

Huatulco, en el periodo 2007-201211 ingresaron por la Dársena de Santa Cruz un promedio anual

de 149,973 personas, quienes realizaron paseos náuticos por las Bahías de Huatulco. Aunque el

cobro de derechos para ingresar al área marina del PNH es cambiante, para el 2008 fue de $21.15

pesos, para el siguiente año este cobro aumento $2.20 pesos. En el 2010 y 2011 el cobro de

derecho se ubicó en $25.00 pesos y para el año 2012, aumentó $2.00 pesos, dando un total de

$27.00 pesos por persona. Es posible suponer que todos los paseos náuticos que se realizaron en

la zona de las Bahías de Huatulco ingresaron al PNH en el 2012 y que todas las personas pagaron

los $27.00 correspondientes, esto implicaría una derrama económica esperada por el cobro de

derechos de $4, 040,156.52.

Si se consideran las metas de recaudación por cobro de derechos, de acuerdo al número de

personas que realizaron recorridos náuticos en el 2012, se estaría sólo programando 13.58% del

posible total de entradas. Es evidente que no todas las personas que ingresan a tomar paseos

náuticos por la Dársena de Santa Cruz entran al PNH, pero la cifra, anteriormente expuesta da

cuenta del potencial económico que tiene el cobro de derechos. Cabe decir que este cálculo no

considera el cobro por las entradas terrestres al Parque.

7.2.3 Línea estratégica: Restauración

Esta línea está conformada por los siguientes medios: Restauración de Ecosistemas, Recuperación

de Especies en Riesgo y Conectividad Ecológica (Cuadro 7.6).

Cuadro 7.6 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Restauración para el periodo 2007-2012

Línea estratégica

Medios POA

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

Restauración

Restauración de Ecosistemas

Actividades Programadas 2 1 6 9 7 3

Metas Alcanzadas 0 1 3 3 4 3

% de cumplimiento 0 100 50.0 33.3 57.1 100

Recuperación de Especies en Riesgo

Actividades Programadas 5 4 0 0 3 0

Metas Alcanzadas 3 3 0 0 3 0

% de cumplimiento 60.0 75.0 0 0 100 0

Conectividad Ecológica

Actividades Programadas 0 1 0 0 0 0

Metas Alcanzadas 0 1 0 0 0 0

% de cumplimiento 0 100 0 0 0 0 Fuente: Elaboración propia con información de los POAs e informes trimestrales del PNH 2007-2012

Los resultados del Cuadro 7.5 muestran que el nivel de cumplimiento no es bueno, ya que los tres

medios considerados presentan un promedio reprobatorio (restauración de ecosistemas 56.73%,

11

Hasta el 30 de septiembre de 2012 (Anexo 6).

119

recuperación de especies en riesgo 39.16%, y conectividad ecológica 16.66%). Como se puede

observar la programación de actividades de la línea estratégica de restauración fue muy bajo.

7.2.4.1. Restauración de Ecosistemas

Este medio tiene por objeto integrar un programa de restauración continuo para recuperar

ecosistemas críticos, zonas impactadas y especies prioritarias del país especialmente aquellas

sujetas a alguna categoría de protección. Se sustenta en cuatro actividades: a) Programa de

restauración; b) Restauración del flujo hídrico de canales o lagunas azolvadas; c) Promoción de

producción de plantas nativas y apoyo a la Conafor en la colecta de germoplasma vegetal para la

germinación en viveros; d) Evaluación de los procesos de restauración y gestión con instituciones

académicas para el apoyo de la instrumentación de la restauración.

Las actividades del componente Programa de restauración indican que se diseñó y aplicó un

programa en 2008 y para 2010 se elaboró otro programa en coordinación con la Conafor. Se

cumplieron seis acciones establecidas en el Programa de Restauración de Ecosistemas: 1) se

generaron las curvas de nivel del Río Cacaluta para identificar las capas permeables y la cantidad

de material pétreo que existe en la zona; 2) se construyó un vivero en los márgenes de la laguna

Zanate; 3) se realizó el desazolve de la Laguna Zanate mediante la reutilización del sedimento para

la generación de montículos para establecer sitios de visitación con un perfil ecológico-cultural; 4)

se avaló el proyecto para la generación de un sitio de visitación con fines culturales que permitirá

la recuperación de los procesos ecológicos en la Laguna El Zanate; 5) se gestionó la permuta de

recursos para la elaboración de planos cartográficos y topográficos en formato impreso y digital

con base en recursos económicos obtenidos de las sanciones que efectúo la Profepa a

particulares. Aunque se afirmó haber cumplido seis acciones, en realidad sólo se cumplieron cinco,

la sexta es una repetición de la segunda actividad de restauración.

Para el 2011 se elaboró un programa de restauración de ecosistemas marinos con la Umar,

campus Puerto Ángel, y se ejecutaron acciones: de educación ambiental, talleres de

concientización, restauración de los arrecifes y boyado en zonas arrecifales en distintas zonas del

PNH. Del mismo modo, para el año 2012 se declaró haber realizado tres programas, rebasando la

actividad programada de uno, no obstante, se repite como meta el programa establecido con la

Umar-Puerto Ángel, mientras que el segundo y tercero se refieren a un mismo programa de

ecosistemas de arrecifes coralinos. Las metas no alcanzadas de este pilar fueron la elaboración de

seis programas, de los cuales sólo se realizaron cuatro en 2007.

Para el componente de restauración del flujo hídrico de canales o lagunas azolvadas se cumplieron

20 de las 60 hectáreas de saneamiento establecidas en el 2007. Para el 2009 se elaboró un

programa de saneamiento de suelo y/o agua, y se cumplieron las 120 hectáreas en proceso de

saneamiento. Mientras que se dejaron de cumplir las actividades relacionadas al número de

especies utilizadas (se programaron 15 y no se cumplió ninguna), número de canales y lagunas

restauradas (se consideraron 3 y ninguno fue cumplido). Tampoco se logró la meta de canales

120

restaurados (kilómetros y hectáreas), en 2010. Para el 2011 no se concretaron las gestiones

establecidas, sólo se llevó a cabo una de las dos proyectadas.

El tercer componente promoción de producción de plantas nativas y apoyo a la Conafor en la

colecta de germoplasma vegetal para la germinación en viveros se programó a partir del 2009, sin

embargo, no cumple ninguna de las actividades establecidas para este año. Por tanto, no se

produjo ninguna de las 20,000 plantas ni se concretó el vivero. Para el año 2011 se lograron

cumplir las metas referentes a la recolección de seis especies de germoplasma vegetal y la

operación de un vivero. En el año 2012 ya se contaban dos viveros.

Por último, la evaluación de los procesos de restauración y gestión con instituciones académicas

para el apoyo de la instrumentación de la restauración muestra que para el 2009 se cumplieron las

120 hectáreas en proceso de restauración, mismas que fueron incluidas en el componente de

restauración del flujo hídrico de canales o lagunas azolvadas. Asimismo, fueron gestionadas 53

hectáreas para instrumentar programas de restauración en el 2011. Las metas no alcanzadas se

refieren a la cantidad de hectáreas monitoreadas y recuperadas establecidas en los POAs del 2010

y 2011. Es importante decir que nunca se presentan documentos referentes a una evaluación en

los POAs, ya que sólo se limitan a presentar resultados concernientes al número de hectáreas en

donde se intervino con alguna acción.

Como se puede ver, la Restauración de Ecosistemas es uno de los medios menos atendidos en los

POAs. Esto puede deberse a que la Restauración es una acción de mediano y largo plazo, la cual

demanda un nivel alto de especialización para su operación e implica altos costos económicos.

7.2.4.2. Recuperación de Especies en Riesgo

Este medio se avoca a ejecutar el Procer para lograr la recuperación de las especies en riesgos

seleccionadas a través de la instrumentación de los Pace. Este medio no cuenta con componentes

específicos. Se programaron actividades de monitoreo de poblaciones de caracol púrpura y

arrecifes coralinos a cargo de la Umar, la UNAM y la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM)

y se logró el programa de recuperación de una especie prioritaria. Las metas no cumplidas fueron

la identificación de otras especies en riesgo y la participación de más instituciones en el monitoreo

de especies. Para el 2008 se monitorearon dos especies en riesgo, se generaron tres informes

técnicos y un diagnóstico acerca de las tendencias poblacionales de las especies en riesgo sujetas a

seguimiento y evaluación. En este año no se alcanzó la meta de realizar ocho evaluaciones, sólo se

concretaron seis. Por último, en el 2011 se realizaron campañas de sensibilización sobre la

conservación de las especies en riesgo, donde participaron 50 personas, cuatro comunidades y se

elaboraron 801 materiales. Todas las actividades programadas fueron cumplidas en este año.

En conclusión, este medio no cumple con el objetivo establecido. Sólo se atendieron como

especies prioritarias al caracol púrpura y a los arrecifes coralinos. No se da cuenta de otras

especies en riesgo. Tampoco atiende las especies establecidas en los Programas de Acción de

Especies en Riesgo como tortugas marinas, especies terrestres y acuáticas y especies marinas

costeras e insulares.

121

7.2.4.3 Conectividad Ecológica

El fin de este medio es establecer en los PCyM las medidas necesarias para asegurar una adecuada

conectividad a nivel de paisaje entre diversas áreas sujetas a conservación y otros usos de suelo,

así como su instrumentación. Sin embargo, ha sido poco atendido en los POAs. Solo fue

programado un proyecto para impulsar la conectividad ecológica a nivel de paisaje en el 2008.

Posteriormente, no se retomaron ni programaron actividades nuevas.

7.2.5 Línea estratégica: Conocimiento

Esta línea está conformada por los siguientes medios: Monitoreo Biológico, Ecosistémico y

Ambiental, Fomento a la Investigación Científica y Sistema de Información Geográfica (SIG) para la

Conservación (Cuadro 7.7).

Cuadro 7.7 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Conocimiento para el periodo 2007 al 2012

Línea estratégica

Medios POA

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

Conocimiento

Monitoreo Biológico, Ecosistémico y

Ambiental

Actividades Programadas 14 4 5 11 6 6

Metas Alcanzadas 9 3 4 11 5 3

% de cumplimiento 64.3 75.0 80.0 100 83.3 50.0

Fomento a la Investigación

Científica

Actividades Programadas 0 8 6 21 4 4

Metas Alcanzadas 0 7 4 18 4 2

% de cumplimiento 0 87.5 66.7 85.7 100 50.0

SIG para la Conservación

Actividades Programadas 0 0 0 0 4 0

Metas Alcanzadas 0 0 0 0 2 0

% de cumplimiento 0 0 0 0 50.0 0 Fuente: Elaboración propia con información de los POAs e informes trimestrales del PNH 2007-2012

Los resultados del Cuadro 7.7 indican que de los tres medios considerados sólo el de Monitoreo,

Biológico, Ecosistémico y Ambiental se programó en todo el periodo analizado. Los años con buen

nivel de cumplimiento son 2009, 2010 y 2011. Con respecto al Fomento a la Investigación

Científica los años que presentan buen nivel de cumplimiento son 2008, 2010 y 2011. No obstante,

el SIG para la conservación fue programado exclusivamente en el 2011 y cumplió el 50% de las

actividades programadas. Por lo anterior, el grado de cumplimiento de esta línea estratégica es

bajo.

Los primeros dos medios de esta línea comparten el objetivo: Contar con información

sistematizada, disponible y actualizada, para fortalecer el bagaje de conocimientos sobre el medio

físico, la biodiversidad, los ecosistemas, la sociedad y sus interacciones, que sirvan como

fundamento para la planeación, toma de decisiones, seguimiento y evaluación de la conservación

de los ecosistemas y su biodiversidad en el PNH y su zona de influencia.

122

7.2.5.1. Monitoreo Biológico, Ecosistémico y Ambiental

Este medio se sustenta en cuatro componentes: a) protocolos de monitoreo; b) especies y sitios de

monitoreo; c) elaboración de informes y bases de datos; y d) capacitación comunitaria. En relación

a al primero, Protocolos de monitoreo se revisó, actualizó e integró un protocolo de monitoreo

biológico, se elaboró el “Informe técnico del programa de monitoreo del caracol púrpura en el

PNH” y el “Diagnóstico de la microcuenca baja de Cacaluta” en el 2007. Para este mismo año sólo

se elaboraron dos de los cuatro documentos programados.

A su vez para el 2009 se actualizaron cuatro protocolos de monitoreo biológico (murciélagos,

caracol púrpura, langosta y diagnóstico de la mastofauna y avifauna del PNH) y se ejecutó un

protocolo para el seguimiento de las poblaciones de especies emblemáticas (caracol púrpura),

además, se entregaron al personal del PNH siete reportes de investigación. Aunque fueron

alcanzadas las metas de dichos reportes sólo se registró el título de dos protocolos: “Evaluación de

la dinámica poblacional de langosta y caracol púrpura” financiado por el Procodes y “La ecología

evolutiva de Cordia alliodora como planta mirmecófila: un estudio del sistema mutualista entre

planta, hormigas y cóccidos” (investigación de doctorado de la Universidad de Stanford).

Para el 2010 se elaboraron ocho protocolos de monitoreo de poblaciones de especies

emblemáticas (caracol púrpura realizado por el personal del Parque, comunidades de corales y

peces y deterioro de los arrecifes de coral realizados por la UAM-Iztapalapa, arrecifes de coral y

equinodermos elaborados por la Umar-Puerto Ángel). En el año 2011 se elaboró un protocolo de

monitoreo del caracol púrpura. Mientras que para el 2012 se programaron dos protocolos de

monitoreo, los cuales no fueron concretados. Cabe decir que para el 2008 no se programaron

actividades para este componente.

Con respecto al elemento especies y sitios de monitoreo, en el 2007 se le dio seguimiento a una

especie (caracol púrpura) y se monitorearon a las poblaciones de la misma en cuatro sitios. Para el

2009 se continuó con el monitoreo del caracol púrpura, pero no se informaron el número de sitios

supervisados. En 2010 se monitorearon 14 especies emblemáticas (caracol púrpura, erizo y nueve

especies de corales), se registraron 47 sitios y se efectuaron 31 recorridos operados desde cinco

estaciones, y se reconocieron cuatro factores abióticos ambientales. Al mismo tiempo, se llevó a

cabo un muestreo hidrobiológico. Para el 2011 se monitorearon 170 especies emblemáticas,

resultado del II Conteo Navideño de Aves, y del monitoreo del caracol púrpura sufragado por el

Promobi. Cabe decir que la meta programada para el monitoreo de especies en este año fue de

cuatro. También se visitaron 27 sitios y sólo se realizó un muestreo hidrobiológico de seis

programados. Por último, en el año 2012 se realizaron 21 recorridos y fueron visitados 37 sitios.

No se expone como actividad programada el número de especies monitoreadas.

Para el componente de elaboración de informes y bases de datos se logró en el 2007 la realización

de 12 informes. Mientras que en el 2008 se realizaron tres bases de datos acerca del monitoreo

biológico y se presentó uno de los dos informes programados. Para el año 2010 fueron integradas

seis bases de datos referentes a especies de importancia (caracol púrpura, peces arrecifales y

123

arrecifes de coral), se crearon cuatro bases más de monitoreos no previstos: aves y mamíferos

realizadas por la Universidad Michoacana; datos de reptiles, aves, factores abióticos, mamíferos y

plantas proporcionados por la BIIA Consultoría Ambiental para una Manifestación de Impacto

Ambiental (MIA) de la Carretera Santiago Pinotepa Nacional a Salina Cruz, y se integró una base de

aves por Audubon Society por los guías de observación de aves y el personal del PNH. En el 2011

se elaboró otra base de datos acerca del caracol púrpura y para el 2012 se integraron dos bases de

datos de información bibliográfica referentes a investigaciones vinculadas al Parque (273

ejemplares) y se generó otra base de datos con la información de las investigaciones realizadas por

diferentes universidades vinculadas con el Parque (40 ejemplares). Es importante señalar que en

lo referente a la elaboración del programa de monitoreo del PNH fue programada como actividad

en 2007 y 2008, posteriormente, no se vuelve a considerar en los POAs, por lo que no es claro si

existe alguno o si éste ha sido actualizado.

Aunque el PNH cuenta con bases de datos que contienen información relacionada con el

diagnóstico de poblaciones y comunidades bióticas dentro de la ANP, en ningún documento se

establece qué tanto el estado de este capital ambiental influye en la planificación operativa de las

actividades ni en la toma de decisiones respecto a su manejo. Asimismo, al revisar dichas bases se

observó que la información no se encuentra actualizada y muchos de los artículos o tesis

relacionados directa o indirectamente al Parque están desordenados en carpetas, lo que dificulta

su consulta.

El último componente, capacitación comunitaria, es programado por primera vez en el POA 2009,

pero no se concretó el taller que se había propuesto. Para el 2010 se efectuaron dos talleres para

promover la capacitación de la población para el monitoreo biológico y/o ambiental y se

capacitaron a 33 personas. En el 2011 se integró un comité para el monitoreo de especies.

Mientras que para el 2012 no se logró establecer el comité comunitario ideado.

7.2.5.2. Fomento a la Investigación Científica

Para este medio se consideraron los siguientes componentes: a) elaboración de investigaciones y

establecimiento de convenios con instituciones académicas y de investigación, así como OSC; b)

seguimiento y apoyo a proyectos de investigación; c) foros de investigación organizados; d)

sistematización de la información económica, social y ambiental.

Las metas alcanzadas para la elaboración de investigaciones y establecimiento de convenios con

instituciones académicas y de investigación, así como OSC muestran que en el 2008 se elaboró un

proyecto de investigación para la conservación y manejo, se concretó otro proyecto de

investigación y se firmó un acuerdo de colaboración entre el personal del Parque y diversos

investigadores. La meta no alcanzada de este año se refiere al propósito de vincularse con la

Conabio y formalizar financiamiento y trabajo en conjunto para la realización de un proyecto. Para

el 2009 se firmaron tres convenios con la Umar para fomentar la investigación y se ejecutaron tres

proyectos, el primero denominado “Evaluación del grado de deterioro de los arrecifes de coral y

peces del Parque Nacional Huatulco”, el segundo titulado, “Investigación de murciélagos” y, por

124

último, “Evaluación de la actividad pesquera, memoria histórica y vida cotidiana de los pescadores

de Santa María Huatulco”. En este mismo año se programaron dos diagnósticos, de los cuales tan

sólo se elaboró el “Diagnóstico de los Humedales del CIP Bahías de Huatulco”.

En el 2010 se programó el desarrollo de 10 proyectos de investigación, los cuales fueron: 1.

"Evaluación pesquera, memoria histórica y vida cotidiana de los Pescadores de Santa María

Huatulco, Oaxaca", de la Umar-Puerto Ángel; 2. “Resultados de las prácticas de campo con datos

de la distribución del zorrillo, Spylogale pigmaea, de aves migratorias, Amazona finschi, y de

murciélagos“, realizadas por la Universidad Michoacana; 3. “Estudio de la fase alga-coral”

efectuado por el Laboratorio de Ficología de la Facultad de Ciencias de la UNAM; 4. “Evaluación de

la actividad turística relacionado al deterioro de los ecosistemas” y 5. "Valoración económica de

los arrecifes de coral y hábitat adyacentes al Parque Nacional Huatulco", los cuales fueron

elaborados por la Umar-Huatulco; 6. "Evaluación del grado de deterioro de los arrecifes de coral

de las bahías del Parque Nacional Huatulco”, llevado a cabo por la UAM-Iztapalapa; 7. “Análisis y

Estrategias Ambiental-Jurídico para la zona costera en el Municipio de Santa María Huatulco,

Oaxaca” realizado por la Umar-Huatulco; 8. "Educación y sensibilización ambiental para la

conservación de manglares y arrecifes del Sitio Ramsar Cuencas y Corales de la Zona Costera de

Huatulco, Oaxaca, México", generado para el Fondo Humedales para el Futuro (FHF) de la

Convención Ramsar, creado por el personal del Parque y el Comité de Playas Limpias de Santa

María Huatulco”; 9. "Conservación y Manejo Integrado de los Humedales de la Microcuenca del

arroyo Cacaluta" financiado por el Fondo de pequeñas Subvenciones de la Convención Ramsar y

formalizado por el personal del PNH; 10. “Monitoreo del caracol púrpura” llevado a cabo por el

personal del Parque. En este mismo año se estableció un acuerdo con la Umar, campus Huatulco

para evaluar, revisar y actualizar el Programa de Manejo del PNH.

Se registraron 10 investigadores y las siguientes instituciones académicas: Dr. Margarito Tapia

(UAM-Iztapalapa); M. en C. Gerardo Leyte Morales (Umar), Dr. José María Filgueiras Nodar (Umar),

MGDT. Víctor Manuel López Guevara (Umar), Dr. José Bojorges Baños (Umar); Dra Hilda León

Tejera (UNAM); MAIA. Cuitláhuác Hernández Santiago (Umar), M.A. Alfredo Salazar López (Umar),

M.C. Rodolfo García Collazo (UNAM); Dra. Gisela Fuentes Mascorro (UABJO), y Dr. Juan José

Carballo Cenizo del Instituto de Ciencias del Mar y Limnología (ICMyL-UNAM), y 13 instituciones

participantes: UNAM, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, UAM-Iztapalapa, Umar,

Instituto Politécnico Nacional (IPN), University of Stanford, Universidad Autónoma Benito Juárez

de Oaxaca (UABJO), WWF, GAIA, A.C., Ventana, A.C., Red de Humedales de la Costa de Oaxaca y

Comité Playas Limpias. Cabe destacar que en el 2010 no se concretó ningún convenio ni se elaboró

el diagnóstico socioeconómico-ambiental programado. Para el 2011 se registraron 13

investigadores y se establecieron dos acuerdos. Aunque al revisar los informes trimestrales solo se

contaron 10. En el 2012 se firmó un acuerdo y sólo se registraron tres de los seis investigadores

programados.

En relación al seguimiento y apoyo a proyectos de investigación, se da seguimiento a siete

proyectos, de los cuales sólo se ejecutaron tres, como se muestra en el apartado anterior. Para el

2010 se registran 13 proyectos de investigación y participaron 14 instituciones en ellos. A su vez se

125

monitorearon tres proyectos orientados al caracol púrpura. En el 2011 se apoyaron cinco

proyectos. Mientras que para el 2012 se programaron tres, de los cuales no se cumplió ninguno.

El componente foros de investigación organizados fue programado por primera vez en el 2008 con

la realización de una reunión para difundir la normativa que regula la investigación en el PNH y se

organizaron tres foros entre el personal operativo del Parque y los investigadores para generar

acuerdos de colaboración. Para el 2009 se organizaron dos foros para conocer los avances de los

resultados de los proyectos de investigación y en el 2010 se organizó un taller de consulta con

investigadores expertos en plantas, vertebrados e invertebrados con el fin de estructurar y validar

el conocimiento empírico de los habitantes del área. En esta actividad participaron cuatro

comunidades dando un total de 80 asistentes, ocho expertos y 13 instituciones. Para el 2011 y

2012 no se programó ninguna actividad para este elemento.

Con respecto a la sistematización de la información económica, social y ambiental, en el 2008, se

elaboró un inventario de las especies migratorias y/o de importancia económica que están

contenidas en la NOM-059 sobre Protección ambiental-Especies nativas de flora y fauna silvestres

de México-Categorías de riesgo y especificaciones para su inclusión, exclusión o cambio-Lista de

especies en riesgo. En el 2009 se incorporaron cinco especies al inventario y se elaboró una base

de datos. Para el 2010 se actualizaron tres bases de datos a la que se les agregó una especie (no se

especifica si dicha especie fue agregada a todas las bases). A su vez para el año 2011 se

actualizaron de nuevo dichas bases. Finalmente, en el 2012 se actualizó una de estas bases.

Cabe mencionar que como parte del fomento a la investigación centífica fueron reportados dos

informes técnicos en 2008, tres opiniones técnicas en 2010, dos en modalidad regional referentes

a la MIA de la Carretera Santiago Pinotepa Nacional Salina Cruz y la MIA referente a la ampliación

del Camino Escénico Violín-Cacaluta, ésta última implicó una demanda al Fonatur y la clausura de

las obras dados los fuertes impactos a la Bahía Violín dentro del PNH. La tercera opinión técnica

alude al tema de permiso de pesca de fomento, dando respuesta a tres solicitudes recibidas.

Como se puede ver este medio tuvo un nivel de cumplimiento bajo, el año con mayor producción

en términos de investigaciones científicas en torno al PNH fue el 2010, con diez investigaciones.

Para los subsiguientes años se careció de productividad científica. En cuanto a los foros y talleres

de investigación realizados únicamente se concretaron cuatro en el periodo evaluado.

7.2.5.3. Sistema de Información Geográfica para la Conservación

El objetivo de este medio es desarrollar un Sistema de Información Geográfica (SIG) para el PNH

que contemple mapas multi-temporales que permitan evaluar por ejemplo: el cambio en la

cobertura vegetal y usos de suelo, cobertura de tejido de coral vivo, condiciones físico- geográficas,

infraestructura, vías de comunicación, localidades, régimen de propiedad, entre otros factores. El

SIG deberá contemplar los diferentes niveles y escalas: nacional, regional y ANPs federales y otras

modalidades de conservación. Este medio fue programado sólo en el 2011, y cumplió dos de las

cuatro actividades programadas relacionadas a 22 sitios georeferenciados y 10 planos de

información cartográfica. Por otra parte, no se realizaron ninguno de los cursos programados para

126

capacitar al personal sobre el manejo del SIG, y por ello no fueron facultadas las 10 personas

consideradas. Hasta donde se pudo observar los planos de información generados no llegaron a

validarse en campo para ser considerados mapas temáticos del PNH.

Si se considera que el SIG es una herramienta clave para contar y manejar con información

espacial que permita un conocimiento claro y específico de la situación de ecosistemas y su

biodiversidad, entonces se entenderá que es prioritario para la toma de decisiones y planificación

de las actividades de conservación. No obstante, la atención dada a este medio en el periodo

revisado es muy baja.

7.2.6 Línea estratégica: Cultura

Esta línea está conformada por los siguientes medios: Cultura para la Conservación; Identidad,

Comunicación y Difusión; Educación para la Conservación y Participación Social (Cuadro 7.8).

Cuadro 7.8 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Cultura para el periodo 2007-2012

Línea estratégica

Medios POA

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

Cultura

Cultura para la Conservación

Actividades Programadas 0 0 0 3 4 5

Metas Alcanzadas 0 0 0 3 4 5

% de cumplimiento 0 0 0 100 100 100

Identidad, Comunicación y

Difusión

Actividades Programadas 5 0 5 3 6 5

Metas Alcanzadas 2 0 4 3 4 5

% de cumplimiento 40.0 0 80.0 100 66.7 100

Educación para la Conservación

Actividades Programadas 3 13 5 3 6 3

Metas Alcanzadas 2 10 5 3 6 3

% de cumplimiento 66.7 76.9 100 100 100 100

Participación

Actividades Programadas 8 6 6 6 6 4

Metas Alcanzadas 3 5 4 6 5 3

% de cumplimiento 37.5 83.3 66.7 100 83.3 75.0 Fuente: Elaboración propia con información de los POAs e informes trimestrales del PNH 2007-2012

Los resultados del Cuadro 7.8 indican que el medio con mejor cumplimiento fue el de Educación

para la Conservación. Mientras que el menor desempeño lo obtuvo la Cultura para la

Conservación. El año con mejor nivel de cumplimiento es el 2010, logró el 100% de lo programado.

En tanto que el año con menor nivel de cumplimiento fue el 2007 con 43.8%. Los datos del Cuadro

7.7 muestran que a partir del 2010 el nivel de cumplimiento se torna muy bueno.

127

7.2.6.1. Cultura para la Conservación El objetivo del medio Cultura para la Conservación es diseñar e instrumentar la estrategia de

cultura para la conservación para lograr que la sociedad huatulqueña participe activa y

conscientemente en acciones de conservación, directa e indirecta, de los bienes y servicios de las

áreas de conservación. Las actividades se concentraron en la organización de diversos eventos

(talleres, grupos de enfoque, acciones locales) para la socialización de la importancia de la

conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, con otros sectores. Este medio inicia su

programación en el POA del 2010.

Las metas alcanzadas para este componente indican que se realizaron siete eventos en donde

participaron 809 personas. El primer evento se realizó en el mes de febrero y corresponde a la

Celebración del Día Mundial de los Humedales y consistió en la difusión de los proyectos que

gestiona el PNH en torno a los humedales (Exposición de los estudios sobre la restauración y

problemática ambiental de la Microcuenca de Cacaluta; exposición fotográfica denominada "Los

humedales del Parque Nacional Huatulco"; recorrido guiado a los bajos de Cacaluta para observar

aves y los ecosistemas terrestres como la Laguna Zanate, Cacaluta y los canales de conexión; visita

guiada por la zona marina del Parque). Contaron con la presencia de autoridades federales

(Semarnat, Sectur, Profepa, Conagua, Conafor), con OSC (WWF, Comité de Cuencas Copalita-

Tonameca, Red de Humedales de la Costa de Oaxaca), con los Bienes Comunales de SMH y

representantes de grupos comunitarios y con académicos (Umar). También asistieron escuelas de

todos los niveles educativos.

El segundo evento se llevó a cabo en el mes de abril con respecto a la Celebración del Día Mundial

de la Tierra organizado en conjunto con el Comité de Playas Limpias de SMH y el Equipo Verde

Huatulco A. C. (EVH). Se realizaron dos pláticas acerca de "La importancia de separar los residuos"

y el "Cuidado del recurso Agua", un concurso de lotería "Conociendo la biodiversidad del PNH" y

un taller de fabricación de portacolilleros, impartido por el EVH.

El tercer evento se realizó en el mes de junio referente a la Celebración del Día Mundial del Medio

Ambiente con la organización de la 1ª. Carrera Campo traviesa en el PNH de 10 Km, una caminata

guiada interpretativa de 5km, una exposición de fotos de "Paisajes de los Humedales del PNH",

una expo de 5 stands de OSC (Campamento Huatulco, A.C., Comité de Cuencas Copalita-

Tonameca, WWF, Comité de Playas Limpias, Ocho Venado, A.C. y EVH) y empresas (Las Brisas

Huatulco y Hotel Posada Chahué). Para este evento también se contó con la colaboración del

Hotel Best Werstern Posada Chahué y miembros de la A.C. Confraternidad de la Santa Cruz.

Asistieron personas de Bahías de Huatulco, amas de casa, deportistas, corredores de Salina Cruz,

Tehuantepec, Pochutla, Puerto Escondido y comunidades cercanas al Parque, comuneros,

pescadores, autoridades, empresarios, estudiantes de distintos niveles educativos y gente de la

localidad interesada en la conservación del ambiente. También participó la Cruz Roja Mexicana y la

Semar.

128

El cuarto evento se formalizó en el mes de agosto y giro en torno a la celebración de la XVII

Reunión del CA del PNH y el XII Aniversario del decreto del PNH. Se ofreció una comida para todos

los asistentes, se efectuaron exposiciones de material de difusión, de proyectos de ecoturismo

comunitario y de artesanías. También se informó a todo el público el estado de conservación del

ANP, de los proyectos y programas en marcha, así como de las denuncias en materia de impacto

ambiental y otras acciones que impulsa la Dirección del Parque. Acudieron personas de diversos

sectores, pescadores, prestadores de servicios turísticos, funcionarios públicos de los tres niveles

de gobierno (Conagua, Fonatur, H. Ayuntamiento de SMH, Conanp, Sectur), empresarios del sector

privado, sociedades cooperativas, artesanos, académicos, representantes de asociaciones civiles, y

otros grupos interesados en la conservación.

El quinto evento giró en torno al Festival de las Aves y se realizó en el mes de octubre. Contó con

la presencia de aficionados a las aves, guías de turismo orientados a la naturaleza, PST, así como

público en general.

El sexto evento concerniente a la Semana Nacional por la Conservación se llevó a cabo en el mes

de noviembre y se efectuaron actividades como limpieza de playas y senderos, el "Encuentro

Regional de UMAS de Iguanas" organizado por YOCATL, A.C., el Subcomité de Iguanas y el PNH, en

la localidad de Morro Mazatán en la RPC Yautepec-Istmo.

Finalmente, el Conteo Navideño de las Aves, organizado por observadores de aves de la zona y el

PNH, abarcó un área de 30 Km de diámetro y fueron observadas, en un solo día más de 5,000 aves.

También en el 2010 se organizaron eventos con los PST donde se proporcionó información

referente a la importancia de conservar los recursos naturales y culturales del PNH para su propio

beneficio. Al mismo tiempo, se les suministró asesoría y orientación para la autorización de

entrada de sus embarcaciones al Parque.

Para el 2011 se programaron 22 eventos. Aunque fueron contados 23 de acuerdo a la información

de los informes trimestrales de los POAs: 1. Conteo Navideño de las Aves propuesto por el

coordinador en el estado de Oaxaca de la Audubon Society; 2. Festival de los Humedales, el PNH

fue sede a nivel continental para organizar el Día Mundial de los Humedales, el 40 Aniversario de

la Convención Ramsar y el 25 Aniversario de la firma del Tratado Intergubernamental de México

como parte contratante de dicha Convención; 3. Curso-Taller de Manejo y Conservación de los

Humedales en México; 4. Foro Comunitario e intercambio de experiencias en torno al manejo y

conservación de Humedales de Oaxaca, organizado en conjunto con la Conafor donde se

transmitieron experiencias de los Pueblos Mancomunados de la Sierra Norte, las prácticas en

torno a la reforestación, manejo racional y certificación de madera de los bosques de la Sierra Sur

(San Miguel Suchixtepec) y el conocimiento del manejo de manglares en la Costa de Oaxaca; 5-8.

Día Mundial del Medio Ambiente: Carrera Atlética de 10 km al interior del Parque, Caminata

interpretativa por la zona de humedales del PNH y Concurso de Papalotes "Huatulco siempre

verde"; 9. XIII Aniversario del PNH: recorrido interpretativo en el área terrestre del Parque

Nacional; 10. Día Internacional del Turismo: pláticas de sensibilización de la biodiversidad

129

existente en el Municipio de SMH; 11. Desfile en Carros alegóricos, en los que los alumnos de la

escuela Primaria Mi Patria es Primero recibieron consejos de cómo reducir el impacto negativo del

hombre en su casa; 12. Cuatro tours de interpretación ambiental en los senderos del Parque con

estudiantes del Centro de Bachillerato Tecnológico Industrial y de Servicios (CBTIS) 231; 13.

Limpieza de playa con un grupo de mujeres organizadas del Sector H3; 15. Debate de "Ética

Ambiental para Oaxaca", con alumnos y profesores de la Umar y público en general; 16. Ponencia

"Reconocimientos y certificaciones sobre la sustentabilidad y el turismo en Bahías de Huatulco",

con alumnos y profesores de la Umar y público en general; 17. Presentación musical de Aztlan

Groove; 18. Presentación grupo coreográfica "Despertares"; 19. Muestra Pictográfica por la

Conservación; 20. Taller de Huertos orgánicos; 21. Taller "Quelonios, razón de milenios" para

estudiantes de la Escuela Primaria Vicente Guerrero; 22. Taller de arquitectura de papel para

estudiantes de la Umar; 23. Recorrido Marino y snorkel por las Bahías del PNH con público en

general.

En estos eventos participaron un total de 2,549 personas, 43 comunidades y 95 instancias

(académicos, tres órdenes de gobierno, OSC, Bienes Comunales de SMH, empresarios-hoteleros,

PST, pescadores, guías de turismo de naturaleza, alumnos de distintos niveles académicos, público

en general).

Para el 2012 se programaron once eventos, sin embargo se lograron 17: 1. Celebración del Día

Mundial de los Humedales: 2. Limpieza de la playa y plática sobre la importancia del Parque

Nacional Huatulco en Bahía Maguey; 3. Limpieza de manglares y playa, así como una plática de

sensibilización en bajos de Coyula; 4. Limpieza de playa y proyección de la película "Las aventuras

de la Tortuga Sammy" en Bahía San Agustín; 5. Actividad de snorkel con alumnos de 5° y 6° de la

Escuela Primaria "Mi Patria es Primero" en la Bahía Cacaluta; 6. Recorrido por el sendero

interpretativo “El Zanate” a alumnos de primaria; 7. Liberación de tortugas marinas (especies

golfina y prieta) y plática sobre la importancia de los humedales en la Comunidad de Barra de la

Cruz, municipio de Santiago Astata, 8. Muestra de cortometrajes ambientalistas en el Teatro al

Aire Libre de la Bahía de Santa Cruz Huatulco en coordinación con Wild Coast; 9. "Blue on Tour" en

Barra de la Cruz proyectando cortometrajes a la comunidad en coordinación con Wild Coast; 10.

Se participó en el 32° Simposio Internacional de Tortugas Marinas celebrado en el Hotel Las Brisas

Huatulco; 11. Participación en la “Hora del Planeta”, en coordinación con WWF; 12. Tercer Carrera

a campo Traviesa cross country de 10 kilómetros y 3er Caminata Interpretativa, con colaboración

del Hotel Western Posada Chahué; 13. Reunión y Recorrido para dar a conocer el alcance del

acuerdo de destino de la Zona Federal Marítimo Terrestre otorgada a la Conanp; 14. Semana

Nacional por la Conservación; 15. Cuarto Festival de las Aves en Huatulco; 16. Primer Encuentro

Latinoamericano y XIV Reunión Nacional sobre Iguanas; 17. Reuniones extraordinarias de CA.

Asimismo, para este año se contó con la participación de 46 instancias, 36 comunidades, un total

de 2098 participantes y un grupo de "aliados de la conservación del PNH.

Este medio cumplió con todas las actividades programadas, y como se puede observar tuvo un

considerable aumento en el número de eventos, de instancias y de personas participando a partir

de su implementación. En este tenor las metas cumplen con el objetivo. Es importante destacar

130

que en los distintos eventos y actividades se han incluido actores de todos los sectores,

académico, empresarial, gobierno en sus tres niveles, medios de comunicación, pescadores, PST,

OSC y ciudadanos en general. No obstante, recordemos que la población potencial de la RPC

Huatulco es de 90,970 personas, aún falta por hacer. Cabe decir que para poder determinar la

interiorización de las acciones de este medio sería muy importante realizar una EIS.

7.2.6.2. Identidad, Comunicación y Difusión

El propósito de este medio es articular estrategias de comunicación y difusión que establezcan

puentes de comunicación efectiva entre la Conanp con diferentes públicos a fin de mejorar su

presencia pública y la correcta difusión de las actividades que se desarrollen a favor de la

conservación. Los componentes de este medio se concentraron en: a) la generación y distribución

de diversos materiales de difusión; b) la difusión de información a través de medios masivos de

comunicación.

Las metas alcanzadas para el primer componente indican que en el 2007 se realizaron 200

calcomanías. Para el 2009 se elaboraron 16 materiales de difusión, fueron instaladas 31 señales en

el PNH. En el año 2011 repartieron 1,471 ejemplares de trípticos, cuentos, folletos, pósters,

boletines y postales relativas a la conservación de especies en riesgo, ANPs y temas ambientales12.

En tanto para el año 2012, se crearon 34 materiales y fueron distribuidos 3,359 ejemplares

(infográficos de actividades ecoturísticas (974), postales (765), carteles (75), lona (1), trípticos

(155), paletas informativas (850), pósters (120), juegos (5), calcomanías (12), materiales de

difusión en general (402).

Con respecto a las metas no cumplidas en el periodo se reconoce que en el 2007 se elaboraron

1,000 de los 2,000 boletines programados, así como una de cuatro playeras que se habían

propuesto. En el 2008 no se programó ninguna actividad. En tanto, para el 2009 se fabricaron 20

de las 29 guías de identificación de especies de flora y fauna, boletines mensuales y juegos

programados. Por último, en el 2012 no se cumplió la meta de instalar cuatro señales.

El segundo elemento, difusión de información a través de medios masivos de comunicación,

muestra que se cumplieron las metas de realizar 22 eventos para contribuir la cultura

conservacionista en el 2007. En el 2009 colaboraron con el Parque 10 medios de comunicación.

Mientras que para el 2010 se organizaron 10 eventos para difundir información relevante de la

conservación, de los cuales se desprenden comunicados de prensa, entrevistas de radio local

(102.3 y 103.1 FM), presencia de medios cubriendo los eventos (periódicos, radio, internet),

trípticos con información biológica (aves e iguanas, humedales, agua), y notas informativas en

distintos medios. Para el 2011 se publicaron 34 notas informativas y fueron difundidas en 57

medios de comunicación (radio, prensa escrita, TV (Canal 11, Discovery Channel, National

12

Estos materiales fueron proporcionados al Área de Difusión del PNH por la Organización Internacional Defenders Of Wild Life, con sede en la Ciudad de México, donando pósters, historietas y folletos sobre la protección de Pericos y Tortugas Marinas. También llegaron materiales de las oficinas centrales de la Conanp.

131

Geografic, Televisa y TV Azteca, internet). Por último, en el año 2012 se generaron 22 spots y se

difundieron 22 notas informativas ("Día de los Humedales: Celebración de la Vida"; "Parque

Nacional Huatulco, un mundo de emociones por descubrir"; "Bahía de San Agustín, universo

submarino”; "Turismo en Humedales, una gran reflexión en visitantes sensibles"; Incendios

forestales; Trabajos para la Certificación en la modalidad de Conservación de la playa el Órgano;

Cobertura de la Tercera Carrera a Campo Traviesa; Impactos Ambientales derivados del Huracán

Carlota en su paso por la región Costa Istmo de Oaxaca; "La Importancia de llamarse Ave en

Huatulco"; tres notas informativas diferentes difundidas en instituciones acerca del derrame de

hidrocarburo del 11 de agosto; respuestas a solicitudes de la sociedad civil ofrecidas por Facebook

y retomadas por medios digitales y radiofónicos; Notas acerca de la Semana Nacional por la

Conservación; Notas del IV Festival de las Aves; "Certifican como Playa Limpia el Órgano en

Huatulco"; "Izan Bandera de playa limpia en el Órgano"; "Acuerdan suspender obras en

subestación de CFE en Oaxaca"; "Pide Semarnat a CFE parar obras de manera temporal en

Huatulco"; "Diputados denuncian en la Profepa daños en el Parque Nacional Huatulco";

“Clausuran obra en CACALUTA"; "Protestan ambientalistas por construcción de Subestación de

CFE en Cacaluta"), además colaboraron 72 medios de comunicación con el PNH.

Finalmente, existieron dos actividades que no fueron cumplidas referentes al número de

campañas para fomentar la cultura conservacionista en el 2007 y 2011 respectivamente.

Como puede observarse este medio cumple con su objetivo. Se tiene un registro claro de las notas

emitidas por el equipo del Parque y por otros medios con respecto a éste, esto habla de un

seguimiento constante de la prensa escrita. Del mismo modo, se pudo observar en campo que se

mantiene presente en internet a través de una cuenta de Facebook, plataforma que sirve para

informar y difundir acerca de las actividades de conservación que se realizan en el Parque. Cabe

decir que las actividades programadas para este medio no exceden de 10 acciones en ninguno de

los años revisados.

7.2.6.3 Educación para la Conservación

El objetivo central de este medio es impulsar la reorientación de valores, conocimientos y

comportamientos con la población y comunidades locales con acciones de educación para la

conservación para transformar su actitud hacia el ambiente y convertirlos en aliados de la

conservación de los ecosistemas y su biodiversidad. El componente principal de este medio se

concentra en la realización de actividades de educación para la conservación establecidas en el

Programa Nacional de Cultura para la Conservación (pláticas, talleres, reuniones en escuelas de

educación básica y media superior).Las metas alcanzadas indican que se atendieron ocho

comunidades en 2008, 16 en el 2010 y ocho en el 2011. Para el 2009 fueron capacitados 24

educadores ambientales, actividad que no se volvió a registrar en los POAs subsiguientes. También

en el 2008 fueron atendidas 21 escuelas, 16 en 2010, 14 en 2011 y 28 en el 2012. Mientras que en

el año 2011 y 2012 participaron 15 y 13 OSC, respectivamente.

132

En el 2007 participaron en la realización de actividades de educación para la conservación 1,321

personas. Para el 2008 se contabilizaron 1,335 personas y 1,270 en el 2009. Para el 2011 se

registraron 518.

La forma para atender a los distintos grupos fue a través de pláticas y talleres. De tal forma, que se

desarrollaron cuatro pláticas y tres talleres de educación para la conservación en el 2007, 42

pláticas y cuatro talleres en el 2008, 37 pláticas en el 2009, siete pláticas en 2010, 11 pláticas en el

2011 y 34 pláticas en el 2012.

Es importante mencionar que para el 2009 se organizaron como parte de las actividades

programadas para la Educación referentes a la conservación, el 1er. Campamento estudiantil de

Educación Ambiental en el PNH con el Colegio Montessori de la Ciudad de México y el

campamento del Bachillerato Champagnat en la Estación de campo del Parque. También es a

partir del 2009 que se operan los senderos interpretativos (Sendero Punta Maguey (mirador de

Cacaluta); Sendero La Ceiba-El Sabanal; Sendero Zanate-El Pozo; Sendero El Pozo-Laguna

Cacaluta).

Una de las actividades que ya no se programó y fue cumplida en el 2008 fue la de reportar el

porcentaje de la población que reconoce al menos un valor de los bienes ambientales que presta

el PNH. Cabe decir que en el año 2008 fueron programadas actividades para la difusión de

materiales como parte de la estrategia de Educación para la Conservación, se observó que se

generaron dos folletos, dos senderos y se realizó un evento. Las metas no cumplidas fueron tres, la

primera se refiere a los spots transmitidos, dos de cuatro, al número de videos realizados, uno de

dos, y al número de canciones elaboradas, cero de dos programadas.

Como se puede observar este medio cumple desde el 2009 al 100% con las actividades

programadas. Ahora bien, para el 2012 el personal del PNH cubrió 50% del total de las escuelas del

municipio de SMH. Según el Sistema de Información Básica Municipal del estado de Oaxaca el

municipio de SMH contaba con 50 escuelas de primaria y nueve de secundaria en el 2006. El

mayor número de escuelas atendidas por el PNH fue de 28 en el 2012. Esto define el avance que

se ha tenido en esta línea. Por otra parte, el número de pláticas efectuadas es de 135 en seis años.

Cabe decir que en los POAs no se especifica el programa de cada plática.

Es importante destacar que este medio cuenta con los siguientes instrumentos para su

implementación: Estrategia de Educación, Comunicación y Participación del PNH y Programa de

Educación para el Desarrollo Sostenible del PNH13, del cual se desprende Jornadas de Capacitación

Medioambiental del Sector Turístico – Hotelero.14

13

Elaborados por el coordinador del área de Cultura, Biól. Eugenio Villanueva Franck, y equipo, Jesús López Aguilar, encargado del Programa de Difusión y Florentino Martínez Cervantes Guarda-parque de Cultura para la Conservación. 14

Elaborado por la Lic. Aida de Anda Otero, del sector hotelero, y el Biól. Eugenio Villanueva Franck del PNH.

133

Aunque este medio cumple favorablemente las actividades programadas, es necesario realizar una

EIS para saber hasta dónde se ha interiorizado la educación para la conservación y se cumple el

objetivo.

7.2.6.4. Participación

Este medio tiene como propósito facilitar la participación activa y comprometida de la sociedad

mexicana con la conservación a través de la creación y fortalecimiento de instancias locales de

colaboración, vinculándose con acciones de planeación participativa, así como con otras instancias

de carácter regional y micro regional. Los componentes identificados de las actividades vinculadas

a la Participación en el periodo revisado se concentraron en: a) la creación, promoción y

fortalecimiento de las instancias de participación (sector social, académico, tres niveles de

gobierno, empresarial, OSC); b) Consejo Asesor; c) programa institucional de voluntariado nacional

e internacional.

Las metas alcanzadas para el componente creación, promoción y fortalecimiento de las instancias

locales de participación (sector social, académico, de los tres niveles de gobierno, empresarial,

OSC), indican que en el 2007 se organizaron dos redes comunitarias para la conservación y seis en

el 2008. Asimismo, en el 2007 se contó con la participación de 20 instancias comunitarias y locales

de las 51 programadas. Para el 2008 participaron 36 comunidades, 11 en 2009, 40 en el 2010 y 15

en 2012. Del mismo modo, para el 2010 participaron seis instancias de los tres niveles de gobierno

en actividades de conservación, en 2011 se contó con 53 instancias y en el 2012 participaron 95

incluidos el sector social, académico, de los tres niveles de gobierno, empresarial, OSC.

Evidentemente, la importancia de las personas en la conformación o consolidación de las

instancias de participación es clave para este componente. En el 2007 se contó con la participación

de 65 personas de las 202 programadas, en las reuniones de Comité de Playas Limpias, CA y

Comité de Cuencas. Asimismo, en el 2007, colaboraron 1,100 personas en las campañas de

limpieza. Para el 2010 participaron en las distintas instancias 484 personas, de las cuales 202 son

mujeres y 71 son indígenas. En el año 2011 participaron 258 personas.

Como parte de las actividades cumplidas para este elemento se efectuaron 12 reuniones con el

sector ambiental en la Ciudad de Oaxaca en el 2007, 23 reuniones con los distintos sectores y/o

instancias en el 2008, siete de las nueve reuniones programadas en escuelas y con las

comunidades en 2009 para ampliar la participación. Para el 2011 se llevaron a cabo 20 reuniones

con las instancias del sector social, académico, de los tres niveles de gobierno, empresarial y OSC.

El segundo componente, referente al Consejo Asesor, indica que se llevaron a cabo 36 reuniones

de los subconsejos para tratar asuntos relacionados con los proyectos a desarrollar en el PNH en el

2008. Para el 2009 se reunió el CA dos de las tres veces programadas y participaron 10 sectores en

ellas. De estas reuniones se elaboraron cuatro minutas. En el 2010 se contó con la colaboración de

seis sectores en el CA. Para el 2011 se realizó una de las dos sesiones consideradas. Por último, en

el 2012 dicho Consejo se reunió en dos ocasiones y en una de ellas se trataron asuntos referentes

al PCyM.

134

Finalmente, el programa institucional de voluntariado nacional e internacional, muestra que, en el

2007, se contó con la participación de cuatro voluntarios para realizar actividades del Parque. Sin

embargo, solo se contó con tres de los 14 voluntarios proyectados en el 2007 para realizar

actividades de vigilancia y monitoreo. Para el 2008 se incorporaron ocho voluntarios, mientras que

para el 2009 se contabilizaron 20. En el 2011 se registraron cinco y en el 2012 tres.

Es evidente que el personal de la Conanp en el PNH cuenta con un alto poder de convocatoria

entre las distintas instancias, ya sea del sector público y privado, lo que significa una amplia

apertura de espacios para la participación. No obstante, se desconoce hasta dónde influyen dichas

participaciones en la toma de decisiones del Parque.

Es importante señalar que uno de los avances en este medio es la existencia del CA, órgano de

consulta, apoyo y de concertación, integrado por los distintos sectores público y privado, y que sus

integrantes asisten, regularmente, a las reuniones convocadas por el Director del Parque. Empero,

hace falta mayor involucramiento de los representantes sectoriales y de los subconsejos en las

funciones correspondientes. Cabe decir que el CA cuenta con Reglamento Interno.

Se observó que el número de reuniones a partir del 2009 se remite a una o dos, lo que limita la

participación de los consejeros, ya que no es posible que se empapen de las problemáticas del

Parque en una o dos sesiones. Por otra parte, es claro que hace falta la concreción del programa

institucional de voluntariado nacional e internacional para realizar actividades del Parque.

Es posible afirmar que se han facilitado y fortalecido las instancias locales que colaboran con el

Parque, las cuales pueden observarse en el número de integrantes del CA y sus subconsejos. Cabe

decir que la participación también implica un proceso conflictivo constante. Por ello, se debe

atender, prioritariamente, la generación de diagnósticos sociales que describan la situación en la

que se encuentran los distintos grupos sociales.

7.2.7 Línea estratégica: Gestión

Esta línea está conformada por los siguientes medios: Sistemas de Áreas de Conservación,

Transversalidad de Políticas Públicas, Procuración de Recursos, Servicios Ambientales, Desarrollo

Administrativo, Fortalecimiento del Marco Legal y Jurídico, Tenencia de la Tierra, Cooperación

Internacional y Programa de Conservación y Manejo (Cuadro 7.9).

Cuadro 7.9 Eficacia del cumplimiento de los medios asociados a la línea estratégica de Gestión para el periodo 2007-2012

Línea estratégica

Medios POA

200

7

200

8

200

9

201

0

201

1

201

2

Gestión

Sistemas de Áreas para la Conservación

Actividades Programadas 1 2 5 0 4 3

Metas Alcanzadas 1 2 1 0 3 2

% de cumplimiento 100 100 20.0 0 75.0 66.7

Transversalidad de Políticas Públicas

Actividades Programadas 3 5 5 12 4 3

Metas Alcanzadas 3 5 5 12 3 3

135

% de cumplimiento 100 100 100 100 75.0 100

Fortalecimiento del Marco Legal y Jurídico

Actividades Programadas 0 1 0 0 0 0

Metas Alcanzadas 0 1 0 0 0 0

% de cumplimiento 0 100 0 0 0 0

Procuración de Recursos

Actividades Programadas 0 2 6 0 3 0

Metas Alcanzadas 0 1 4 0 2 0

% de cumplimiento 0 50.0 66.7 0 66.7 0

Servicios Ambientales

Actividades Programadas 0 1 0 0 0 0

Metas Alcanzadas 0 1 0 0 0 0

% de cumplimiento 0 100 0 0 0 0

Desarrollo Administrativo

Actividades Programadas 2 0 5 0 3 3

Metas Alcanzadas 2 0 5 0 3 3

% de cumplimiento 100 0 100 0 100 100

Tenencia de la Tierra

Actividades Programadas 0 0 5 0 3 0

Metas Alcanzadas 0 0 5 0 2 0

% de cumplimiento 0 0 100 0 66.7 0

Cooperación Internacional

Actividades Programadas 2 0 5 0 4 0

Metas Alcanzadas 2 0 5 0 2 0

% de cumplimiento 100 0 100 0 50.0 0

Programa de Conservación y

Manejo

Actividades Programadas 0 0 5 0 3 0

Metas Alcanzadas 0 0 1 0 2 0

% de cumplimiento 0 0 20.0 0 66.7 0 Fuente: Elaboración propia con información de los POAs e informes trimestrales del PNH 2007-2012

Los resultados del Cuadro 7.9 revelan que, de forma global, la eficacia de la línea estratégica de

Gestión es pobre, ya que el promedio del conjunto de medios a lo largo del tiempo analizado es de

41.19% de cumplimiento. El medio con mejor cumplimiento fue el de Transversalidad de Políticas

Públicas con un porcentaje de cumplimiento superior al 95%. Mientras que los medios con menor

desempeño fueron: Programa de Conservación y Manejo, Servicios Ambientales, Fortalecimiento

del Marco Legal y Jurídico, Tenencia de la Tierra, Procuración de Recursos y Cooperación

Internacional.

7.2.7.1 Sistemas de Áreas de Conservación

El objetivo de este medio es lograr la integración a nivel nacional, regional y local de los sistemas

de Áreas Protegidas y otras modalidades de conservación, asimismo, lograr sinergias con otros

instrumentos tanto legales como de acción para la conservación del patrimonio natural de México.

Los componentes se agruparon en torno a: a) la promoción de incremento de la superficie

protegida bajo otras modalidades de conservación; b) el incremento de la superficie del PNH.

Las metas alcanzadas para el primer componente indican que se certificaron 200 hectáreas

comunitarias en el 2007. En el 2008 se certificaron 460 hectáreas del Sistema Comunal de Áreas

136

Protegidas de los Bienes Comunales de SMH. Para el 2011 se realizaron cuatro reuniones para

promover la declaración de Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación (RCP Copalita,

bienes Comunales Tagolaba y Ejido Santa Rita). En el año 2012 se establecieron dos acuerdos y se

llevaron a cabo cuatro reuniones de certificación de tierras en la RPC Copalita y RPC Yautepec. Sin

embargo, no se concretaron las 2,000 hectáreas programadas. Tampoco se certificaron las 500

hectáreas dispuestas en el 2009.

El componente, incremento de la superficie del PNH, muestra que se revisó el polígono del Parque

en su parte Noreste, debido a que los límites del basurero se estaban ampliando e invadían el

ANP. En el 2009 fueron donadas 272 hectáreas por el Fonatur a Semarnat lo que consta en el

Registro Público de la Propiedad Federal y Local. Para el 2011 se efectuó un Estudio Previo

Justificativo (EPJ) para promover la incorporación de los Bajos de Cacaluta a la poligonal del

Parque. Cabe decir que en 2011 se lograron dos talleres para capacitar a los responsables de los

sistemas municipales del ANP.

El mayor número de metas no cumplidas para este pilar fueron en el 2009, ya que no se público en

el DOF la integración de la superficie donada a la poligonal por el Fonatur. Si bien, no es

competencia del personal del PNH lograr la publicación en el DOF la nueva poligonal del Parque, el

hecho de que el Director no tenga el tiempo necesario ni el PNH cuente con personal encargado

de darle seguimiento y gestione con las autoridades competentes, ha impedido que este proceso

se concrete jurídicamente.

Tampoco se realizó en este año el EPJ para el proceso de nuevo decreto del PNH, ni se

redelimitaron las hectáreas del ANP. Esto último tampoco se logró en el 2011. Por otra parte,

aunque se han materializado las certificaciones de Áreas Destinadas Voluntariamente a la

Conservación, aún hace falta mayor difusión y talleres para explicar los beneficios de conservar un

área natural.

En definitiva, ha sido favorable el avance con respecto al incremento de la superficie del PNH. Sin

embargo, es importante señalar que para concretar la donación realizada por el Fonatur al PNH

uno de los factores estratégicos fue la propia gestión del personal de la Conanp central. Ahora

bien, son pocos los resultados referentes a la promoción del incremento de la superficie protegida

bajo otras modalidades de conservación. De acuerdo a los informes trimestrales, desde el año

2009 no se han declarado Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación por la gestión del

personal del Parque. Asimismo, parece que no existen reuniones informativas de los beneficios

ambientales y comunitarios que tendría el destinar áreas a la Conservación. Por lo tanto, no se

alcanza el objetivo de este medio.

7.2.7.2 Transversalidad de las Políticas Públicas

Este medio tiene por objeto propiciar la coordinación de acciones y proyectos intra e

interinstitucionales destinados a la conservación de los ecosistemas, procurando la participación de

los organismos del sector ambiental, así como de los otros sectores y órdenes del gobierno. Los

componentes asociados a este medio se concentraron en: a) la participación en diversos espacios

137

para fortalecer la transversalidad de la política de conservación; b) el establecimiento de acuerdos

interinstitucionales para la conservación de las Áreas Protegidas y otras modalidades; c) la

realización de reuniones de coordinación y concertación con los tres niveles de gobierno para la

mejora de las acciones de conservación.

Las metas alcanzadas para la participación en diversos espacios para fortalecer la transversalidad

de la política de conservación indican que se materializaron tres reuniones de trabajo con el sector

ambiental en la Ciudad de Oaxaca en el 2007. Para el 2008 se trabajaron tres agendas temáticas

con distintas instituciones (Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas [CDI],

Conafor, WWF), se operaron tres comités sectoriales (Comité de Recursos Naturales de la Región

Chontal, Comité de Recursos Naturales de la Región Chontal de la Costa). En el 2009 el Parque

tuvo presencia en siete reuniones (dos sesiones del Comité de Cuenca de los Ríos Copalita-

Tonameca, reunión Estatal para la presentación del Promac, II. Reunión para la elaboración del

Programa Estatal de Humedales Costeros, reunión de Coordinación entre de CDI y la Conanp, taller

regional para la preparación estratégica de cambio climático en ANP, reunión estatal del sector

ambiental para la presentación de los avances del Programa Estatal de Humedales Costeros). Para

el 2010 el personal del Parque asistió a cinco reuniones (Conagua, dos reuniones con el Comité de

Cuencas Copalita-Tonameca y Comité de Playas Limpias del Municipio de SMH). Asimismo, en este

mismo año, se establecieron cinco acuerdos (se validó el plan de trabajo propuesto por la gerencia

operativa del Comité de Playas Limpias para elaborar el Programa de Restauración del manglar de

Tangolunda, se validó el programa de trabajo propuesto por la gerencia del Comité de Cuencas

Copalita-Tonameca, se acordó establecer un centro de acopio de PET y cartón, en las instalaciones

de la primaria rural con los pobladores de los Bajos de Coyula, se realizó una reunión con

catedráticos de la Umar en el marco del Programa para el Ordenamiento Marino del PNH y se

acordó con el Sector Naval los operativos de vigilancia).

Cabe decir que en el 2010 participaron 24 instituciones relacionadas a la transversalidad de la

política de conservación (Semarnat, Sectur, Semar, Fonatur, Conagua, Conanp, H. Ayuntamiento

de SMH, Agencia Municipal de Bajos de Coyula, Agencia municipal de Bajos de del Arenal, Umar,

Bienes Comunales de SMH, Comité de Cuencas Copalita-Tonameca, WWF, EVH, A.C., GAIA, A.C.,

Comité de padres de familia de Bajos de Coyula, Asociación de Hoteles y Moteles de Bahías de

Huatulco, Comité de Prestadores de Servicios, Pobladores de Bajos de Coyula, Grupos de Bajos del

Arenal y de San Agustín). Finalmente, para el 2011 se asistió a seis reuniones.

Con respecto al establecimiento de acuerdos interinstitucionales para la conservación de las Áreas

Protegidas y otras modalidades, en el 2008 se establecieron cinco acuerdos interinstitucionales

para la conservación (Semar, Profepa, CDI) y se instituyeron tres programas con Profepa. Para el

año 2009 se estableció un acuerdo con la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental

(DGIRA) para emitir una opinión técnica acerca de la ampliación de la carretera que cruza el PNH.

También se instituyeron cuatro acuerdos (Sectur, Capitanía del Puerto – cobro de derechos y

autorizaciones de embarcaciones, Conagua y Secretaría de Comunicaciones y Transportes [SCT]).

En el año 2010 se pactaron cuatro acuerdos (Apoyo de Conanp vía Procodes a dos grupos

comunitarios; en el marco del Programa para el Ordenamiento Marino del PNH se planea con los

138

PST y Capitanía de Puerto la temporada vacacional, acuerdos acerca de las medidas regulatorias

para la pesca firmado con la Federación de Sociedades Cooperativas de Producción Pesquera y el

Sector Naval, ratificación de acuerdos con PST, Capitanía de Puerto y Semar) y se llevaron a cabo

cuatro reuniones (dos con el sector ambiental para tratar el tema del Plan de los Humedales

Costeros, Foro del Agua y Agenda 2030). Asimismo, en el 2010 se realizaron ocho acciones para el

establecimiento de acuerdos interinstitucionales (elaboración de la matriz de trabajo y/o planes

de participación con Profepa, CDI, Profepa, Conanp, Sectur, Conagua, seguimiento a través de

reuniones y acciones directas en campo). Participaron en este año 14 instituciones (Semarnat,

Profepa, Conagua, Conafor, INE, Conabio, CDI, Fonatur, Gobierno del Estado de Oaxaca, H.

Ayuntamiento de SMH, UAM, Umar). También se concretaron dos acuerdos de sinergia

institucional y se realizaron dos reuniones, donde participaron ocho instituciones.

En el 2011 se establecieron tres de los cuatro acuerdos programados (acuerdo para promover el

ordenamiento de las actividades marinas PST, Capitanía de Puerto, Semar, WWF; acuerdo para

establecer un reglamento de las actividades marinas; acuerdo para elaborar la estrategia del

ordenamiento de las actividades marinas del PNH con la Secretaría de Economía, Sagarpa y

Conapesca). Se realizaron dos acciones de sinergia institucional al interior del sector (elaboración

del documento y mapas correspondientes de los humedales, Conanp, Conafor, Semarnat, Umar,

La Ventana, A.C. y WWF). Por último, en el 2012 se establecieron dos acuerdos (acuerdo referente

a los humedales con el Instituto Estatal de Ecología y Desarrollo Sustentable del Gobierno del

Estado de Oaxaca (IEEDS), acuerdo con los PST para entablar el diálogo y planeación para su

integración a las actividades del PNH) y se realizaron dos acciones de sinergia institucional

(revisión acerca de la propuesta del Plan Estatal para el Manejo y Conservación de Humedales

Costeros, desarrollada por el IEEDS; seguimiento a la elaboración y validación del Plan Estatal de

Humedales).

Dentro de las metas del tercer componente, realización de reuniones de coordinación y

concertación con los tres niveles de gobierno para la mejora de las acciones de conservación,

destaca que en 2009 se tomaron cuatro acuerdos, el primero vinculado a la elaboración del Plan

de Manejo Integrado de la Microcuenca de Cacaluta en la 1ª Reunión Interinstitucional y, el

segundo, referente a la elaboración del PCyM del manglar de Tangolunda en la 2º Reunión de

Playas Limpias del Municipio de SMH. El tercer y el cuarto acuerdo surgen de la XVII Sesión

Ordinaria del Comité de Cuenca de los Ríos Copalita- Tonameca y establecen que se gestionarán

recursos del PET de la Semarnat para el saneamiento de la parte baja de la cuenca del Río Copalita

y, por otra parte, se gestionarán también recursos del PET para el saneamiento del Río Coyula y la

construcción de lavaderos con sistema de biofiltros. Para el 2010 se efectuaron seis reuniones de

concertación y coordinación con los tres niveles de gobierno (1. En el marco de la construcción del

Plan de Manejo Integrado de la Microcuenca de Cacaluta (llamado Plan MICCA por la Dirección),

se realizó una reunión y un recorrido en los humedales de Cacaluta y Laguna Zanate, donde se

plantea junto con autoridades ambientales la necesidad de conservar estos espacios estratégicos;

2. Reunión con los PST autorizados por la Conanp para aplicar turísticos autorizados, ya que existe

la necesidad de aplicar la medidas de regulación de las actividades de buceo libre (snorkel) para

139

disminuir el deterioro de los arrecifes y de las playas de la zona núcleo de la reserva, así como la

aplicación del cobro de derechos y autorizaciones; 3. En el marco del Programa de Fortalecimiento

institucional, se realiza reunión con el personal de la Dirección del PNH para la integración del

equipo y planeación de actividades; 4. Reunión interinstitucional del Plan MICCA, se realizó el

Taller para delimitar los humedales de Cacaluta y Laguna Zanate; 5-6. Dos reuniones del sector

ambiental para tratar el Plan Estatal de Humedales Costeros). El total de instancias participantes

es de 29 y se tomaron cuatro acuerdos. En el 2011 se formalizan tres reuniones, la primera se llevó

a cabo con el sector pesquero y Dirección de Pesca Municipal y Estatal en relación a las reglas

convenidas, en el PCyM del Parque en la gestión anterior, la segunda se refiere a la XVIII Reunión

extraordinaria del CA, por solicitud expresa de los subconsejos por la toma de oficinas del Parque

por un grupo de PST. La tercera, y última reunión del 2011 fue la XIX Asamblea del CA del Parque

para verificar si es necesaria la actualización del PCyM. Finalmente, en el 2012 se cuenta con la

participación de siete instituciones para atender la validación del Plan de Manejo de la

Microcuenca de Cacaluta.

Aunque existe un avance considerable en este medio, se observa que hacen falta mayores

consensos entre las instituciones clave para la conservación. Por ejemplo, la Semar, dependencia

estratégica para las actividades de Vigilancia, y con quien se tiene relación, pero no existe una

agenda de trabajo vigente. En el mismo tenor, dado que el Parque se encuentra inmerso en el CIP

administrado por el Fonatur es necesario generar sinergias en pro de la conservación del Parque.

Recordemos que el PNH es un factor imprescindible para la certificación Green Globe Eart Check y

Rainforest Alliance.

Si bien, se tiene un amplio listado de dependencias participantes en acciones de conservación, no

se establece la vigencia de los acuerdos tomados, y dado que los actores cambian constantemente

es imprescindible contar con personal que dé seguimiento constante a cada uno de dichos

acuerdos. Cabe decir que no existe una coordinación formal para la atención de este medio, hasta

ahora la atención a las reuniones es responsabilidad del director y los coordinadores de áreas.

7.2.7.3 Fortalecimiento del Marco Legal y Jurídico

Para este medio sólo ha sido programada una actividad en todo el periodo revisado y se trata de la

realización de reuniones y acuerdos interinstitucionales para el ordenamiento territorial municipal

en torno a la conservación en 2008, para lo que fue establecido un acuerdo, el cual se realizó entre

la Dirección General de Gestión Ambiental de la Semarnat, así como con las Asociaciones Civiles

Selva Negra y La Ventana.

Como se puede observar, este medio no ha sido atendido por el personal del PNH, de tal modo

que no cumple con el objetivo de promover la mejora y fortalecimiento del marco legal que rige la

actuación e instrumentación del PNH como ANP.

140

7.2.7.4 Procuración de Recursos

Este medio considera dos componentes: a) la creación de instrumentos económicos y mecanismos

de colaboración que garanticen la obtención de recursos alternos, públicos y privados; b) la gestión

de los recursos provenientes de fuentes alternas de financiamiento nacional e internacional.

Ambos componentes buscan atender las prioridades de conservación del PNH. Cabe señalar que

esta línea sólo fue programada en el 2008, 2009 y 2011.

Las metas alcanzadas para el primer componente indican que se definió un mecanismo para

trabajar en coordinación con WWF en labores de la cuenca del Río Copalita en el 2008. Para el

2009 se especificó un mecanismo para la Procuración de Recursos con Profepa, el cual implica que

los infractores ambientales, deberán realizar proyectos de mitigación de impactos en el PNH. Este

mecanismo fue aplicado en dos ocasiones en el 2009, el primero, significó multas para los

desarrolladores turísticos que cometieron ilícitos (falta de MIA y permiso para el cambio de uso de

suelo) y el segundo, fue la concreción de las multas en obras para el Parque (señales y material de

difusión). Para este mismo año, no fue concretado el convenio con WWF, ni fueron recaudados los

$400, 000.00 pesos que aportaría esta ONG. Para el 2011 se dispuso de un mecanismo para

establecer un acuerdo macro para desarrollar programas de manejo del agua y conservación de la

selva seca con WWF.

Para el segundo componente, gestión de los recursos provenientes de fuentes alternas de

financiamiento nacional e internacional, se estableció un convenio en el 2008 con la UABJO,

mismo que no fue concretado. Sin embargo, fueron cumplidas las metas referentes al

establecimiento de dos programas con WWF-Fundación Gonzalo Río Arronte, y se refiere al uso

del agua en zonas rurales y al manejo de la Cuencas del Complejo Copalita-Zimatan-Huatulco en el

2009. También se desarrollaron dos proyectos, en este mismo año, resultado de los programas

establecidos, el primero, trató de la construcción de baños ecológicos secos en tres localidades del

sitio Ramsar 1321, el segundo, implicó el saneamiento de aguas grises con biofiltros (lavaderos en

una localidad del Sistema Comunal de Áreas Protegidas de SMH. También, resultado de las

medidas de compensación establecidas por Profepa se concretaron cuatro proyectos (1. Proyecto

de vivero y área de restauración: Plano arquitectónico, topográfico y programa operativo; 2.

Proyecto de señalética del sendero interpretativo Cruz del Monte-La Ceiba (primera etapa); 3.

Proyecto de señalética del sendero interpretativo Cruz del Monte-La Ceiba (segunda etapa); 4.

Impresión de postres, lonas y trípticos, para la difusión del PNH.

Para el 2011 se realizaron tres acciones para la gestión de recursos: a) se ingresó una propuesta a

la Agencia Francesa de Desarrollo con el fin de obtener recursos para un proyecto de las Áreas

Destinadas Voluntariamente a la Conservación y su biodiversidad; b) se reestructuró la propuesta

sometida el año anterior a la Convención Ramsar, aprobada pero sin recursos, se ingresó a través

del FHF; c) se refiere al protocolo del proyecto "Conectividad ecológica y gobernanza en Áreas

Destinadas Voluntariamente a la Conservación en los municipios de SMH y Pluma Hidalgo”. Hasta

donde se pudo observar ninguna de dichas acciones contó con recursos financieros.

141

Como se puede ver este medio no ha sido, exitoso. Aunque se ha colaborado con la Profepa y

WWF, no ha existido recaudación alguna de recursos. Debido a que el prepuesto fiscal resulta

insuficiente, el contar con fuentes alternativas de financiamiento se torna una acción prioritaria.

Evidentemente, no se cumple con el objetivo de captar recursos adicionales a los fiscales para

coadyuvar en la conservación del PNH.

7.2.7.5 Servicios Ambientales

Para este medio sólo ha sido programada una actividad en todo el periodo revisado y se trata de la

identificación de tres sitios potenciales (La Galera y Cafeti) para el establecimiento de mecanismos

locales de certificación de los predios por pago de servicios ambientales, en 2008. De acuerdo a lo

manifestado en las metas alcanzadas de ese año, ésta fue lograda, sin embargo, de los tres sitios

sólo se enunciaron dos, no se encontró el tercero en los informes trimestrales.

Definitivamente, no se cumple con el objetivo de establecer mecanismos compensatorios locales

por los servicios ambientales que generan los ecosistemas en las áreas de conservación en sus

diferentes modalidades. No hay personal de la Conanp en el parque encargado de este medio.

7.2.7.6 Desarrollo Administrativo

Los componentes de las actividades de Desarrollo Administrativo en el periodo revisado se

concentraron en: a) la capacitación del personal del PNH; b) la elaboración y actualización de

instrumentos para el desarrollo organizacional.

Las metas alcanzadas para el primer componente señalan que en el 2007 el PNH contó con 11

personas trabajando, dos de las cuales son de la estructura laboral de la Conanp (directora y

auxiliar administrativo), mientras que las otras nueve estaban por honorarios. Para el 2009 se

elaboró un programa de las necesidades de capacitación del personal. En este mismo año fueron

capacitados cuatro personas, lo que significó 32 horas de curso. También fueron contratados dos

integrantes más para operar como técnicos para el Procodes y el medio Turismo gestionado ante

el PNUD. Cabe decir que la capacitación fue en materia de legislación ambiental para la

elaboración de opiniones técnicas, cobro de derechos y autorizaciones, y en el tema de la difusión

de la certificación de áreas comunitarias para la conservación. Para el 2011 seis personas fueron

capacitadas, dos de ellas asistieron al XIII Curso-Taller sobre conservación y manejo de los

humedales en México y cuatro asistieron al Taller de PET, Procodes y Promac organizado por la

Dirección Regional Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur de la Conanp. En el 2012 fueron capacitados

siete integrantes, dos asistieron al Curso de Biología de la Conservación en ANP impartido por la

UNAM, uno participó en el Curso Taller de capacitación para guardaparques impartido por la

Secretaria de Medio Ambiente, Vivienda e Historia Natural, uno asistió al Diplomado de

Interpretación Ambiental y Educación Ambiental, uno acudió al curso sobre anidación y manejo de

tortugas marinas para el sector hotelero y de conservación, uno más al Taller sobre “La Carta de la

Tierra” organizado por la Semarnat, otro integrante asistió a un curso intensivo para

Guardaparques coordinado por la Conanp, el último integrante participó en el Taller Nacional de

142

Energías Alternativas. Cabe decir que dichos entrenamientos son necesarios para la formación del

personal del PNH.

Para el segundo componente fue cumplida la actividad programada en 2009 relacionada a la

ejecución del programa de desarrollo organizacional. En el 2011 se realizaron dos acciones con

respecto al mismo programa del 2009, se elaboró un documento con líneas de mando, un

organigrama para la reestructuración del personal y se generó la solicitud de reposición de plazas.

También se aplicaron dos procedimientos para las diferentes Unidades Responsables. Para el año

2012 se realizó una reunión para actualizar, reorientar y validar el funciograma del PNH; en este

ejercicio se revisó y redefinieron las cuatro coordinaciones y niveles del personal para los

componentes de manejo: 1) Programa de Protección de Recursos Naturales y Conocimiento, 2)

Participación, Educación Ambiental y Difusión, 3) Desarrollo Sustentable y 4) Ecoturismo y Cobro

de Derechos. Para cada componente de manejo se definieron las líneas estratégicas y los temas

que se atenderán por cada coordinación. Asimismo, se elaboró un documento preliminar del

Reglamento de operación de la Estación de campo El Sabanal, el cual se basó en las reglas de

operación contenidas en el PCyM del Parque, en manuales de procedimientos institucionales y

códigos de ética, entre otros.

Aunque se ha proveído de capacitación a algunos integrantes del equipo de la Conanp y ha

aumentado el número del personal operativo en el PNH, aún dista de lograr el objetivo de dotar a

la totalidad del PNH con personal capacitado, recursos financieros, materiales e informáticos para

su operación básica. En el mismo tenor, es importante mencionar que ha habido un avance en la

organización de las funciones de las áreas de trabajo. Sin embargo, como se ha visto en los

distintos medios aún hacen falta recursos humanos, materiales e informáticos para la operación

básica del Parque.

En la actualidad el Parque cuenta con un equipo de 14 personas, dos de ellas contratadas por el

PNUD, este número de personas se estableció en el año 2011, con anterioridad, el equipo estaba

conformado por un número menor. El equipo cuenta con una estación de campo, flota vehicular

(cuatro camionetas, un automóvil, una embarcación), computadoras, líneas telefónicas, radios

portátiles y sistema GPS, escáners, impresoras, anaqueles, antecomedor, apuntadores

electrónicos, archiveros, básculas, binoculares, bocinas, calculadoras, despachador de agua,

escritorios, extinguidor, fax, fotocopiadora, frigobar, hornos de microondas, litera con colchón,

monitores, mouses, pantalla de proyección, refrigerador, reguladores, sala de espera, sillas y

sillones, teclados, teléfonos (fijos e inalámbricos), televisor, ventiladores y equipo de aire

acondicionado. Aunque el Parque cuenta con oficinas, éstas son muy pequeñas para el número de

personas que laboran en ellas. Cabe mencionar que en teoría el horario de oficina va de las 9:00

horas a las 18 Hrs., no obstante, de acuerdo al trabajo de campo realizado se constató que la hora

de salida es variable, generalmente, hay personal trabajando hasta pasadas las 20:00 Hrs., y no

existen recursos financieros para pagar las horas adicionales. Es importante señalar que la mayoría

del personal de la Conanp en el PNH es temporal, es decir no forman parte de la estructura base

de la institución.

143

7.2.7.7 Tenencia de la Tierra

El propósito de este medio es adquirir y manejar, a favor de la Conanp, la mayor superficie posible

de terrenos públicos y privados, dentro de las ANP Federales y otras modalidades de conservación

que favorezcan la perpetuidad del patrimonio natural. Las actividades vinculadas con este medio

se concentran en la gestión tanto de procesos de identificación, determinación jurídica de la

situación y destino a favor de la Conanp como del destino de la Zona Federal Marítimo Terrestre

ubicada dentro de las ANP. Este medio es programado en 2009 y 2011.

Las metas alcanzadas para este medio indican que en 2009 se realizaron dos gestiones para

resguardar dos de los ecosistemas más singulares del Parque, humedales de selva inundable y

arrecifes de coral. Al mismo tiempo, fueron gestionadas 212 hectáreas para su inclusión en el ANP.

También se negoció un terreno fuera del Parque para realizar agricultura, con la finalidad de

reubicar al grupo de comuneros que no han salido totalmente de la zona protegida. Para el 2011

se obtiene de la Dirección Regional Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur los planos con las 6,800

hectáreas donadas por el Fonatur. En este año no se logra concretar el trámite de la salida de los

papayeros del ANP. Cabe decir que existió la propuesta por parte del Fonatur de desincorporar del

PNH, Punta Maguey, sin embargo, el trámite se detuvo por así convenir a los intereses de la

conservación del ANP.

La tenencia de la tierra en pro de incrementar el área de protección del Parque ha sido un tema

que ha implicado una constante negociación y tensiones políticas entre Conanp y el Fonatur,

debido a la falta de claridad en las políticas empleadas. Sin embargo, hechos como la donación

realizada por el Fonatur a la Semarnat en el 2008, la cesión de 286 hectáreas al ANP y la asignación

de 476,056.62 metros cuadrados de Zona Federal Marítimo Terrestre15 y Terrenos Ganados al

Mar16 han significado un buen cumplimiento del objetivo de este medio. Ninguna de estas

actividades fueron programadas en los POAs correspondientes, más bien fueron resultado de la

gestión de la Conanp en oficinas centrales. Lo que significa que este medio en el caso del PNH es

más bien de carácter central y no local.

7.2.7.8 Cooperación Internacional

Este medio se avoca a la aplicación, cumplimiento y seguimiento de las convenciones, acuerdos y

tratados suscritos por México en tema de ANPs, conservación de la biodiversidad, sustentabilidad,

etc. Asimismo, contribuir al posicionamiento internacional del país en materia de ANP federales y

otras modalidades de conservación.

Los componentes referidos a este medio son: a) la promoción de la cooperación bilateral o

multilateral para el fortalecimiento del Parque; b) la aplicación de los principios de las

15

Cuando la costa presente playas, la zona federal marítimo terrestre estará constituida por la faja de 20 metros de ancho de tierra firme, transitable y contigua a dichas playas o, en su caso, a las riberas de los ríos, desde la desembocadura de éstos en el mar, hasta cien metros río arriba (Ley de Bienes Nacionales, Artículo 119). 16

Se obtienen cuando por causas naturales o artificiales se rellena o azolva una parte de la costa (CEJA).

144

convenciones y acuerdos suscritos por México. Este medio no fue programado para los años 2009,

2010 y 2012.

Las metas alcanzadas para el primer componente indican que en el 2009 se promovieron dos

proyectos de conservación, el primero es una colaboración con el informe técnico de especies

invasoras del Programa MaB-UNESCO, y, el segundo se refiere a la elaboración del Diagnóstico de

los Humedales del CIP Huatulco de Fonatur. Ambos proyectos contribuyeron al establecimiento

del PNH como punto focal de designaciones internacionales. También en dicho año se apoyó un

proyecto de investigación de la Stanford University (Cordia alliodora como planta mimercófila, un

estudio del sistema mutualista entre planta, hormigas y Coccidos).

Para el 2011 se promovió un acuerdo establecido con WWF, del que se generaron cuatro obras

para los proyectos de saneamiento de cuencas: baños secos y manejo de aguas grises en las

comunidades de Bajos del Arenal y Bajos de Coyula y lavaderos ecológicos en las comunidades de

Cuajinicuil y Puente Coyula. Asimismo, se celebró el XL Aniversario de la Convención Ramsar en

Bahías de Huatulco como sede continental del evento, convocando a especialistas y

personalidades nacionales e internacionales en el tema de la conservación.

En lo que respecta a las metas alcanzadas para la aplicación de los principios de las convenciones y

acuerdos suscritos por México muestran que en el 2007 se gestionaron recursos del Programa

MaB de la UNESCO y de Ramsar para un Taller de experiencias comunitarias en ecoturismo y un

proyecto de capacitación en restauración de los manglares y viveros. En este mismo año se

establecieron dos proyectos de plantación de mangle. Cabe decir que en los informes trimestrales

del POA 2007 no se informa si fueron asignados recursos financieros ni la cantidad. Para el 2011 se

planearon dos programas de manejo, el primero se refiere al Plan de Acción de la Reserva de la

Biosfera Huatulco (Programa MaB con enfoque ecosistémico) y, el segundo, gira en torno al

programa de manejo del Sitio Ramsar 1321, ninguno de los dos programas fueron logrados.

En definitiva, se han concretado actividades, como los distintos proyectos relacionados a los

humedales, la Celebración Continental de la Convención Ramsar con sede en Huatulco, sin

embargo, el cumplimiento del objetivo ha sido regular. Recordemos que el territorio del municipio

de SMH fue declarado en 2003 por la Convención Ramsar como sitio de importancia internacional,

Sitio Ramsar 1321, “Cuencas y Corales de la Zona Costera de Huatulco”. Asimismo, en el año 2006

el municipio de SMH y al PNH fueron designados por la UNESCO, a través del Programa MaB como

Reserva de la Biosfera Huatulco.

En la actualidad una parte importante para el PNH del Sitio Ramsar 1321, está siendo impactado

debido al incumplimiento de la Ley por parte de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) derivado

de la construcción de la Subestación Eléctrica Cacaluta SF6 BCO.1 y Magueyitos SF6 BCOS 1 y 2 y

porque el Municipio de SMH no ha considerado la conservación de los humedales en sus planes de

ordenamiento territorial y uso de suelo, situación que debería ser atendida por ser sitio de

importancia internacional (Artículo 3° de la Convención).

145

7.2.7.9 Programa de Conservación y Manejo El objetivo de este medio es elaborar o actualizar el PCyM. Las actividades vinculadas a este medio

se concentraron en la promoción de la modificación y actualización del PCyM. Este medio fue

programado únicamente en 2009 y 2011.

Las metas para este medio señalan que en 2009 se realizó una consulta al CA para la actualización

del PCyM. No obstante, sólo asistieron 25 de los 33 participantes programados (consejeros,

subconsejeros e invitados externos). Del mismo modo, no se cumplió con el borrador del PCyM, y

se concretó sólo una reunión de las tres consultas programadas al CA, por lo que sólo asistieron

cinco de las 11 instancias (subconsejos) planteadas. Para el 2011 se cumplieron tres de las cuatro

reuniones programadas para tratar el tema del PCyM, asistieron las 12 instancias programadas y

se concretaron las modificaciones sugeridas para la revisión y modificación del PCyM. Cabe decir

que se decidió en subconsejos que el programa cumple con las tres condicionantes requeridas y

no se hará la actualización del PCyM inmediatamente. También en este año se encontraba en

proceso de registro la Cédula de Evaluación del Parque ante la Dirección de Operación Regional de

la Conanp.

A pesar de que los subconsejos consultados opinaron que no era pertinente actualizar en PCyM, se

debe tener en cuenta que el programa fue publicado en el 2002-2003 y hasta la fecha no ha sido

renovado, asimismo, los componentes y subcomponentes no se apegan a los Términos de

Referencia para la elaboración de PCyM publicados, posteriormente, al PCyM. En este contexto,

no se cumple el objetivo de este medio.

7.3 Análisis de los recursos económicos y humanos del PNH

7.3.1. Recursos económicos

7.3.1.1 Presupuesto del Parque Nacional Huatulco

La Conanp es un órgano desconcentrado de la Semarnat, por tanto el Presupuesto de Egresos

asignado proviene del Ramo 16. Es importante mencionar que el Presupuesto de Egresos de la

Federación se clasifica en Ramos: autónomos, administrativos y generales. Cada ramo17 es

integrado por Unidades Responsables, en este caso la Conanp, las cuales a su vez se desagregan en

capítulos, conceptos y partidas de gasto. Los capítulos del presupuesto de egresos son: 1000:

Servicios Personales; 2000: Materiales y Suministros; 3000: Servicios Generales; 4000:

Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas; 5000 Bienes Muebles e Inmuebles; 6000:

Inversión Pública; 7000: Inversiones Financieras y Otras Provisiones; 8000: Participaciones y

17

Corresponde al ramo administrativo, por medio del cual se asignan recursos en el Presupuesto de Egresos a las dependencias y en su caso entidades, a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la República y a los tribunales administrativos (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 2012, Artículo XLI).

146

Aportaciones; y 9000: Deuda pública. Estos capítulos se agregan en dos grupos: a) Gasto

Corriente18 y Gasto de Capital19.

El presupuesto fiscal asignado al PNH proviene del gasto corriente del presupuesto y se aloja en

los capítulos 2000 (materiales y suministros) y 3000 (servicios generales). En el año 2011 se aplicó

por única vez el capítulo 5000 (bienes e inmuebles). Cabe decir que el presupuesto del PNH es

decisión de la Dirección Regional de Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur de la Conanp, y se construye

con base en la valoración de necesidades que establece previamente el personal del PNH. El

procedimiento para solicitar los recursos es el siguiente: el personal del Parque presenta a dicha

Dirección Regional el Programa Operativo Anual financiero, en donde se expresan los gastos a

realizar para las actividades operativas, y la Dirección Regional va asignando el presupuesto

conforme se requiere el dinero. Esto no quiere decir que se proporcionen todos los recursos

económicos solicitados y mucho menos que siempre estén disponibles los recursos autorizados

previamente para el ANP.

En la Figura 6.2 se presenta la trayectoria que ha tenido el presupuesto autorizado y ejercido para

el PNH del 2007 al 2012. El promedio de asignación de recursos fiscales en este periodo es de

aproximadamente $794,000 pesos siendo el 2008 y 2010 los años en donde se ha contado con

más recursos. Mientras que los años con la menor cantidad de presupuesto fueron el 2009 y el

2012.

El presupuesto fiscal ha sido poco constante y atiende únicamente al gasto corriente, es decir, a

los actos de consumo para el desarrollo propio de las funciones administrativas. La distribución de

los recursos fiscales por año y capítulo tuvo el siguiente comportamiento (Cuadro 7.10):

Cuadro 7.10 Ejercicio de recursos fiscales en el PNH por año y capítulo, 2010-2012

Año

Asignación por capítulo

2000 3000 5000 Total del monto

asignado

2010 $266,500.00 $633,500.00 $0.00 $900,000.00

2011 $113,440.00 $404,746.98 $348,646.98 $866,833.96

2012 $106,554.31 $527,168.36 $0.00 $633,722.67 Fuente: Elaboración propia con información del PNH.

Tal y como se muestra en el Cuadro 7.10, el año con mayor recursos fue el 2010, y destaca el

monto asignado en el capítulo 3000. Mientras que el año menos favorecido fue el 2012. Cabe

decir que se encontraron algunas diferencias al contrastar el presupuesto proporcionado por la

Dirección Regional Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur con el presupuesto ejercido en el Parque.

18

Corresponde a los gastos que se realizan en el pago de sueldos y salarios, compra de materiales y suministros, así como el pago de servicios, de la misma manera se incluyen las transferencias de programas sociales, el pago de pensiones y jubilaciones, entre otros. Los componentes del capítulo 4000 pueden tener una naturaleza corriente o de capital. 19

Corresponde a la asignación para inversión física en bienes muebles, inmuebles e intangibles, inversión física e inversión financiera.

147

Ahora bien, al revisar el comportamiento del gasto con respecto a los capítulos del Presupuesto de

Egresos de la Federación20, se observó que el gasto mayor del año 2010, se centró en: a)

combustibles, lubricantes y aditivos, implicando un gasto de 18.89% del total del presupuesto; b)

servicios oficiales con un gasto de 17.22% (congresos y convenciones, pasajes nacionales para

labores en campo y de supervisión, pasajes nacionales para servidores públicos, viáticos

nacionales para servidores públicos y gastos operativos y trabajo de campo en áreas rurales); c)

servicios básicos (servicio postal, telefonía convencional, energía eléctrica y servicio de agua)

implicó un gasto de 14.39%. El mayor gasto en servicios básicos en el 2010 se destinó a la telefonía

convencional; d) servicios de instalación, reparación, mantenimiento y conservación

(Mantenimiento de mobiliario y equipo de administración, de bienes informáticos, de inmuebles,

de vehículos terrestres y servicios de lavandería, limpieza e higiene) donde se utilizó 11.89% del

presupuesto total. Otro de los gastos fue el de servicios profesionales, científicos, técnicos y otros

servicios significó 11.11%.

En el 2011 el gasto presupuestal se centró en: la adquisición de vehículos y equipo de transporte,

lo que significó 38.14% del presupuesto anual; en el pago de los servicios básicos lo que implicó

25.25%. Cabe decir que fue el servicio de telecomunicaciones el que más consumió recursos. El

tercer rubro que significó un gasto considerable fue la compra de herramientas, refacciones y

accesorios menores con 10.61%.

Finalmente, para el 2012 el presupuesto se utilizó mayoritariamente en servicios de vigilancia

correspondiente al pago de servicios profesionales, científicos, técnicos y otros servicios, con

26.39%. Le siguió el pago de servicios básicos con 21.80%. Los servicios en los que más recursos se

gastaron fueron la telefonía celular y la energía eléctrica. Mientras que con 17.11% del

presupuesto se realizaron servicios de instalación, reparación, mantenimiento y conservación. De

esta parte del presupuesto los servicios de lavandería, limpieza e higiene significaron casi el total

del gasto. También se desembolsó en combustibles, lubricantes y aditivos, representando 15.78%

del presupuesto y 10.98% en servicios de traslado y viáticos.

Cuadro 7.11 Comportamiento del gasto del presupuesto fiscal en el PNH por concepto 2010-2012

Concepto Denominación 2010 2011 2012

2100 Materiales de administración, emisión de documentos y artículos oficiales

$23,500.00 $8,140.00 $0.00

2200 Alimentos y utensilios $14,000.00 $13,300.00 $5,010.12

2300 Materias primas y materiales de producción y comercialización

$18,000.00 $0.00 $0.00

2400 Materiales y artículos de construcción y reparación

$20,000.00 $0.00 $1,544.19

2500 Productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio

$3,000.00 $0.00 $0.00

2600 Combustibles, lubricantes y aditivos $170,000.00 $0.00 $100,000.00

20

Ver Anexo 1.

148

2700 Vestuario, blancos, prendas de protección personal y artículos deportivos

$18,000.00 $0.00 $0.00

2900 Herramientas, refacciones y accesorios menores

$0.00 $92,000.00 $0.00

3100 Servicios básicos (agua, gas, teléfono, etc.)

$129,500.00 $218,006.00 $138,153.51

3200 Servicios de arrendamiento $60,000.00 $28,000.00 $0.00

3300 Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros servicios

$100,000.00 $6,000.00 $167,221.46

3400 Servicios financieros, bancarios y comerciales

$70,000.00 $12,000.00 $0.00

3500 Servicios de instalación, reparación, mantenimiento y conservación

$107,000.00 $26,740.98 $108,412.64

3600 Servicio de comunicación social y publicidad

$12,000.00 $0.00 $0.00

3700 Servicios de traslado y viáticos $0.00 $55,000.00 $69,590.52

3800 Servicios oficiales $155,000.00 $0.00 $27,772.23

3900 Otros servicios generales $0.00 $59,000.00 $16,018.00

5100 Mobiliario y equipo de administración $0.00 $18,000.00 $0.00

5400 Vehículos y equipo de transporte $0.00 $330,646.98 $0.00

Fuente: Elaboración propia con información de los POAs financieros.

Como se puede ver en el Cuadro 7.11, una de las mayores dificultades en la implementación de la

política de conservación en el PNH, es la referida al presupuesto asignado para cumplir las

acciones de conservación directa e indirecta establecidas en el PNANP 2007-2012. Además, no

siempre la programación de actividades económicas es respetada por parte de la Dirección

Regional, pues en algunas ocasiones existen retrasos de la Dirección en la asignación de los

recursos económicos, esto puede deberse a la prórroga en la ejecución de alguna de las

actividades programadas en el POA por parte del personal del PNH o por la falta de recursos en la

propia Dirección. Cuando sucede lo primero, el recurso económico es retirado del ejercicio fiscal

del ANP y es destinado a otras ANPs.

Debido a que en ninguno de los capítulos, conceptos y partidas del presupuesto fiscal atienden

específicamente las actividades que sustentan la conservación directa e indirecta el personal del

PNH se ve obligado a recurrir al empleo de diversos programas de subsidios como son el Procodes,

el PET y el Promac, correspondientes a la ECD de la línea estratégica de Manejo.

Dichos programas de subsidios proveen de gastos de operación al personal del PNH, lo que

complementa sus recursos económicos. Las RO de cada programa señalan el porcentaje del

presupuesto total autorizado para los gastos de operación. Es importante decir que el porcentaje

destinado a los gastos de operación es variable año con año. Por ejemplo, en el caso del Procodes

el porcentaje destinado a los gastos operativos oscila entre el 3.6% y 4%. Con excepción del 2007

que fue del 9.4%. El PET destina entre 6% y 7% del total presupuestal. En lo que respecta al

Promac el porcentaje destinado a los gastos operativos se ubica entre el 2.6% y 3%. Como se

149

puede ver en el Procodes y el PET dicho porcentaje disminuyó para el 2012. Mientras que para el

Promac el porcentaje destinado a gastos de operación se mantuvo, 2.68%.

Ahora bien, los gastos de operación en el caso del Procodes sólo pueden ser utilizados para a)

combustibles, lubricantes y aditivos; b) materiales, útiles de oficina, mantenimiento; c)

herramientas, refacciones y accesorios de vehículos; d) servicios básicos, como servicio postal y

servicio telefónico; e) servicios de impresión, publicación, difusión e información; f) servicios

oficiales relacionados a viáticos y pasajes nacionales, viáticos y pasajes nacionales para labores en

campo y de supervisión, pago de alimentos para trabajos en campo; g) eventos. Este último rubro

se remite al pago de transporte y viáticos para acudir a cursos de capacitación o eventos

relacionados exclusivamente con el programa.

Para el caso del PET dichos recursos operativos únicamente pueden ser destinados a la

contratación de servicios de asesoría, difusión y la adquisición de bienes que permitan la

ejecución, supervisión, seguimiento y evaluación. La difusión fue incluida desde el año 2010.

Los gastos operativos del Promac giran en torno a: a) combustibles, lubricantes y aditivos; b)

papelería, útiles de oficina, mantenimiento de bienes informáticos; c) herramientas, refacciones y

accesorios de vehículos; d) servicios básicos (servicio postal y telefonía); e) servicios de impresión,

publicación, difusión e información; f) servicios oficiales, y g) eventos.

Ahora bien, los programas de subsidios estipulan una población objetivo y acuerdan que los

conceptos de apoyo deben girar en torno a acciones de conservación del capital natural. En el caso

del PNH no existen localidades asentadas dentro de la poligonal de protección, por lo tanto los

subsidios son aplicados a través de las comunidades ubicadas en las RPC Huatulco, RCP Copalita y

RPC Yautepec. Evidentemente, las acciones de conservación realizadas por las comunidades no

necesariamente se efectúan propiamente dentro de la poligonal del PNH.

En relación al total de los subsidios ejercidos por los miembros de las RPC Huatulco, RCP Copalita y

RPC Yautepec, en el periodo evaluado, este monto fue de $34, 346,875.03 pesos. El programa que

más dinero aportó a la “conservación” fue el PET, le sigue el Procodes. Para el caso del Promobi

sólo se contó con un solo proyecto en el año 2011 y fue relacionado al monitoreo del caracol

púrpura (Cuadro 7.12).

Cuadro 7.12 Programas de subsidios y recursos económicos destinados al PNH para el 2007-2012

Fuente: Elaboración propia con información del Procodes, PET, Promac, Promobi del PNH 2007-2012

Programas

subsidios2007 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL

Procodes $1,900,000.00 $2,549,500.00 $2,616,000.00 $1,958,979.98 $2,338,370.00 $2,134,313.46 $13,497,163.44

PET $1,234,328.00 $1,232,000.00 $5,574,612.59 $3,661,291.00 $4,350,000.00 $2,810,800.00 $18,863,031.59

Promac $1,241,000.00 $194,000.00 $279,000.00 $52,680.00 $1,766,680.00

Promobi $220,000.00 $220,000.00

TOTAL $3,134,328.00 $3,781,500.00 $9,431,612.59 $5,814,270.98 $7,187,370.00 $4,997,793.46 $34,346,875.03

150

Como se puede observar en el Cuadro 7.12 el año que contó con más recursos fue el 2009 con $9,

431,612.59 pesos, le sigue el 2011 con $7, 187,370.00 pesos.

7.3.1.2 Análisis presupuestal por programa y líneas estratégicas

Para elaborar el análisis de eficiencia con respecto a la aplicación de recursos económicos por

programa y línea estratégica para la conservación directa e indirecta, se revisaron todos los

conceptos que son apoyados por los programas de subsidios implementados por el personal del

PNH, y, posteriormente, se agruparon los gastos por línea estratégica y por año.

El Procodes es un instrumento de política pública que intenta impulsar el desarrollo sustentable en

las ANP federales, sus zonas de influencia y otras zonas comprendidas dentro de las RPC. Los

apoyos constituyen un “estímulo” económico para la preservación de la riqueza natural por parte

de las comunidades aledañas que habitan dentro y alrededor de las ANPs. El subsidio se otorga a

través de la suscripción de convenios de concertación entre los beneficiarios y la Semarnat por

conducto de la Conanp. Es un programa dirigido a mujeres y hombres de 18 años o más, personas

morales (propietarios, poseedores, usufructuarios o usuarios de los recursos naturales

comprendidos dentro de las Regiones Prioritarias, enunciadas en las RO del mismo Programa). Los

recursos del Procodes se encuentran en la partida específica 43301 denominada “Subsidios para la

Inversión” y se aplica tanto para los subsidios directos como para los gastos de operación (Conanp,

2012).

De acuerdo a los Lineamientos internos para la ejecución del Programa de Conservación para el

Desarrollo Sostenible la implementación de las acciones y proyectos del Procodes deberán estar

alineados a las prioridades institucionales establecidas en el PNANP 2007-2012, principalmente a

las líneas estratégicas de la conservación directa, Protección, Manejo y Restauración (Conanp,

2012). Por otro lado, las RO del Procodes señalan tres conceptos para proporcionar los apoyos:

Estudios Técnicos21, Proyectos Comunitarios22 y Cursos de Capacitación23. Para el PNH fueron

ejecutados 30 Estudios Técnicos, 154 Proyectos Comunitarios y 68 Cursos de Capacitación del

2007 al 2012, un total de 252 conceptos de apoyo.

El total del gasto ejercido por el Procodes en el PNH en el periodo revisado fue de $13, 497,163.44,

de los cuales 31.67% se destinó a la línea estratégica de Protección, 25.49% a la línea de Manejo,

1.89% a la Restauración; 17.91% a la de Conocimiento, y 18.11% a la de Cultura. Cabe decir que se

encontró un proyecto sin línea estratégica, no contaba con descripción, este implica 0.19% del

gasto de Procodes. Para los gastos operativos se destinó 4.75%, rebasando por 0.75% el límite

establecido en las RO (Cuadro 7.13).

21

Consisten en la elaboración de estudios que constituyan herramientas de planeación, programación y evaluación en torno a estrategias y líneas de acción para la conservación y el desarrollo sostenible de las localidades en las Regiones Prioritarias. 22

Establecimiento, construcción y/o conservación de la infraestructura ambiental y productiva. 23

Apoyos dirigidos al fortalecimiento de las capacidades locales a través de cursos y/o talleres de capacitación.

151

Cuadro 7.13 Líneas estratégicas atendidas por el Procodes PNH en el periodo 2007-2012

Líneas Estratégicas Medios alternativos Montos

Procodes (Pesos)

PROTECCIÓN

Vigilancia $275,000.00

Mitigación $3,744,200.00

Protección contra Incendios Forestales

$255,000.00

MANEJO Manejo y Uso Sustentable

$2,054,000.00

Turismo $1,386,000.00

RESTAURACIÓN Restauración de Ecosistemas

$255,000.00

CONOCIMIENTO

Monitoreo biológico, ecosistémico y

ambiental $170,000.00

Fomento a la Investigación Científica

$2,247,000.00

CULTURA

Identidad, Comunicación y Difusión

$501,000.00

Educación Ambiental $1,593,272.00

Participación $350,000.00

Gastos de operación $641,211.44 Fuente: Elaboración Propia con información del PET-PNH 2007-2012

Como se puede observar, la línea estratégica más atendida fue la Protección con 89 conceptos de

apoyo, de la cual el medio alternativo que más recursos recibió fue la Mitigación de la

Vulnerabilidad con $3,744, 200.00 para 82 conceptos.

La ejecución del Procodes para las distintas líneas estratégicas, de acuerdo a los conceptos de

apoyo, tuvo el siguiente comportamiento en el periodo revisado:

PROTECCIÓN

Vigilancia Equipamiento para realizar actividades subacuáticas y acciones de vigilancia del PNH.

Mitigación de la

Vulnerabilidad

Construcción de estufas Lorena, módulos de ecotécnias sanitarias y dendroenergética, de

estanques rústicos y biofiltros para tratamiento de aguas grises, de captación de agua

pluvial, de lavaderos comunitarios ecológicos, de sanitarios ecológicos, de residuos sólidos,

instalación, mantenimiento y rehabilitación de boyado, señalización de áreas certificadas.

Cursos de manejo eficiente del agua a nivel comunitario y opciones de captación y

almacenamiento, de residuos sólidos. Proyectos en torno a la protección de arrecifes en el

PNH.

152

Protección contra

Incendios

Forestales

Equipamiento de radiocomunicación para monitoreo y prevención de incendios forestales

al interior del PNH, curso para fortalecimiento de la cultura del fuego.

MANEJO

Manejo y Uso

Sustentable

Construcciones de barreras vivas y protección, estanques para producción y manejo de

peces, viveros, cultivos demostrativos de moluscos. Cursos: de manejo de especies

animales y especies forestales, para disminuir erosión en suelos agrícolas, de

elaboración de composta y lombricultura, para el establecimiento y manejo de

plantaciones de leña. Encuentro regional de UMA de iguanas, de capacitación para el

establecimiento de artes para la producción acuícola, aprovechamiento de recursos y

elaboración de proyectos comunitarios para mujeres y grupos indígenas. Proyectos

productivos: producción orgánica de miel de abeja, adquisición y equipamiento para

producción apícola y plantas nativas, saneamiento de ecosistemas, mantenimiento de

suelo y deshierbe.

Turismo Adquisición de equipo y mobiliario para PST (snórkel, kit de seguridad de

embarcaciones, palapa restaurante, artesanías de tejidos, bordados y cítricos), cursos

de capacitación para: certificación de guías de sorkel, aplicación del cobro de derechos.

Talleres y viajes de intercambio de experiencias cooperativas en la PST y del cobro de

derechos, viajes de intercambio de experiencias de empresas integradoras.

RESTURACIÓN

Restauración de

Ecosistemas

Restauración mediante la reforestación de Cycadas y/o especies nativas

CONOCIMIENTO

Monitoreo

biológico,

ecosistémico y

ambiental

Monitoreo y conservación de especies.

Fomento a la

Investigación

Científica

Inventarios, diagnósticos, estudios de factibilidad, planes de manejo y certificación,

planes de Desarrollo Comunitario, evaluaciones, estudios de capacidad de carga de

bahías, playas y senderos terrestres del PNH, estudio de carga de combustible del PNH,

estudio de generación de residuos sólidos, estudio ambiental de obras al interior del

PNH.

153

CULTURA Identidad, Comunicación y Difusión

Elaboración, impresión de material de difusión, taller de difusión de la conservación de los humedales de la zona Chontal.

Educación

Ambiental

Formación de promotores comunitarios para la educación ambiental, cuidado del

medio ambiente y conservación; taller de reflexión socio-ambiental sobre la selva seca

en la costa de Oaxaca, elaboración de manualidades aprovechando materiales y

recursos naturales de la región y manejo de cartón; capacitación sobre técnicas de

interpretación ambiental.

Cursos de conservación y uso sustentable de los ecosistemas y su biodiversidad, de

Seguridad de la Vida Humana en el Mar, de interpretación ambiental, cultural, de

normatividad ambiental marina e importancia de los ecosistemas del PNH y su zona de

influencia, de introducción a los ecosistemas para determinar servicios ambientales.

Encuentros para el rescate de la cultura; proyecto Aulas Abiertas a la Naturaleza,

construcción de palapa comunitaria de interpretación ambiental y centro de cultura

ambiental, acondicionamiento y señalización de senderos interpretativos y playas del

PNH, acondicionamiento del centro de recepción de visitantes del Sabanal,

equipamiento para el proyecto de observación de aves Sabanal-Cacaluta.

Participación Talleres de planeación y evaluación rural participativa, fortalecimiento de la

organización social con enfoque de uso responsable de los recursos naturales, cursos:

de gestión y planeación comunitaria para el desarrollo sustentable, sobre manejo de

grupos en ANP.

Fuente: Elaboración propia con información del Procodes 2007-2012

El 2009 fue el año que tuvo el mayor monto de inversión con $2, 616,000.00, le siguió el 2008 con

$2, 549,500.00 pesos (Cuadro 7.12). A su vez el 2008 fue el año donde más recursos se invirtieron

en la línea de Protección, $1, 011,000.00 y en los gastos operativos (Cuadro 7.14).

Cuadro 7.14 Distribución presupuestal de los apoyos del Procodes por línea estratégica en el PNH en el periodo 2007-2012

Fuente: Elaboración propia con información del Procodes-PNH 2007-2012

Ahora bien, el PET promueve la conservación, protección, restauración y el aprovechamiento de

los recursos naturales, mediante el desarrollo de obras y/o acciones concertadas con las

comunidades, buscando generar sinergias con otros proyectos, programas o acciones del sector

ambiental o de otras Secretarías de la Administración Pública, gobiernos estatales, municipales y

ONGs. De acuerdo a las RO del Programa, la distribución de los recursos del PET se divide de la

Línea estratégica 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL

PROTECCIÓN $465,000.00 $1,011,000.00 $998,000.00 $545,000.00 $644,000.00 $611,200.00 $4,274,200.00

MANEJO $671,000.00 $650,000.00 $573,000.00 $730,000.00 $370,000.00 $446,000.00 $3,440,000.00

RESTAURACIÓN $30,000.00 $80,000.00 $85,000.00 $60,000.00 $0.00 $0.00 $255,000.00

CONOCIMIENTO $130,000.00 $260,000.00 $560,000.00 $190,000.00 $690,000.00 $587,000.00 $2,417,000.00

CULTURA $450,000.00 $360,000.00 $295,000.00 $370,000.00 $560,000.00 $409,272.00 $2,444,272.00

SIN LÍNEA $0.00 $0.00 $0.00 $0.00 $0.00 $25,480.00 $25,480.00

Gastos operativos $154,000.00 $188,500.00 $105,000.00 $63,979.98 $74,370.00 $55,361.46 $641,211.44

Procodes

154

siguiente manera: un mínimo de 63.53% para jornales; un máximo de 30% para materiales y

herramientas y un máximo de 6.47% para gastos de operación. Las Unidades Ejecutoras del PET

son las Delegaciones Federales de la Semarnat, las Direcciones de las ANPs y las Direcciones

Regionales de la Conanp, las Gerencias Estatales de la Conafor, las Direcciones Generales y/o

locales de Organismos de Cuenca y las Delegaciones Federales de la Profepa. Los recursos del PET

se encuentran en la partida específica 43401 denominada “Subsidios a la Prestación de Servicios” y

se aplica tanto para los subsidios directos como para los gastos de operación.

Cabe destacar que el PNH puede contratar asistencia técnica para proporcionar apoyo técnico a

las personas beneficiarias durante el proceso de realización de las obras y acciones, dar

seguimiento y contribuir a la evaluación de obras, elaborar e integrar los reportes, informes de los

resultados. Asimismo, puede llevar a cabo la captura de obras, acciones, listados de personas

beneficiarias y avances físicos. Para dejar constancia de la realización de las obras, cada actividad

apoyada deberá ser registrada visualmente y georeferida (Conanp, 2012). Vale la pena hacer notar

que en los lineamientos operativos del PET no se especifica preferencia de alineación de éstos a

alguna de las líneas estratégicas de conservación del PNANP 2007-2012.

El total del gasto ejercido por el PET en el PNH en el periodo revisado fue de $18, 863,031.59

pesos, de los cuales 7.61% se destinó a la línea estratégica de Manejo, apoyando diversos

proyectos relacionados con la construcción y mantenimiento de infraestructura ecoturística

(senderos, rutas de caminata, actividades náuticas y acuático-deportivas); 64.20% se canalizó hacia

la línea de Protección, proyectos relacionados a la vigilancia de especies, a la mitigación de la

vulnerabilidad (Limpieza de caminos, playas y zonas arrecifales, manejo de residuos sólidos) y

Protección contra Incendios Forestales, específicamente, construcción y mantenimiento de

brechas cortafuego; 23.05% se asignó al medio de Restauración de Ecosistemas, a través de

proyectos referentes a la rehabilitación de hábitats (plantaciones y reforestación, saneamiento de

ríos, playas y zonas arrecifales). Finalmente, 1.91% se destinó a la Gestión, mediante un proyecto

relacionado al mantenimiento de las embarcaciones del PNH. Para los gastos operativos se destinó

3.23%.

Cuadro 7.15 Líneas estratégicas atendidas por el PET en el PNH para el periodo 2007-2012

Líneas Estratégicas Medios alternativos Gastos PET

PROTECCIÓN

Vigilancia $654,400.00

Mitigación $1,487,210.00

Protección contra Incendios Forestales

$9,967,863.00

MANEJO Turismo $1,435,117.14

RESTAURACIÓN Restauración de Ecosistemas

$4,348,295.45

GESTIÓN Desarrollo Administrativo

$361,217.60

Gastos de operación $608,928.40 Fuente: Elaboración propia con información del PET-PNH 2007-2012

155

Como se puede observar en el Cuadro 7.15, la línea estratégica más atendida fue la Protección, y

el medio alternativo que más recursos recibió fue la Protección contra Incendios Forestales con

$9,967, 863.00. Mientras que el medio menos apoyado fue la Vigilancia.

El año donde más se invirtió en el PET fue el 2009 con $5, 574,612.59 y el 2011 con $4, 350,000.00

pesos (Cuadro 7.12). También fue en el 2011 donde más se gastó en la Protección, $3, 814,960.00

y en los gastos operativos (Cuadro 7.16).

Cuadro 7.16 Distribución presupuestal de los apoyos del PET por línea estratégica para el PNH en el periodo 2007-2012

Fuente: Elaboración Propia con información del PET-PNH 2007-2012

El Promac es operado por la Conanp desde el 2009 para promover la conservación in situ de las

razas y variedades locales de maíz y sus parientes silvestres en las regiones prioritarias para la

conservación. Considera como componentes para el otorgamiento de apoyos a los estudios

técnicos, los pagos por conservación in situ, relacionados también con los proyectos comunitarios

y las actividades para el fortalecimiento comunitario (cursos de capacitación). Los recursos del

Promac se encuentran en la partida específica 43301 denominada “Subsidios para la Inversión”,

igual que el Procodes, y se aplica tanto para los subsidios directos como para los gastos de

operación.

El total del gasto ejercido por el Promac en el PNH del 2009 al 2012 fue de $1, 766,680.00 pesos y

su aplicación fue únicamente en la línea estratégica de Manejo. Los recursos fueron utilizados para

el pago por conservación in situ (Cuadro 7.17).

Cuadro 7.17 Línea estratégica atendida por el Promac en el PNH del 2009-2012

Línea Estratégica Medio alternativo Gastos Promac

MANEJO Manejo y Uso Sustentable

$1,764,000.00

Gastos de operación $2,680.00 Fuente: Elaboración propia con información del Promac-PNH

Con respecto a la distribución de los apoyos económicos al PNH provenientes del Promac, el año

con mayor gasto fue el 2009 (Cuadro 7.18). Cabe decir que únicamente se registraron en la base

de datos del Parque $2,680.00 pesos por gastos de operación en el 2012. El total de conceptos de

apoyo de este programa fue de 36.

Línea estratégica 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL

PROTECCIÓN $370,710.00 $572,880.00 $2,958,840.00 $2,997,283.00 $3,814,960.00 $1,394,800.00 $12,109,473.00

MANEJO $263,100.00 $0.00 $556,457.14 $0.00 $344,960.00 $270,600.00 $1,435,117.14

RESTAURACIÓN $514,580.00 $572,880.00 $2,059,315.45 $163,520.00 $0.00 $1,038,000.00 $4,348,295.45

GESTIÓN $0.00 $0.00 $0.00 $361,217.60 $0.00 $0.00 $361,217.60

Gastos operativos $85,938.00 $86,240.00 $0.00 $139,270.40 $190,080.00 $107,400.00 $608,928.40

PET

156

Cuadro 7.18 Distribución presupuestal de los apoyos del Promac por línea estratégica para el PNH en el periodo 2009-2012

Promac

Línea estratégica 2009 2010 2011 2012 TOTAL

MANEJO $1,241,000.00 $194,000.00 $279,000.00 $50,000.00 $1,764,000.00

Gastos operativos $2,680.00 $2,680.00 Fuente: Elaboración propia con información del Promac-PNH 2009-2012

De los recursos del Promac en el 2009 se ejercieron $871,000.00 pesos en parcelas demostrativas

de maíces criollos de la comunidad, construcción de almacén comunitario, mantenimiento de la

diversidad del agrosistema de maíz criollo, introducción de prácticas agroecológicas y abonos

verdes, fortalecimiento de los maíces criollos pinto, meco, híbrido y otatillo, pago por

conservación in situ, siembra de abono verde. Se aplicaron $459,000.00 pesos a través de la

realización de talleres para el uso e incorporación de abonos verdes, para la estabilización de la

milpa, para la mejora de prácticas agroecológicas de maíces criollos y técnicas agroforestales. Se

organizó una feria comunitaria de maíz criollo y efectuaron cursos para la conservación y

mejoramiento de germoplasma, cursos para la identificación y control de las principales plagas en

el maíz criollo y un curso para la selección de semillas. Por último, se destinaron $434,000 pesos,

para la elaboración de siete estudios técnicos: diagnóstico etnobotánico de la milpa y agrosistema

local con énfasis en maíz criollo del Ejido de Santa Cruz Bamba, Bienes Comunales de Santa Cruz

Tagolaba Tehuantepec y de San Miguel Tenango, Oaxaca, estudio para el diseño de la

conservación in situ del maíz criollo en la comunidad de Santa María Zapotitlán, mapa de la región

Chontal baja y su diversidad de maíces, programa comunitario para la conservación in situ del maíz

criollo en Santiago Xanica y la validación de semilla y del proceso de mantenimiento del

agroecosistema en San Bartolomé Loxicha, Oaxaca.

Finalmente, el Promobi fue implementado por la Conanp en el 2011 y se vincula directamente con

la línea estratégica de Conocimiento, ya que busca contar con información técnica-científica

actualizada sobre los ecosistemas, que sirvan para la planeación, toma de decisiones, seguimiento

y evaluación de la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad. Es un programa que

promueve la colaboración y participación de instituciones de educación superior, de instituciones

de investigación y organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de actividades para el

monitoreo biológico en la ANP competencia de la federación.

El Promobi en el PNH fue asignado al Monitoreo de Caracol Purpura (Plicopurpura pansa),

proyecto elaborado por la Umar, campus Puerto Ángel en el 2011. El monto otorgado fue de

$220,000.00 pesos. Este ha sido el único proyecto del Promobi en el PNH hasta el 2012 (Cuadro

7.19). No contó con gastos operativos.

157

Cuadro 7.19 Línea estratégica atendida por el Promobi en el PNH en el 2011

Línea Estratégica Medios alternativos Gastos

Promobi

CONOCIMIENTO

a. Monitoreo biológico, ecosistémico y

ambiental b. Fortalecimiento de la Investigación Científica

$220,000.00

Fuente: Elaboración propia con información del Promobi-PNH

7.3.1.3 Análisis presupuestal de los programas asociados a la ECD

Al analizar la magnitud y distribución temporal de los recursos económicos que han sido aplicados

a cada línea estratégica de conservación se evidencia que el primer problema con el que se ha

enfrentado el personal del PNH es el de garantizar la continuidad de las actividades de cada medio

específico de la conservación directa e indirecta, ya que dicha continuidad, se ve afectada por la

variabilidad de los recursos económicos derivados de los programas de subsidios. Del mismo

modo, los recortes a los programas limitan cada vez más las acciones de conservación. Como

ejemplo, para el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, Ramo 16 del “Medio

Ambiente y Recursos Naturales” se ha eliminado el Promac24.

En la Figura 7.2 se presenta la trayectoria en el tiempo que ha tenido el presupuesto ejercido a

partir de los montos obtenidos por los diferentes programas de subsidios. El promedio general de

recursos obtenidos por el PNH ha sido de $5, 724,479.17 pesos en el periodo revisado. Sin

embargo, se aprecian diversos momentos, el primero, está representado por los años 2007 y 2008

en donde el presupuesto ejercido estuvo alrededor de los $3, 457,000.00 pesos. El segundo

momento, corresponde al año 2009, donde existe un incremento de más de 200%, llegando a los

$9, 431, 612.59 pesos. El siguiente momento, alude al 2010, y muestra una disminución del

presupuesto de aproximadamente 160%, al obtener $5, 814,270.90 pesos. Mientras que el cuarto

y, último momento estuvo caracterizado por una recuperación del presupuesto en 2011 y una

caída en el 2012. El promedio del gasto para estos dos últimos años fue de seis millones de pesos.

24

LXII Legislatura. Cámara de Diputados. Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2013. Ramo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, notacefp/102/2012, 21 de diciembre de 2012.

158

Figura 7.2. Presupuesto ejercido por los programas de subsidios en el PNH 2007-2012

Fuente: Elaboración propia

Un factor que explica la variación del presupuesto ejercido para las actividades de conservación en

el PNH es la propia forma en que se obtienen los recursos. Por una parte, el presupuesto fiscal y

los gastos de operación de los programas de subsidios sólo pueden ser utilizados para los gastos

corrientes, cubriendo sólo una parte de las acciones de conservación. Mientras que las demás

líneas estratégicas deben ser cumplidas con recursos provenientes de los programas de subsidios,

y de alguna forma depender de las actividades propuestas por los distintos grupos organizados. Si

bien, en cada año fiscal, el Parque establece mediante sus POAs un conjunto de actividades a

desarrollar que demandan recursos, las actividades se estructuran y se integran, en algunas

ocasiones, en las solicitudes dirigidas a los programas de subsidios (Procodes, PET, Promac y

Promobi). Esta situación se complica más cuando la autorización de los recursos económicos

destinados al PNH depende de los criterios en turno que aplique la Dirección Regional de la

Conanp. Todo esto limita y retrasa el desarrollo, y, por supuesto, el cumplimiento de las

actividades programadas en los POAs y contribuye notablemente en los niveles de logro esperados

de la política de conservación en el PNH.

Es importante recordar que una parte de los apoyos que el PNH solicita mediante los programas

de apoyo se justifican por su aplicación en las comunidades humanas que se ubican en la zona de

influencia y en las RPC Huatulco, Copalita y Yautepec. Si bien, esto coadyuva a la implementación

de la política de conservación a nivel regional, de manera específica pulveriza el presupuesto que

directamente se aplica a las actividades que ocurren dentro de la poligonal del Parque. El caso más

destacable es el del Turismo, medio de la línea estratégica de Manejo, ya que, según información

del Procodes, ha enfocado al apoyo de equipamientos dirigidos a los prestadores de servicios

turísticos que operan dentro del PNH. Poco se ha avanzado en el cumplimiento de actividades

relacionadas con los alcances y objetivos establecidos en la Estrategia Nacional para un Desarrollo

Sustentable del Turismo y la Recreación en las Áreas Protegidas de México. Este ejemplo, pone en

entredicho el papel del turismo en la conservación del PNH. En otros casos los proyectos muestran

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Presupuesto ejercido $3,134,328.00 $3,781,500.00 $9,431,612.59 $5,814,270.98 $7,187,370.00 $4,997,793.46

$0.00

$1,000,000.00

$2,000,000.00

$3,000,000.00

$4,000,000.00

$5,000,000.00

$6,000,000.00

$7,000,000.00

$8,000,000.00

$9,000,000.00

$10,000,000.00

Pe

sos

Presupuesto ejercido por los Programas de Subsidios en el PNH

159

poca planeación a futuro, esto puede deberse a la inconsistencia del recurso y a la falta de

información de las comunidades respecto a los Programas. Todo esto se traduce en dispersión y

poco desarrollo de las seis líneas estratégicas.

Ahora bien, si se analiza de manera particular la magnitud de los programas de subsidios que se

implementan en el PNH como parte de la ECD se evidencia que la Protección es la línea estratégica

que ha tenido mayor apoyo, ya que se le ha destinado entre $69,000.00 y $380,000.00 pesos,

aproximadamente, al mes en el periodo revisado, siendo el 2007 el año en que se ejecutó el

menor gasto y el año 2011 el de mayor subsidio.

A la línea de Manejo se le ha destinado entre $54,000.00 y casi $200,000.00 pesos al mes, siendo

el 2008 el de menor gasto y el 2009 el año en donde se aplicó el mayor recurso económico. En

tanto a la línea de Restauración se le ha concedido entre $0.00 y $86,500.00 pesos al mes, siendo

el 2011 el año en el cual no se le destinó recurso alguno y el 2009 el año de mayor asignación.

Con lo que respecta a la conservación indirecta, el Conocimiento ha sido la línea estratégica “más”

socorrida, el gasto mensual oscila entre los $10,000.00 y casi $76,000.00 pesos, siendo el 2007 el

año con menor asignación de recursos económicos y el 2011 el año de mayor retribución

presupuestal. Recordemos que en el 2011 se contó con recursos provenientes del Promobi para el

Monitoreo del Caracol Púrpura. El presupuesto para la Cultura en el periodo evaluado oscila entre

los $25,000.00 pesos y los $47,000.00 pesos, aproximadamente, al mes en el periodo revisado.

Finalmente, para la Gestión se destinarían $30,101.47 pesos al día en el 2010 (Cuadro 7.20).

Cuadro 7.20 Gasto promedio mensual de las líneas estratégicas de conservación en el PNH para el periodo 2007-2012

PRESUPUESTO EJERCIDO POR LÍNEA ESTRATÉGICA PROGRAMAS ECD

Línea estratégica 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PROTECCIÓN $69,642.50 $131,990.00 $329,736.67 $295,190.25 $371,580.00 $167,166.67

MANEJO $77,841.67 $54,166.67 $197,538.10 $77,000.00 $82,830.00 $63,883.33

RESTAURACIÓN $45,381.67 $54,406.67 $178,692.95 $18,626.67 $0.00 $86,500.00

CONOCIMIENTO $10,833.33 $21,666.67 $46,666.67 $15,833.33 $75,833.33 $48,916.67

CULTURA $37,500.00 $30,000.00 $24,583.33 $30,833.33 $46,666.67 $34,106.00

SIN LÍNEA $0.00 $0.00 $0.00 $0.00 $0.00 $2,123.33

GESTIÓN $0.00 $0.00 $0.00 $30,101.47 $0.00 $0.00

Gastos operativos ECD $19,994.83 $22,895.00 $8,750.00 $16,937.53 $22,037.50 $13,786.79

TOTAL $261,194.00 $315,125.00 $785,967.72 $484,522.58 $598,947.50 $416,482.79 Fuente: Elaboración propia

7.3.1.4 Distribución de los recursos económicos (presupuesto fiscal y subsidios) para el

cumplimiento de las líneas estratégicas

Con la finalidad de verificar y determinar la aplicación de los recursos económicos en la política de

conservación del PNH, se revisaron las actividades establecidas en los POAs consideradas en los

medios de conservación y sus componentes. Este análisis se hizo para determinar cuáles de estas

160

acciones son propiamente financiadas por el presupuesto fiscal que recibe directamente el PNH y

cuáles son apoyadas a través de los programas de subsidios (Cuadro 7.21).

Cuadro 7.21 Distribución de recursos económicos por líneas estratégicas en el PNH

Líneas estratégicas Medios

Recursos económicos

Presupuesto fiscal

Subsidios

Co

nse

rvac

ión

dir

ecta

Protección

Vigilancia •

Mitigación de la Vulnerabilidad •

Protección contra Incendios Forestales •

Manejo

Estrategia de Conservación para el Desarrollo

•

Manejo y Uso Sustentable •

Turismo en Áreas Protegidas • •

Restauración

Restauración de Ecosistemas •

Recuperación de Especies en Riesgo • •

Conectividad Ecológica •

Co

nse

rvac

ión

ind

ire

cta

Conocimiento

Monitoreo Biológico, Ecosistémico y Ambiental en ANP

•

Fomento a la Investigación Científica en ANP

•

SIG para la Conservación •

Cultura

Cultura para la Conservación •

Identidad, Comunicación y Difusión •

Educación para la Conservación •

Participación •

Gestión

Sistemas de Áreas para la Conservación •

Transversalidad de Políticas Públicas •

Fortalecimiento del Marco Legal y Jurídico

•

Procuración de Recursos •

Servicios ambientales •

Desarrollo Administrativo •

Tenencia de la Tierra •

Cooperación Internacional •

Programa de Conservación y Manejo • Fuente: Elaboración propia

Como se puede observar en el Cuadro 7.21 las líneas estratégicas correspondientes a la

conservación directa son básicamente financiadas a través de subsidios, con excepción de la

Recuperación de Especies y el Turismo en Áreas Protegidas, las cuales son apoyadas con recursos

provenientes tanto de los programas de subsidios como por el presupuesto fiscal. Mientras que las

161

actividades de la conservación indirecta dependen totalmente del presupuesto fiscal. Tal situación

influye de forma directa en el bajo cumplimiento de eficacia identificado anteriormente, ya que los

recursos económicos son limitados y muy bajos. Cabe decir que la alternativa del personal de la

Conanp en el PNH para poder atender de mejor manera las acciones de conservación, es realizar

transferencias entre partidas para complementar presupuestalmente el costo de las actividades

consideradas.

7.3.2 Análisis del recurso humano

Los recursos humanos son un elemento clave para la implementación de la política de

conservación en el PNH. Hasta el 2012 la estructura del personal del PNH estaba conformado por

un equipo de 14 integrantes, dos de ellos estaban contratados a través del PNUD. El PNH cuenta

con un Director del ANP, un Jefe de Departamento, tres Enlaces de Alto Nivel de Responsabilidad,

un Profesional Ejecutivo de Servicios Especializados, dos Coordinadores de Profesionales

Dictaminador, tres Técnicos Superiores, un Jefe de Oficina. El PNH no cuenta con la figura de

subdirector, lo que limita considerablemente las tareas de la política de conservación en el Parque.

El monto por percepciones netas del equipo Conanp es de aproximadamente $125,500.00 pesos

mensuales, siendo el Jefe de Oficina el de menor percepción salarial, $3,251.24 pesos a la

quincena. Cabe señalar que sólo dos integrantes del equipo forman parte de la estructura base, los

demás integrantes tienen cargos de confianza.

Cabe mencionar que la oficina del PNH funciona con una dirección, un enlace administrativo y

cuatro coordinaciones: a) protección de recursos y conocimiento, b) educación, comunicación y

participación social, c) desarrollo sustentable, y d) turismo, cobro de derechos y autorizaciones.

Aunque a lo largo del tiempo se ha ido incrementando el número del personal en el PNH aún es

insuficiente para cubrir todos los requerimientos de la política de conservación. El funciograma

(Figura 7.3) del personal del Parque nos permite observar la atención brindada a cada línea

estratégica:

162

Figura 7.3. Funciograma Parque Nacional Huatulco 2012

Fuente: Parque Nacional Huatulco con adaptación propia

La línea estratégica de Protección cuenta con tres integrantes del personal de la Conanp, dos

tienen el cargo de guardaparques. La línea de Manejo se escinde, por una parte se cuenta con dos

personas para atender la ECD y el Manejo y Uso Sustentable, por otro lado, el medio Turismo es

implementado por otras dos personas. La línea de Conocimiento está a cargo de un integrante del

equipo. Mientras que la Cultura cuenta con tres personas. La Gestión oficialmente está a cargo del

Director del Parque. Sin embargo, en los hechos no hay personal específico para ella. Un último

elemento, apoya a las actividades de la ECD y de la Protección contra Incendios Forestales. El área

administrativa la lleva una sola persona.

De acuerdo a la información recabada en campo se observó que aunque existe un funciograma

para la organización de las actividades, el equipo cubre quehaceres de todas las áreas, desde ser

guardaparques, hasta ejercer el cobro de derechos. Es decir, para la realización de algunas

actividades el personal se apoya recíprocamente.

Esto nos habla de que no se potencializa el capital humano del parque, es decir el exceso de

trabajo, la falta de aprovechamiento de sus habilidades, experiencias y conocimientos impactan en

Director

(Gestión)

Subdirector

(Vacante)

Protección de Recursos y

Conocimiento

(4 integrantes)

Protección (Vigilancia, PCIF)

Conocimiento

(Monitoreo y Fomento a la investigación

científica)

Restauración

Educación, Comunicación y

Participación Social

(3 integrantes)

Cultura

(Identidad, Comunicación y

Difusión; Educación Ambiental;

Participación Social)

Desarrollo Sustentable

(3 integrantes)

Manejo

(Estrategia de Conservación para el

Desarrollo: PET, Procodes, Promac,

Promobi)

Turismo, Cobro de derechos y

autorizaciones

(2 integrantes)

Manejo

(Turismo)

Enlace Administrativo

(1 integrante)

163

el desempeño laboral. Tampoco se debe olvidar la incertidumbre laboral en la que se encuentra la

mayor parte de los integrantes del Parque. Esto y la falta de motivaciones pueden generar a la

larga un desgaste físico y emocional que vulneren la vida y las relaciones sociales de las personas.

Con respecto a los recursos materiales elementales con los que opera el personal del PNH, éste

tiene: cinco vehículos, una embarcación, 10 radios portátiles, un botiquín, seis computadoras

(CPU-laptop), fotocopiadora, impresora, pantalla de proyección y apuntadores electrónicos. Así

como con aire acondicionado, anaqueles, archiveros, antecomedor, básculas, binoculares, bocinas,

cafetera, caja fuerte chica, calculadoras digitales, despachador de agua, escritorios, extinguidor,

fax de papel bond, frigobar, enrutamiento automático, hornos de microondas, litera con colchón,

máquina de escribir mecánica, monitores, motor fuera de borda, mouses, papelería, refrigerador,

reguladores, sala de espera, sillas, sillones, teclados, televisor, teléfonos inalámbricos y

ventiladores.

Ahora bien, el presupuesto por año ejercido en el Parque considerando el gasto corriente, los

apoyos derivados de los programas de la ECD y los salarios muestra que las acciones de

conservación directa e indirecta son sustentadas por los programas de subsidios (Cuadro 7.22).

Cuadro 7.22 Presupuesto anual del PNH 2007-2012

Fuente: Elaboración propia

Así se tiene que para el 2010 el gasto corriente implicó 10.96%, mientras que los salarios 18.26%.

Para el 2011 los programas de subsidios equivalieron 75.23% de total del presupuesto, mientras

que el gasto corriente 9.07%, por último, en el 2012 el comportamiento es 8.89% para el gasto

corriente, 21.03% para salarios y 70.08% para los programas de la ECD.

Como se ha podido apreciar a lo largo del análisis de recursos, es evidente que hay ineficiencia en

términos de recursos presupuestales para las líneas de conservación directa e indirecta, lo que

limita la planificación y la implementación de la política de conservación en el Parque. Asimismo,

la distribución de los recursos salariales se considera baja e ineficiente, ya que cuenta con

personal, generalmente, preparado universitariamente, y, por si fuera poco, no son consideradas

ni pagadas las horas extra.

En relación a los recursos humanos, se observa que al contrastar el número de personas

responsables de las acciones de conservación del Parque y las actividades de los medios

estratégicos, no se capitaliza el potencial humano existente. Cabe decir que el funciograma

presentado es una propuesta organizacional del nuevo director, anteriormente, sólo existía una

coordinación.

Presupuesto 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Gasto Corriente $352,065.00 $822,518.00 $619,508.00 $900,000.00 $866,833.96 $633,722.67

ECD $3,134,328.00 3,781,500.00 $9,431,612.59 $5,814,270.98 $7,187,370.00 $4,997,793.46

Salarios 0.00 0.00 0.00 $1,500,000.00 $1,500,000.00 $1,500,000.00

TOTAL $3,486,393.00 4,604,018.00 $10,051,120.59 $8,214,270.98 $9,554,203.96 $7,131,516.13

164

7.4 Análisis de las percepciones de actores clave

7.4.1 Personal del PNH25

Las entrevistas se centraron en cuatro aspectos: 1) las funciones; 2) el cambio administrativo; 3)

las limitaciones operativas; y 4) las motivaciones. En el Cuadro 7.23 se presenta la relación de los

funcionarios considerados de acuerdo con el área de competencia y cargo específico.

Cuadro 7.23 Personal entrevistado del PNH

Área Personal Cargo

Dirección Biól. Omar Gordillo Solís Director

Enlace Administrativo Yulma Aguilar Administradora

Coordinaciones

Protección de Recursos y Conocimiento

Biól. Mar. Cruz Antonio Vázquez Gil

Coordinador

Biól. Wendy García Monterrubio

Monitoreo Biológico y Conocimiento

Sr. Arturo Rojas Guardaparque

Sr. Everardo Mejía Guardaparque

Educación, Comunicación y Participación Social (2)

Biól. Eugenio de Jesús Villanueva Franck

Coordinador

Lic. Jesús López Aguilar (Comunicación)

Difusión

Desarrollo Sustentable (2)

T.P. Roberto Pérez Verezaluces Coordinador

Nanci Ramírez Hernández (Pasante en Administración

Turística)

Técnico operativo del Procodes, PET, Promac

Turismo, Cobro de derechos y autorizaciones (2)

Lic. Saymi Adriana Pineda Velasco (Ciencias Marinas)

Coordinadora

Sonia Jarquín Ortiz Cobro de derechos y

autorizaciones

Auxiliar de las coordinaciones (1)

Lic. Marina Cortés Huerta (Pedagogía)

Auxiliar del área de proyectos (PET y Procodes), y

administradora brigada de contingencias forestales

Fuente: Elaboración propia

El balance de las entrevistas aplicadas al personal del PNH, señala que éste tiene bastante claras

las funciones y responsabilidades a realizar. Se observa que la única coordinación que no presenta

claridad en la estrategia de trabajo es la de Turismo, Cobro de Derechos y Autorizaciones, sobre

todo en lo que respecta a las actividades concernientes al Turismo.

Es importante señalar que cuando entrevisté al Director del Parque, éste tenía seis meses de

haberse incorporado a sus actividades, por lo que el Biólogo Omar ha dedicado tiempo para

compenetrarse con la administración del Parque. En este tenor ha identificado la falta de

25

Para consultar las percepciones del personal del PNH, ver Anexo 7 (I).

165

esquemas de planeación, la ausencia de evaluación de las actividades y la pasividad del Consejo

Asesor. Según el Biólogo Gordillo, esto último se deriva de la administración anterior, ya que

cuando se reunía el consejo sólo se llevaban a cabo sesiones informativas y no sesiones de trabajo

como debería ser. Uno de los primeros cambios que realizó fue la reorganización de las funciones

del personal. Su trabajo –dijo– se ha centrado en la gestión del PNH.

Del mismo modo, el enlace administrativo tenía poco tiempo de haber llegado al Parque. Sin

embargo, señaló que las limitaciones que encontró fueron la carencia de equipo, como

computadoras, impresoras, fotocopiadora, así como la necesidad de oficinas adecuadas.

Es posible advertir que el número de funciones laborales por persona es cuantioso. Tanto las de

los coordinadores como las de los demás integrantes del personal.

El coordinador de Protección de Recursos y Conocimiento, biólogo marino Cruz Antonio Vázquez

Gil comentó que es el encargado del monitoreo ambiental y ecosistémico de la parte marina,

genera la coordinación con los académicos o actores interesados en el monitoreo, atiende la

restauración terrestre, es supervisor de la vigilancia del Parque, realiza excursiones esporádicas

con el Comisariado de Bienes Comunales, regula la brigada de Protección contra Incendios

Forestales y es el encargado de implementar la estrategia para el control y manejo de perros

ferales.

También son parte de la coordinación de Protección de Recursos y Conocimiento los señores

Arturo Rojas y Everardo Mejía, quienes fungen como guardaparques y jefes de la brigada contra

incendios forestales. Ellos realizan recorridos tanto en el área terrestre como en la parte marina

del Parque. Es en ellos en quien recae la responsabilidad de la vigilancia del PNH.

La bióloga Wendy García Monterrubio, es la encargada del Monitoreo Biológico y Conocimiento,

en esta coordinación, realiza y emite opiniones técnicas, facilita la estancia de los investigadores

interesados en el Parque, está encargada del Festival de Aves y Conteo Navideño de Aves.

También realiza rescate de fauna. Actualmente, se encuentra elaborando los Protocolos de

Monitoreo de Aves y de Mamíferos.

La coordinación está compuesta por cuatro personas.

Por su parte, el coordinador de la Estrategia de Educación, Comunicación y Participación Social,

biólogo Eugenio de Jesús Villanueva Franck, señaló que aunque están designados específicamente

los temas de su área, él acompaña y revisa los trabajos que se generan, como textos para los

boletines, notas informativas y comunicados de prensa. Asimismo, en la parte de Educación

Ambiental revisa los proyectos generados por sus compañeros. Los integrantes de dicha

coordinación prepararon la Estrategia de Educación, Comunicación y Participación Social,

documento que direcciona las actividades de cada una de las áreas que la conforman. El biólogo

Villanueva elabora la logística de los eventos de corte ambiental, considerando al coordinador de

Protección de Recursos y Conocimiento para la afinación de los eventos, ya que éste tiene la

injerencia de la parte operativa (Día Mundial del Medioambiente, Semana Nacional de la

166

Conservación, Celebración del Día Mundial de los Humedales, por mencionar algunos). A su cargo

está la organización de las reuniones del Consejo Asesor, elaboración de oficios, minutas, así como

la atención y asistencia a los distintos espacios de concertación en los que participa el Parque. En

la coordinación reciben y orientan a los estudiantes universitarios interesados en realizar algún

trabajo referente al ANP.

También gestiona con los medios de comunicación la publicación de los distintos materiales de

difusión. Administra con los otros dos integrantes de la coordinación la página de facebook del

Parque. Documenta fotográficamente los eventos. Del mismo modo, colabora en los operativos

vacacionales, en caso de algún fenómeno natural acompaña en la evaluación del impacto, atiende

entrevistas no planeadas, responde la encuesta de equidad de género que envían de las oficinas

centrales de la Conanp, atiende invitaciones de los distintos sectores de la sociedad, se encarga de

la elaboración del POA y sus informes trimestrales. A su vez, ha capacitado a algunos compañeros

en cobro de derechos y otras actividades referentes a la administración del Parque. La

Coordinación está compuesta por tres integrantes.

En dicha coordinación también se encuentra el licenciado Jesús López Aguilar, quien es el

encargado del Programa de Difusión, las cuestiones de imagen, contenidos y textos referentes al

PNH. También realiza trabajo de campo y documenta fotográficamente distintos eventos y

paisajes naturales. Contribuye en la logística de los eventos de conservación y gestiona espacios de

difusión y divulgación de las actividades del PNH, entre otras actividades.

Florentino Martínez, no fue entrevistado, pero de acuerdo a la información proporcionada por su

coordinador, él se hace cargo del Programa de Educación Ambiental del Parque. Se hace cargo de

las pláticas y talleres en las distintas escuelas.

Los tres integrantes de esta coordinación también generan, escanean, imprimen y entregan oficios

relacionados a las actividades realizadas en el ANP.

En lo referente a las funciones de la coordinación de Proyectos Sustentables, el responsable,

ingeniero Roberto Pérez Verezaluces, programa, gestiona, ejecuta y evalúa los proyectos de

subsidios. La coordinación recibe las demandas de las personas de los municipios de Santa María

Huatulco, San Pedro Pochutla y San Miguel del Puerto. Atiende las reuniones llevadas a cabo en las

comunidades referentes a los programas de subsidios y supervisa algunos de los proyectos

desarrollados en ellas. También tiene a su cargo la difusión de las convocatorias de los programas

y el cumplimiento de las reglas de operación y lineamientos de éstos.

Asimismo, la Técnico Operativo Nanci Ramírez Hernández elabora las solicitudes y los expedientes

de los beneficiarios de los programas de subsidios. Entrega los cheques de los apoyos económicos

y da seguimiento a los proyectos. Al mismo tiempo, ingresa la información al Sistema Nacional del

Procodes. Realiza y envía informes semanales, mensuales y trimestrales de los distintos programas

de subsidios. También está al tanto de la difusión de las convocatorias en la Dársena y en agencias

municipales.

167

Finalmente, se encuentra la coordinación de Turismo, Cobro de Derechos y Autorizaciones, la cual

está a cargo de la licenciada Saymi Adriana Pineda Velasco, quien comentó que sus funciones son

gestionar y estar en contacto frecuente con los Prestadores de Servicios Turísticos. Tiene como

responsabilidad atender el cobro de derechos y autorizaciones, por lo que atiende distintas

reuniones y establece diversos acuerdos con los PST. Cabe decir que cuando fue entrevistada, la

licenciada Pineda, apenas iba a cumplir un año de trabajar en el Parque.

Sonia Jarquín Ortiz, la segunda integrante de la Coordinación de Turismo, Cobro de Derechos y

Autorizaciones, se encarga de hacer el inventario de los depósitos de las autorizaciones, organiza

las formas valoradas (brazaletes), elabora los reportes referentes al cobro de derechos,

proporciona información referente al cobro de derechos y pago de las autorizaciones de los PST.

Asimismo, ingresa la información al Sistema de Cobro de Derechos de la Conanp y vendía

brazaletes persona por persona en la Dársena Santa Cruz, ésta última actividad se encuentra en

pausa.

En tanto, la licenciada Marina Cortés Huerta auxilia en la coordinación de Proyectos sustentables,

en la recepción de documentos y preparación de expedientes de los beneficiarios. También

contribuía al llenado de información en el Sistema Nacional del Procodes hasta que se

descompuso la computadora en la que realiza sus actividades diarias. De igual forma, es auxiliar en

la inspección y vigilancia del PNH en la coordinación de Protección de Recursos y Conocimiento,

donde supervisa la asistencia y el trabajo de la brigada contra incendios forestales. Entrega los

cheques de pago a los brigadistas.

Como se puede ver las actividades que se implementan en el Parque Nacional son múltiples e

intentan responder a las distintas líneas estratégicas de conservación directa e indirecta de la

política de conservación.

Con base en las entrevistas realizadas al equipo de la Conanp en Huatulco es posible determinar la

situación previa a la llegada del Director Omar Gordillo en el 2012. Así, se reconoce que la

organización del Parque era diferente, solo existía una sola coordinación, y las actividades aunque

recaían en ciertos actores, carecían de estructura.

En relación con los recorridos de vigilancia, la dirección pasada, se hacía acompañar de la fuerza

pública (policía estatal, municipal y sector naval militar) lo que significó la disminución de ilícitos

ambientales y la aplicación de la Ley. Este acompañamiento generó un conflicto en el 2011 entre

los PST del área marina y la directora del Parque, lo que suscitó el cambio de la administración. Al

mismo tiempo, se reconoció que no se llevaban a cabo recorridos frecuentes por parte de los

guardaparques, ya que no les era asignado recurso para la gasolina. Tampoco existían protocolos

de monitoreo biológico, por lo que la realización del monitoreo mensual de aves no contaba con

objetivos claros y la información no se ordenaba.

Del mismo modo, en la administración anterior se tenía un poco abandonado al Consejo Asesor, el

cual era convocado una sola vez al año. De hecho, en el 2011 no hubo reunión de trabajo del

Consejo, debido a la toma de oficinas. Sólo se llevó a cabo una reunión extraordinaria para

168

atender de alguna forma el conflicto. Por otra parte, no eran consideradas las opiniones del

equipo del Parque en general. En lo referente al cobro de derechos los brazaletes se vendían de

persona en persona.

Las limitaciones mencionadas por los entrevistados para realizar su trabajo se centran en la

carencia de personal y de recursos económicos. Esto último derivado no sólo de la falta de

presupuesto fiscal sino de la poca gestión para la procuración de recursos financieros externos. Al

mismo tiempo, se menciona la falta de equipo y herramientas básicas para realizar el trabajo

como computadoras, cámaras fotográficas, impresoras, hardware y software, espacios adecuados,

un botiquín bien surtido, entre otros. También se ha descuidado la capacitación del personal, no

sólo en los temas de ANPs, sino en lo que respecta al manejo de Office y hasta del aprendizaje del

idioma inglés. Tan necesario por ser una zona turística. Se debe subrayar que el propio personal

del PNH realiza las gestiones necesarias para contar con apoyo externo, y así implementar la

política de conservación en el Parque.

También se identificó que el personal destina recursos económicos propios para la adquisición de

garrafones de agua purificada para la oficina, y cuando tienen trabajo de campo, recorridos y

monitoreos, son ellos los que absorben el gasto de éstos.

Otra limitante expresada por los entrevistados fue el aumento de la burocratización. Perciben que

pasan mucho tiempo cumpliendo con el llenado de los distintos formatos solicitados por la

Dirección Regional y la Conanp central, lo que genera demoras e incumplimiento de otras

actividades del trabajo. Igualmente, se expreso como limitante, el retraso de la entrega de

recursos económicos, tanto del presupuesto fiscal como de los programas de subsidios.

Aunque el personal de la Conanp no mencionó las largas jornadas de trabajo como una limitante

operativa, sí coincidió en que se destina un tiempo considerable al cobro de derechos. De hecho,

por encontrarse en una zona turística trabajan en días oficiales de descanso y periodos

vacacionales. Lo que implica trabajar de domingo a domingo.

En lo que se refiere a las motivaciones expresadas por el equipo, éstas tienen que ver con una

satisfacción meramente personal. En general, mencionaron que se sienten bien al contribuir, a

través de los proyectos, en la mejora de vida de las personas de una comunidad. Particularmente,

uno de los entrevistados mencionó que su motivación radica en trabajar por la conservación de los

ecosistemas y su biodiversidad, para que las futuras generaciones puedan disfrutar de ellos.

Algunas otras motivaciones enunciadas fueron: el trabajo de campo, la constante relación con la

naturaleza, el participar en actividades con causas sociales y ambientales y, por último, el

aprendizaje constante. Es importante recordar que no existe retribución económica de horas

extra, ni incentivos, como en otras dependencias gubernamentales (premios a la puntualidad, a la

eficiencia, etcétera).

En resumen, el personal del Parque trabaja con pocos recursos económicos, materiales y humanos

y realiza múltiples actividades. El cumplimiento de dichas actividades radica fundamentalmente en

un compromiso ético, tanto con el entorno social como con el natural. Se sienten satisfechos de

169

trabajar en una institución que se ocupa de la conservación del ambiente y que, a su vez,

promueve acciones que benefician a las comunidades aledañas al PNH. Cabe decir, que de

acuerdo a la información proporcionada por los entrevistados, el cambio de Dirección del Parque

ha sido algo favorable en términos de organización y de la compenetración del trabajo en equipo.

7.4.2 Funcionarios de la Conanp central26 Se realizaron dos entrevistas a funcionarios de la Conanp central, la primera fue aplicada al

Comisionado Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Mtro. Luis Fueyo Mac Donald, y se centró en

torno a tres temas: 1) la situación del Parque Nacional Huatulco; 2) la situación de la política de

conservación en México; y 3) el nivel de la efectividad de la política de conservación. El segundo

actor entrevistado fue el Biól. Alfredo Arellano Guillermo, Director General de la Estrategia de

Conservación para el Desarrollo. La entrevista se concentró en: 1) las funciones de la Dirección; y

2) la situación de la política de conservación a nivel nacional.

La entrevista realizada al Comisionado permitió identificar los retos a atender en el PNH. Señaló

que es necesario que las comunidades circundantes al Parque se apropien de esta ANP y la

aprecien como un espacio que les ofrece oportunidades de desarrollo. Consideró que es

importante crear un mapa de uso del territorio para regular las actividades y ampliar el ANP, con la

finalidad de garantizar el mantenimiento de sus procesos evolutivos. De igual forma, comentó que

es necesario dirimir las contradicciones entre las actividades de desarrollo y la conservación, por lo

que es fundamental establecer una comunicación entre la Conanp, las autoridades municipales, el

Fonatur, la Capitanía de Puerto, la Secretaría de Marina, la Secretaria de Desarrollo Social y la

Reforma Agraria, privilegiando el diálogo y la construcción de consensos. Amparados siempre en el

marco jurídico.

En lo que respecta a la política de conservación en México, el Comisionado Nacional explicó que es

preciso estar en la agenda nacional como tema prioritario. Esto implicaría políticas públicas en los

tres niveles de gobierno, mayores recursos y mayor atención. No obstante, el camino está lleno de

tareas por cumplir, que van desde lo legal hasta lo administrativo. Para convertir en prioritario el

tema de la conservación, se debe actualizar la LGEEPA, contar con mayor personal, mayor

capacitación y mayores recursos económicos para operar. También comentó que es necesario

fortalecer la presencia institucional tanto en el sector público como privado, es decir, la Conanp

debe ser reconocida por todos los mexicanos. Otro factor relevante es priorizar los bienes y

servicios ambientales en la vida de los humanos.

Para el maestro Fueyo, el nivel de la efectividad de la política de conservación se encuentra a la

mitad, ya que el establecimiento de ANPs ha contribuido a disminuir la tasa de transformación del

territorio, debido a la limitación del cambio de uso de suelo en dichos espacios protegidos. Esto ha

generado buenos efectos en el estado de conservación, se han mantenido los bosques, las selvas,

ecosistemas costeros, entre otros. Sin embargo, no todas las potenciales amenazas han sido

26

Para consultar las percepciones del personal del PNH, ver Anexo 7 (II).

170

controladas, aún se tiene conocimiento de taladores y cazadores ilegales, de invasiones que

modifican y presionan los ecosistemas y su biodiversidad, pero no sólo se refirió a las amenazas en

términos legales, también aludió a las presiones generadas por el desarrollo de obras y actividades

que no son compatibles con la conservación. Lo que conlleva a atender y resolver la ecuación del

desarrollo y la conservación, es decir, protegiendo lo que se debe de proteger y desarrollando con

respeto y apego a la ley. El Comisionado también dijo que para tener un mayor nivel de efectividad

se requiere de un fortalecimiento interno de la institución encargada de la conservación (aumento

de personal, mayores recursos, mejor equipamiento), ya que permitiría atender,

proporcionadamente, y cabalmente la operatividad de la extensión territorial de las ANPs.

Por su lado el Biól. Alfredo Arellano indicó que las funciones de la Dirección General de la

Estrategia de Conservación para el Desarrollo son administrar cinco programas de subsidios. El

más importante es el Procodes, con el cual se apoyan proyectos productivos, capacitación

comunitaria y estudios técnicos, los cuales precisan la factibilidad de las alternativas de manejo. El

segundo programa es el de Empleo Temporal, el cual busca apoyar las zonas de pobreza utilizando

mano de obra no calificada. El siguiente programa es el referido a la Vigilancia Comunitaria

(Provicom), apoya la formación de brigadas comunitarias para las ANPs.

Para el biólogo Arellano la depredación de las ANPs es producida por miembros externos a las

comunidades, por ello se convoca a éstas a formar parte de las brigadas para vigilar. También en

esta Dirección se administra el Programa de Maíz Criollo, el cual incentiva a los agricultores a

continuar sembrando alguna de las especies de maíz. Finalmente, cuentan con el Programa de

Vaquita Marina, éste busca conservar dicha especie.

Otras de las funciones de la Dirección son: trabajar en la participación comunitaria y en las

sinergias institucionales con otras dependencias del gobierno federal. También están apoyando

una estrategia micro-empresarial para fortalecer a los grupos comunitarios y a sus proyectos

productivos.

El Director de la Estrategia General de Conservación para el Desarrollo señaló que el personal de la

Conanp en las ANPs deben cuidar muy bien el no caer en el clientelismo, ni fomentar el

caciquismo. Del mismo modo, deben prevenir las posibles dispersiones de los recursos de

subsidios en proyectos aislados o poco planificados. Comentó que una de las limitaciones que

encuentran en las regiones donde hay ANPs es el bajísimo nivel educativo, lo que implica empezar

desde cero con las capacitaciones. Otro inconveniente es el que las comunidades piensen que por

ser la Conanp gobierno federal, tiene la obligación de proveerles recursos económicos.

Al igual que el Comisionado, el Biól. Alfredo Arellano puntualizó que hace falta personal para

implementar la política de conservación en las ANPs. El reto identificado por el biólogo para

posicionar a la política de conservación como tema prioritario de la agenda nacional es: hacer

comprender a los políticos y a los tomadores de decisiones la implicación de la pérdida ecológica.

Además, considera que se debe de generar una cultura de bienes públicos, ya que actualmente no

existe. También se debe privilegiar el interés público sobre el interés privado. Opina que es

171

necesario otorgar mayores atribuciones a los directores de las ANPs para contribuir de mejor

forma en el manejo. En este sentido comentó que se carece de facultades para sancionar las

acciones ilegales. También mencionó que se debe trabajar de forma transversal con otras

dependencias.

Como se puede observar, el Comisionado conoce la situación y las necesidades del PNH. Al mismo

tiempo, reconoce el estado y los retos de la política de conservación en México. Llama la atención

que lo comentado como retos a nivel del PNH sean también retos nacionales.

Tanto el Mtro. Luis Fueyo como el Biól. Alfredo Arellano coinciden en que hace falta posicionar a la

Conanp en todo el territorio, más allá de las ANPs. También concuerdan en que es fundamental

ocuparse de la transversalidad de la política de conservación.

Del mismo modo, se puede observar que ambos funcionarios señalan como reto nacional la

sintonización entre el desarrollo y la conservación. Por otra parte, a lo largo de ambas entrevistas

se menciona que hay una falta de la noción de bienes de la nación tanto en el sector público como

en el privado.

7.4.3 Aliados de la conservación27

El análisis de las percepciones de los actores que conformaron el conjunto denominado “aliados

de la conservación” giró en torno a dos temas: 1) el estado de la conservación del Parque; y 2) la

Conanp como administradora del Parque, considerando las problemáticas a resolver, las

necesidades, los aciertos y desaciertos.

Estas entrevistas muestran que la percepción general de la conservación del Parque es buena. No

obstante, los actores entrevistados, con excepción del sector empresarial, distinguen entre la

conservación terrestre y marina. Señalan que la parte marina del Parque es la más deteriorada,

resultado de la depredación de los fondos marinos, así como de la destrucción de los arrecifes de

coral por el exceso en la capacidad de carga de las playas, ésta última derivada de la actividad

turística.

Para la parte terrestre, el problema más repetido es el tiradero de basura, el cual, además, de

generar lixiviados que contaminan mantos acuíferos y dañan a la fauna, ha originado la

reproducción de especies invasoras, perros y gatos (fauna feral). Cabe decir que en el análisis de

los POAs, se identificó que el equipo de la Conanp en el PNH comenzará a trabajar en el problema

de los perros ferales en coordinación con el Municipio de Santa María Huatulco. No obstante, en

ninguna de las actividades programadas se mencionó alguna práctica relacionada a la restauración

o recuperación de la zona marina.

Como se pudo distinguir a lo largo de las entrevistas se observó que la mayor diferencia entre las

opiniones del estado de la conservación radica en la existencia del Parque como instrumento de

conservación. Mientras que, por una parte, el buen nivel de dicha conservación se debe al decreto

27

Para consultar las percepciones del personal del PNH, ver Anexo 7 (III).

172

de ANP y la llegada de la Conanp a Huatulco, por otra, el mantenimiento del sitio es una

consecuencia natural. Llama la atención que los entrevistados que perciben que la conservación

del Parque es una consecuencia natural provienen del sector social. Aunque también del mismo

sector social existen entrevistados que consideran que fue acertada la creación del Parque.

Las problemáticas percibidas por los entrevistados son múltiples, pero la más mencionada fue el

cobro de derechos. El grupo identificado con poco compromiso para dicho acto, por parte de los

actores clave, es el de los Prestadores de Servicios Turísticos. En el análisis de las percepciones de

los PST, se identifica una diferencia de opinión entre ellos. Por un lado, los PST que realizan

actividades en la parte terrestre están de acuerdo en aplicar el cobro de derechos a los visitantes.

Mientras que las personas que prestan servicios en la zona marina piden que dicho cobro no sea

una imposición. Proponen negociar el cobro con la gente de la Conanp.

Este rechazo a la intervención de la Profepa y la Secretaría de Marina se deriva de la ausencia o

poca presencia de dichas dependencias en el PNH desde la publicación del PCyM. Lo que ha

generado una confusión de la legalidad de las acciones de conservación entre algunos grupos.

Llama la atención que dos actores, uno del sector gobierno municipal y otro del sector social,

hayan considerado que el cobro de derechos deba ser ejercido a cambio de algo. Es decir, opinan

que para que los PST cobren, el Parque Nacional debe ofrecer infraestructura. Cabe señalar que el

problema de cobro de derechos también es percibido como algo creado por conflicto de intereses

de algunos regidores municipales.

Esta problemática del cobro es resultado, según los entrevistados, de la confusión del significado

de Parque Nacional causado por el desconocimiento de la reglamentación ambiental. Señalan que

dicha confusión radica en que hay personas que comparan al Parque Nacional con un parque de

diversiones. Esto contribuye, de acuerdo a lo percibido por un actor entrevistado del sector de

ONG, a la poca apreciación del ecosistema.

Por otra parte, el Parque se ve como un impacto que modificó la vida de las personas, situación

que lo obliga a ayudarlos y a involucrar a las instituciones para la realización de proyectos

comunitarios.

Algunos de los actores entrevistados señalaron que existe una falta de transversalidad entre la

política de desarrollo implementada por el Fonatur y la política de conservación ejecutada por la

Conanp. Uno de los actores académicos señaló que para el Fonatur el Parque es sólo una

herramienta de marketing. En el mismo tenor, otro actor ejemplifica esta falta de transversalidad

al comentar que hay áreas en disputa entre el Fonatur, que las quiere desarrollar, y la Conanp que

las quiere conservar. Otro actor señaló que esto es derivado de la falta de políticas públicas que

equilibren el desarrollo turístico y económico y el orden ecológico a la vez.

Otra problemática enunciada muestra que aunque haya un instrumento como el Programa de

Manejo, la falta de continuidad de los actores, sobre todo de las autoridades municipales, inhibe la

173

trascendencia del tema de la conservación. Es decir, no hay continuidad en el trabajo

correspondiente a la propia conservación del PNH.

Por otro lado, de acuerdo con un entrevistado, hay sentimientos de exclusión, de humillación, de

desarraigo con respecto al Parque, causados por las restricciones del ANP. Esto ha significado un

impacto cultural, motivo por el cual el Parque Nacional no es considerado patrimonio de los

huatulqueños. Es decir, las comunidades aún no lo perciben como suyo.

Aunque no fueron tan mencionados los ilícitos ambientales como problemáticas, se expusieron

tres, la de los turistas que llegan en barco a hacer actividades en la parte marina y rebasan la

capacidad de carga, afectando a los arrecifes, la de los buzos que pescan con compresores

diariamente en Bahía San Agustín, y, finalmente, la de los cazadores.

De acuerdo a las necesidades percibidas se mencionó que falta infraestructura al interior del

Parque, condición que limita la difusión de éste por parte de los hoteleros y genera conflicto entre

los PST. En tanto se dijo que hacen falta mejores oficinas para la Conanp en Huatulco, debido a

que el equipo se encuentra hacinado.

Con respecto a problemática distinguida por la falta de recursos, los aliados de la conservación

enumeraron las siguientes carencias: personal, presupuesto, equipamiento, vehículos, personal de

servicio profesional de carrera, captación de recursos económicos, vigilancia, un módulo para el

Parque en el aeropuerto, mejores oficinas, sala multimedia, un aula, mayor apoyo de las oficinas

centrales de la Conanp. Así como continuidad en la administración del Parque y mayores recursos

económicos para proyectos.

En el mismo tenor, los actores entrevistados aprecian que hace falta difusión de las actividades del

Parque, de las regulaciones y disposiciones legales y de la cantidad de estudios relativos a éste.

También comentaron que faltan anuncios, información para las comunidades y difusión de los

beneficios ambientales que provee el ANP. Finalmente, algunos actores detectan que es necesario

atender la educación, crear un Centro de Interpretación ambiental y generar pertenencia e

identidad con respecto al Parque. Sin embargo, uno de los actores señaló que la educación debe

ser impartida no solo por la Conanp sino por los gobiernos estatal y municipal.

Al mismo tiempo, fueron identificadas un número considerable de necesidades: falta una taquilla

única para cobro de derechos, falta planeación para captar e involucrar a los PST en todos los

niveles, falta potenciar al Parque como eje del turismo, falta equipar a los PST con uniformes que

aludan al Parque, falta generar una experiencia turística y equipar a los PST y pescadores. Por otra

parte, falta generar mayores convenios con universidades nacionales e internacionales para

producir más trabajo de investigación, más señalizaciones, falta actualizar el PCyM. Falta otorgar

concesiones al interior del PNH para establecer una cafetería, un restaurante, una tienda. Los

actores también aprecian que hace falta oficio de político y trabajar en más alianzas. Además de

trabajar en proyectos de senderismo, de bicicletas de montaña, de observación de aves, hace falta

aplicar los recursos de los proyectos a las comunidades cercanas y crear una oficina gestora que

oriente a las personas.

174

Con respecto a los aciertos y desaciertos de la Conanp como administradora del Parque, los

entrevistados consideran como aciertos los eventos, la buena organización y el profesionalismo

del equipo de la Conanp en Huatulco, las restricciones a las actividades que impactan al Parque,

las capacitaciones a los guías de naturaleza, la conexión con el gobierno municipal, las

instituciones académicas, las organizaciones civiles y la sociedad en general, y los apoyos

económicos de los programas de subsidios que provee a las comunidades. Finalmente, el cambio

de Director del Parque.

A su vez, señalan como desaciertos la falta de apoyo de las autoridades correspondientes, la

recaudación del cobro de derechos, el uso de ciertos medios para la vigilancia, la falta de claridad

en el uso público, la falta de guardaparques, apoyar dos veces, a través de los programas de

subsidios, a un grupo que no trabaja a favor de la conservación, el someterse a presiones de

intereses ajenos a la conservación, la falta de distribución de recursos para proyectos en

comunidades cercanas al Parque, la falta de seguimiento en los acuerdos tomados, la falta de

integración al desarrollo turístico, los malos liderazgos al interior del equipo de la Conanp, las

acciones ambientalistas extremas, ver al Fonatur como enemigo en lugar de considerarlo como un

aliado.

A través de las entrevistas realizadas a los actores aliados de la conservación se reconoce que los

intereses con respecto al Parque se centran en la creación de infraestructura y aterrizaje de

mayores recursos para las comunidades.

En definitiva, se observa que aún es heterogéneo el conocimiento de la función del Parque

Nacional Huatulco como Área Natural Protegida. Esto implica que no se conozcan con certeza los

beneficios ambientales, ecológicos, culturales y sociales. Esto es posible admirarlo cuando los

entrevistados, casi en su totalidad, opinan que si no hay infraestructura al interior del Parque no

hay nada.

El Parque es visto como mera mercancía, como un atributo más del destino turístico, no significa

un espacio que brinde bienes y servicios ambientales. Mucho menos se percibe como un bien de la

nación. Esto se evidencia claramente en los problemas que ha ocasionado el cobro de derechos,

fundamentado en la Ley Federal de Derechos, publicada originalmente el 31 de 1981, la cual

establece como disposición general que los derechos se pagarán por el uso o aprovechamiento de

los bienes de dominio público de la nación.

También se halló una desorientación particular entre los entrevistados y es referente al concepto

de conservación, el cual se entiende como “no tocar”. Al mismo, tiempo se observó que algunos

actores confunden al Parque Nacional con la Conanp. A veces pareciera que la Conanp como

institución se desdibujara para dar paso al Parque como oficina que protege y otorga programas,

que, por cierto, resultan insuficientes, para las comunidades aledañas.

Es claro que algunos actores entrevistados desconocen por completo las actividades realizadas al

interior del PNH, en términos de senderismo, cursos, capacitaciones, etcétera. Las entrevistas

175

también arrojan que son muy contados los actores que muestran conocimiento de la legislación

ambiental en términos de ANPs.

En conclusión, de acuerdo a las múltiples percepciones registradas en este apartado, el equipo de

la Conanp en Huatulco tiene grandes retos por delante, primero, contar con un Programa de Uso

Público que regule las actividades de los usuarios del Parque, esto permitirá mitigar los conflictos

generados por el cobro de derechos y la falta de difusión por el sector hotelero, además, dará

orden a las actividades de los usuarios. Segundo, obtener recursos financieros y crear alianzas

entre múltiples actores para construir y dar mantenimiento constante a la infraestructura que

requiere el Parque, de acuerdo a su PCyM. Tercero, difundir claramente el papel de la

conservación en el Parque, lo que permitirá generar valores en las comunidades aledañas para que

sientan como suyo el espacio del ANP. Al mismo tiempo, se deberá trabajar arduamente con los

aliados de la conservación para homogeneizar los conceptos y las leyes que fundamentan el

trabajo de la Conanp como administradora del PNH. Finalmente, y sin desmerecer a ninguno de

los entrevistados, gestionar mayores recursos y asesorar a las comunidades en lo referente a los

proyectos productivos, estudios técnicos y cursos de capacitación que proveen los distintos

programas de subsidios.

7.5 El balance de la evaluación

En este último apartado del capítulo 7 se da cuenta de la situación de la política de conservación

en el PNH. Para sistematizar la evaluación se presentan, primero, los factores que han influido en

los medios de las líneas estratégicas que resultaron evaluados de forma positiva en la eficacia. A

continuación, se muestran los elementos que han influido de forma negativa en la política de

conservación. Finalmente, se hace una valoración general de lo hallado en la política de

conservación (directa e indirecta) del PNH.

7.5.1 Factores que han influido positivamente en la implementación de los medios

alternativos de la política de conservación en el PNH

De acuerdo con los resultados obtenidos en la evaluación de eficacia, los medios con mejor nivel

de cumplimiento son la Protección contra Incendios Forestales (Cuadro 7.4) y la Cultura para la

Conservación (Cuadro 7.8). El primer medio corresponde a la línea estratégica de Protección, de la

conservación directa, y el segundo forma parte de la línea estratégica de Cultura, de la

conservación indirecta.

Ambos medios destacan en el cumplimiento de sus metas, como se pudo observar la Protección

contra Incendios Forestales, tiene un alto nivel de eficacia, 80% a 100%, en todos los años

revisados. Mientras que la Cultura para la Conservación cumple con el 100% de sus actividades del

2010 al 2012. Asimismo, el primer medio cuenta con una buena eficiencia resultado de la

magnitud, continuidad y atención recibida a través de los programas de subsidios que se traducen

en personal externo, equipo y capacitación. Para el segundo medio, la eficiencia es buena debido

al recurso humano con el que cuenta y a la gestión que realiza para la concreción de apoyos en

176

especie. Los factores que contribuyen positivamente al cumplimiento de estos medios no son los

mismos.

En el caso de la Protección contra Incendios Forestales se cuenta con apoyo económico

considerable de los programas de subsidios, sobre todo del Procodes y del PET, aproximadamente

un 30% del total del gasto ejercido por los programas fue destinado a este medio, tanto para la

manutención de la brigada como para la adquisición de equipo y su capacitación. Mientras que el

caso de la Cultura para la Conservación es implementada con recursos del presupuesto fiscal y con

muy poco de los programas de subsidios, lo que lo hace eficiente si se considera que con muy

pocos recursos económicos ha tenido un excelente cumplimiento de las actividades programadas.

Ambos medios coinciden en que son atendidos directamente por dos de las coordinaciones del

PNH, es decir cuentan con personal dedicado a ellos. Asimismo, el cumplimiento de las metas de

ambos medios se ha mantenido a lo largo del tiempo valorado. En el caso de la Cultura para la

Conservación hasta se han incrementado.

Por tanto, los factores de éxito observados para estos medios son:

Protección contra Incendios Forestales Cultura para la Conservación

Cuenta con recursos económicos provenientes de los programas de subsidios (30%)

Buen nivel de gestión de apoyos en especie para la concreción de los eventos

Tiene personal externo Cuenta con instrumentos especializados

Cuenta con equipo especializado para combatir incendios

Por el número de personas registradas en sus resultados se deduce que tiene alto nivel de convocatoria

Se ha capacitado al personal externo e interno

La coordinación responsable trabaja de forma integral sus medios

Es atendido por cuatro de los 14 integrantes del equipo Conanp

Fuente: Elaboración propia

7.5.2 Factores que han influido negativamente en la implementación de la política de

conservación en el PNH

A lo largo de la evaluación de la política de conservación en el PNH se observó que existen

múltiples factores que influyen de forma negativa en la política de conservación:

1. La inconsistencia del presupuesto, pues es muy cambiante en el periodo revisado. Mientras

que para el 2007 se contó con $886,718.00 para el 2012 se redujo a $600,000.00 pesos.

2. La falta de vinculación del presupuesto fiscal asignado para las acciones de conservación

directa e indirecta, ya que dicho presupuesto está distribuido para adquirir materiales y

suministros (capítulo 2000) y servicios generales (3000), lo que limita su distribución

177

únicamente a gasto corriente, es decir, a los actos de consumo para el desarrollo propio de las

funciones administrativas (combustibles, lubricantes, aditivos, el pago de luz, herramientas,

refacciones, servicios básicos como la energía eléctrica, gas, aguas, telefonía, arrendamiento,

entre otras). Por mencionar un ejemplo, los medios de Restauración de Ecosistemas y la

Recuperación de Especies en Riesgo de la línea estratégica de Restauración no pueden llevarse

cabalmente pues los costos de dichos medios son altos y no se cuenta con presupuesto

específico para ellos. De acuerdo al Convenio de Diversidad sobre la Biodiversidad (2011) los

costos de restauración oscilan desde centenares a miles o incluso cientos de miles de dólares.

Cabe decir, que tanto las acciones de conservación directa como indirecta requieren recursos

económicos específicos para ser llevados a cabo exitosamente.

3. La dependencia y falta de puntualidad en la entrega de los recursos económicos por parte

de la Dirección Regional Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur de la Conanp, restringe el uso del

mismo presupuesto fiscal y de los dineros de los programas de subsidios supeditados a la línea

de ECD.

4. La total dependencia económica a los distintos programas de subsidios (Procodes, PET,

Promac) para la implementación de la política de conservación en el PNH, sobre todo de la

conservación directa, genera intermitencia de los recursos a ejercer y la inestabilidad para la

planeación.

5. La poca o inexistente planeación de los conceptos de apoyo de los programas de subsidios

para la conservación de ecosistemas y su biodiversidad en las RPC Huatulco, RCP Copalita y

RPC Yautepec y zonas aledañas al PNH.

6. La falta de recursos humanos para la implementación de las seis líneas estratégicas. Así

como la ausencia de plazas para los integrantes del personal de la Conanp en el PHN. Al mismo

tiempo, no se potencializa el capital humano con el que se cuenta, y, por el contrario, se

establecen jornadas laborales excesivas, no se aprovechan sus habilidades, experiencias y

conocimientos, lo que termina por afectar sus motivaciones y su desempeño laboral, debido al

desgaste físico y emocional que repercute no solo en el ambiente laboral sino en su vida

privada.

7. La carencia de un subdirector que apoye en las acciones operativas y dé soporte a la

planificación y la propia implementación de las actividades de la dirección. Así como la

inexistente presencia de un grupo o de varios elementos para la mediación de los posibles

conflictos sociales, económicos y políticos.

8. La falta de manuales y capacitación de conceptos básicos del ANP (objetivos, perspectivas,

fauna, flora), de administración y relaciones humanas, introducción a la administración de los

recursos naturales terrestres y costeros, de técnicas de patrullaje, entre otros, que fortalezcan

las facultades institucionales en el manejo del ANP y sirvan de base para el entrenamiento

sistemático y progresivo del personal en el PNH.

178

Aunado a esto también se debe considerar la poca transversalidad de la política de conservación

federal en los tres niveles de gobierno, y, por tanto, el escaso acatamiento del ANP como bien

nacional, lo que vulnera el objetivo de preservación y conservación del ecosistema y su

biodiversidad.

En el Cuadro 7.24 se muestra un balance entre la eficacia y el análisis de recursos de la política de

conservación en el PNH, la cual presenta un nivel bajo:

Cuadro 7.24 Valoración de las líneas estratégicas de conservación y sus medios del PNH

Líneas estratégicas

Medios Eficacia Análisis de

recursos (Eficacia+Análisis

de recursos)

Protección

Vigilancia Muy Baja Muy Baja

BAJA

Mitigación de la Vulnerabilidad Muy Baja Muy Baja

Protección contra Incendios Forestales Muy Alta Muy Alta

Saneamiento forestal No se

programó No se

programó

Manejo

Estrategia de Conservación para el Desarrollo

Muy Baja Baja

MUY BAJA Manejo y Uso Sustentable Muy Baja Muy baja

Turismo en Áreas Protegidas Muy Baja Muy Baja

Restauración

Restauración de Ecosistemas Muy Baja Muy Baja

MUY BAJA Recuperación de Especies en Riesgo Muy Baja Muy Baja

Conectividad Ecológica Muy Baja Muy Baja

Conocimiento

Monitoreo Biológico, Ecosistémico y Ambiental

Muy Baja Muy Baja

MUY BAJA Fomento a la Investigación Científica Muy Baja Muy Baja

SIG para la Conservación en ANP Nula Nula

Cultura

Cultura para la Conservación Muy Alta Alta

REGULAR Identidad, Comunicación y Difusión Alta Baja

Educación para la Conservación Regular Regular

Participación Regular Regular

Gestión

Sistemas de Áreas para la Conservación Muy Baja Muy Baja

MUY BAJA CASI NULA

Transversalidad de Políticas Públicas Muy Baja Muy Baja

Fortalecimiento del Marco Legal y Jurídico

Nula Nula

Procuración de Recursos Nula Nula

Servicios ambientales Nula Nula

Desarrollo Administrativo Muy baja Muy baja

Tenencia de la Tierra Muy baja Muy baja

Cooperación Internacional Muy baja Muy baja

Programa de Conservación y Manejo Nula Nula Fuente: Elaboración propia

179

De las seis líneas estratégicas que conforman las acciones de conservación, tres (Manejo,

Restauración y Conocimiento) mostraron un nivel muy bajo con respecto a la eficacia y al análisis

de recursos. Mientras que una de las líneas, la Protección, se mantuvo en un nivel bajo. Por otra

parte la Gestión tuvo un comportamiento casi nulo con respecto a esta simbiosis. Finalmente, la

única línea que presentó un comportamiento regular fue la de Cultura. Por tanto, la valoración del

nivel de cumplimiento, así como de los recursos con los que cuenta para las acciones de

conservación directa e indirecta es, generalmente, bajo a muy bajo.

Aunque la política de conservación resulta una propuesta integral, ya que, considera, por una

parte, la cuestión ecológica y ambiental, caracterizada en la conservación directa, y, por otro, el

tema social y cultural, incluido en la conservación indirecta, en la realidad el camino recorrido ha

sido poco. El rol de liderazgo y facilitación de la Conanp como administradora de la ANP en

Huatulco que deberá asegurar que la política de conservación sea de alto nivel y que se refleje en

inversiones suficientes para garantizar la sustentabilidad del desarrollo aún no se ha concretado, y,

más aún, no se ha logrado transmitir el nuevo concepto de conservación que posiciona al hombre

en un lugar central dentro de la problemática de desequilibrio ambiental ni la importancia de la

conservación de los ecosistemas y su biodiversidad como parte de las oportunidades de vida tanto

en el presente como en el futuro de la humanidad propuesto en el PNANP 2007-2012.

Los avances existen, pero han sido pocos. Urge contar con mayores recursos económicos,

humanos y materiales, así como planificar las actividades con conocimiento de causa y

capacidades amplias en el tema del manejo del capital natural y de la situación social. De no ser

así, la política de conservación continuará seriamente limitada y sus alcances seguirán siendo

bajos.

180

Análisis de las cuatro dimensiones de la política de conservación

Si bien, la evaluación de la política pública consiste en poner a prueba su capacidad para generar

los resultados esperados, en el caso de la implementación de la política de conservación en el

Parque Nacional Huatulco, la evaluación mostró que dicha capacidad es baja. Y que, además, los

resultados esperados distan del cumplimiento de los objetivos previamente determinados. Esto

puede explicarse desde cuatro dimensiones:

Dimensión legal

La existencia de la LGEEPA ha implicado avances en el tema de las ANPs en México. La reforma de

1996 significó la re-categorización y la integración de la participación en el manejo de dichas áreas.

A su vez las modificaciones realizadas en el 2005 implicaron la adición de la zonificación y la

subzonificación del ANP, incorporando desde el punto de vista territorial, los usos y destinos del

suelo, la regulación de las actividades considerando el contexto socioeconómico del sitio donde se

ubica cada ANP.

La principal dificultad para instrumentar la política de conservación dentro de un ANP en México

se encuentra en el contexto del marco legal de la política ambiental en México y es propiamente

de carácter conceptual. La LGEEPA, en su Artículo 3°, no especifica claramente lo que se entiende

por conservación. Por tanto, el término se usa de forma subjetiva, pues adquiere diversas

connotaciones. Por ejemplo, en el Artículo 3° referente a la “Zonificación” de las ANPs, el término

de conservación se utiliza como un indicador del estado de la calidad del capital ambiental.

Aunado a esto en el artículo 46 referente a los “Tipos y características” de ANP la palabra

conservación es un adjetivo para identificar categorías de salvaguarda como son las “Zonas de

conservación ecológica municipales”. Mientras que en el Artículo 47 Bis, la conservación es vista

como un conjunto de condiciones necesarias para que los ecosistemas relevantes o frágiles se

mantengan en el largo plazo.

Por otra parte, en el Artículo 3°, fracción tercera de la LGVS se define a la “conservación” como la

protección, cuidado, manejo y mantenimiento de los ecosistemas, los hábitats, las especies y las

poblaciones de la vida silvestre, dentro o fuera de sus entornos naturales, de manera que se

salvaguarden las condiciones naturales para su permanencia a largo plazo. Si se contrasta con la

definición de protección en la LGEEPA se tiene que ésta se refiere al conjunto de políticas y

medidas para mejorar el ambiente y controlar su deterioro (Artículo 3°, fracción XVII). En tanto, en

la fracción XXV del mismo artículo se establece que la preservación es el conjunto de políticas y

medidas para mantener las condiciones que propicien la evolución y continuidad de los

ecosistemas y hábitats naturales, así como conservar las poblaciones viables de especies en sus

entornos naturales y los componentes de la biodiversidad fuera de sus hábitats naturales.

La interpretación que la LGEEPA y la LGVS asigna al término de conservación no corresponde, del

todo, con la noción establecida por la Conanp en el PNANP 2007-2012, donde la conservación gira

en torno a la sustentabilidad del desarrollo y proporciona al hombre un lugar central, pues el

181

interés fundamental es promover y mantener las condiciones de vida diga, las oportunidades para

las presentes y futuras generaciones, así como la organización y el fortalecimiento comunitario.

En este contexto, la visión que tiene la Conanp acerca de la política de conservación, se aproxima

más al pensamiento de Gifford Pinchot, en lo que respecta al uso racional de los bienes naturales

en beneficio de la mayoría de los ciudadanos, y que la naturaleza, además, de tener un valor

antropocéntrico es necesaria para los procesos de producción que contribuyen al mejoramiento

de la calidad material de vida.

Así, la postura de la Conanp supera por mucho las nociones de de la LGEEPA y la LGVS, ya que en

estas leyes, el énfasis de la conservación está orientado hacia el preservacionismo, donde el tema

central es la protección de los ecosistemas y su biodiversidad que han sido degradados o

destruidos, la realización de acciones de manejo para prevenir la destrucción de los componentes

estructurales y funcionales de los ecosistemas y la recuperación de los ecosistemas, sus funciones,

procesos ecológicos y evolutivos. Estos ámbitos, si bien son prioritarios desde la perspectiva

ecológica, no son suficientes para el logro de la visión de la “conservación para el desarrollo”, ya

que ésta fomenta el bienestar de las comunidades rurales, indígenas y propietarios que viven

dentro de las ANPs federales y su área de influencia.

Otro factor asociado a la dimensión legal que obstaculiza la protección del capital ambiental del

PNH, es la vigilancia. En el Artículo 51 de la LGEEPA se establece que “Para el establecimiento,

administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas establecidas en las zonas marinas

mexicanas, así como para la elaboración de su programa de manejo, se deberán coordinar,

atendiendo a sus respectivas competencias, la Secretaría y la Secretaría de Marina”. Es decir, la

realización de operativos de inspección y vigilancia está supeditada en estricto a la participación

de la Profepa y de la Semar. Estos agentes son los que jurídicamente están facultados para

emprender acciones de vigilancia para proteger los recursos naturales. La falta de atribuciones

legales para que el personal de la Conanp sancione administrativamente las infracciones

ambientales es una situación que contribuye situacionalmente al desdibujamiento de la imagen de

la Conanp, ya que les resta autoridad frente a las personas físicas y morales que cometen actos

ilegales al interior del Parque. Mientras que los operativos administrativos dependan en estricto

de la participación de la Profepa, la Semar, la policía estatal y municipal la protección del PNH

siempre será coyuntural.

También se observó que dentro de la gestión del PNH se incumplen varios artículos marcados en la

LGEEPA, por ejemplo el Artículo 175 BIS que reza que “los ingresos que se obtengan de las multas

por infracciones a lo dispuesto en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones que de ella se

deriven así como los que se obtengan del remate en subasta pública o la venta directa de los

bienes decomisados, se destinarán a la integración de fondos para desarrollar programas

vinculados con la inspección y la vigilancia en las materias a que se refiere esta Ley”. Situación que

no se ha materializado, debido a la poca presencia de las instituciones responsables de la vigilancia

de las ANPs.

182

Como resultado de las entrevistas realizadas a actores que residen alrededor del Parque se supo

que hay extracción de fauna marina con compresores constantemente. No obstante, al no existir

sanción alguna, ni presencia de la Profepa y la Semar, no sólo se repite el ilícito que impacta

ambientalmente, sino que se pierde la oportunidad de recabar ingresos económicos para la

creación de un fondo para desarrollar programas de inspección y vigilancia.

Por otra parte, con respecto a la vigencia del PCyM del PNH, el Reglamento de la LGEEPA establece

que deberá ser revisado por lo menos cada cinco años con el objeto de evaluar su efectividad y

proponer posibles modificaciones (Artículo 77). Como se pudo observar en la evaluación de diseño

del PCyM y después, en la evaluación de eficacia, el Programa no se ha revisado formalmente. Y

aunque el Consejo Asesor emitió un acuerdo de no actualizarlo próximamente es urgente

adecuarlo a las nuevas situaciones que están ocurriendo en los terrenos colindantes al Parque.

Después de la donación del Fonatur a la Semarnat en 2008 del ANP, y con ella la entrega de 180

hectáreas más, obliga a crear un nuevo mapa donde se publique la nueva poligonal y la

zonificación que se le dará a dichas hectáreas.

Además, el contexto social también ha cambiado. Aunque no es inoperante el PCyM, es

fundamental que se comulgue con los Términos de Referencia para la Elaboración de Programas

de Manejo de las ANPs competencia de la Federación, para que dé mejor soporte a los POAs, por

lo que se debería prever su actualización en un futuro no muy lejano.

En definitiva, la dimensión legal de la implementación de la política pública de conservación tiene

varios matices que atender, el primero es actualizar la LGEEPA para precisar el significado de

“conservar” como política de gestión ambiental, así como definir la noción de conservación tal y

como lo considera la Conanp. Segundo, es ampliar las atribuciones de la Comisión como encargada

de la administración de las ANPs y garantes de la conservación de los bienes de dominio de la

nación en términos de vigilancia, darle mayor peso a los dictámenes técnicos que emite y,

finalmente, atender con precisión los tiempos estipulados tanto para la publicación del PCyM,

después del decreto, como para su actualización.

2. Dimensión política

Un factor crítico de esta dimensión es la deficiente transversalidad de la política de conservación

en los tres niveles de gobierno (Semarnat, Sagarpa, Profepa, Fonatur, Conagua, Conapesca,

gobierno estatal y municipal). La inexistente atención del tema en la agenda pública ha limitado

los alcances de la implementación de la política de conservación y su ingreso a las agendas

políticas de las distintas secretarías. Por una parte la falta de acuerdos entre la Semar, la policía

estatal y municipal para la vigilancia al interior del Parque, y por otra la falta de atención por parte

de los tomadores de decisiones, planificadores e implementadores con respecto a la Estrategia

Nacional para un Desarrollo Sustentable del Turismo y la Recreación en las Áreas Protegidas de

México, generan un gran abismo entre la política nacional de turismo y la propia conservación.

Esta situación es constante entre la Sectur, la Secretaría de Turismo y Economía del estado de

Oaxaca y la Conanp en cuanto al PNH.

183

Otro problema de la dimensión política de la política de conservación en el PNH se sitúa en los

conflictos de intereses, los cuales han involucrado hasta integrantes del gobierno municipal y han

generado altercados y oposiciones a la implementación de las actividades de conservación en el

sitio. El ejemplo más claro, fue la toma de las oficinas ocurrida en el mes de agosto del 2011, por

parte de grupos de prestadores de servicios turísticos, y la cual incluyó a integrantes clave del

gobierno municipal. En este caso la Conanp intentó hacer valer el marco legal referente a la

vigilancia y regulación de actividades al interior del PNH y se evidenció la prevalencia del interés

personal sobre el interés público, por lo que la conservación pasó a segundo plano.

Aunado a esto se detectó la ausencia de liderazgo de la Conanp en Huatulco, lo que limita la

presencia de la política de conservación del PNH en las agendas temáticas de las autoridades y de

los distintos grupos sociales. Esto se convierte en una gran debilidad con respecto al poder de

negociación política tanto a nivel sectorial como a nivel estatal, municipal y social. Esta debilidad

se observa también en el contexto nacional y se concreta en la nula presencia del tema de

conservación en la agenda pública nacional. Al mismo tiempo, el personal de la Conanp en

Huatulco se enfrenta diariamente a la falta de voluntad política por parte de los actores. Por

ejemplo, en el caso de la ampliación de la carretera que se construye del Aeropuerto al entronque

con Tangolunda, se hizo caso omiso a la opinión técnica emitida por ésta.

Una de las ventajas de esta dimensión es que el personal del Parque ha elaborado un mapa de los

distintos actores aliados de la conservación. Esto les permite identificar con quienes cuenta y

hasta dónde. Sin embargo, es importante involucrar y encauzar a dichos actores en acciones más

activas.

3. Dimensión administrativa

La falta de personal y con esto la ausencia de la figura de un subdirector en el PNH dificulta aún

más la gestión y la planeación operativa de las líneas estratégicas de conservación y manejo. Al

mismo tiempo, limita el seguimiento de los acuerdos institucionales, políticos, sociales, asumidos

por el Director del PNH a nivel local y estatal, así como convenios establecidos con otros sectores

(académico, empresarial, OSC, prestadores de servicios turísticos, pescadores, bienes comunales,

etcétera). Por ello, la figura de subdirector resulta clave en la administración del ANP. Aunado a

esto se detectó que ha habido poca planificación en torno a los objetivos a cumplir, y esto se

evidencia en el logro de metas de los POAs. También es claro que no se capitaliza el potencial

humano existente en el PNH, lo que genera desgaste laboral y retrasos en el cumplimiento de las

actividades. Esto a la larga puede terminar por desgastar a la institución, ya que gran parte de su

funcionamiento se debe al compromiso y ética del personal con el que cuenta. Por mucho, el logro

de las metas de conservación en el PNH se debe a las gestiones directas del personal con la

sociedad. Sin embargo, el hecho de que las personas que trabajan en la Conanp no se vean

reconocidas y exista un desgate laboral considerable, las pone en una situación de alta

vulnerabilidad física y emocional. Al mismo tiempo, tal situación podría orillarlos a renunciar.

Situación que implicaría una nueva inversión de tiempo y de capacitaciones para las nuevas

personas que llegasen.

184

Un instrumento clave y necesario con el que no cuenta el PNH y limita la dimensión administrativa

es el Plan de Uso Público. Aunque fue planificado desde hace 10 años en el PCyM, en la actualidad

la ANP opera sin esta herramienta básica para la regulación de actividades turístico-recreativas al

interior del Parque.

Es evidente que la otra gran problemática de esta dimensión es la falta de recursos económicos

para la implementación de la política de conservación en el PNH. La dependencia que se ha

generado en torno a los programas de subsidios por parte de las acciones de conservación directa

resulta contraproducente a lo largo del tiempo, ya que nada garantiza su perdurabilidad. Los

subsidios son inestables financieramente y crean incertidumbre en la planificación de las acciones.

Por otra parte, crean expectativas equivocadas a las comunidades que piensan que contarán con

dicho apoyo durante un tiempo considerable. Si bien, en cada año fiscal, el Parque establece

mediante sus POAs un conjunto de actividades a desarrollar que demandan recursos, las

actividades se estructuran y se integran, en algunas ocasiones, en las solicitudes dirigidas a dichos

programas de subsidios (Procodes, PET, Promac y Promobi). Esta situación se complica más

cuando la autorización de los recursos económicos destinados al PNH depende de los criterios en

turno que aplique la Dirección Regional de la Conanp. Todo esto limita y retrasa el desarrollo y,

por supuesto, el cumplimiento de las actividades programadas en los POAs, además, contribuye

notablemente a los niveles de logro esperados de la política de conservación en el PNH. Por tanto,

es indispensable un aumento en el presupuesto fiscal de la Conanp. También es importante

planificar los conceptos de apoyo en coordinación con las comunidades interesadas y

direccionarlos hacia actividades que impacten positivamente a la conservación del PNH.

Igualmente, quizá valga la pena considerar el manejo de recursos económicos directamente en la

ANP, con el objetivo de no retrasar las actividades de conservación.

Uno de los avances en este medio es la existencia del Consejo Asesor, órgano de consulta y apoyo

de concertación, integrado por los distintos sectores público y privado, y que sus integrantes

asisten, regularmente, a las reuniones convocadas por el Director del Parque. Ahora bien, aunque

está vigente y, de alguna forma, es participativo, según lo observado en campo, el CA no cuenta

con conocimientos básicos en materia de normatividad ambiental y desconoce sus atribuciones y

funciones establecidas en el reglamento interno derivado del Reglamento de la LGEEPA en materia

de ANPs. Esto limita aún más su actividad en la planificación del manejo. Es prioritario impartir

cursos o talleres a los representantes de los distintos sectores, así como a los integrantes de los

subconsejos, ya que el propósito central del Consejo es asesorar y apoyar a los directores de las

áreas protegidas. Si bien en el PNH existe una participación considerable de grupos sociales y

actores destacados de la sociedad huatulqueña, aún hace falta mucho para involucrarlos, así como

a las comunidades aledañas, en el tema de la conservación.

Es posible decir que una fortaleza administrativa es el gran involucramiento y compromiso que

presentan los integrantes del equipo de la Conanp en el PNH, ya que es gracias a su esfuerzo, el

cual varía de persona a persona, que las actividades de la política de conservación son

desarrolladas, más allá del nivel de eficacia que presenten.

185

4. Dimensión socioeconómica

El papel que tiene el PNH en esta dimensión diferencia dos situaciones, una interna y otra externa.

La primera da cuenta del efecto socioeconómico al interior del PNH, el cual es nulo debido a la

ausencia de población residente, la segunda, alude al efecto de la política de conservación hacia

las áreas de influencia del ANP.

Como se pudo observar a lo largo de la evaluación debido a la ausencia de habitantes al interior

del PNH y la estipulación de poblaciones objetivo por parte de los programas de subsidios las

acciones de conservación tanto directas como indirectas son efectuadas en las comunidades de la

zona de influencia. Por tanto, es necesario realizar, en primera instancia, una Evaluación del

Impacto Social (EIS) de la ECD. Esta EIS permite explorar las consecuencias positivas o negativas de

las acciones logradas en las comunidades asentadas en la zona de influencia del PNH y da la pauta

para maximizar los beneficios y minimizar sus costos. Asimismo, se debe considerar esta EIS en el

papel que han tenido los subsidios en cuanto a la mejora de las condiciones de vida, las

oportunidades para las presentes y futuras generaciones, la organización y el fortalecimiento

comunitario establecidos como parte de los objetivos del PNANP 2007-2012. Finalmente, la EIS

detallará el alcance de los medios: Cultura para la Conservación, Educación para la Conservación y

Participación.

Por tanto, los resultados de la evaluación integral y el análisis de las cuatro dimensiones

evidencian que las premisas propuestas en esta investigación resultan negativas. Aunque el PNH

cuenta con los instrumentos correspondientes de la política de conservación, se pudo comprobar

que su implementación no es integral, ya que al no contar con un PCyM actualizado, éste nada

influye en la programación de las actividades establecidas en los POAs, por lo que termina siendo

una herramienta obsoleta. Asimismo, la implementación de la política de conservación en el PNH

no ha evitado el deterioro del capital natural, coadyuvando así a preservar la integridad de los

ecosistemas y su equilibrio ecológico. Por tanto, no ha contribuido a resolver o mitigar el problema

de desequilibrio ecológico que la origina. Por si fuera poco, su contribución al desarrollo de las

comunidades dentro del Parque y su área de influencia no es significativa.

Hasta ahora las dimensiones de análisis han mostrado la situación en la que se encuentra la

implementación de la política de conservación en el PNH y la necesidad de atenderlas desde sus

distintos instrumentos.

Las fallas encontradas en las dimensiones legal, política, administrativa y socioeconómica han

repercutido de alguna forma en el quehacer de una quinta dimensión, la ambiental. Aunque tal

dimensión no es considerada como parte del análisis retomado de la propuesta de Aguilar

Villanueva (2007; 2008) a continuación se presentan algunas de las repercusiones que impactan en

ella.

Al carecer de monitoreos biológicos se desconoce la situación de las distintas especies (fauna y

flora). Aunque la planificación de las actividades de conservación en el PNH fue concretada en el

PCyM, con las transformaciones sociales que significó el desarrollo del CIP Huatulco y la nula

186

actualización de dicho Programa de Manejo, se desconocen los cambios surgidos en las especies

enlistadas. Se desconoce el número y tipo de especies que se encuentran en la actualidad con

algún estatus de conservación.

Hasta ahora los estudios realizados por instituciones académicas se han enfocado

mayoritariamente en las especies carismáticas del sitio como son el coral y caracol púrpura, y a su

vez poco han influido en la toma de decisiones. Esto puede observarse en la pérdida de la

tradición del caracol y en la situación negativa en la que se encuentran los corales, “presentan un

alarmante grado de deterioro al identificarse que el 33% de coral se encuentra muerto, 53%

presenta erosión” (Vázquez, 2011). Además, puede verse en las actividades programadas en los

POAs, donde poco se alude a acciones relevantes que atiendan la situación de dichas especies.

Hay poca o inexistente sinergia entre los estudios realizados por las distintas instituciones

académicas y la toma de decisiones del equipo Conanp en el PNH.

En términos generales, se reconoce en el discurso gubernamental, la posición privilegiada de

México por sus recursos naturales y su papel en la agenda verde, y a pesar de haberse considerado

el tema ambiental como uno de los cinco ejes prioritarios del PND 2007-2012 en la realidad por lo

mostrado en la evaluación integral de la política en el PNH el tema de la conservación es de

ornato. El presupuesto con el que cuenta la Conanp para cumplir lo estipulado en la LGEEPA,

preservar los ambientes naturales, asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos

evolutivos y ecológicos, salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que

depende la continuidad evolutiva, garantizar el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y

su biodiversidad en el territorio nacional, no refleja el interés del gobierno federal en el tema. Más

aún, las atribuciones y funciones de la Conanp son insuficientes en el tema de la protección del

patrimonio natural y la competitividad de los sectores productivos, y el desarrollo social previsto

en el PND 2007-2012.

Al mismo tiempo aunque en el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-

2012 se estableció como objetivo general: “Conservar y aprovechar sustentablemente los

ecosistemas para frenar la erosión del capital natural, conservar el patrimonio nacional y generar

ingresos y empleos, en las zonas rurales en especial, y contribuir a la sustentabilidad ambiental del

desarrollo nacional”, los resultados obtenidos en el estudio de caso muestran que la política de

conservación en ANPs, por una parte, no cuenta con los recursos económicos, humanos y

materiales suficientes para su implementación, y, por otra, carece de presencia en el marco

jurídico que la sustenta, la LGEEPA.

Teóricamente, las ANPs aluden a un asunto que concierne a todos los sujetos, y, es la conservación

de los ecosistemas y su biodiversidad dado que sus bienes y servicios satisfacen necesidades del

colectivo y son necesarias para el desarrollo de la vida. Por tratarse de un tema prioritario y que

concierne a todos el Estado interviene en su regulación. Sin embargo, es posible observar que el

papel del Estado mexicano como garante de la preservación y conservación del medio ambiente

para el desarrollo y bienestar social se encuentra desdibujado. Esto puede deberse a que la

187

priorización de la eficiencia en la administración pública, por parte del aparato gubernamental, ha

transformado la búsqueda del bien común por la generación de mecanismos de democratización

de la gestión, de rendición de cuentas y transparencia, que si bien, no van en contra del bien

común, si han desviado las responsabilidades de éste hacia la sociedad.

188

Conclusiones y Recomendaciones

Los resultados de la evaluación integral evidenciaron que la política de conservación del PNH no ha

sido satisfactoria y esto se ha debido a una serie de inconvenientes que se presentan desde el

diseño mismo de los instrumentos hasta el momento de su implementación.

El PCyM no funge como el instrumento rector de planeación y regulación de las actividades y

acciones para el manejo y la administración tal como lo determina la LGEEPA. Asimismo, se

encuentra distanciado del actual modelo de conservación promovido por la Conanp, lo que limita

el cumplimiento de los objetivos y merma la integralidad de la política de conservación en materia

de protección de las áreas naturales en México.

Al analizar el grado de cumplimiento de las metas logradas para las líneas relacionadas con la

conservación directa (protección, manejo y restauración), la mayor eficacia se logró con respecto a

la protección (84.5%). Mientras que para el caso del manejo y la restauración la eficacia en

promedio fue del 63.1%. Con respecto a la conservación indirecta, el mayor cumplimiento se

presentó en las líneas de gestión y cultura con 87.1% y 80.7% respectivamente. Los únicos dos

medios que presentaron un mejor resultado fueron la Protección contra Incendios Forestales y la

Cultura para la Conservación. Cabe decir que los factores que contribuyeron positivamente a su

cumplimiento ni siquiera fueron los mismos. Mientas que el análisis de recursos mostró que existe

un gran déficit de recursos económicos y humanos para la implementación de las acciones de

conservación.

En este tenor, los factores que han influido negativamente en la implementación de la política de

conservación en el PNH son múltiples y van desde la falta de recursos económicos y humanos,

pasando por la total dependencia económica a los distintos programas de subsidios, hasta la poca

puntualidad en la entrega de éstos por parte de la Dirección Regional Frontera Sur, Istmo y

Pacífico Sur de la Conanp.

Los bajos resultados obtenidos, como se pudo ver, son consecuencia del efecto sinérgico de

condiciones institucionales, entre las que se encuentra la nula actualización al PCyM como

instrumento esencial de la planeación, la falta de un gestor o un área que se dedique a la

procuración de recursos, ya que mientras no se cambie el formato de asignación presupuestal de

la federación para las acciones de conservación, éstas seguirán siendo muy limitadas. Al mismo

tiempo, la inexistencia de manuales para la administración del ANP y la poca transversalidad de la

política de conservación federal en los tres niveles de gobierno. Aunado a esto también se debe

considerar el escaso acatamiento del ANP como bien nacional, por parte de los distintos sectores

de la sociedad.

La situación precaria en la que opera la política de conservación en el PNH permite hacer varias

acotaciones a nivel macro:

Aunque inicialmente el Estado atendió la problemática de desequilibrio ecológico y consideró a las

ANPs como parte de las posibles soluciones, ha descuidado la importancia social, y diría hasta

189

ambiental, que dichos espacios tienen no sólo como ordenadoras del territorio sino como

portadoras de bienes y servicios ambientales, indispensables para el desarrollo de la vida material

y biológica de las distintas sociedades y especies.

A su vez, aún con las experiencias adquiridas a través de las ANPs, no se ha tomado en cuenta la

necesidad de actualizar, no sólo los PCyM, sino el propio marco legal que las rige. Es absurdo

pensar que en nuestro país las ANPs son consideradas como el instrumento de conservación por

excelencia y la LGEEPA ni siquiera defina el concepto. Las ambigüedades que encierra la ley

vulneran las acciones que podrían contribuir a un mejor manejo de dichos espacios.

La falta de atribuciones de la Conanp para sancionar los ilícitos ambientales que se encuentren al

interior de estos espacios protegidos la convierte en observador pasivo de los transgresores, ya

que al depender de la disposición, del tiempo y de la buena voluntad de los inspectores de la

Profepa y de las autoridades correspondientes, no evita que se cometan éstos. Asimismo, su

autoridad se ve minimizada.

Otro punto crítico, es la ausencia de planeación entre desarrollo y conservación. Asunto poco

atendido por los gobiernos. Tal ausencia es posible observarla a través de las políticas públicas, las

cuales no presentan síntomas de integralidad con respecto al tema de la conservación. Por poner

un ejemplo, el turismo y la conservación, sus acciones e instrumentos van por caminos separados,

esto ocasiona que se ignore el tema de la conservación y no se le dé la importancia necesaria.

Con respecto a los recursos económicos que se implementan en las ANPs, es increíble la baja

cantidad de dinero con el que cuentan, y no sólo eso, llama la atención que dichos recursos sólo

puedan ser utilizados para atender el gasto corriente de las oficinas. ¿Cómo se resolverá el

problema de desequilibrio ecológico si la institución encargada de administrar las ANPs no tiene

dinero ni personal para realizar acciones de protección y restauración, por mencionar algunas

líneas estratégicas de conservación?

Hasta ahora algunas ANPs han contado con recursos del GEF y, quizá de algunos otros organismos,

pero ¿acaso no es responsabilidad del Estado generar una conciencia nacional acerca de la

importancia de proteger estos espacios y destinarle recursos para protegerlas y conservarlas como

bienes de la nación?

La sobre-resposabilización ciudadana en la que se está cayendo, con respecto a este tema, no

garantiza que en el futuro se contará con los suministros necesarios para el desarrollo de la vida

de las distintas especies, incluida la humana. Una nación que planifica sin considerar la protección

y conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, vulnera su futuro.

Ahora bien, derivado de los resultados de la evaluación integral de la política de conservación del

PNH y de su análisis dimensional es posible asentar las siguientes recomendaciones:

1. Nombrar al subdirector del PNH, quien deberá formar parte del equipo ya existente y ser

reconocido socialmente por su trabajo. También debe presentar conocimiento amplio de

conceptos y del manejo integral de un ANP.

190

2. Activar las atribuciones y funciones del Consejo Asesor, capacitarlos y actualizarlos en el

tema de la conservación, su legalidad, las debilidades y los alcances.

3. Planificar e implementar una estrategia para la procuración de recursos que tome en

cuenta a los integrantes del Consejo Asesor. Es fundamental que se forme un equipo para

atender este punto y sea dirigido por el director y el subdirector en turno. Es claro que una

de las mayores debilidades de la política de conservación en el PNH es la falta de recursos

económicos debido a la nula consideración de ésta en el presupuesto fiscal y a la

dependencia a los programas de subsidios lo que vulnera su efectividad a corto y largo

plazo.

4. Actualizar el PCyM y alinearlo con los Términos de Referencia para la Elaboración de

Programas de Manejo de la Conanp.

5. Concretar lo antes posible el Plan de Uso Público. Esto dará certidumbre en la planificación

de las actividades turístico-recreativas al interior del PNH. Obviamente, se deberá hacer

un trabajo de gestión previo a su publicación entre los prestadores de servicios turísticos

para reconocer los posibles focos rojos y con antelación prevenir y mediar los posibles

conflictos.

6. Realizar una evaluación de impacto social que aporte evidencias del alcance de la

Estrategia de Conservación para el Desarrollo. También es importante apreciar los

progresos de la Cultura y Educación para la Conservación, así como de la Participación,

esto con la finalidad de identificar cuáles han sido las transformaciones en los valores de la

sociedad y conocer mejor las actividades que han formado parte de dichos cambios y

corregir las que no han contribuido considerablemente.

7. Efectuar una evaluación interna del nivel de conocimientos del equipo de la Conanp para

determinar quiénes son los integrantes que necesitan capacitación básica.

8. Solicitar a la Conanp central sesiones de capacitación para los miembros del equipo en el

PNH de tal forma que todos tengan un nivel básico conceptual de lo que implica el manejo

de un ANP y pedirles a todos que se familiaricen con el PCyM para aportar ideas llegado el

momento de su actualización.

9. Crear una campaña para fortalecer la imagen institucional de la Conanp en las zonas

aledañas, zona de influencia y Regiones Prioritarias de Conservación, con la finalidad de

posicionarse a la cabeza en el tema de la conservación. Al mismo tiempo, conseguir los

recursos para trabajar en una campaña masiva para dar a conocer el significado, los

objetivos y alcances del PNH.

191

10. Concebir una estrategia de vigilancia comunitaria que considere el trabajo de gestión para

motivar el apoyo de los pobladores cercanos al Parque y conformar brigadas.

11. Transparentar el uso de los recursos económicos al Consejo Asesor.

12. Enfocar el trabajo de la Estrategia de Conservación para el Desarrollo a la asesoría de las

personas que llegan a solicitar recursos de los programas de subsidios, con la finalidad de

informar y guiar la planificación de los conceptos de apoyo entre las personas interesadas.

Evidentemente, ya se deberán de conocer, previo diagnóstico, las necesidades sociales y

los beneficios ambientales que podrían tener los solicitantes y sus localidades.

13. Realizar una valoración de las modificaciones directa e indirecta en las condiciones de

vida, el comportamiento, la cultura, las relaciones de poder y otras formas atribuibles a las

acciones de conservación indirecta implementadas en el Parque Nacional Huatulco. Es

prioritario decir que este tipo de evaluación no es considerada por el Coneval. La

evaluación de impacto propuesta por la Normatividad para la Evaluación de los Programas

Federales se limita a “identificar con metodologías rigurosas el cambio en los indicadores a

nivel de resultados atribuibles a la ejecución del programa federal” (Coneval, 2007: 13).

Dicha situación limita la obtención de resultados cualitativos.

Es necesario mencionar que la Evaluación de Impacto Social aquí recomendada, es retomada de la

IAIA (2003) y permitiría analizar, dar seguimiento y gestionar las consecuencias sociales

voluntarias e involuntarias, positivas y negativas de las acciones planeadas en los POAs. De tal

forma que se determinen “los cambios y transformaciones ocurridas durante la experiencia, así

como identificar las potencialidades y limitaciones de las acciones propuestas, de manera que sea

permitido introducir correcciones” (Pacheco, 2009: 1). Se sugiere realizar una valoración de las

modificaciones directa e indirecta en las condiciones de vida, el comportamiento, la cultura, las

relaciones de poder y otras formas atribuibles a las acciones de conservación indirecta

implementadas en el Parque Nacional Huatulco.

Sin embargo, es prioritario decir que este tipo de evaluación no es considerada por el Coneval. La

evaluación de impacto propuesta por la Normatividad para la Evaluación de los Programas

Federales se limita a “identificar con metodologías rigurosas el cambio en los indicadores a nivel

de resultados atribuibles a la ejecución del programa federal” (Coneval, 2007: 13). Dicha situación

limita la obtención de resultados cualitativos. Para el caso del PNH y sus acciones indirectas de

conservación se sugieren:

Elaborar y encuestar de forma aleatoria a integrantes de la comunidad para identificar la

apreciación que tienen de los ecosistemas y su biodiversidad.

Elaborar y encuestar a los niños y jóvenes que reciben sesiones de educación ambiental

(formal e informal) con el fin de conocer hasta dónde se sensibilizan en el tema.

192

Entrevistar a actores que trabajen directamente con el personal del PNH, así como a

padres de familia para identificar si los conocimientos adquiridos en el tema de la

conservación han influido en la modificación de sus comportamientos.

Generar una tabla de medición de la participación y aplicarla al Consejo Asesor.

Valorar la influencia del conocimiento disponible en la toma de decisiones, a través de una

revisión cualitativa.

Evaluar el conocimiento ambiental, ecológico y social de los integrantes del equipo de la

Conanp.

Algunos indicadores podrían ser:

Línea estratégica de conservación indirecta

Indicadores

Conocimiento

Número de grupos multidisciplinarios establecidos para la investigación en el PNH.

Número de líneas de investigación consolidadas. Número de tesis publicadas relacionadas con el PNH.

Cultura

Porcentaje de programas educativos asociados al tema de la conservación.

Número de cursos de capacitación para funcionarios administrativos y docentes referentes a la conservación.

Número de talleres y cursos ambientales orientados al cambio de valores.

Número de proyectos académicos que integren el conocimiento tradicional local.

Número de solicitudes (anuales) para desarrollar servicios sociales en el PNH.

Número de participaciones en los medios de comunicación para divulgar los resultados de las investigaciones referentes al PNH.

Número de proyectos implementados para la concientización social de las problemáticas ambientales.

Número de eventos de participación social. Número de campañas educativas realizadas en los medios de

comunicación para la sensibilización de todos los sectores sociales.

Número de voluntarios integrados al personal de la Conanp.

Gestión

Número de talleres de capacitación organizados para el equipo de la Conanp y los integrantes del Consejo y subconsejo Asesor.

Número de evaluaciones aplicadas a los integrantes del equipo Conanp para determinar el nivel de conceptos ambientales y ecológicos.

Número de reuniones para la procuración de recursos.

193

Para poder llevar a cabo las recomendaciones y resolver las debilidades de la política de

conservación encontradas en el PNH y hacerla, realmente, efectiva, también es fundamental que

los tomadores de decisiones incluyan de forma prioritaria el tema de la conservación en la agenda

pública del gobierno federal, estatal y municipal como eje clave del desarrollo.

194

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Trujillo B., Mónica María y Z. Martínez. Evaluación de efectividad de instrumentos de política en el

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Valle Rodríguez, Santiago. Las Áreas naturales protegidas en México. Un ejemplo de propuesta de

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Winchester, Lucy. Políticas públicas: formulación y evaluación. Planificación estratégica y políticas

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ANEXOS

Anexo 1. Capítulos y conceptos del Presupuesto de Egresos de la Federación

Clasificador por Objeto de Gasto

Relación de capítulos, conceptos

Capítulos Conceptos

Capítulo 1000 Servicios personales

1100 Remuneraciones al personal de carácter permanente

1200 Remuneraciones al personal de carácter transitorio

1300 Remuneraciones adicionales y especiales

1400 Seguridad social

1500 Otras prestaciones sociales y económicas

1600 Previsiones

1700 Pago de estímulos a servidores públicos

Capítulo 2000 Materiales y Suministros

2100 Materiales de administración, emisión de documentos y artículos oficiales

2200 Alimentos y Utensilios

2300 Materias primas y materiales de producción y comercialización

2400 Materiales y artículos de construcción y reparación

2500 Productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio

2600 Combustibles, lubricantes y aditivos

2700 Vestuario, blancos, prendas de protección personal y artículos deportivos

2800 Materiales y suministros seguridad

2900 Herramientas, refacciones y accesorios menores

Capítulo 3000 Servicios Generales

3100

Servicios básicos (energía eléctrica, gas, agua, telefonía celular, telecomunicaciones y satélites, acceso de internet, redes y procesamiento de información, postales y telegráficos, integrales y otros)

3200 Servicios de arrendamiento (edificios, locales, terrenos, maquinaria y equipo, vehículos, intangibles y otros análogos)

3300 Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros servicios

3400 Servicios financieros, bancarios y comerciales

3500 Servicios de instalación, reparación, mantenimiento y conservación

3600 Servicio de comunicación social y publicidad

3700 Servicios de traslado y viáticos

3800 Servicios oficiales

3900 Otros servicios generales

Capítulo 4000 Transferencias,

Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas

4100 Transferencias internas y asignaciones al sector público

4200 Transferencias al resto del sector público

4300 Subsidios y subvenciones

4400 Ayudas sociales

4500 Pensiones y jubilaciones

4600 Transferencias a fideicomisos, mandatos y otros análogos

4700 Transferencias a la seguridad social

4800 Donativos

4900 Transferencias al exterior

Capítulo 5000 Bienes Muebles e

Inmuebles

5100 Mobiliario y equipo de administración

5200 Mobiliario y equipo educacional y recreativo

5300 Equipo e instrumental médico y de laboratorio

5400 Vehículos y equipo de transporte

5500 Equipo de defensa y seguridad

5600 Maquinaria, otros equipos y herramientas

5700 Activos biológicos

5800 Bienes inmuebles

5900 Activos intangibles

Capítulo 6000 Inversión Pública

6100 Obra pública en bienes de dominio público

6200 Obra pública en bienes propios

6300 Proyectos productivos y acciones de fomento

Capítulo 7000 Inversiones Financieras

y Otras Provisiones

7100 Inversiones para el fomento de actividades productivas

7200 Acciones y participaciones de capital

7300 Compra de títulos y valores

7400 Concesión de préstamos

7500 Inversiones en fideicomisos, mandatos y otros análogos

7600 Otras inversiones financieras

7900 Provisiones para contingencias y otras erogaciones especiales

Capítulo 8000 Participaciones y

Aportaciones

8100 Participaciones

8300 Aportaciones

8500 Convenios

Capítulo 9000 Deuda Pública

9100 Amortización de la deuda pública

9200 Intereses de la deuda pública

9300 Comisiones de la deuda pública

9400 Gastos de la deuda pública

9500 Costo por coberturas

9600 Apoyos financieros

9900 Adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFAS) Fuente: SHCP. Presupuesto de Egresos, 2011

Anexo 2. Guión de entrevista Personal del PNH

1. Funciones y atribuciones en el PNH

2. Cambios administrativos

3. Responsabilidades laborales

4. Limitaciones operativas para implementar la política de conservación

5. Funcionamiento de la coordinación a la que pertenecen

6. Situación del Parque (ilícitos, logros de conservación)

7. Necesidades para implementar la política de conservación

8. Fallas detectadas en las áreas de trabajo

9. Motivaciones personales

Actor entrevistado: Mtro. Luis Fueyo (Comisionado Nacional de Áreas Naturales Protegidas)

1. Entiendo que el Programa de Trabajo 2002-2007 de la Conanp es la base del PNANP 2007-2012,

no obstante, ¿cómo se determinaron las acciones de conservación y sus líneas estratégicas?

2. ¿Cuál diría que es el origen de la estructura de la conservación directa e indirecta?

3. Organizacionalmente, ¿cómo se atienden las líneas estratégicas?

4. ¿Cuáles son las problemáticas y limitantes que enfrenta la Conanp para implementar dichas líneas estratégicas? 5. ¿Cuál es la situación de la transversalidad de la política de conservación? ¿Que se requiere para que la conservación sea atendida transversalmente por la política y se priorice la conservación en las agendas públicas de los tres niveles de gobierno? 6. ¿Es necesario actualizar el marco legal? ¿Es necesario actualizar la LGEEPA? 7. Es conveniente ser un ¿Órgano desconcentrado? O ¿Le convendría más a la Conanp ser un

órgano descentralizado de la Semarnat?

8. En términos de presupuesto, ¿cada una de las ANPs debe gestionar los recursos internacionales

para proyectos o es a través de la Conanp central que se gestionan esos recursos alternos?

Parque Nacional Huatulco

9. ¿Cuáles son las problemáticas del PNH que se vislumbran desde acá?

10. Ahora con mi visita al PNH, me percaté del avance de la carretera que se está construyendo, y por la información que recabé entiendo que la opinión técnica emitida por el personal de la Conanp fue negativa a dicha construcción, no obstante se hizo caso omiso, ¿qué hace falta para que dichas opiniones técnicas sean determinantes? 11. Esto me hace pensar en otro tema delicado del Parque, Cacaluta, y en particular los humedales, designados sitio Ramsar, que se encuentran amenazados por el desarrollo, ¿es facultad de la Conanp buscar mecanismos intra (Semarnat) e intersectoriales (ZofematAC) para delimitarlos y declararlos como ambientes costeros? 12. ¿Es posible vislumbrar esta acción como medida preventiva y gestionarla con la dependencia indicada? o ¿sólo se atienden opiniones técnicas derivadas de MIAs como medida correctiva y/o de mitigación y mitigación? 13. Es decir, ante el cambio de uso de suelo de las áreas inundables, ¿cuáles son las estrategias de protección que puede ejecutar la Conanp? 14. Esto nos lleva al tema nuevamente macro de ¿hasta dónde puede llegar la Conanp para conservar y proteger los ecosistemas y su biodiversidad? 15. Si pudiera hacer una autoevaluación en ¿qué nivel pondría usted el nivel de la efectividad de

la conservación de las ANPs en este momento?

Actor entrevistado: Biól. Alfredo Arellano Guillermo Director General de Conservación para el Desarrollo

1. ¿Cuál diría que es la situación de la Conservación para el Desarrollo a nivel nacional? 2. ¿Cuáles son las problemáticas y limitantes que enfrenta la Conanp (Dirección de Conservación para el Desarrollo) para implementar los programas de subsidios (Procodes, PET, Promac, PNUD-Semarnat (Procer)? 3. ¿Cuáles son los retos de la Estrategia de Conservación para el Desarrollo? 4. ¿Cómo miden los alcances de la conservación para el desarrollo en términos de la reducción de la pobreza de la población asentada en las ANPs, sus zonas de influencia y en las regiones prioritarias y aledañas? Y por otra parte, ¿Cómo se conoce el alcance de la conservación para el desarrollo en términos de la estrategia de frenar y revertir el deterioro o destrucción de los ecosistemas y su biodiversidad? 5. ¿Se cuenta con algún diagnóstico ecológico-social, local y regional, de las zonas que son apoyadas con los programas de subsidios (Antes-Después)? 6. ¿Qué indicadores son utilizados para medir el alcance del desarrollo armónico de las comunidades rurales y localidades indígenas del campo mexicano (fortalecimiento de la organización comunitaria? 7. ¿Con cuántas personas cree que deben contar las coordinaciones o áreas encargadas de la implementación de los programas de subsidios en las ANPs? 8. ¿Considera que los Términos de Referencia son adecuados para los programas de subsidios o deberían ser actualizados? 9. ¿Qué se requiere para posicionar a la Conanp en los asuntos prioritarios de la agenda nacional?

Aliados de la Conservación 1. ¿Cuál y cómo es su relación con el PN Huatulco? ¿Desde cuándo? 2. ¿Cada cuándo lo visita? 3. ¿Participa en alguna acción de conservación promovida por la Conanp en el PNH? ¿Por qué le interesó? 4. ¿Considera que el Parque es símbolo de conservación ambiental? ¿Por qué? 5. ¿Cuáles diría que son los aportes del PN Huatulco al medio ambiente y a su comunidad? 6. Dada su relación con el PN Huatulco, ¿en qué nivel de conservación lo ubicaría? Muy mala, mala, regular, buena, muy buena ¿Por qué? 7. ¿Cuáles son las fortalezas que identifica del PN Huatulco? 8. ¿Cuáles son las debilidades? 9. ¿Cuáles diría que son las problemáticas del PN Huatulco? 10. ¿Considera que las acciones realizadas por la Conanp son las adecuadas para dar solución a dichas problemáticas? ¿Por qué? 11. ¿Diría que la Conanp cuenta con el personal suficiente para realizar las tareas de conservación establecidas en el PN Huatulco? 12. ¿Considera que los recursos proporcionados al PN Huatulco son suficientes para realizar las actividades de conservación consideradas en el Programa de Manejo? 13. ¿Qué recursos considera que le hacen falta al personal de la Conanp para el manejo del PN Huatulco? 14. ¿Es necesario actualizar los estudios científicos referentes al PN Huatulco? 15. ¿Usted considera que es conveniente involucrar a las comunidades aledañas en el manejo del PN Huatulco? ¿Por qué? 16. ¿Cómo se enteran los distintos sectores de las actividades promovidas por la Conanp? ¿Es suficiente la información que se difunde? 17. ¿Diría que la Conanp en Huatulco transmite su compromiso de conservación a la comunidad? 18. ¿Existe buena relación entre el personal de la Conanp y las comunidades aledañas? ¿Ha habido algún problema con algún sector? ¿Con cuál? 19. ¿Cuál es su opinión con respecto al cobro de derechos? ¿Le parece adecuado?

20. ¿Cuáles diría que son serían los aciertos y desaciertos de la Conanp con respecto al manejo del PN Huatulco? 21. ¿Considera que el PN Huatulco es un bien público que atrae al turismo por sí mismo? 22. ¿Es necesario promover más al PN Huatulco para atraer a un determinado segmento de turismo? 23. ¿Es necesario promover información referente a la protección del entorno natural entre el turismo que visita el PN Huatulco? ¿Usted que propondría? 24. ¿Cómo diría que es la relación entre Fonatur y la Conanp? 25. ¿Sabe si el Fondo promueve acciones para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales al interior del desarrollo turístico como visitantes, empleados, prestadores de servicios, en general, lancheros, restauranteros, taxistas, etc.? ¿De qué manera lo hace? ¿La Conanp lo apoya en ello? ¿Usted lo considera importante? 26. ¿Usted forma parte del Consejo Asesor? ¿Desde cuándo? 27. ¿Cuáles son sus atribuciones y funciones como representante del Consejo Asesor del PN Huatulco? 28. ¿Considera que son suficientes las reuniones del Consejo Asesor? 29. ¿Está de acuerdo con el formato de dichas reuniones? ¿Por qué? 30. En dichas reuniones, ¿ha diferido con alguien por la forma del manejo del PN Huatulco? ¿Con quién? 31. ¿Qué tipo de acuerdos se han tomado en las reuniones del Consejo Asesor en los últimos 5 años? 32. ¿Considera que el manejo actual del PNH es suficiente para su conservación? ¿Por qué? 33. ¿El Programa de Conservación y Manejo requiere actualizarse? ¿Sabe si se está trabajando en ello? ¿Cuáles son los avances? 34. Usted diría que los ecosistemas y su biodiversidad están mejor conservados desde la creación del PN Huatulco? 35. ¿Qué nivel diría que tiene la generación de valores y la creación de trabajos científicos referentes a la conservación del PN Huatulco? Muy bajo, Bajo, Regular, Bueno, Muy Bueno. ¿Por qué? 36. ¿Cómo calificaría el manejo del Parque? ¿Es efectivo? ¿En qué nivel? ¿Por qué?

Anexo 3. Objetivos del Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012 y objetivos del Programa de Conservación y Manejo del Parque Nacional Huatulco

PNANP 2007-2012 PCyM del PNH

Líneas estratégicas

Objetivo Componentes Objetivo

Protección

Evitar que los ecosistemas y su biodiversidad en las ANPs y otras áreas de conservación se salgan de los límites de cambio aceptable. Asegurar la integridad de los elementos que conforman el ecosistema.

Inspección y Vigilancia

Identificar y sancionar las prácticas que impacten negativamente sobre los recursos naturales en el PNH y su entorno, a la par de hacer énfasis en estrategias de manejo participativo y prevención, partiendo de acuerdos entre la población local y demás sectores involucrados en el aprovechamiento económico directo del ANP.

Manejo

Prevenir el deterioro de los ecosistemas y su biodiversidad en las regiones de pobreza y elevados grados de marginación con opciones productivas alternativas entre los grupos que posean una gran proporción de los ecosistemas naturales y que dependan directamente de los servicios ecosistémicos que éstos proveen.

Investigación y Monitoreo Ambiental

Establecer las líneas de investigación prioritarias, monitoreo y mitigación para promover la protección y conservación de los recursos naturales del PNH.

Restauración No tiene un objetivo general

Aprovechamiento Sustentable de

Recursos Naturales y Uso Público

Lograr que el aprovechamiento de los recursos del PNH y su entorno, sean compatibles con los fines de conservación del patrimonio natural y de mejora económica de los habitantes del municipio de Santa María Huatulco

Conocimiento

Contar con información sistematizada, disponible y actualizada para fortalecer el bagaje de conocimientos sobre el medio físico, la biodiversidad, los ecosistemas, la sociedad y sus interacciones, que sirvan como fundamento para la planeación, toma de decisiones, seguimiento y evaluación de la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad en las APF y otras modalidades de conservación.

Concertación y Coordinación

Promover el interés y acción de los sectores público, privado, social, académico y de las organizaciones no gubernamentales para involucrarlos en la realización de las acciones previstas por el Programa de Manejo

Cultura

Instrumentar una Estrategia Nacional para el fomento de una cultura para la conservación a favor de las Áreas Protegidas en sus diferentes modalidades que incluya la identidad, la difusión, la comunicación, la educación para la conservación y la participación

Administración, Infraestructura,

Equipo y Señalización

Lograr que la Dirección cuente con el personal, los recursos y la infraestructura adecuados para el manejo del PNH y optimizar el funcionamiento, sentando las bases para una administración clara y confiable

Gestión No tiene un objetivo general

Anexo 4. Objetivos de los subcomponentes del PCyM y objetivos de los medios de los POAs 2007-2012.

PCyM POAs 2007-2012 Comp. Subcomponentes Objetivos L. Est. Medios Objetivos

Insp

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ón

y V

igila

nci

a De inspección

Establecer un subprograma de mecanismos y estrategias de inspección y control de actividades ilícitas en el PNH.

Pro

tecc

ión

Vigilancia

Garantizar la integridad del APF a través de la prevención y reducción de ilícitos ambientales en coordinación con la Profepa y la participación de la Sedena, Semar, SSP, PGR, policía judicial, estatal y policía municipal.

De vigilancia

Diseñar un subprograma de vigilancia que propicie la coordinación institucional y la participación de la sociedad en el cuidado de los recursos naturales.

Mitigación de la Vunerabilidad

Reducir los riesgos de factores antropogénicos generados por los habitantes de las comunidades, prestadores de servicios turísticos, visitantes, y fenómenos naturales que pueden vulnerar la integridad de los ecosistemas y la permanencia de la biodiversidad.

Inve

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tal

De investigación

Elaborar un subprograma de investigación para el PNH definido con participación del sector académico del CA, Conanp y sectores interesados.

Protección contra Incendios Forestales

Prevenir, controlar y combatir incendios forestales que afectan a los ecosistemas y su biodiversidad, así como los paisajes del Parque Nacional Huatulco y su zona de influencia

De monitoreo ambiental

Establecer un subprograma de monitoreo y evaluación permanente del impacto ambiental ocasionado por las diferentes actividades humanas que se desarrollan dentro del PNH.

Saneamiento forestal No cuenta con objetivos en los

POAs

Estructurar un subprograma de contingencia para minimizar el riesgo de siniestros naturales y antrópicos en el PNH.

De saneamiento ambiental

Elaborar un subprograma de saneamiento ambiental diseñado, operado y calendarizado con respecto a los inicios y cierres de temporadas de alta afluencia turística.

Man

ejo

Estrategia de Conservación para el

Desarrollo

Lograr la conservación de los ecosistemas y sus elementos mediante el aprovechamiento sustentable de los mismos por parte de las comunidades locales, procurando que como resultado tengan una mejor calidad de vida.

Ap

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Nat

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De manejo de los recursos naturales

Elaborar un subprograma de manejo que permita la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales del PNH.

Manejo y Uso Sustentable

Asegurar la permanencia de los ecosistemas mediante la intervención directa, regulación, promoción y evaluación de los usos y manejo de ecosistemas y su biodiversidad.

De pesca

Establecer un subprograma de aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros en el PNH

Turismo en ANP

Generar e instrumentar el Programa de Turismo en Áreas Protegidas Federales para lograr que la actividad turística contribuya a la conservación de la APF y otras modalidades de conservación constituyéndose en una alternativa de desarrollo sustentable para el beneficio principal de las comunidades y usuarios locales.

De turismo

Elaborar un subprograma de ordenamiento de actividades turísticas relacionadas con el área del PNH y promoverlo en su área de influencia.

Re

stau

raci

ón

Restauración de Ecosistemas

Integrar un programa de restauración continuo para recuperar ecosistemas críticos, zonas impactadas y especies prioritarias del país especialmente aquellas sujetas a alguna categoría de protección.

De usos culturales

Elaborar el subprograma de manejo para el aprovechamiento de los recursos naturales utilizados tradicionalmente, así como de los elementos arqueológicos y las prácticas culturales que se realizan dentro del PNH.

Recuperación de Especies en riesgo

Ejecutar el Programa de Conservación de Especies en Riesgo (Procer) para lograr la recuperación de las especies en riesgos seleccionadas a través de la instrumentación de los Programas de Acción para la Conservación de Especies (PACE).

Co

nce

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De educación ambiental y divulgación

Elaborar un subprograma de educación ambiental y divulgación en diferentes medios de comunicación, dirigido a la población local y a los visitantes que llegan al PNH.

Conectividad Ecológica

Establecer en los PCyM las medidas necesarias para asegurar una adecuada conectividad a nivel de paisaje entre diversas áreas sujetas a conservación y otros usos de suelo, así como su instrumentación.

De coordinación

Establecer un subprograma de concertación social y colaboración interinstitucional del PNH.

Co

no

cim

ien

to

Monitoreo Biológico, Ecosistémico y

Ambiental en ANP

Contar con información sistematizada, disponible y actualizada, para fortalecer el bagaje de conocimientos sobre el medio físico, la biodiversidad, los ecosistemas, la sociedad y sus interacciones, que sirvan como fundamento para la planeación, toma de decisiones, seguimiento y evaluación de la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad en el PNH y su zona de influencia.

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n

De personal Contar con un subprograma de personal para la administración del PNH.

Fomento a la Investigación Científica

en ANP

De recursos financieros externos y

mecanismos de autofinanciamiento

Contar con un subprograma de financiamiento, administración y control de recursos externos del PNH.

SIG para la Conservación en ANP

Desarrollar un Sistema de Información Geográfica (SIG) para el PNH que contemple mapas multi-temporales que permitan evaluar, por ejemplo: el cambio en la cobertura vegetal y usos de suelo, cobertura de tejido de coral vivo, condiciones físico- geográficas, infraestructura, vías de comunicación, localidades, régimen de propiedad, entre otros factores.

De infraestructura y equipamiento

Contar con un subprograma de infraestructura y equipamiento del PNH.

Cu

ltu

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Cultura para la Conservación

Diseñar e instrumentar la estrategia de cultura para la conservación para lograr que la sociedad huatulqueña participe activa y conscientemente en acciones de conservación, directa e indirecta, de los bienes y servicios de las áreas de conservación.

De señalización, deslinde y

amojonamiento

Establecer un subprograma de señalización integral dentro del PNH y en su área circundante, incluyendo acciones de mantenimiento y actualización.

Identidad, Comunicación y

Difusión

Articular estrategias de comunicación y difusión que establezcan puentes de comunicación efectiva entre la Conanp con diferentes públicos a fin de mejorar su presencia pública y la correcta difusión de las actividades que se desarrollen a favor de la conservación.

Educación para la Conservación

Impulsar la reorientación de valores, conocimientos y comportamientos con la población y comunidades locales con acciones de educación para la conservación para transformar su actitud hacia el ambiente y convertirlos en aliados de la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad.

Participación

Facilitar la participación activa y comprometida de la sociedad mexicana con la conservación a través de la creación y fortalecimiento de instancias locales de colaboración, vinculándose con acciones de planeación participativa, así como con otras instancias de carácter regional y micro regional.

Ges

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Sistemas de Áreas para la Conservación

Lograr la integración a nivel nacional, regional y local de los sistemas de Áreas Protegidas y otras modalidades de conservación, asimismo, lograr sinergias con otros instrumentos tanto legales como de acción para la conservación del patrimonio natural de México.

Transversalidad de Políticas Públicas

Propiciar la coordinación de acciones y proyectos intra e interinstitucionales destinados a la conservación de los ecosistemas, procurando la participación de los organismos del sector ambiental, así como de los otros sectores y órdenes del gobierno.

Fortalecimiento del

Marco Legal y Jurídico

Promover la mejora y fortalecimiento del marco legal que rige la actuación e instrumentación del PNH como ANP.

Procuración de

Recursos

Captar recursos adicionales a los fiscales para coadyuvar en la conservación del PNH.

Servicios ambientales

Establecer mecanismos compensatorios locales por los servicios ambientales que generan los ecosistemas en las áreas de conservación en sus diferentes modalidades.

Desarrollo Administrativo

Dotar a la totalidad del PNH con personal capacitado, recursos financieros, materiales e informáticos para su operación básica.

Tenencia de la Tierra

Adquirir y manejar, a favor de la Conanp, la mayor superficie posible de terrenos públicos y privados, dentro de las ANP Federales y otras modalidades de conservación que favorezcan la perpetuidad del patrimonio natural.

Cooperación Internacional

Aplicar, cumplir y seguir las Convenciones, Acuerdos y Tratados suscritos por México en tema de ANPs, conservación de la biodiversidad, sustentabilidad, etc. Contribuir al posicionamiento internacional del país en materia de APF y otras modalidades de conservación.

Programa de Conservación y Manejo

Elaborar o actualizar el Programa de Conservación y Manejo.

Fuente: Elaboración propia con información del PCyM y los POAs 2007-2012

Anexo 5. Regiones Prioritarias para la Conservación1 Atendidas por el Parque Nacional Huatulco 2007-2012

Región Prioritaria Población potencial

Número de localidades

RPC Huatulco 90,970 262

RPC Copalita 21,078 252

RPC Yautepec-Istmo 104,395 225 Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2010.

RPC HUATULCO

Municipio Localidad Población TOTAL

Santa María Huatulco Santa María Huatulco 7409

Santa María Huatulco Agua Hedionda 170

Santa María Huatulco Arroyo Súchil 461

Santa María Huatulco Bajos del Arenal 266

Santa María Huatulco Bajos de Coyula 719

Santa María Huatulco Hacienda Vieja 335

Santa María Huatulco Juquilita 7

Santa María Huatulco Paso Limón 58

Santa María Huatulco Piedra de Moros 218

Santa María Huatulco Las Pozas (San Antonio las Pozas) 151

Santa María Huatulco San Pablo Huatulco 2

Santa María Huatulco Bahía de Santa Cruz Huatulco 252

Santa María Huatulco Todos Santos 337

Santa María Huatulco El Zarzal 62

Santa María Huatulco Puente de Coyula 406

Santa María Huatulco Puente de Cuajinicuil 74

Santa María Huatulco Aguaje el Zapote 667

Santa María Huatulco El Cocus (Tres Cruces) 17

Santa María Huatulco Morro 89

Santa María Huatulco Pueblo Viejo 257

Santa María Huatulco Cerro Chino 66

Santa María Huatulco Cuajinicuil 266

Santa María Huatulco El Rincón 3

Santa María Huatulco Chacalmata 117

Santa María Huatulco Paso Ancho 676

Santa María Huatulco Huatunalco (Barra de Huatunalco) 96

Santa María Huatulco Cuapinolito (Azulillo) 1259

Santa María Huatulco El Faisán 109

Santa María Huatulco El Zapote (La Chuparrosa) 2

Santa María Huatulco Arroyo González 184

Santa María Huatulco Nacimiento 130

Santa María Huatulco El Nueve 10

Santa María Huatulco Puente de Todo Santos 41

1 Estas RPC son estipuladas por la Conanp para la operación del Procodes.

Santa María Huatulco San Andrés 8

Santa María Huatulco Santa Clara 7

Santa María Huatulco Bahía Chahué 19

Santa María Huatulco El Crucero de Huatulco 4

Santa María Huatulco Derramadero 182

Santa María Huatulco Crucecita 15130

Santa María Huatulco La Herradura 1077

Santa María Huatulco La Unión 172

Santa María Huatulco Boca Vieja (Barra Boca Vieja) 151

Santa María Huatulco El Hule 9

Santa María Huatulco Tangolunda 24

Santa María Huatulco Xúchil el Alto 18

Santa María Huatulco La Bocana de Copalita 92

Santa María Huatulco Puente Copalita 229

Santa María Huatulco Guarumbo 256

Santa María Huatulco Arroyo Limón 78

Santa María Huatulco San Agustín 250

Santa María Huatulco El Limoncito (San Francisco el Limoncito) 114

Santa María Huatulco Laguna Macuil (Granadillo) 27

Santa María Huatulco Llano Ciruelo (Samaria) 36

Santa María Huatulco Arroyo Chahué 2

Santa María Huatulco La Ceiba 2

Santa María Huatulco Colonia Vicente Guerrero 58

Santa María Huatulco Laguna Seca 25

Santa María Huatulco El Parajito 28

Santa María Huatulco Río Tangolunda (La Jabalina) 103

Santa María Huatulco El Arenoso 44

Santa María Huatulco El Arrocito 28

Santa María Huatulco Balcones de Tangolunda 35

Santa María Huatulco Las Cadenas 84

Santa María Huatulco Barrio Techal Blanco 340

Santa María Huatulco La Unión 18

Santa María Huatulco Fraccionamiento el Crucero 1062

Santa María Huatulco Sector U-Dos 165

Santa María Huatulco Residencial Conejos 30

Santa María Huatulco Sector H Tres 2837

Santa María Huatulco Sector U Dos Sur 255

Santa María Huatulco Barrio de la Soledad 98

Santa María Huatulco Barrio la Mina 388

Santa María Huatulco Fraccionamiento Real San Agustín 214

Santa María Huatulco UMAR 14

RPC HUATULCO

Municipio Localidad Población TOTAL

San Pedro Pochutla San Pedro Pochutla 13685

San Pedro Pochutla Aguacate 68

San Pedro Pochutla Alianza 9

San Pedro Pochutla Finca el Carmen 2

San Pedro Pochutla San José Chacalapa 2041

San Pedro Pochutla Chepilme 373

San Pedro Pochutla La Concordia 13

San Pedro Pochutla El Encierro 172

San Pedro Pochutla Nanchal 52

San Pedro Pochutla Las Pilas 11

San Pedro Pochutla El Cigarro 73

San Pedro Pochutla Puerto Ángel 2645

San Pedro Pochutla Reyes 692

San Pedro Pochutla Roque 1525

San Pedro Pochutla San Isidro Apango 1030

San Pedro Pochutla San Miguel Figueroa 1137

San Pedro Pochutla Santa María Limón 714

San Pedro Pochutla Tachicuno 297

San Pedro Pochutla Toltepec (San Rafael Toltepec) 503

San Pedro Pochutla Xonene 283

San Pedro Pochutla Arroyo Zapote 461

San Pedro Pochutla Zapotengo 75

San Pedro Pochutla Arroyón 48

San Pedro Pochutla El Colorado 846

San Pedro Pochutla Corcovado Petaca 420

San Pedro Pochutla Chacalapilla 10

San Pedro Pochutla El Piste 147

San Pedro Pochutla Guzmán 263

San Pedro Pochutla Lagunilla 405

San Pedro Pochutla Juana Castillo 56

San Pedro Pochutla La Naranja (La Camaronada) 83

San Pedro Pochutla Colonia la Mina 164

San Pedro Pochutla Palo de Arco 33

San Pedro Pochutla El Piñal 26

San Pedro Pochutla Pocitos 89

San Pedro Pochutla Piedra de Lumbre 168

San Pedro Pochutla El Vigía 703

San Pedro Pochutla Zapotal 272

San Pedro Pochutla Playa Zipolite 1059

San Pedro Pochutla Palmarillo (Palmarillo San Martín) 211

San Pedro Pochutla Arroyo Cruz 490

San Pedro Pochutla Arroyo del Inquente 62

San Pedro Pochutla Los Ciruelos 431

San Pedro Pochutla Cofradía 115

San Pedro Pochutla Barrio la Lima 131

San Pedro Pochutla Barrio Mendillo 315

San Pedro Pochutla San Isidro Limón 263

San Pedro Pochutla Tahueca 124

San Pedro Pochutla Tepeguaje (Tepeguaje Tololote) 117

San Pedro Pochutla Tololote 59

San Pedro Pochutla Yolina 17

San Pedro Pochutla Barrio Nuevo Toltepec 344

San Pedro Pochutla Comala 417

San Pedro Pochutla Galilea 162

San Pedro Pochutla Las Juntas 31

San Pedro Pochutla Palotada (San Juan Palotada) 329

San Pedro Pochutla Carnizuelo 108

San Pedro Pochutla Palestina 66

San Pedro Pochutla Arroyón 43

San Pedro Pochutla Nueva Esperanza 12

San Pedro Pochutla Barrio Cuaydiguele 398

San Pedro Pochutla Chapingo 304

San Pedro Pochutla Barranquilla 199

San Pedro Pochutla La Cruz del Siglo 331

San Pedro Pochutla Salchi 10

San Pedro Pochutla Paso los Indios 29

San Pedro Pochutla Piedra Ancha (Azulillo) 13

San Pedro Pochutla La Guayaba 5

San Pedro Pochutla Laguna Seca (Sección Cuarta) 602

San Pedro Pochutla Miramar 121

San Pedro Pochutla Estacahuite 323

San Pedro Pochutla La Boquilla 8

San Pedro Pochutla Barra de Cuatunalco 177

San Pedro Pochutla Zacamalín 50

San Pedro Pochutla La Lagartija 90

San Pedro Pochutla La Redonda 14

San Pedro Pochutla Piedra de Iguana 5

San Pedro Pochutla Paso Xonene 85

San Pedro Pochutla Las Palmas 168

San Pedro Pochutla El Coyote 89

San Pedro Pochutla Chicomulco 39

San Pedro Pochutla Nanche Dulce 40

San Pedro Pochutla Arroyo Arena 20

San Pedro Pochutla Azulillo 34

San Pedro Pochutla Los Horcones 3

San Pedro Pochutla Cerro Prieto 18

San Pedro Pochutla Juan Diegal 71

San Pedro Pochutla Natividad 6

San Pedro Pochutla El Reparo 34

San Pedro Pochutla El Zapote (Arroyo Zapote) 10

San Pedro Pochutla Arroyo Macalla 205

San Pedro Pochutla Arroyo Rico 107

San Pedro Pochutla Barrio Nuevo Chapingo 200

San Pedro Pochutla Cacahuatal 59

San Pedro Pochutla La Ciénega II 180

San Pedro Pochutla La Guayabita 51

San Pedro Pochutla Parada Zapotal 11

San Pedro Pochutla Loma Larga 179

San Pedro Pochutla Nopalera 95

San Pedro Pochutla Puente Toltepec 30

San Pedro Pochutla Santo Tomás 20

San Pedro Pochutla El Sitio (Arroyo Grande) 96

San Pedro Pochutla Laborillo 108

San Pedro Pochutla Loma Cruz 332

San Pedro Pochutla Medina 73

San Pedro Pochutla Fraccionamiento la Guayabita 101

San Pedro Pochutla La Ciénega III 88

San Pedro Pochutla Rancho el Pachequito 5

San Pedro Pochutla El Polvorín 15

San Pedro Pochutla La Rosadía 120

San Pedro Pochutla El Manantial 75

San Pedro Pochutla Samaritán 73

San Pedro Pochutla Sone 21

San Pedro Pochutla Laguna Seca 14

San Pedro Pochutla Ojo de Agua 35

San Pedro Pochutla Barrio Apanune 57

San Pedro Pochutla Barrio Anclero 73

San Pedro Pochutla Barrio San Agustín 63

San Pedro Pochutla Benito Juárez 1305

San Pedro Pochutla El Corozal 3

San Pedro Pochutla Cuajinicuil (Cuajinicuil Alto) 80

San Pedro Pochutla El Encinal 27

San Pedro Pochutla Llano Miel 1

San Pedro Pochutla Macahuite Dos 25

San Pedro Pochutla La Mixteca 6

San Pedro Pochutla El Paraíso 107

San Pedro Pochutla El Porvenir 128

San Pedro Pochutla Río Sal 175

San Pedro Pochutla Barrio la Soledad 56

San Pedro Pochutla Los Naranjos Esquipulas 1136

San Pedro Pochutla San Pedro Cafetitlán 418

San Pedro Pochutla Unión de Guerrero 58

San Pedro Pochutla La Guadalupe 53

RPC HUATULCO

Municipio Localidad Población TOTAL

San Miguel del Puerto San Miguel del Puerto 779

San Miguel del Puerto Arroyo Piedra 122

San Miguel del Puerto Barra Copalita 1916

San Miguel del Puerto Cafetal Camila 28

San Miguel del Puerto La Ciénega 26

San Miguel del Puerto Copalita la Hamaca 110

San Miguel del Puerto Corral de Piedra 5

San Miguel del Puerto El Faro 1

San Miguel del Puerto El Granadillo 137

San Miguel del Puerto Llano Jícara 154

San Miguel del Puerto Llano Grande 90

San Miguel del Puerto El Mamey 14

San Miguel del Puerto La Merced del Potrero 2175

San Miguel del Puerto El Mirador 42

San Miguel del Puerto Monte Carlo 5

San Miguel del Puerto Las Muelles 121

San Miguel del Puerto Santa María Petatengo 630

San Miguel del Puerto San Antonio 6

San Miguel del Puerto Loma Larga o San Isidro 79

San Miguel del Puerto Santa María Xadani 1042

San Miguel del Puerto Yuviaga 1

San Miguel del Puerto Zimatán 3

San Miguel del Puerto California 39

San Miguel del Puerto La Ceiba 2

San Miguel del Puerto Copalitilla 11

San Miguel del Puerto Agua Zarca 6

San Miguel del Puerto El Achote 64

San Miguel del Puerto El Escondido 33

San Miguel del Puerto Ojo de Agua 32

San Miguel del Puerto Llano Palacio 17

San Miguel del Puerto Mandimbo 42

San Miguel del Puerto La Reja 58

San Miguel del Puerto Colorado Grande 23

San Miguel del Puerto Rincón Grande 29

San Miguel del Puerto Piedras Negras (El Salado) 3

San Miguel del Puerto San Lorenzo 1

San Miguel del Puerto La Bocana 9

San Miguel del Puerto La Blas Xadani 49

San Miguel del Puerto Tierra Blanca 5

San Miguel del Puerto Portillo las Muelles 41

San Miguel del Puerto Los Ramírez 1

San Miguel del Puerto Llano Palacio Dos (Los González) 67

San Miguel del Puerto San Isidro 2

San Miguel del Puerto Nopalito 13

San Miguel del Puerto El Manila 38

San Miguel del Puerto El Encinal 2

San Miguel del Puerto Istmo 19

San Miguel del Puerto Las Nardas 1

San Miguel del Puerto Barrio Nuevo 124

San Miguel del Puerto La Peña 17

San Miguel del Puerto El Xúchil 3

San Miguel del Puerto El Chepil 5

San Miguel del Puerto El Zapote 2

San Miguel del Puerto Guanacaslito 4

San Miguel del Puerto Santa Catarina Jamixtepec 233

RPC COPALITA

Municipio Localidad Población TOTAL

Santiago Xanica Santiago Xanica 851

Santiago Xanica San Antonio Ozolotepec 375

Santiago Xanica San Felipe Lachilló 905

Santiago Xanica Santa María Coixtepec 338

Santiago Xanica Nicaragua 1

Santiago Xanica Ojo de Venado 68

Santiago Xanica Río Mazorca 2

Santiago Xanica San Isidro 9

Santiago Xanica Río Cajón (San Isidro Río Cajón) 54

Santiago Xanica La Tortolita (Santa María Río Tortolita) 48

Santiago Xanica El Ocote (El Ocotal) 9

Santiago Xanica San Jerónimo 43

Santiago Xanica El Pochotle 45

Santiago Xanica La Cima 1

Santiago Xanica La Ciénega Buena Vista 43

Santiago Xanica El Vergel 2

Santiago Xanica Jamaica 22

Santiago Xanica El Columpio 3

Santiago Xanica Portillo Limón 7

Santiago Xanica Río Delgado 3

Santiago Xanica Río el Gavilán 24

Santiago Xanica Reforma 4

Santiago Xanica Rancho Viejo 17

Santiago Xanica El Porvenir 10

RPC COPALITA

Municipio Localidad Población TOTAL

San Bartolomé Loxicha San Bartolomé Loxicha 1408

San Bartolomé Loxicha Paso Ancho 408

San Bartolomé Loxicha La Chinilla 78

San Bartolomé Loxicha Llano Arena 20

San Bartolomé Loxicha El Corozal 12

San Bartolomé Loxicha El Tamarindo 160

San Bartolomé Loxicha Llano Ocote 13

San Bartolomé Loxicha Huanacaxtle 4

San Bartolomé Loxicha Emiliano Pacheco 7

San Bartolomé Loxicha Vista al Mar 53

San Bartolomé Loxicha Llano de Sapo 79

San Bartolomé Loxicha Piedra Ancha 180

RPC COPALITA

Municipio Localidad Población TOTAL

San Mateo Piñas San Mateo Piñas 297

San Mateo Piñas Agua Caliente 34

San Mateo Piñas Buenavista 107

San Mateo Piñas Rancho Cañada de Minas 55

San Mateo Piñas Cerro de Hacha 2

San Mateo Piñas Cerro León 54

San Mateo Piñas Cerro Minas 25

San Mateo Piñas Copalita de Cerro León 46

San Mateo Piñas El Gavilán 75

San Mateo Piñas Loma Limón 84

San Mateo Piñas Llano Chilar 30

San Mateo Piñas Macahuite 23

San Mateo Piñas Mira León 27

San Mateo Piñas El Mirasol 3

San Mateo Piñas El Naranjo 21

San Mateo Piñas Ojo Venado 59

San Mateo Piñas El Perdiz 246

San Mateo Piñas Piedra Hueca 75

San Mateo Piñas Río Culebra 96

San Mateo Piñas Río Gijón 30

San Mateo Piñas Río Pena 8

San Mateo Piñas San Cristóbal Alto 83

San Mateo Piñas San Cristóbal 66

San Mateo Piñas Santa Catarina 26

San Mateo Piñas Sulfato 105

San Mateo Piñas Lachixena 11

San Mateo Piñas La Violeta 33

San Mateo Piñas Río Hueso 42

San Mateo Piñas Mixteca 2

San Mateo Piñas El Vergel 11

San Mateo Piñas El Borrego 30

San Mateo Piñas El Comal 42

San Mateo Piñas Copalitilla 14

San Mateo Piñas Frente al Sol 18

San Mateo Piñas La Guacamaya 2

San Mateo Piñas Juquilita 5

San Mateo Piñas Loma Cruz 146

San Mateo Piñas Llano Canela 3

San Mateo Piñas El Pilar 1

San Mateo Piñas Rancho Santiago 12

San Mateo Piñas Río Temblor 12

San Mateo Piñas Santo Niño 1

San Mateo Piñas Los Silva 3

San Mateo Piñas Fresnillo 2

San Mateo Piñas Mango Solo 17

San Mateo Piñas Té Limón 9

San Mateo Piñas Barrio del Panteón 133

RPC COPALITA

Municipio Localidad Población TOTAL

San Mateo Río Hondo San Mateo Río Hondo 824

San Mateo Río Hondo La Doncella 89

San Mateo Río Hondo Jalatengo 86

San Mateo Río Hondo El Progreso 61

San Mateo Río Hondo San Ildefonso Ozolotepec 495

San Mateo Río Hondo San José del Pacífico 550

San Mateo Río Hondo San Pablo 31

San Mateo Río Hondo El Tavel 20

San Mateo Río Hondo Tres Cruces 9

San Mateo Río Hondo La Victoria 174

San Mateo Río Hondo Zapotitlán 18

San Mateo Río Hondo El Campanario 34

San Mateo Río Hondo El Cuachepil 97

San Mateo Río Hondo El Manzanal 39

San Mateo Río Hondo Rancho Nuevo 21

San Mateo Río Hondo Río Cuapinol 53

San Mateo Río Hondo Río Grande 26

San Mateo Río Hondo Miramar 86

San Mateo Río Hondo Las Nubes 17

San Mateo Río Hondo Las Tinas 21

San Mateo Río Hondo Loma San Marcial 36

San Mateo Río Hondo Rancho Cerezales 15

San Mateo Río Hondo El Esfuerzo 5

San Mateo Río Hondo Río Molino 44

San Mateo Río Hondo La Floreña 20

San Mateo Río Hondo La Concepción 55

San Mateo Río Hondo Falda de Portillo 5

San Mateo Río Hondo Horno de Cal 21

San Mateo Río Hondo El Encino 39

San Mateo Río Hondo Barranca Grande 87

San Mateo Río Hondo San Felipe (Manzanillo) 37

San Mateo Río Hondo Ranchería Yogoló (Piedra Manchada) 51

San Mateo Río Hondo San Melchor 5

San Mateo Río Hondo El Naranjal 9

San Mateo Río Hondo San Antonio 21

San Mateo Río Hondo Rancho Cañas 63

San Mateo Río Hondo Rancho Madroño (Rancho el Capulín) 13

San Mateo Río Hondo Yogoló 26

San Mateo Río Hondo Río Pacífico 5

RPC COPALITA

Municipio Localidad Población TOTAL

San Miguel Suchixtepec San Miguel Suchixtepec 1798

San Miguel Suchixtepec Loma Morillo 489

San Miguel Suchixtepec Llano el Bejuco 30

San Miguel Suchixtepec Portillo el Cacalote 172

San Miguel Suchixtepec Rancho Cañas 11

San Miguel Suchixtepec El Chubilá 21

San Miguel Suchixtepec Río el Carpintero (Río de Paloma) 3

San Miguel Suchixtepec Río el Molino 90

San Miguel Suchixtepec Río San José 117

San Miguel Suchixtepec San Lorenzo 4

San Miguel Suchixtepec El Guajolote 14

San Miguel Suchixtepec Portillo Santa Ana 19

San Miguel Suchixtepec El Zacatal 17

San Miguel Suchixtepec Tierra Caliente 13

San Miguel Suchixtepec La Luz del Sol 65

San Miguel Suchixtepec Tres Cruces 6

San Miguel Suchixtepec Barrio Santa Lucía 35

San Miguel Suchixtepec Yer'Shig (Barrio la Secundaria) 7

RPC COPALITA

Municipio Localidad Población TOTAL

San Pedro Mixtepec -Dto. 26 - San Pedro Mixtepec Distrito 26 1087

San Pedro Mixtepec -Dto. 26 - Rancho Conejo 12

RPC COPALITA

Municipio Localidad Población TOTAL

San Juan Ozolotepec San Juan Ozolotepec 615

San Juan Ozolotepec San Andrés Lovene 967

San Juan Ozolotepec Santa Catarina Xanaguía 748

San Juan Ozolotepec Santiago Lapaguía 613

San Juan Ozolotepec San Bartolo Lapaguía 158

San Juan Ozolotepec Río Costoche 4

San Juan Ozolotepec Río de Pisca 2

San Juan Ozolotepec Río Platanar 9

San Juan Ozolotepec Cerro de Agua 7

San Juan Ozolotepec Lat-Cial 6

San Juan Ozolotepec Detras del Cerro 39

RPC COPALITA

Municipio Localidad Población TOTAL

Pluma Hidalgo Pluma Hidalgo 587

Pluma Hidalgo Los Ángeles 5

Pluma Hidalgo La Aurora (Los Cruz) 1

Pluma Hidalgo Brasil 2

Pluma Hidalgo Buenos Aires 7

Pluma Hidalgo La Cabaña 8

Pluma Hidalgo Consolación 14

Pluma Hidalgo El Convenio 2

Pluma Hidalgo Copalita 12

Pluma Hidalgo Cruz Grande 8

Pluma Hidalgo Dolores 15

Pluma Hidalgo El Edén Alto 6

Pluma Hidalgo La Encinada 34

Pluma Hidalgo Eureka 15

Pluma Hidalgo El Faro 16

Pluma Hidalgo Las Flores 25

Pluma Hidalgo Guadalupe 6

Pluma Hidalgo La Huerta 11

Pluma Hidalgo El Jardín 6

Pluma Hidalgo Juquilita 5

Pluma Hidalgo La Libertad 8

Pluma Hidalgo Maravillas 15

Pluma Hidalgo Mercedes 1

Pluma Hidalgo Nazareno 6

Pluma Hidalgo Barrio la Noria 27

Pluma Hidalgo Nubes 11

Pluma Hidalgo El Olivo 3

Pluma Hidalgo El Pacífico 28

Pluma Hidalgo San José Palo Grande 91

Pluma Hidalgo La Pasionaria 334

Pluma Hidalgo La Patria 31

Pluma Hidalgo Porvenir 6

Pluma Hidalgo Providencia 9

Pluma Hidalgo Reforma 38

Pluma Hidalgo El Refugio 32

Pluma Hidalgo El Rosario 93

Pluma Hidalgo San Francisco 3

Pluma Hidalgo San Isidro 14

Pluma Hidalgo San Joaquín 2

Pluma Hidalgo Santa Anita 38

Pluma Hidalgo Santa María Magdalena Piñas 303

Pluma Hidalgo San Vicente 10

Pluma Hidalgo La Sirena 2

Pluma Hidalgo Soledad 6

Pluma Hidalgo Las Trancas 33

Pluma Hidalgo La Venta 2

Pluma Hidalgo El Vergel 12

Pluma Hidalgo Finca Vista Hermosa 23

Pluma Hidalgo Zaragoza 5

Pluma Hidalgo Frontera 8

Pluma Hidalgo Pocitos 2

Pluma Hidalgo Margaritas 8

Pluma Hidalgo Cerro Ceso 16

Pluma Hidalgo Barrio Nuevo (Cimarrón) 197

Pluma Hidalgo Fortín 7

Pluma Hidalgo Santiaguito 3

Pluma Hidalgo Modelo Alta Luz 70

Pluma Hidalgo La Junta 7

Pluma Hidalgo El Trapiche 6

Pluma Hidalgo Buenos Aires 22

Pluma Hidalgo Carmen Alto 22

Pluma Hidalgo Coachepil 6

Pluma Hidalgo El Pino 44

Pluma Hidalgo Edén Bajo 29

Pluma Hidalgo Iberia 1

Pluma Hidalgo Miraleón 4

Pluma Hidalgo Rancho Alegre 7

Pluma Hidalgo San Martín 4

Pluma Hidalgo Santa Cruz 8

Pluma Hidalgo Santa Lucía 7

Pluma Hidalgo Soconusco 6

Pluma Hidalgo Trapiche 1

Pluma Hidalgo El Triunfo 4

Pluma Hidalgo La Virginia 8

Pluma Hidalgo El Venado 7

Pluma Hidalgo Santa Fe 5

Pluma Hidalgo Arroyo Zapote 9

Pluma Hidalgo El Coco 13

Pluma Hidalgo Conjunto Guadalupe 6

Pluma Hidalgo Cruz Blanca 29

Pluma Hidalgo El Lirio 3

Pluma Hidalgo El Manantial 18

Pluma Hidalgo La Palma 11

Pluma Hidalgo Rancho Mónica 11

Pluma Hidalgo San Rafael 20

Pluma Hidalgo San Vicente 2

Pluma Hidalgo Santa Rosa 36

Pluma Hidalgo Tierra Colorada 2

Pluma Hidalgo El Triunfo 10

Pluma Hidalgo Valdeflores 8

Pluma Hidalgo La Garita 74

Pluma Hidalgo Juárez 4

Pluma Hidalgo La Loma 40

Pluma Hidalgo Piedra Blanca 5

Pluma Hidalgo Barrio Allende 172

Pluma Hidalgo San Agustín 10

Pluma Hidalgo La Soledad 19

Pluma Hidalgo El Renacimiento 17

Pluma Hidalgo San Miguel el Rosario 61

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población

TOTAL

San Carlos Yautepec San Carlos Yautepec 880

San Carlos Yautepec La Baeza 75

San Carlos Yautepec Guadalupe Victoria 935

San Carlos Yautepec San Antonio los Guajes 28

San Carlos Yautepec San Pedro Lachigoba 59

San Carlos Yautepec La Chepín 10

San Carlos Yautepec San Isidro Manteca 247

San Carlos Yautepec San Baltazar Chivaguela (Lagunas) 772

San Carlos Yautepec San Francisco Guichina 525

San Carlos Yautepec San José Chiltepec 385

San Carlos Yautepec San Lucas Ixcotepec 155

San Carlos Yautepec San Matías Petacaltepec 696

San Carlos Yautepec San Miguel Chongos 471

San Carlos Yautepec San Miguel Suchiltepec 191

San Carlos Yautepec San Pablo Topiltepec 515

San Carlos Yautepec San Pedro Leapi 515

San Carlos Yautepec San Pedro Tepalcatepec 408

San Carlos Yautepec Santa Lucía Mecaltepec 278

San Carlos Yautepec Santa María Candelaria 341

San Carlos Yautepec Santa María Nizaviguiti 226

San Carlos Yautepec Santiago Lachivía 940

San Carlos Yautepec Santiago Quiavicuzas 1459

San Carlos Yautepec Santiago Vargas (Llano Santiago) 131

San Carlos Yautepec Santo Domingo Lachivitó 65

San Carlos Yautepec Santo Tomás Quierí 686

San Carlos Yautepec San Isidro Tapanalá 31

San Carlos Yautepec La Magdalena 70

San Carlos Yautepec San Miguel Nitzaviguiti 155

San Carlos Yautepec Asunción Lachixonase 314

San Carlos Yautepec El Campamento 12

San Carlos Yautepec Rancho Candelaria 30

San Carlos Yautepec El Platanar 7

San Carlos Yautepec San Sebastián 2

San Carlos Yautepec Los Lengüitos (Rancho el Carmen) 2

San Carlos Yautepec San Miguel 10

San Carlos Yautepec Santa Cruz la Reforma 75

San Carlos Yautepec El Jazmín 1

San Carlos Yautepec Los Ranchos 1

San Carlos Yautepec El Vergel 9

San Carlos Yautepec El Ojo de Agua 9

San Carlos Yautepec Rancho Río Mamey 26

San Carlos Yautepec La Chirpa 8

San Carlos Yautepec Jicalpextle 20

San Carlos Yautepec El Manantial 5

San Carlos Yautepec El Revolcadero 4

San Carlos Yautepec Río Canela 20

San Carlos Yautepec San Miguel 9

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población

TOTAL

Santa María Ecatepec Santa María Ecatepec 524

Santa María Ecatepec La Reforma 392

Santa María Ecatepec San Juan Acaltepec 203

Santa María Ecatepec San Lorenzo Jilotepequillo 508

Santa María Ecatepec San Pedro Sosoltepec 119

Santa María Ecatepec Santa María Zapotitlán 1104

Santa María Ecatepec Santo Domingo Chontecomatlán 388

Santa María Ecatepec Santo Tomás Teipan 218

Santa María Ecatepec Las Bugambilias 3

Santa María Ecatepec Barrio San Sebastián 2

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población

TOTAL

Nejapa de Madero Nejapa de Madero 1513

Nejapa de Madero Agua Blanca 263

Nejapa de Madero Las Ánimas 674

Nejapa de Madero El Camarón 2170

Nejapa de Madero San Isidro Chihuiro 577

Nejapa de Madero San José las Flores 295

Nejapa de Madero San Juan Lachixila 494

Nejapa de Madero San Sebastián Jilotepec 159

Nejapa de Madero El Gramal 319

Nejapa de Madero San Martín de Porres 281

Nejapa de Madero Corral de Piedra 163

Nejapa de Madero El Limón 48

Nejapa de Madero Paraíso del Naranjo 17

Nejapa de Madero Linda Vista 80

Nejapa de Madero Carrizal 78

Nejapa de Madero La Chegueche 3

Nejapa de Madero El Algodón 16

Nejapa de Madero Cuajinicuil 35

Nejapa de Madero Cerro Gallo 9

Nejapa de Madero Arroyo Hormiga 102

Nejapa de Madero Ocotal 3

Nejapa de Madero El Paderón (Cerro las Ollas) 34

Nejapa de Madero Colonia Morelos 57

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población

TOTAL

Santo Domingo Tehuantepec Santo Domingo Tehuantepec 42082

Santo Domingo Tehuantepec Aguascalientes de Mazatán 141

Santo Domingo Tehuantepec Buenos Aires 271

Santo Domingo Tehuantepec Concepción Bamba 312

Santo Domingo Tehuantepec Las Cruces 141

Santo Domingo Tehuantepec Colonia Jordán 1182

Santo Domingo Tehuantepec Morro de Mazatán 2625

Santo Domingo Tehuantepec Rincón Moreno 1018

Santo Domingo Tehuantepec Santa Clara 371

Santo Domingo Tehuantepec Santa Cruz Bamba y Garrapatero 932

Santo Domingo Tehuantepec Santa Gertrudis Miramar 1291

Santo Domingo Tehuantepec San Vicente Mazatán 443

Santo Domingo Tehuantepec Zanjón y Garrapatero 279

Santo Domingo Tehuantepec Santa Cruz Hidalgo 102

Santo Domingo Tehuantepec Colonia Lázaro Cárdenas 378

Santo Domingo Tehuantepec Las Tejas 48

Santo Domingo Tehuantepec Cajón de Piedra 205

Santo Domingo Tehuantepec Ejido el Jordán 224

Santo Domingo Tehuantepec El Limón 112

Santo Domingo Tehuantepec El Cairo 244

Santo Domingo Tehuantepec Flor de Azalea 69

Santo Domingo Tehuantepec Guelaguechi 515

Santo Domingo Tehuantepec La Brecha (Lázaro Cárdenas) 198

Santo Domingo Tehuantepec La Noria 2420

Santo Domingo Tehuantepec Las Láminas 115

Santo Domingo Tehuantepec Paso Alicia 21

Santo Domingo Tehuantepec Pozorrillo 5

Santo Domingo Tehuantepec San José el Paraíso 889

Santo Domingo Tehuantepec San Juan Zaragoza 32

Santo Domingo Tehuantepec Colonia San Luis 1027

Santo Domingo Tehuantepec Santa Isabel de la Reforma 388

Santo Domingo Tehuantepec Pearson 167

Santo Domingo Tehuantepec Las Pilas 6

Santo Domingo Tehuantepec Pishishi 484

Santo Domingo Tehuantepec Los Cabrera 9

Santo Domingo Tehuantepec Ejido Guichivere 30

Santo Domingo Tehuantepec Rancho Alfonso Jarquín 10

Santo Domingo Tehuantepec Santa Cruz Miramar 63

Santo Domingo Tehuantepec Los Mangos 100

Santo Domingo Tehuantepec Los Manguitos 19

Santo Domingo Tehuantepec El Pescador 16

Santo Domingo Tehuantepec 15 de Septiembre 227

Santo Domingo Tehuantepec Ranchito de Carrizal (Piedra Bola) 8

Santo Domingo Tehuantepec Rincón Tagolaba (Rinconcito) 56

Santo Domingo Tehuantepec San Antonio 2

Santo Domingo Tehuantepec El Zapote (El Zapotal) 36

Santo Domingo Tehuantepec Barrio Santa Cruz 24

Santo Domingo Tehuantepec Ensenada Chipehua 36

Santo Domingo Tehuantepec Playa Cangrejo 22

Santo Domingo Tehuantepec Barrio Santa Cruz (Quinta Sección) 24

Santo Domingo Tehuantepec Colonia Benito Juárez 214

Santo Domingo Tehuantepec Congregación Agrícola Cinco de Mayo 39

Santo Domingo Tehuantepec Rancho Loma Bonita 25

Santo Domingo Tehuantepec Garrapatero 20

Santo Domingo Tehuantepec El Guayacán 3

Santo Domingo Tehuantepec El Manguito 1

Santo Domingo Tehuantepec Rancho Jerónimo Cordero 2

Santo Domingo Tehuantepec Rancho Loma Bonita 7

Santo Domingo Tehuantepec Rancho Rolando Medrano 1

Santo Domingo Tehuantepec El Tablón 2

Santo Domingo Tehuantepec Tierra Negra 60

Santo Domingo Tehuantepec Barrio Liesa 29

Santo Domingo Tehuantepec Colonia Huayacán 47

Santo Domingo Tehuantepec Santa María Nativitas Coatlán 584

Santo Domingo Tehuantepec Barrio Asunción de María 29

Santo Domingo Tehuantepec Colonia Alejandro Cruz Martínez 424

Santo Domingo Tehuantepec Colonia Santa Elena de la Cruz 59

Santo Domingo Tehuantepec Fraccionamiento Guadalupe Hinojosa de Murat

8

Santo Domingo Tehuantepec Rancho el Bronco 1

Santo Domingo Tehuantepec Rancho Quinta San Felipe de Jesús 1

Santo Domingo Tehuantepec Rancho Reforma 5

Santo Domingo Tehuantepec Camino a Pozorrillo 13

Santo Domingo Tehuantepec Colonia Miguel Hidalgo 45

Santo Domingo Tehuantepec Fraccionamiento 25 de Enero 821

Santo Domingo Tehuantepec Los Magueyales 3

Santo Domingo Tehuantepec Rancho Shelee 5

Santo Domingo Tehuantepec San Cristóbal 5

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población

TOTAL

San Pedro Huamelula San Pedro Huamelula 2247

San Pedro Huamelula El Bejuco 7

San Pedro Huamelula Los Cocos 12

San Pedro Huamelula El Coyul 2204

San Pedro Huamelula El Gavilán 107

San Pedro Huamelula El Limón 75

San Pedro Huamelula Morro Ayuta 319

San Pedro Huamelula Río Seco 654

San Pedro Huamelula San Francisco de Asís 85

San Pedro Huamelula San Isidro Chacalapa 350

San Pedro Huamelula Santa María 1374

San Pedro Huamelula Tapanalá 1479

San Pedro Huamelula Paja Blanca 101

San Pedro Huamelula El Popoyote 5

San Pedro Huamelula Guayacán 189

San Pedro Huamelula Río Papaya 69

San Pedro Huamelula Trapichillo 27

San Pedro Huamelula Las Jícaras 2

San Pedro Huamelula El Porvenir 53

San Pedro Huamelula Playa Grande 211

San Pedro Huamelula Paraíso 6

San Pedro Huamelula El Crucero de Chacalapa 13

San Pedro Huamelula Rancho Maximino Cruz 5

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población

TOTAL

Magdalena Tequisistlán Magdalena Tequisistlán 3829

Magdalena Tequisistlán El Ciprés 109

Magdalena Tequisistlán Las Majadas 144

Magdalena Tequisistlán La Pájima 243

Magdalena Tequisistlán San Miguel Ecatepec 752

Magdalena Tequisistlán San Pedro Jilotepec 85

Magdalena Tequisistlán Colonia Marilú 451

Magdalena Tequisistlán El Sauce 82

Magdalena Tequisistlán San José 263

Magdalena Tequisistlán Los Nanches 2

Magdalena Tequisistlán El Polvorín 12

Magdalena Tequisistlán Pochotillo (Casa Blanca) 3

Magdalena Tequisistlán Huerta los Rosales (Barrio Centro) 10

Magdalena Tequisistlán Barrio de la Cruz 62

Magdalena Tequisistlán Barrio del Rosario 89

Magdalena Tequisistlán Barrio Pancilo 8

Magdalena Tequisistlán Ampliación Colonia Guadalupe 5

Magdalena Tequisistlán Las Minas 26

Magdalena Tequisistlán La Concepción 7

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población TOTAL

San Miguel Tenango San Miguel Tenango 640

San Miguel Tenango Concepción Tenango 55

San Miguel Tenango San Juan Tenango 51

San Miguel Tenango El Limón 8

San Miguel Tenango Loma Atravesada 40

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población TOTAL

Asunción Tlacolulita Asunción Tlacolulita 540

Asunción Tlacolulita San Juan Alotepec 302

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población

TOTAL

Santa María Quiegolani Santa María Quiegolani 830

Santa María Quiegolani San José Quianitas 338

Santa María Quiegolani Santiago Quiavigoló 396

Santa María Quiegolani San Andrés Tlahuilotepec 193

Santa María Quiegolani El Tejón 13

RPC YAUTEPEC-ISTMO

Municipio Localidad Población

TOTAL

San Bartolo Yautepec San Bartolo Yautepec 614

San Bartolo Yautepec Puerto San Bartolo 10

San Bartolo Yautepec Colonia Extranjera 20

San Bartolo Yautepec Rancho Joaquín López Mariano 33

Anexo 6. Número de personas que ingresaron a tomar paseos náuticos por la Dársena de Santa Cruz

AÑO No. Visitantes

2006 201308

2007 165666

2008 145131

2009 157478

2010 144882

2011 152429

2012 134249 Fuente: API-Huatulco, 2006-2012

Anexo 7. Percepciones de actores clave (I)

7.1 Personal del PNH

Director del PNH Biól. Omar Gordillo Solís De acuerdo a la situación del PNH el Director Omar Gordillo comentó que:

El Parque se ha mantenido. Sí han incrementado ciertas amenazas, sobre todo desde la perspectiva del manejo integral de la cuenca en la parte alta, los procesos de sedimentación en la parte costera y los humedales (…) Los ecosistemas con más riesgo y esto debido al incremento de la visitación al sitio sí son los arrecifes. Tenemos la latencia de que se ha venido acumulando digamos el nivel de conservación que ha venido trayendo en estos años. Se ha acumulado mucha carga de combustible que bueno nuestro temor son los incendios cada año.

Con respecto a los ilícitos dijo que:

Al interior pues está la cacería, están los incendios, está la contaminación en toda la zona marina, la incursión de la ganadería en algunos sitios. Si bien, no era una ganadería extensiva, sí había áreas abiertas (…) La papayera es un delito y no se quieren salir.

Y de los logros de la conservación puntualizó:

No es mucho. He estado revisando documentos de las administraciones pasadas, lo primero en términos del Plan de Manejo hay una serie de acciones sobre todo descriptivas que caracterizan la parte del conocimiento de la parte arrecifal. Hay un avance importante, una participación importante. También de la UMAR, en relación al estado general de los arrecifes. La información apunta a que hay un impacto serio en muchos de los sitios.

Otro logro para mí es la visión de cuenca. Si bien, existen los reconocimientos Ramsar y MAB. Por otro lado el Programa de Manejo integra dentro de sus actividades en enfoque de estas estrategias.

En cuanto a sus actuales funciones como Director del PNH:

Mi función debe y en buena parte trata de hacer gestión (…) Mi función ha sido precisamente estarlos invitando [miembros del municipio]. Decirles cuando nos reunimos y, pues ellos están inmersos en otras problemáticas (…) En la Dirección sólo estamos haciendo ese tipo de cabildeo [municipal], también con los demás sectores, y también tiene que hacerse a nivel estatal, con otros actores no solo de gobierno sino ONGs y de la sociedad civil. Y bueno es difícil el desplazamiento hasta Oaxaca. Cuando les dices vengan a las reuniones, nos dicen no podemos por ‘x’ o ‘y’, pero muchas veces es la distancia.

Con la llegada del Biól. Omar Gordillo a la dirección del PNH se reestructuraron las funciones

operativas del equipo:

El funciograma no ha sido en su totalidad terminado. Lo de grama ya está, pero lo de funci estamos en ese proceso. La idea es que para cada uno de los cuatro programas haya un coordinador y ese coordinador tiene personal que sabe qué pasa en su coordinación. Es función del coordinador facilitar a su gente el accionar de los programas que tiene a cargo y los proyectos. Él también opera, evidentemente, pero debe mantener informado a su equipo de trabajo y el equipo de trabajo tendrá que estar informado y reportando al coordinador. En general, es la función de todas las coordinaciones y en función de esta facilitación de esta facilitación tienen a cargo las responsabilidades, la elaboración de los informes trimestrales, POAs, preparar propuestas, etcétera.

Después de una revisión de las actividades pasadas señaló que:

Desde mi perspectiva faltan algunos esquemas más fuertes de planeación, pero no sólo del Parque, es decir, cómo planear con actores, cómo abrir la participación de los actores. En el caso particular de la participación yo creo que ha habido mucha, sí es paradójico. Ha sido un poco revisando el Consejo Asesor, más de informarles que de incluirlos en la planeación. Tal vez sea una visión errónea porque no tengo todavía los datos bien claros, pero una cosa es informar a las personas y otra cosa es incluir a la sociedad en la toma de decisiones, en la planeación. Es una de las cosas no que se haya hecho mal sino que necesita tal vez un poco más. Y en términos de planeación, pues el evaluar. No hay ejercicios anuales de evaluación del POA o de las actividades de los POAs. En el POA cuando lo elaboramos decimos hay va más o menos. Es un montón de trabajo, pero conforme van pasando los días, las semanas te vas llenando de otras cosas. Que te van solicitando. Que van generándose. Parte del proceso normal de una instancia pública. Que tienes que servir también a quien te pide información. Pero no ha habido procesos claros de evaluación. Una metodología clara.

Al hablar de las limitaciones operativas el Director manifestó:

El presupuesto no alcanza para la conservación indirecta ni directa, es decir, yo para la directa, realizar un buen programa, no un buen, un programa de vigilancia que realmente genere un buen impacto, mínimo necesitaría cinco embarcaciones con su tripulación y al menos un guardaparque. Estamos hablando de 10 personas y cinco vehículos, por ejemplo. Esos son sólo en la parte marina ¿por qué? Porque tengo un mundo de visitaciones, son 200 y cacho embarcaciones que están autorizadas para entrar al Parque más las ilegales que se meten, sólo en la porción marina. En la porción terrestre, evidentemente, necesitaría un par de guardias más y vehículos, motos al menos, ya no carros, para poder realizar la vigilancia en este territorio, pero con las capacidades que tenemos ahorita se hace imposible estar al pendiente de todo, y aplicando todos los programas tal como deberían de ser. Para el caso de las indirectas mucho es la gestión, que creo que es algo que en general Conanp tiene mucho que dar, pero hay una serie de problemas para poder llevar a cabo buenos planes de gestión. En el Parque Nacional no tenemos un subdirector. La plaza no está abierta y este es un elemento muy importante que falta entre la estrategia y la operación de acciones. Entonces, yo no digo que me dedicaría a la gestión, a buscar financiamiento. Estar en contacto, podría

hacerlo, tengo que hacerlo y debo hacerlo, y estoy haciéndolo pero hay tantas cuestiones que tengo que estar en la parte operativa y en la parte de planeación y administración. Yo creo que un futuro la Conanp, la Semarnat, las Cámaras tendrán que pensar en realmente fortalecer más los esquemas de manejo de los Parques para poder cumplir, sobre todo ahora que ya los nuevos lineamientos y los Términos de Referencia que manejan los Planes de Manejo son más específicos, más puntuales. Claro que muy bien diseñados en la parte que corresponde al escritorio, pero falta evaluarlos en la parte operativa, la parte de impacto y esa manera de evaluar va a ser algo muy importante y tenemos que hacerlo también a nivel no sólo local. Creo que debe desprenderse del nivel local. También a nivel nacional afinar algunos detalles. Estamos en tiempo, la Comisión es bastante joven, pero debe de haber ese esquema. Tiene que regresarse a evaluar. El Parque ha sido muy bien manejado desde mi perspectiva. Sí ha habido capacidades de manejo y han sido muy buenas, por eso ha habido muchos conflictos, en términos estrictos de conservación. Una de las partes que tal vez ha fallado o que tal vez requiere fortalecerse, tal vez, es la parte de qué ofrece el Parque Nacional, porque la gente ya está ávida de saber qué es lo que el Parque nos da. Entonces, estamos pensando en trabajar en un plan de uso público.

Como parte de las limitantes operativas también se comentó que el personal no es suficiente para

realizar las actividades de conservación del Programa de Manejo:

Para poder llevar a nivel de operación y a nivel de logros, y a un nivel de eficacia y eficiencia, necesitaríamos mucho más personal del que ahora tenemos. Mucha gente dice que habría que buscar los criterios para ver la cantidad de personal en las ANP, tal vez por su tamaño, pero en la realidad yo creo que también tiene que ver con la problemática del sitio y la serie de actividades que se desarrollan en él y de lo complejo del sistema también. Entonces, aunque el Parque Nacional sólo 11 mil hectáreas no es una Reserva de la Biósfera de 200 o 300 millones de hectáreas, pero lo que tenemos aquí es un uso muy intensivo, por ejemplo de la zona marina. Entonces, tengo un guardaparque con una lancha para toda la costa que no logra cubrir el alcance para poder generar una supervisión porque la vigilancia en términos legales. Como tal le corresponde a Profepa, pero la otra cuestión es que tenemos la oportunidad de gestionar con Marina la vigilancia y ahí sí hay bastante personal, equipo y demás, pero muchas veces ellos tienen sus propios cronogramas de actividades y sus propias órdenes. Es muy difícil que reciban a solicitud directa, a menos que lo ordene su superior, que atienda una solicitud de inmediato.

Ante la pregunta de si todo el personal conoce el PCyM y sus procedimientos, el Biólogo Omar

respondió:

No. Es una de las cosas con las que me encontré. En algunos de los casos sí, la mayoría de los coordinadores tiene claro eso, pero como te decía, como que veía que cada quien se hacía cargo de lo que a ellos les tocaba, ¡No hago otra cosa o no estoy enterado de algo más!

Otra limitante encontrada en el Parque es la carencia de los recursos:

Hay condiciones muy críticas. Trabajamos a veces con equipo o medios, que medio sirven o no o se requiere actualización de no sólo equipos sino de información, vehículos. Obviamente, ya platicamos que más personal en todas las áreas, no necesariamente vigilantes. Aunque el espacio de subdirección existe, pero, no tenemos. Evidentemente, el que quisiéramos contar con más personal involucra un incremento también en todos los fondos necesarios para que estas perdonas operen y desarrollen sus actividades. Tenemos carencias en materiales. Evidentemente, en equipamiento. Quisiéramos tener equipos para calidad de agua, para el monitoreo de fauna. Entonces, sí se requiere de un presupuesto más elevado y no sólo para poder mantener operando el sitio sino para avanzar hacia logros reales claros y que la gente vea porque una cosa es que tú te fortalezcas como institución y tengas una cantidad suficiente y calidad suficiente de personal, equipamiento necesario, infraestructura necesaria. Aquí estamos, realmente, muy encajonados. En fin una serie de elementos que como institución te fortalezcan, pero que eso te lleve y que se reflejen los logros que estableces en tu planeación. Muchas veces en nuestros POAs planteamos acciones con muy buena intención y bueno hasta el momento hemos cumplido, al menos llevamos dos trimestrales, dos informes trimestrales elaborados y estamos cumpliendo, algunos retrasos porque no hemos recibido los cheques de las centrales, pero la verdad es que hay cosas que están planteadas con muchas ganas (…) no sabemos hasta cuándo vamos a poder lograrlo ¿por qué? Porque simplemente no sabemos cuándo vamos a poder dar seguimiento a todos los proyectos con la cantidad de personal que tenemos. El que no haya suficiencia en el presupuesto pues te lleva a veces a no cumplir ciertas cosas. Sobre todo cuando, además, del POA, de tu Plan de trabajo, pues tienes una serie de solicitudes a tu alrededor.

Enlace Administrativo Yulma Aguilar Las funciones del enlace administrativo son:

Soy administradora del Parque Nacional Huatulco. Mi trabajo en sí es la administración completa del Parque. En viáticos, techo presupuestal, necesidades. Facilitar al equipo sus necesidades para sus actividades. Hago la distribución de los gastos de acuerdo a las necesidades de cada coordinador.

Con respecto al presupuesto:

Parque Nacional solo cuenta con el techo presupuestal de la Conanp. Es el único recurso que le llega (…) Conforme calendarizas vas pidiendo el dinero y te lo van dando (…) El dinero llega a las Direcciones Regionales. En sí nosotros no manejamos dinero en caja. Todo lo maneja la Regional. Que están las oficinas en Tuxtla con las diferentes áreas. Aquí nosotros hacemos las solicitudes de pago y las requisiciones de compra o de servicios, dependiendo de lo que necesites, y con facturas, tienes tu factura, requisición de compra y servicio, solicitud

de pago y esas con firma del Director se van metiendo. Así es como ellos les van pagando a los proveedores.

Ante la pregunta de cómo asumen los gastos imprevistos, Yulma respondió:

Aquí en Huatulco la gente es un tanto amiguera y te apoyan en ciertas partes y muchas veces los compañeros tienen contactos con la gente, y ya de ahí recibimos mucho apoyo. Todo es a reembolso, si alguien tiene nos lo presta y luego se les reembolsa. Es la manera en que vamos trabajando.

De acuerdo a lo observado por Yulma las limitaciones operacionales son:

En el caso de del cobro de derechos la computadora que tienen no sirve. En el caso de comunicación la computadora no es la apta para diseños. No hay suficientes impresoras. No hay fotocopiadora y empiezas a ver un sinfín de cositas que eso hace que ellos no avancen en su trabajo (…) En la Conanp no puedes comprar equipo cada año sólo cuando sale el capítulo 5000 que es cada dos o tres años. Mejores espacios, oficinas ad hoc

Las motivaciones para estar en el PNH:

Todos estamos en Conanp porque nos gusta lo que hacemos y ya lo monetario es ¡ya bueno! (…) Mis compañeros sacan su chamba tengan o no tengan, pero también estamos intentando que tengan para que sea menos frustrante.

Coordinación de Protección de Recursos y Conocimiento Biól. Mar. Cruz Antonio Vázquez Gil Las funciones:

Soy el coordinador del Departamento de Protección y Conservación de los Recursos Naturales. A mi cargo tengo a tres compañeros, Wendy, Arturo y Everardo (…) En la parte marina yo me encargo de esta parte de monitoreo ambiental, ecosistémico. Tratando de generar la coordinación con la academia o con los actores que se interesan por realizar esa actividad (…) Nos encargamos también de una parte importante que es la Restauración, llámese en la parte terrestre reforestación o en su momento recuperación de algunos espacios impactados, y en la parte marina, básicamente con los sistemas coralinos por los impactos de los turistas o por la propia actividad de las embarcaciones al momento de acercarse a alguna zona de arrecife de coral. Asimismo, también nos encargamos de la vigilancia, supervisión en la zona, para esto me apoyo mucho en Everardo y Arturo, donde cada uno tiene a su cargo ciertas actividades. Ever, está totalmente destinado a la parte terrestre. Se encarga de coordinar los recorridos en la parte terrestre con las diferentes dependencias, policía municipal, estatal, inclusive elementos de la infantería de marina que nos hacen el acompañamiento (…) Lo mismo hace Arturo, pero en la parte marina. Arturo es el capitán de la embarcación. Tenemos una

embarcación que nos apoya, que nos auxilia en diversos recorridos a las distintas playas y bahías del Parque Nacional Huatulco (…) Los dos nos apoyan en cuestiones de logística para distintas actividades, eventos que organiza o coordina el Parque Nacional Huatulco. Ellos son nuestros brazos donde nosotros nos apoyamos. También hacemos algunas excursiones con el Comisariado de los Bienes Comunales, esporádicamente tenemos encuentros y actividades juntos en materia de supervisión. Dentro de la temporada de incendios forestales se activa una brigada de protección contra incendios forestales. Donde un servidor es el coordinador de la brigada, pero tanto Ever como Arturo son los Jefes Operativos en el sitio. En muchas ocasiones, yo los acompaño. Hacemos el combate de los incendios forestales, pero también se requiere personal que esté generando la información, capturando la información, porque tenemos que hacer los reportes hacia Conafor y hacia la Dirección Regional que está en Chiapas. A veces hemos estado hasta seis días apagando incendios forestales. Por otra parte, estamos implementando ahorita una estrategia para el control y manejo de los perros ferales. Tenemos un problema serio de introducción de perros ferales, ya con ciertos instintos salvajes que están impactando a la fauna del Parque Nacional Huatulco. Es una estrategia que se está coordinando con oficinas centrales derivado de que existe un programa nacional de erradicación de especies exóticas, sea flora o fauna de las Áreas Protegidas.

De acuerdo a lo manifestado por el Biól. Cruz cada Director ha tenido su estrategia para atender el

tema de la Vigilancia:

En la primera administración, cuando yo llegué al Parque Nacional Huatulco, ingresé como guardaparque, precisamente, y existían algunos recorridos con la policía estatal en términos de reconocimiento, ¿por qué? Porque apenas se estaba estructurando esto de la vigilancia, pero de vez en cuando íbamos a hacer un recorrido. Pasa esta administración y llega la administración pasada. Con la maestra Denhi se intensifican estas acciones. La maestra Denhi, en su momento, identifica que es inminente que existe un alto índice de ilícitos dentro del Área Natural Protegida y quiere disminuirlos. Solicita generar este programa de trabajo de inspección y vigilancia, pero con el acompañamiento de la fuerza pública, estatal, municipal y las infanterías de marina, ¿no? Cuando se inicia el problema se intensifica hasta casi dos recorridos con el sector naval militar a la semana, dos recorridos con la policía estatal. Era un rol muy fuerte de vigilancia. Estábamos metidos allá y de alguna manera disminuyeron [los ilícitos]. Eso sí hubo muchas detenciones, denuncias ante el MP, muchos decomisos de la Profepa. Hubieron resultados tajantes. Fue un enfrentamiento directo con la gente que estaba así, que lo hacía por necesidad, por hobby, por lo que quieras (…) Después ocurre lo que tú ya sabes. Un proceso social aquí en Huatulco. Hubo un cambio en la administración, se presenta el biólogo Omar aquí en la Dirección y entonces cambia la estrategia. Entonces, ya no nos hacemos valer de la fuerza pública porque él dentro de sus estrategias estima que el Parque Nacional vuelve o se vería como una provocación de poder de ente federal (…) No eliminamos esta parte, pero sí lo dejamos en stand by. No hemos hecho incursiones desde marzo a la fecha, ni con la policía estatal, ni municipal, mucho menos con los marinos. Por esa estrategia de la Dirección cambia esta estrategia de choque a una estrategia de participación social. Empezamos a trabajar más directo con las

comunidades, más difusión de lo que hacemos, pero en su momento se tiene que implementar esta seguridad a los guardaparques. Actualmente, la Dirección del Parque activó cuatro Comités de Vigilancia Comunitaria y esos comités se vienen a sumar al trabajo que hacen Ever y Arturo en materia de supervisión. Ellos durante sus recorridos evidencian ciertos ilícitos y cierta acción que ellos consideran que no está permitida. Nos hacen el reporte correspondiente y ya nosotros le damos el seguimiento.

Las limitaciones con las que se enfrenta esta coordinación son:

Tratamos de darle cumplimiento cabal al Programa de Manejo, pero si nos enfrentamos a algunas situaciones de falta de infraestructura, falta, en mi caso, de personal. Inclusive hasta de algunos incentivos a los colaboradores que de alguna manera anteponen muchas cosas por la actividad que desarrollan. Espacios, porque si te das cuenta estamos un poquito hacinados en una oficina muy pequeña. Si bien, tenemos una parte de equipo necesario para trabajar, algunos ya son obsoletos, algunos ya no funcionan al 100% o algunos de plano ya están descompuestos. Por más que le hemos dado el mejor trato, el mejor cuidado posible. Se le hace un mantenimiento preventivo, correctivo, pero tú sabes, el equipo en si momento deja de ser útil. Es parte de esta problemática que tenemos para dar cumplimiento, pero tenemos que valernos de estrategias, de gestiones, muchas cosas para poder cumplir con las metas que nosotros tenemos y que están planteadas en el POA. Los guardaparques cuentan con cierto equipo, infraestructura para el traslado en tierra, le ponemos a disposición un vehículo para que ellos puedan llegar al lugar. No siempre se puede llegar al lugar con vehículo. A su vez en la parte marina contamos con una pequeña embarcación donde Arturo puede trasladarse (…) Evidentemente, ellos tienen que cumplir con su función para eso están contratados, pero aunado a ello, también la institución debería fortalecer en términos de salarios, en términos de que su integridad esté bien, en términos de un seguro de vida por el riesgo inminente que tiene, y en su momento a la familia. Más que personal sería equipo, infraestructura, recursos. Mi embarcación gasta seiscientos pesos en una salida. Es una salida de tres o cuatro horas (…) si yo te hago en semana santa, que son 15 días, 15 recorridos, uno diario, me acabo la gasolina del mes. El recurso fiscal con lo que se cuenta para trabajar al año es mucho menos que el recurso que se pudiera invertir con los programas de subsidios. Realmente, los programas de subsidios son los que nos están manteniendo como Área Natural Protegida, si no existiera ¡puf! Te soy sincero muchos de los recursos llámese financieros, infraestructura, lo básico, quizá, ha sido gestión propia de muchos compañeros.

Las motivaciones:

No conozco a todos los de la Conanp, pero creo que la gran mayoría trabaja por convicción. Estamos convencidos de que el trabajo que hace la Comisión es un trabajo netamente altruista, si lo quieres ver así. Obviamente, es titánico. Todo mundo está en friega, pa allá y pa acá. Tiene sus beneficios a final de cuentas. Lo podemos ver en retribución social, en retribución comunitaria. Cuando tú llegas a la comunidad y observas que el proyecto que se propuso a través de ellos se fue fortaleciendo, y que la comunidad ya tiene un beneficio social, sí se te retribuye. No en términos económicos, pero en términos de satisfacción. Todos estamos motivados por esa misma. Estamos convencidos de que el trabajo que realicemos vale la pena. A pesar de que somos una institución tan joven (…) hemos generado entre todos muchas fortalezas en la materia de conservación y protección. Yo creo que nos hace falta bastante. Lo que sí es que estamos convencidos de que esto no lo hubiéramos logrado si las comunidades, sin el trabajo de la gente que participa y que de alguna manera si nosotros solos quisiéramos hacerlo, pues no más no. No sale.

Coordinación de Protección de Recursos y Conocimiento Biól. Wendy García Monterrubio Sus funciones:

Estoy en la coordinación de Gil, Protección y Vigilancia de los recursos naturales del Parque, pero en sí yo estoy más enfocada al monitoreo biológico y conocimiento (…) También parte de mis funciones, como yo he trabajado en Estudios de Impacto Ambiental. También realizó, emito opiniones técnicas y veo cuestiones como la famosa carretera que va del aeropuerto hasta acá, sobre todo lo que es Parque Nacional Huatulco, pero también lo que está fuera del Parque tiene influencia en el Sitio Ramsar 1321. Ando viendo las cuestiones de la carretera y las compensaciones ambientales que se llevan a cabo (…) Entre mis actividades, cuando llega algún investigador tengo que, principalmente, atenderlos, proporcionarles el apoyo o ayuda que requieran, ya sea desde que necesitan averiguar a qué hotel pueden llegar, acompañarlos en el campo. Facilitarles la estancia (…) Me toca el festival de Aves, Conteo Navideño de Aves. Hay labores que no me toca, pero tengo que desempeñar. Por ejemplo, el rescate de fauna. La gente llama a bomberos y le dice –tengo una víbora o un oso hormiguero-, bomberos va, atrapa al animal. No tienen capacitación, lo hacen de la mejor manera posible. Nos llaman para que lo liberemos en el Parque. Ahora, a nosotros tampoco nos corresponde, pero, nosotros no tenemos equipo, ni una jaula, ni una bolsa herpetológica. Nada para ir por estos especímenes. Entonces, esa es una de mis actividades, ir a ver qué especie tienen y liberarla y decidir dónde liberarla. Tampoco tenemos capacitación.

Los cambios administrativos percibidos por la Bióloga Wendy:

El monitoreo biológico cuando yo entré, aproximadamente tengo unos ocho o nueve meses de haber ingresado a la Conanp, cuando ingresé la verdad el monitoreo biológico estaba como muy escueto. Se hacía un monitoreo de aves mensual, pero no había un protocolo

definido, ni nada establecido en concreto, porque nosotros tenemos que hacer un protocolo que debemos enviar a la regional, Dirección General de la Conanp, para que nos lo evalúen y nos autoricen que ese protocolo se lleve a cabo. Este monitoreo de aves estaba siendo cada mes, yo siento, no con una visión o un punto específico de qué se iba a sacar de eso, y, también se tenía dos cámaras para monitoreo de mamíferos o especies pequeñas, las cuales fueron donadas al Parque, a través de una Asociación Civil. De estas dos cámaras unas nos la robaron porque también un problema dentro del Parque es que existe cruce de migrantes dentro del Parque o igual algún otro tipo de ilícitos que no podemos nosotros controlar. Al cambiar de Dirección con el Biólogo Omar, como fue Jefe de Departamento de Monitoreo, sabe más de esto, y él me dijo detén, no hagas ahorita nada. Se tiene que hacer un protocolo bien hecho, presentarlo en la Dirección General, que lo evalúen. Entonces, ahorita no se está haciendo monitoreo biológico. En específico, se va a hacer de arrecifes coralinos y de ballena, pero esto es a través de un Procodes que salió para unos investigadores de la UMAR. Entonces, ahorita yo estoy realizando los Protocolos de Monitoreo de Aves y de Mamíferos.

Antes, ¿cómo se hacía el monitoreo?

Ha habido mala organización, los guardaparques no llevan cámara, no nos dicen que animal vieron. En el caso de los compañeros hacen el comentario y hasta ahí. En cuanto a mamíferos hay un registro con más seriedad, pero es de una Asociación Civil que se llama BIIA, Biología Integral e Impacto Ambiental, que ellos sí hicieron un trabajo de monitoreo biológico de las especies que se encontraban por donde iba a pasar el tramo carretero. Ahí hicieron un reporte más específico (…) De aves hay un poquito más puntual de mi anterior compañera y, de ahí, yo cuando inicié, empecé con mi cámara trampa y sí hacía mis reportes, coordenadas, fotografías.

Las limitaciones operativas con las que se enfrenta:

Hay no sólo carencias económicas sino de capacitación porque hace falta mucha capacitación, hasta los bomberos. Se pretende capacitación no sólo a nosotros sino a actores externos para el tratamiento de fauna silvestre. Nos dan vales de gasolina para las salidas, pero hasta ahí. Nosotros tenemos que poner de nuestro bolsillo cuestiones como el agua. Para salidas de campo, tú tienes que poner de tu bolsillo. Si bien, nuestros horarios son de nueve a seis, en el monitoreo se tiene que hacer muy temprano, cinco de la mañana. Personal que realmente sepa de que se tratan las actividades, que sepa manejar fauna silvestre. Cuando multa Profepa se pide reforesten, pero esa no es una necesidad del Parque. Quizá aquí en el PNH en lo que más se enfrascan los trabajos es en el cobro de derechos porque aquí es un asunto que ha traído muchos problemas.

Hay un rompimiento del ecosistema, por ejemplo los perros te da. También un indicador de que las cosas no están muy bien, que digamos en cuanto a fauna, porque ya hay un factor externo, quizá ya están cazando, quizá trayendo enfermedades. También de fauna el problema de los cazadores de iguanas y cazadores de venados. No te puedo dar un dato porque nos hacen falta estudios. Tampoco se conoce el impacto de la carretea en el comportamiento de fauna.

Su motivación:

Mi motivación es porque me gusta y para eso estudié biología. Vivo con lo necesario.

Guardaparque y Jefe de brigada contra incendios Sr. Arturo Rojas

Funge como guardaparque y como Jefe de la brigada contra incendios.

Para el Sr. Arturo Rojas la llegada del Biólogo Omar implicó realizar recorridos de inspección y

vigilancia más seguidos:

Con el cambio de administración ya hay gasolina para salir. Hay salidas terrestres y marinas. Salimos tres veces por semana, vamos tres terrestre o tres marinas, una terrestre, depende. En el área terrestre son un chingo de lugares a los que hay que entrar, caminamos tres o cuatro horas, por eso lo dividimos por semanas. No nos da el día. Entramos a las nueve al Parque y salimos a las tres y media.

Las limitaciones identificadas son:

Las gentes. Hay algunos que se ponen muy pesados. Más peligramos en el área terrestre. No podemos andar solos. No sabemos a quién nos vamos a encontrar ahí. Hay gentes armadas, ¿qué podemos hacer? Te encuentras a dos o tres cabrones no puedes hacer nada, te tienes que humillar. No queda de otra. A veces avisamos que están cortando cartucho y en lo que llega la policía, una o dos horas, ya se fueron, ya nada más se ve la huella de que ya salieron y así nos ha pasado a nosotros. Hace como dos años escuchamos balazos y llegaron rápido y sí los agarraron (…) Si hubiera más coordinación con la policía sería más fácil detener a la gente que comete el ilícito. A veces nos conocen [cazadores, infractores] y nos ponemos en riesgo. Faltan protectores para las mordeduras de víbora y cámaras para los guardaparques

Los ilícitos más encontrados son la cacería y la tala de árboles:

Talan árboles para la leña. Hace como dos o tres años encontrábamos carros sacando la leña, ahorita ya no tanto. [La cacería] de esa sí se ve más. Vemos que pasan, se encuentran cartuchos. Entran de noche, buscan a los animales. Nosotros no entramos de noche (…) En el

área marina pescan con compresores y algunos se ponen agresivos, pero no entienden. Algunos sí agarran la onda.

Al hablar de sus motivaciones señaló:

Me cambió la vida al llegar al parque, ya tengo chamba segura.

Guardaparque y Jefe de brigada contra incendios Sr. Everardo Mejía Sus funciones:

Hago recorridos al Parque Nacional Huatulco. Cuando vienen biólogos trabajo en coordinación con ellos para llevarlos a la zona del Parque (…) Soy encargado de la brigada comunitaria de incendios, se activa de marzo, abril, mayo, junio. Después de eso nos incorporamos otra vez a los recorridos de vigilancia que hacemos terrestre y marina.

Al igual que el Sr. Arturo Rojas, el Sr. Everardo mencionó que con la llegada del Biólogo Omar

Gordillo se vio favorecido su trabajo:

Con el cambio administrativo los recorridos sí se hacen porque anteriormente faltaba gasolina o vehículo (…) anteriormente, no contábamos con los materiales para salir.

Los obstáculos para realizar su trabajo:

La gente no le entra a la palabra conservar, muy poca gente. Necesita sensibilizar a la gente, pláticas con la gente. También hay gente que nos toma de locos, nos dan el avión. En el momento dicen que sí, pero ya después se les olvida. No le pone mucho interés en el asunto de la conservación.

Ante la pregunta de ¿Hace falta más personal?, mencionó:

Sí, porque somos dos guardaparques para 11 mil hectáreas. Somos dos pero no nos separamos, siempre andamos juntos haciendo los recorridos (…) Nosotros no estamos facultados para detener, para arrestar gente. Nada más si llevan vivos los animales les hablamos y tratamos de convencerlos para que los suelten, algunos, no todos, se enojan. Contamos con un botiquín, pero no tenemos suero para las víboras. El botiquín tiene alcohol, algodón, gasas, torniquete, agua oxigenada, mertiolate, lo básico, pero una mordedura de víbora no tenemos sueros. Estamos viendo eso con el biólogo para armar un botiquín bien surtidito.

Sus motivaciones:

En este año [2012] fui a un curso de fauna silvestre y fauna marina, anteriormente no.

Coordinación de la Estrategia de Educación, Comunicación y Participación Social Biól. Eugenio de Jesús Villanueva Franck En cuanto a sus actuales funciones:

En la coordinación no soy el único. Somos tres personas. Está Florentino Martínez, Jesús López y [yo]. Doy línea a mis otros compañeros y nos hemos dividido los temas un tanto por nuestro perfil. Mi compañero Jesús, él es egresado de la Universidad del Mar, en el área de comunicación. Le gusta mucho la fotografía, la cultura en general. Es una persona comprometida y su perfil es más hacia el diseño gráfico y la fotografía, elaboración de documentos también de difusión (…) Otra de las funciones que tiene Jesús es el levantamiento fotográfico tanto paisajístico como de los eventos. Es un excelente fotógrafo. Mi otro compañero Florentino Martínez. Él trabajó muchos años como guía en el Centro Mexicano de la Tortuga. Él es experto en tortugas marinas. Sus funciones anteriormente eran estar en la Dársena Santa Cruz, por estrategia de la directora Denhi, ahí lo puso (…) Ahora en la nueva administración del Biól. Omar Gordillo lo perfilamos como el encargado del Programa de Educación Ambiental del Parque. También yo fungiendo como coordinador y también revisando todos los proyectos generados con él. Él tiene algunas ideas, las compartimos y se elaboró entre Jesús, Tino y un servidor la estrategia de Educación, Comunicación y Participación Social, el cual es un documento. Todavía no se termina porque le falta algunas cosas prácticas sobre todo de operación, el cronograma de actividades. Sin embargo, es como una lluvia de ideas en donde está ¡ah! Pues tenemos que tener un boletín, tenemos que tener una página web, tenemos que hacer comunicados de prensa, tenemos que trabajar con las comunidades en educación ambiental, temas estratégicos como manglares, humedales, arrecifes de coral, tortugas, iguanas, caracol púrpura y evitar la pérdida de la biodiversidad en general. Teniendo lineamientos internacionales como los de Ramsar, uso racional de los humedales, MAB, evitar la pérdida de la biodiversidad en una Reserva de la Biosfera. Además, de lo que nos encomienda Conanp para la administración del Área Natural Protegida. Es así como elaboramos la estrategia y es la que estamos operando desde diversos ángulos y en diversos frentes con diversos frentes. La Educación Ambiental dirigida, principalmente, a niños y jóvenes. Tratando de que los niños sean el motor de este cambio que se está buscando. Un cambio de actitud hacia los recursos naturales, esa es una (…) Otra es la difusión, más que nada encaminado así a todo público. Enfocándonos a la gente que habita en el municipio de Santa María Huatulco, principalmente. Estos textos se revisan para no perder de alguna manera el contexto de lo que es la misión de la Conanp, por un lado, y también los objetivos que tenemos como administradores del Parque Nacional Huatulco que es preservar la biodiversidad y fomentar lo que es el desarrollo sustentable y la cultura conservacionista (…) En el área de participación social, prácticamente, la coordino yo con todo el resto del equipo del Parque, pero en Participación Social también siendo un tema estratégico del Programa Operativo Anual es muy enfocada a las reuniones de consejo Asesor (…) Entonces la Participación Social gira en torno al Consejo Asesor. Ahí hemos llevado temas estratégicos como la actualización del Programa de Manejo, la rendición de informes de la operación de la Dirección, del manejo del Parque Nacional Huatulco, con temas como vigilancia, impacto ambiental, acuerdos con otras instituciones, reuniones sectoriales, etcétera. Sin embargo, en

este componente y objetivos que tenemos de Participación Social también implica todos los espacios de concertación en los que participamos (…) Generalmente, a mí me mandan a esas reuniones y yo tengo que estar enterado de todo ¿no? No puedo decir es que va a haber una rehabilitación de la zona cafetalera con un PET en emergente, pero no sé la información ¡No! Yo debo de estar al tanto de lo que se está invirtiendo y en donde y de preferencia con quienes. La coordinación es muy compleja, pero fundamental en la operación del Parque Nacional, de la Dirección. Es ahí donde salen temas muy transversales. El voluntariado también es algo que tenemos que estar buscando para que haya mayor participación. Cuando llega algún estudiante de alguna universidad para realizar un trabajo nos lo mandan a esta coordinación para orientarlo, qué se puede hacer, qué proyectos en términos de voluntariado, servicio social, tesis y ya nosotros lo canalizamos a otras áreas. Tenemos una buena relación con los medios de comunicación. La primera forma de comunicarnos con ellos o que ellos transmitan lo que nosotros hacemos mediante correo electrónico. Tratamos de introducirles algunos temas de interés para que ellos lo retomen y hagan publirreportajes o retomen la nota o lo comenten, por lo menos, en los espacios que ellos tienen. Como encargado de esa área en su momento, de difusión, yo empecé a tener mejor acercamiento con los diferentes reporteros y medios de comunicación para que nos publicaran. Tenemos varios frentes, es radio (…) también la prensa escrita la cual a través de correos electrónicos. Tenemos un directorio de enlaces, reporteros, periodistas de todo el estado de Oaxaca (…) página web del parque, externa a Conanp, facebook, twitter, pero no se está utilizando ahorita.

En cuanto a los cambios administrativos:

Antes de que llegara el biólogo Omar había un sólo coordinador y que era yo. Anteriormente, mi puesto era coordinador de Programas Especiales (…) Desde que entré en el 2007 se me encargaron los programas del Hombre y la Biosfera que es de la UNESCO y que designó en el año 2006 como Reserva de la Biosfera y en el caso de la Convención Ramsar en el 2003 designó Sitio Ramsar 1321 Cuencas y Corales de la Zona Costera de Huatulco. Yo desde que entro en el 2007 me asignan darle seguimiento a estas designaciones internacionales (…) Me dan el encargo también del Programa de Educación Ambiental, primero en el 2007 y luego, recientemente, otra vez. Anteriormente, en el periodo de Silvia Niembro eran realmente pocas las reuniones de Consejo Asesor. Se hacía, por mucho, una reunión al año. Hubo un año en que no se realizó nada. Con la maestra Denhi tratamos de que fuera una reunión al año. El año pasado [2011] no se pudo, precisamente, por la toma de las oficinas. No hubo reunión del Consejo Asesor más que una extraordinaria. A la fecha se han realizado dos reuniones del Consejo Asesor en la nueva administración.

Algunas de las limitaciones operativas enunciadas:

El recurso es un factor limitante y, por otra parte, el personal. Las dos cosas son fundamentales y hace falta. Se requeriría mayor gestión para la procuración de recursos de fondos para trabajar todos los productos, te digo página Web, micrositios, notas informativas. Todo lo que es difusión requiere de dinero y muchos medios de comunicación. Varios medios de comunicación no hablan del Parque Nacional Huatulco porque Parque Nacional no financia nada. Los que nos publican, los que nos invitan a sus programas de radio es porque están comprometidos con la naturaleza, por eso te invito. Así es como hemos obtenido los espacios. Actualmente, no hay un recurso que tú digas ¡ah! Tenemos cinco mil pesos para un spot. No lo tenemos. Yo le comunicaba esto al director que no hay dinero para spots y que, además, si nosotros empezamos a financiar un spot en una estación de radio, la otra va a decir –oye y porque a mí no-. Entonces tendría que ser parejo y ahí tenemos que triangular. Hay procesos bastante burocráticos que hay que conocerlos bien para poderlos gestionar. Sin embargo, también se requiere la procuración de recursos externos. No tanto esperar que te llegue vía presupuesto fiscal sino que hay que moverse y hacer las gestiones con estos programas Discovery Channel, National Geografic, Animal Planet, de ese tipo de cosas y, bueno, es tener tiempo para sentarte por lo menos a mandar un correo electrónico. Herramientas son necesarias, computadora, cámara fotográfica, internet, una conexión rápida. En mi caso, yo me enfrento día a día a una conexión lenta porque mi máquina tiene internet inalámbrico y no agarra bien la señal. Entonces es un problema que yo tengo. Otro es, precisamente, la falta de capacitación de algunos compañeros en el manejo de paquetes como Word, Excel o Power Point. Entonces si a ellos les cuesta trabajo elaborar una presentación pues sí, va deteniendo la chamba. Si yo quiero ir a documentar vía fotografías un evento, pero mi coordinación no tiene cámara a su cargo, pues tengo que meter mi cámara, si es que la tengo. Que es cosa que hacemos tanto Jesús como yo. La coordinación de comunicación no tiene cámara fotográfica. La coordinación de Educación, Comunicación y participación Social (…) solamente tiene una computadora porque la computadora donde se hacen los diseños de Photoshop, que tú has visto las condiciones que tiene la máquina de Jesús, es de él. Es una máquina de él. La máquina que Tino usa es de él. La máquina de mi compañera Saymi esa es de ella. La máquina que usa mi compañero Gil era de Roberto, de propiedad de Roberto. La máquina que usa Roberto es de él. Es decir, nos falta equipo de computadoras que estén a la altura de lo que estamos haciendo. Estoy hablando de manejo de mapas, programas como el Aregis, Arcwiew, Google Earth, programas estadísticos. También para monitorear a las especies, programas de diseño como Photoshop. No contamos con ello. Tenemos que localizarlos o ¡Ah, qué un amigo tiene photoshop! Ya quemamos el disco. Yo me compré una cámara fotográfica, ¡ah! Pues con esa. Incluso en el día a día, el agua para tomar, pues nosotros nos hacemos coperacha para que haya agua en la oficina. Te digo yo pongo mi cámara fotográfica. En su momento trabajo en

las tardes-noches, yo tenía una lap top, pues yo la pongo. Mi coche, si a lo mejor no dejaron las llaves o están en comisión los vehículos, pues yo pongo mi vehículo.

Con respecto a sus motivaciones:

En mi caso yo soy biólogo, pues el ir a campo y encontrarte con una serpiente, identificarla, o con un ave, o tratar de conocer más del lugar donde vivimos. Es decir, el trabajar en la Conanp para mí es algo motivante (…) el trabajo de Conanp me ha identificado mucho con ese tipo de aspecto de buscar mi propia identidad. El buscar, en base a mis principios, lo que yo quiero de mi vida, o sea mi camino de vida es este, bueno, primero ser biólogo, después el formar una familia y ahora que tengo una hija, desde antes, el patrimonio que le vamos a dejar a los que vienen. Entonces la conservación pues entra como anillo al dedo. Sobre todo a un biólogo que viene de la ciudad de México, que está harto del tráfico, que está harto del smog, de la contaminación de los ríos. Entonces el venir a un lugar que tiene su problemática, sobre todo en el resto del municipio, no tanto en el destino [turístico], pues es un reto que tú decides. No hay sustentabilidad, hace falta mucha información, mucha educación, pues vamos a trabajar en ello ¿no? Para que buscar tanto una calidad de vida personal, un desarrollo profesional y dejar tu grano de arena a este país.

Coordinación de la Estrategia de Educación, Comunicación y Participación Social Lic. Jesús López Aguilar Sus funciones son:

Encargado del programa de difusión del Parque Nacional Huatulco y mis actividades van dirigidas a la difusión. A todo lo que la Dirección del Parque quiere emitir, cuestiones de imagen, de contenidos, textos que se van a compartir con otros medios y también apoyo directamente a la Coordinación de Educación Ambiental, Participación Social y Difusión que dirige Eugenio.

Los cambios administrativos percibidos por la llegada del Biólogo Omar:

La participación, la inclusión de ideas. El organigrama tiene su estructura, pero en cuestiones de tomar decisiones creo que es algo positivo porque todos nos sentamos en el piso y la voz de todos tienen los mismos decibeles. Entonces eso es importante tanto para el interior, en el esquema de trabajo. Yo me siento muy bien de que lo que yo diga por lo menos se tome en cuenta.

Las limitaciones operativas para realizar sus actividades:

Primera instancia, los materiales de trabajo. Mi área está muy vinculada a los medios de comunicación masivos. Entonces para emitir contenidos es necesario utilizar ciertas tecnologías, grabadoras, computadora, micrófonos. Todo lo que tiene que ver con cuestiones de tecnología.

Tengo una computadora con Windows 97 que es la que está haciendo el paro, pero los requerimientos para el diseño te piden una máquina con mucha memoria RAM y no, no los tenemos. Esas son partes de las limitantes (…) Lamentablemente no tenemos ni cámara fotográfica, ni video. Una vez elaborados todos los productos se requiere de un patrocinio o un recurso para emitirlos porque los medios no son gratuitos y sí lo quieres, si quieres insertar páginas en periódicos, pues es necesario un recurso. Si quieres imprimir postales o cualquier tipo de material gráfico también es necesario un recurso. En cualquiera de los espacios, independientemente, que necesites herramientas también se necesitan los recursos para esos productos lleguen a sus receptores. Independientemente, de eso también una de las carencias que yo veo es la imagen tan cuadrada que maneja la Conanp. Que puede potencializarlo con base en todos los recursos que tenemos. Esta es una actividad donde puedes usar fauna, flora, paisajes y la verdad su imagen es muy limitada.

Sus motivaciones:

El hecho de participar en una actividad que tiene un valor, en este caso, personal porque en este caso tiene su fin, una causa social o ambiental. Yo estoy pensando si tengo un buen desempeño hay posibilidades de compartir con la comunidad. Por otra parte, la cuestión del conocimiento eso es muy gratificante.

Coordinación de Proyectos Sustentables T.P. Roberto Pérez Verezaluces

Mi función es programar, gestionar, ejecutar y evaluar los proyectos. Aquí recibimos la demanda de la población objetivo que son las gentes que trabajan alrededor del Parque. Todo el municipio de Santa María Huatulco, Pochutla, San Miguel del Puerto es zona adyacente al Parque y tenemos que recibir las demandas encaminadas a la protección y conservación del ambiente (…) El trabajo nuestro tiene una normatividad. Nos regimos proyectos de subsidios. Fundamentalmente, PET, Procodes, Promac y todos tienen reglas de operación y lineamientos internos que tenemos que cumplir. Y se cumple a través de una gama de formatos de cada programa que tenemos que requisitar. Entonces el que nos retrasemos un mucho o un poco va a depender del personal que tengamos. Cuando falta poco para una convocatoria la difundimos, bueno entre comillas porque también si nos abrimos mucho y el recurso es poco nada más causamos expectativas en la gente y eso no se vale. Entonces vemos con la gente que estamos trabajando qué es prioritario para la institución y canalizamos los recursos hacia allá. Lo abrimos hasta cierto momento. Hasta cierto punto con la gente que está trabajando en la actividad, prestadores de servicios turísticos, pescadores y algún núcleo agrario, dependiendo del tipo de convocatoria y pues hay veces sí se nos llena la oficina. Somos dos personas y una tercera que apenas se incorporó.

En cuanto a las limitaciones operativas el entrevistado señaló:

El espacio es fundamental, pero más fundamental es el personal para atenderlos. Necesitamos a alguien que nos esté apoyando en la información básica. Tenemos un equipo [computadora]. Este [lap top] es personal. Hace falta otro que tenga capacidad física. Si bien, tenemos internet, no tenemos equipos. Hay limitantes administrativas. No nos alcanza el tiempo y luego por andar corriendo, un errorcito, entonces nos lo regresan. La oficina [Regional] está en Tuxtla y eso es tiempo que se va. Todos los proyectos de Huatulco los firma el Director del Parque, pero los RPC Copalita y Yautepec los firma el director regional, se gestiona allá, pero si por errorcito o algo no quedó no bien. Hay que regresar, corregir. La operatividad se hace más lenta. La regionalización implicó centrar todo en una zona que es Tuxtla y atiende 23 reservas. Allá es donde está el recurso. Aquí no manejamos recurso ni siquiera caja chica. Anteriormente, 2004, 2005 cada ANP manejaba sus recursos y no había bronca. Un incentivo sería que fueras a intercambiar con personas del norte o del centro y los de allá que vinieran acá (…) Otro incentivo sería contar con todo lo que requerimos para hacer nuestro trabajo, equipos, vehículos, personal. Dejas de hacer cosas porque te faltan elementos y poner de la bolsa no es posible y a veces lo hacemos.

Sus motivaciones:

El estar en las comunidades es lo máximo. Ves las necesidades y también ves que abundan en la riqueza y están jodidos, si se puede tomar así la palabra, y te motiva a tratar de abrirles los ojos y decirles es que ustedes tienen que hacerle así. Aunque eso implique que te llenes de trabajo. Hemos sido punta de lanza para establecer Unidades de Manejo de Vida Silvestre, establecer procesos de recuperación de lagunas, de manglares. Generar que la gente se organice en figuras jurídicas (…) Hay que darles las bases, mostrarle que tiene fortalezas. Cuando ves que va caminando ese proceso te motiva a seguir. Y cuando ves que la gente dónde vas te recibe bien. Esa motivación es bonita. La gente te ve con cariño, seas bienvenido, porque estás dando un aliciente para su comunidad.

Coordinación de Proyectos Sustentables Nanci Ramírez Hernández Las funciones que realiza en el PNH:

Soy técnico operativo del Procodes. Hago la realización de expedientes, solicitud de recursos, entrega de recursos, seguimiento de proyectos tanto del Parque como de dos áreas inscritas, la Región Prioritaria de Conservación Copalita y la Región Prioritaria de Conservación Yautepec. Para Procodes hay un sistema nacional y hay que subir toda la información, gastos del mes, qué proyectos ya tienen recursos. Un informe mensual y otro trimestral. Para PET informe semanal y mensual.

Se difunde a nivel periódico. Sale la convocatoria en enero 17 y el 18 ya está en los periódicos que son más reconocidos en el estado, y a parte nosotros tratamos de pegar información tanto en la Dársena, que son las personas que estamos destinados a apoyar, prestadores de servicios turísticos y en agencias municipales en Santa María Huatulco y ya ellos proporcionan la información a más agencias.

Con respeto a los cambios administrativos señaló:

Me comentaba el ingeniero Roberto que antes se manejaba el recurso a nivel área. Todo el recurso que se destinaba, por ejemplo a Procodes se manejaba aquí. Entonces era más fácil hacer trámites, llenar la documentación y a la semana ya tener los cheques y ya poder entregar y ya poder trabajar, pero en este caso se trabaja todo aquí y se tiene que mandar todo a la regional para que ellos hagan cheques, revisen documentación y si está mal te lo regresan a recabar firmas y a reenviar otra vez. Yo creo que sería benéfico que el dinero se manejara aquí porque es más fácil. Se tiene la documentación, se integra el expediente y los cheques se entregan en 15 días. Ya tenemos más de mes y medio y no nos llegan los recursos y la gente viene, pregunta, llama por teléfono. En la regional nada más son tres personas que están en el área de contabilidad. Una se encarga de PET y Procodes y otra se encarga de Promac, y a parte está otra chica que ayuda a hacer pólizas y cheques, pero son 27 o 30 áreas naturales, entonces no puede estar en todo (…) Igual allá donde están ellas el espacio donde están ellas es el espacio donde estamos nosotros. Son para las tres personas y ellas tienen archivos. El espacio en bien reducido. Antes cuando apenas empezábamos nos tocaba ir a hacer los cheques allá. Esta chica, la que hace los cheques todavía no llegaba, entonces las contadoras estaba cada quien en su trabajo y a ellas también les piden informes mensuales y trimestrales a nivel regional y es conjuntar información, pidiendo información, haciendo depósitos. Íbamos a hacer nuestros cheques para pasarlos a firmas. Igual, luego localizar al Director de la regional y al encargado de finanzas, luego está uno y el otro no. Se amontonan los cheques. Manejamos gastos de operación, papelería, guías de servicio postal, gasolina, mantenimiento, equipo de cómputo, mantenimiento de vehículos para Procodes, igual PET y Promac y se puede manejar para todas las coordinaciones y ya se toma ese dinero para todas las actividades del Parque. Aunque hay una partida por parte de la Dirección que igual da un poco de dinero, pero a veces no alcanza. Entonces de ahí se toma.

Las limitaciones operacionales que percibe:

Necesitamos personal.

Es difícil darle seguimiento a todos los proyectos. Tal vez no hacíamos las dos visitas obligatorias que se tienen que hacer, dos o tres. Hacíamos una sola. En esa visitábamos tres o cuatro proyectos en el mismo día. Seguimiento casi no se daba (…) Por más que quieras supervisar proyectos no se puede. Hay que enviar información a la regional. El sistema te quita mucho tiempo. Están pidiendo mucha información, [la cual] es necesaria para [checar la población] que [se pretende] abarcar, pero para nosotros es muy tardado.

La gente a veces no está bien informada de lo que es Parque Nacional Huatulco y de los proyectos que abarca. Hay veces que vienen a pedirnos telares para hacer cobijas o a veces de pesca que viene a pedir motores. Entonces a nosotros no nos corresponde. Proporcionamos la información de que está tal Secretaría, pero aquí [en Huatulco] no hay todas las Secretarías para pedir recursos. Hacen falta más recursos. Hay muchas localidades que están en la zona de influencia del Parque. Son tres municipios, de los cuales tal vez atendamos a uno o dos y uno se queda afuera a veces porque el recurso no alcanza para más proyectos. Es mejor armar proyectos que tengan un monto grande a tener 50 de cinco mil pesos porque como te digo no hay personal que vaya a visitar, personal que dé información, personal que nos esté ayudando acá. No llegan los recursos juntos. Llegan paulatinamente, eso en cuanto a PET. En Procodes, después de que hacen el dictamen, ya para abril mayo te dicen cuánto tienes destinado y en base a tu dictamen técnico ya tienes que priorizar en qué proyectos tienes que trabajar. A veces en las solicitudes te manejan cantidades elevadas para un proyecto y dependiendo a las Reglas de Operación, dependiendo de las unidades, kilómetros, metros cuadrados, si son estufas ya te ponen un precio. Entonces tienes que reducir el monto a las reglas de operación porque si te pasas, allá en la regional te dicen cómo estás dando más dinero. En periodo vacacional, a veces voy yo al cobro de derechos, pero a veces no puedo y me dice [Roberto] ¡Oye! Pero yo te había dicho que fueras, -sí, pero me acaba de llegar solicitud de información y tengo que enviar urgente y me cierra el sistema y lo tiene que firmar el biólogo [Omar] y le tiene que dar el visto bueno el otro director de allá de Yautepec y de ahí se tiene que enviar a la regional. Es complicado estar en todos los eventos. Estoy contratado por PNUD. Mi contrato se renueva cada seis meses. Así he estado desde hace tres años, se supone que para el siguiente año, ya según nos van a dar plaza a todo el personal PNUD. No creo, somos 200 o 300 contratados por PNUD y todos somos técnicos operativos de Procodes, Promac o PET. Tener los recursos aquí. Sin tanto trámite con la regional.

Sus motivaciones:

El aprendizaje.

Auxiliar del área de Proyectos y Auxiliar en Inspección y Vigilancia Lic. Marina Cortés Huerta Sus funciones:

Tengo dos funciones. Como auxiliar del área de proyectos, PET y Procodes, y en la parte de inspección y vigilancia, brechas cortafuego. En la parte de los programas de subsidios capturo (…) principalmente, armar el expediente de cada proyecto. Recibir la documentación

de los beneficiarios y últimamente estaba trabajando en subir todos los beneficiarios al sistema, pero pues mi máquina está fallando. Trabajo con la brigada de contingencias forestales. Yo soy como su administradora. Yo vigilo quien falta. Voy a dar rondines para checar que estén trabajando (…) A ellos se les paga cada ocho días. Aquí se emiten los cheques.

Las limitaciones operacionales con las que se enfrenta:

En la brigada tenemos muchos problemas para emitir los pagos. El primer pago sale bien, pero el segundo tarda mucho. En la Regional nos dicen que no hay recursos. Son campesinos todos ellos, ya nosotros pedimos prestado y ya les decimos hasta aquí, y ya cuando llegue el cheque regresan a trabajar. Falta más equipo y más personal porque la brigada se mantiene por un PET, nada más son tres meses, si se pudiera desde marzo hasta julio sería perfecto. Para programas de subsidios computadora e impresora. De hecho nosotros tenemos que andar cachando los cursos. Es difícil que Conanp abra un curso. A un compañero le reembolsaron un año después lo que gastó en viáticos por el incendio a Villacorso.

Trabaja en el PNH porque:

Me gusta porque tengo que hacer recorridos, voy a cursos, a liberar animales.

Coordinación de Turismo, Cobro de derechos y autorizaciones Lic. Saymi Adriana Pineda Velasco Sus funciones son:

Coordino el área de turismo, cobro de derechos y autorizaciones. Y nos encargamos de estar en contacto con todos los prestadores de servicios turísticos para que año con año se estén autorizando con base en la Ley General de Derechos (…) Apenas voy a cumplir un año en esta coordinación. Se ha tenido más contacto con los prestadores de servicios turísticos, por la problemática suscitada en agosto. Hemos insistido en que los prestadores de servicios apliquen el cobro de derechos. El Parque Nacional lo ven como algo que no debería estar en Huatulco. Realmente, les hacemos saber que al llegar el Parque Nacional esas 11,890 hectáreas es la zona donde hay conservación y protección de los recursos. [Al llegar] Me enfrenté a varios liderazgos. Algunos prestadores de servicios turísticos sí querían trabajar, ya habían trabajado con el Parque, y otros no querían trabajar con el Parque porque nunca habían sido beneficiados (…) Empezamos a hacer una estrategia. A

platicar más con la gente. Anteriormente, se escogía a algunas cooperativas que tenían disponibilidad. Realmente, no todas quieren jalar (…) Ahorita estamos encaminados a atender nuestra taquilla única porque es un problema muy grande. En el caso de Sonia. Ella está atendiendo todo lo que es el cobro de derechos. Ella antes también veía lo de la autorización. Ahorita, yo le estoy ayudando a ella a hacer las autorizaciones. Como somos dos yo me dedico a hacer las gestiones. Yo le digo a Sonia yo te voy a traer a la gente. Tú échame la mano con el trámite. Mi trabajo realmente es estar hablando con la gente.

Los cambios administrativos que detectó:

Desde que llega el biólogo Omar se han hecho 10 reuniones formales y 15 informales. A través de las reuniones ya podemos estar cobrando. Antes no podía cobrar el personal del Parque porque empezaban a gritarles. Somos gobierno, pero tenemos que respetar hasta sus costumbres.

Referente a las limitaciones operacionales indicó:

A veces hay demoras en la entrega de las autorizaciones. La mayoría de los huatulqueños no conoce lo que es el Parque Nacional. Lo relacionan siempre con el Parque Rufino Tamayo. No tenemos buena publicidad. No podemos hacer todo lo que queremos. De hecho se había pensado en poner un distintivo, una banderilla a todas las embarcaciones que están autorizadas o cuando vienen por la autorización darles una playera. Regalar esas cosas que la gente necesita porque es un incentivo a tu buena disponibilidad a hacer el pago. El acarreo, ya es un problema social que no puede ser resuelto por Parque Nacional en su totalidad. El acarreo hace que el costo del recorrido no sea el que quisiéramos. No podemos meterle el costo de brazalete a los cinco del API. Cuando se convoca se llegan a acuerdos y sí se pelean entre ellos [PST] se caen los acuerdos. Sinceramente, yo no he tenido un acercamiento como tal, con el Delegado de Fonatur, y sí lo hemos tenido a través del biólogo Omar en reuniones con Eugenio y Gil. Donde yo estoy más cercana es con API con Lic. Mario Harrigan, pero no hay buena disponibilidad. Él ya tiene problemas dentro porque está haciendo un cobro de amarres de cabo. Todos los cobros que se hacen al interior de un recinto portuario y no quiere meterse en problemas. Entonces nosotros hemos solicitado que, antes contábamos con una taquilla en la primera puerta, que fue una gestión de la maestra Denhi, pero como ya no se ha estado ocupando porque la gente no quiere hacer el pago y solamente pagaban los cinco pesos porque la taquilla de Parque no la veían, porque el prestador de servicios decía pague cinco pesos. Ahora eso ya no es así. Entonces teníamos esa taquilla y se perdió. Le quitaron nuestros logos y demás. Tuvimos que ir a hablar con él. Hablé con él directamente con él de qué posibilidad habría de seguir utilizando esta taquilla a través de una cesión parcial de derechos. Porque ellos tienen un programa de desarrollo portuario. Entonces hacen una cesión de derechos para la renta

de todos los espacios que están ahí, pero también comentábamos que no tenemos el recurso para poder pagar. Entonces yo preguntaba qué posibilidad había para que nos condonaran ese pago, ese tipo de renta y que no nada más fuera ese espacio en la puerta uno si no tuviéramos un espacio en puerta dos, donde están los catamaranes de Don Pedro Camacho para insertar un kiosquito para proporcionar información. Incluso ya teníamos el diseño del módulo. Se envío un documento para que ellos nos autorizaran. De facto ya nos había dicho que sí, pero surgieron algunos incidentes por parte de él. Que todavía no le mandaban la información necesaria, y, bueno, hemos alentado el proceso de poder insertar estos módulos de información. Tenemos una relación de respeto, pero no de colaboración. De algunos compañeros ha salido dinero de su bolsillo para poder trabajar.

Coordinación de Turismo, Cobro de derechos y autorizaciones Sonia Jarquín Ortíz Las funciones que realiza en el PNH:

Estoy en el área de cobro de derechos y de autorizaciones. Me encargo de organizar las formas valoradas que son los brazaletes que vendemos. Estoy encargada de hacer el inventario de los depósitos. Hacer los reportes. Ingresarlos al sistema de cobro de derechos de la Conanp. Todo tipo de informes que soliciten por años. Por cuestiones operativas se hizo una pausa de ir a la Dársena. Me toca estar en la Dársena ofreciendo los brazaletes a las personas. Los que va a hacer el tour por las bahías. Tenemos muchos problemas es ese aspecto porque la gente llega mal informada de que es un pago opcional y he tenido problemas con la gente que me ha dicho que no, que no va a pagar. Que no lo tiene que pagar. Por malos informes o porque simplemente no les dicen que van a entrar al Parque Nacional. Iba a decirle uno por uno a los turistas que tenía que pagar y ya no estaba dispuesta (…) Yo la verdad no insisto a los que no quieren pagar porque es bien frustrante. No puedes hacer nada.

Las limitaciones operacionales que observa:

No tenemos personal. Tenemos que estar en la oficina. Siento que todo es con papeles. Cubres el reporte y el POA. Vas a cubrir metas, entonces tienes 10, pero en la realidad es otra cosa. No tenemos la capacidad para cuidar un ANP. A parte todas las personas de aquí es un poco más difícil de tratar porque dicen eso estaba ahí. Dios lo hizo para todos. Ustedes llegaron después de que nosotros empezamos a trabajar. No hemos llegado al punto en que ellos [los prestadores de servicios turísticos] digan ¡Sí! Vamos a trabajar con ustedes y vamos a cuidar el Parque Nacional. Lo ven con signo de pesos al Parque Nacional -a ver qué nos da-. No lo ven como el sitio que se debe de cuidar. Esa es la mayor problemática en el cobro de derechos. Por años hemos batallado. Tratando de cobrarles y casi vendiéndoles chicles –oye me compras un brazalete- para cuidar el Parque Nacional.

Por desgracia, desde mi perspectiva, del tiempo que llevo aquí, cinco años, a la gente no les interesa el medio ambiente. Es muy contada la gente que dice sí, yo reciclo, pero ¿está dispuesta a pagar 27 pesos para la naturaleza? No están dispuestos a pagar para que se cuide la naturaleza. Cuando yo les digo a los prestadores de servicios turísticos que tienen que pagar dicen ¿qué es lo que ofrece el Parque? Ni siquiera hay una embarcación que esté al menos cada tercer día en el área marina, ¡qué digas los ilícitos se han minimizado! Yo veo la gente que está sacando el erizo, que está sacando la estrella, que está sacando los caracoles para comer, que está buceando con compresores. No hay concordancia. Por una parte, les cobramos, pero, por otra, qué hacemos.

¿Hay alguna estrategia Nacional o regional de la Conanp para el cobro de derechos? ¿Cómo haces?

No. De cuates les dices a los prestadores de servicios turísticos –échame la mano-. Porque si llegas diciendo que es la Ley te echan al agua, ya eres enemigo, ya no eres deseable en la Dársena. Entonces cierran filas. Llevo cinco años ganando lo mismo y siempre que se abren plazas son para biólogos u otra cosa. No hay oportunidad de crecimiento. Yo no soy muy bien el inglés y a veces traen turistas extranjeros y les pido a los prestadores de servicios que les digan que van a entrar a un Área Natural Protegida y me dicen –pues ay diles. No, pues tú tienes autorización, les debes decir –No, tú diles. Yo no he tenido capacitación. Tú que estás en cobro, así les va a decir. Con lo que podemos y con lo que sabemos. Si un brazalete se pierde lo tenemos que pagar. Nos hace falta autoridad (…) No tenemos certidumbre laboral.

Anexo 7. Evidencia de las percepciones de actores clave (II)

Funcionarios de la Conanp central Comisionado Nacional de ANPs Mtro. Luis Fueyo Mac Donald La situación del Parque Nacional Huatulco

Yo creo que el principal reto del Parque Nacional Huatulco es que la comunidad, y cuando hablo de comunidad es la totalidad de los actores que inciden sobre este territorio se apropien de que están dentro de un área natural protegida, y en donde deben incorporarse con una visión en la cual están plenamente conscientes de que están dentro de un territorio que es protegido. De manera que se puedan ir diseñando y resolviendo las contradicciones que surgen a diario, entre las actividades preexistentes y la necesidad de transformar actividades que pueden ser contradictorias con el cuidado y conservación del territorio para que se llegue a una etapa de armonización, pero lo más importante es que la gente esté convencida de ello. Que efectivamente la conservación en un sitio como el Parque Nacional Huatulco les ofrece oportunidades tanto para los que se dedican a la actividad turística como los que se dedican al comercio, como los que fabrican o venden artesanías, como los que hacen uso del territorio para fines pesqueros o para fines agrícolas. Entonces debiéramos estar plenamente conscientes de que debemos ser capaces de construir el mapa de uso del territorio. Las necesarias subzonificaciones y las propias reglas administrativas que den como resultado de que todos los valores ambientales de ese sitio deban de conservarse. Desafortunadamente, el sitio resulta pequeño para la necesidad que la continuidad de los procesos evolutivos en ese sitio se mantengan. Necesita ser un área más grande, una visión más de cuenca, ante toda la cuenca de Cacaluta debería estar ahí incorporada. Pero para poder aspirar a ello pues necesitamos vencer aquellas ideas que piensan que una transformación del territorio les puede favorecer para un interés en particular. Y te pongo un ejemplo, o varios ejemplos, el desarrollo inmobiliario dentro de Punta Maguey va a transformar un territorio que le haga perder biodiversidad, pero ese desarrollo turístico para un grupo exclusivo no va a beneficiar a la totalidad de la comunidad sino al desarrollador de ese proyecto. Entonces ahí hay un elemento de contradicción. Otro ejemplo, si yo genero una destrucción de los arrecifes pierdo la enorme oportunidad de que los arrecifes sean un punto de referencia para los visitantes, a través de un turismo responsable o si sobreexploto el caracol púrpura voy a impedir que una práctica tradicional de un tinte natural tan importante como es el caracol púrpura lo pierda para toda la vida. De manera que debe haber un ejercicio de armonización y que desde la comunicación de nuestra institución con la autoridad municipal, nuestra comunicación con el organismo responsable del desarrollo del turismo que es Fonatur, nuestra comunicación con la Capitanía de puerto, con la Secretaría de Marina, con la Secretaría de Desarrollo Social, con la Reforma Agraria debiera en este espacio ser armónica. Y la armonía parte del reconocimiento de que estamos en un sitio que debe de manejarse de manera especial. Y cuando lleguemos a esa conclusión, por supuesto que vamos a trabajar de manera armónica y que todos estos conflictos que se han vivido, pues por más de 10 años se vayan resolviendo a partir de que todos estamos conscientes de que hay una prioridad que es conservar la riqueza biológica y que nuestras actividades deben de buscarse las formas, a través de las

cuales estén completamente armonizadas al propósito de proteger este sitio que fue declarado como área natural protegida (…) es muy importante siempre tener la fortaleza del marco jurídico. El disponer de un marco jurídico sólido te permite frente a distintos intereses tener un referente legal de cómo resolver estos conflictos, y en el caso de Huatulco todavía hace falta en las zonas colindantes al Parque tener instrumentos que nos permitan de alguna manera reglamentar las propias actividades que se hacen en las áreas colindantes con el área natural protegida. Lo mismo te podría decir, el manejo de toda la cuenca que refiere la Ley de Aguas Nacionales y que particularmente el tema del gasto ecológico debía ser un tema que en la gestión del agua debiera de estarse reflejando, pero más allá de ello, siempre en cualquier parte del territorio en donde hay comunidades puede surgir conflicto de intereses. Lo importante es tener los instrumentos a través de los cuales se puedan resolver estos conflictos de intereses. Y uno de los instrumentos que hay que privilegiar se llama diálogo. El generar las instancias a través de las cuales ese diálogo tenga una plataforma, a través de las cuales las distintas opiniones y proyectos se puedan discutir, analizar y procesar. De manera que podamos estar generando los consensos necesarios sobre el manejo del territorio. Y todo ello, vuelvo a insistir, debe de tener un referente legal porque a final de cuentas si un interés particular se quiere hacer prevalecer debiéramos de tener los elementos legales para disputar en cualquier instancia de trámite administrativo, como son las gestiones en materia de uso de cambio de suelo, las gestiones en materia de impacto ambiental o las gestiones necesarios para el adecuado control de los residuos o cualquier otra actividad que requiera de un permiso. Todos esos instrumentos nos debieran de permitir aclarar el interés particular por hacer un determinado uso del territorio de que ese interés debe de tener ciertos requisitos y si no cumplen con esos requisitos ese proyecto no puede ser viable.

La política de conservación en México

a) Las necesidades para considerar prioritario el tema de la conservación:

Tenemos que hacer uso primero de los instrumentos de planeación y por otro lado del marco jurídico. Los instrumentos de planeación deben de reflejar desde el Programa Nacional de Desarrollo y los Planes sectoriales, la compatibilidad en los espacios porque al final de cuentas un área natural protegida y de su espacio concreto que hay que administrar para efecto de que ese plan nacional de desarrollo, además de haber tenido el lineamiento de política de que la parte ambiental se tiene que internalizar a cualquier sector como parte declarativa y que la sustentabilidad es un requisito para el desarrollo. En la parte referente al capítulo de conservación debiera de tener una orientación expresa, directrices, líneas estratégicas y metas concretas para que la atención a la pobreza, la atención a las necesidades productivas de las comunidades, en los espacios que han sido declarados como áreas naturales protegidas deban de tener como eje central el que esos espacios tienen un esquema concreto de regulación que se lo da su declaratoria, la legislación que apoya esos espacios y los programas de manejo que de ellos derivan. Esa parte de política en la parte de planeación que es un poco la forma que orientará la inversión pública dentro de un territorio debe tener un anclaje legal, ¿por qué? Porque si nos quedáramos exclusivamente con la parte de planeación, tanto inversiones públicas o

privadas que pudieran contradecir el objeto de conservación de un área, pudiera la importancia económica de un proyecto afectar los valores de conservación, pero si jurídicamente, nuestra legislación desde las directrices que aparecen en la Constitución, en el dos, en el cuarto en el 27 Constitucional como las directrices que existen en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente le dan preponderancia a estos espacios cuya regulación es la ambiental, esto permite ante el procesamiento de cualquier proyecto hacer referencia que estamos en un lugar especial que la ley tutela. De manera que frente a una amenaza de transformación de un territorio que en su momento decidimos proteger y conservar por hacer prevalecer el interés público sobre el interés privado, ya en su gestión cotidiana existe ese referente legal del cual las comunidades puedan reclamar que se respete, a final de cuentas el estado de derecho. Eso es por un lado ley, marco legal y por otro lado el instrumento de planeación donde la política pública está reflejando dentro de las prioridades nacionales el tema de conservación como un tema de interés nacional. Ambas cosas deben de prevalecer.

b) La transversalidad

Debiera haber las estructuras que permitan lo que está referido en el Plan Nacional de Desarrollo hacerlo operativo. Primero, los programas sectoriales en referencia a lo que viene apuntado en el Plan Nacional de Desarrollo, debieran tener también las directrices internas donde el tema de conservación o el tema general de sustentabilidad se vea reflejado. Posteriormente, debiera haber a nivel regional, estatal y local los mecanismos que nos permitan discutir a los territorios. Hay diversos instrumentos que derivan de las leyes, por ejemplo los comités de desarrollo rural integral, esto desde la ley de desarrollo rural integral o los comités de cuencas desde la perspectiva de la Ley de Aguas Nacionales o los comités de desarrollo social. Cuando estamos hablando de territorios que están protegidos, esos instrumentos debieran sentarlos en la mesa para que las distintas directrices derivadas de la política de desarrollo rural, de la política agropecuaria y de la política de desarrollo puedan reflejar dentro de sus programas y proyectos que la sustentabilidad, particularmente, la conservación dentro de un polígono de área natural protegida es un bien superior a proteger. Esto en ocasiones se logra por las voluntades de quienes están operando la gestión en una parte particular de un territorio, en un municipio, en una localidad, pero tenemos que vencer de que no dependa de la voluntad personal de quien está ostentando una posición gubernamental sino que debiera ser una directriz que se aplica independientemente de la persona que está ocupando una responsabilidad.

c) La actualización de la LGEEPA

Sí, yo creo que sí y es importante en temas que pueden estar resultando claves. Yo creo que en primer lugar, en lo que ya la ley dice que todo promovente de un proyecto o actividad dentro de un área natural protegida está obligado a presentar una Manifestación de Impacto Ambiental para su Evaluación. La correspondencia a esta obligación es que las opiniones técnicas que emite la Unidad Administrativa Responsable de administrar las áreas naturales protegidas sea vinculante.

Igual, nosotros hemos identificado prioridades, por ejemplo la propia capacidad que debe tener la institución responsable del manejo de las áreas naturales protegidas para disponer de un instrumento financiero que permita el captar recursos para favorecer la gestión y la administración de estos territorios como sus capacidades operativas, el equipamiento. Y una fuente importante de recursos para que esto sea posible es algo que la ley ya otorga que es la devolución a través del destino específico del cobro de derechos que se hace por el uso y disfrute de los recursos dentro de las áreas naturales protegidas. Bueno, si este precepto se convierte en un instrumento financiero como puede ser un fideicomiso el traslado de esos recursos a este fideicomiso permitiría mantener más allá de los ejercicios fiscales anuales una herramienta que te permita tener proyectos por más años que el corto plazo de un ejercicio fiscal y proyectar desarrollo de capacidades de más largo plazo para que siempre existan los recursos básicos para que las áreas protegidas no estén sujetas a vaivenes económicos que les hagan mermar su eficiencia operativa.

d) Retos de la política de conservación

Yo por un lado te diría que la gestión de territorios que han sido declarados áreas naturales protegidas representa un reto cotidiano en términos de garantizar que la operación que tengamos sea una operación que disponga siempre del personal, de la capacitación, de los recursos económicos necesarios para operar, pero que a la par siempre surgen amenazas que hay que estar contrarrestando. Desde prácticas que son totalmente ilegales como puede ser la deforestación, los incendios inducidos, la cacería ilegal y la contaminación, la operación ilícita dentro de nuestros territorios protegidos como también la lucha normativa de que hay actividades que son compatibles con la conservación y otras que no son compatibles con la conservación. De manera que no se acaba la protección cuando publicamos en el Diario Oficial de la Federación un decreto en donde se identifica un sitio como de alto interés nacional para su conservación sino inicia un proceso que no va a acabar nunca y que es defender ese territorio. Defenderlo día a día de las amenazas que pueden transformar radicalmente a ese territorio y perder la biodiversidad que le dio origen. (…) Si no somos capaces de priorizar que no solamente existe un valor estético, paisajista, en nuestros ecosistemas naturales que es muy válido defender ese parámetro sino visto también desde los bienes y servicios ambientales, de los cuales también dependemos en las ciudades, estaríamos destruyendo los soportes ambientales que toda nuestra vida como país nos otorga la naturaleza. Desafortunadamente, digo nosotros somos los primeros en reconocer que para cualquier gente común y corriente que vive en una pequeña ciudad, mediana ciudad o gran ciudad o incluso en zonas agrícolas cuando uno le dice ¿conoces a la Conanp? Nos declaran total y absoluto desconocimiento porque el dar a conocer a una institución no solo depende de los lugares en donde estamos trabajando que es una parte muy focalizada del territorio sino requiere de un despliegue a nivel nacional en todas y cada una de las comunidades y eso exige recursos de comunicación que pudieran demandar financiamientos pues casi similares a nuestra totalidad de presupuesto. Cuando tú no tienes esa capacidad pues tampoco tienes la posibilidad de que la gente reconozca que hay valores ambientales importantes en nuestra biodiversidad que debiera nacer de cada uno de nosotros ese compromiso porque

esos sitios hay que protegerlos y conservarlos y no podemos destruirlos por cualquier interés que exista o por cualquier justificación económica que haga saber que hay una generación importante de empleos o de flujos de inversión a cambio de destruir un ecosistema bien conservado.

Del mismo modo exaltó la importancia del Conocimiento para la política de conservación:

No se puede proteger lo que no se conoce. No podemos identificar cuáles son las prioridades de conservación si realmente no tenemos un monitoreo y un reconocimiento de especies, procesos biológicos, procesos ecológicos del territorio. Entonces el conocimiento se convierte en una herramienta indispensable para la toma de decisiones. En muchos casos las amenazas que existen derivan de la falta de información, por eso la cultura de la conservación, la difusión de la importancia que tiene un sitio para sensibilizar tanto a las comunidades locales, a quienes viven adentro de las áreas como quienes viven fuera y se convierten en potenciales visitantes de las áreas o simplemente vienen a las áreas por el interés de conocer y estar en contacto con la naturaleza requiere de información porque requerimos conductas específicas de quienes interactúan con la biodiversidad para que no la amenace, no la destruyan, no se convierta su interacción en un motivo de transformación del territorio, por eso es esa parte cultural, educativa, de difusión se convierte en una de las herramientas más importantes.

El nivel de la efectividad de la política de conservación

Yo creo que estamos a la mitad del camino. Primero tenemos que reconocer que la tasa de transformación del territorio cuando se trata de territorios que han sido declarados como área natural protegida es mucho menor de aquellos territorios en donde no existe un status de área natural protegida. Es decir, el cambio de uso de suelo es menor en estos territorios y esto incluye efectos en la conservación de nuestros bosques, efectos en la conservación de nuestras selvas que fueron ampliamente destruidas en décadas pasadas, esto incluye ecosistemas costeros que logran mantenerse en buen estado de conservación. Sin embargo, no todas las amenazas que existen en nuestro territorio están controladas. Dentro de las 25 millones de hectáreas poco más que han sido declaradas como área natural protegida seguimos identificando temas relacionados a la transformación de nuestra biodiversidad y nos encontramos con taladores ilegales, nos encontramos con cazadores ilegales, nos encontramos con invasores que hacen una tala para poder incorporar terrenos a las actividades agrícolas, o sea nos encontramos con presiones. No solamente, desde el campo de la ilegalidad sino desde el campo del desarrollo de obras y actividades que no, necesariamente, son compatibles con la conservación. Por ello, nos falta mucho trabajo de consolidar. Consolidar todos y cada uno de los territorios que han sido declarados como área natural protegida y para consolidarlos también hay que fortalecer esos territorios. Hay que fortalecerlos en términos de que la brecha entre la capacidad de operación y la responsabilidad de la extensión que representa proteger una gran extensión debe ser equivalente.

Entonces el fortalecimiento en términos de presencia institucional con mayor personal, con mayores recursos y equipos necesarios para que esos territorios se protejan debe ser una tarea de corto plazo, pero también aquellas debilidades que las insuficientes referencias legales que hacen vulnerables a estos sitios ante procesos transformadores deben de resolverse con una modificación del marco legal. Con mayor fortalecimiento de referentes legales que permitan resolver esas disputas respecto a que si es preferible una infraestructura o una actividad que conlleva altas inversiones, pero que es altamente destructiva para nuestra riqueza natural. Esas contradicciones debe de resolverlas el marco legal haciendo prevalecer en aquellos sitios donde nuestra alta biodiversidad es alta y ha sido declarada como área natural protegida. Entonces consolidar, fortalecer, pero sobretodo autocríticamente que no hemos logrado proteger todo lo que debe de protegerse en este país megadiverso y que estamos todavía muy lejos, y no hablo solamente de utilizar el instrumento de las áreas naturales protegidas como el único instrumento de conservación sino que pensemos en corredores biológicos, pensemos también en que las unidades de manejo de la vida silvestre puedan ser una forma a través de la cual manejemos adecuadamente los hábitats de la vida silvestre. Que estamos todavía muy lejos de lo que México debe tener como línea base de protección de su territorio. Y para mí está línea base es el 30% del territorio. Y este 30% del territorio que son poco menos de 60 millones de hectáreas terrestres deben de mantener por lo menos la protección del 70% de la biodiversidad. Y si queremos ir más allá de este 70% de proteger a la biodiversidad tendremos que ampliar. Y ¿entonces cómo vamos a resolver la ecuación de desarrollo y conservación? Bueno estamos hablando que 70% o un poquito menos del territorio puede tener otras modalidades de uso, que no necesariamente no deba haber en otras partes algunas referencias ambientales que proteger y ¿dónde debiéramos de reflejar eso? En un programa de ordenamiento ecológico del territorio, y se acaba de publicar el primer programa de ordenamiento general del territorio después de 20 años de referencia legal. Y si me preguntaras ya con esto resolvimos, pues no porque tenemos ya a gran escala vocaciones preferenciales y no preferenciales del uso del territorio, pero todavía en estas grandes divisiones no se resuelven todas las contradicciones porque así como en parte del territorio se nos dice que hay biodiversidad, pues también hay vocación industrial, vocación minera y vocación agrícola. Y bueno todo esto está así y ¿cómo lo completo? Necesito ir a escalas más pequeñas y ya a detalle hacer un zoom. Y la propia legislación me dice bueno haz instrumentos de planeación regional. Haz instrumentos de planeación local, y esa parte hace intervenir a estados y municipios con el apoyo de la federación. Y cuando vayamos a hacer esto en todas y cada una de las partes de nuestro territorio yo te diría vamos a tener que tener una enorme disposición de diálogo y voluntad y reconocer en donde hay que conservar y en donde no, y donde se pueden realizar otro tipo de actividades porque son territorios transformados, pero no pretender de que todas nuestras actividades deban de incidir sobre los territorios en mejor estado de conservación, sobre donde está depositada nuestra biodiversidad. Porque si hiciéramos eso estaríamos cancelando oportunidades de desarrollo a largo plazo a este país, pensando en que da igual tener o no conservado un territorio; si esto me permitió generar inversión, generar empleos que a la larga van a encontrarse con entornos adversos al haber modificado completamente un hábitat en donde existían bienes y servicios ambientales que vamos a perder. Tenemos que luchar por que en la agenda nacional sea un tema prioritario, y los temas prioritarios no se conquistan en los discursos. Los temas prioritarios se convierten en

prioritarios cuando están reflejados en las políticas públicas, los presupuestos y las acciones que a los tres niveles de gobierno se realizan y las iniciativas que se desarrollan desde el sector privado o desde las organizaciones sociales están completamente orientadas y vinculadas a que ya tomas consciencia de que la conservación de la biodiversidad no es un tema menor sino es un tema fundamental que tiene que ver con la vida con la garantía de que nosotros mismo tengamos las condiciones para reproducirnos como especies y que para ello el resto de las especies de la flora y la fauna, y sobre todo en aquellos sitios en donde estos ciclos evolutivos están desarrollándose de manera natural se logren mantener.

Director General de la Estrategia de Conservación para el Desarrollo Biól. Alfredo Arellano Las funciones de la Dirección General de la Estrategia de Conservación para el Desarrollo:

Esta dirección se crea a principios del 2000 con la intención de empezar a generar un modelo con una estrategia social de participación en áreas naturales protegidas, y es hasta los últimos cinco años, seis años donde empezamos a tener un presupuesto más o menos aceptable para poder trabajar con la gente. No sólo desde el punto de vista de participa, decide o vamos a negociar sobre que hacemos en tus territorios, en tus terrenos, sino ya con un recurso que nos permita decir esto no se puede pero te apoyo en hacer, en buscar alternativas.

Digamos esa la idea general de la dirección. Mientras que a partir de eso diseñamos una estrategia de conservación para el desarrollo que nos ha permitido a la fecha mantener cinco programas sociales a través de subsidios. Te los platico brevemente. El primero tiene que ver con el Programa de Conservación para el Desarrollo que es el programa más importante donde en este año canalizamos alrededor de 206 millones de pesos en proyectos de subsidio en tres principales ejes, el primero en proyectos alternativos que busca por supuesto actividades que no sean incompatibles con la conservación, como puede ser la agricultura tradicional, la ganadería, el aprovechamiento forestal tradicional, digamos. Se buscan alternativas de manejo de usos tanto marinos como terrestres, selvas bosques, desiertos, etcétera. El segundo eje de este programa es la capacitación comunitaria. Obviamente, orientada a la productividad y el tercero tiene que ver con los estudios técnicos. Estudios técnicos que nos permitan evaluar la factibilidad de las alternativas de manejo de uso que se proponen. El segundo programa es el Programa de Empleo Temporal. Este programa no sólo lo ejecutamos nosotros, lo ejecutan tres Secretarías, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Sedesol y nosotros, o sea la Semarnat. No sólo Conanp sino todo el sector de Semarnat. Este programa busca apoyar las zonas de pobreza, básicamente, con empleo o mano de obra no calificada. Nosotros con este recurso complementamos algunos de los otros programas de desarrollo o bien lo utilizamos, por ejemplo desde actividades de limpieza de playas, brechas cortafuego. Este tipo de actividades que no requieren mano de obra calificada ¿no?, pero que complementan el trabajo nuestro y también le den una oportunidad a la gente de escasos recursos de poder tener un ingreso adicional.

El tercer programa es el Programa de Vigilancia Comunitaria, es el Provicom. En este básicamente reclutamos, con el apoyo de las comunidades inmersas dentro de las Áreas Protegidas se forman brigadas en apoyo a la vigilancia de los recursos naturales. Mucho del problema que tenemos en las áreas, no necesariamente es que los propios dueños o poseedores de las tierras son los que merman los recursos sino que se da que son externos los que aprovechan o los que usufructúan, los que ilegalmente atienden. Entonces a través de brigadas nos apoyan. También por la carencia de personal que tenemos. Entonces digamos que es una simbiosis ahí. El cuarto programa es el Programa de Conservación del Maíz Criollo, el Promac. Ante la amenaza y el riesgo ya, que implica la importación de maíces transgénicos, este programa se desarrolla como una alternativa a la conservación o a buscar incentivos para los agricultores de continuar sembrando más de 60 variedades de maíz criollo que tenemos en el país. Tú sabes México es un centro de origen y domesticación del maíz, y bueno ha sido la base de la alimentación nacional.

El quinto es un programa muy focalizado a la zona del Alto Golfo de California que es el Programa de Vaquita Marina, y, donde, pues este programa busca básicamente a través de la eliminación de redes de pesca la conservación de la especie. Está comprobado que es el principal factor de la casi extinción de esta especie. La vaquita el uso de redes en esta zona. Entonces estamos financiando la conversión tecnológica y buscando nuevas artes de pesca alternativas, y, por supuesto, este programa va desde la compra de motores, compra de redes para los pescadores hasta la búsqueda con ellos de actividades alternativas. Esos son los cinco programas sociales de subsidios. Ahora, en otro eje de trabajo de la Dirección tenemos una estrategia para trabajar con las organizaciones de la, bueno trabajamos en la participación comunitaria, igualmente a varios niveles. El primero es directamente con propietarios, ejidatarios, comuneros, propietarios privados de la tierra que participen. Nuestro instrumento jurídico oficial que son los Consejos Asesores, a través de los cuales se busca una representatividad no sólo de los propietarios sino también de los usuarios y productores del área. Un nivel de participación estratégico para la Comisión Nacional es el Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas que tiene ahorita, me parece que son 37 miembros. Y ese Consejo está formado por personas de renombrado prestigio en materia de medio ambiente y conservación. Y también hay por supuesto miembros de la Sociedad Civil Organizada, inclusive del sector gubernamental y del sector privado. Finalmente, otra área de trabajo aquí dentro de la Dirección son las sinergias institucionales con otras dependencias de gobierno, básicamente del gobierno federal. Digamos, lo hacemos en los tres niveles, pero desde esta Dirección trabajamos el nivel federal y buscamos los apoyos vía los directores regionales, vía los directores de las áreas naturales protegidas de las alianzas y la sinergia con estados y municipios. Estamos trabajando a penas hace unos meses en una estrategia de fortalecimiento empresarial a los grupos que hemos venido financiando. Después de muchos años ya identificamos un buen porcentaje de grupos que, digamos, están listos para poder independizar sus microempresas, y entonces la capacitación y la orientación ahorita tienen que ver con planes de negocios, tiene que ver con estudios de mercado, con certificaciones, certificaciones verdes, certificaciones de mercado. Ahorita acabamos en Quintana Roo, ahí

en Sian Ka’an certificación del aprovechamiento de langosta espinosa con la Stewardship Council que es un sello internacional reconocido y que le dará un valor agregado a la venta de la langosta. Y lo que ellos certifican es básicamente que la población de langosta se conserva en un estado bueno sin mermar su población.

En cuanto a los obstáculos que encuentra para la implementación de la Estrategia de Conservación

para el Desarrollo comentó:

Buscamos, primero no caer en un clientelismo, que se da, y lo vemos en otros programas de subsidios de otras dependencias donde son enormes las cantidades de recursos. Tratamos de evitar no sólo el clientelismo sino también posicionamientos locales de caciques que buscan y luego te exigen que -me tienes que dar este año si no te armo-, ya sabes. Y tratamos que esos recursos en realidad sean un recurso semilla para que no se quede en el este año ya me acostumbré a vivir del subsidio, entonces me echo a la hamaca y le cambio de nombre al proyecto o me voy al terreno de al lado y te pido lo mismo, sino buscamos por eso esa factibilidad de los proyectos productivos para que en uno, dos, posiblemente, cinco años a lo mejor de recursos semilla, pero que esas comunidades (…) o estos grupos puedan independizarse y formar la microempresa y pueda ser independiente, y a lo mejor ya había los créditos bancarios o créditos de financieras puedan independizarse. Y entonces poder canalizar el recurso a otra comunidad o a otros grupos, y de esta manera ir fortaleciendo y potenciando ese recurso. Y que no se mantenga solo con un recurso de que –yo cada año te voy a dar-, y la gente pues ya está acostumbrada, y el día que no hay te vienen a tomar las oficinas, etcétera. Un problema también que tenemos y nos enfrentamos que no es nuestro, digamos que es del desarrollo del país es que sí hay, digamos el nivel educativo en muchas de las regiones en las zonas donde trabajamos sí es muy malo. Entonces tienes que empezar desde cero, en la capacitación para poder lograr la creación de empresas sociales. Se da mucho también que entre estos grupos se organizan y hay tranzas entre ellos o hay malos manejos de recursos, corrupción, y entonces se cae en esta problemática. En otro ámbito, digamos de problemática social es cierto que también ha habido mucho paternalismo gubernamental. Entonces romper con ese paternalismo es difícil. Muchos asumen que tú como gobierno tienes que darles recursos, y claro que no alcanza. De entrada no alcanza para todos y menos en un esquema de ‘dame sin yo independizarme algún día’. Entonces ese patrón se da muy seguido, y, lamentablemente, pues hay que estar luchando en el día a día con esto. Tampoco hay una cultura de participación en las decisiones de la comunidad, en las decisiones de la región. La gente no participa, simplemente por querer una mejora de las condiciones. La gente participa cuando hay un interés directo.

También mencionó como ejemplo de cacicazgo:

En el caso de Huatulco, por ejemplo, en el cobro de derechos que la ley establece el pago de una cuota por el uso del Parque que los prestadores de servicios, no conozco el caso a detalle lo recuerdo porque ha sido un caso sonado, pero donde se generó, en buena medida ese cacique, digamos. Eran regidores del municipio que estaban en medio interviniendo entre unos y otros. Y eran los que con la fuerza de la autoridad querían imponer sus propios intereses ¿no?

Otro factor que limita el avance es el desencuentro entre la política de turismo y la conservación:

Simplemente, lo vemos en Quintana Roo el desarrollo turístico que se ha promovido es un desarrollo masivo de alto impacto donde se ha promovido el todo incluido, ¿no? En los hoteles donde el turista de España paga su paquete completo, ese dinero ni siquiera entra. Vienen en su charters, bajan al aeropuerto los recogen sus camiones y lo meten a su hotel, y ahí está ya todo incluido. Entonces la derrama es para una sola cadena. A lo mejor salen a Tulum, salen a Chichen Itzá un día y es todo lo que dejan fuera. El resto de la semana todo se quedo con el proveedor, y ese tipo de turismo, además se ha venido promoviendo con la idea de generar empleos, pues la entrada de divisas, entre comillas porque ni siquiera ingresan. Y de repente salimos nosotros con las áreas alrededor que están siendo objeto de interés también de los turistas, y donde dices –espérate aquí tiene que ser de bajo impacto, tiene que ser con una inversión a largo plazo. Es un modelo completamente contrario a lo que viene fomentando, casi casi el país ¿no?

En cuanto a las necesidades de personal señaló:

No ha habido forma de que nos amplíen la plantilla de personal. Nos han tratado igual que, prácticamente, igual que a las Secretarías donde la política general es por el contrario reducir la estructura burocrática, pero nosotros en realidad, la Comisión tiene desde el 2000, tiene 12 años de vida y nos tratan igual que a las Secretarías que tienen décadas y que pues sí tienen mucho personal. Tal vez que ya no atiende las funciones y está demás, pero en ese tenor nos hemos valido ahí de repente de instrumentos de recursos externos para contratar vía terceros, vía organizaciones no gubernamentales, tener algún personal adicional, pero es una de las necesidades urgentísimas que tenemos. Por Área Protegida necesitaríamos un promedio de 15 gentes por área protegida para darle un manejo más o menos real. Obviamente, algunas requerirían 25-30 gentes, otras requerían posiblemente 10 personas. Dependiendo el tamaño, la problemática, la cantidad de comunidades, que tengas ahí. En fin hay muchas variables, ¿no?, pero yo calculo que un promedio de 15 gentes por área natural protegida debería ser el estándar. Y ahorita tenemos, no sé qué promedio tenemos, pero hay áreas protegidas que está sólo el director o hay plantillas de 10 gentes que atienden dos áreas o directores que atienden tres áreas. No tenemos ni siquiera un director por área protegida.

Otra problemática que se recrea es:

El recurso de gasto social se ha incrementado y eso también, y esa ha sido una crítica mía, hacia muchos directores que están orientando el trabajo del área protegida a la política social. Entonces están encargados de la aplicación de programas de subsidios, supervisiones y todo ese rollo y se están olvidando de vigilancia, se están olvidando de restauración, se están olvidando de otras actividades que se tienen que hacer. Entonces a veces se pierde el balance que debes de tener. Nuestra atribución, nuestro trabajo no es el desarrollo social de este país, nuestro trabajo es la conservación del área protegida. El desarrollo social, socioeconómico es una herramienta para lograr la conservación, y a veces se pierde la dinámica, ¿por qué? Pues sí porque los programas sociales entiendo que estás en las comunidades te envuelven y pues quieres ayudar, quieres apoyar, te vinculas, pero a veces se pierde el balance que se tiene que atender.

Y en torno a los requisitos para posicionar el tema de la conservación como prioridad de la agenda

nacional:

Se requiere, primero de una valoración económica más fuerte con mayor peso porque mucho de la política pública sólo se entiende a través del dinero, del recurso. Si nosotros, si nuestros políticos y los tomadores de decisiones entienden que estamos perdiendo, ya lo estima el INEGI, el INEGI desde hace muchos estima el PIB ecológico que equivale, me parece a un 9 o 10% del Producto Interno Bruto. Solamente en degradación ambiental y en pérdida de recursos se está perdiendo. Obviamente eso no se incorpora en el sistema económico tradicional, son externalidades del sistema, y por lo tanto pues a nadie le importa, pero en la medida que esto lo podamos posicionar en la agenda pública creo que se puede revalorar, y no sólo la parte económica sino en la parte cultural que se pierde y el potencial, digamos, como desarrollo del país hay que internalizarlo en la discusión, en la agenda pública. Otro tema también importante es que toda esta conservación de la biodiversidad tiene que ver con un interés público no con un interés privado, y, lamentablemente, la cultura del interés público se pierde cada vez más en México. Lo vemos desde que no sabemos conservar un parque porque cuando estamos viendo que alguien invade el Parque ni siquiera lo denunciamos, y si es el vecino ¡ah! pues entonces yo hago lo mismo ¿no? Y me como un pedacito del parque de atrás de mi casa. Desde ahí. No tenemos una cultura de bienes públicos ¿por qué? Porque se ha venido privilegiando el interés privado sobre el interés público. Y lo vemos en todos los niveles desde las telecomunicaciones hasta la biodiversidad. Entonces en la medida en que no sepamos poner esto como un tema de seguridad nacional, yo así lo pondría, prácticamente, estamos perdiendo no sólo, como dijera la gente común y corriente, ¡ay los animalitos!, ¡no! Estamos perdiendo recursos genéticos. Estamos perdiendo cultura. Estamos perdiendo diversidad. Estamos perdiendo potencial económico que en muchos casos ni siquiera lo conocemos, y lo estamos perdiendo aún sin conocerlo. Y esto tiene que ver también con el desarrollo de ciencia y tecnología, con todo el embalaje que nos permita crecer a partir de los recursos naturales. Y otro problema fuerte y eje importante es la impunidad. La impunidad que vemos todos los días con el aspecto ambiental. Podemos agarrar a los desarrolladores, inversionistas o empresarios o la comunidad inclusive con ilícitos ambientales graves y no les pasa absolutamente nada. ¡Nada! Por más que se hagan los procedimientos, se llegue a los términos a la hora de actuar pues dejamos impunes a esos. Entonces la gente sabe que no le pasa nada. La gente prefiere, y eso lo dicen, y eso es común en muchas partes donde hay, sobre todo, desarrollos turísticos –oye pues es que si pido permiso, pues no me lo van a dar mejor pido perdón, pago la multa y ya hice lo que quería-. Es el típico caso de los hoteles que han violado cualquier cantidad de permisos ambientales, y todo lo solucionan con una multa, ya lo incluyen en su costo de inversión. Necesitamos hacer click con muchas dependencias. A veces de broma les digo directores, somos conserjes, no somos directores de áreas naturales protegidas porque no tienes atribuciones. Entonces tienes que correr con el dueño a decir –oiga esté está incurriendo, entonces por favor haga algo-, porque tú no lo puedes hacer. Estás viendo y estás con las manos atadas ¿por qué? Porque es la Profepa o es la PGR, y si no vienen no pasa nada.

Anexo 7. Evidencia de las percepciones de actores clave (III)

Aliados de la conservación

El estado de la conservación del Parque

La conservación está dividida, la conservación terrestre es buena excepto en los alrededores del tiradero que colinda con el Parque pues los lixiviados dañan la fauna silvestre y contaminan el agua, pero la zona terrestre no está rodeada de desarrollo urbano. No obstante, la parte marina está más dañada. Hay depredación intensa de los fondos marinos del Parque (ACADÉMICO 1). Tanto la cuestión terrestre como la marina están equilibradas. En ambos lados hay muchos problemas. No es evidente el deterioro porque la riqueza natural de Huatulco no ha sido tan mermada como en otros lugares (ACADÉMICO 3). “Hay un poquito de depredación, por cierto en la última junta que acaba de ser hace muy poquito, no más de 10 días, se comentó que hay un poquito de depredación. Hay alguna colonia, la colonia más pobre de Huatulco, es aledaña al Parque y la gente se mete y cortan árboles, un poquito la leñita como dice la gente (…) Hay otras zonas donde depredan un poquito animales, pero no es alarmante” (EMPRESARIO 1). El nivel de conservación es bueno, incluso es muy bueno (EMPRESARIO 2) Ahorita ya no hay tala de árboles, ahorita ha cambiado muchísimo [PNH]. Los huatulqueños somos entendibles, entendemos rápidamente que eso no se debe hacer, y claro que, al principio, costó mucho lo que era como manejarse en un Parque Nacional, cómo respetar las áreas verdes, cómo respetar, todo esto, pero afortunadamente, los huatulqueños han sido muy inteligentes y han respetado mucho el Parque Nacional (…) Tenemos algunos impactos graves o críticos en las playas de conservación, específicamente, en las del Parque Nacional Huatulco, por invasiones, y, sobre todo, de prestadores de servicios turísticos (GOB.MUNICIPAL 1) Hay áreas que se han conservado muy bien, pero hay muchas otras que creo yo que la misma actividad, este, muchas veces se las ha salido de las manos (ONG 2). Mantiene una conservación. Inclusive se ha mejorado. En un principio se tenía, todavía se tienen sembradíos de papaya dentro del Parque. Me parece que ya no usan tanto agroquímico, pero me parece que la conservación se ha incrementado (ONG 5). Vamos a hablar primero de la parte terrestre ¿no? En las orillas del Parque, pues sí ha habido actividades que empiezan a poner en riesgo al Parque. Estuvo un tiradero municipal en los límites del Parque (…) Durante algún tiempo la extracción de arena, material pétreo, se hacía, por ejemplo, en Cacaluta y esto rompía la dinámica hidrológica de este río. Ha habido impactos. Lo de la arena se paró, se ha parado la parte de la visita con cuatrimotos (…) La parte marina ese es otro asunto. Es un atractivo venir desde luego a las bahías, nadas, buceas, te bajas. Sí ha habido deterioro, sobre todo en las partes de coral (…) pero creo que

la tasa de deterioro no es tan importante como en otros lugares, aún siendo áreas naturales protegidas (ONG 7). Pues la montaña, la selva, hay más conservación que antes, pero en la parte marina se sigue saqueando como anteriormente se hacía. No hay respeto. Se sigue sacando lengua de perro, que es la comida del caracol púrpura. Se sigue matando langosta de forma irracional (SOCIAL 2). En áreas del Parque, las zonas núcleo están bien conservado, pero en las áreas de las afueras, tanto en la parte norte se ha descuidado un poco por la fauna feral, perros y gatos. Dado que en esa parte se encuentra el basurero y muchos de estos animales están acabando en las afueras con esas especies, venados, mapaches, tlacoaches, reptiles. Si tú vas a las siete de la mañana, tú ya vas a ver 15 perros y ves huellas de perros (PST 2). Bien conservado en términos generales (PST 3).

La diferencia entre las opiniones del estado de la conservación radica en la existencia del Parque

como instrumento de conservación. Mientras que, por una parte, el buen nivel de dicha

conservación se debe al decreto de ANP y la llegada de la Conanp a Huatulco, por otra el

mantenimiento del sitio es una consecuencia natural.

Estoy de acuerdo en que se haya tomado la decisión de conservarse esa zona, ya cuando vemos que en nuestro planeta, ya el equilibrio ecológico se rompe muy fácil es estos tiempos, tener ese parque fue un acierto (EMPRESARIO 3). Tuve la fortuna de haber nacido en este lugar, mis abuelos fueron fundadores de esta tierra, de estos pueblos. Entonces, el ser humano por naturaleza cuando llega finca, le gusta depredar, corta, tala, desmonta. Nosotros antes de que llegara el desarrollo turístico, mis abuelos vivieron de la pesca y la agricultura, las formas simples de vida. En esa dinámica y con el tamaño de la población, sí iba aumentando, si el parque no se hubiera decretado hoy no tuviéramos Parque, pues de alguna otra manera nos ayudó a conservar (GOB.MUNICIPAL 3) En lo personal, el Parque es de una gran ayuda. El Parque para mí como persona nos ayudó a conservar, a presumir lo que realmente Huatulco tenía en un estado virgen, y que podemos conservar, pero sí está la otra contraparte de quienes viven, de quienes comen, de quienes llevan el sustento a su casa, a su familia, porque en las casas de los pescadores, de sus familias, del campo, su hijos comen, visten, se enferman y no van a comer un pedazo de papel de literatura. Necesitamos que realmente se integren, vistos como algo que pueda ayudar (GOB.MUNICIPAL 3) Si no estuviera el Parque, la selva, el coral ya se hubieran acabado, si no estuviera el Parque ya estuviera invadido, se hubiera fragmentado (ONG 7). Ha influido [el Parque] a favor (…) No puedo decir que esté mal conservado, pudiera ser que sigue manteniéndose en forma natural, no ha pasado nada (…) Se sigue manteniendo en forma natural (SOCIAL 1)

Como ellos lo encontraron así está. No le han invertido nada. Se han hecho algunos senderos, se han puesto algunos letreros, pero de ahí no ha pasado nada extraordinario. De hecho los prestadores de servicios turísticos, muchos, están en contra porque se cobra un derecho, pero dicen –si es un Parque ¿qué le has invertido? ¿Por qué cobras algo que está completamente natural? (SOCIAL 1) Desafortunadamente, a muchos de los locales no les ha gustado la idea de que esté un Parque Nacional aquí. Yo lo veo de otra manera. Sí creo importante que haya un área natural protegida, de lo contrario ya no contaríamos como una playa virgen (SOCIAL 2). Antes del Parque como eran terrenos comunales cualquier familia podía ir al cerro, al llano y empezar a trabajar. Implica desmontar para poder sembrar. También antes de la expropiación no hubo tanta demanda, como después de la expropiación, de los árboles (…) Ahorita ya se controló bastante por el Parque (SOCIAL 5). Si no existiera la figura legal, sustentada legalmente, ya esa área hubiera sido urbanizada de una manera terrible. Así como fue Chahué. En Tangolunda, por ejemplo existía un manglar hermosísimo y fue acabado. Chahué todo lo que es la marina era una zona de mangle. Existía una gran cantidad de árboles de mango y también había cocodrilos, y todo eso se movió para hacer la marina (…) El último impacto que hemos tenido muy fuerte es en la Bahía de Conejos, en donde se hizo el Hotel Secrets, y también una zona con mangle maravilloso y fue completamente deforestado (PST 1). Realmente, nosotros [Prestadores de servicios turísticos] sí agradecemos que el gobierno federal decretó Parque Nacional que se creó esa Área Natural Protegida porque si no se hubiese hecho, posiblemente, a estas fechas no tuviéramos nosotros lo que tenemos en este momento, y eso, pues se agradece, a final de cuentas es para las nuevas generaciones que vienen y, esto realmente, tenemos que ver al Parque Nacional como un plus para Huatulco, como diferenciador de otros destinos turísticos (PST 3).

La Conanp como administradora del Parque

Este tema es abordado en dos partes, la primera se orientó a identificar las problemáticas y

necesidades que los actores perciben con respecto al manejo del Parque y, la segunda parte

correspondió a manera de balance, lo que ellos consideran como aciertos y desaciertos de la

Conanp como administradora del ANP.

Problemáticas y necesidades

Con respecto a la Conanp como administradora del Parque se identificó que la problemáticas más

mencionada por los entrevistados es el cobro de derechos. Donde se observa la desaprobación del

cobro debido a la falta de infraestructura al interior del Parque:

En la parte marina la gente ha sido muy reacia a pagar, primero a reconocer que está el Parque, segundo a pagar el acceso, los derechos, tercero, el mar es de todos y por tanto puedo sacar lo que se me dé la gana, y no es así (ACADÉMICO 1)

El Parque no deja de ser una mercancía y entonces las gentes como satélites giran alrededor del Parque. No pagan los impuestos adecuados (…) Lo que la gente no quiere es pagar por esa mercancía. Ese es el punto fundamental (ACADÉMICO 5) Los PST no quieren pagar el cobro de derechos (GOB.FEDERAL 1) Cobras, pero no ofreces, ¿qué cuidan? El mar siempre ha estado ahí. El mar siempre se ha cuidado solo. Las playas siempre han estado ahí y no ha pasado nada (GOB.MUNICIPAL 3). Ahí empieza el problema con el Parque Nacional cuando empiezan a cobrar un derecho por meterte al Parque sin tener algún servicio adicional. Yo te pago, de acuerdo, ¿qué me das a cambio? ¿Qué te estoy pagando? Meterme a mi zona, ¡oye! (SOCIAL 1). Los prestadores de servicios no quieren cobrar porque el turismo sí lo paga (SOCIAL 5). [El cobro de derechos] ese ha sido el coco. Todo cobro de derechos es conflictivo, yo creo que allí ellos han cometido muchos errores. Yo creo que ellos se han equivocado porque no lo han sabido manejar adecuadamente (ONG 3). La gente no quiere ponerse al corriente con el pago de derechos, por caprichos, que porque somos huatulqueños (PST 2). Problemática latente en lo social, la mecánica del cobro de derechos (…) Aquí tenemos que hacer un plan a corto plazo, mediano y largo plazo, que el objetivo final sea cobrarle a todo el mundo, ¡ok!, está bien, vamos a cobrarle a todo el mundo pero tenemos que aterrizar todo eso y para llegar a eso traemos un procedimiento. Tenemos que tener un plan de trabajo. No puede llegar alguien caído del cielo que diga –saben que señores, yo me pongo ahí, me pongo con la marina, aquí quien entre va a pagar ¡No! Eso no. No porque, porque ahí viene el recelo, el jaloneo y viene la grilla y viene el problema. Todo tiene que ser platicado, sí se puede, siempre y cuando sean conscientes (PST 3).

Otra problemática derivada del cobro de derechos es el conflicto de intereses que ocasiona:

Tiene una parte muy crítica en la parte de los conflictos políticos. Hay intereses creados que le han ocasionado problemas, sobre todo con las autoridades municipales, y, obviamente, la parte social influye, es decir, por un lado tiene intereses creados de personalidades políticas o de gobierno, producto o servicios turísticos que no están permitidos en el Plan de Manejo (…) Esos conflictos no dejan avanzar al Parque Nacional (ONG 3). Le pega mucho que los mismos regidores que tienen sus lanchas no quieran pagar los derechos, y ni lo van a pagar ellos sino el turismo (PST 2).

Al mismo tiempo, los actores detectan una confusión del significado de Parque Nacional y de lo

que implica su manejo:

Hay ahí una bronca de percepción, de imagen, que no sé quien lo tiene que generar, si el propio director o el personal (ACADÉMICO 5)

Aunque el Programa de Manejo propone actividades no las quieren hacer, concesionar baños, cafeterías, recorridos. Ni hay visión de la propia gente, ni la Conanp promueve. Deberían de ser más agresivos ¡vamos a ir avanzando! (EMPRESARIO 1) Hay un desconocimiento del Parque, mucha gente lo relaciona solamente con un Parque de diversiones, que tuviera otros atractivos. No es claramente entendida la cuestión de la conservación o de un lugar de uso racional de esos recursos. No se entiende por qué es Parque, si no tiene nada de diversiones. La gente no conoce las Áreas Naturales Protegidas y toda su reglamentación de manejo (EMPRESARIO 3). No podemos promover al Parque si no lo podemos tocar (GOB.MUNICIPAL 2) La gente piensa en Parque Nacional y quieren llegar a Xel-Ha. En automático relacionan un área natural o un Parque con eso. Llegan y dicen - si no hay nada, es pura selva- (ONG 4). Ya está instalado el Parque, le hablamos de los proyectos alternativos, la Conanp dice es que nosotros nos dedicamos a proteger el Parque, los de los proyectos son otras autoridades, ustedes tienen que ir allá ¡No! Usted es el enlace señor, es el que vino a molestarnos, pues. El que vino a cambiar la ruta de nuestra vida, ahora usted tiene que ayudarme, tiene que llamar a los demás e involucrarlos en este problema (SOCIAL 6).

Simultáneamente, advierten una falta de transversalidad de las políticas de desarrollo y

conservación:

No hay consenso entre los actores sociales involucrados en el Parque, esto quizá por la visión que los distintos actores manejan de lo que tendría que ser el Parque. Fonatur lo ve como una herramienta de marketing y como un producto y los otros actores ven al Parque como un área de conservación que tendría que estar ligada a la comunidad, entiéndase que la comunidad aquí no es sinónimo de destino turístico (ACADÉMICO 4) No hay una política pública que diga vamos a desarrollar con respeto, con equilibrio ecológico, con orden (EMPRESARIO 1) Tienes 200 conflictos de interés porque a la hora que las instituciones [Fonatur-Conanp] no se pueden poner de acuerdo (GOB.MUNICIPAL 2) Yo creo que, en general, toda aquella dependencia o Comité, o institución que trabaja con la conservación siempre va a estar en fricción, no solamente con la sociedad, sino con dependencias que tengan la intención de construir, diseñar, que tengan el recurso (ONG 2). Le ha costado mucho al Parque convencer a Fonatur que la conservación es importante de este destino turístico (…) Tiene una deficiente relación con Fonatur (…) La política de conservación no es transversal. Por un lado el Parque la impulsa y Fonatur no, y el municipio, pues como que no se mete mucho (ONG 5). Los límites del Parque siguen siendo un problema. Hay áreas que siempre se han querido desarrollar y son fundamentales para la integridad ecológica del Parque, y que se quieren dedicar al turismo, y que se han estado peleando. Creo que hay un conflicto de atribuciones [Fonatur-Conanp] (ONG 7).

También fue mencionada como problemática la falta de planeación, la cual influye en la

continuidad del trabajo y de los actores:

El problema es la planeación. No es culpa del que está dirigiendo. Hay un plan de manejo, pero como las autoridades cambian cada tres años, te invitan, vas pero ni sabes en qué van, si tú no tienes el interés de darle seguimiento, de investigar de qué estamos hablando, ahí se queda (SOCIAL 1).

En el mismo tenor de las problemáticas apreciadas por los actores fue mencionada la falta de

identidad de las comunidades con respecto a lo que implica el Parque Nacional Huatulco:

A partir de la declaratoria del Parque la gente se sintió excluida, se sintió incluso humillada, porque ya no podían entrar tan fácil, ya no podían realizar las actividades que normalmente realizaban en esa zona, como era la caza, la extracción de leña, la extracción de lo elemental para comer todos los días, la iguana, el venado, el armadillo. Dejó de ser patrimonio de los huatulqueños, y eso vino a representar un conflicto, sobre todo a las comunidades que vivían de eso como Piedra de Moros, Súchil, Pueblo Viejo, El Arenal, el propio Zapote Chuparrosa que era entonces, ahora Fraccionamiento El Zapote (SOCIAL 4). Yo he tenido la oportunidad de recorrer el Parque Nacional con gente de Piedra de Moros, de Súchil. Recuerdan todos cada detalle que ahí les pasó, que ahí vivieron en sus excursiones en el Parque y todos lamentan que ya no puedan estar ahí, y cuando les pregunta o cuestiona de ¿Cómo ven el Parque? Pues quién sabe, quién sabe para que sirva (SOCIAL 4). La comunidad no va a defender el Parque Nacional porque no lo siente suyo. Si alguien va y hace algo, pues que vaya no hay problema. Nadie lo va a defender, nadie se va a meter (SOCIAL 4).

Los ilícitos ambientales también fueron mencionados como problemática:

Aquí la problemática es la de los barcos. Un barco llega, baja a su gente, están impactando de cierta manera. Están haciendo el snorkel, sin guías, extraen corales, pisan los corales. No tiene baños en las playas, no hay botes de basura y, todo de cierta manera, está impactando. ¡Está impactando nuestros arrecifes! (…) Por aquí diario vemos la presencia de los buzos, diario traen sus compresores (SOCIAL 2). No se ha respetado el Programa de Manejo del Parque Nacional Huatulco para que se siga conservando, [para que] ya no siga habiendo los saqueos que se hacen. Todavía se siguen haciendo (SOCIAL 2). Quienes entran a cazar lo hacen ilegal y lo siguen haciendo, a mí me consta. Yo he recorrido ahí y hemos encontrado muchas evidencias de cacería. Por otro lado, la gente del Arenal ha ido ganándole terreno al Parque y no han hecho nada, ni la Profepa, ni Fonatur, ni el Parque. Van tirando monte, van avanzando, van cazando, ¡están cazando! Aquí se vende carne de venado, se vende carne de armadillo porque el Parque como Parque no tiene suficiente personal para vigilar. Entonces la gente entra y entra de noche, temprano, cuando saben que no hay vigilancia. Hay una acción de daño consciente y lo hace porque no sabe la importancia del Parque, esa es la verdad (SOCIAL 4).

La gente que ha venido viviendo de la caza, de la pesca no considera importante la conservación. Ellos siguen en su mundo, y es difícil (PST 2).

Otro punto señalado como problemático es:

La falta de conocimiento de la legislación ambiental, la falta de conocimiento de los servicios ambientales que otorgan y brindan la flora y la fauna (…) Falta de conocimiento y la habilidad y el talento político que no se tiene (PST 1).

Con respecto a las necesidades del Parque todos los actores clave coinciden en que el ANP tiene

muchas necesidades, empezando por la falta de infraestructura tanto al interior del Parque como

en lo referente a las oficinas de Conanp en Huatulco:

En el Parque no hay infraestructura (…) Están hacinados, no sé por qué no tienen presupuesto y están hacinados en un edificio municipal (EMPRESARIO 1) Se requiere de infraestructura, desde luego no descuidando el entorno ecológico, todo lo que tiene dentro del Parque, pero sí con los servicios mínimos necesarios para que el visitante pueda acceder a este tipo de cosas. Realmente, aquí no se cuenta absolutamente con nada de eso. Más que un Parque yo lo veo como un terreno junto al desarrollo. Al hablar de un parque se requiere de muchas cosas que en México no se entiende y aquí en Huatulco no lo están aplicando (EMPRESARIO 4) Nosotros como turisteros, como gente que hablamos del desarrollo de Huatulco con sus nueve bahías, sus 36 playas, su parque Ecoarqueológico, no podemos hablar de un Parque Nacional, porque no hay nada que ofrecerle al turista, o sea a mi punto de vista sería que, he estado en Parques en Costa Rica, en Guatemala, países más pobres, no se diga Canadá, nada tienen que ver con este Parque Nacional. Se puede hacer iguanarios, delfinarios. Tiene toso, diversidad de aves, pero quieren cobrar por algo que no ofrecen, no hay seguridad, entra uno ahí y quizá hasta lo asalten a uno. No hemos sabido sacarle provecho (EMPRESARIO 4). Dentro del Parque Nacional el reclamo de los prestadores de servicios turísticos es precisamente de que no cuentan con un baño seco en una playa, cobras lo de la entrada al Parque. Creo que son 27 o 28 pesos, no recuerdo. Y, una vez dentro del Parque, me baño en una playa el Órgano, o Maguey u otra playa virgen. Los turistas bajan y todos los seres humanos tenemos funciones fisiológicas. Cobran 27 pesos pero llegan al Órgano y te lo dejan bautizado, ¿dónde hacen pipí? ¿Dónde hacen popó? Tienen que crear baños secos, o alternativas. Se me ocurren baños secos, y así como eso en las diferentes playas (GOB.MUNICIPAL 3) Deberían tener mejores y mucho mejores condiciones. Hay muchas áreas [infraestructura] que ellos deberían de tener mejor acondicionadas para el propio trabajo que realizan. Yo creo que sí lo merecería el Parque (ONG 2). En el caso del Parque Nacional Huatulco tuvimos una reunión hace como tres meses, convocada por la Secretaría de Turismo y Desarrollo Económico de Oaxaca para presentar la

campaña de publicidad del gobierno del estado, de Huatulco, campaña que generó polémica al interior, nosotros con ellos, pero ahí estuvo presente el Parque, y, ahí el Parque Nacional Huatulco expuso que lo que necesitaban era que los hoteleros promovieran al Parque como fortaleza del destino para atraer turismo, y los hoteleros le contestaron ¿cómo quieres que promovamos al PNH cuando ni siquiera tienes unos baños para que la gente haga sus necesidades cuando va a recorrer el PN? El día que tú tengas esas instalaciones como Parque podemos promoverlo. Mientras tú no crees esas instalaciones para que nosotros podamos promoverlos entre los turistas para que vayan a conocer, recorrerlo y cuenten con todos los servicios de un Parque no lo vamos a promover (ONG 3). Hay playas donde no tenemos sombras, no hay nada, llevas a la gente y la tienes que meter debajo de un arbolito, y si la gente tiene que hacer sus necesidades tiene que meterse al monte. Problema real para los turistas (PST 3).

Otra necesidad percibida es la falta de recursos:

El personal del Parque es insuficiente (ACADÉMICO 1) Falta de personal y falta de continuidad en las administraciones, porque cambian relativamente rápido y a veces porque se pisan intereses que hacen que cambien justamente las administraciones. También hay falta de presupuesto (ACADÉMICO 3). No hay en el Parque Nacional Huatulco equipamiento, ni servicios de interpretación, y eso entonces se traduce en una debilidad terrible de esta área natural protegida porque no le permite a los turistas, ni siquiera a la gente local valorar el patrimonio del Parque (…) No sólo están limitados con respecto a los recursos. También tienen una limitante legal, con respecto a la sanciones (ACADÉMICO 4). No cuentan con los recursos necesarios para el manejo del Parque Nacional Huatulco. El personal del Parque jala de donde puede y hace milagros con lo que tiene y cuando tratan de utilizar el marco legal como medio para conseguir más recursos, hablo del pago de derechos, no solamente no puede porque el escenario del conflicto se lo prohíbe (…) Me parece también sin querer sonar lapidario que dentro de la misma estructura de Conanp, hay muchos trabajos que son de confianza y solo muy pocas personas están dentro del servicio de carrera y eso te lleva a tener gente en este Parque, y en muchos otros Parques, que de entrada no están muy sensibilizados al momento de iniciar labores respecto al tema ambiental y también eso puede que provoqué o se cometan algunos errores o se alenticen algunos procesos. Esto aunado a que los presupuestos no son suficientes, capital humano, financiero y conflictos. Al sumar esta triada resulta que tienen muy difícil la labor los amigos del Comité del Parque (ACADÉMICO 4) Siempre el biólogo y la bióloga Denhi se quejaban, tenemos uno o dos guardaparques y tenemos dos vehículos (…) ¡Tienen dos guardaparques para 11,800 hectáreas! (EMPRESARIO 1) Se ven desbordados con tanta chamba, con tantas cosas que hacer. No es culpa de ellos, simplemente es un Parque muy grande (…) Les hacen falta cuatrimotos, letreros, viveros, señalización, puestos de información, hacer más senderos, vigilancia, sobre todo en

temporadas altas, pero sobre todo en las noches. Vigilancia permanente lo que permitiría abrir sanitarios portátiles, lanchas (…) es un secreto a voces que por Cacaluta llegan muchos centroamericanos que van hacia los Estados Unidos o droga, cualquiera de las dos cosas, estas problemáticas afectan al PNH (EMPRESARIO 2) Les hacen falta recursos, los recursos que les dedica la federación a esto no son suficientes para poder llevar un cuidado mayor, y no sólo el cuidado, la ejecución de algunos proyectos o programas, faltan siempre recursos (EMPRESARIO 3). Una de las limitantes es que la captación [de recursos] es muy poca (GOB.MUNICIPAL 3) [Hacen falta] Recursos económicos para fondear Proyectos concretos en beneficio de los prestadores de servicios y comunidades que sientan que también se están beneficiando por el cobro de cuotas por el ingreso al ANP, más vigilancia e inspección. Recursos materiales para su personal (ONG 1) Tiene muchas limitaciones en cuanto a personal, a recursos. Hablando de recursos para la operación creo que son bastante limitados y eso, de alguna forma, impide que esté mejor conservado porque finalmente sí va a haber quienes vayan a cazar iguanas y otros animales, sí va a haber extracción de recursos naturales (ONG 4). Es una extensión muy amplia, carece de vigilancia (…) Trabajan justo con su presupuesto para acciones administrativas, pero carecen de vigilancia, les hace falta en temporada [vacacional] personal, como guías dentro del Parque, le hace falta un presupuesto de promoción. En repetidas ocasiones se ha hablado de que en el aeropuerto se necesita un módulo, chiquito, exclusivamente para el Parque Nacional, y no se ha tenido por falta de recursos, la idea se aprueba pero no se hace. Les hace falta equipo (ONG 5). Al Parque no se le ha dado el suficiente apoyo, y yo sí me he encontrado que aquí los compañeros tienen que jalar, hacer cruces para hacerlo, que han hecho con mucho esfuerzo y con la mejor calidad posible, pero sí ha faltado recurso. Incluso yo pondría un intermedio, la parte regional también ha sido, siento yo, no tan bien atendida (…) Me ha tocado ver épocas en que no tienen para operar, ni para moverse, que algunos sí reciben su pago y otros no, que entre los compañeros han hecho cooperación para tratar de mantenerse (ONG 7). Los ilícitos se siguen dando por falta de vigilancia, porque ellos no tienen vigilancia permanente. La gente que comente ilícitos es gente de fuera, la gente de aquí entiende la problemática, pero de nuestras poblaciones vecinas saben que nosotros conservamos y ahí vienen y aprovechan (SOCIAL 1). Hace falta trabajar en la vigilancia. Involucrar más a las autoridades federales. Involucrar a otro tipo de dependencias que lleguen a integrarse al trabajo de vigilancia, capacitación y promoción (…) Comentan ellos [guardaparques] que no tienen el recurso para venir todos los días. Hacen un recorrido cada ocho días, pasa hasta más tiempo, hasta meses. No vienen seguido. La marina, por su lado, anda trabajando en lo que son los compresores (…) dentro de los arrecifes se ve poca vigilancia (SOCIAL 2).

Hace falta más personal capacitado. El personal con el que cuenta actualmente el Parque Nacional en temporadas altas es insuficiente (…) [Requiere] mayor financiamiento y que la sede del Parque Nacional, las oficinas centrales, precisamente, estén en el Parque Nacional. [Hace falta] una sala multimedia, un aula donde se puedan llevar a cabo conferencias, ponencias, talleres (PST 1). Falta mucho, falta personal, equipamiento para el Parque Nacional, meterle más a la promoción a la difusión, que vendamos Huatulco ya incluido el Parque, que toda la gente que viene a Huatulco sepa que hay un PN (…) Tiene que haber quien cheque, que todos lleven brazalete ¿quién me va a pedir? ¿Quién me lo va a pedir? Sabemos que no tienen personal, no tienen presupuesto, están muy limitados, pero tiene que buscarse alguna mecánica (PST 3). Lo que urge es cómo incrementar las herramientas para que ellos [guardaparques], quienes no son procuradores de justicia porque no lo son, tuvieran la facultad o tuvieran la asistencia legal para poder, en lo posible, sustentar el resguardo, porque tienen una tarea de resguardar. No tienen la capacidad de ejecutar ciertas leyes para impedir los ilícitos dentro del Parque (MEDIO DE COMUNICACIÓN 1) Lamentablemente, en la realidad creo que no tienen el apoyo, no tienen las garantías, no tienen el presupuesto, y, que sus instituciones [Conanp central] no tienen la menor idea de lo que sucede en Huatulco, y aunque ellos tratan en lo posible de atender las necesidades de una demarcación tan grande, más de 11 mil hectáreas, es imposible para 15 personas llevar a cabo esa tarea. Y te puedo decir que hoy son 15, pero te puedo decir que fueron cuatro, y en su momento dos (MEDIO DE COMUNICACIÓN 1).

También es percibida como necesidad la difusión del Parque y sus implicaciones:

Falta personal a la Conanp, faltan anuncios, no se sabe la cantidad de estudios que existen del Parque, no hay vigilancia ni información referente al Parque Nacional Huatulco (ACADÉMICO 2) Hacer saber a la población que existe un Parque, porque hasta hace unos años ni la población misma sabía qué era un Parque Nacional. Lo triste es que vienen turistas y nadie sabe que hay un Parque (ACADÉMICO 3). Como te digo, hay varias cosas en las que se podría trabajar, y sobre todo involucrando a los otros actores, porque si bien es un espacio de conservación, sabemos que si no se conocen las cosas, no se aprecian, si no se valora, no se cuida, entonces tiene que encontrarse el medio, para que los prestadores de servicios turísticos tengan un verdadero compromiso por cuidar y sobre todo que haya voluntad por parte de las autoridades, las personas del Parque (EMPRESARIO 2) Les falta más difusión, no sería yo quién para decir si son o no son transparentes, pero les falta difusión, tanto de lo que hacen como de sus regulaciones, como de sus disposiciones. Eso sí les hace falta (EMPRESARIO 2)

Algunos con todo respeto, ni siquiera saben lo que es el Parque. Hace falta difusión. Si les dices Parque se imaginan un kiosco, una fuentecita, algunos, no todos, entonces sí hace falta difusión (GOB.MUNICIPAL 3) Ignoramos tanto la influencia que tiene en nuestras vidas [el PNH], el beneficio que proveen y el equilibrio que generan regionalmente que merecería mayor atención, mayor capacidad humana y una gran campaña de promoción y difusión, para que como comunidad, nosotros formemos parte de quienes resguardan el Parque Nacional, o sea, la labor sería en convertirnos todos en una sociedad consciente y que fuéramos como guardaparques (MEDIO DE COMUNICACIÓN). Le falta mucho, difusión de los trabajos que hacen, por lo tanto, hay un desconocimiento total de las comunidades (…) Las comunidades nunca se enteran cuando salen las convocatorias [programas de subsidios] (ONG 6). Falta mucha promoción. Darle a conocer al pueblo de Huatulco, a los pecadores, a los prestadores de servicios turísticos cuál es el área protegida y qué beneficios tiene (SOCIAL 2).

Otra necesidad señalada por los entrevistados se relaciona al tema de la educación:

Falta promover una correcta cultura del cuidado, de la conservación (ACADÉMICO 2) Trabajar en la pertenencia, en la identidad con la gente (ACADÉMICO 3). Tiene que haber un Centro de Interpretación Ambiental y que sea visita obligada (…) Entiendo que conservar por conservar no funciona, que tiene que ir a la par la conservación con la educación, con la sensibilización, con la protección y también ¿por qué no? El disfrute y el aprovechamiento siempre y cuando tenga un impacto medido, calculado, donde no sea más lo que se destruya que lo que se aprovecha, tiene que haber un balance definitivamente (EMPRESARIO 2). Se tiene que hacer un proceso muy fuerte de educar a la gente, de apropiar, a los que estamos aquí, apropiar el área natural como nuestra, venderla. El Parque tiene que verse como un producto, en el sentido de vas a un destino turístico que tiene un área natural protegida (…) Falta educar a la gente, la cual es tarea del gobierno municipal, del gobierno del estado y de la sociedad (ONG 4).

Algunas otras necesidades percibidas son:

Falta de oficio político (…) Trabajar en más alianzas (ACADÉMICO 5) Potenciar el Parque como eje del turismo (EMPRESARIO 1) Siento que aquí ha faltado que se logre comprometer, capturar, enganchar a los prestadores de servicios turísticos, a todos los niveles, porque sí muy bien hacen las reuniones, agencias de viaje, con las cabezas de las organizaciones, pero también tienen que tomar en cuenta al mesero, al que lleva a la gente al snorkel, a los que van guiando, y a ellos son a los que tienen que llegarles (EMPRESARIO 2)

Debe haber lineamientos muy claros para todos. Donde todos sean medidos con la misma vara, restauranteros, lancheros, cooperativas, entran en bici, en caminata, tengo entendido que las motos van a quedar fuera (EMPRESARIO 2) [Les hace falta] Dentro de los programas que tienen ellos organizados con ciertas cooperativas, pues proyectos de senderismo, de bicicleta de montaña, de observación de aves. Algo que se me antoja a mí y que podría ser muy atractivo, podría ser el que la laguna del Zanate y la laguna de Cacaluta pudieran estar comunicadas. Ahí aplica un dasazolve de algunas zonas y generar que en algunas épocas eso fuera como una comunicación, que podía hacerse con lanchitas, algo más turístico. Esa comunicación, ahorita, está un poquito rota, no se logra bien esa comunicación (EMPRESARIO 3). Deben de atraer universidades, a grupos ecologistas y al turismo interesado en este tipo de Parques. Y los servicios básicos que deben de tener: guardabosques, la señalización, el tipo de los árboles, el tipo de vegetación, la flora, la fauna, tener los servicios de sanitarios, botes de basura. En muchos casos para ayudar a este tipo de Parques se permite tener adentro una cafetería, un restaurante, una tienda de souvenirs, que el turista se lleve un recuerdo de lo que hay en el Parque, montar talleres, aulas dentro del Parque para hacer prácticas con los estudiantes de la riqueza que tiene esa área( EMPRESARIO 4). Falta taquilla única para cobro de derechos (…) Falta actualizar el PCyM (GOB.FEDERAL 1) Buscar el equilibrio entre el equipamiento del Parque Nacional, que tiene que ser dos impactos, generan una experiencia turística y el otro lado la generosidad y el cumplimiento de la normatividad por parte de los prestadores de servicios turísticos que son los únicos facultados para cobrar al turista ese impuesto que es por goce, uso, acceso de las áreas protegidas (…) ¿Cómo lo podemos lograr? Fácil en la parte teórica y difícil en la parte práctica. En la parte teórica hay que definir quién da el primer paso si el Parque Nacional equipando y bajando los recursos para que los pescadores vean que ese pago se va a regresar en apoyos para motores, para lanchas, para snorkel, para mil cosas, GPS, que los pescadores esperan de ellos o si el Parque Nacional va a lograr que los pescadores paguen primero para bajar esos recursos (GOB.MUNICIPAL 2) Debemos evitar llegada de barcos con 200 o 400 personas a la playa con una densidad de carga de 20 y soporta 20 porque la playa es una playa de conservación (GOB.MUNICIPAL 2). La Dirección del Parque y la Conanp deberían intensificar cursos, capacitaciones y tratar de involucrar a todos los que de alguna manera vivían es esa área o vivían de los productos que da esa área dentro del Parque, eso podría dar no la solución, pero las herramientas de llevar una mejor relación con quienes viven de eso (GOB.MUNICIPAL 3) Hace falta más trabajo de investigación, de inspección y vigilancia, un sitio para la interpretación ambiental, más proyectos en comunidades. En los años pasados muchos esfuerzos fueron canalizados a politizar sus tareas en aras de obtener otros objetivos distintos a los planteados en alcanzar las metas del Programa de Manejo. (ONG 1)

[Una mayor autonomía haría] más efectiva la participación de la gente (…) una situación más de gobernanza (ONG 7). Promover al PNH en grandes países y universidades internacionales (…) Necesitamos oficina gestora que oriente a la gente (…) Tienen que hacer nuevas cosas para que conserve más. Enlazarse con el municipio, las autoridades para ver el problema de la fauna feral. Si sigue así esto, seguirá extendiéndose de perros monteses silvestres (…) Hace falta estudio actualizado de aves (PST 2). Falta que tuviéramos a todos uniformados, que dijera Parque Nacional Huatulco, y que en nuestros boletos, en nuestras embarcaciones (…) que nos veamos involucrados (PST 3). Tendríamos que ver cómo aplicarle más recursos para que la gente participe en conservar lo que es su vida, lo que es suyo (SOCIAL 1). Hay cursos que bajan del Procodes, proyectos del Programa de Empleo Temporal en donde son insuficientes, porque realmente ¿qué tienes que buscar? Que la gente tenga la opción de proteger, pero para eso les tienes que pagar. No lo van a hacer de propia voluntad. Es cierto, prestan un servicio turístico dentro, pero les estás cobrando, ¿cuál es el servicio? Entonces, tú tienes que involucrarlo, a que lo sientan suyo, para que lo sientan suyo les debes de repartir también (SOCIAL 1). Los recursos que se generen en la zona, yo siento que deber ser aplicados en la zona. Le aplican recursos a la zona chontal, está a 60 Km. Estoy de acuerdo, es un área de influencia, pero yo sería más de la idea de que le aplicásemos recursos a la zona alta. ¿De dónde viene el manto acuífero? ¿De dónde nos abastecemos de agua? Del agua que baja de la zona de los bosques y allá arriba siguen talando bosques, siguen haciendo de todo, y ¿quién checa, si realmente estamos protegiendo? (SOCIAL 1). Sería una jugada estratégica de ajedrez, genial, si realmente le dan fuerza y autonomía al Parque Nacional Huatulco (SOCIAL 3).

Aciertos y Desaciertos Para los entrevistados los aciertos de la Conanp percibidos son:

El equipo va segmentando las necesidades del Parque Nacional Huatulco y van tratando de cubrir en la medida de lo posible (…) Yéndonos al origen de los Parques Nacionales, implicó dejar fuera actividades poco comprometidas con el ambiente y creo que en eso está trabajando el Parque, en los senderos, en capacitar a los guías de turistas para que saquen en cierta forma provecho y también eso contribuya a la conservación del Parque (ACADÉMICO 3). Pues considero que lo están haciendo muy bien, que podemos encontrar 20 mil cosas que mejorar (…) Sí lo han hecho bien. Faltan muchas cosas, le hace falta también mucho respaldo y también les falta saber valorar de quiénes obtienen el respaldo (EMPRESARIO 2) Los eventos, normalmente, los ayudan a promover un poquito esa imagen de que no es un área cerrada, al contrario es un área que la gente debería poder visitar en la medida en que

lo permita el Parque (…) Yo con los funcionarios que he tratado, la antigua directora, el nuevo director, a los muchachos que trabajan ahí, yo creo que todos tienen su vocación bastante clara. No es problema de las personas, incluso voluntarios que llegan a hacer servicio social, ese tipo de gente les gusta su trabajo. Simplemente, hay falta de recursos para poder hacerlo (EMPRESARIO 3). El paso de la Conanp ha sido muy lento (…) Yo siento que ahorita se ha consolidado un poquito más por lo menos [cuenta con] una estructura de trabajo (EMPRESARIO 3). Es buena, por supuesto que está manejado por profesionales, no le podemos poner un pero. El problema es para qué nos sirve a nosotros como destino turístico el Parque (GOB.MUNICIPAL 2). Creo que durante los últimos 12 años que a mí me ha constado ver el esfuerzo que realizan los funcionarios del Parque Nacional, es un esfuerzo enorme, es un compromiso de corazón. Yo lo he dicho públicamente en cada una de las oportunidades (…) son unos incansables luchadores, con una gran utopía en su mente (MEDIO DE COMUNICACIÓN 1). Me parece encomiable el trabajo aportado por los personas que laboran en el ANP, se les debe de aportar los recursos que ellos indiquen como los más prioritarios, que sus empleados reciban especializaciones, inclusive en el extranjero, haciendo intercambio con otras ANP del mundo o universidades, sobre todo Eugenio y Gil, que obtengan mas capacitaciones, mis respetos por estos profesionistas, sin desmerecer el trabajo de sus compañeros (ONG 1). Hay que reconocer que el Parque nacional tiene algo que a muchos actores interesa que son sus programas Procodes (…) y tú sabes que donde haya dinero, poco o mucho no importa siempre va a haber adeptos, porque en general sabemos que la parte ambiental no es muy redituable, ¿no? (ONG 2). Ha habido un avance tremendo, sobre todo en estos últimos años del Parque. En el sentido de que han logrado una conexión mucho más fuerte con las mismas administraciones, como actualmente la administración municipal, con la misma sociedad. Si bien, ha habido mucha fricción, también hay más integración por todo el proceso de educación y sensibilización que ha venido siguiendo de años, desde su formación, o sea, como que apenas está cosechando ese trabajo de años (ONG 2). El Parque fue la primera instancia de gobierno que empezó a organizar grupos. Ni el Ayuntamiento ni Fonatur. A lo mejor lo hicieron Fonatur con los pescadores, los impulsó con las cooperativas, pero viéndolo en cuanto a números, yo creo que el Parque es el que ha dado más apoyos a más grupos con equipos, capacitación, proyectos productivos (ONG 5). [El compromiso de conservación] es a través de esos programas de apoyo económico (…) Han logrado que más organizaciones, tanto instituciones educativas, organizaciones civiles y gente de la población se sume a las acciones del Parque (ONG 5). En Huatulco si no hubiera camiseta, amor, cariño, vocación ya no existiría como conocemos el Parque (ONG 7).

Las capacitaciones para guías de naturaleza, y gracias a eso nosotros mismos somos promotores de la conservación (PST 2). El Director nuevo trae esa idea de apoyarnos, de organizarnos, de impulsarnos y estar de la mano con nosotros. Hemos sido muy claros en todas las reuniones que tenemos que sí queremos la conservación, queremos el cuidado del medio ambiente, pero que a nuestro sector no lo vayan a lastimar, una política tajante que nos quieran meter Profepa, Marina, que lo hicieron la vez pasada (PST 3).

Los desaciertos:

La gente tiene radios, todos los pescadores tienen radios se avisan de los operativos. (ACADÉMICO 1) No transmite el compromiso de conservación (ACADÉMICO 2) No exprimen la naranja [PNH] en la recaudación no están bien, ese dinerito le vendría bien a la federación para guardaparques, dárselos en vehículos, en gasolina, dárselos en mantenimiento de vehículos, en escritorios o mejores oficinas” (EMPRESARIO 1) No se ha podido avanzar y hay mucho recelo del Parque. La Conanp debería de abrir el abanico para que sean fuente de empleo, para que sean fuentes de admiración, para que sean fuentes de respeto, para que sean fuentes de cuidado (EMPRESARIO 1) Tiene que haber regulación y tienen que dejar de echarle la bolita a Fonatur o al Parque Nacional Huatulco. Ahí las autoridades son las que tienen que ponerse bien buzas (…) Para poder dar solución a las problemáticas deben intervenir todos los actores. Conanp debería buscar que lo apoyaran las otras autoridades correspondientes, competentes. Solos no se puede (EMPRESARIO 2). Ha desperdiciado mucho tiempo viendo a FONATUR como un enemigo, en lugar de mirar que puede ser su aliado, utiliza recursos en proyectos que están fuera del ANP, sí se debe de trabajar en las áreas aledañas, pero deben de priorizarse en los proyectos al interior del PNH (ONG 1). El Parque no ha alcanzado sus objetivos. No puede llamarse parque, depende de la percepción, es un Área Natural Protegida no es un Parque. No han podido consolidar la creación de un Parque como tal. Si vemos un parque temático desde el punto de vista de lo que es un parque en Canadá, o lo que es un parque en Estados Unidos (…) El hecho de un Parque es algo que sirve para la recreación, la convivencia natural, con su programa de manejo, y esto no ha logrado concretar sus objetivos del Plan de Manejo. Llevan 15 años con el mismo plan, lo siguen dejando, dejando porque no se ha cumplido (ONG 3). El designar una ANP a la Conanp provocó que esa área se aislara de un desarrollo turístico ¿por qué? Porque fueron catalogados por su acción, aquí no me toques, déjame afuera, entonces es una falta de integración (ONG 3).

Ya no hay liderazgo y no sólo han terminado en conflictos con el desarrollo turístico. También han acabado en conflicto al interior con sus colaboradores. Entonces eso refleja malos liderazgos en los proyectos (ONG 3). Yo siento que el error principalmente está en las condiciones, las acciones ambientalistas extremas con las que se mueven muchas veces los directores de las ANPs. Extremismo dentro del medio ambiente. No han entendido el concepto de sustentabilidad, y mientras no cambien al tema de que los recursos naturales son para aprovecharse, pero garantizando su conservación y ellos nada más se tengan en su conservación, no van a lograr incorporarse al desarrollo turístico (ONG 3). Falta seguimiento del Parque Nacional en los acuerdos (…) No debe ser el trabajo de una institución (ONG 4). Apoyar dos veces a un grupo que no trabaja, porque de por sí son pocos los recursos que ellos tienen, pero se han visto presionados, a veces (ONG 5). A las comunidades aledañas no les llega ningún beneficio. Y, una de las discusiones que hemos [tenido], precisamente, con ellos es que por decir todo el material, el recurso agua que llega a la parte baja, precisamente, tiene que ver con las comunidades que están en la parte alta y la atención no ha sido precisamente en esas comunidades, sino que se van a la zona de los losichas y a la zona de Tehuantepec, que no tiene que ver con el área de influencia. Son las contradicciones (ONG 6). El dinero que se recauda se va y luego quién sabe como regresa (…) no se siente el impacto directo de la recaudación (ONG 7). Yo nunca he visto que el Parque dé permiso de explotación de madera. Hay muchos árboles secos que en un momento dado te pueden ser un problema, en un incendio, en un rayo, porque no ir pensando. Te dicen no, no, no, no. No es prohibir, la ley es muy clara. Tienes que reglamentarlo, pero sí tienes que ser muy preciso en el asunto de cómo puedes explotar racionalmente (SOCIAL 1). Debe haber alternativas. No es prohibir, hay que darle alternativas a la gente, ¿Cómo podemos hacerlo? ¿Dónde podemos entrar nosotros? (SOCIAL 1). Si es un bien de la nación, que el gobierno le entre con el personal necesario, porque a hurtadillas muchos le van a hacer daño al Parque Nacional (SOCIAL 6). No han hecho nada los del Parque Nacional. Aunque ellos dicen que hacen mucho. No tienen guardianes en el Parque Nacional (SOCIAL 6).

De la misma forma, un par de entrevistados también identificó aciertos que son a la vez

desaciertos:

La política [conservación] es buena, pero es muy pobre le falta por hacer, buena, pero hasta se pasa, buena pero conservativa. Hay que abrir más. Tenemos que permitir más desarrollo con orden, con equilibrio. Es buena pero le falta el desarrollo, el potenciar la conciencia, el que haya más trabajo dentro del Parque, el que sea un orgullo. Mucha gente no habla del

Parque, necesitamos que se hable del Parque. Falta empuje, fuerza, decisión, trabajo, faltan muchas cosas (EMPRESARIO 1). Ha contribuido mucho a la conservación, sobre todo en la parte baja, sobre todo en lo que es el desarrollo turístico, pero alrededor de ella [parte baja] no se ve un reflejo o que ayude que esté [el] Parque Nacional (…) Es muy acotada la contribución que [éste] ha tenido (ONG 6).