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UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS El FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA PROBIDAD PÚBLICA TRABAJO DE GRADO PARA OBTENER EL TITULO DE: LICENCIADO (A) EN CIENCIAS JURÍDICAS PRESENTADO POR: ESCOBAR ROSALES XIOMARA YAMILET MALDONADO CASTILLO FELIPE JAVIER OSORIO ASCENCIO JENNIFFER TATIANA DOCENTE ASESOR: LICENCIADO FRANCISCO ELISEO ORTIZ RUIZ CIUDAD UNIVERSITARIA, SAN SALVADOR, MAYO 2016
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UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
El FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA PROBIDAD
PÚBLICA
TRABAJO DE GRADO PARA OBTENER EL TITULO DE:
LICENCIADO (A) EN CIENCIAS JURÍDICAS
PRESENTADO POR:
ESCOBAR ROSALES XIOMARA YAMILET
MALDONADO CASTILLO FELIPE JAVIER
OSORIO ASCENCIO JENNIFFER TATIANA
DOCENTE ASESOR:
LICENCIADO FRANCISCO ELISEO ORTIZ RUIZ
CIUDAD UNIVERSITARIA, SAN SALVADOR, MAYO 2016
UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
Lic. José Luis Argueta Antillón RECTOR INTERINO
Lic. Roger Armando Arias Alvarado
VICERRECTOR ACADÉMICO INTERINO
Ing. Carlos Armando Villalta Rodríguez
VICERRECTOR ADMINISTRATIVO INTERINO
Dra. Ana Leticia Zavaleta de Amaya
SECRETARIA GENERAL INTERINA
Licda. Nora Beatriz Meléndez
FISCAL GENERAL INTERINA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
Dra. Evelyn Beatriz Farfán Mata DECANA
Dr. José Nicolás Ascencio Hernández
VICEDECANO
Msc. Juan José Castro Galdámez
SECRETARIO
Lic. Rene Mauricio Mejía Méndez
DIRECTOR DE LA ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
Lic. Miguel Ángel Paredes B.
DIRECTOR DE PROCESOS DE GRADUACIÓN
Lic. María Magdalena Morales
COORDINADORA DE PROCESOS DE GRADUACIÓN DE LA ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
AGRADECIMIENTOS
A DIOS, a quien le doy toda la gloria y la honra por permitirme cumplir este
sueño y al único a quien hoy le puedo decir “todo te lo debo a ti mi señor”.
A mí hijos ADRIEL Y GABRIELA, por ser los motores que me impulsan
para cumplir mis metas, porque todos mis esfuerzos vale la pena por ellos.
A mi madre VIRGINIA ROSALES, por ser mi apoyo incondicional, a quien
jamás encontraré la forma de agradecerle su entrega, dedicación, porque
este logro también es suyo.
A mi padre PABLO ESCOBAR, a quien no alcanzaré a agradecerle todos
sus esfuerzos para poder hacer de mí una persona de provecho, este logro
también es producto de su esfuerzo y sacrificio.
A mi hermano ALDO ESCOBAR, por estar dispuesto a ayudarme en todo lo
posible, a quien agradezco su apoyo incondicional.
A mi esposo ENRIQUE FLORES, por sus oraciones y apoyo en mis
momentos de angustia, por darme palabras de aliento para seguir adelante.
Al Licenciado ELISEO ORTIZ, nuestro asesor, por toda su orientación y
apoyo a lo largo de la realización de nuestro trabajo de investigación.
A mis AMIGOS Y COMPAÑEROS DE TRABAJO, por darme ánimos para
poder culminar mi carrera, gracias por sus palabras y por creer en mí.
Xiomara Yamilet Escobar Rosales.
AGRADECIMIENTOS
A DIOS por haberme permitido vivir y siempre mantenerme en el camino
correcto, por permitirme disfrutar cada momento de mi vida y darme la
sabiduría necesaria para enfrentar la realidad que vivimos.
A FRANCISCO ELISEO ORTIZ RUIZ, a quien me gustaría expresar mi más
profundo agradecimiento, por hacer posible la realización de este trabajo.
Además, de agradecer su paciencia, tiempo y dedicación que tuvo para que
esto saliera de manera exitosa. Gracias por su apoyo, por ser parte
fundamental en la tesis y también por ser mi mentor y amigo, le estoy muy
agradecido por su aprecio y sus enseñanzas.
A mi padres, FELIPE OBDULIO MALDONADO CORTEZ y SANDRA
PATRICIA CASTILLO DE MALDONADO por ser mi principal apoyo y darme
siempre las herramientas necesarias para alcanzar el éxito, sin su apoyo esto
no hubiera sido posible, gracias por estar siempre a mi lado.
A mi novia FATIMA CASTRO, por ser esa luz que siempre me ilumino el
camino en momentos de desánimo y de problemas, por acompañarme
siempre en las alegrías, como en las tristezas, gracias por ser una mujer tan
especial conmigo, siempre estaré agradecido contigo por tu apoyo tan
incondicional en esta etapa de mi vida.
A MIS SUEGROS, que siempre me apoyaron como a un hijo en los
momentos difíciles y siempre estuvieron a la mano en lo que yo necesitaba.
A mis TIOS SALVADOR MALDONADO Y LUZ CHAVEZ, que siempre han
sido como mis segundos padres y que nunca dudaron en apoyarme en esta
Etapa de mi vida; ustedes también son parte fundamental de este logro ya
que siempre me inculcaron el estudio y los deseos de superación.
AGRADECIMIENTOS
A mi ABUELA mamá CELIA CORTEZ, quien siempre soñó con ver que yo
culminara mi carrera, y que estoy seguro que desde dónde esté, estará feliz
de celebrar conmigo la culminación de esta etapa tan importante en mi vida,
gracias por haber sido la mejor abuelita del mundo.
A MI FAMILIA por todo su apoyo y consejos, pero en especial a mis tías
LILIAN CORTEZ Y ARELY CORTEZ, que han sido como mis abuelas,
siempre a mi lado, motivándome a ser mejor cada día y en quienes he
podido encontrar un apoyo incondicional, gracias por sus buenos consejos y
por inculcarme el amor a Dios.
A mis AMIGOS Y AMIGAS, incondicionales que siempre estuvieron
presionándome y animándome a salir adelante con este proyecto, en
especial a Douglas Avalos, Rafael Hernández, Francisco Raúl Ortiz, y Jorge
Cortez.
A mis COMPAÑERAS DE TESIS, con quienes vivimos buenos y malos
momentos, pero a pesar de todas las dificultades y problemas pudimos salir
adelante en este proyecto que para nosotros y nuestras familias son de gran
felicidad. Gracias por su apoyo y les deseo éxitos.
A mis MAESTROS Y MAESTRAS, que compartieron conmigo sus
conocimientos, para convertirme en un profesional de bien, gracias por su
tiempo y dedicación.
Felipe Javier Maldonado Castillo
AGRADECIMIENTOS
Doy gracias a DIOS por la vida, por brindarme sabiduría, entendimiento y
paciencia para lograr culminar mis estudios universitarios y obtener el título
de Licenciada en Ciencias Jurídicas, nada fuera posible sin su voluntad y
protección.
Agradezco a mi hijo amado EMILIO ALESSANDRO, a quien dedico este
triunfo, por ser el motivo por el cual quiero ser mejor cada día y la fuerza que
me impulsa para seguir adelante.
Con cariño agradezco a mi padre OSMIN OSORIO, por su apoyo, su amor
y cuido, por la educación y las palabras de aliento que siempre me ha
brindado, por confiar y siempre creer en mí, gracias por ser un excelente
padre.
A mi madre GLORIA ASCENCIO, por ser una buena madre, por su apoyo y
entrega incondicional y por todo el amor que siempre me ha entregado.
A mi familia, por el cariño, la confianza depositada en mí y las palabras de
aliento que siempre me han brindado.
A mis amigos, por su ayuda y acompañamiento durante mi proceso de
formación profesional.
Al Licenciado FRANCISCO ELISEO ORTIZ, nuestro asesor por toda su
orientación, comprensión y apoyo durante la elaboración de nuestro trabajo
de investigación.
Con respeto y admiración a mis maestros y la Universidad de El
Salvador por todo el conocimiento adquirido durante estos años.
Jenniffer Tatiana Osorio Ascencio
INDICE
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………..…..i
CAPITULO I………………...……………………………………………………….1
1.1 LA PROBLEMÁTICA Y EL PROBLEMA DE LA PROBIDAD PÚBLICA
Y EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS………….......1
1.2 ALCANCES DE LA INVESTIGACIÓN………………………………………10
1.2.1 Alcances Conceptuales…………………………………………………….10
1.2.2 Alcances Espaciales………………………………………………………..12
1.2.3 Alcances Temporales………………………………………………………13
1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA………….…………………………...14
1.3.1 Aspectos Coyunturales……………………………………………………..14
1.3.2 Aspectos Históricos…………………………………………………………15
1.3.3 Aspectos Doctrinarios………………………………………………………16
1.3.4 Aspectos Jurídicos………………………………………………………….16
CAPITULO II……………………………………………………………………….17
2.1 MARCO HISTÓRICO…………………………………………………………17
2.1.1 Antecedentes generales sobre el origen y desarrollo histórico de
los partidos políticos……………….……………………………………………...17
2.1.2 Antecedentes Generales sobre la Probidad Pública y el
Financiamiento de Los Partidos Políticos en Latinoamérica…...………..…...18
2.1.3 Antecedentes generales sobre el origen y desarrollo de los partidos
políticos en El Salvador…………………………………………………………...22
2.1.4 Antecedentes Nacionales sobre la Probidad Pública y el
Financiamiento de Los Partidos Políticos………….………………………..….27
2.1.4.1 Antecedentes Mediatos (1983-1992)…………………………………...27
2.1.4.2 Antecedentes Inmediatos (1992-2009)…………………………………29
2.1.5 Historia Jurídica Constitucional de los Derechos Políticos en El
Salvador…………………………………………………………………………….32
2.1.6 Historia Jurídica Constitucional de los Partidos Políticos y la Deuda
Política a Nivel Nacional…………………………………………………………..41
2.2 MARCO COYUNTURAL (2009-2015)………………………………………43
2.2.1 Las Manifestaciones del Manejo del Financiamiento de los Partidos
Políticos en Relación a la Probidad Pública……………………………………43
2.2.2 Las Relaciones de Impacto del Manejo del Financiamiento
Electoral y la Probidad Pública sobre los Derechos Políticos…………….….48
2.2.3 Las Relaciones Causales de la Problemática de la Probidad Pública
en el Manejo del Financiamiento de los Partidos Políticos…………………...58
2.3 MARCO DOCTRINARIO……………………………………………………..60
2.3.1 Los Partidos Políticos………………………………………………………60
2.3.1.1 Breve Reseña Histórica del Surgimiento de los Partidos Políticos…61
2.3.1.2 Naturaleza y Definición de los Partidos Políticos……………………..62
2.3.1.3 Características de los Partidos Políticos…….…………………………62
2.3.1.4 Clases de partidos políticos……………………………………………..66
2.3.1.5 Propaganda Electoral y Gastos de Campaña…………………………69
2.3.1.6 Régimen Financiero de los Partidos Políticos…………………………74
2.3.1.7 Órgano Contralor…………………………………………………………77
2.3.2 El Financiamiento Electoral………………………………………………79
2.3.2.1 Democracia y Financiamiento Electoral………………………………..79
2.3.2.2 El Financiamiento Electoral en América Latina………….…………….83
2.3.2.3 Los Sistemas de Financiamiento de los Partidos Políticos y las
Campañas Electorales…………………………………………………………….95
2.3.2.4 Los Modelos de Financiamiento en América Latina: Público
Directo, Indirecto, Privado y Mixto……………….………………………………98
2.3.2.5 Momento del Desembolso del Financiamiento Público……………..109
2.3.2.6 Límites del Financiamiento Privado y Público………………………..112
2.3.3 La Probidad Pública……………………………………………………….117
2.3.3.1 La Probidad como Principio Constitucional…………………………..118
2.3.3.2 Deberes Relativos a la Probidad Pública……………………………..120
2.3.3.3 Rendición de Cuentas y Responsabilidad de los Funcionarios
Públicos……………………………………………………………………………124
2.4 MARCO JURÍDICO………………………………………………………….128
2.4.1 Regulación Constitucional sobre los partidos políticos y su
financiamiento…………………………………………………………………….128
2.4.2 Tratados Internacionales Relacionados con los Derechos Políticos,
la Probidad Pública y la Participación Ciudadana en Política……………….130
2.4.3 Tratamiento en la Legislación Secundaria sobre la Probidad
Pública y el Financiamiento de los Partidos Políticos……………..…………138
2.4.4 Estatutos de los Partidos Políticos (ARENA, FMLN, PDC, GANA
Y PCN)…………………………………………………………………………….141
2.4.5 Jurisprudencia Sobre la Probidad Pública y el Financiamiento
de los Partidos Políticos…………………………………………………………147
CAPITULO III……………………………………………………………………..159
3.1 PRESENTACIÓN DE LA HIPÓTESIS…………………………………….159
3.1.1 Formulación y Explicación de la Hipótesis……………………………..159
3.1.2 Extremos de la Prueba……………………………………………………163
3.1.3 Fundamentación de la Hipótesis…………………………………………164
3.1.4 Técnicas de Verificación………………………………………………….170
CAPITULO IV…...………………………………………………………………..171
4.1 PRESENTACIÓN Y EXPLICACIÓN DE RESULTADOS………..………171
4.1.1 Entrevista realizada a Diputados de la Asamblea Legislativa…….….171
4.1.2 Entrevista realizada a miembros del Tribunal Supremo Electoral……172
4.1.3 Entrevista realizada a Académicos……………………………………...172
4.2 INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS…………………………….173
4.2.1 Con relación a la Hipótesis de Trabajo………………………………….173
4.2.2 Con relación a los objetivos de la investigación………………………..176
4.2.3 Con relación al Bien Jurídico protegido…………………………………180
4.3 RESULTADOS PROCESALES DE LA INVESTIGACIÓN………………181
CAPITULO V……………………………………………………………………..182
5.1 EL PROYECTO E INVESTIGACIÓN……………………………………..182
5.2 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN………………………………………...184
5.3 LA EJECUCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN………………………………..186
5.4 LOS OBSTÁCULOS ENFRENTADOS Y LOS AJUSTES
INTRODUCIDOS EN LA INVESTIGACIÓN…………………………………..187
CAPITULO VI………...…………………………………………………………..189
6.1 CONCLUSIONES……………………………………………………………189
6.1.1 Generales…………………………………………………………………..189
6.1.2 Particulares…………………………………………………………………190
6.2 RECOMENDACIONES……………………………………………………..191
6.2.1 Recomendaciones inmediatas…………………………………………...191
6.2.1.1 Jurídicas………………………………………………………………….191
6.2.1.2 No Jurídicas……………………………………………………………..191
6.2.2 Recomendaciones mediatas……………………………………………..192
6.2.2.1 Jurídicas………………………………………………………………….192
6.2.2.2 No Jurídicas……………………………………………………………..192
6.3 CONSIDERACIONES FINALES…………………………………………...193
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………...196
ANEXOS…………………………………………………………………………..202
i
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo de investigación se refiere al tema: “El Financiamiento de
los Partidos Políticos y la Probidad Pública”, requisito indispensable para
optar al título de Licenciado en Ciencias Jurídicas de la Universidad de El
Salvador.
A. El objeto de la investigación
Lo constituyó el tema referente a la financiación de los partidos políticos y la
forma en la que estos administran los recursos que el Estado les brinda, en
relación al valor ético “probidad”, así como los factores que inciden en la
obtención y manejo de esos recursos.
En el sistema político electoral salvadoreño existe incoherencia y
obsolescencia, se presentan una serie de reformas efectuadas al Código
Electoral inconexas las cuales ya se han puntualizado, muchas de estas
reformas han servido para enfrentar problemas concretos de los partidos de
cara a la cercanía de eventos electorales, cuando por problemas de
ineficiencia o atrasos en sus compromisos legales han modificado plazos a
su conveniencia.
Estas reformas, en algunos de los casos, han afectado en forma negativa al
electorado al reducírseles plazos que conviene alargar para facilitar la
participación ciudadana.
La investigación se formuló en consideración a que en El Salvador aún falta
que normar lo referente al financiamiento, sobretodo el financiamiento
privado ya que con la falta de regulación se puede correr el riesgo de que el
ii
narcotráfico u otras acciones ilícitas puedan verse inmiscuidos y a futuro
solicitar favores personales.
La problemática planteada a investigar a manera de pregunta se planteó de
la siguiente forma: ¿En qué medida los partidos políticos son probos en la
obtención y manejo del financiamiento público y privado para su actividad
electoral? ¿Qué factores determinan el grado de probidad?
De la relación problemática se determinó como sujeto activo de la
investigación a los partidos políticos (causante del problema), como sujeto
pasivo los ciudadanos (afectado) y como valor jurídico tutelado o núcleo
problemático La probidad en el financiamiento electoral.
B. Importancia de la investigación
Los Partidos Políticos constituyen el único instrumento para el ejercicio de la
representación del pueblo dentro del Gobierno, pero para poder ejercer dicha
representación deben de ser financiados para desempeñar una campaña
política; es a raíz de ello que nace la pregunta de cómo se financian los
Partidos Políticos, de modo que la Constitución de la República prevé el
financiamiento de los Partidos Políticos por medio de la denominada "deuda
política", la cual está determinada como un aporte de dinero por cada voto
válido que obtengan dichos Partidos Políticos en las elecciones.
En la actualidad también existe la contribución de particulares, dentro de lo
cual el código electoral no establece regulaciones sobre el financiamiento
particular para los Partidos Políticos, asimismo no hay una rendición de
cuentas a la población en general que establezca la cantidad de dinero
recibido y el monto utilizado para desarrollar las diferentes actividades
políticas de cada Partido, el ciudadano no conoce las fuentes de
financiamiento privado y la utilización que se le da a este, esa falta de
información origina que no haya igualdad de trato o condiciones para una
iii
participación electoral justa, que existan manejos ilegales o corrupción en las
élites políticas y la pérdida de autonomía de los partidos políticos.
Importancia Social
En ese sentido es necesario investigar sobre el financiamiento de los
Partidos Políticos, determinando la cantidad de dinero que se aporta de la
denominada "deuda política" a cada partido, así como del financiamiento
privado, sus proveedores, el monto de lo aportado y la motivación para
proveer dicho financiamiento; ya que la población en general desconoce la
cantidad de dinero que se aporta para financiar a cada uno de los partidos
políticos existentes, no se cuenta con una regulación jurídica respecto a la
probidad y el manejo del financiamiento de los partidos políticos en el país,
como ciudadanos no se tiene acceso a conocer el monto que cada partido
tiene destinado para los períodos de elecciones, desconociendo totalmente
de donde provienen los fondos en cuanto al financiamiento privado se refiere
y donde va a parar dicho dinero, ya que del financiamiento público se tiene
conocimiento que proviene de la deuda política.
Es evidente el problema que existe, no se cuenta con una normativa que
efectivamente obligue a los Partidos Políticos a rendir cuentas, así como a
presentar un presupuesto del monto destinado para las elecciones
partidarias, repercutiendo con ello en las decisiones de los votantes ya que
existe dudas de la buena utilización de los fondos públicos y de la honradez
del funcionario a elegir.
Con la presente investigación se pretende contribuir en la creación de una
normativa o ente controlador del manejo de los fondos destinados a los
partidos políticos así como la rendición de cuentas a los ciudadanos del
monto distribuido para cada partido político en época de elecciones,
iv
debiendo establecer de donde proviene tanto el financiamiento público como
el privado y en este último caso los motivos del porque una institución,
asociación o persona en particular decide financiar a un partido político
Importancia Científica
Esta investigación constituye un aporte ciudadano, para que la población
tenga conocimiento en la transparencia de fondos, para que los Partidos
Políticos puedan rendir un informe anual respecto al manejo y utilización de
los aportes de dinero que reciben para su existencia.
Se tiene conocimiento que en la ciudadanía hay mucho descontento sobre la
utilidad que los partidos políticos le dan a los fondos públicos que le son
concedidos como parte de la deuda política, la cual está destinada como una
ayuda para el sostenimiento de los mismos.
Hay una necesidad de regular las contribuciones que los partidos reciben de
particulares, imponiendo a los mismos, límites eficaces para que no exista
interferencia de agrupaciones ilícitas.
La importancia de realizar la investigación sobre el tema de La Probidad
Pública y el Financiamiento de los Partidos Políticos, emana de
consideraciones como el actual proceso electoral en el país, ya que en
vísperas de las elecciones del 2014 se trata mucho el tema de la deuda
política emanada de los comicios pasados, naciendo la inquietud de la
efectiva utilización que los partidos políticos le dan a los fondos del Estado
los cuales les son otorgados por ley.
Existe una demanda por parte de la población de transparencia y calidad de
la democracia, los ciudadanos realmente quieren que los partidos políticos
respondan a las necesidades de la población y no a intereses particulares o
v
partidarios.
Enfocarse en la transparencia del financiamiento político resulta
especialmente importante por motivos coyunturales y estructurales. En
cuanto a la estructura, las leyes y cultura política salvadoreña muestran
debilidades de control del financiamiento de partidos o campañas, a pesar de
la regulación de la normativa existente, ya que existe la posibilidad de
influencias indebidas en la política, especialmente, dinero con posibles
orígenes ilegales.
Es necesario realizar la investigación sobre la probidad pública y el
financiamiento político porque se considera que existen riesgos de uso
ilegítimo de fondos públicos por parte de los partidos políticos en la campaña
electoral, además de la existencia de un malestar recurrente de la ciudadanía
en relación a la representación política.
La investigación traerá la posibilidad de transformar en una fuerza
constructiva, las demandas ciudadanas de calidad democrática, probidad
pública y la transparencia de los flujos financieros en la política, al igual que
en los proyectos electorales, pues a pesar de las leyes existentes que
regulan el financiamiento de los partidos políticos se vuelve necesario hacer
un análisis sobre la efectiva aplicación de ellas.
Los problemas, dudas o inquietudes de la población no solo se resuelven con
la creación de leyes sino más bien con la efectiva aplicación de ellas.
C. Los Objetivos de la investigación.
Con la presente investigación se construyeron una serie de objetivos
divididos en generales y específicos los cuales son:
vi
GENERALES
Establecer el grado de probidad de los partidos políticos en la obtención y el
manejo de los fondos obtenidos para su actividad electoral en el periodo de
2009-2015.
Identificar los factores que han incidido en la probidad en relación al
financiamiento de los partidos políticos.
Con base a las conclusiones obtenidas, hacer recomendaciones que
contribuyan a una mejor probidad en el financiamiento de los partidos
políticos.
PARTICULARES
Conocer las distintas posiciones de los partidos políticos sobre la deuda
política.
Especificar las causas económicas, políticas y sociales que dieron origen a la
regulación constitucional del financiamiento público de los partidos políticos
en El Salvador.
Exponer la posición de los partidos políticos sobre los beneficios del
financiamiento.
Definir el respeto de los límites del financiamiento público y privado de los
partidos políticos, tomando en cuenta la base constitucional y las demás
disposiciones normativas que regulan el financiamiento.
Identificar los espacios de participación ciudadana en el país que trabajan el
tema del financiamiento.
vii
Describir el antecedente histórico de la función electoral y su financiamiento.
Estudiar las posiciones doctrinarias actuales sobre el financiamiento y el
control del mismo.
Identificar los límites legales para el financiamiento privado de los partidos
políticos.
Expresar el grado de efectividad de los mecanismos actuales de control de la
utilización de los fondos para el financiamiento de los partidos políticos.
Describir las condiciones históricas, políticas y sociales que propiciaron el
surgimiento de la regulación del financiamiento privado a los partidos
políticos.
Conocer las distintas visiones doctrinales sobre la probidad pública en el
manejo del financiamiento público y privado de los partidos políticos.
Analizar la jurisprudencia del Tribunal Supremo Electoral y la Sala de lo
Constitucional en materia de probidad y transparencia.
D. La metodología de la investigación
Se refiere a las estrategias y operaciones que se siguieron para recolectar,
organizar y analizar la información a fin de alcanzar un resultado final con el
cumplimiento de los objetivos propuestos.
Perspectiva metodológica
La perspectiva metodológica empleada en la investigación fue la realista,
porque esta considera que el objeto de estudio de la Ciencia Jurídica es el
hecho jurídico, la norma jurídica y el valor jurídico.
viii
Esta perspectiva considera al derecho no sólo como la norma jurídica en sí,
sino como un conjunto de relaciones sociales que la norma jurídica formaliza.
En la práctica jurídica se comprende, pero se distingue al mismo tiempo, la
conducta deseable y exigible (la norma jurídica) y la conducta real y concreta
de los sujetos sociales.
Tipo de Investigación
La investigación puede ser de varios tipos, y en tal sentido se puede
aplicar no uno sino una mezcla de diferentes tipos de investigación, en
relación a esto podemos decir que la investigación es de tipo descriptiva y
explicativa.
Descriptiva
Llamada también investigaciones diagnósticas porque se caracteriza un
fenómeno concreto del cual se indican sus rasgos más peculiares o
diferenciadores, en este caso la investigación se basó en la poca regulación
del financiamiento de los partidos políticos tanto público como privado en el
país, este es un fenómeno muy importante y poco estudiado o abordado a
pesar de que tienen un impacto económico y social muy significativo.
Explicativa
Busca el porqué de los hechos mediante el establecimiento de relación
causa-efecto.
En este sentido, los estudios explicativos pueden ocuparse tanto de la
ix
determinación de las causas (investigación post facto), como de los efectos
(investigación experimental), mediante la prueba de hipótesis.
Sus resultados y conclusiones constituyen el nivel más profundo de
conocimientos. De tal manera se planteó y se estableció esa relación causa y
efecto en el problema que se investigó y se estudió, determinando que las
falencias en el ordenamiento jurídico respecto al financiamiento provocan
que los partidos políticos actúen con poca probidad en la obtención y manejo
de su financiamiento.
Se utilizó documentos que aportaron datos acerca del financiamiento de los
Partidos Políticos y su regulación, como periódicos, libros, revistas boletines,
cables informativos, documentos internos emitidos por cada una de las
partes y otros; en lo que se refiere a la investigación empírica o de campo se
utilizó el método de muestreo selectivo de informante clave, valiéndose de la
técnica de la entrevista dirigida, todo esto con el fin de describir y explicar el
problema de investigación.
Técnicas de Investigación
Para el desarrollo de la investigación se aplicaron las técnicas: documental y
entrevista a personalidades que se encuentran relacionados con el problema
del Financiamiento de los Partidos Políticos.
Etapas de Investigación
Se inició con la elaboración del proyecto de la investigación, que incluyó su
planificación, la delimitación del objeto de investigación, selección y
delimitación del tema y la elaboración del plan de trabajo con sus
correspondientes objetivos, metodología de investigación y la propuesta de
un cronograma para la ejecución de la investigación, formulación de hipótesis
x
de trabajo y finalmente la investigación de campo, interpretación de
resultados y la verificación de la hipótesis, antepuesto a la elaboración de
conclusiones y recomendaciones.
E. Fuentes de Información
Según criterios de accesibilidad, suficiencia de información, actualidad,
confiabilidad y procesamiento de información las fuentes de información
principales fueron: Biblioteca de la Corte Suprema de Justicia, por ser la
fuente donde se reúne la mayor cantidad de información referente al objeto
de estudio, Asamblea Legislativa de El Salvador, Tribunal Supremo Electoral;
las fuentes secundarias fueron: Biblioteca y Hemeroteca de la Facultad de
Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador,
Biblioteca de la Universidad José Simeón Cañas, Biblioteca de la Asamblea
Legislativa, Biblioteca del Consejo Nacional de la Judicatura, Fundación de
Estudios Para la Aplicación del Derecho (FESPAD), Fundación Salvadoreña
para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), Corte de Cuentas,
Tribunal de Ética Gubernamental, entre otras.
F. El contenido del informe
El presente informe contiene seis capítulos y tres modelos de entrevista
como anexo.
Capítulo uno: Introducción al Estudio del Problema. Aquí se expone la
problemática y el problema de investigación, delimitando el objeto de estudio
que es el punto de partida, se definió los alcances de la investigación
divididos en conceptuales, temporales y espaciales y el planteamiento del
problema que comprende los aspectos coyunturales, históricos, doctrinarios y
jurídicos.
xi
Capítulo dos: Marco de Análisis. Está compuesto por cuatro marcos los
cuales son: marco histórico, marco coyuntural, marco doctrinario y marco
jurídico.
Capítulo tres: La Hipótesis del Trabajo. En este capítulo se presenta las
hipótesis de trabajo, los extremos de prueba, la operativización con las
variables e indicadores, las relaciones entre estos, las preguntas derivadas y
técnicas de verificación.
Capítulo cuatro: Los Resultados de la Investigación. En este capítulo se
muestran los resultados de la investigación, la explicación e interpretación de
los mismos en relación a las hipótesis de trabajo, los objetivos y el bien
jurídico tutelado.
Capítulo cinco: El Desarrollo de la Investigación. Aquí se puntualizan las
etapas de la investigación, el proyecto, diseño y ejecución de la
investigación, así como los obstáculos enfrentados durante el proceso de
investigación.
Capitulo seis: Conclusiones y Recomendaciones. En este capítulo se
enuncian las conclusiones generales y particulares obtenidas al final de esta
investigación y las recomendaciones inmediatas y mediatas hechas por el
grupo de investigación.
1
CAPITULO I
INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL PROBLEMA
1.1 LA PROBLEMÁTICA Y EL PROBLEMA DE LA PROBIDAD PÚBLICA Y
EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Si bien, se han efectuado reformas significativas al Código Electoral es
evidente que aún hay mucho trabajo por hacer para poder consolidar una
democracia plena y verdadera, un sistema político basado en las exigencias
de los ciudadanos y no en los intereses de los partidos políticos, la falta de
una revisión a fondo del sistema político ha traído como consecuencia un
cuerpo legal incoherente, que ha perdido unidad, y ha provocado fuertes
contradicciones entre los principales actores políticos. Muchas de estas
reformas han servido para enfrentar los problemas concretos de los partidos
de cara a la cercanía de eventos electorales, cuando por problemas de
ineficiencia o atrasos en sus compromisos legales han modificado plazos a
su conveniencia.
Estas reformas, en algunos de los casos, han afectado en forma negativa al
electorado al reducírseles los plazos que conviene alargar para poder facilitar
la participación ciudadana.
En otros casos los partidos de derecha han diseñado acuerdos para obtener
ventajas frente a los partidos de izquierda. Tal fue el caso de la separación
de las elecciones de diputados y concejos municipales del 2009 que se
celebró en diferente fecha de la elección presidencial, pues consideraban
que su separación favorecía al partido en el gobierno en ese momento. Esta
decisión no requería reforma de la legislación vigente y fue tomada por el
Tribunal Supremo Electoral con el voto de tres magistrados y la oposición de
dos de ellos que razonaron su voto en contra.
2
De todas las reformas efectuadas al Código Electoral la única que puede
considerarse modernizante y verdaderamente efectiva fue la realizada en el
mes de septiembre del año 20031, cuando se adecuó la ley para la
instauración del documento único de identidad (DUI), de tal forma que este
sirviera para identificar al ciudadano al momento de votar y que permitió la
elaboración de un nuevo Registro Electoral.
La sustitución del antiguo Carné Electoral por el DUI y la creación de un
nuevo Registro Electoral que tenía como soporte la base de datos del
Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN), fue un cambio positivo,
que permitió la elaboración de un padrón fotográfico, lo cual abrió las
posibilidades de implementación del voto residencial y que vendría a facilitar
la depuración y actualización del Registro.
Desde la aprobación del primer Código Electoral han transcurrido más de 20
años. A lo largo de este período se han acumulado una enorme cantidad de
propuestas de reforma al sistema electoral, la mayoría de éstas han sido
elaboradas por las organizaciones de la sociedad civil, otras de ellas, por los
mismos partidos políticos. Hasta hoy, pocas han sido aprobadas, unas se
encuentran en estudio en las comisiones de trabajo de la Asamblea
Legislativa y otras han sido enviadas al archivo.
Para el mes de octubre de 2006 la Comisión de Reformas Constitucionales y
Electorales de la Asamblea Legislativa tenía en estudio 55 expedientes.
De estos, doce se referían a reformas constitucionales, el resto a reformas al
Código Electoral y al Registro Nacional de Personas Naturales. De estas 55
reformas propuestas, 41 no se habían abordado en la referida Comisión.2
1 Decreto Legislativo No 132, (El Salvador: Asamblea Legislativa, 2003). 2 Acta n° 1 de la Comisión Interpartidaria del 6 de octubre de 2006.
3
El Salvador tiene uno de los sistemas políticos electorales más atrasado de
América Latina. Apenas se avanza en materia de derecho electoral, ya que
las pasadas elecciones del 2015 la primera vez en la cual el sistema de
concejos municipales plurales se implementó, la ley de partidos políticos no
es eficiente, no existe una ley específica que regule el financiamiento de los
partidos políticos, no existen mecanismos eficaces que promuevan la
equidad de género en las candidaturas, en cuanto a la forma de voto, fue
hasta las elecciones del 2009 en las que los ciudadanos pudieron marcar la
foto del diputado de su preferencia, la propaganda electoral está
escasamente regulada y sus pocos preceptos legales se violan con total
impunidad por los partidos políticos.
A pesar que más del 10% de la población salvadoreña ha migrado hacia
otros países y esta masa migratoria es el sostén de la economía nacional a
través del envío de remesas familiares, en las pasadas elecciones para
presidente en 2014, el gobierno implementó el voto en el exterior (en Estados
Unidos), sin embargo esta propuesta significa un paso demasiado pequeño
para seguir construyendo la democracia el país, ya que en otros países
también residen salvadoreños quienes no pueden hacer uso de su derecho y
deber a emitir el sufragio.
Aún falta mucho por avanzar para lograr un sistema político electoral
democrático, pero es necesario considerar positivo del actual sistema político
electoral, que, a pesar de sus déficits, permitió en las elecciones
presidenciales de 2009, la transición de un partido de derecha que había
gobernado por cuatro períodos presidenciales consecutivos hacia un nuevo
ganador, un partido de izquierda.
Pero esto sucedió en una campaña electoral cargada de anomalías,
denuncias y violaciones a la ley. Se puede considerar que lo que permitió la
4
legitimación parcial del evento electoral fue el respeto a la voluntad
ciudadana expresada en las urnas en el caso de la contienda presidencial.
Pero este elemento no puede erigirse en argumento para frenar las reformas
electorales que con urgencia necesita el sistema. No es válido el argumento
que la transición presidencial que se produjo en 2009, es la demostración de
la funcionalidad del sistema y por lo tanto no necesita transformaciones. Por
el contrario, la transición presidencial se produjo a pesar de las múltiples
imperfecciones del sistema.
Hubo dos elementos claves en la configuración de un nuevo clima político
que abrieron espacios a una reforma del sistema electoral.
1) Las consecuencias del resultado electoral presidencial de 2009. Este
cambió la correlación de fuerzas políticas y abrió nuevos espacios de
reflexión en el conjunto de los partidos. Después de la derrota, los partidos
de derecha que históricamente se han opuesto a los cambios electorales han
sufrido procesos de división interna.
Además, han constatado que las reglas que defendían en la lógica que eran
sus muros de salvación han caído. El cambio en la correlación de fuerzas, la
reflexión y la dispersión de la derecha abre espacios nuevos para impulsar la
reforma electoral.
2) La resolución de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia de El Salvador, en el caso del recurso de inconstitucionalidad
promovido por el ciudadano Félix Ulloa hijo, conocido popularmente como el
fallo sobre las candidaturas independientes3, abrió otro importante espacio,
pues obligó a la Asamblea Legislativa a reformar varios Artículos del Código
3 Inconstitucionalidad, Referencia: 61-2009 (El Salvador, Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, 2010).
5
Electoral, especialmente en la forma de elección de candidatos, la forma de
votación y la creación de nuevas instituciones de representación política.
Estas reformas significaron grandes cambios que le dieron una nueva
armonía y actualidad a la legislación electoral salvadoreña. Estos dos
elementos abrieron en el país una nueva coyuntura de debate y reflexión
sobre el actual sistema electoral y sus reformas. De allí el espacio que las
distintas organizaciones de la sociedad civil y los partidos políticos
progresistas deben saber aprovechar para que surja un nuevo ordenamiento
jurídico electoral, eficaz y eficiente que transforme viejas estructuras,
métodos, procesos y procedimientos electorales, que signifiquen un avance
del proceso democrático, que vuelvan efectiva la participación política de la
ciudadanía, fortalezcan la institucionalidad democrática y pongan el sistema
político electoral de El Salvador, a la altura del resto de sistemas de la región
latinoamericana. La problemática de la reforma electoral sobre el
financiamiento de los partidos políticos radica en que estos históricamente se
han denegado al control de la ciudadanía y de las diferentes instituciones
públicas de este país, por lo que existe la dificultad, que al menos dos de los
principales partidos políticos de El Salvador, se pongan de acuerdo para
crear una ley que regule todo lo concerniente a los partidos políticos.
Los partidos políticos son la expresión pluralista del sistema político, estos el
único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del
gobierno, sin embargo, se percibe que los ciudadanos no se sienten
representados por sus gobernantes, lo que le resta legitimidad al sistema
electoral imposibilitando el mejoramiento de la calidad de la democracia.
A medida que crece la inseguridad de transparencia en el proceso electoral y
la falta de credibilidad de los representantes de los partidos políticos de este
país se tiende a disminuir el nivel de participación ciudadana. El sistema
6
electoral se presenta también como uno de los instrumentos políticos más
fáciles de manipular, surgiendo una diversidad de problemas dentro de los
cuales están:
Falta de ciudadanización de los organismos electorales temporales
En El Salvador los organismos electorales temporales los conforman, Juntas
Electorales Departamentales (JED), Juntas Electorales Municipales (JEM) y
Juntas Receptoras de Votos (JRV), estos organismos son llamados
temporales porque solo funcionan por periodos cortos de tiempo durante los
procesos electorales, constituyéndose en su totalidad a partir de las
propuestas de los partidos políticos, cuya base legal se encuentra en los
artículos 91, 95 y 99 del Código Electoral estableciendo los parámetros para
la conformación de cada organismo.
Es evidente que cada partido político propone a sus miembros para la
conformación de las juntas, el sistema de selección de los miembros de los
organismos temporales electorales favorece a los cuatro partidos que hayan
obtenido más votos en la última elección, lo que produce desigualdad entre
los mismos partidos políticos ya que los que han tenido menor resultado no
tienen presencia en todos los organismos.
La partidización extrema de los organismos electorales en el país no sólo se
manifiesta en la conformación del máximo organismo electoral y su aparato
de funcionamiento logístico y administrativo, permanente o temporal; también
permea todos los organismos electorales departamentales, municipales y de
recolección del voto ciudadano.4
Es de notar que la declaratoria de inconstitucionalidad de la Sala de lo
4Juan José Martel, Fundamentos para la Modernización del Sistema Político Electoral
Salvadoreño, (El Salvador: Friedrich-Ebert-Stiftung, 2010), 47.
7
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia5, en lo relativo a la apertura
de espacio para las candidaturas no partidarias o independientes abre
espacios también para la ciudadanización de los organismos electorales
temporales. Una de las propuestas de las organizaciones de la sociedad civil
consiste en que las Juntas Electorales Departamentales, puedan convertirse
en organismos permanentes del sistema electoral, que puedan asumir
funciones de apoyo. Sin duda que la ciudadanización de los organismos
electorales temporales generaría recelo en los partidos políticos, pero con la
aplicación de un buen sistema de selección se aseguraría que no exista
fraude electoral, circunstancia que el TSE tendría que asumir, lo que se
vuelve muy difícil de aplicar debido a la debilidad institucional que el tribunal
enfrenta.
Ausencia de fijación de límites para gastos de campaña de los partidos
políticos
Una de las problemáticas en el país respecto al financiamiento de los
partidos políticos consiste en la ausencia de fijación de límites para gastos de
campaña, ya que ni en la Constitución de la República, ni en la Ley de
Partidos Políticos se establece hasta donde los partidos políticos pueden
limitarse con los gastos para sus campañas; asimismo y no obstante en el
Código Electoral existe un capítulo relativo a la propaganda electoral no se
encuentra ningún artículo en específico que hable de los límites para gastos
de campaña, convirtiéndose en un problema de índole electoral, ya que no
hay un marco de regulación para poder establecer la cantidad de dinero que
pueden los partidos políticos usar para sus gastos en las campañas
electorales.
Es necesario fijar límites a los gastos que los partidos políticos, coaliciones y
5Inconstitucionalidad, Referencia: 61-2009.
8
candidatos pueden erogar durante las campañas para las elecciones y de
igual forma establecer controles efectivos para regularlos.
Irrespeto a la regulación constitucional de la campaña electoral
La Constitución de la República establece en el artículo 81, que se permitirá
la propaganda electoral cuatro meses, dos meses y un mes antes de la fecha
establecida para las elecciones presidenciales, legislativas y municipales,
respectivamente.
Por su parte el Código Electoral reconoce que la propaganda electoral es un
derecho de los partidos Políticos (o coaliciones) debidamente inscritos:
Pudiéndose hacer por todos los medios lícitos de difusión sin ningún tipo de
limitaciones más que las que establece la ley respecto a la moral y las
buenas costumbres. Prohíbe a los partidos políticos (o coaliciones), medios
de comunicación, personas naturales y jurídicas hacer propaganda antes del
inicio oficial de la campaña, tres días anteriores y el propio día de las
elecciones (Art. 230).
Respecto a los medios de comunicación, el Código Electoral los obliga a
informar al Tribunal Supremo Electoral sobre las tarifas que cobran por sus
servicios y establece que estas serán las que se aplicarán en la propaganda
electoral (Art. 229), estableciendo como principio que están obligados a
proporcionar a todos sus servicios de forma equitativa.
Para finalizar, el Código Electoral prohíbe a todas las instituciones del
gobierno nacional (incluidas las autónomas) y gobiernos locales publicar,
durante los 30 días anteriores a las elecciones, en cualquier medio de
comunicación, las contrataciones o inauguraciones de obras de cualquier
naturaleza que hayan realizado, realicen o proyecten realizar (Art. 231).
9
Sin embargo, a pesar de la regulación constitucional sobre la campaña
electoral y lo establecido en la ley secundaria (Código electoral) los partidos
políticos no respetan lo que por ley se manda hacer o no hacer.
Inoperancia del Fiscal Electoral
La figura del Fiscal Electoral ha venido ganando peso en varios países
latinoamericanos, dada su importancia para el mantenimiento de la legalidad
en los procesos electorales (México, Argentina, Nicaragua, Panamá,
Paraguay).
En el país el Art. 278 del Código Electoral, regula lo referente a este tema, de
la manera siguiente: “Habrá un Fiscal Electoral, que dependerá de la Fiscalía
General de la República, su nombramiento, sus funciones y sus causas de
destitución serán establecidos por la Ley Orgánica de la Fiscalía General de
la República”. Según algunas organizaciones de la sociedad civil, debe de
potenciarse el rol del Fiscal Electoral, para que pueda tener competencia
para iniciar los procesos sancionatorios en el Tribunal Supremo Electoral y la
capacidad para poder aportar las pruebas para la culpabilidad.
En la Ley Orgánica del Ministerio Público debe crearse la figura de la Fiscalía
Electoral como una Unidad Especializada de la Fiscalía General de la
República, en la que debe precisarse los requisitos para el cargo, las
funciones, el período de duración, causales de destitución y su estructura
administrativa básica.
Debe nombrarse como Fiscal Electoral a un abogado conocedor del Derecho
Electoral e independiente de los partidos políticos y de los Órganos del
Estado. Se debe estipular en el Código Electoral las funciones de la fiscalía,
en los distintos procesos legales y recursos que esta ley contempla, para
conocer, investigar y promover la acción penal ante los delitos electorales.
10
Deben crearse unas oficinas regionales o departamentales de la Fiscalía
para atender con más eficiencia las demandas de los ciudadanos y de los
partidos en las localidades.6
Todo esto para ejercer de forma más efectiva lo relacionado con trámites,
procesos y cuestiones electorales, es decir, se vuelve necesario tener
especialistas en esa rama del derecho, trabajando en el ente fiscal, para que
vele y pueda hacer cumplir efectivamente con lo estipulado en el Código
Electoral y así también en la Ley de Partidos Políticos.
Es así como el Tribunal Supremo Electoral debe proveer todos los medios y
recursos necesarios para que el Fiscal Electoral opere, contando con una
Unidad Especializada para poder tramitar y resolver los delitos de carácter
electoral existentes.
1.2 ALCANCES DE LA INVESTIGACIÓN
1.2.1 Alcances Conceptuales
En los alcances conceptuales se definen cada uno de los conceptos
principales utilizados en la formulación del problema de investigación; estos
conceptos son:
Ciudadano: En la Constitución de la República, se define que son
ciudadanos todos los salvadoreños mayores de dieciocho años de edad.
También se puede entender como ciudadano al habitante que disfruta de los
derechos de ciudadanía y que puede ejercer los derechos políticos7.
6 Ramón Villalta, Sistematización de propuestas para la reforma política y electoral en el Salvador,
(El Salvador: Iniciativa Social para la Democracia, 2011), 450. 7 Constitución de la República de El Salvador, (El Salvador, Asamblea Constituyente, D. C.
S/N, del 15 de diciembre de 1983. Diario Oficial. Nº 234, tomo 281, de fecha, 16 de diciembre de 1983). Artículo 71.
11
Partidos políticos: El partido político es una organización política que se
adscribe a una ideología determinada o representa algún grupo en particular.
Son de creación libre y se encuentran amparados en el artículo que consagra
el derecho de asociación, pero no son órganos del Estado, por lo que el
poder que poseen lo ejercen en virtud de lo dispuesto en los estatutos y
sobre todas aquellas personas que han aceptado dichos estatutos y pasado
a engrosar las filas del partido político8.
Probidad: En términos generales, consiste en la rectitud y moralidad a que
tiene que ajustarse la conducta del ser humano, y en lo público, consiste en
la transparencia en el ejercicio de todas las funciones públicas.
Proceso electoral: Entendido como una secuencia de etapas y actos, supone
la realización de cada una de ellos en el orden y plazos legalmente previstos,
a efecto que los ciudadanos puedan ejercer democráticamente su
derecho al sufragio y elegir a sus representantes en el gobierno9.
Deuda política: Se entiende como aquella obligación económica que tiene el
Estado con respecto a los partidos políticos, según el art. 210 de la
Constitución de la República, además es un mecanismo de financiamiento
utilizado para los partidos políticos contendientes.
Financiamiento electoral: En simples palabras se puede decir que es el
dinero otorgado a los partidos políticos durante el periodo electoral.
Transparencia: En sentido figurado, el término es utilizado para caracterizar
una práctica social guiada por la sinceridad y por la perfecta o casi perfecta
accesibilidad a toda la información vinculada, y que concierne e interesa a la
opinión pública, o a un sector de la misma, o incluso a un solo individuo. Es
decir, es la preocupación por explicar, por hacer comprender, por reconocer
8 Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, Diccionario de Política, 5ta. ed. (México: 1987), 56. 9 Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, referencia: 0129-E-2006 (4).
12
errores o mala praxis, por abrir archivos y apuntes y recuerdos, por describir
fielmente hechos y circunstancias10.En materia política o económica,
la transparencia se refiere al conocimiento profundo y detallado de las
decisiones y resoluciones y reglamentaciones tomadas por las
administraciones y por los poderes del Estado.
Grado de probidad: el grado de probidad se medirá con los siguientes
indicadores: muy probo, bastante probo, probo, poco probo y nada probo,
tomando en cuenta los siguientes aspectos:
a. La rendición de cuentas.
b. El reconocimiento de lo incorrecto de sus acciones.
c. Establecimiento de límites al financiamiento privado.
d. Correcta utilización del financiamiento, es decir no hacer un mal uso de los fondos
públicos para fines distintos a los legales.
e. Señalamiento y denuncia de acciones incorrectas.
1.2.2 Alcances Espaciales
La investigación está comprendida en todo el territorio nacional, pues la
problemática de investigación es de cobertura general.
Se tomó como unidades de observación, los partidos políticos: Alianza
Republicana Nacionalista ARENA, Frente Farabundo Martí para la Liberación
Nacional FMLN, Gran Alianza Nacional GANA, Partido de Conciliación
Nacional PCN, Partido Demócrata Cristiano PDC, la Fiscalía Electoral, el
Tribunal Supremo Electoral, la Junta de Vigilancia Electoral, la Asamblea
Legislativa, en los cuales se obtuvo información de fuente directa sobre la
10 Paulo C. De León, Hacia un Concepto de Transparencia: Orígenes e Importancia, (Central
AmericaBusines:2008),http://cabi.com/blackbox/wpcontent/uploads/downloads/2012/08/Transparencia1.pdf
13
problemática a estudiar.
1.2.3 Alcances Temporales
Tiempo presente de la investigación: 2009-2015
Se tomó en cuenta este período porque se evidencian cambios significantes
y de modernización en el sistema electoral, a partir de la alternancia real que
se dio en el Órgano Ejecutivo.
Tiempo pasado:
Antecedentes inmediatos: 1992-2009
Se Estableció este periodo para los antecedentes inmediatos porque es
necesario estudiar y mostrar como el sistema político electoral del país poco
a poco ha avanzado y superado las debilidades y como surgieron las
primeras propuestas de organizaciones que buscaban corregir esas
debilidades y volver el sistema más democrático e incluyente, además en
este periodo se dio un cambio muy significativo en el sistema político
salvadoreño, a partir de la firma de los acuerdos de paz entre el GOES y el
FMLN.
Antecedentes mediatos: 1983-1992
Constituyen el período histórico que servirá para poder comparar el
comportamiento del financiamiento electoral con el periodo inmediato anterior
(1992-2009) y saber si han habido avances, estancamientos o retrocesos; se
tomó el año 1983 porque en este año se promulgo la constitución que
sustituye a la de 1950 y que introduce cambios importantes en el régimen
político salvadoreño como: la derogatoria de prohibición de realizar
elecciones simultaneas, se instauró un mejor registro electoral hasta llegar a
la creación del documento único de identidad, después de los acuerdos de
14
paz el Consejo Central de Elección instaurado en la constitución de 1950 se
convierte en Tribunal Supremo Electoral.
1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Para investigar el problema formulado, se hizo necesario estudiar aspectos
coyunturales, históricos, doctrinarios y jurídicos, como los siguientes:
1.3.1 Aspectos Coyunturales
Con respecto a los partidos políticos se estudiaron las elecciones
presidenciales y de diputados, del período 2009 -2014.
En cuanto al financiamiento de los partidos políticos el estudio fue dirigido a
indagar en el Tribunal Supremo Electoral, la Corte de Cuentas y la Asamblea
Legislativa respecto al grado de probidad de los partidos políticos ante el
financiamiento para desarrollar la campaña política; se determinaron los
mecanismos que se utilizan para el desembolso de los fondos para cada
partido político por voto como resultado de las elecciones; las deficiencias
que presenta el Código Electoral en cuanto a la rendición de cuentas de los
fondos empleados para las elecciones tanto para diputados como para
presidente y el desempeño de la Corte de Cuentas en cuanto a la
declaración de los fondos para el financiamiento de los partidos políticos, es
decir, se estudiaron las causas del problema de la probidad pública y el
financiamiento de los partidos políticos, ya que al no existir voluntad política,
una normativa, o no tener una ley efectiva, atrae consecuencias como la
corrupción en las élites políticas, mal uso y afectación de fondos públicos,
sospecha de lavado de dinero e interferencia del narcotráfico, así como la
desconfianza de los ciudadanos en los partidos políticos y el ausentismo
electoral, cuyas manifestaciones son: débil control o falta de control electoral,
falta de transparencia sobre el uso de los fondos públicos, financiamiento
15
ilícito y falta de rendición de cuentas al ciudadano por parte de los partidos
políticos.
1.3.2 Aspectos Históricos
En los aspectos históricos se tomó en cuenta los siguientes períodos:
Período mediato 1983-1992:
En este periodo se estudió el nacimiento del Tribunal Supremo Electoral, su
funcionamiento y el surgimiento de los partidos políticos en El Salvador, ya
que es necesario establecer un antecedente histórico sobre la política en el
país y el funcionamiento de las instituciones electorales, así mismo se hizo
necesario investigar sobre la forma y los medios utilizados para el
financiamiento de los partidos políticos en ese momento histórico.
Las normas jurídicas que regulaban dicho financiamiento o la ausencia de
ellas, en cuanto a la relación con lo establecido en la Constitución de la
República, sobre la deuda política.
Período inmediato 1992-2009:
Se investigó sobre las reformas al Código Electoral, particularmente en
materia de financiamiento político, identificando los partidos políticos que han
permanecido mayor tiempo dentro de la Asamblea Legislativa y el grado de
financiamiento para cada uno de estos partidos políticos en cada contienda
electoral.
En materia de probidad se estudió las formas por medio de las cuales los
partidos políticos rinden cuentas sobre el financiamiento recibido, público, así
como el manejo de este.
16
1.3.3 Aspectos Doctrinarios
En los aspectos doctrinales se estudió los conceptos de partido político,
probidad pública, actividad electoral, ciudadano, financiamiento público y
financiamiento privado; la naturaleza del financiamiento público y la deuda
política; se indagó sobre los tipos de financiamiento que existen para los
partidos políticos en relación con el número de votos obtenidos por cada
elección ya sea para diputados, concejos municipales y presidente, se
estudió además, lo referente a los partidos políticos en cuanto a su
naturaleza, definición, estructura interna y el papel que juega la Corte de
Cuentas y el Tribunal Supremo Electoral en la rendición de cuentas respecto
al financiamiento de los partidos políticos.
1.3.4 Aspectos Jurídicos
Se examinó la base constitucional, la base secundaria, específicamente el
Código Electoral, Ley de Partidos Políticos y Ley de Acceso a la Información
Pública y demás jurisprudencia sobre los partidos políticos y su
financiamiento; también se estudió la jurisprudencia y la doctrina respecto de
la probidad pública y el derecho comparado en cuanto a las fuentes del
financiamiento en el ámbito público y privado.
17
CAPITULO II
MARCO DE ANÁLISIS
2.1 MARCO HISTÓRICO
2.1.1 Antecedentes generales sobre el origen y desarrollo histórico de
los partidos políticos.
Determinar el origen de los partidos políticos es una tarea sumamente
compleja, pues su formación y mecanismos de creación varían
sensiblemente de acuerdo al país al que específicamente se refiera.
Dependerá principalmente de factores históricos, sociales y económicos
concretos.
Hay antecedentes históricos de que existían partidos o grupos políticos en el
antiguo Israel, se dice por ejemplo que Jesucristo era de la secta de los
Esenios. Otros sitúan el origen de dichas instituciones en la Grecia clásica,
pues en sus ciudades o polis existía división entre los ciudadanos,
determinadas por la clase social a la que pertenecían.
Estas organizaciones se daban en forma espontánea y no exactamente en la
forma organizada, como persona jurídica, en los que se encuentran
actualmente. Según otros, las verdaderas raíces de los partidos políticos se
encuentra en Inglaterra, en el siglo XV, con ocasión de la Guerra de las Dos
Rosas entre las casas de York y de Lancaster, a la que puso fin el
advenimiento de Enrique VII en 1485.
De acuerdo a otra corriente de opinión, aparecieron a finales del siglo XVIII,
como consecuencia de los regímenes de libertad ciudadana.
En este sentido Olano sostiene que "Considerados los partidos políticos
desde un punto de vista sociológico y vistos a través de los cristales de la
18
historia moderna, se puede decir que su verdadera aparición en el mundo de
la política data de fines del siglo XVIII, cuando se estructuraron dos
movimientos políticos para poder librar las grandes batallas que decidirían
cuál de las fuerzas principales de aquella época se iba a quedar con el poder
real: la nobleza apoyada en las líneas generales por los terratenientes y
hombres del campo, de una parte, y la burguesía, apoyada por los
asalariados de villas y ciudades, de la otra".
Por último, otros estudiosos estiman que su aparición se dio a mediados del
siglo pasado, es decir en el año de 1850, pues antes de esa época en ningún
país del mundo (excepto Estados Unidos) conocía a los mismos, en el
sentido actual de la acepción; lo que sí existían en esa época eran los grupos
en forma de clanes, clubes, fracciones, comités. etc., pero la existencia de
los partidos políticos se consolidó hasta que se estableció con carácter
duradero el régimen representativo.
2.1.2 Antecedentes generales sobre la probidad pública y el
financiamiento de Los partidos políticos en Latinoamérica.
En América Latina predomina el criterio de distribución proporcional de la
fuerza electoral de cada uno de los partidos políticos (Argentina, Brasil,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Uruguay); seguido por las fórmulas mixtas (Bolivia, Ecuador, México,
Panamá, Paraguay y la República Dominicana).
Se puede analizar que un porcentaje se reparte por igual entre todos los
partidos políticos y el otro porcentaje se reparte proporcional a la fuerza
electoral; o donde una parte se distribuye de acuerdo a la fuerza electoral y
la otra parte de acuerdo a la representación parlamentaria (Paraguay).
De los países restantes, Chile y Perú no destinan, de manera directa, fondos
19
públicos al financiamiento de las actividades electorales.11 Un análisis
comparado de la legislación electoral permite identificar diversos momentos
de entrega de los fondos en la región.
Un primer grupo de países tales como (Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Nicaragua, Paraguay y Uruguay) cuentan cada uno con un sistema de
reposición posterior a la elección y, por ende, el cálculo se hace con base en
los resultados electorales alcanzados en la elección inmediata anterior.
Una segunda categoría de países tal como son (Argentina y República
Dominicana) cuentan cada uno con un sistema de subvención previa, la cual
como su nombre lo indica se les entrega a los partidos antes de los comicios
y se calcula con base en la votación anterior (o en las dos últimas elecciones
generales en el caso dominicano). Aquí cuando no se prevé un sistema para
incluir a los nuevos o pequeños partidos, lo que sí ocurre en algunos países
(Argentina y México), se corre el riesgo de poner en situación de desventaja
a aquellas fuerzas políticas que participan por vez primera en los comisios.
Un tercer grupo de países tales como son (Bolivia, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Panamá) distribuyen una parte del total de los fondos previo a
las elecciones correspondientes a cada país y otra parte después de lo que
son los comicios. En algunos de los casos se establece a la distribución
fundamentalmente después de la elección, no obstante, existe la posibilidad
de que los partidos políticos reciban un adelanto del total para la campaña.
La cuarta categoría tal como son (Brasil y México) es aquella en la que se
establecen modalidades ad hoc. El Tesorero Nacional entrega cada mes los
duodécimos del fondo partidario a la cuenta al Banco de Brasil. En México, el
11 Daniel Zovatto, Observatorio Electoral Latinoamericano: Análisis políticas electorales,
(Observatorio Electoral: Argentina, 2013), http://www.observatorioelectoral.org.
20
Código Federal de las Instituciones y Procedimientos Electorales no contiene
prohibición expresa sobre la distribución mensualmente del financiamiento
público directo para la campaña electoral, como se hace en el caso del
financiamiento de gastos ordinarios de operación. El Instituto Federal
Electoral el que decidió que los fondos para la campaña de las elecciones del
2 de julio del 2000 se distribuyeran los primeros seis meses, en seis pagos.12
Como ejemplo se puede comparar el momento en el que se inicia la
regulación del financiamiento de los partidos políticos en El Salvador con el
resto de los países de América Latina a través del siguiente cuadro:
Introducción de la regulación del financiamiento público de los partidos
políticos y/o las campañas electorales en América Latina
País Año
Uruguay 1928
Costa Rica 1949
Argentina 1961
Venezuela 1973
Nicaragua 1974
México 1977
Ecuador 1978
12 Daniel Zovatto, Observatorio Electoral Latinoamericano: Análisis políticas electorales.
21
Introducción de la regulación del financiamiento público de los partidos
políticos y/o las campañas electorales en América Latina13
Continuación…
País Año
Bolivia 1979
Honduras 1981
El Salvador 1983
Guatemala 1985
Colombia 1985
Chile 1988(sólo indirecto)
Paraguay 1990
Perú 1991(sólo indirecto)
Brasil 1995
Panamá 1997
Rep. Dominicana 1997
13 Daniel Zovatto, El dinero y la democracia: Un caso de estudio, (Colección Insumisos
Latinoamericanos: Argentina, 2004) www.librosenred.com
22
2.1.3 Antecedentes generales sobre el origen y desarrollo de los
partidos políticos en El Salvador.
En un inicio se distinguen estas dos fuerzas políticas: los Liberales y los
Conservadores, que vendrían a ser, las principales corrientes ideológicas en
Centroamérica, mismas que posteriormente, se mezclarían con el resto de
ideologías, hasta desenlazar en los actuales partidos políticos de El
Salvador, de una manera paralela existen también otras familias ideológicas
de igual magnitud que, si bien es cierto, no surgieron de manera directa en
el territorio salvadoreño, constituyen una parte importante y fundamental en
la gestación del sistema de partidos políticos.
Se puede catalogar a los actuales partidos políticos de El Salvador, como
hijos de las dos grandes familias ideológicas:
-Familia Liberal
-Familia Conservadora
Después de realizar una reseña histórica se afirma que la familia liberal
ocupó durante un largo tiempo, los espacios de poder dentro de los territorios
centroamericanos. Sin embargo, como movimiento político e ideológico se
debilitó, dando paso al movimiento conservador. El cual se impuso gracias a
las pugnas de poder que existieron entorno al proceso de centralización del
Estado y las independencias de cada una de las regiones centroamericanas.
Fue durante el último período del doctor Zaldívar, entre los años de 1884 al
1888, donde se puede colocar toda muerte o la cesantía del movimiento
político liberal y conservador, pues durante estuvo en vigencia este régimen
los viejos y sectarios bandos no tuvieron razón para poder luchar. Es así
como los liberales, al ser momentáneamente desplazados del poder político,
se vieron en la necesidad de tener que entremezclarse con las otras familias
23
de partidos políticos. Lo mismo sucedió posteriormente, con los
conservadores. Posteriormente a ello desde la década de 1890 hasta inicios
de la década de 1910 los partidos políticos se formaban durante las
elecciones llevando el nombre del candidato al que apoyaban, estos partidos
políticos desaparecían al terminar las elecciones.
Desde la década contemplada en 1910 los partidos políticos empezaron
como instituciones permanentes. Bajo una ideología de carácter centro
humanista-cristiano nace el 25 de noviembre de 1960, el Partido Demócrata
Cristiano (PDC), del cual se señalan entre los principales fundadores:
Abraham Rodríguez, Roberto Lara Velado, León Cuellar, Guillermo Manuel
Ungo, Julio Adolfo Rey Prendes, José Napoleón Duarte, entre otros.
En segundo lugar el grupo de la Acción Católica Universitaria Salvadoreña
(ACUS), ya contaba con las figuras tales como son el Dr. Abraham
Rodríguez, el Dr. Ricardo Ramírez Rauda y el Ing. Héctor Dada Hirezi.
En tercer lugar, la Unión Nacional de Obreros Católicos (UNOC), la cual era
una organización patrocinada por la iglesia.
En cuarto lugar, se encuentra un grupo político que estaba estudiando las
distintas alternativas ideológico-políticas que se estaban desarrollando en el
mundo y que creían que la democracia cristiana era la solución más
adecuada para El Salvador.
Después de diversas reuniones entre integrantes de los diferentes grupos
antes referidos se nombró el Comité Organizador el cual se presentó al
Consejo Central de Elecciones para poder informarse sobre los requisitos
necesarios para la fundación de lo que hoy día se conoce como el PDC.
Un año más tarde, el 30 de septiembre de 1961, nace constreñido a una
ideología centro derecha, conservador y liberal, el Partido de Conciliación
Nacional (PCN) el cual fue considerado durante muchos años como el
24
partido político de los militares, a pesar de que la mayor parte de su
dirigencia estaba conformada por miembros políticos profesionales civiles.
El PCN fue creado a instancias del Coronel Julio Adalberto Rivera, quien
ocuparía la Presidencia de la República de El Salvador como candidato de
esa agrupación en el año de 1962. Se produjo entonces una escisión dentro
del partido PDC, y varios de sus fundadores participaron en la creación del
partido PCN, el cual se planteó como un partido de derecha populista y
anticomunista.
Muchos miembros de esa organización también constituyeron el principal
apoyo popular del partido ARENA, fundado posteriormente en 1981.
El PCN tuvo su primera participación electoral en los comicios para la
Asamblea Constituyente que se realizaron en diciembre del año 1961, en las
que logró obtener la totalidad de los escaños que disputaba. Ganó las
elecciones presidenciales del año 1962 llevando como candidato al Coronel
Julio Adalberto Rivera, quien gobernó hasta el año de 1967.
Luego se mantuvo la Presidencia de la República con el General Fidel
Sánchez Hernández (1967-1972), el Coronel Arturo Armando Molina (1972-
1977) y el General Carlos Humberto Romero (1977-1979), a pesar de las
graves y fuertes acusaciones de fraude, en las elecciones de los años 1972 y
1977.
A lo largo de la década de los 70 provocaron una grave crisis política que
terminó con el Golpe de Estado del día 15 de octubre del año 1979 que
significó el fin del gobierno del partido político PCN, a la llegada de la Junta
Revolucionaria de Gobierno. El borrador original donde se plasmaba la
Proclama del Golpe del año 1979 preveía la disolución del partido PCN, junto
con ORDEN, pero hubo presiones políticas que lo impidieron y lo
mantuvieron en un limbo político durante todos los años de la guerra civil.
25
El 10 de Octubre de 1980, fue fundada la organización político - militar Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), que tomó su nombre
del dirigente comunista Agustín Farabundo Martí (fusilado en el
levantamiento campesino del año de 1932), el cual se constituyó por las
Fuerzas Populares de Liberación (FPL), Resistencia Nacional (RN), Ejército
Revolucionario del Pueblo (ERP), Partido Comunista Salvadoreño (PCS) y el
Partido Revolucionario de los Trabajadores Centroamericanos (PRTC), cabe
mencionar que este fue reconocido legalmente como partido político
posteriormente en el año de 1992, después de los Acuerdos de Paz.
El FMLN, por su parte atravesó una serie de recomposiciones en su
estructura, En los años 80, la Fuerza Armada se centró en desarrollar la
guerra y buscar una victoria militar sobre el Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional, es así como estos lanzan una serie de ofensivas a lo
largo de su desarrollo, así concurre que el día 10 de enero de 1981 fuerzas
guerrilleras clandestinas del FMLN lanzaron la mal llamada “Ofensiva Final”,
puesto que para la cuenta sucesiva seria esta la primera, en el mes de enero
de 1984 había lanzado su segunda ofensiva, posteriormente a ello, lanza el
11 de noviembre de 1989 su tercera ofensiva militar denominada “Todos Al
Tope”, en noviembre de 1990 el FMLN lanza lo que sería su cuarta y última
ofensiva militar a nivel nacional y la cual se caracterizó por el uso de misiles
antiaéreos y el derribamiento de varios aviones de combate del gobierno. Un
mes después de estos hechos, el gobierno de Cristiani y el FMLN firmaron el
Acuerdo de Nueva York que sirvió como preámbulo a Chapultepec.
El día 4 de abril del año de 1990, en Ginebra, Suiza el GOES y el FMLN se
reunieron bajo los auspicios del Secretario General de la ONU firmando los
acuerdos del país de Ginebra, los que reconocían como intermediarios a
Javier Pérez de Cuéllar; quien inmediatamente nombró al peruano Álvaro de
Soto como su representante directo en el proceso de negociación.
26
Las reformas realizadas en la Fuerza Armada, en el sistema judicial y en el
sistema electoral y la creación de la Comisión de la Verdad, fueron definidas
en el Acuerdo del país de México, el día 27 de abril del año 1991, hasta
poder llegar al acuerdo final de Chapultepec el día 16 de enero del año de
1992, a partir del cual se inicia el cese de hostilidades, el desarme y la
puesta en ejecución de las reformas institucionales acordadas.
Después del Acuerdo de Ginebra, se celebraron varias reuniones hasta
llegar a la firma de los Acuerdos de Paz el 16 de Enero de 1992 en dicho
acuerdos se incluyeron varias temáticas.
El período de la legalidad institucional del FMLN se inició al serle otorgado
por decreto de la Asamblea Legislativa del 1 de septiembre de 1992, su
estatus como partido legal después de la firma de los Acuerdos de Paz en
1992 que pusieron fin a la guerra civil. Su personería jurídica, sin embargo,
no fue otorgada hasta el día 14 de diciembre, debido a maniobras del mismo
gobierno de la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) del señor Alfredo
Félix Cristiani Burkard.
Con esta legalización el FMLN pasa de ser una fuerza político-militar, a su
conversión como un instituto político introduciendo al sistema legal un
elemento excluido, la izquierda, si bien es cierto, ya desde 1987 se había
dado una presencia de izquierda en el panorama político salvadoreño al
crearse la Convergencia Democrática y al Reactivarse la Unión Democrática
Nacionalista (UDN); estos partidos políticos, continuaban presos de la
polarización fundamental que dividió al país en la década de los ochentas:
los partidos legales versus la insurgencia.
Los Acuerdos de Paz eliminaron esta polaridad al transformar al partido
FMLN de insurgente en partido legal y abrieron así las puertas para un
sistema de partidos políticos, entonces representados por una derecha
27
constituida por ARENA, un centro en el que la Democracia Cristiana se ubica
y la izquierda expresada legalmente a través del FMLN, este fue el principal
partido de oposición de El Salvador entre 1992 y 2009, Luego de las
elecciones legislativas y municipales del 18 de enero de 2009, este se
proclamó la primera fuerza política del país tras obtener 35 diputados de los
84 que conforman la Asamblea Legislativa.
Posteriormente, tras alcanzar la victoria en las elecciones presidenciales del
15 de marzo de 2009, los integrantes de la fórmula presidencial del FMLN,
Carlos Mauricio Funes y Salvador Sánchez Cerén, obtuvieron 1,354,000
votos, lo que cuenta el 51.32 % de votos válidos107 y conforme al Art. 80
Cn., fueron declarados Presidente y Vicepresidente de la República para un
mandato de cinco años, asumiendo el mandato desde el 1 de junio de 2009,
desplazando de esta forma al mayor partido de derecha en la segunda fuerza
política y con ello en el partido de oposición.
2.1.4 Antecedentes Nacionales sobre la Probidad Pública y el
Financiamiento de Los Partidos Políticos.
2.1.4.1 Antecedentes Mediatos (1983-1992)
Cuando se comienzan a perfilar la diversidad de la producción industrial y se
asimilan a doctrinas de la sustitución de importaciones, se hace necesario
realizar cambios significativos en las estructuras políticas, pues los
movimientos afines al comunismo internacional se encontrarán al nuevo
escenario de actuación: las fábricas, y un nuevo sujeto: los sindicatos.
Mientras las bases sociales estaban en el campo, la represión militar era
fácilmente realizable con un esquema sencillo de prohibición legal de
partidos políticos y especialmente del partido político comunista salvadoreño
pero a mediados del siglo XX las fábricas y los sindicatos comienzan a tomar
28
un rol político importante, el control de status quo ya no se puede realizar con
un modelo artesanal de Estado, y se vuelve necesario la institucionalización
plena de los mecanismos de control, y es así como de la dictadura militar
personalista Hernández Martínez se pasa a la dictadura militar orgánica. Los
sectores determinantes de la vida política salvadoreña configuran un sistema
electoral frágil y susceptible de controlar en caso de las emergencias.
La Asamblea Legislativa se controlaba inicialmente por un solo partido
político, no existiendo la representación proporcional, y la institucionalidad
militar era puesta al servicio de la preservación del sistema político.
Posteriormente, el triunfo de un golpe militar a principios de los años sesenta
facilita algunos cambios para drenar la participación de los partidos políticos
de oposición, y es así como se proyecta la representación proporcional
dentro de la Asamblea Legislativa, y el Partido Demócrata Cristiano logra
ingresar en el sistema político institucional del país. Similar suerte lleva el
partido Unión Democrática Nacional, que era la entidad política en la que se
escondía el proscrito partido político comunista salvadoreño.
Si bien, entonces, se lograban ciertos avances en el ámbito parlamentario,
en lo atinente a las posibilidades de alcanzar el poder del Órgano Ejecutivo,
el escenario no parecía para nada optimista; muchos casos de fraude
electoral se acontecieron, especialmente durante la década de los años
setentas, lo que decantó, por una parte, en la radicalización de posiciones,
de tal manera que un sector importante de la oposición aspiró a la vía militar
como un factor de cambios, y otro sector optó por una vía más
institucionalizada, lo que condujo finalmente a un golpe de Estado, que
terminó en el año de 1979 con la dictadura militar orgánica. La recomposición
del Estado se logra formalmente el día 20 de diciembre del año de 1983,
cuando entra en vigencia la Constitución de la República, que actualmente
29
rige en el país de El Salvador, y en la cual se reconoce el proceso militar que
se vive, y las intenciones del partido político Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional de poder alcanzar el poder por la vía militar y armada, y
se reacciona erigiendo un monopolio en favor de los partidos políticos, en la
participación dentro del sistema político y como mecanismos de ejercicio de
la representación del pueblo dentro del gobierno. En el mismo sentido, se
aprueba la Ley Electoral que instaura un Consejo Central de Elecciones, el
cual está integrado con participación de los partidos políticos, encargado
para poder vigilar y administrar los procesos electorales.
Ese esquema legislativo sirvió ampliamente para que, durante el conflicto
armado se lograra un esquema político que no provocara cambios bruscos,
tomando en consideración las circunstancias excepcionales que atravesaba
El Salvador. Finalmente, con la negociación que permitió el cese del conflicto
armado se introdujeron reformas al sistema electoral, tanto en la vía
constitucional como en vía legal. Constitucionalmente hablando, se instauró
una jurisdicción electoral y se reconoció el derecho de vigilancia permanente
de los partidos políticos sobre todo el proceso electoral; por su parte, la
legislación nacional desarrolla un sistema de atribuciones, funciones y
organización del Tribunal Supremo Electoral.14
2.1.4.2 Antecedentes Inmediatos (1992-2009)
En este periodo el sistema político electoral salvadoreño se caracteriza por
su incoherencia y su obsolescencia. La primera está determinada por una
serie de reformas inconexas y puntuales que se han efectuado al Código
Electoral, las cuales en su mayoría han servido para enfrentar situaciones o
14 Conjunto de reformas constitucionales, entre las cuales una de las más importantes fue la
sustitución del antiguo Consejo Central de Elecciones por el TSE, las cuales fueron acordadas en México en abril de 1991, aprobadas por la legislatura que terminaba el 30 de abril de ese año y ratificadas por la legislatura que se inició el 1o. de mayo de 1991.
30
intereses coyunturales de los partidos políticos. La segunda es consecuencia
de la falta de una actualización y revisión a fondo de la normativa, que
incorpore las demandas de la sociedad y modernice el sistema, poniéndolo
acorde a las tendencias democráticas actuales.
Estas inconsistencias quedaron evidenciadas desde la primera elección
general de 1994, en que por primera vez se puso a prueba el sistema recién
reformado. En la investigación realizada por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) Programa El Salvador se señala: “Dos años de
acuerdos de paz y de transformaciones a la institucionalidad electoral no
parecen haber sido suficientes para modificar esta percepción de un sistema
poco creíble. En parte, esto pudo deberse a un lento y oscilante proceso de
reforma y modernización que hasta ese momento no había logrado satisfacer
las expectativas de los actores políticos y tampoco romper con las rutinas del
pasado. En definitiva, de lo que no queda duda es que las elecciones dieron
cuenta clara de la necesidad de continuar y profundizar las transformaciones
iniciadas con los acuerdos de paz, en el marco de una transición más amplia
que extienda a la sociedad en su conjunto la lógica democrática con que se
ha intentado permear al régimen político.”15
Según Álvaro Artiga “Desde que entrara en vigencia en el año de 1993, al
nuevo Código Electoral se le fueron realizando diversas modificaciones
(Reformas, adiciones, derogatorias, interpretaciones auténticas, artículos
transitorios) hasta lograr completar un total de 184 con el Decreto Legislativo
No 502 del día 6 de diciembre de 2007.”16
Vale la pena destacar que muchas de estas reformas se aprobaron sin el
15 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y FLACSO, Programa El Salvador: El
Proceso Electoral de 1994 (El Salvador: 1995), 226 - 229. 16 Álvaro Artiga, Las reformas a la legislación electoral salvadoreña en el periodo 1993-2007,
1ª edición, (El Salvador: 2008), 30.
31
consenso de todas las fuerzas políticas rompiéndose el consenso original
que caracterizó la aprobación del Código en diciembre de 1992. Muchas de
estas reformas sirvieron para enfrentar problemas concretos de los partidos
de cara a la cercanía de eventos electorales, cuando por problemas de
ineficiencia o atrasos en sus compromisos legales han modificado plazos a
su conveniencia. Estas reformas, en algunos de los casos, han afectado en
forma negativa al electorado al reducírseles plazos que conviene alargar
para facilitar la participación ciudadana.
El 6 de octubre de 2006, a propuesta de la Junta Directiva de la Asamblea
Legislativa, se constituyó la Comisión Interpartidaria de los partidos
legalmente inscritos en el Tribunal Supremo Electoral para estudiar el tema
electoral. En sus primeras reuniones, esta instancia elaboró un listado de
cuarenta temas electorales que se proponía analizar. Entre estas destacan:
la integración del TSE, la violencia electoral, la separación jurisdiccional y
administrativa del TSE, registro electoral, Fiscalía Electoral, organización
interna del TSE, el voto residencial, financiamiento y propaganda, deuda
política, ley de procedimientos electorales, delitos electorales, Junta de
Vigilancia Electoral, voto en el exterior, emigración interna de votantes,
auditorías al Registro Electoral, lista de votación abiertas, concejos
municipales integrados, papeletas de votación con foto-abiertas-no
bloqueadas, porcentaje de mujeres y jóvenes en las candidaturas.
Seis meses después, en marzo del año 2007 La Comisión Interpartidaria
había priorizado doce temas: 1) Nuevo Código Electoral; 2) Voto Residencial;
3) Voto Electrónico; 4) Financiamiento y propaganda; 5) Registro Electoral,
relación del TSE y RNPN; 6) Juntas Receptoras de Votos; 7) Elecciones
separadas; 8) Separación de las funciones jurisdiccionales y administrativas
del TSE; 9) DUI (Vigencia, gratuidad y auditorías); 10) Voto en el exterior; 11)
Escrutinio de votos; 12) Dirección de Organización Electoral (DOE). Esta
32
priorización temática, si bien es cierto no era completamente satisfactoria,
expresaba un gran esfuerzo de acuerdo entre los partidos políticos y
retomaba importantes temas de las propuestas de reformas electorales de
las organizaciones de la sociedad civil. Un año después esta fue
languideciendo hasta desaparecer sin ningún resultado concreto.
Un problema sumamente grave del actual sistema electoral salvadoreño, es
la inexistencia de mecanismos legales de rendición de cuentas por parte de
los partidos políticos, no existe normativa jurídica que obligue a los partidos a
rendir cuentas de los dineros y recursos que reciben, tanto de fondos
públicos (deuda política) como de fuentes privadas, así de cómo los
invierten. Al respecto, en el estudio La propaganda electoral en El Salvador
(2008-2009 presentado por la Fundación Nacional para el Desarrollo
(FUNDE) se señala: “La relación entre dinero y política no sólo es delicada
en la medida en que puede inclinar la balanza electoral a favor de una u otra
opción electoral, socavando las bases del sistema democrático
representativo, sino que además es una fuente recurrente de corrupción,
atendiendo por esta, el uso inadecuado de un cargo (especialmente pero no
únicamente público) en beneficio personal o de un grupo.”17
No existe una ley efectiva que regule lo relacionado a los partidos políticos y
su financiamiento, ya sea de carácter público o privado.
2.1.5 Historia jurídica constitucional de los Derechos Políticos en El
Salvador.
Los derechos políticos constituyen el conjunto de condiciones que posibilitan
al ciudadano para poder participar en la vida política, constituyendo la
relación entre el ciudadano y el Estado, entre gobernantes y gobernados.
17 Marcos Rodríguez, La propaganda electoral en El Salvador, Coords. Danilo Padilla y Raúl
Torres, (El Salvador: FUNDE, 2009), 24.
33
Estos derechos representan todos los instrumentos que posee el ciudadano
para que pueda participar en la vida pública, o en el poder político, así como
para lograr conformar y decidir en la vida política del Estado.
Mientras los derechos civiles se dirigen a los individuos para permitirles
realizar con integridad su destino personal en el marco de una sociedad libre,
los derechos políticos se dirigen a los ciudadanos para posibilitar su
participación en la expresión de la soberanía nacional, y poder desarrollar los
conceptos de derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones,
asimismo como el derecho de adhesión a un partido político.
Los derechos políticos proceden de la idea de la libertad política y de la
libertad individual y debido a este carácter mixto, no pueden ser concedidos
a todos los individuos, sino solamente a los que estando en edad de
ejercerlos poseen una relación con el Estado como puede ser la que se
deriva de su ciudadanía; la libertad y el ejercicio no discriminatorio son
fundamentos del derecho, es lo que progresivamente ha originado el carácter
universal del sufragio.
De acuerdo al Art. 72 Cn. esos derechos políticos del ciudadano son:
Derecho al sufragio: se refiere al derecho que tienen los ciudadanos de elegir
a quienes hayan de ocupar determinados cargos públicos.
Derecho a reunirse con fines políticos: este último derecho se enmarca
dentro de los de carácter colectivo, referidos al derecho de organización,
asociación y reunión política, generalmente a través de los partidos políticos
y de los sindicatos.
Derecho a optar a cargos públicos: es el derecho que tienen los ciudadanos
a postularse para ser elegidos con el fin de ocupar determinados cargos
34
públicos.
En el desarrollo del Derecho Constitucional de El Salvador se inicia con el
Acta de Independencia del día 15 de septiembre del año de 1821 y aún más
concretamente, con el Acta de Independencia de San Salvador del día 21 de
septiembre del mismo año.
El Salvador, a lo largo de su vida independiente, ha tenido trece
Constituciones Nacionales; las circunstancias en que cada una de ellas fue
promulgada califican su importancia, contenido y positividad, es decir que,
cada vez que un nuevo gobierno de facto se instauraba una nueva
Constitución nacía utilizándola como una forma para legitimar a dicho
gobierno en el poder. La emisión de cada Constitución, por regla general,
estuvo ligada a cada cambio de gobierno, por lo que se afirma que se
buscaba legitimar su ascenso al poder y plasmar los intereses del grupo
dominante, Por lo que se hace una breve reseña histórica de las
Constituciones Salvadoreñas:
Constitución del Estado del Salvador de 1824: En esta Constitución se
encuentra en el capítulo VI “Del Poder Ejecutivo Y jefe Del Estado” que en su
Art. 35 contemplaba la elección de “un Jefe nombrado por el pueblo del
Estado como determine la ley.” En este artículo se visualiza una leve señal
de lo que hoy se conoce como democracia al referirse a que dicho jefe sería
nombrado por el pueblo; sin embargo, la Constitución no regulaba el
procedimiento para que esto se hiciera efectivo por lo que se entiende que
no hacía referencia a elecciones.
Constitución del Estado del Salvador de 1841: Su mayor importancia radica
en ser la primera Constitución unitaria, declarándose que El Salvador sería
una nación "libre, soberana e independiente" y que tomaría el nombre de
35
República de el Salvador. El cambio de forma de Estado, de federado a
unitario tendría trascendentales consecuencias para el proceso político de El
Salvador".
En esa Constitución el gobierno es republicano, popular y representativo
según lo establecía su Art. 2; el Poder Ejecutivo es ejercido por un presidente
nombrado directamente por el pueblo salvadoreño y su duración era de dos
años sin que pueda fungir un día más, de conformidad a lo dispuesto en los
Art. 42 y Art. 44 respectivamente.
Constitución de la República del Salvador de 1864: Entre los aspectos
importantes para el tema que se desarrolla se encuentra la creación del título
4 “De las Elecciones” el cual estaba conformado por los Arts. 12, 13 y 14 en
el que se regulaba lo concerniente a las elecciones, la base del Sistema
electoral y aparece por primera vez regulado la circunscripción y la elección
de senadores y diputados además en el título 5 se encuentra un antecedente
al derecho a optar a cargos públicos, claro que como ya se explicó
anteriormente se establecían los requisitos para poder tener acceso a los
cargos de los supremos poderes.
El Art. 21 expresaba “las demás personas que no pueden obtener destinos
de elección popular serán determinadas por la ley reglamentaria de
elecciones”. Aquí se encuentra la primera disposición referente a
impedimentos para poder tener acceso a cargo de elección pública ya que
era indispensable cumplir con requisitos anteriormente expuestos.
Constitución Política de El Salvador de 1871: Existen en esta Constitución
varios aspectos importantes de hacer notar, para iniciar es de mencionar la
importancia del Art.100 el cual literalmente decía: "Todo hombre es libre en la
República. No será esclavo el que entre en su territorio, ni ciudadano el que
trafique con esclavos". Por primera vez se plasmó como norma constitucional
36
la abolición de la esclavitud y por ende se reconoció la libertad, partiendo de
este punto se debe entender que al abolir la esclavitud se establecía de
forma tácita la igualdad de las personas.
El Art. 12 establecía que solo los ciudadanos en ejercicio podrían obtener
destinos o cargos públicos, en este artículo se establece que el optar a
cargos públicos era una oportunidad que se le otorgaba a cualquiera que
ostentara la calidad de ciudadano, esto aunado a la abolición de la esclavitud
y a lo establecido en el Art. 111, donde se plasmaba que todas las personas
eran iguales ante la ley; es de suponer que tenía como intención que el optar
a cargos públicos dejara de ser un privilegio de la clase burguesa dominante
de la época, y pasara a ser un derecho de todo aquel que ostentara la
calidad de ciudadano, sin embargo los requisitos para adquirir la calidad de
ciudadano establecidos con el Art. 9 de dicha Constitución, limitaba dicha
calidad siempre a un pequeño sector de la población ya que debido a la
naturaleza de estos, los únicos que podían cumplir con dichos requisitos eran
aquellos con determinado nivel social que les permitiera el acceso a la
educación.
Constitución Política de El Salvador de 1872: De esta Constitución es
importante mencionar que en lo referente a los derechos políticos, se puede
decir que hubo un retroceso al eliminar el título V el cual contenía los
requisitos para poder acceder a destinos o cargos públicos, sin embargo no
se puede dejar de mencionar la incorporación del Art. 49 en el cual se
establecía que el derecho de elegir era irrenunciable, y en el Art. 52 se
contemplaba la existencia de un registro de los ciudadanos y que solo los
inscritos en él tendrían derecho a voto; es de enfatizar que aquí la norma
constitucional utiliza el calificativo y eleva a calidad de derechos a lo que
antes eran privilegios para unos pocos.
37
Constitución Política de la República de El Salvador de 1880: Respecto al
derecho a optar a cargos públicos, en esta Constitución se encuentra una
leve referencia al encontrar el Art. 42 en donde se les otorga a todos los
ciudadanos salvadoreños el derecho de optar a todos los empleos públicos,
aquí no se hace referencia los cargos públicos sino a empleos, sin embargo,
lo establece como un derecho.
Las elecciones se encontraban reguladas en el título IV, Sección Única “De
las elecciones” que contemplaba los Art. 44 al 51, destacándose el Art. 45 en
el que al derecho a elegir además de ser irrenunciable se le agrega la
característica de ser obligatorio, otro aspecto sobresaliente fue la redacción
del Art.131, el cual era transitorio, pero no por ello deja de llamar la atención
de los eruditos del derecho constitucional al observar un retroceso en la
democracia y caer en el parlamentismo “Por esta única vez la Asamblea
Constituyente elegirá y posesionará directamente al presidente de la
república para el primer periodo a constitucional, a los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia y a los tres designados a que se refiere la fracción
7a. del artículo 69".
Constitución Política de la Republica de El Salvador de 1883: En 1883 se
promulga una nueva Constitución la cual fue emitida el 4 de diciembre de
1883, rigió la vida jurídica del país hasta mediados de 1885, se promulgo una
nueva Constitución personalista, aunque revestida de cierto disfraz
doctrinario.
Esta Constitución fue una copia de la Constitución anterior, especialmente en
lo referente a los derechos políticos.
Constitución Política de la República de El Salvador de 1886: Esta
Constitución ha gozado de merecido prestigio. De auténtico corte liberal,
38
plasmo en su texto el pensamiento revolucionario de su época convirtiéndose
en una de las más venerables y respetables constituciones del país.
Adquiere relevancia al establecer diversos aspectos novedosos que han
llevado al constitucionalismo a lo que se conoce hoy en día, se encuentra el
Art. 119 que regulaba las elecciones y por primera vez se les daba la calidad
de elecciones populares, en el Art.120 reaparece el termino de voto para los
ciudadanos y se le agrega la característica de ser directo, por otra parte en el
Art. 122 aparece por primera vez la figura del sufragio regulada como un
derecho.
Es importante hacer notar que esta Constitución establece tanto el derecho
al sufragio como el derecho a elegir, exponiendo a cada uno como dos
derechos totalmente diferentes se puede pensar que el legislador no concibe
los derechos anteriormente expuestos como se conocen hoy, es decir que
son semejantes, ya que si se tiene el derecho al sufragio por ende se tiene el
poder de elegir a sus gobernantes.
Constitución Política de la República de El Salvador de 1939: En esta
Constitución es de suprema importancia destacar para el tema que se
estudia la existencia del Art. 20 en donde se contemplan por primera vez, de
manera expresa, los derechos que hoy se conocen como derechos políticos,
llamándolos en aquel momento derechos de los ciudadanos: el sufragio y la
opción a cargos públicos conforme a la ley.
Se estableció en el Art. 91 que sería la Asamblea Constituyente quien
elegiría el presidente de la república para el periodo de marzo de ese mismo
año a enero del año 1945, anulando así la posibilidad de elecciones, por
tanto, dejando sin el ejercicio del título XI “Función Electoral” en el cual se
39
destacaban varias disposiciones como son que el voto era directo y público y
se contemplaba la elección de los consejos municipales regulado en su Art.
143, en el Art. 144 establecía de forma tácita el derecho al voto para la mujer
cuando expresaba: “el derecho de elegir es irrenunciable, y su ejercicio
obligatorio, salvo para las mujeres que es voluntario”. Y en su Art. 149 se
establecían que los actos electorales deberían ser públicos y libres.
En el año de 1944 se reúne una Asamblea Nacional Constituyente con el
propósito de realizarle una serie de reformas a la Constitución de 1939, la
cual fue reformada casi en su totalidad, dichas reformas fueron promulgadas
bajo el gobierno tiránico del General Maximiliano Hernández Martínez, quien
fungía como Presidente de la República desde 1931.
Una aportación importante para los derechos políticos fue la reforma
realizada al Art. 18 de la Constitución del año de 1939, con esta se reconoció
de manera expresa el derecho de sufragio a la mujer, quedando la redacción
de dicho Art. de la siguiente manera: “Se reconoce el derecho de sufragio a
la mujer. Una ley constitutiva determinara las condiciones para el ejercicio de
este derecho”. El día 29 de noviembre del año1945, surge una nueva
Constitución.
La Asamblea Nacional constituyente de la República de El Salvador, emite
un decreto a través del cual se adopta como Constitución de la República, la
decretada el día 13 de agosto del año 1886, pero conservando ciertos
principios del año 1939 y algunas reformas contenidas en la del año 1944. El
único aspecto importante a destacar en esta Constitución, para el tema que
se desarrolla, es la eliminación de los consejos municipales de la elección
popular, lo cual quedó plasmado en el Art. 19.
40
Constitución Política de El Salvador de 1950: Los aportes destacados de
esta Constitución para el tema que se desarrolla en el título III “Los
Ciudadanos Y El Cuerpo Electoral”.
En el Art. 23 inciso 1º se establece que el sufragio es un derecho y un deber
de los ciudadanos y en su inciso 2º establece cuales son los derechos de los
que tienen los ciudadanos de donde se aísla el derecho al sufragio y se
consideran derechos de los ciudadanos: asociarse para constituir partidos
políticos de acuerdo con la ley e ingresar a los partidos políticos ya
constituidos y optar a cargos públicos es de hacer notar el surgimiento de los
partidos políticos a nivel constitucional; otro aporte no menos importante, es
que el voto adquirió la cualidad de ser secreto, directo e igualitario tal como
quedó establecido en el artículo 28.
Constitución Política de El Salvador de 1962: Al referirse a los Derechos
Políticos, la Constitución de 1962 dedicó el Título III para reglamentarlos,
bajo la denominación "Los ciudadanos y el Cuerpo Electoral".
Es de hacer notar que la Constitución de 1962, al igual que la de 1950,
consagra por separado los Derechos Políticos, dedicando un régimen
especial para aquellos derechos de contenido electoral; evidenciando con
ello la aceptación de una nueva clasificación de los Derechos Humanos, en
Derechos Civiles y Políticos. Esto, debido a la influencia que han tenido en el
país los principios de las doctrinas socialistas y la misma Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948.
La Constitución de 1962 reproduce en forma casi textual las disposiciones
relativas a los derechos políticos preceptuados en la Constitución de 1950.
Constitución de la República de El Salvador de 1983: Es en su orden, la
décima tercera y la actual Constitución de la República, fue emitida por la
41
Asamblea Constituyente el 15 de diciembre de 1983, en uno de los
momentos más convulsionados de la historia sociopolítica del país.
Es ley vigente desde el 20 de diciembre de 1983 hasta la fecha, habiendo
sido objeto de ciertas reformas. La Constitución de 1983 ha regulado los
derechos Civiles y Políticos, en el Título II, Capítulo III.
2.1.6 Historia Jurídica Constitucional de los Partidos Políticos y la
Deuda Política a Nivel Nacional
Desde su independencia El Salvador ha tenido numerosas Constituciones a
lo largo de los años. Este hecho evidencia la evolución política que ha
predominado a lo largo de su historia.
La primera Constitución que rigió en territorio salvadoreño, de 1812 a 1814 y
de 1820 a 1823, fue la Constitución española de 1812 o Constitución de
Cádiz la cual fue decretada por las Cortes Generales, en los que figuró como
representantes de la Intendencia de San Salvador: José Ignacio Ávila
(durante el primer período que estuvo vigente la constitución antes dicha).
El Salvador fue el primero de los cinco Estados en darse su propia
constitución. Se dice que la democracia representativa comenzó con las
elecciones de diputadas y diputados constituyentes en 1982, pero estas
elecciones fueron la aplicación de la guerra contrainsurgente impulsada por
el gobierno estadounidense de ese momento. La guerra interna tenía un
poco más de un año de haber comenzado y el FMLN desde finales de 1980
aplicaba la política de diálogo y negociación de la estrategia de la guerra
popular iniciada en enero del año 1981.18
18 Fundación Salvadoreña para la Promoción Social y el Desarrollo Económico, “Comentarios sobre resultados de elecciones legislativas y municipales", Coyuntura, N°2, El salvador (2012): 1.
42
ARENA surge como partido político en el año de 1982, ganando las
elecciones presidenciales en el año de 1989 con Alfredo Félix Cristiani, se
convierte en la primera fuerza política del país ya que posteriormente ganan
tres periodos presidenciales más.
En la era del militarismo en El Salvador las contiendas electorales eran no
competitivas o semicompetitivas, es así que del año 1935 a 1944 el partido
pro patria fue el único contendiente, antes llamado Partido Nacional
Republicano y posteriormente llamado Partido Revolucionario de la Unidad
Democrática hasta que finalmente se convirtió en Partido de Conciliación
Nacional, en este último momento ya no es una potencia política como en el
tiempo del militarismo.
La firma de los acuerdos de paz del día 16 de enero del año 1992, fue el
primer paso para la consolidación del partido político FMLN como partido
político, es así que para las elecciones del año de 1994 participó por primera
vez en una contienda electoral, después de 60 años de dictadura militar y
militarización del país, esta fue la primera elección en la que participaron
todos los partidos, cada cual con su corriente política e ideología de lucha. El
financiamiento de los partidos políticos se introduce en la Constitución del
año 1983, en la cual prevé específicamente en el Art. 210 el financiamiento
de los partidos políticos, por medio de la denominada “deuda política”, como
el mecanismo de financiamiento de los partidos políticos contendientes,
encaminado a promover su libertad e independencia, antes de esta fecha no
existía una regulación jurídica en cuanto al financiamiento
Históricamente en El Salvador, se dio un gran paso en cuanto a Democracia
se Trataba, ya que es necesario que la legislación evolucione, la sociedad es
cambiante y va experimentando nuevos acontecimientos que son necesarios
normar para lograr una verdadera convivencia.
43
2.2 MARCO COYUNTURAL (2009-2015)
2.2.1 Las Manifestaciones del Manejo del Financiamiento de los
Partidos Políticos en Relación a la Probidad Pública.
En el régimen político salvadoreño, como ya se ha mencionado con
anterioridad el financiamiento de los partidos políticos se regula en el artículo
210 de la Constitución de la República, determinando que la “deuda política”
es un mecanismo de financiamiento que tienen los partidos políticos
contendientes, encaminado a promover su libertad e independencia.
Si bien es cierto que la constitución regula lo referente a la deuda política; en
la actualidad no se cuenta con una ley especial que regule el manejo del
financiamiento de los gastos de la campaña de cada partido político para
cada contienda electoral, lo que genera una eminente debilidad institucional
ya que debido a la falta de control de una autoridad electoral, ninguno de los
partidos políticos existentes rinden cuentas del reintegro que el Estado les
entrega una vez computados los votos que estos han obtenido en el tiempo
de las elecciones; por lo que se carece de una total transparencia en el uso
de los fondos públicos ya que la ciudadanía desconoce qué cantidad de
dinero se utiliza para los gastos de campaña.
En algunos países de la región existe una normativa que regula lo referente a
la rendición de cuentas por parte de los partidos políticos en cuanto al
financiamiento, en El Salvador es necesario la creación de una ley
específica, pues la ley de partidos políticos y el código electoral no regulan lo
referente a la rendición de cuentas, ni establecen los límites al financiamiento
de carácter privado.
Para el autor Félix Ulloa surge la duda en relación a que se financia, “la
campaña electoral o las actividades permanentes de los partidos”.
44
Lo cierto es que los ciudadanos no tienen la certeza de la debida utilización
que los partidos políticos le dan a los fondos obtenidos como parte de la
deuda política, lo que motiva a que el tema de los partidos políticos suela ser
asociado con sinónimos de crisis e inestabilidad, esto sucede por la
desconfianza que inspiran debido a sus actos faltos de honradez e
integridad, es difícil que reconozcan lo incorrecto de sus acciones o señalen
y denuncien las acciones incorrectas de los miembros de su partido
generando que los ciudadanos y la población en general no los ven con
buenos ojos, más bien los observen con incredulidad y desconcierto
considerando a la mayoría de políticos ineptos y corruptos, faltos de
transparencia y sensibilidad social.
En El Salvador lo que predomina es la cultura de la corrupción y de la falta
de voluntad política, pues se cuenta con leyes de carácter permisivas, con
una falta de regulación o ausencia de ley, debido a esto se vuelve necesaria
la existencia de un ente regulador que fiscalice el hacer político de forma
eficaz en cuanto al financiamiento que estos reciben, rindiendo a la población
la información pertinente emitida por cada partido político en cuanto al
manejo de los fondos otorgados por cada contienda electoral, ya sea para
diputados o para presidentes lo que se designa para los partidos políticos, lo
cual hasta este momento no se hace en el país.
En algunos países existen límites a las contribuciones asi como un máximo
para recibir subsidios de personas o instituciones privadas, estableciendo un
porcentaje máximo y de esta manera evitar que dichas entidades y
particulares puedan influir de manera directa en las decisiones tomadas por
los funcionarios.
A continuación se detalla el monto de desembolso para algunos países de
Latinoamérica como parte de una investigación comparada:
45
Monto del desembolso del aporte público directo con fines electorales
País
Límite al tamaño
de las
contribuciones
Límite máximo permitido
Brasil X
Las donaciones y contribuciones de
personas jurídicas tienen un límite del 2%
de la facturación bruta del año anterior a la
elección. Cualquier elector podrá realizar
gastos hasta de un valor de mil UFIR en
apoyo al candidato de su preferencia.
Contribuciones individuales: 10% de los
rendimientos brutos del partido en el año
pre-electoral.
Colombia X El límite máximo lo establece el Consejo
Nacional Electoral.
Chile X
Autorización requerida para donaciones
que excedan 30 Unidades Tributarias
Mensuales (UTM)19.
Argentina - -
Guatemala - -
19 Cada UTM (Marzo 2000) equivale a 26,573 pesos chilenos.
46
Monto del desembolso del aporte público directo con fines electorales
Continuación…
País
Límite al tamaño
de las
contribuciones
Límite máximo permitido
Bolivia X
10% del presupuesto anual de la
organización política (No se conoce
presupuesto de los partidos oficialmente).
Costa Rica X
Contribuciones de personas físicas o
jurídicas: 45 veces el salario mínimo
mensual por año.
México X
El total de donaciones por parte de
simpatizantes no debe exceder el 10% del
monto total del financiamiento público para
todos los partidos por concepto de gastos
ordinarios.
Las aportaciones de dinero provenientes
de personas físicas o morales facultadas
tendrán un límite actual equivalente al 0.05
del monto total del financiamiento público
otorgado a todos los partidos para las
actividades ordinarias permanentes.
Guatemala - -
47
Monto del desembolso del aporte público directo con fines electorales20
Continuación…
País
Límite al tamaño
de las
contribuciones
Límite máximo permitido
Honduras - -
Ecuador - -
El Salvador - -
Nicaragua - -
Paraguay X 5000 salarios mínimos diarios, ya sea de
personas físicas o jurídicas.
Panamá - -
Perú - -
República
Dominicana - -
Uruguay - -
Venezuela - -
Son varios los autores que hablan y se refieren a una crisis de los partidos,
20 Daniel Zovatto, El dinero y la democracia, 23.
48
Algunos mencionan una crisis generalizada que tiende a reproducirse cada
vez más y a detenerse cada vez menos poniendo en riesgo su existencia.
En consecuencia, de dicha naturaleza los partidos tienden a desaparecer a
fin de que pueda sobrevivir la democracia,21 otros desde un punto de vista
diferente y menos pesimista le asignan más responsabilidad al sistema
político y no propiamente a los partidos políticos.
Sin embargo, se evidencia que la crisis de los partidos políticos que para
algunos autores existe es debido a la desconfianza y el desprestigio de la
política, el incumplimiento de las funciones partidarias y el avance de la
corrupción política.
2.2.2 Las Relaciones de Impacto del Manejo del Financiamiento
Electoral y la Probidad Pública sobre los Derechos Políticos.
Toda sociedad grande o pequeña debe regirse por normas y autoridades que
organicen y dirijan sus actividades.
En relación al manejo del financiamiento electoral como parte del hacer
político, la falta de trasparencia en la utilización de dichos fondos y la falta de
rendición de cuentas violentan de alguna manera ciertos principios tales
como el de igualdad, representación y publicidad en vista que los partidos
mayoritarios reciben mayor cantidad de dinero que los partidos minoritarios.
21María Marvan L., “Partidos políticos: ¿instituciones necesarias o prescindibles?¿Tienen
futuro los partidos políticos?”, Metapolítica, vol. 3, n. 10, (México:1999), 115.
49
Asimismo los partidos minoritarios no pueden ejercer debidamente la
representación por encontrase en desventaja frente a los partidos de mayor
envergadura política; claro está que quien tiene más dinero tiene mayores
posibilidades de ganar ya que debido a ese recurso económico sus mensajes
políticos llegan a más ciudadanos, sin duda alguna hay desigualdad en la
partes electorales, de igual forma los partidos políticos tales como el FMLN y
ARENA muestran a la ciudadanía un elenco de obras a realizar y realizadas,
la cual no ocurre con los partidos políticos minoritarios ya que por
desconocer la población de sus candidatos y de alguna obra realizada por
estos para el tiempo de elecciones no obtendrán la cantidad de votos
necesaria para ganar la mayoría de cargos públicos y menos para
convertirse en la primera fuerza política a nivel nacional.
Es de esta forma que en algunas contiendas electorales se agrupan en
coaliciones para tener mayor fuerza política obteniendo de esa forma un
monto mayor en cuanto a su financiamiento pues reúnen lo que a cada
partido en coalición le corresponde.
El FMLN es el partido político que más recursos monetarios recibió para los
comicios de marzo del año 2012 y para los comicios del año 2014.
Los partidos nuevos tienen un margen de maniobra estrecho para iniciar su
carrera política, ya que en teoría cuentan con una mínima cantidad de fondos
públicos en comparación al resto de partidos y, por ende, dependen en su
mayoría de los recursos que obtienen a través de los financiamientos
privados, al igual que los candidatos independientes, es por esto que se les
vuelve muy difícil ser verdaderos competidores en las contiendas electorales,
y por ende se mantiene la polarización de El Salvador.
50
En la legislación apenas se está desarrollando lo referente a este tema, la
única regulación en el Código Electoral para los nuevos partidos es un
anticipo máximo de $57, 143, pero no se aclara sobre qué cifra se calcula.
DEUDA POLÍTICA PARA ELECCIONES DE ASAMBLEA
LEGISLATIVA Y CONCEJOS MUNICIPALES, 201222
Partido Político Monto
FMLN $ 4,509,929.23
ARENA $ 4,218,002.06
PDC $ 821,218.18
PCN $ 1,041,920.03
CD $ 184,842.11
Total $ 10,775,911.60
Según la constitución de la república en el artículo 71 son ciudadanos todos
los salvadoreños mayores de 18 años, estableciendo de igual forma en el
artículo 72 los derechos políticos otorgados y uno de ellos es el derecho a
optar a cargos públicos, sabiendo que de acuerdo a las reformas hechas a la
constitución ya se permite que un particular participe en el proceso
democrático para ser elegido como funcionario público, sin afiliarse a un
partido o una coalición, es decir que la legislación ya regula la candidatura
independientes.
Sin embargo, el monto de financiamiento que un particular puede recibir para
llevar a cabo su candidatura es muy inferior y difícilmente recibiendo fondos
solamente del Estado pueda ganar una elección ya sea municipal, legislativa
o presidencial.
22 Tribunal Supremo Electoral, en: http://www.tse.gob.sv/, sitio visitado el 16 de diciembre de 2014.
51
La obtención de un quantum de fondos provenientes de la “deuda política” se
hace por estimación de la posibilidad de votos que puedan obtenerse para la
elección. En El Salvador se optó por el financiamiento público como una
manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses particulares y poderes
fácticos en el desempeño de las funciones partidarias.
Así, el objetivo que se persigue con ello es, por un lado, lograr condiciones
más equitativas durante la competencia electoral entre los diversos actores
políticos, al mismo tiempo que una mayor transparencia en materia de
financiación, orientada a mitigar los altos niveles de corrupción política
generados por la búsqueda insaciable de fondos que le permita a los grupos
partidarios solventar los gastos electorales y su funcionamiento ordinario, por
lo que el Estado debe asegurar que ellos dispongan del apoyo y los recursos
necesarios para su funcionamiento ordinario y/o electoral, y para su
institucionalización y fortalecimiento democrático.
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
País Barrera legal Criterio de
asignación
Argentina
Partidos reconocidos que hayan
participado en la última elección de
diputados nacionales.
Por fuerza
electoral
Bolivia
Partidos que hayan obtenido un mínimo
del 3% del total de votos válidos a nivel
nacional en la elección general
precedente (o municipal según
corresponda).
Por fuerza
electoral
52
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
Continuación…
País Electoral y partidario Solo electoral
Brasil
Proporcional al número de votos
obtenidos en la última elección en
última elección para la Cámara de
Diputados.
Por fuerza
electoral
Ecuador
Partidos que hayan recibido al menos
el cociente del 0.04 de los votos en
elecciones pluripersonales.
Mixto (por fuerza
electoral / Por
igual)
Colombia
5% del total de votos válidos. Para la
reposición de los gastos de las
elecciones parlamentarias, los partidos
deben alcanzar por lo menos un tercio
de los votos obtenidos por la lista que
obtenga escaño con el menor de los
residuos23.
Por fuerza
electoral
Honduras - Por fuerza
electoral
El Salvador - Por fuerza
electoral
23 El menor de los residuos en la última elección (1998) fue de 38.000 votos. Por tanto la
barrera legal es actualmente de 12, 666.6 votos (38,000 votos ¸ 3 = 12,666.6).
53
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
Continuación…
País Electoral y partidario Solo electoral
Costa Rica
Partidos que obtengan al menos 4% de
los sufragios válidos a escala nacional
o partidos inscritos a escala provincial
que obtengan como mínimo ese
porcentaje en la respectiva provincia o
elijan por lo menos un diputado.
Por fuerza
electoral
Guatemala
Partidos que obtengan al menos el 4%
del total de votos válidos emitidos en
las elecciones generales.
Por fuerza
electoral
México 2% del total de votos válidos emitidos. Mixto (Por fuerza
electoral/Por igual)
Nicaragua 4% del total de votos válidos emitidos. Por fuerza
electoral
Panamá
5% de los votos válidos de cualquiera
de las 3 elecciones: Para Presidente,
Legisladores y Corregidores24.
Mixto (Por fuerza
electoral/ Por igual)
Perú - -
Chile - -
24 Miembros de los Consejos Municipales.
54
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
Continuación…
País Electoral y partidario Solo electoral
Paraguay
Mixto (Por fuerza
electoral/
representación
parlamentaria)
República
Dominicana
Sólo pueden recibir financiamiento
aquellos a los que se les haya
aprobado candidaturas independientes
y los que hayan participado en las dos
últimas elecciones generales.
Mixto (Por fuerza
electoral/ Por igual)
Uruguay
Haber comparecido en las elecciones
internas y primarias y alcanzado el
número de votos superior a 500.
Por fuerza
electoral
Perú - -
Fuente: Daniel Zovatto, El dinero y la democracia, 25.
Toda legislación debe buscar un sano balance en materia de financiamiento
dirigido a evitar, por un lado, la excesiva dependencia de los partidos
políticos, respecto del Estado y por tanto su consiguiente osificación y
alejamiento de la sociedad y, por el otro lado, a impedir la influencia excesiva
de sujetos o corporaciones sobre los partidos o candidatos a los que apoyan,
así como el fenómeno del financiamiento ilegal y del narco-financiamiento.
55
Aunque no existe un sistema de financiación ideal pues cada sistema debe
responder a las particularidades del ordenamiento político de cada Estado, a
su sistema electoral, a la realidad política partidaria, y al nivel de su cultura
política debiendo mantener cada país un sistema de financiamiento mixto, en
función de su situación particular, determinar el porcentaje de la fórmula
dinero público/privado. El financiamiento público, obviamente no exclusivo, si
bien no es un remedio mágico para todos los males, correctamente
empleado ha probado ser, en ciertos países, un instrumento positivo para
lograr que los partidos abandonen o reduzcan la práctica oficiosa de las
comisiones y hacerlos menos dependientes de personeros corruptos.
A medida que un partido político es financiado aumentan sus posibilidades
de ganar ya que sus mensajes políticos pueden llegar a más población, por
lo que corresponde al Estado regular las condiciones electorales y facilitar los
medios para que la participación en la contienda electoral sea más equitativa.
El ejercicio de la política no ha sido siempre equitativo e igualitario. La
historia está escrita con suficientes ejemplos de desigualdades y
desequilibrios desde la justificación de la esclavitud por Aristóteles hasta el
voto censatario en los tiempos modernos como para volver sobre ellos. En la
actualidad, su ejercicio significa la lucha por mantener vigentes los intereses
de las élites, frente a las crecientes demandas de los sectores mayoritarios.
Se puede orientar el principio de publicidad hacia el control de aportes
privados, ya que cuando se hacen públicas las fuentes y los montos de esas
aportaciones, se asume una responsabilidad social y política tanto por
quienes realizan esas donaciones, como por las instituciones receptoras.
Los escándalos surgidos a raíz de financiamientos ilegales, ocultos a la
opinión pública y a los organismos contralores del estado, no son privativos
56
de las democracias emergentes; La falta de transparencia en esta materia ha
sido una de las metas no cumplidas por las democracias representativas.
Pero el verdadero sentido en cuanto a la transparencia y publicidad de las
finanzas partidarias, es que el público, la sociedad, los electores, puedan
saber de dónde provienen los fondos que los partidos y/o los candidatos
utilizan en las campañas electorales, quienes son los donantes de los
mismos y en qué cuantía participan tales donantes.25
Equidad y Publicidad en el proceso Electoral
País
Acceso
gratuito a los
medios
Públicos y/o
privados
Exención
de
impuestos
Incentivos para
divulgación /
distribución de
publicaciones
Uso de
edificios
públicos para
actividades
políticas
Motivación
al voto Transporte
Argentina X X - - X -
Bolivia X X - - - -
Brasil X X - - - X
Colombia X - X X - X
Costa Rica X X - - - X
Chile X X - - - -
El Salvador X - - X - X
25 Félix Ulloa, “Democracia y Financiamiento de los Partidos Políticos. Una Propuesta para El
Salvador”, n. 1, (El Salvador: 2008), 10.
57
Equidad y Publicidad en el proceso Electoral
Continuación…
País
Acceso
gratuito a los
medios
Públicos y/o
privados
Exención
de
impuestos
Incentivos para
divulgación /
distribución de
publicaciones
Uso de
edificios
públicos para
actividades
políticas
Motivación
al voto Transporte
República
Dominicana X - X - - -
Ecuador - X - - - -
Guatemala X - X - - -
Honduras - X X X - X
México X X X X X -
Nicaragua X X - - - -
Panamá X X X - - X
Paraguay X X - X - X
Uruguay X - - - - -
Venezuela - - - - - -
Fuente: Daniel Zovatto, El dinero y la democracia, 31.
58
2.2.3 Las Relaciones Causales de la Problemática de la Probidad
Pública en el Manejo del Financiamiento de los Partidos Políticos.
Debido a la falta de transparencia y rendición de cuenta de los fondos
públicos puede darse el financiamiento o enriquecimiento ilícito ya que al no
existir un control institucional eficaz el dinero destinado para las campañas
electorales se podría emplear para el lavado de dinero, el narcotráfico o
algún otro medio diferente o distinto para el cual está destinado dicho dinero;
ya que los partidos políticos no entregan un informe detallado de sus gastos
de campaña, ni de los fondos privados que reciben de algún particular,
institución u organización, ni de las intenciones de dicho financiamiento.
El Código Electoral no establece regulaciones sobre el financiamiento de los
partidos políticos por parte de contribuciones de sujetos privados.
En ese sentido no se dispone de límites de contribución, ni necesidad de
revelación del origen de los fondos, ni tampoco se establecen obligaciones
de revelar el nombre o identidad de los contribuyentes privados, pues no está
regulado.
A pesar del avance en el proceso democrático en El Salvador, luego de los
Acuerdos de Paz, se percibe que los electores no se sienten representados
por sus gobernantes, lo que le resta legitimidad al sistema electoral,
imposibilitando el mejoramiento de la calidad de la democracia.26
En estudios realizado por la Universidad Centroamericana “José Simeón
Cañas” se evidencia la falta de confianza que la población tiene en los
partidos políticos y la poca confianza en el proceso electoral lo que provoca
de cierta manera un desinterés político en la población.
26 Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, Las instituciones
democráticas en el Salvador: Valoración de rendimiento, (FUSADES: El Salvador, 2013), 23.
59
Confianza en los Partidos Políticos27
Nada Poco Algo No sabe o no responde
% 60.3 28.9 8.5 2.3
N 491 235 69 19
En términos generales, los análisis tradicionales comparados han subrayado,
en consonancia con los hallazgos para el caso salvadoreño, dos grandes
grupos de variables a la hora de explicar las tasas de participación: el
27 Instituto Universitario de Opinión Pública UCA, Informe 95, agosto 2004, sitio disponible
en: http://www.uca.edu.sv/publica/iudop/informes1a100/informe95.pdf, sitio consultado el 16 de diciembre 2013. 28 Instituto Universitario de Opinión Pública UCA, El Salvador, Informe 129, Febrero 2012,
disponible en: http://www.uca.edu.sv/publica/iudop/archivos/informe129.pdf, sitio consultado el 16 de diciembre 2013 29 Instituto Universitario de Opinión Pública, El Salvador, Informe 129.
Confianza en el Proceso Electoral28
Ninguna Poca Alguna Mucha
% 13.3 37.7 20.4 28.6
N 251 713 386 541
Interés en la Política29
Nada Poco Algo Mucho
% 27.4 37.6 16.4 18.7
N 517 710 309 353
60
primero, los determinantes de corte sociológico, particularmente riqueza y
educación y los segundos, los determinantes de tipo institucional: niveles
altos de competitividad y posibilidad de rendición de cuentas efectiva, que
tienden a estar asociados con mayores niveles de participación.30
Existen mecanismos estatales que estimulan la contribución privada a los
partidos políticos. Particularmente la Ley del Impuesto sobre la Renta la cual
establece que los fondos que hayan sido donados por particulares hacia
entidades de utilidad pública, como es el caso de los partidos políticos, son
deducibles en la determinación establecida de la renta imponible.
En el año 2013 entro en vigencia la nueva ley de Partidos Políticos donde
está mejor regulado el financiamiento de carácter privado, pero se determina
que dicha ley tiene demasiados vacíos y falta de control hacia los partidos
políticos, y es por eso que se vuelve necesario agilizar y aprobar una Ley de
Transparencia en el financiamiento de todos los Partidos Políticos.
2.3 MARCO DOCTRINARIO
2.3.1 Los Partidos Políticos
Conforme a lo regulado en el Art. 85 de la Cn., los partidos políticos son el
único instrumento que existe para la representación del pueblo dentro del
gobierno, refiriéndose a gobierno en un sentido más amplio, es decir, a las
estructuras de decisión del Estado en las que haya posibilidad de ejercer
alguna forma de representación, de igual manera, el Art. 72 ord.2º de la Cn.,
señala que un derecho político que los ciudadanos tienen es el de asociarse
para constituir un partido político o ingresar a uno ya constituido.
Cabe mencionar, que en el tenor constitucional, los partidos políticos son
30 Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, Las instituciones
democráticas en El Salvador, 29.
61
conceptualizados como asociaciones privadas que fungen como los actores
centrales dentro del sistema político, al menos dentro de la perspectiva de la
toma de decisiones, sin perjuicio de la interacción democrática entre la
sociedad civil y grupos organizados e instancias estatales, esto se concluye
a partir del reconocimiento de la libertad de expresión y del derecho de
asociación y de reunión reconocidos en el mismo cuerpo legal.
2.3.1.1 Breve Reseña Histórica del Surgimiento de los Partidos Políticos
Es difícil hacer un embozo exacto acerca del origen de los partidos políticos,
puesto que estos no se circunscriben a un momento histórico dado, ya que
entre los autores existe discrepancia sobre el surgimiento de éstos, en tal
sentido para unos el origen de los partidos políticos se remonta a los
comienzos de la sociedad políticamente organizada, fue así en Grecia en
donde se encontraban grupos integrados para obtener fines políticos,
mientras en Roma la historia de los hermanos Graco y la guerra civil entre
Mario y Sila son ejemplos de este tipo de “partidos”.
En una concepción más restringida, se encuentra su origen en un pasado
más reciente. Se discute, así, si los partidos surgieron en el último tercio del
siglo XVIII o en la primera mitad del XIX en Inglaterra y los Estado Unidos de
Norte América.
Una de la opiniones con mayor aceptación en la teoría afirma que los
partidos modernos tuvieron su origen remoto en el siglo XVII, evolucionaron
durante el siglo XVIII y se organizan en pleno sentido del término, a partir del
XIX y, concretamente después de las sucesivas reformas electorales y
parlamentaria iniciadas en Gran Bretaña en 1832, estos fueron
condicionados por los procesos de formación de los Estados nacionales y
por los de modernización que ocurrieron en el mundo occidental durante los
siglos XVIII y XIX. Es así que, para algunos autores, se pueden encontrar
62
restos de partidos políticos en Atenas, según otros, en las monarquías
absolutas de la edad media; pero otros dicen que no concilian una
monarquía con los partidos políticos, ya que estos necesitan cierta libertad
para poder desenvolverse, pues los consideran un presagio del liberalismo.
Para Lara Velado, los primeros partidos políticos que aparecen son los
partidos políticos aristocráticos y democráticos, que por varios siglos se
disputaron la supremacía en las ciudades de la antigua Hélade y en Roma.
Por su parte Mauricio Duverger, en su obra “Los Partidos Políticos”, sostiene
que los verdaderos partidos políticos datan de hace apenas un siglo. En
1950, ningún país del mundo, con excepción de Estados Unidos conocía de
partidos políticos en el sentido moderno de la palabra, había tendencia de
opiniones, clubes populares, asociaciones de pensamiento, grupos
parlamentarios, pero no partidos propiamente dichos, estos funcionaban en
la mayoría de las naciones civilizadas, esforzándose las demás a imitarlas.
2.3.1.2 Naturaleza y Definición de los Partidos Políticos
Partido político: los partidos Políticos son los titulares y/o actores políticos
privilegiados para funcionar como canales legítimos exclusivos del acceso al
poder formal del Estado; en general, los funcionarios públicos provienen de
los yacimientos partidarios, por lo que los partidos políticos son considerados
como uno de los principales autores de los derechos políticos, que son a su
vez los que representan las opciones ideológicas respecto de las cuales se
vota en determinada elección.
2.3.1.3 Características de los Partidos Políticos
a) Tienen un sentido de permanencia que refleja la institucionalidad.
b) Defienden la materialización de un pluralismo político.
63
c) Sirven de promotores de la participación ciudadana.
d) Contribuyen con la formación y manifestación de la voluntad popular para
acceder al poder (cargos de elección popular).
e) Influyen en las decisiones políticas y democráticas del Estado.
La Constitución concibe la naturaleza jurídica de los partidos políticos en un
doble sentido; por una parte, como expresión del derecho de asociación,
Arts. 7 y 72 ord. 2º, como entidades que ejercen el monopolio de la
representación del pueblo dentro del gobierno, en consecuencia el medio de
expresión del sistema político.
Por su parte, el CE., reproduce la misma consideración y conceptualización
constitucional en lo relativo a su naturaleza como asociación Art.150 CE.,
comentada anteriormente, aunque elude la funcionalidad constitucionalmente
diseñada para los mismos.
Finalmente, la jurisprudencia ha mantenido un enfoque de asociatividad. La
jurisprudencia del TSE, que no ha sido muy abundante, y la jurisprudencia
constitucional conciben a los partidos políticos como asociaciones, a las que
se puede ingresar y salir con libertad.
Desde la perspectiva de la incidencia que estos institutos políticos tienen
sobre las diversas actividades del Estado y, como consecuencia directa,
sobre los derechos y las garantías fundamentales de la persona, se abordara
más adelante el rol que todas estas entidades desempeñan en el ejercicio de
los derechos políticos de cada uno de los ciudadanos.
Tal como establece el Art. 4 de la Ley de Partidos Políticos; los partidos
políticos son asociaciones voluntarias de ciudadanas y ciudadanos que se
constituyen en personas jurídicas con el fin de participar y ejercer el poder
64
político dentro del marco constitucional vigente. Su finalidad es participar
lícita y democráticamente en los asuntos Públicos y de Gobierno, como
instituciones fundamentales del pluralismo del sistema político, concurriendo
en los procesos electorales previstos en la Constitución.
Puede decirse, en principio, que los partidos Políticos son los titulares y/o
actores políticos privilegiados para funcionar como canales legítimos
exclusivos del acceso al poder formal del Estado; en general, los funcionarios
públicos provienen de los yacimientos partidarios, por lo que los partidos
políticos son considerados como uno de los principales autores de los
derechos políticos, que son a su vez los que representan las opciones
ideológicas respecto de las cuales se vota en determinada elección, por lo
que ahora es menester definir que son los partidos políticos; al respecto
existen diferentes definiciones de diversos autores entre las más importantes
se citan las siguientes: "Toda organización cuya naturaleza es política, su
propósito fundamental es alcanzar y ejercer el poder político, su razón de ser
es la defensa de los intereses de grupos, sectores y clases sociales, su
función social resulta expresada en la generación de proyectos históricos y
programas políticos para proponerle a la nación, su existencia es
permanente, su estructura interna está regulada, con órganos de dirección,
disciplina, mecanismos de reclutamiento y membrecía relativamente estable".
“Maurice Duverger dice que los partidos son aquellos que tienen como objeto
directo, la conquista del poder o la participación en su ejercicio, tratando de
obtener escaños en las elecciones, de poseer más diputados y más ministros
y de apoderarse de esta manera del gobierno”.
Desde una perspectiva estrictamente más filosófica, la Constitución
salvadoreña no ofrece un “concepto” más sobre lo que son los partidos
65
políticos; sin embargo, un ejercicio de interpretación jurídica permite poder
dilucidar el “concepto” implícito que se encuentra en ella.
Un partido político es aquel que se adscribe a un determinado pensamiento o
representa un grupo en particular; son de creación libre, amparados por tanto
al artículo que consagra el derecho de poder asociarse libremente, pero no
obstante no son órganos del Estado, y por lo que el poder que estos poseen
lo ejercen en virtud de lo que se dice en el artículo que consagra este
derecho y sobre las personas que han aceptado los estatutos de dicho
partido político y pasado a engrosar las filas del mismo.
El CE., por su parte, carece de alguna definición sobre partidos políticos, sin
embargo, en su Art. 150 reproduce la disposición contenida en el Art. 72 Ord.
2º Cn., sin reconocer los partidos algún tipo de función o propósito a cumplir.
Por lo que desde la perspectiva del CE., los partidos políticos son solo
asociaciones y que, por el texto normativo del mismo, compiten, con
exclusividad, por los cargos públicos de elección popular.
La jurisprudencia en materia electoral, amplió más el concepto de los
partidos políticos, o por lo menos una matización, reconociéndoles una
función específica no sólo la de representación, sino que también de
estímulo mediante su apertura. Obviamente, esto no resulta obligatorio para
los partidos políticos, sino una cuestión opcional, en función de sus proyectos
de legitimación democrática o de estrategias electorales.
Considerando las cosas desde la perspectiva la jurisprudencia constitucional
ha definido a los partidos políticos como las entidades a través de las cuales
se expresa el sistema político, destacando en ellos, igual que hace la
Constitución, el ejercicio de la del pueblo representación en el gobierno.
En igual sentido, de la jurisprudencia constitucional, en reiteradas ocasiones
66
ésta ha conceptualizado a los partidos políticos como las expresiones del
derecho de asociación, y por lo mismo, como entidades con personalidad
jurídica propia y una cierta continuidad y permanencia, y por lo tanto habrán
de servir al logro de los fines, a la realización de las actividades y a la
defensa de los intereses coincidentes de los miembros de las mismas.
2.3.1.4 Clases de partidos políticos
Los partidos políticos se pueden clasificar desde diferentes puntos de vista.
A. De clase o pluriclasista
Según que sus miembros pertenezcan a una sola clase social o a todos los
estratos, se clasifican en partidos de clase y partidos pluriclasistas. Por
ejemplo, el Partido Laborista Inglés es partido de clase y en general lo son
todos los que están formados por trabajadores o campesinos. En cambio,
todos los partidos salvadoreños son pluriclasistas, porque en ellos se
encuentra a empresarios, trabajadores, profesionales, comerciantes, etc.
B. De cuadros o de masas
Según que estén organizados alrededor de personalidades o élites políticas
o que, por el contrario, se basen en el número de todos los afiliados, los
partidos políticos se llaman de cuadros o de élite y de masas.
Según el autor Duverger, los partidos políticos de cuadros fueron los
primeros en aparecer y que se adoptaron tanto por conservadores como por
liberales de Europa y de los Estados Unidos, que por lo general se
conservan en esa estructura.
El mismo autor subdivide a los partidos políticos de la manera siguiente:
partidos de cuadros, partidos tradicionales y partidos modernos.
67
Respecto a los primeros, sostiene que 'tienden a reunir a notables. Les
importa más la calidad que la cantidad. Se busca a estos notables, bien por
su prestigio, que confiere una influencia moral, bien por su fortuna, que
permite ayudar a cubrir los gastos de las campañas electorales".
Sobre los segundos expresa que los partidos de cuadros clásicos se han
modernizado y dice: "Primero, los partidos americanos fueron profundamente
transformados por el sistema de las "elecciones primarias", especie de pre
escrutinios donde se llama al conjunto de los ciudadanos para designar los
candidatos de los partidos políticos entre los que se desarrolla a continuación
la elección propiamente dicha.
Las "primarias" han destrozado el estrecho cuadro de los comités de
notables"..."Por otro parte, el partido laborista británico inventó en 1900 un
nuevo tipo de partido de cuadros, en el que los comités están compuestos de
notables "funcionales", por así decir. Los comités de base están formados
por los representantes de los sindicatos, mutuas, cooperativas y
asociaciones intelectuales (del tipo de la Sociedad Fabiana), que han
aceptado actuar en común en el terreno político", "También se encuentra en
algunos partidos demócrata cristianos (austriaco, belga entre 1919 y 1936)
de base corporativa, donde los comités de partido están formados por
delegados de sindicatos, obreros, de organizaciones agrícolas, de
asociaciones de clases medias, etc.
Los partidos de masas fueron creados por los socialistas a comienzos de
este siglo, pero los han utilizado también los comunistas y los fascistas.
Los partidos socialistas: Según el autor citado "la mayor parte de los partidos
socialistas han adoptado una estructura de partidos de masas. Incluso el
partido laborista británico ha desarrollado las adhesiones directas a partir del
año de 1927, de forma que actualmente tiene dos estructuras: una
68
"indirecta", que se acaba de describir; la otra, semejante a la de los partidos
políticos de masas socialistas (en los que los representantes de la segunda
figuran junto a los de los sindicatos, mutuas, cooperativas y clubs) “...”La
estructura de los partidos políticos de masas socialistas responde, primero, a
los imperativos financieros. Para hacer frente a los gastos de propaganda
electoral de los candidatos socialistas, que no podían esperarlos de los
fondos facilitados por las empresas privadas o las personas acomodadas, se
pensó inscribir directamente en un partido político, la mayor masa posible de
partidarios, de una manera permanente, haciéndoles pagar una cotización
regular (anual e incluso mensual) que alimente una caja electoral".
Los partidos comunistas: Según el mismo autor, "La primera originalidad de
los partidos comunistas se refiere al elemento de base. Los partidos
comunistas, como los socialistas, procuran obtener un gran número de
partidarios; pero a nivel local no los distribuyen de la misma manera. En vez
de agruparlos según su domicilio, los agrupan según su lugar de trabajo: de
esta forma, las "células de empresa" (célula de fábrica, de taller, de almacén,
de escuela, etc.) suceden a los comités y secciones locales. Por supuesto,
junto a estas células de empresas también hay que establecer células
locales (células rurales, células que agrupan a los trabajadores aislados,
etc.)"..."La ventaja de la célula de empresa es doble. Primero, el contacto
entre los miembros de esta comunidad de base es más constante y más
estrecho: diariamente se ven a la entrada y salida del trabajo, cada día
pueden recibir las instrucciones del partido y ponerse de acuerdo.
Por otra parte, los problemas de la empresa y del trabajo proporcionan
alimento a las discusiones de la célula; uniéndolos a la política general, se da
a ésta una base concreta, se hace palpar a cada miembro del partido la
importancia y la significación de su adhesión. La solidaridad del trabajo es
69
más íntima que la del barrio o de la ciudad. Por lo tanto, une más
estrechamente a los miembros de un grupo que se basa en ella".
Los partidos fascistas: Las expresiones más importantes del fascismo se han
dado entre las dos guerras mundiales: Alemania, con el nacional socialismo,
Italia con el fascismo, España con el falangismo y Portugal con el
corporativismo. Como dice Duverger "Los partidos fascistas son partidos de
masas como los partidos políticos socialistas y los comunistas: es decir, que
procuran reunir el mayor número de partidarios. Pero agrupan a los
partidarios de una manera original, que aplica técnicas militares al
encuadramiento político de masas. Indudablemente, no todos sus partidarios
forman parte de las milicias o las secciones de asalto; pero éstas constituyen
el elemento esencial del partido, formando el resto una especie de "reserva"
en relación al "activó'. El elemento de base es, pues, una agrupación muy
pequeña (una decena de hombres), fácil de reunir por su proximidad (la
misma calle, el mismo bloque de inmuebles) en cualquier momento. Estos
pequeños grupos se articulan entre sí, siguiendo una pirámide jerárquica de
muchos grados, como en el ejército".31
2.3.1.5 Propaganda Electoral y Gastos de Campaña
No se puede negar la necesidad que tienen los partidos políticos de invertir
cuantiosas sumas de dinero durante las campañas electorales,
particularmente cuando los avances en las ciencias de la comunicación, han
generado una tecnología que hace cada vez más sofisticadas y complejas y
más caras también las condiciones de la competencia por lograr el voto del
ciudadano. De las épocas heroicas en que se pedía la adhesión desde la
plaza pública o mediante el volante en las marchas de calle, transitando por
31 Francisco Bertran Galindo y otros, Manual de Derecho Constitucional, Tomo II, 2ª ed. (El
Salvador: Talleres Gráficos UCA, 1996), 647-650.
70
el uso de los medios (tradicionales como radio, televisión y prensa escrita) de
comunicación social masiva, hasta los límites increíbles que actualmente
proporciona Internet, hay un tremendo espacio que sólo se puede llenar con
cuantiosos recursos económicos.
Actualmente, en El Salvador jurídicamente establecido los partidos políticos
no reciben más asistencia financiera que la compensación a sus gastos de
campaña, en relación con los votos obtenidos. De igual manera, no rinden
cuenta a nadie de sus ingresos y egresos; la única forma de examinar las
finanzas al interior de los partidos políticos sería justamente otorgándoles un
financiamiento público permanente, que habilitara al organismo contralor del
Estado para poder penetrar, los hasta hoy infranqueables y desconocidos
libros de cuentas que llevan los partidos políticos. Lo que importa es que al
final la contienda pueda cumplir con el objetivo democrático es lo que implica
toda consulta a la voluntad popular.
¿Qué es la campaña electoral? Para efecto de referencia, partimos de la
definición proporcionada por Martín Lauga y Juan I. García Rodríguez
cuando la definen como “una fase del proceso electoral que se desarrolla
dentro de un período variable precedente a la votación y durante la cual los
partidos políticos y sus candidatos realizan actividades de proselitismo
político, y un uso más o menos sistemático de distintas formas y técnicas de
propaganda electoral (a veces, incluso, facilitado por un régimen especial de
financiación)”.
Hay que señalar que la facilitación de la campaña electoral, y en especial de
la propaganda electoral, no solo viene dada por el régimen especial de
financiamiento, sino también por el régimen de acceso a los medios de
difusión masiva, los cuales, en tanto empresas, son los grandes beneficiarios
económicos del alargamiento de la propaganda, más aún si esta no coincide
71
con el mandato legal del comienzo de la campaña. La anterior definición
recoge los tres elementos centrales: es previa al evento electoral de la
votación, en ella se realiza proselitismo político y se hace uso de la
propaganda electoral. En tal sentido, la campaña es acción propagandística
deliberada que incluye actos promocionales del partido, su programa y su
candidato a fin de obtener el voto a favor de parte del electorado. De ahí que
dichos actos, pidan o no explícitamente el voto, constituyen actos de
campaña electoral sin más. Otro problema es hacer de la diferenciación entre
pedir explícitamente el voto o no el criterio para definir el inicio de la
campaña, que es lo que ocurre en El Salvador, pues mientras los candidatos
no pidan explícitamente el voto a los electores, la campaña aún no ha
comenzado (aun cuando haya una fecha específica estipulada para
comenzar a pedir explícitamente el voto), pero puede haber perfectamente
propaganda previa a la campaña electoral propiamente dicha (lo que en el
contexto de El Salvador se conoce como «precampaña»).
Lo que es claro es que la precampaña es ya la campaña, con lo cual la regla
legal oficial de señalar una fecha de comienzo para la campaña se diluye, de
tal manera que los partidos políticos, en especial los que cuentan con más
recursos, pueden pasar en campaña electoral permanente sin ningún
impedimento de carácter legal.
Las consecuencias inmediatas de esta imprecisión en los textos legales es
que, por un lado, la propaganda electoral satura la publicidad electoral; por
otro lado, abre márgenes de discrecionalidad que redundan en una posible
inequidad de la presencia publicitaria de unos partidos políticos sobre otros.
En las democracias de carácter pluralistas, los partidos políticos buscan en la
campaña electoral la manera de cómo poder difundir sus propuestas de
72
programas y de ideas, así como poder movilizar a sus simpatizantes e influir
en toda la población y politizarla a fin de captar sus preferencias políticas.
En la persecución de dichos objetivos se recurre a la propaganda electoral,
que abarca una gran variedad de formas y técnicas encaminadas a influir
políticamente en la población. Por tanto, el tema central es ¿cómo ceñir la
propaganda electoral a la campaña electoral de tal manera que esta última
campaña electoral coincida con aquella campaña para poder evitar posibles
abusos de los espacios publicitarios a través de las «precampañas»? Por
otra parte, y en general, una campaña incluye dos aspectos básicos: por un
lado, lo que se conoce como actividades tradicionales de proselitismo político
(que es propaganda; promoción electoral tradicional); por otro lado, la
propaganda electoral valiéndose de los medios de difusión masiva (radio, tv y
prensa escrita), que constituye la propaganda no tradicional, que es más
cara y con tendencia al aumento y encarecimiento mismo.
Respecto a la campaña electoral, la Constitución, en el artículo 81, regula
que se permitirá la propaganda electoral cuatro meses, dos meses y un mes
antes de la fecha establecida para las elecciones presidenciales, legislativas
y municipales, respectivamente. Asimismo, el Código Electoral reconoce que
la propaganda electoral es un derecho de los partidos Políticos (o
coaliciones) debidamente inscritos: «Pudiéndose hacerse por todos los
medios lícitos de difusión sin ningún tipo de limitaciones más que las que
establece la ley respecto a la moral y las buenas costumbres». Prohíbe a los
partidos políticos (o coaliciones), medios de comunicación, personas
naturales y jurídicas hacer propaganda antes del inicio oficial de la campaña,
tres días anteriores y el propio día de las elecciones (Art. 230).
Respecto a los medios de comunicación, el Código Electoral los obliga a
informar al Tribunal Supremo Electoral sobre las tarifas que cobran por sus
73
servicios y establece que estas «serán las que se aplicarán en la propaganda
electoral» (Art. 229).
Para finalizar, el Código Electoral prohíbe a todas las instituciones del
gobierno nacional y gobiernos locales publicar, 30 días antes a las
elecciones, en cualquier medio de comunicación, (Art. 231)32
País
Duración de la Campaña Presidencial33
México
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Honduras
Nicaragua
Canadá
España
Francia
Japón
Taiwán
180 días
4 meses y 1 semana
4 meses
3 meses y medio
90 días
75 días
35 días
15-21 días
20 días
12 días
10 días
32 FUNDE, La Propaganda Electoral en El Salvador, 40. 33 Marcos Rodríguez, La Propaganda Electoral en El Salvador, 28.
74
2.3.1.6 Régimen Financiero de los Partidos Políticos
El régimen de financiamiento de los partidos políticos en El Salvador, se
deriva del art. 210 Cn. y al desarrollarlo el Código Electoral, lo restringe
exclusivamente a los gastos de campaña de los partidos contendientes, sin
reparar en consideraciones acerca del tipo de sistema que se emplea en
cada una de las elecciones que se celebran, ni en los requisitos de las
formaciones políticas para obtenerlo, que no sea otra que su fuerza electoral.
Esto contradice el verdadero espíritu de la norma constitucional cuando
habla de promover su libertad e independencia. Es decir, que se está
refiriendo a instituciones permanentes, consustanciales a toda sociedad
moderna y democrática, no a los aparatos electorales que se montan casi
exclusivamente para fines electoreros y de clientelismo político.
Contribución del Estado
En el esquema salvadoreño, la Constitución política prevé el financiamiento
de los partidos políticos por medio de la denominada “deuda política”.
El artículo 210 de la Constitución determina que la “deuda política” es un
mecanismo de financiamiento de los partidos políticos contendientes,
encaminado a promover su libertad e independencia. La regulación
específica de implementación de la “deuda política” es realizada por las
normas del Código Electoral. De conformidad con éstas, el derecho de recibir
y eventualmente reclamar la contribución del Estado es exclusivo de los
partidos políticos contendientes de los procesos electorales específicos
(artículo 187). Este tipo de financiamiento está determinado como un aporte
de dinero por cada voto válido que obtengan en las elecciones para
presidentes y vicepresidentes de la República, para diputados al Parlamento
Centroamericano y a la Asamblea Legislativa y para los concejos
75
municipales. Obviamente, la obtención de un quantum de fondos
provenientes de la “deuda política”, para cada uno de los partidos políticos de
El Salvador, se debe de hacer por estimación de la posibilidad de votos que
puedan obtenerse para la elección correspondiente.
En efecto, se denomina “deuda política”, porque es el Estado quien ofrece un
anticipo, consistente en dinero a cada uno de los partidos políticos en función
de su posibilidad de obtención de votos en cada elección.
Es por esa razón, que los partidos políticos al momento de emitir los recibos
pertinentes, del dinero que reciban producto del anticipo entregado por parte
del Estado, de la deuda política, deben de adjuntar a dicho recibo, una
certificación emitida por parte del Tribunal Supremo Electoral sobre los
resultados obtenidos de la última elección de que se trate, estableciendo el
número de votos válidos por cada partido político (artículo 189).
El rango de “deuda política” (los mínimos y máximos) está igualmente
determinado por la legislación. El mínimo que se puede entregar de “deuda
política”, para cada partido político, no puede ser inferior al reconocimiento
de un 3% del total de los votos válidos obtenidos en la reciente elección que
se trate, y como máximo no se puede reconocer un monto mayor al 75% del
total de votos válidos obtenidos por cada uno de los partidos políticos
(artículo 190).
El anticipo de la “deuda política” debe ser garantizado al Estado mediante
una caución o fianza en beneficio del Estado, para respaldar una eventual
diferencia en beneficio de éste (artículo 190). Asimismo, la recepción de
fondos mediante el anticipo de la “deuda política” no causa impuestos de
ninguna índole (artículo 191), de esa manera los fondos recibidos son
usados en su totalidad para la contienda electoral.
76
Contribución de Particulares
El Código Electoral no establece regulaciones sobre el financiamiento de los
partidos políticos por parte de contribuciones de sujetos de carácter privados.
En ese sentido no se disponen de límites de contribución, ni de necesidad de
revelación del origen de los fondos, ni tampoco se establecen las
obligaciones de revelar el nombre o identidad de los contribuyentes privados.
Sin embargo, existen mecanismos estatales que estimulan la contribución
privada a los partidos políticos. Estableciendo en la Ley del Impuesto sobre
la Renta establece que los fondos donados por particulares hacia entidades
de utilidad pública, son deducibles en la determinación de la renta imponible.
Sanciones
En consideración, el sistema de financiamiento político establecido en la
Constitución de la República, se estructura sobre la base de un adelanto de
estimación, se establece la obligación para todos los partidos políticos de
hacer una liquidación pos-electoral, que debe ser convocada por el Tribunal
Supremo Electoral, y si la diferencia entre la cantidad enterada como anticipo
es mayor que el total que el valor económico representativo de los votos
válidos obtenidos, éstos deben reintegrar al Fisco el excedente, en el plazo
de noventa días posteriores al día en el que quedan firmes los resultados
electorales por actuación del Tribunal Supremo Electoral (art. 192). En la
misma obligación se encuentran los partidos políticos que hayan obtenido
financiamiento por la vía de la “deuda política” y no hayan inscrito candidatos
(art. 192).
Los partidos políticos que deben hacer reintegros al Fisco deben de canalizar
el cumplimiento de su obligación mediante un pago tramitado directamente
en el Ministerio de Hacienda. Sin embargo, pueden solicitar ante esa
77
Secretaría de Estado una prórroga, si el reintegro no ha sido realizado en el
plazo de noventa días indicado.
El Ministerio de Hacienda debe resolver siempre favorablemente las
solicitudes de prórroga que hagan los partidos políticos, concediéndoles un
periodo de gracia de dos años y un plazo de pago de cinco años,
determinando pagos de cuotas anuales proporcionales al monto adeudado
sin estipulación de intereses (art. 193).
Al acogerse a este tipo de beneficios, los partidos políticos no encuentran
afectado ni limitado ninguno de sus derechos de participación electoral.
No se establecen ningún tipo de sanciones específicas por falta de
incumplimiento en la retribución del pago de la deuda política34
2.3.1.7 Órgano Contralor
En relación con los partidos políticos, la jurisdicción para atender y resolver
controversias, es el Tribunal Supremo Electoral. Sin embargo, hay que
reconocer que, desde la perspectiva estricta del texto constitucional, el
Tribunal Supremo Electoral se define como la autoridad máxima en temas
electorales. Sin embargo, la legislación secundaria, y especialmente el
Código Electoral, atribuye a éste competencia específica, que excede lo
estrictamente electoral, alcanzando el funcionamiento de los partidos
políticos.
En concreto, el Tribunal Supremo Electoral se encarga de inscribir a los
partidos políticos, sus coaliciones, fusiones y cancelaciones (artículos 158-
167 y 175-186, CE), registra los estatutos y sus modificaciones (artículos
168-174), vigila su estricto cumplimiento pudiendo en consecuencia ser
34 Carlos Rafael Urquilla, Regulación Jurídica de los Partidos Políticos en América Latina, (El
Salvador), 473 – 475.
78
instado por partes en litigio por aplicación o interpretación de los mismos
(artículo 171, CE). Ninguna otra autoridad estatal puede ejercer jurisdicción
sobre los temas anteriormente mencionados, excepto que las actuaciones
del Tribunal Supremo Electoral signifiquen violación a normas legales o
constitucionales aplicables. Por ejemplo, el Tribunal Supremo Electoral como
entidad pública, y realizando la omisión a su función en el ámbito electoral,
se encuentra sujeto a normas legales sobre, por ejemplo, servicio público,
licitaciones y contabilidad gubernamental, cuya inobservancia habilita la
instancia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia. Ahora bien, el artículo 208 de la Constitución, si bien dispone que el
Tribunal Supremo Electoral es la máxima autoridad en el tema, igualmente
afirma que tal calidad debe entenderse sin perjuicio de los recursos que la
misma Constitución dispone para el caso de violación a la misma.
Esta norma debe entenderse en el sentido de comprender que alguna
actuación del Tribunal Supremo Electoral, en su función electoral, puede ser
impugnada ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
siempre que la actuación indicada implique una violación a la Constitución,
tal sería el caso, por ejemplo, de una cancelación de partido político sin
audiencia previa, o el rechazo de inscripción de alguno, por motivos
discriminatorios o arbitrarios, e incluso porque sus resoluciones causan
agravio constitucional a terceros.
En definitiva, sobre temas electorales y atinentes a los partidos políticos, la
única entidad del Estado que ejerce jurisdicción total es el Tribunal Supremo
Electoral, aunque puede intervenir, también, la Sala de lo Constitucional,
cuando la actuación de éste implique una violación a la Constitución, no
como instancia de apelación o recurso.
Es importante resaltar que la relación entre la Sala de lo Constitucional y el
79
Tribunal Supremo Electoral no puede compararse con la relación entre una
instancia de juicio y una instancia de apelación. Se trata de materias
diferentes, aunque indefectiblemente vinculadas en las que la Sala de lo
Constitucional puede desautorizar resoluciones del Tribunal Supremo
Electoral, cuando las mismas violenten las normas y principios
constitucionales. La Corte Suprema de Justicia, como entidad colegiada,
carece de cualquier forma de intervención respecto de las decisiones del
Tribunal Supremo Electoral.
Las funciones jurisdiccionales atribuidas a la Corte Suprema de Justicia de El
Salvador se contraen, de manera sustancial, en el momento de operar como
un tribunal de casación en el caso de justicia ordinaria, cuando por
circunstancias especiales y específicas, así como también, determinadas en
la ley, las entidades de segunda instancia han tenido que operar como
tribunales de primera instancia.35
2.3.2 El Financiamiento Electoral
2.3.2.1 Democracia y Financiamiento Electoral
El restablecimiento de la democracia electoral, a lo largo y ancho de América
Latina, con la única excepción de Cuba, unido a la consiguiente rehabilitación
de los procesos electorales como elemento central de la competencia por el
poder político llevó a los partidos políticos a recuperar su papel de actores
principales de la escena política.
Este proceso ha permitido a las organizaciones partidarias legitimarse
progresivamente como entidades autónomas, provistas de personalidad
jurídica plena mediante su constitucionalización, y con funciones de carácter
general e interés colectivo. Consecuencia de ello, así como debido al
35 Carlos Urquilla, Regulación Jurídica de los Partidos Políticos en América, 457 - 459.
80
progresivo encarecimiento de las campañas electorales, cada vez más
apoyadas en la mercadotecnia, asesores extranjeros, encuestas y "focus
groups", los gastos político-electorales han experimentado un crecimiento
exponencial.
Así como también, la necesidad no sólo de mantener aparatos partidarios en
funcionamiento permanente sino, además, la de llevar a cabo campañas
electorales crecientemente costosas, ha colocado a los partidos políticos
frente al problema de tener que recaudar grandes sumas de dinero, sin
indagar muchas veces el origen de esos dineros o, incluso, cerrando los ojos
ante lo obvio de los hechos.
Se ha ido abriendo así, paulatinamente, la puerta de entrada del
financiamiento ilegal, al predominio cada vez mayor de fuertes grupos
económicos, al tráfico de influencias y al flagelo del narco-financiamiento.
Frente a este complejo escenario, y en forma similar a lo ocurrido en Europa
continental, en la gran mayoría de los países latinoamericanos se introdujo
por ley, durante las últimas décadas, bajo distintas modalidades la figura de
la subvención pública dirigida a ayudar a los partidos políticos a hacer frente
a sus gastos propagandísticos y -en ciertos casos- a sus actividades
permanentes36.
Junto a estas normas, se elaboraron también otras tendientes a regular lo
relativo a las contribuciones de origen privado y se introdujeron mecanismos
para ejercer un mayor control público sobre las transacciones financieras de
los partidos37.
36 Jorge Alcocer, "Introducción y La Regulación del Financiamiento y de los Gastos de los
Partidos Políticos: Un Tema Complejo", (México: 1993),15-25. 37 PNUD y Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, El Fin de la Política o su
Verdadero Comienzo, (FESCOL: Colombia), 68.
81
Sin embargo, pese a estas medidas, la independencia partidaria respecto de
los intereses particulares se encuentra hoy amenazada como consecuencia
de la creciente necesidad que tienen los partidos políticos de contar cada vez
con mayores sumas de dinero.
De esta manera, el tema del "financiamiento político" -entendiendo por tal la
política de ingresos y egresos de los partidos tanto para sus actividades
electorales como permanentes-, ha venido cobrando importancia creciente,
al igual que en otras partes del mundo.
Lo anterior es consecuencia, entre otras razones, de la proliferación de
escándalos mundiales que han puesto al descubierto las prácticas ilegales
de recaudación y contribución ilegal, contrarias a los fundamentos de una
doctrina democrática y que evidencian, al mismo tiempo, las graves
debilidades que existen actualmente en relación con los mecanismos de
control previstos en las diferentes legislaciones electorales y de
financiamiento político de los países de la región38.
Sobre la base de estos elementos, esta materia se ha constituido en la
actualidad en una de las cuestiones centrales de la agenda política de la
región, no sólo por sus efectos negativos (tráfico de influencia, narco-política,
corrupción), sino también como condición sine qua non -junto a la importante
cuestión del acceso a los medios de comunicación- para la celebración de
procesos electorales verdaderamente competitivos39.
Asimismo, este tema está estrechamente relacionado con el desencanto
38 PNUD, La Dimensión Política del Desarrollo Humano, 139. 39 Roura Gonzales, Análisis del Sistema Electoral Mexicano. Informe de un Grupo de
Expertos, Coords. Dieter Nohlen y Daniel Zovatto, (México:1997), 44.
82
democrático de estos días40.
Los escándalos continuos de corrupción por una parte, y de narco-
financiamiento por la otra, no hacen otra cosa que profundizar el sentimiento
de repudio que grandes sectores de la ciudadanía sienten actualmente
respecto de la política y de los políticos, generando incluso en algunos
países condiciones que afectan la estabilidad y gobernabilidad política. El
desconocimiento público que caracteriza actualmente el funcionamiento de
los partidos en general y específicamente su comportamiento financiero,
rodea de sospecha la actividad partidaria y el proceso democrático.
Dicha sospecha proviene no sólo de los escándalos de corrupción revelados
y comprobados sino también de la "apariencia de corrupción", originada por
la falta de transparencia respecto de la totalidad de los fondos adquiridos y
utilizados, así como por las acusaciones entre los mismos partidos políticos y
candidatos mediante las cuales se atribuyen unos y otros el manejo u origen
dudoso de sus fondos41. País tras país, encuesta tras encuesta, constatamos
la pobre imagen que la ciudadanía tiene de los partidos políticos y de sus
dirigentes, a quienes perciben como corruptos, faltos de transparencia,
persiguiendo únicamente sus propios intereses, e incumpliendo, en la
mayoría de los casos, las promesas hechas durante la campaña electoral42.
Lo anterior trae aparejado varias consecuencias negativas para la legitimidad
40 Rodolfo Cerdas., El Desencanto Democrático. Crisis de Partidos y Transición Democrática
en Centroamérica y Panamá, (REI: Costa Rica: 1993), 157 y ss. 41 La crisis política que vivió Colombia y la crisis de legitimidad que sufrió el ex Presidente
Samper prácticamente desde su llegada al poder fue quizás el caso típico en la región, pero no el único. 42 INTERNATIONAL IDEA. Democracy Forum., Véase el resumen de las conferencias de
Marta Lagos y Daniel Zovatto sobre "The State of Democracy in Latin America". Chapter 5, (Suecia. 1996), 39-43. Véase asimismo los resultados de Latinobarómetro de los años 1995, 1996 y 1997. LATINOBARÓMETRO. Corporación de Estudios de Opinión Pública Latinoamericana. Santiago, Chile.
83
del sistema democrático. En primer lugar, la pérdida progresiva del prestigio
de la política, la cual pasa a estar bajo sospecha, aunada a un incremento
marcado de la antipolítica y la consecuente aparición de "outsiders"43. En
segundo término, un pronunciado desinterés por la política, en especial de
los jóvenes, lo cual se traduce, entre otras consecuencias, en un aumento de
los votos en blanco y votos nulos, una disminución en la identificación y
afiliación partidaria, así como en un incremento del abstencionismo
(Colombia, El Salvador, Guatemala, Haití y Venezuela, para citar algunos de
los casos más recientes)44. Y finalmente, el ensanchamiento de la brecha
entre los ciudadanos y la política, así como el incremento del cinismo de cara
a ésta, todo lo cual repercute en una pérdida progresiva de la confianza
respecto de las principales instituciones de la democracia representativa;
fenómeno que, de no ser corregido a tiempo, tarde o temprano, puede llegar
a afectar la legitimidad misma de la democracia como sistema45.
2.3.2.2 El Financiamiento Electoral en América Latina
Si bien en cada país los sistemas de financiamiento asumen formas distintas
por su interrelación con factores formales, políticos o culturales -como el
grado de fortalecimiento de sus instituciones y una cultura política de mayor
o menor tradición democrática- existen importantes similitudes en el
financiamiento de la política en América Latina entre los rasgos formales más
relevantes se encuentran:
43 Daniel Zovatto., "La Política bajo Sospecha", (La Nación: 1996), 15. Véase asimismo los
artículos de Carina PERELLI y Daniel ZOVATTO G. "Partidos Políticos, Liderazgos y Consolidación Democrática en América Latina" y el de Carina PERELLI, "La Personalización de la Política. Nuevos caudillos, outsiders, política mediática y política informal", en: Partidos y Clase Política en América Latina en los 90, PERELLI, Carina; PICADO, Sonia y ZOVATTO G, Daniel. Edit. IIDH/CAPEL, 1995. pp. 19-22 y 163-204. 44 INTERNATIONAL IDEA., Voter Turnout from 1945 to 1997: A Global Report on Political
Participation. Sweden, 1997. (articulo traducido) 45 Daniel Zovatto., "La política bajo Sospecha", 15.
84
En relación con el tipo de sistema de financiamiento, predomina en toda la
región (salvo en Venezuela) el sistema de financiamiento mixto, es decir en
el que los partidos políticos reciben tanto fondos públicos como privados para
financiar sus campañas electorales y/o para sufragar los gastos de
funcionamiento ordinario de dichas fuerzas.
La mayoría de los países cuenta dentro de su financiamiento público con
subvenciones directas (en dinero o bonos) o indirectas (servicios, beneficios
tributarios, capacitación etc.).
Los métodos de distribución del financiamiento público directo en la región
son de cuatro tipos fundamentalmente: equitativo (por partes iguales),
proporcional a la fuerza electoral, un método combinado en el que una parte
se distribuye equitativamente entre todos los partidos y la otra de acuerdo a
la fuerza electoral y otro método combinado en el que una parte se distribuye
proporcional a la fuerza electoral y otra de acuerdo a la representación
parlamentaria; sin embargo, predomina la fórmula por fuerza electoral,
seguida por la fórmula híbrida que combina la fuerza electoral y la
distribución por partes iguales.
En la mayor parte de países se prevé algún tipo de barrera legal para tener
acceso al financiamiento público. Estas refieren específicamente a que los
elegibles para el subsidio mencionado obtengan un porcentaje mínimo de
votos o que cuenten con representación parlamentaria.
En cuanto al desembolso del financiamiento público no existe un patrón
homogéneo, pues en algunos países éste se realiza después de las
elecciones (reembolso), en otros en cambio en la etapa previa a las
elecciones, y en un tercer grupo de países el desembolso se divide en un
monto anterior y otro posterior a los comicios.
85
La mayor parte de países establece prohibiciones a algún tipo de
contribución privada, predominando las prohibiciones a donaciones de
gobiernos, instituciones o individuos extranjeros; a algún tipo de contribución
no-individual y a las contribuciones anónimas.
En la mayoría de los países existen límites a las contribuciones,
específicamente a las contribuciones extranjeras y en menor cantidad a las
contribuciones provenientes de personas jurídicas.
En la mayoría de los países se otorga a los partidos políticos acceso gratuito
a los medios de comunicación estatales, privados o a ambos, predominando
el acceso gratuito a los medios de comunicación del Estado durante la
vigencia de la campaña electoral.
En todos los países existe algún órgano encargado del control y la
fiscalización del financiamiento de los partidos, tarea que ha sido asignada
en la mayoría de los casos a los organismos electorales.
Finalmente, en la mayor parte de los países se prevé un régimen de
sanciones dirigido a castigar la inobservancia de la legislación sobre el
financiamiento de los partidos y las campañas electorales. Entre éstas
prevalecen, por un lado, las penas pecuniarias y, por el otro (aunque en
menor medida) las que conllevan la eliminación del registro partidario o bien
la reducción o suspensión de los fondos estatales para los partidos que han
violado la ley.
Sin embargo, si se pretende tener una visión integral del sistema del
financiamiento político a nivel regional no se puede limitar a elaborar
únicamente el mapeo de sus rasgos formales, sino que éste debe
complementarse con la caracterización de la estructura del financiamiento
real el cual se presenta a continuación:
86
En relación con los niveles de los gastos electorales de los partidos y el
destino de los mismos debemos señalar que a pesar de no disponer de datos
cuantitativos globales definitivos al respecto, es posible afirmar que existe
una tendencia al aumento del gasto, debido a varios factores:
El crecimiento de la sociedad y la necesidad de los partidos políticos de
llevar su mensaje a millones de votantes obligan a los primeros a invertir
grandes sumas de dinero en los medios de comunicación electrónicos.
Especialmente la televisión ha adquirido una importancia creciente en las
campañas electorales latinoamericanas dado el acceso cada vez mayor de la
población a este medio. La cobertura de las señales de televisión en amplios
territorios, así como la posibilidad de que los electores cuenten con un
aparato de este tipo en el hogar, lo ha convertido en el medio ideal para
transmitir el mensaje político de los candidatos en la región.
Según el Informe de Desarrollo Humano del año de 1997, América Latina y el
Caribe son las regiones en vías de desarrollo donde existe un mayor número
de televisores por cada mil habitantes. Por ejemplo, mientras en estas
regiones se cuenta con 200 televisores por cada 1000 personas, en África
Sub-Sahara (la región con menor acceso a televisores) se dispone
únicamente de 25 aparatos por cada mil individuos, es decir sólo un 12% del
total de televisores en Latinoamérica.
El total de televisores por habitante en América Latina alcanza actualmente
un poco menos de la mitad del total de televisores existentes en los países
industrializados (500 por 1000 habitantes). Aunque dicha diferencia es
significativa, la tendencia en Latinoamérica es hacia el aumento en la
cantidad de aparatos. Lo anterior se confirma al observar que en la región el
número de televisores por mil habitantes creció en el término de diez años
(1986-1996) en un 74.5%, mientras en los países industrializados el
87
crecimiento durante este mismo lapso fue únicamente del 4.8%46.
Ante la idea generalizada de que las elecciones actualmente se ganan o se
pierden en la televisión, el modo de hacer campaña en la región se asemeja
crecientemente al modelo norteamericano, donde la mercadotecnia electoral,
los sondeos, los asesores de imagen y especialistas en producción se
convierten en factores decisivos para convencer a los electores.
Todo ello determina campañas altamente onerosas, como por ejemplo la
presidencial del año de 1999 en el país de Argentina, donde los dos
candidatos presidenciales mayoritarios destinaron entre el mes de enero y el
mes de octubre de ese año, cerca de los $90 millones de dólares en avisos
publicitarios, medios audiovisuales, gráficos y vía pública 47.
México, por su parte, muestra uno de los niveles regionales mucho más altos
de gastos en campañas políticas. En efecto, si se compara el gasto total neto
de todos los partidos políticos en las elecciones generales del año de 1994
en el país de México ($44,552,196.70) con el gasto total neto de los partidos
políticos en las elecciones generales del año de 1996, en Estados Unidos
($1,002,500,000), se observa que el gasto por cada elector en el país de
México ($0.82) es mucho más alto que el gasto por cada elector en el país
de los Estados Unidos ($0.196).
Mientras tanto, este monto representa la cantidad del 0.00067% de la
paridad del poder adquisitivo (PPP measure) norteamericano, el monto de
gastos en el país de México representa el 0.01% de la paridad del poder
adquisitivo en este país, lo que implica que la relación gasto por elector-
46 Considérese que la tasa anual de crecimiento demográfico en América Latina y El Caribe
entre 1975 y 1997 fue del 2% y en los países industrializados fue del 0.6%. UNDP Human Development Report, Oxford University Press, New York, 1990; y UNDP, Informe sobre Desarrollo Humano, Ediciones Mundi-Prensa, New York, 1999. 47 Christian Gruenberg, Monitoring The Financing of Political Campaigns from the Civil
Society, (Poder Ciudadano: Argentina, 2000). 32.
88
paridad del poder adquisitivo en México fue casi 15 veces más alto que en
los Estados Unidos.48
En relación con el origen de las contribuciones, en América Latina al igual
que en Europa y Estados Unidos, los partidos han sufrido una disminución
significativa de las cuotas de los afiliados, mientras que el mayor volumen de
las contribuciones proviene de las grandes corporaciones.
Paralelamente, el dinero proveniente del crimen organizado y de actividades
ilícitas como el narcotráfico se presume que ha tenido en la región un peso
relevante en el financiamiento de las campañas en un buen número de
países. Si bien esta modalidad de financiamiento se caracteriza por la
dificultad para ser detectada debido a las hábiles y variadas formas que ella
asume, su influencia puede ser medida sobre la base de los escándalos
producidos con frecuencia en diferentes países, a continuación, se presentan
algunos ejemplos escándalos políticos por narco - financiamiento en américa
latina:
BOLIVIA
Debe destacarse el caso "Drogas, Mentiras y Videos". Mientras Bolivia se
preparaba para las elecciones generales de 1989, salieron a la luz una serie
de videos y fotografías que comprometían la reputación de miembros de los
partidos políticos bolivianos más importantes por sus supuestos vínculos con
el narcotráfico.
En particular, uno de los políticos más prominentes que posaba junto a Isaac
"Oso" Chavarría (considerado el líder del narcotráfico boliviano) era el
48 Instituto Federal Electoral, Cuestionario de recolección de información sobre el
financiamiento de partidos políticos en México, cifras estimadas producto de la suma del gasto total de los candidatos partidarios, (Mexico), http:/www.fec.gov/press/canye96.htm. y http:// www.fec.gov/pres96/presmstr.html.
89
candidato del Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), Jaime Paz
Zamora, quien fuera electo Presidente de la Nación. Surgieron acusaciones
de que Chavarría había contribuido con $100,000 dólares a la campaña del
MIR. Presuntamente, después de las elecciones las principales figuras del
MIR continuaron su relación con Chavarría y en 1991, el Presidente Paz
Zamora nombró al Coronel Faustino Rico Toro -conocido por tener un fuerte
vínculo con el tráfico de drogas-para encabezar la Fuerza Especial de Lucha
contra el Narcotráfico (FELCN).
Lo anterior generó la suspensión de la ayuda norteamericana a Bolivia, por lo
que Rico Toro renunció posteriormente a su puesto. Se alega además, que
subsiguientes ministros del interior y comandantes del FELCN estuvieron
vinculados también con la industria de la droga. Durante el gobierno
siguiente del Presidente Sánchez de Lozada se iniciaron las investigaciones
por los supuestos lazos del Ex-Presidente Paz Zamora con el narco y se
encarceló a varios miembros del MIR. Asimismo, el gobierno norteamericano
canceló al Ex-Presidente en cuestión su visa de entrada a los Estados
Unidos49.
COLOMBIA
En 1994, poco después de que el candidato del Partido Liberal, Ernesto
Samper, fuera electo Presidente de la República, el candidato del Partido
Conservador, Andrés Pastrana manifestó públicamente la existencia de unas
cintas en las que se vinculaba a Samper con el Cartel de Cali.
Aparentemente parte de su campaña había sido financiada con dinero
proveniente del narcotráfico. Este supuesto caso de narco - financiamiento
provocó una seria crisis política que incluyó la denuncia del Fiscal General de
49 Eduardo Gamarra, The art of Narcofunding. Hemisphere, El Nuevo Herald, disponible en:
http://lacc.fiu.edu/hemisphere/vol7num2/index.html, sitio web consultado el 30 de septiembre de 2015, 1-3.
90
La Nación contra el Presidente recién electo. Asimismo, se inició la
investigación contra Samper en la Cámara de Representantes. No obstante,
dicha cámara archivó posteriormente el proceso de acusación, bloqueando
con ello el juzgamiento de Samper en el Senado. Esta medida generó el
descontento de diversos sectores de la sociedad colombiana que
interpretaron la decisión como un resultado de las presiones
gubernamentales. Dentro de esta crisis deben señalarse además: el
juzgamiento y condena del Ministro de Defensa y antiguo gerente de
campaña de Samper, Fernando Botero, así como de su tesorero de
campaña, Santiago Medina; el proceso contra dos ex-ministros anteriormente
ubicados en altos cargos de la estructura de campaña; el proceso
contencioso administrativo iniciado por el Consejo Nacional Electoral con el
fin de lograr la devolución de los dineros recibidos violando los topes legales;
el encarcelamiento y condena de varios congresistas acusados por haber
recibido dinero del narcotráfico; y finalmente la expulsión del Partido Liberal
de algunos de sus más altos miembros por parte del Tribunal de Ética de
dicho partido50.
PANAMÁ
El Presidente Pérez Balladares admitió que $50 mil dólares provenientes del
narcotráfico habían ingresado en su campaña51.
VENEZUELA
Deben mencionarse los siguientes casos: el de Genaro Scaletta y la
conexión Ítalo-Canadiense. En 1988 fueron sentenciados varios individuos
involucrados con el narcotráfico por intentar utilizar su influencia sobre líderes
50 Humberto De la Calle., "Financiación de los partidos y las campañas electorales en
Colombia", 120-121. 51 Ibíd.
91
socialcristianos. El caso Adolfo Ramírez Torres: Se trata del Ex-Gobernador
del Distrito Federal quien asumió luego como Ministro de Relaciones
Interiores. Fue apresado en 1991 al vinculársele con narcotraficantes
colombianos. El caso William Fajardo (líder del Partido Social Demócrata):
Fue sentenciado a varios años de prisión por su supuesto involucramiento en
el narco-financiamiento de las campañas regionales de 198952.
Los anteriores ejemplos son sólo algunos de los países donde ha quedado
en evidencia -en mayor o menor medida- la injerencia del narco-
financiamiento en las campañas electorales de los partidos políticos. En
algunos casos, como es el caso en el país de Colombia, la crisis política
producida por tales escándalos ha adquirido dimensiones sumamente
preocupantes para la institucionalidad democrática, lo que constituye una
fuerte llamada de atención sobre las consecuencias que podrían derivarse de
este fenómeno. Aunque no puede afirmarse que el narco-financiamiento sea
un problema generalizado en la región, muchos países han sido afectados
por diversos escándalos de esta índole, que han sido comprobados a través
de pruebas fehacientes que dejan evidenciada la influencia del dinero de
carácter ilícito proveniente de la droga en la política, o bien, que sin
comprobarse han rodeado la actividad política y, particularmente las
campañas electorales, de una atmósfera de sospecha y desconfianza.
Es importante señalar, que la estructura del financiamiento real en la región
dista significativamente del esquema normativo específicamente en lo que
respecta a los mecanismos de control y a la aplicación de las sanciones. Se
considera que -entre otros factores- tanto el presidencialismo, los sistemas
de partidos como la cultura política han influido de manera importante en la
falta de aplicabilidad de las regulaciones en cuestión.
52Carlos Subero, Financiamiento de campañas electorales, el pecado original, (Venezuela),
Financiamiento, disponible en: http://elecciones.eud.com/financia.html.
92
Como bien lo señala Xiomara Navas Carbó, particularmente en los países
pertenecientes a Latinoamérica el presidencialismo tiene una incidencia de
manera directa sobre las finanzas partidistas.
La preponderancia del Poder Ejecutivo respecto de los otros poderes del
Estado que caracteriza a los diferentes sistemas presidencialistas de la
región53, coloca a las elecciones presidenciales en un lugar privilegiado. Lo
anterior repercute en la estructura de ingresos de los partidos y candidatos,
específicamente en relación con el destino de las contribuciones de origen
privado, que son las que constituyen, por lo general, la mayor parte de los
fondos con que los partidos financian sus campañas.
Y es que la prioridad de los comicios presidenciales en estos sistemas
favorece que las contribuciones privadas se canalicen directamente hacia los
candidatos presidenciales, ante el interés de los donantes por adquirir una
mayor influencia sobre aquellos que compiten por el cargo en el que suele
concentrarse el mayor poder gubernamental54. De ahí que a pesar de la
existencia del financiamiento público a los partidos -que ha procurado evitar
o reducir la injerencia de intereses particulares en la toma de decisiones y
definición de políticas gubernamentales-, el clientelismo y el corporativismo
continúen presentes en la práctica política de estos países.
Por otra parte, los sistemas de partidos ejercen asimismo un papel
fundamental en la forma en la que dichas fuerzas financian sus campañas
53 Dieter Nohlen distingue por los menos cinco tipos de presidencialismo latinoamericano: el
presidencialismo autoritario, el reforzado, el puro, el atenuado y el parlamentarizado, en los que influye para su funcionamiento la relación Estado-sociedad (la fuerza del clientelismo y corporativismo) y la fortaleza del sistema representativo; el sistema de partidos y el comportamiento e interacción de los actores políticos. Ver NOHLEN, Dieter, Sistema de Gobierno, Sistema Electoral y Sistema de Partidos Políticos. Opciones institucionales a la luz del enfoque histórico-empírico. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; Instituto Federal Electoral; Fundación Friedrich Naumann, México, D. F. 1999, 14 54 Xiomara Navas Carbó., "La financiación Electoral en América Latina. Subvenciones y
Gastos", 473.
93
electorales y su funcionamiento permanente. Si bien no puede hablarse de
un único sistema de partidos en la región, en tanto más bien se presenta
gran diversidad entre los sistemas de uno y otro país, existe sin embargo un
elemento aglutinador entre ellos y es el hecho de que tanto en las
organizaciones tradicionales como en las nuevas fuerzas partidarias surgidas
como alternativas a las primeras, destaca un alto nivel de personalismo que
impide el desarrollo de partidos políticos de manera organizativa, estructural
y democráticamente estables.
En este sentido, la tradición político-cultural latinoamericana tendiente a
reunir a la ciudadanía en torno a un caudillo parece no sólo haber dejado su
huella en el funcionamiento de los partidos políticos, sino también -y
específicamente en relación con el financiamiento de los partidos políticos-
en la forma en que se canalizan las contribuciones privadas particularmente
con los fines electorales.
Especialmente en América Latina, la voluntad del donante de colaborar con
un partido está con frecuencia determinada por vínculos de amistad o por
intereses comunes con su candidato, muchas veces al margen de la doctrina
ideológica de las fuerzas políticas. Lo anterior conduce a que gran parte de
las contribuciones se realice directamente al candidato o a su círculo más
cercano y no a la estructura formal partidaria, generando con esto serios
obstáculos para ejercer el debido control de las finanzas electorales y
permanentes de los partidos. Por todo ello, la tarea del control deviene difícil
especialmente al evidenciarse que en la mayor parte de los países las
regulaciones que atañen a la fiscalización del financiamiento y el régimen de
las sanciones se basa en la responsabilidad de los partidos (o de los
encargados de finanzas) y, en la menor medida, en la responsabilidad
individual de sus candidatos o colaboradores más cercanos.
94
Salvo excepciones y lejos de asumir un rol de verdaderos mecanismos de
representación de los intereses de los ciudadanos o de negociación y
canalización de las demandas sociales, los partidos políticos de la región han
tendido históricamente a funcionar como instrumentos para la distribución del
poder entre elites dirigentes. La inestabilidad política generada por
constantes golpes de Estado, la presencia sistemática de regímenes
dictatoriales, y el control del voto son algunos factores histórico-políticos que
han dejado una profunda huella en los partidos latinoamericanos.
Así, la debilidad estructural y organizacional de muchos partidos políticos de
la región y su funcionamiento como meras maquinarias electorales, son
elementos que influyen en la forma en que se invierten los fondos partidarios.
En este sentido, la baja actividad de muchos de los partidos políticos en
períodos no electorales y su postura instrumental hacia la política (su
orientación estrictamente electoral) explican por qué las inversiones más
importantes de los partidos políticos en la región se realizan
fundamentalmente en actividades relacionadas estrictamente con las
elecciones y no en sus actividades ordinarias o de educación y
fortalecimiento democrático.
Por estas razones se ha regulado o está discutiéndose en diversos países
una nueva ventana de financiamiento público dirigida a las actividades no-
electorales de los partidos, entre ellas, la educación, la capacitación y la
investigación, todo con el fin de fortalecer a estas organizaciones estructural,
ideológica y administrativamente.
Finalmente, el grado de profundización de los valores democráticos tanto en
los líderes como en la ciudadanía en general resulta crucial para la
aplicabilidad del marco formal que define las reglas del juego político y, en
particular, sobre el financiamiento de los partidos. Por las características
95
propias del desarrollo institucional de la región, tanto la rendición de cuentas
por parte de las autoridades, como la vigilancia de la práctica política por
parte de la ciudadanía, constituyen hábitos de una cultura democrática que
sólo podrá enraizarse a través del aprendizaje sistemático y de la
participación.
Aunque la sociedad civil ha empezado en algunos países de la región a tener
un rol más activo en el control del financiamiento de la política -obviamente
hasta donde le es posible- aún falta un verdadero compromiso de los actores
políticos (candidatos y partidos políticos) por respetar las regulaciones y por
informar debidamente a los ciudadanos sobre sus movimientos financieros.
2.3.2.3 Los Sistemas de Financiamiento de los Partidos Políticos y las
Campañas Electorales
En América Latina, en forma similar a muchos regímenes políticos de la
Europa continental, se optó por el financiamiento público como una manera
de evitar o disminuir la incidencia de intereses particulares y poderes fácticos
en el desempeño de las funciones partidarias.
Así, el objetivo que se persigue con ello es, por un lado, lograr condiciones
más equitativas durante la competencia electoral entre los diversos actores
políticos, al mismo tiempo que una mayor transparencia en materia de
financiación, orientada a mitigar los altos niveles de corrupción política
generados por la búsqueda insaciable de fondos que les permita a los grupos
partidarios solventar los gastos electorales y su funcionamiento ordinario55.
Otra razón muy importante para la introducción del financiamiento de
55 Otro de los propósitos del financiamiento público, según sus defensores, es liberar a las
fuerzas partidarias de la "humillante tarea de pedir dinero", permitiéndoles concentrarse en sus labores de tipo político.
96
carácter público en América Latina, similar a Europa continental, ha sido la
convicción de que los partidos políticos juegan un papel sumamente
transcendental en los sistemas democráticos representativos, por lo que el
Estado debe de asegurar que ellos dispongan del apoyo y de los recursos
necesarios para su funcionamiento ordinario y/o electoral, y además para su
institucionalización y fortalecimiento democrático.
En efecto, en América Latina la doctrina mayoritaria se inclina en favor de la
tesis que ve a los partidos políticos como asociaciones privadas pero que
cumplen funciones públicas o de interés general, debiendo por tanto ser
sujetos pasivos de financiación pública56.
No obstante, todo lo anterior, vale la pena tomar consciencia sobre el riesgo
que se corre al sustentar el sistema de financiación en grandes aportes
públicos, cual es la estatización, burocratización y osificación de los partidos
(es decir la dependencia económica crónica de parte de éstos de los
recursos estatales y la consiguiente pérdida de contacto con la sociedad), lo
cual repercute en una merma de su libertad, en su acomodo al status quo y
en su alejamiento de la cambiante realidad social57.
Otro tipo de riesgos que podrían ser generados por un financiamiento estatal
excesivo, es que la dependencia casi exclusiva de los fondos públicos
provoque el alejamiento del aparato central del partido de sus bases y
reduzca la necesidad de los partidos de tener que acrecentar el volumen de
56 Ver sentencia del Tribunal Constitucional Español del 2/2/81. 57Pilar Del Castillo, "La Financiación de partidos y candidatos en las democracias
occidentales", 64-77. De la misma autora ver también: "Objetivos para una reforma de la legislación sobre financiación de los partidos políticos", en La Financiación de los Partidos Políticos. Cuadernos y debates, N. 42, Centro de Estudios Constitucionales, 53-64.
97
membresías partidistas58.
Si bien se han señalado algunos de los efectos negativos que podría generar
un sistema basado fundamentalmente en fondos públicos, es preciso agregar
que un sistema basado exclusivamente en el financiamiento privado tiene
también sus riesgos, entre ellos, permitir la influencia desmesurada de
determinados individuos o corporaciones (legales o ilegales) sobre los
partidos y los poderes públicos, frente a la desesperación de las
agrupaciones partidarias y los candidatos por la obtención de recursos
económicos sin importar muchas veces el carácter de las fuentes.
Esta tendencia negativa se fortifica debido a que las pequeñas y regulares
cotizaciones de la membresía partidista de cada partido político, los cuales
desempeñan hoy en día un papel muy mínimo en el financiamiento de los
partidos políticos latinoamericanos.
De todas maneras, cabe apuntar en favor del financiamiento de carácter
privado, que el provenir los recursos en su mayoría directamente de los
ciudadanos debería ser visto, en un principio, como una prueba del sano
enraizamiento de los partidos políticos en la sociedad dentro de la cual éstos
operan, siempre y cuando existan topes a las contribuciones de carácter
individuales, mecanismos de control efectivos y otras series de garantías
para evitar el abuso y la desigualdad excesiva. Además, como lo señala
Michael Pinto Duschinski, la necesidad de tener que recolectar dinero puede
tener efectos colaterales muy positivos pues ésta constituye un poderoso
incentivo para poder reclutar nuevos miembros.
Asimismo, las actividades de búsqueda de fondos tienen el efecto de poder
58 Gullan Gidlund. "Public investments in Swedish Democracy. Gambling with gains and
losses", in The public purse and political parties. Public Financing of political parties in Nordic Countries, 25.
98
crear redes de simpatizantes que, en tiempos de campaña electorales,
estarán mejor preparados para cumplir las tareas políticas asignadas59.
2.3.2.4 Los Modelos de Financiamiento en América Latina: Público
Directo, Indirecto, Privado y Mixto
Todo sistema de financiación para los partidos políticos debe de poder
escoger entre tres escenarios principales:
a) sólo financiación pública;
b) únicamente financiación privada; y
c) un sistema mixto, como resultado de la combinación de las dos primeras
opciones60.
59 Michael Pinto-Duschinski, "Grassroots aproaches", in Administration and Cost of Elections,
ACE Project CD Rom, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), United Nations and International Foundation for Election System (IFES), Versión 01, 1999. 60 Santiago Gonzales Varas, La financiación de los partidos políticos, (Dykinson: Madrid,
1995), 21-23.
99
Financiamiento público directo: mediante la entrega de dinero, bonos o
préstamos; financiamiento público indirecto: a través de facilidades en cuanto
a servicios, infraestructura, exoneraciones, acceso a los medios de
comunicación, etc.
Financiamiento privado: contribuciones monetarias o en especie de
particulares.
Financiamiento Mixto: el cual contempla los dos tipos de apoyo
mencionados.
En América Latina existen dos categorías principales de países en relación
con el tipo de financiamiento público.
En primer lugar, la gran mayoría de países estudiados (15) disponen de un
sistema de financiamiento público mixto (directo e indirecto).
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República
Dominicana y Uruguay. En segundo lugar, solo dos países (Chile, Perú)
cuentan únicamente con financiamiento público indirecto.
En tercer lugar se encuentra Venezuela, país que como ya se ha visto, no
cuenta con financiamiento público directo ni indirecto.
De los países estudiados, no se encuentran esquemas basados
exclusivamente en el financiamiento público directo, (ver cuadro 1 en anexo)
100
El Financiamiento Público Directo
El financiamiento público directo tiene tres usos principales:
a) La subvención de los gastos de la campaña electoral;
b) La operación permanente de los partidos políticos; y
c) La investigación y fortalecimiento institucional.
La tendencia mayoritaria presente en las últimas reformas y/o proyectos de
reforma hoy en discusión se dirige al financiamiento tanto de los gastos de
las campañas electorales, así como de los gastos ordinarios de
funcionamiento de los partidos políticos.
Dentro de los 15 países que poseen financiamiento público directo, 11 de
ellos contemplan el uso de los fondos públicos directos tanto con fines
electorales como de operación permanente de los partidos (Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá,
Paraguay y República Dominicana).
Los 4 Estados restantes limitan el uso del financiamiento público directo
únicamente para la campaña electoral (Costa Rica61, Honduras, Nicaragua y
Uruguay). Ningún país de la región prevé el uso de fondos públicos para
financiar las actividades ordinarias de los partidos políticos, (ver cuadro 2 en
anexos).
Otra tendencia importante en la región, la cual vemos como muy positiva, es
hacia la introducción del financiamiento público para la investigación, el
desarrollo institucional de las agrupaciones partidarias y la realización de
campañas de educación cívica y de labores de formación y capacitación de
61 En Costa Rica, existe un proyecto de reformas electorales que persigue entre otros
objetivos, otorgar financiamiento para los gastos permanentes de los partidos.
101
cuadros; tal es el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, El Salvador, México y
Panamá.
El establecimiento de esta modalidad es trascendental para el fortalecimiento
democrático de los partidos y para asegurar el funcionamiento permanente
de los mismos, a través de incentivos que les permitan trascender las
características de meras maquinarias electorales.
Aspectos para el Otorgamiento del Financiamiento Público Directo
Las condiciones de elegibilidad
En algunos países la legislación establece una barrera legal, es decir, se fija
un umbral mínimo porcentual de votos sobre el total emitido o bien, un
mínimo de representantes parlamentarios, para que un partido tenga derecho
a recibir financiamiento público.
Doce de los 15 países cuya legislación prevé el financiamiento público
directo para los partidos (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, República Dominicana y
Uruguay) cuentan con algún tipo de barrera legal.
Aparte del grupo de países que disponen de algún tipo de barrera legal,
existe una categoría de países (El Salvador, Honduras, Paraguay y Uruguay)
en los que la única condición de elegibilidad para recibir el financiamiento
público es que las fuerzas políticas que participan en los procesos
electorales se encuentren debidamente organizadas y registradas, con total
independencia del nivel de votación que hayan obtenido u obtengan.
En relación a los países que establecen algún tipo de barrera, 7 de ellos
definen como condición para recibir el financiamiento estatal un porcentaje
102
mínimo de votos que oscila en la mayoría de los casos entre un 2% y un 5%
del total de votos válidos emitidos en las elecciones generales o en las
legislativas, tales como los países de (Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Guatemala, México, Nicaragua, Panamá).
En el caso del país de República Dominicana, si bien no se determina como
un requisito haber obtenido representación parlamentaria o un porcentaje
mínimo de votos, se establece haber participado en las dos últimas
elecciones nacionales y que se les hayan aprobado candidaturas
independientes.
Los criterios de asignación
Los métodos de cálculo para la poder desarrollar la asignación del
financiamiento público directo en América Latina son de cuatro tipos: 1) En
primer lugar la fórmula que se rige por la fuerza electoral, es decir por el
número de votos obtenidos por los partidos políticos en las elecciones
nacionales generales o en las elecciones presidenciales, parlamentarias o
municipales. 2) En segundo lugar, la distribución de los fondos por partes
iguales entre todos los partidos políticos. 3) En tercer lugar una fórmula mixta
que combina la distribución de los fondos por partes iguales entre todos los
partidos políticos y la fuerza electoral. 4) Por último una fórmula mixta en la
que una parte del financiamiento se otorga de acuerdo a la fuerza electoral y
la otra de acuerdo a la fuerza parlamentaria.
En América Latina predomina el criterio de distribución proporcional a la
fuerza electoral de cada partido (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Uruguay); seguido por las
fórmulas mixtas (Bolivia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay y la República
Dominicana), donde un porcentaje se reparte por igual entre todos los
103
partidos políticos y el otro se reparte proporcional a la fuerza electoral o
donde una parte se distribuye de acuerdo a la fuerza electoral y la otra de
acuerdo a la representación parlamentaria (Paraguay). De los países
restantes, como son: Chile y Perú no destinan, de manera directa, fondos
públicos al financiamiento de las actividades electorales y en Venezuela,
como ya se estableció, está prohibido el financiamiento público.
La opción distributiva según la fuerza electoral por lo general tiende a ser
considerada como una pauta de reparto más justa que aquella según la
fuerza parlamentaria, ya que al no establecerse como requisito la obtención
de escaños parlamentarios se permite a un mayor número de partidos
acceder a la ayuda estatal. Sin embargo, si se exige (a priori o a posteriori)
un porcentaje mínimo de votos, se altera su carácter comparativamente más
justo o equitativo, ya que -al igual que en el caso de la distribución según la
fuerza parlamentaria- se excluye del reparto a aquellos partidos de débil
votación, y en algunos casos se limita la participación de nuevas
agrupaciones partidarias.
De los nueve países que cuentan con una modalidad de distribución por
fuerza electoral, cinco establecen como límite para la obtención de la
contribución estatal un mínimo de sufragios (Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Nicaragua y Uruguay).
El Financiamiento Público Indirecto
Como se ha planteado anteriormente, el financiamiento público a los partidos
políticos en la región no se reduce a los subsidios en dinero, bonos o
créditos.
Existen diversos tipos de apoyo indirecto y de beneficios en especie a los
cuales tienen derecho dichas agrupaciones partidarias.
104
En casi la totalidad de los países que conforman a América Latina se
contempla el financiamiento indirecto como una forma de apoyo estatal
complementario mediante los servicios, la infraestructura, los incentivos y el
apoyo en especie para las actividades de carácter partidarias.
Por el carácter propio de las campañas políticas actuales, basadas
fundamentalmente en el manejo de la imagen de los candidatos y en la
difusión de los mensajes políticos por todos los rincones del país, así como
por la importancia cada vez mayor de la televisión como factor determinante
en la vinculación y comunicación de los candidatos con las comunidades, el
apoyo más importante a señalar dentro del financiamiento público indirecto
es el acceso gratuito de los partidos políticos a los medios de comunicación
estatales o privados.
El tema de los medios de comunicación lo desarrollaremos más adelante, por
cuanto la trascendencia que estos juegan en la contienda electoral amerita
un análisis particular.
El financiamiento público indirecto comprende, además, del acceso a los
medios de comunicación, otros elementos fundamentales para el
funcionamiento partidario y la contienda electoral, tales como: Beneficios
tributarios; Transporte; Apoyo para la divulgación (imprenta, tarifas postales
preferenciales o exención de las mismas, etc.); Subvenciones para grupos
parlamentarios; Incentivos para la participación electoral; y otros (uso gratuito
de inmuebles e infraestructura del Estado).
Una de las modalidades de apoyo estatal indirecto más importantes en la
región son los beneficios tributarios asignados a los partidos de (Argentina,
Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua,
105
Panamá, Paraguay y Perú), dentro de ellos aparecen exoneraciones para la
importación de vehículos, equipo para la campaña electoral o funcionamiento
ordinario de los partidos políticos; en otros se establecen exoneraciones a las
asignaciones testamentarias, al patrimonio de los partidos políticos o a las
actividades económicas de dichas agrupaciones.
En algunos países se prevén, además, reducciones fiscales a las donaciones
o aportes realizados a los partidos políticos.
Existe, también, una tendencia al establecimiento de subvenciones para el
transporte gratuito durante el proceso electoral. Este es el caso de Brasil,
Colombia, Costa Rica, El Salvador (aunque no existe una norma al respecto),
Honduras, Panamá y Paraguay. En otros países existe la posibilidad de los
partidos de hacer uso gratuito de los inmuebles del Estado para reuniones,
convenciones etc. (Argentina, Brasil, Ecuador y México).
Otra tendencia, aunque menos común que las anteriores, es el apoyo
otorgado a la divulgación partidaria, posibilitando el envío postal preferencial
o gratuito de la correspondencia durante la campaña electoral, o
específicamente para la correspondencia dirigida a los Órganos Electorales
de los países de (Colombia, Guatemala, Honduras, México y Panamá).
El Financiamiento Privado
Existen cinco modalidades principales de financiamiento privado:
Membresías de los afiliados; Donaciones individuales; Donaciones de grupos
de interés o instituciones económicas (empresas, corporaciones,
asociaciones, sindicatos, unión de comerciantes); Créditos; y Actividades del
106
partido que generan algún tipo de utilidad.
El término "contribución" puede referir a diferentes tipos de donación (o
donante):
a) Una pequeña suma de dinero realizada por un individuo que apoya a
determinado partido o candidato.
b) Una donación más grande realizada por individuos; por una corporación; o
por un grupo de interés, lo cual podría abrir espacios para influir en la toma
de decisiones o tener un mayor acceso a los decisores, y obtener favores
específicos, tales como contratos públicos, licencias u otros.
Esta diversidad de modalidades e intencionalidades tras los aportes, plantea
la necesidad de establecer la diferencia entre contribuciones que son reflejo
de una simple "participación en la financiación de los partidos", de aquellas
que persiguen la "compra de acceso o influencia"62.
La introducción de límites y prohibiciones tiene como objetivo fundamental
disminuir o eliminar éstas últimas, (puede consultarse cuadro 3 en anexos).
El Financiamiento Mixto
El análisis comparado de la legislación electoral de los países
latinoamericanos muestra que la totalidad de sus ordenamientos electorales
regulan el tema del financiamiento de los partidos políticos, si bien en
términos, modalidades y grados de intensidad variados. Así, mientras
algunos ordenamientos cuentan con sus normas detalladas en materia de
62Karl-Heinz Nassmacher, "Comparing party and campaign finance in Western democracies",
(1993), 253.
107
financiamiento (Brasil, Ecuador y México), otros países se caracterizan por
contar con sus regulaciones generales y escasas (Chile, Perú y Uruguay).
En relación con el sistema de financiamiento, la totalidad de los países
estudiados, menos uno, Venezuela, cuentan con sistemas mixtos donde
convergen fondos de carácter público y privado, aunque existen diferencias
importantes con referencia al tipo de financiación predominante. Si bien en
algunos casos prevalecen los fondos públicos sobre los privados (México por
ejemplo), en otros países predomina el financiamiento de tipo privado (Chile
y Perú, países que cuentan únicamente con financiamiento público indirecto).
Un análisis de las últimas reformas electorales (aprobadas o en proceso)
evidencia que no existe una tendencia clara en favor o en contra del
financiamiento público.
Así, por ejemplo, la última reforma mexicana del año 1996 si bien mantuvo
el sistema de financiación mixto hizo pivotar el mismo fuertemente sobre lo
público (la regulación ha establecido una proporción de 90% público y 10%
privado para la totalidad de los partidos políticos, no obstante, dichas fuerzas
pueden recibir contribuciones de sus miembros activos, o adicionar a los
recursos privados, fondos provenientes de recolectas u otras actividades sin
contar con límites claramente establecidos)63.
En esta misma dirección pareciera marchar Colombia, país que agobiado por
los últimos escándalos de narco-financiamiento quiere dar un paso más
adelante que México, estableciendo que la totalidad de la financiación de las
campañas presidenciales y las del Congreso queden a cargo exclusivamente
63 Sin embargo, el "predominio" de financiamiento público establecido por ley podría
interpretarse hasta como un 50% más un peso de financiamiento público y el resto de financiamiento privado. WOLDENBERG, José. Presidente del Instituto Federal Electoral de México (IFE). Entrevista, 23 de marzo 2000, México D. F., México.
108
del Estado64. En sentido contrario marcha Venezuela, donde a raíz de la
Constitución Bolivariana de 1999 se ha prohibido todo tipo de financiamiento
público, tanto directo como indirecto.
En este mismo sentido los países Chile y Perú cuentan únicamente con un
financiamiento público muy reducido y sólo de tipo indirecto.
Resumiendo: existe un creciente debate regional acerca de la prevalencia del
financiamiento público sobre el privado y viceversa como un intento por
garantizar una mayor transparencia en cuanto al origen y el destino de los
fondos partidarios, así como para reducir la probabilidad de que los partidos
recurran al financiamiento irregular para el desarrollo de sus actividades
ordinarias y de campaña.
Sin embargo, los escándalos de corrupción y la consiguiente pérdida de
credibilidad de los partidos políticos han generado en la ciudadanía cierta
animadversión en relación con la idea de destinar mayores fondos públicos a
las agrupaciones partidarias, dado que por una parte existen dudas respecto
al uso adecuado de los recursos.
Por la otra, a que la población demanda una pronta y mayor atención a las
prioridades de tipo socioeconómico, pues consideran que son las
determinantes para un avance efectivo y para mejorar como país.
64En el caso de Colombia, la propuesta de reforma del actual Gobierno en materia de
financiación política, promueve la financiación total de las campañas a cargo del Estado. El proyecto comentado opta en materia de fuentes de financiación, por la financiación estatal íntegra y excluyente para las campañas presidenciales, aceptando la financiación mixta para las otras elecciones, pero limitando en este último caso los aportes particulares a las personas naturales, las cuales sólo pueden donar dinero o servicio personal voluntario y gratuito. Se prohíbe asimismo cualquier aporte privado en especie, bien de manera explícita, o utilizando cualquier subterfugio. Ver De la Calle, 23.
109
2.3.2.5 Momento del Desembolso del Financiamiento Público
El momento designado en cada país para otorgar el financiamiento público a
los partidos, no sólo conduce a propiciar o restringir la participación electoral
de ciertos partidos, sino además genera consecuencias de importancia en
cuanto al grado de libertad o dependencia de los partidos frente al dinero65.
En efecto, si la entrega del subsidio se realiza una vez celebradas las
elecciones, desfavorece a aquellos partidos de reciente creación, con
menores recursos financieros o con menor capacidad crediticia, ya que el
subsidio posterior, que adquiere más bien la calidad de un reembolso, puede
tener efectos positivos en lo relativo al control de los gastos electorales, ya
que el informe de gastos sería más detallado y de esta manera la rendición
de cuentas seria clave para poder recibir el reembolso de parte del Estado.
En cierta forma este último sistema contribuye a ejercer una mayor presión
sobre las organizaciones políticas para que contabilicen en forma detallada y
transparente sus ingresos de origen privado y sus costos reales
propagandísticos.
Además, sirve de incentivo para que los partidos adquieran la costumbre de
llevar una contabilidad continua y detallada sobre los subsidios estatales y
sobre los gastos que con estos fondos fueron cubiertos, esta actividad es
necesaria para generar confianza en la población y motivarlos a participar en
los comicios electorales y acudir a ejercer el sufragio. La legislación de cada
país establece el momento oportuno para entregar el aporte público directo a
los diferentes partidos políticos.
65 Xiomara Navas Carbó, "La financiación Electoral en América Latina. Subvenciones y
Gastos", en tratado de Derecho Electoral comparado latinoamericano, (México: 1994), 25.
110
En el siguiente cuadro comparativo se puede observar el momento de
entrega del financiamiento en algunos países de Latinoamérica y las
facilidades que tienen algunos partidos nuevos.
Momento del desembolso del aporte público directo con fines electorales66
País Previo Posterior Previo y Posterior Otros Facilidades para nuevos
partidos
Argentina X - - - X
Bolivia - - X - -
Brasil - - - x 67 -
Colombia - X - - -
Costa Rica - X - - -
Chile - - - - -
Ecuador - X - - -
El Salvador - - X - -
Guatemala - - X - -
Honduras - - X - -
Nicaragua - X - - -
Panamá - - X - -
México - - - x68 X
66 Daniel Zovatto, “El Dinero y la Democracia”, anexo 3. 67 En Brasil, el Tesoro Nacional distribuye un doceavo del Fondo en el Banco de Brasil
mensualmente. 68 En México, la legislación electoral no establece de forma expresa el momento de la
distribución del financiamiento público para la campaña electoral, como sí lo hace en
111
Un análisis comparado de la legislación electoral existente permite identificar
diversos momentos de entrega de los fondos en la región. Un primer grupo
de países (Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Uruguay)
cuenta con un sistema de reposición posterior a la elección y, por ende, el
cálculo se hace con base en los resultados electorales alcanzados en la
elección inmediata anterior.
Una segunda categoría de países (Argentina y República Dominicana)
cuentan con un sistema de subvención previa, la cual como su nombre lo
indica se les entrega a los partidos antes de los comicios y se calcula con
base en la votación anterior (o en las dos últimas elecciones generales en el
caso dominicano). Aquí cuando no se prevé un sistema especial para incluir
a los nuevos o pequeños partidos, lo que sí ocurre en algunos países
(Argentina y México), se corre el riesgo de poner en situación de desventaja
a aquellas fuerzas políticas que participan por vez primera.
Un tercer grupo de países (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y
Panamá) distribuye una parte del total de los fondos previo a las elecciones y
otra después de los comicios. En algunos casos, se establece la distribución
fundamentalmente después de la elección, no obstante, existe la posibilidad
de que los partidos políticos reciban un adelanto del total.
La cuarta categoría (Brasil y México) es aquella en la que se establecen
modalidades ad hoc. Así por ejemplo, el Tesoro Nacional entrega
mensualmente los duodécimos del fondo partidario a la cuenta al Banco de
Brasil.
relación con los fondos para gastos ordinarios. Para las elecciones presidenciales del 2000, el IFE decidió que los fondos de campaña fueran distribuidos en seis desembolsos mensuales durante los seis primeros meses de ese 2000.
112
En México, el Código Federal de las Instituciones y Procedimientos
Electorales no contiene provisión expresa sobre la distribución mensual del
financiamiento público directo para la campaña electoral, como lo hace en el
caso del financiamiento de gastos ordinarios de operación, por este motivo,
el Instituto Federal Electoral decidió que los fondos para la campaña de las
elecciones generales del 2 de julio del 2000 fueran distribuidos en seis pagos
mensuales durante los primeros seis meses de dicho año69.
2.3.2.6 Límites del Financiamiento Privado y Público
Prohibiciones y límites a las contribuciones privadas
En América Latina, los niveles de corrupción ligados a la forma en que los
partidos financian sus campañas electorales, así como los escándalos por la
vinculación de las agrupaciones partidarias y candidatos con dinero
proveniente de actividades ilícitas, particularmente del narcotráfico, han
conducido en la región a la introducción de prohibiciones y límites a las
contribuciones de carácter privado.
La mayor parte de los países de la región prevé dentro de sus legislaciones
electorales algún tipo de prohibición a los aportes o contribuciones privadas a
los partidos. De los 18 países previamente estudiados, 14 de ellos
contemplan prohibiciones diversas (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica,
Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Paraguay, República Dominicana y Venezuela). Únicamente Colombia,
Panamá, Perú y Uruguay no presentan ningún tipo de prohibición.
Dentro de los 14 países con prohibiciones, se presentan varias tendencias.
La mayoría de los países en cuestión (12) presentan las prohibiciones a
69 Jesús Orozco, Magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Entrevista, México D. F., (México: Marzo 2000).
113
donaciones originarias de los gobiernos, instituciones o individuos
extranjeros. Otra de las prohibiciones comunes (11 países) atañe a algún tipo
de contribución de forma no individual, ya sea de corporaciones,
asociaciones profesionales, sindicatos o de los grupos religiosos de los
países de (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela).
Asimismo, 6 países prevén prohibiciones a las contribuciones anónimas
exceptuando aquellas realizadas a través de colectas populares (Argentina,
Bolivia, Honduras, México, Nicaragua y Venezuela).
La incorporación de este tipo de prohibiciones es en parte resultado de la
necesidad de responder a la presencia de fondos provenientes de
actividades ilegales, fundamentalmente del narcotráfico, en la actividad
político-partidaria de la región.
Paralelamente, y con el fin de evitar, por una parte, grandes desequilibrios o
asimetrías entre las arcas de los partidos y de disminuir, por otra, la magnitud
de las contribuciones "plutocráticas" y la consiguiente influencia de los "fat
cats" o de instituciones y grupos de interés en las instituciones y políticas
públicas, se evidencia en América Latina una tendencia hacia la introducción
de límites y topes a las contribuciones privadas.
Los límites por tipo de fuente u origen son muy comunes. Trece países
establecen algún tipo de límite de este tipo (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa
Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay,
República Dominicana y Venezuela). La mayoría de los límites se orientan a
poner un tope a las contribuciones individuales (Bolivia, Brasil, Colombia,
Costa Rica, México y Paraguay).
114
Sin embargo, se prevén también, aunque en menor cantidad de países,
límites a las contribuciones de personas jurídicas (Brasil, Colombia Costa
Rica, Paraguay).
Otros países contemplan límites a aportes de los electores o simpatizantes
de los partidos y candidatos (Brasil y México). Finalmente, se prevén límites
a los aportes provenientes de los candidatos a elección popular, como es el
caso del país de Colombia donde ningún candidato podrá sobrepasar el
límite establecido por el Consejo Nacional Electoral.
De igual forma, en algunos países como Chile y México se contemplan
además determinados requisitos para efectuar donaciones específicas.
En Chile, se establece que las donaciones que superen un monto específico,
deberán contar con una autorización judicial para poder efectuarse.
En otros países, como es el caso de México, las contribuciones en dinero
deberán realizarse mediante recibos foliados con los datos del donante, y las
aportaciones en especie deberán efectuarse mediante un contrato de
conformidad con las disposiciones legales.
Algunas dificultades para la implementación de los límites y prohibiciones a
las contribuciones privadas
A pesar de sus beneficios, la introducción de límites puede generar efectos
colaterales que es preciso conocer con el fin de reflexionar acerca de las
posibles medidas preventivas:70
Las agrupaciones o individuos que poseen algún tipo de prohibición o límite
para participar directamente en la financiación de los partidos, por lo general,
70 Larry Sabato, “Paying for elections”, “The Campaign Finance Thicket, The Twentieth
Century Fund”, (United States: 1991), 22-23.
115
tienden a buscar mecanismos para evadir esas barreras apoyando a los
partidos y candidatos a través de algún tipo de financiación indirecta o de
gastos independientes, los cuales son difíciles de detectar por los órganos de
control o por los otros partidos.
Los límites establecidos conducen por lo general a generar los mecanismos y
las prácticas contables "patológicamente creativas" que permiten hacer
dichos límites menos eficaces.
Los límites dirigidos a disminuir la influencia de intereses específicos sobre
las decisiones gubernamentales pueden conducir a incrementar la influencia
de nuevos intereses a expensas de los otros, lo cual impide garantizar una
mayor independencia de los poderes públicos en la definición e
implementación de sus políticas.
Por todo ello, y si bien se está de acuerdo con la introducción de límites a las
contribuciones privadas, se reconoce empero la dificultad para poder llevar a
cabo un control efectivo de las mismas en la práctica, pues en América
Latina gran parte del dinero utilizado por los partidos y candidatos en las
campañas electorales es hasta la fecha desconocido. Se puede citar como
ejemplo el caso de Venezuela, donde en la elección de 1973 el 84% de los
fondos utilizados en la campaña tuvo un origen desconocido, en la de 1978
se desconoció la proveniencia del 88% de los fondos, en la de 1988 se
conoció el origen únicamente del 17% de los fondos de campaña, y en la de
1993 solo el 23% de la totalidad de dichos fondos71.
De ahí que, sin poder descartar esta medida, y siguiendo la experiencia
positiva lograda en otros países72, se tiene la idea de que se debe dar una
71 Ángel Alvarez, 161. 72Alemania es un buen ejemplo de los efectos positivos que se pueden alcanzar vía la
publicidad.
116
amplia publicidad a las mismas. En efecto, la publicidad una vez requerida,
genera obligatoriamente mecanismos que la refuerzan: por lo pronto cada
contendiente está interesado en conocer cómo se financia su rival y atacar
las irregularidades que este cometa.
Además, el examen crítico por parte de los ciudadanos permite develar los
trucos utilizados para violar y disimular las infracciones a los controles sobre
el financiamiento a los partidos políticos. Obliga, asimismo, a la
diversificación del financiamiento, transparenta el ejercicio de la influencia,
favorece una participación mucho más amplia de los ciudadanos, permite
conocer y evaluar las intenciones económicas que están detrás de las
fuerzas electorales, y fortalece, además, la confianza de la ciudadanía en el
sistema electoral democrático.
Se ve oportuno la tendencia también presente en varios países de la región,
de prohibir aportes de personas jurídicas, contribuciones anónimas, así como
todo tipo de contribuciones provenientes del extranjero.
Cabe destacar respecto de éstas últimas, la prohibición incluso de aquellas
orientadas a apoyar las actividades de formación/ capacitación/ educación de
los partidos, ya que la experiencia comparada demuestra que éstas abren un
portillo peligroso que obstaculiza el ejercicio de un control adecuado sobre el
destino último de las mismas73. Es de notar, sin embargo, las dificultades
para aplicar estas disposiciones en el contexto de la actual globalización74 a
pesar de la evidente necesidad sobre el establecimiento de límites.
73 En Costa Rica el Tribunal Supremo Electoral ha venido advirtiendo acerca del peligro que
entraña esta modalidad y abogando, consecuentemente, en favor de prohibir toda contribución externa aún en los casos que se tratare de financiar actividades de capacitación, por la dificultad que existe para evitar que estas contribuciones terminen desviándose hacia otros objetivos. 74 Humberto Njaim. "El financiamiento de los partidos políticos y su repercusión sobre la ética
de la administración pública", en Ética y Administración Pública, (CLAD: Caracas, 1997), 85.
117
2.3.3 La Probidad Pública
En palabras simples se debe de entender el concepto de probidad como la
honradez, la honestidad, la integridad y la rectitud de comportamiento del ser
humano; el concepto de probidad corresponde al “arete” o la virtud griega. Es
una equivalencia del concepto “bueno”.
El vocablo tiene su origen en la voz “Probitas” y significa bondad, rectitud de
ánimo, hombría de bien, integridad y honradez en el obrar. Según la
definición de la Real Academia de la lengua española la probidad es
entendida como “la integridad y la honradez en el actuar”, por lo tanto,
algunas de las conductas que contravienen la probidad son:75
Usar en beneficio propio información reservada o privilegiada del servicio.
Hacer valer la posición funcionaria para influir sobre una persona con el
objeto de obtener beneficios, ventajas o privilegios.
Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar
personal o recursos del organismo en beneficio propio para fines ajenos a los
institucionales.
Intervenir, en razón de sus funciones, en asuntos en que se tenga interés
personal.
Muchos autores colocan la corrupción como un antónimo de probidad para
explicar de forma mucho más fácil y simple lo que probidad significa, pues
deducen que con un antónimo la palabra es entendida, manifiestan, además,
que, en un sentido general, la probidad, es una virtud que debería ser
practicada por todos los hombres.
75 Oscar Cartes Z., Informativo “Probidad y Transparencia Pública”, (Gobierno de Chile:
2010), 23.
118
Elementos esenciales de la probidad:
Conducta funcionaria intachable: Las actuaciones de los servidores públicos
deben de adecuarse completamente a los deberes que les fija la ley y
constituir un testimonio de ética pública ante la comunidad.
Desempeñar honesta y lealmente la función o cargo: Significa una rectitud en
el obrar y una lealtad de carácter impersonal con la función que se debe de
desempeñar.
Preeminencia al interés general sobre el particular: Los funcionarios deben
tomar en cuenta para sus decisiones y actuaciones el conjunto de intereses
de la comunidad, sin dar lugar a privilegios de ninguna índole.76
El interés general exige de manera específica el empleo de los medios
idóneos de diagnóstico, de decisión y de control, para poder concretar,
dentro del orden jurídico, una gestión de manera mucho más eficiente y de
manera más eficaz.
Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las
autoridades administrativas; así como en lo razonable e imparcial de sus
decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas, de los planes, de los
programas y de las acciones; en la integridad ética y en la profesional en el
caso de la administración de los recursos públicos que se gestionan; en la
expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso
ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley.77
2.3.3.1 La Probidad como Principio Constitucional
Para algunos autores la probidad es un principio, tan importante como el
76 http://www.educatransparencia.cl, visitado el 16-11-2014. 77 http://www.revistaprobidad.info/25/art_8.php.html, visitado 17-11-2014.
119
principio de legalidad, Jorge Reyes Riveros, Catedrático de la Universidad
Católica de Chile, asevera que la probidad constituye un principio que apunta
a imponer un comportamiento moral cuya esencia puede ser alterada por los
vicios de las conductas debidas.
En Chile a partir de la reforma a la Constitución Política en el 2005 se elevó a
rango constitucional la obligación de los titulares de las funciones públicas de
dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones.
El principio de probidad implica que las actuaciones de los funcionarios
públicos deben de adecuarse a los deberes que les fija la ley y constituir un
testimonio de ética ante la sociedad, consiste en la observancia de una
conducta funcionaria intachable, y un desempeño honesto y leal de la función
o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular.
Los cargos públicos implican prestar servicio para una entidad especial: la
administración del Estado, que está a cargo del logro del bien común, al igual
que todos los poderes públicos.
Quien trabaja para el Estado se hace parte de esa tarea, por lo que debe
actuar de manera recta y comprometida, desarrollando una gestión no solo
honesta, sino que también eficiente y eficaz.
Este principio también podría iluminar la sinuosa frontera entre Gobierno y
Administración. Carl Schmitt, en su revista de derecho Privado titulada la
teoría de la constitución afirma que, examinando la constitución de Weimar,
esta, contiene prescripciones sobre el derecho de funcionarios, un ejemplo
autentico de garantías institucionales, aseguran el mantenimiento de una
burocracia profesional que debe “ser servidora de la comunidad, y no de un
partido”, es decir que debe de ser defendida contra las consecuencias,
destructoras del estado, de una práctica parlamentaria de botín y séquito.
120
La sola definición de probidad determina un deber ser del agente público,
aunque en la legislación del país la probidad no está determinada como
principio, existen diversas disposiciones legales que determinan
obligaciones, prohibiciones, inhabilidades incompatibles con los agentes
públicos que, de infringirse, dan lugar asimismo a responsabilidad por parte
de ellos mismos.
Conductas que contravienen especialmente el principio de probidad:
Usar en beneficio propio información reservada o privilegiada del servicio.
Hacer valer la posición funcionaria para influir sobre una persona con el
objeto de obtener beneficios, ventajas o privilegios.
Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar
personal o recursos del organismo en beneficio propio para fines ajenos a los
institucionales.
Intervenir en razón de sus funciones, en asuntos en que se tenga interés
personal.
2.3.3.2 Deberes Relativos a la Probidad Pública
La legislación chilena contempla una serie de deberes asociados a la
probidad, los cuales son obligatorios para todo funcionario público.
Estos deberes asociados a la probidad obligan y orientan a que el interés
público sea preservado frente a cualquier interés particular.
Principales deberes relativos a la probidad:78
1- El estricto cumplimiento del principio de legalidad
78 Oscar Cartes, Informativo “Probidad y Transparencia Pública”, (Chile: Instituto Nacional de
Hidráulica: 2010), 12.
121
2- La continuidad del servicio público
3- La eficiencia y la Eficacia
4- La servicialidad del Estado (Atención y Bienes públicos de buena calidad)
5- La imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas
6- El desempeño personal de los cargos
7- La denuncia de los actos irregulares
8- El resguardo de los bienes públicos
9- Deber de Jerarquía
10-La mantención de una vida social acorde con la dignidad del cargo
(conducta moralmente intachable)
11-El respeto de la dignidad de los demás funcionarios y el acoso (sexual,
laboral)
12-Primacía del interés público sobre el privado
El principio de legalidad: Puede entenderse desde una doble perspectiva:
primero como límite de actuación, es decir los agentes públicos están
sometidos en todas sus actuaciones al ordenamiento jurídico, sin que existan
espacios exentos de su aplicación y segundo Como requisito para ejercer
potestades, los órganos administrativos deben estar expresamente
habilitados por el ordenamiento de la correspondiente facultad, atribución o
potestad en forma previa a su actuación. A diferencia de los particulares, que
en su actuación personal pueden hacer todo aquello que el ordenamiento no
les prohíbe, los órganos estatales sólo pueden hacer aquello para lo que
tienen expresa autorización en el ordenamiento jurídico. Si éste nada dice,
122
no pueden actuar.79
Este deber es una aspiración de los Estados de Derecho que buscan otorgar
seguridad jurídica absoluta a los ciudadanos, otorgando garantías en virtud
de este principio para que la Administración no pueda intervenir más allá de
lo permitido por la Constitución y las leyes.
La continuidad del servicio público: Se refiere a la obligación que posee el
funcionario público de ejercer sus funciones durante el tiempo asignado a
menos que su nombramiento se haya revocado o suspendido, es decir,
obliga a que el desempeño de las funciones sea permanente, dado que los
órganos de la Administración del Estado tienen por propósito satisfacer
necesidades públicas de manera regular y continua.
La eficiencia: Se refiere a lograr los mismos resultados con menos recursos,
o mejores resultados manteniendo iguales medios.
Eficacia: En tanto, es la capacidad de lograr el efecto que se desea o se
espera en un determinado momento.
La servicialidad del Estado: El funcionario público no está trabajando para sí
mismo lo hace para satisfacer las necesidades de los demás, contempla la
necesidad de búsqueda por parte de la Administración del pleno respeto y
servicio a la persona humana, en este sentido, la Administración se debe a
las personas en una actuación respetuosa, ágil, cortés y deferente.
La imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas: Implica que en la
toma de decisiones la Administración debe seguir criterios objetivos y sin
discriminaciones arbitrarias, sesgos, prejuicios o tratos inapropiados.
79 Carlos Carmona S., Apuntes de Clases Derecho Administrativo: El Principio de Legalidad,
(Chile: Universidad de Chile, 2013), 14-15.
123
El desempeño personal de los cargos: Obliga a que las autoridades y
funcionarios conduzcan personalmente y de manera directa las funciones
públicas que se les han encomendado, estando especialmente restringida la
delegación de responsabilidades.
La denuncia de los actos irregulares: Los funcionarios están obligados a
denunciar los crímenes o simples delitos ante el Ministerio Público o ante la
Policía, así como, los hechos irregulares que no constituyan crímenes o
simples delitos ante la autoridad competente.
El resguardo de los bienes públicos: Estipula que los funcionarios están
obligados a proteger el patrimonio fiscal. Este deber se expresa en rendir
fianzas cuando se administren fondos o bienes y en no atentar contra los
bienes de la institución.
Deber de Jerarquía: Implica que la Administración está regida por una
diferenciación de funciones que consiste en que los funcionarios públicos
quedan subordinados al ordenamiento y control por parte de sus respectivas
autoridades o jefaturas, aunque estas últimas mantienen la responsabilidad
del desempeño general de la unidad u órgano que dirigen.
La mantención de una vida social acorde con el cargo: Extiende el
desempeño de la función pública más allá de las dependencias del Estado,
requiriendo un intachable comportamiento social del funcionario y que éste
no comprometa la reputación del servicio.
El respeto de la dignidad de los demás funcionarios: Consiste en la
prohibición de la realización de actos que atenten contra la dignidad o la
posición de los demás funcionarios y funcionarias del servicio público. Las
relaciones laborales deben siempre fundarse en un trato compatible con la
124
dignidad de la persona.
Primacía del interés público sobre el privado: Todo funcionario debe con sus
acciones buscar el beneficio común, no su interés particular.
Después de lo anterior es importante retomar la probidad misma como un
deber ya que posee un vasto contenido, toda vez que implica que la
conducta de funcionario debe apegarse en todo momento a postulados de
transparencia, rendición de cuentas, honradez, rectitud, respeto, discreción,
integridad, imparcialidad, lealtad, espíritu de servicio, buena fe, etc.
constituye un deber ya no de carácter ético, sino también legal, todo
funcionario público, aun cuando en el desempeño de sus funciones no
percibe ningún tipo de remuneración deben actuar conforme el ordenamiento
jurídico que les rige, aunado a los principios y cánones en orden a la función
encomendada, asimismo, debe evitar cualquier conflicto de interés en el
ejercicio de su cargo.
2.3.3.3 Rendición de Cuentas y Responsabilidad de los Funcionarios
Públicos
Toda autoridad tiene una obligación moral y legal, deben responder por su
misión y por los resultados obtenidos en la ejecución del mismo. La sociedad
tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a todo agente público, lo que se
persigue es que la Administración del Estado permita a la ciudadanía
conocer por qué y cómo actúa, y qué decisiones adopta.
Así, se podrá evaluar y fiscalizar directamente si se respeta la legalidad de El
Salvador, es decir si actúan conforme a la legislación y, además, participar de
la gestión pública.
125
Por otra parte, la publicidad que permite la transparencia inhibe las
conductas contrarias a la probidad, pues los servidores públicos no querrán
verse expuestos a las posibles sanciones y a la censura social que generará
la difusión de tales conductas.
Según Schedler, la rendición de cuentas involucra a “tres dimensiones: la
información, la justificación y la sanción, es decir, que obliga al poder a
abrirse a la inspección pública; lo fuerza a tener que explicar y ha justificar
sus actos, y lo supedita además a la amenaza de sanciones; por lo general,
la RC engloba todo lo que concierne a los controles y contrapesos para la
vigilancia y restricciones del ejercicio del poder.”80
La rendición de cuentas conlleva a un derecho a recibir la información y la
obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios, así como
el derecho a poder recibir una explicación y el deber correspondiente de
justificar el ejercicio del poder.
La rendición de cuentas se basa en el derecho a la libre expresión y a la
asociación, derechos que permiten que los ciudadanos se puedan organicen,
y defiendan sus ideas e intereses frente a las acciones gubernamentales.
La democracia implica también en sentido amplio rendición de cuentas, es
importante tomar medidas en cuanto a este tema, pues se puede caer en el
error de nublar información en vez de transparentarla.
Prevenir la corrupción es defender la democracia de los que no desean
someterse a la idea universal de igualdad, de diversidad y de transparencia.
Es defenderla de los grupos de presión, del tráfico de influencias, de los
80 Andreas Schedler, ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI, Colección Cuadernos de
transparencia, 2008, n. 03, 7.
126
intereses particulares, muchas veces poderosos, que suelen contraponerse a
los intereses de la mayoría de los ciudadanos.81
Por lo tanto, la ética caracteriza y persigue al ser humano, tanto en su
comportamiento individual así también en su conducta societaria, pública y
privada.
El principal límite a la exigencia de los funcionarios públicos de tener que
transparentar sus actos, es la esfera de su vida privada. La esfera de lo
privado responde a aquellas situaciones que solo competen a la persona
individual y por lo tanto, no involucran a terceros o a la sociedad en su
conjunto, sin embargo los actos que se realizan dentro de la competencia del
funcionario o que involucren la administración de bienes públicos, deben ser
conocidos por la sociedad, puesto que sus efectos recaen sobre los
administrados, y que dichos actos deben responder a la preferencia del bien
común, el interés colectivo sobre los intereses particulares.
Independiente de que se conozca la forma adecuada de actuar, aquella que
está apegada a la ley, en algunas ocasiones se privilegia el interés individual
por sobre el general, esa acción puede constituir delito por el uso indebido de
bienes públicos o el uso indebido de la posición funcionaria.
Cuando el funcionario por dolo, imprudencia, negligencia o la falta de
cuidado incumple las obligaciones o los deberes establecidos incurre en una
responsabilidad ya sea de carácter penal, civil o administrativa, lo que se
hace efectivo con el correspondiente procedimiento, sin embargo, el mismo
hecho puede generar bien dos o más responsabilidades.
Según Julio Ernesto, del Diario de Hoy, se torna imperante que esas
81 Enrique. Rajevic Mosler, Manual de Transparencia y Probidad de la Administración del
Estado, (Chile: 2008), 155.
127
personas que hacen las leyes, no deberían estar normando a la sociedad
con leyes que tienen que ver con la alteración del orden público, si ellos
mismos lo alteran; no deberían normar asuntos relacionados a la familia si
las suyas están desintegradas o en mal vivir.
La responsabilidad es aquella situación jurídica en que una persona se
encuentra en una condición de deudor de otra, por haber causado perjuicios
en el patrimonio, en los derechos o de la persona del ofendido, dicho daño
puede ser producido por culpa cuando el funcionario ya sea por imprudencia,
por negligencia o por falta de cuidado incumple con las obligaciones o con
los deberes administrativos delegados; o puede ser producido por dolo del
funcionario, si este tiene la intención positiva de incumplir con una obligación
o con un deber de carácter administrativo.
A los funcionarios públicos les corresponde un rol excepcional, ya que tienen
poder y autoridad sobre el resto de los ciudadanos, lo que es a su vez un
privilegio y una responsabilidad, pues del ejercicio de ese poder dependen el
progreso y bienestar de la Nación. Estas son las razones por las que sobre
ellos pesan mayores obligaciones sobre cómo conducirse en su vida pública
e incluso privada, debido a que la prosecución del bien común supone que
los intereses particulares deben conjugarse con el interés general que, es el
interés de todos y cada uno de los miembros de la comunidad nacional.
Los mecanismos que ayudan a prevenir faltas a la probidad, como son las
inhabilidades, incompatibilidades, y la obligación de declarar los intereses y
el patrimonio. Todo funcionario público por mandato legal debe realizar una
declaración jurada sobre su patrimonio, esta declaración sirve para evitar el
enriquecimiento ilícito, esta práctica forma parte de una cultura de
transparencia que debe existir en todos los funcionarios, pues evidencia su
realidad patrimonial y financiera.
128
2.4 MARCO JURÍDICO
2.4.1 Regulación Constitucional sobre los partidos políticos y su
financiamiento.
El financiamiento para los partidos políticos se introduce en la Constitución
de la República del año 1983, en la cual prevé específicamente en el Art. 210
el financiamiento de los partidos políticos, por medio de la denominada
“deuda política”, como el mecanismo de financiamiento de los partidos
políticos contendientes, encaminado a promover su libertad e independencia
y es el Tribunal Supremo Electoral la máxima autoridad en materia electoral
quien entrega el financiamiento, según art. 208 inc. 4.
La contribución del Estado es exclusiva para los partidos políticos
contendientes de los procesos electorales específicos. Este tipo de
financiamiento está determinado como un aporte de dinero dado por cada
voto válido que obtengan en las elecciones para presidente y vicepresidente
de la República, para diputados al Parlamento Centroamericano y a la
Asamblea Legislativa y para los Consejos Municipales.
En la constitución de El Salvador existen tres ámbitos dentro de los cuáles se
hace referencia a los partidos políticos. La primera referencia se encuentra
en el título dedicado a los derechos y garantías fundamentales de la persona,
y en especial, dentro del capítulo III, que contiene los derechos y deberes del
ciudadano, y la definición del cuerpo electoral. Una segunda referencia a los
partidos políticos se encuentra en el título III, en el que se define al Estado,
así como a su forma y sistema de gobierno, y se reconoce el rol principal de
tales entidades en el sistema político.
Finalmente, la tercera referencia sustantiva a los partidos políticos se
129
encuentra en el título VI, atinente a los órganos de gobierno, sus atribuciones
y competencias, y dentro de ese título, las referencias se encuentran en el
capítulo VII, que regula la existencia y funcionamiento del Tribunal Supremo
Electoral, cuya integración y funcionamiento los partidos poseen un papel
determinante.82
A diferencia de los derechos civiles que pertenecen a todos los habitantes de
la República, los derechos políticos están restringidos a los que son
nacionales. Incluso éstos los tienen desde su nacimiento pero en una forma
más potencial; es decir que tienen la capacidad de goce de los mismos, más
la de ejercicio, la adquieren al cumplir la mayoría de edad política, que de
conformidad con la Constitución es de 18 años de edad.
Estos derechos políticos están constituidos por aquel conjunto de facultades
que los ciudadanos tienen para poder participar en los procesos políticos del
país, sea para la elección de ciertos gobernantes, sea para la posibilidad de
optar a los cargos públicos es decir, convertirse en gobernantes, sea para
ejercer determinados derechos que son privativos de los ciudadanos y estos
derechos se encuentran regulados en el art. 72 y en relación con el art. 73 se
encuentra en que el poder ejercer el sufragio es un derecho y un deber, es
decir, que tiene además una doble función específicamente.
El sufragio es una función política de carácter individual por medio de la cual
cada ciudadano puede elegir a los titulares de algunos de los órganos del
estado. Es en cierto sentido, una forma de expresión política, ya que cuando
uno opta por uno u otro candidato, si se trata de la Presidencia de la
República, o por una otra planilla, si se trata de la Asamblea Legislativa o de
las municipalidades, está manifestando su adhesión o simpatía no sólo con
82 Héctor Antonio Hernandez Turcios, Régimen de Partidos Políticos en El Salvador 1930-1975, tesis
doctoral, Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales, Universidad de El Salvador, (El Salvador:
1977), http://www.csj.gob.sv/BJ/central/central.htm.,13-14.
130
la persona de los candidatos, si no con la plataforma electoral e ideología del
partido que presenta al o a los candidatos, sin embargo como establece el
art. 77 cn., es necesario estar inscrito en el registro electoral elaborado por el
TSE para ejercer dicho derecho.
Si bien la Constitución no regula de forma directa la probidad de los
funcionarios públicos puede deducirse la exigencia de esta mediante algunas
disposiciones constitucionales al establecer por ejemplo en el art. 126 que
para ser elegido diputado o diputada de la se requiere ser de notoria
honradez e instrucción, de igual forma es un requisito que debe cumplir
cualquier candidato a presidente de la república o al establecer en el Art. 218
que los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no
de una fracción política determinada, es decir que responde a las exigencia
del pueblo, y no a los intereses particulares de sus partidos políticos, no
deben prevalerse de sus cargos para hacer política partidista y si así lo
hicieran la constitución manda a sancionar esta actividad.
2.4.2 Tratados Internacionales Relacionados con los Derechos Políticos,
la Probidad Pública y la Participación Ciudadana en Política
El Salvador es parte de más de mil tratados y este es un número que seguirá
creciendo, la constitución regula en el Titulo VI, capítulo I sección tercera lo
referente a los tratados del articulo 144 al 149, según la carta magna los
tratados son leyes de la República y en caso de haber conflicto con la ley
secundaria prevalece el Tratado.83
La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptada el 23
83Los tratados internacionales celebrados por El Salvador con otros estados o con
organismos internacionales, constituyen leyes de la República al entrar en vigencia, conforme a las disposiciones del mismo tratado y de esta Constitución. La ley no podrá modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente para El Salvador. En caso de conflicto entre el tratado y la ley, prevalecerá el tratado.
131
de mayo de 1969, define los tratados internacionales como acuerdos escritos
entre ciertos sujetos de Derecho internacional y que se encuentra regido por
este, que puede constar de uno o varios instrumentos jurídicos conexos,
comúnmente es entre Estados o entre Estados y organismos internacionales.
Este amplio cuerpo normativo abarca prácticamente todas las ramas del
derecho y todos los campos de la actividad humana, ya que se regulan
cuestiones de prioridad para el desarrollo y convivencia de las personas. No
regula exclusivamente relaciones internacionales; sino también temas de
carácter interno como la libertad de expresión, la comercialización de bienes
y servicios, las relaciones de trabajo ordinarias, la autorización de ejercicio de
profesionales académicos, el ejercicio de actividades económicas primarias
como la caza y la pesca, el uso de medios de telecomunicación, el
ordenamiento territorial, la calidad de las aguas y la atmósfera, la
persecución y castigo de delitos y hasta el régimen de derechos individuales
y el sistema político que se puede adoptar, están condicionados a las
prescripciones de la normativa internacional que se ha ratificado.84
Para un mejor estudio y análisis sobre el tema de investigación se tomaron
en cuenta aquellos tratados relacionados a los derechos políticos, la
democracia y la probidad pública, los cuales se detallan a continuación:
Declaración sobre Gobierno Abierto
El gobierno abierto es una doctrina política que tiene como objetivo que los
ciudadanos participen en la creación y el mejoramiento de servicios públicos
y en el fortalecimiento de la rendición de cuentas, se sustenta en tres pilares
84 FUSADES., Boletín de estudios Legales, boletín nº 79, Julio 2007, disponible en:
http://www.observatoriolegislativo.org.sv/historico/attachments/article/1251/Boletin_79_Julio_2007_Ratificacion_y_observancia_de_los_tratados_intenacionales.pdf, sitio consultado el 23 de mayo de 2015.
132
básicos: la Transparencia85, la Colaboración86 y la Participación87, los
miembros de esta declaración están comprometidos con los principios
consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y otros
instrumentos internacionales relacionados con los derechos humanos.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Este es un tratado multilateral general que reconoce derechos políticos y
civiles, establece mecanismos para su protección y garantía; es adoptado y
abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, en su Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de
1966, está compuesto por 5 artículos.
Fue creado en reconocimiento a que estos derechos se derivan de la
dignidad inherente a la persona humana, obliga al individuo a esforzarse por
la consecución y la observancia de los derechos reconocidos en el mismo, ya
que poseen deberes respecto de otros individuos y de la comunidad a que
85 Un Gobierno transparente fomenta y promueve la rendición de cuentas de la
Administración ante la ciudadanía y proporciona información sobre lo que está realizando y sobre sus planes de actuación, para mayor información consultar Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto que el Presidente de EEUU, Barack Obama, promulgó el 21 de enero de 2009. 86 Un Gobierno colaborativo implica y compromete a los ciudadanos y demás agentes en el
propio trabajo de la Administración. La colaboración supone la cooperación no sólo con la ciudadanía, sino también con las empresas, las asociaciones y demás agentes, y permite el trabajo conjunto dentro de la propia Administración entre sus empleados y con otras Administraciones, para mayor información consultar Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto que el Presidente de EEUU, Barack Obama, promulgó el 21 de enero de 2009. 87 Un Gobierno participativo favorece el derecho de la ciudadanía a participar activamente en
la conformación de políticas públicas y anima a la Administración a beneficiarse del conocimiento y experiencia de los ciudadanos. Por tanto, impulsa acciones y orienta actuaciones que aumentan el protagonismo e implicación de los ciudadanos en asuntos públicos y compromete con mayor intensidad a las fuerzas políticas con sus conciudadanos, para mayor información consultar Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto que el Presidente de EEUU, Barack Obama, promulgó el 21 de enero de 2009.
133
pertenecen, en el artículo 3 compromete a los estados parte a garantizar a
hombres y mujeres en igualdad el goce de los derechos civiles y políticos, se
prohíbe la discriminación de cualquier tipo incluso en razón de las ideología
política.
El artículo 25 garantiza a todo individuo la participación directa en asuntos
públicos ya sea directamente o mediante representantes libremente elegidos,
hacer uso de su derecho a elegir a sus gobernantes por medio del voto y a
participar en la contienda electoral para optar a un cargo público en
condiciones de igualdad.
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
Históricamente, fue el primer acuerdo internacional sobre derechos humanos,
anticipando la Declaración Universal de los Derechos Humanos, sancionada
seis meses después, fue aprobada por la IX Conferencia Internacional
Americana realizada en Bogotá el año de 1948. No forma parte de la Carta
de la OEA, pero está incluida entre los documentos básicos de derechos
humanos publicados en su sitio web.88
Consta de dos capítulos el primero, sobre los derechos, compuesto por 28
artículos y el segundo, sobre los deberes, integrado por 10 artículos, los
países partes consideran la necesidad de que los Derechos Humanos no
queden solo como normas sometidas al derecho interno de cada país, sino
que se conformen como sistema de protección internacional.
El articulo XX ampara el derecho que tiene toda persona legalmente
capacitada en poder tomar parte, ya sea directamente o por medio de un
88 Organización de los Estados Americanos, disponible en: http://www.oas.org, sitio consultado el
25 de mayo de 2015.
134
representante del gobierno, así como de poder participar en las elecciones
por medio del sufragio, así mismo en el artículo XXXII se instruye la doble
función del sufragio pues este a su vez es un deber y finalmente en el
artículo XXII se establece el derecho de asociación para promoción, ejercicio
y protección de los intereses de orden políticos, económicos, religiosos o de
cualquier otro orden específico.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
También llamada Pacto de San José de Costa Rica o CADH, es una de las
bases del sistema interamericano de promoción y protección de los derechos
humanos, fue suscrita el 22 de noviembre de 1969 en la ciudad de San
José en Costa Rica, tras la Conferencia Especializada Interamericana de
Derechos Humanos y entró en vigencia el 18 de julio de 1978. A la fecha son
25 naciones las que se encuentran adheridas.
Ofrece una protección complementaria de la que ofrece el derecho interno de
cada Estado parte, en esta Convención se "comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a todas las personas que estén sujetas a su jurisdicción, sin
discriminación alguna", se funda en el respeto a los derechos del hombre.
Consta de 11 capítulos y 82 artículos; en el artículo 16 se garantiza el
derecho de asociarse libremente con fines políticos, religiosos, culturales
entre otros, el articulo 23 regula lo referente a los derechos políticos
indicando que los ciudadanos deben gozar de participar en la dirección de
los asuntos políticos directamente o por medio de representantes libre y
legalmente elegidos, de votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores de tener acceso,
en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
135
Convención Interamericana sobre concesión de los Derechos Políticos a la
mujer
Suscrito en la Novena Conferencia Internacional Americana, celebrada en
Bogotá, Colombia, del día treinta de marzo al dos de mayo de 1948,
compuesta de un preámbulo y dos artículos. Esta convención fue inspirada
por el deseo y aspiración de equilibrar a hombres y mujeres en el goce y
ejercicio de los derechos políticos sin restricción alguna en razones de sexo,
se evidencia la necesidad de garantizar a la mujer un tratamiento igualitario
en materia de política.
En otros instrumentos internacionales e internos se establece el principio de
igualdad de los derechos humanos de hombres y mujeres y razón de esto El
Salvador se adhirió a esta convención el 17 de Enero de 1951.
Convención Interamericana contra la Corrupción
Instrumento suscrito en el marco de la OEA, El 29 de marzo de 1996, en
Caracas, Venezuela, los estados miembros de la Organización de Estados
Americanos (OEA) adoptaron la Convención Interamericana contra la
Corrupción, la cual entró en vigor el 6 de marzo de 1997, fue ratificada por El
Salvador por D.L. N° 351, de 9 de julio de 1998, publicado en el D.O. N° 150,
Tomo 340, de 17 de agosto de 1998, ya que uno de los 33 estados del
continente que lo han hecho89
Esta Convención, es el primer instrumento jurídico internacional en su tipo.
Reconoce expresamente la trascendencia internacional de la corrupción y la
necesidad de contar con un instrumento que promueva y facilite la
89 La Convención fue el primer instrumento internacional en su género. Con posterioridad, El
Salvador ratificó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (D.L. N° 325, 20 de mayo de 2004, publicado en el D.O. N° 119, Tomo 363, 28 de junio de 2004), cuyo mecanismo de seguimiento está aún en formación.
136
cooperación entre los países para combatirla. Los propósitos de esta
Convención son:
a. Promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.
b. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados a fin de
asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar,
sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones
públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal
ejercicio.
Esta Convención reconoce que la corrupción no podrá ser solucionada
únicamente con acciones represivas, sino que también es necesario que los
estados adopten medidas preventivas orientadas a modernizar las
instituciones de gobierno y a eliminar las causas de la corrupción o las
condiciones que la propicien.
De igual manera, la Convención concibe la lucha contra la corrupción como
un proceso y no como el resultado de acciones puntuales. Por lo tanto, el
esfuerzo debe ser permanente y de desarrollo progresivo.
Otro aspecto fundamental que destaca este instrumento es el reconocimiento
de que los esfuerzos para combatir la corrupción deben de hacerse mediante
la coordinación y el compromiso de todos los actores, y no únicamente desde
el Estado.
En particular, reconoce la importancia y la necesidad de la participación de la
sociedad civil en esta lucha. En el año 2002 se puso en marcha el
mecanismo que evalúa su cumplimiento, El Mecanismo de Seguimiento de la
Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción
137
(MESICIC), en el marco de la XXXI Asamblea General de la OEA celebrada
en San José, Costa Rica, celebrada 4 de junio de 2001.
Este es un instrumento de carácter intergubernamental, se apoya a los
estados miembros de la convención mediante un proceso de evaluaciones
recíprocas y en condiciones de igualdad, en donde se formulan
recomendaciones específicas con relación a las áreas en que existan vacíos
o requieran mayores avances. Consta de 28 artículos.
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
También conocida como la Convención de Mérida, por haber sido adoptada
en esa ciudad de México, en diciembre de 2003 por Asamblea General de
Naciones Unidas, entró en vigor el 14 de diciembre de 2005, tiene como
objetivos:
Adoptar medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la
corrupción, así como el fortalecimiento de las normas existentes. Fomentar la
cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha
contra la corrupción. Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y
la debida gestión de los asuntos y bienes públicos.
En este sentido, la Convención reconoce que una función pública eficiente y
transparente es la base de un buen gobierno. Asimismo, indica que, para
evitar los efectos nocivos de la corrupción, es indispensable que sus normas
sean aplicables también al sector privado y se involucre a la sociedad en el
138
diseño e implementación de estrategias en la materia. Consta de 8 capítulos
y 71 artículos.
2.4.3 Tratamiento en la Legislación Secundaria sobre la Probidad
Pública y el Financiamiento de los Partidos Políticos
Código Electoral
Cuando la Constitución remite a que: “La ley secundaria regulará lo referente
a esta materia”, es en el Código Electoral donde se desarrolla un capítulo
denominado “Régimen de Financiamiento Estatal o Deuda Política para el
Desarrollo Democrático” (arts.186 a 195 CE.); en el cual el punto de
referencia para articular toda la asistencia financiera a los partidos políticos y
coaliciones contendientes, se limita al número de votos válidos obtenidos por
éstos, en el último evento electoral en el que participaron.
Es decir, el financiamiento se otorga en relación con la fuerza electoral de
cada instituto político. A cada voto se le asigna un valor diferenciado, según
se trate de elecciones municipales, parlamentarias o presidenciales.
El Salvador reconoce el sistema proporcional para la elección de su
Asamblea Legislativa y los diputados al Parlamento Centroamericano, el
sistema de mayoría simple para las elecciones municipales y el ballotage o
sistema de mayoría absoluta (50% + 1) a dos vueltas, para la Presidencia de
la República.
Varios autores reparan en el tipo de sistema a financiar con los fondos
públicos, pues la doctrina electoral considera que mientras los sistemas
proporcionales buscan asegurar la representatividad, los mayoritarios buscan
garantizar la gobernabilidad, compete a cada partido politico convencer a la
población sobe su oferta electoral.
139
Ello sin ninguna duda tiene directas implicaciones en materia de
financiamiento público. Así lo indica Pilar del Castillo Vera cuando sostiene
que: “los sistemas que distribuyen recursos públicos sobre la base de la
fuerza parlamentaria de los partidos, tienden a violar el principio de
neutralidad del dinero público, al favorecer a los partidos mayoritarios” (Del
Castillo Vera 119, 1991).
Dentro del sistema salvadoreño, basta una certificación extendida por el
Tribunal Supremo Electoral, de cuántos fueron los votos obtenidos por cada
partido político (o coalición contendiente), y éstos reciben del Ministerio de
Hacienda, la suma correspondiente.
Ley de Acceso a la Información Pública
La ley de acceso a la información tiene por objeto la obligación de las
autoridades a la rendición de cuentas de la gestión pública, a efecto de
prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción, a efecto que
los habitantes del país de El Salvador conozcan la información que se deriva
de la gestión gubernamental y del manejo de los recursos públicos, es una
importante obligación de los funcionarios públicos de actuar con
transparencia y rendir cuentas.
Específicamente en el Art. 10 inciso tercero de la mencionada ley se
establece que el Ministerio de Hacienda deberá publicar los montos que se
otorguen a los partidos políticos, en concepto de deuda política, así como los
informes financieros que le presenten los partidos políticos y las coaliciones;
asimismo el art. 16 de dicha ley establece que además de la información
enumerada en el artículo 10, la Corte de Cuentas de la República deberá dar
a conocer como información oficiosa los informes finales de las auditorías
practicadas a los entes obligados con independencia de su conocimiento en
140
la vía judicial respectiva. 90
Es importante hablar sobre la rendición de cuentas ya que en las
democracias latinoamericanas ha ido permeando un desarrollo general en
materia de acceso a la información.
Ley de Partidos Políticos
La creación de esta ley es una innovación en el País de El Salvador, pues
hasta el año dos mil doce no se contaba con una ley que regulara en su
totalidad los partidos políticos, esta ley regula lo relativo a: Autoridad
competente; Constitución, requisitos de inscripción, registro y cancelación;
Derechos y deberes de los partidos políticos, así como de sus miembros;
Obligaciones en materia de transparencia y rendición de cuentas;
Funcionamiento democrático interno; Afiliación de los ciudadanos a un
partido político; Elección de autoridades y candidaturas a cargos de elección
popular; Coaliciones y fusiones; Financiamiento; Acceso a los medios de
comunicación estatales, así como otros aspectos; por lo que el ente
encargado de hacer cumplir esta ley es el Tribunal Supremo Electoral.
No obstante, lo anterior al analizar el Art. 24 literal f) en cuanto a la
transparencia de los partidos políticos hacia la ciudadanía, relativo al
financiamiento público y privado, es de hacer notar que el mismo ha sido
declarado inconstitucional, por lo que no se puede hablar que exista una
transparencia en cuanto al financiamiento de los partidos políticos hacia los
ciudadanos.
Asimismo en dicha ley a partir del Art. 50 al 59, se habla del financiamiento
90 Ley de Acceso a la Información Pública, (El Salvador: Instituto de Acceso a la Información
Pública), 2010.
141
de los partidos políticos, estableciendo el financiamiento público y el privado,
estableciendo que el financiamiento público es aquel que otorga el Estado de
conformidad al Art. 210 de la Constitución, no obstante en la presente ley en
cuanto al financiamiento privado, abordado en el capítulo cuatro desde el Art.
63 al 68, ha sido declarado inconstitucional, alegando que la Asamblea
legislativa ha diferido el cumplimiento del mandato constitucional contenido,
en el art. 2 Inc. 1° frase 2ª y art. 6, relacionados con el art. 85 inc. 2° frase 2ª
Cn., por lo que el argumento en que se basó para declarar inconstitucional
los artículos mencionados es que se estaba violando el derecho al honor y la
intimidad de los partidos políticos.
Por lo que no se puede establecer que con la creación de estos partidos
políticos se esté hablando de una transparencia hacia los ciudadanos, ya que
los temas de interés para el pueblo no son accesibles al mismo.91
2.4.4 Estatutos de los Partidos Políticos (ARENA, FMLN, PDC, GANA Y
PCN)
La democracia en su seno y las prerrogativas de autonomía de los partidos
en su funcionamiento constituyen las dos piezas fundamentales de la
regulación interna. La juridicidad de las normas estatutarias referentes a la
organización de los partidos políticos ha sido cuestionada, especialmente por
los administrativistas.
Otros si las conciben como verdaderas normas jurídicas, tal es el caso de
Hernández Valle y algunas razones que se esgrimen son las siguientes: las
normas estatutarias sirven al interés general en el derecho administrativo
existen normas de carácter esencialmente organizativas, cuya función
instrumental tiene naturaleza jurídica ya que sirven al interés general.
91 Ley de Partidos Políticos, (El Salvador: Asamblea Legislativa de El Salvador), 2013.
142
Los estatutos regulan las relaciones que se dan a lo interno de los partidos,
regulan las relaciones entre sus miembros, entre los miembros y los órganos
partidarios, y entre los órganos entre sí y son el instrumento al que se acude
para la resolución de los conflictos que surgen de esas relaciones, ya sea
mediante la intervención de los órganos internos del partido, o de los órganos
del Estado, en el presente caso el TSE, esto de acuerdo a lo contemplado en
el Art. 171 CE.
Los estatutos son de acatamiento obligatorio para sus miembros
indudablemente, las normas constitutivas y estatutarias –además de las
reglamentarias y otras disposiciones de organización y funcionamiento- de
los partidos políticos legalmente constituidos y reconocidos son de
acatamiento obligatorio de conformidad al Art. 168 CE.
Es bajo el concepto de asociatividad, como lo señala Pietro Virga, que los
partidos políticos por el hecho de su existencia, se organizan y se dan su
propio ordenamiento jurídico. Sus miembros se vinculan mediante una
relación jurídica institucional y se someten a la supremacía de la voluntad
común, o sea el poder de la institución a la que representan específicamente.
Significa entonces, que ante la falta de norma constitucional o legal expresa,
las disposiciones contenidas en los estatutos son válidas y eficaces para
dirimir los conflictos a lo interno del partido político. Así mismo, los estatutos
son fuente principal del derecho electoral en cuanto ellos responden al
principio de autorregulación.
Las normas estatutarias permiten que se originen incontables relaciones
jurídicas válidas y eficaces al interior del partido, desarrollando su estructura
y funcionamiento interno de manera específica, determinando su
funcionamiento e ideología a seguir para realizar su trabajo, ante la ausencia
de norma legal o constitucional.
143
La Organización Interna de los Partidos Políticos
Los partidos políticos como sujetos electorales que son, deben de tener una
organización específica, respecto de las actividades internas que realizan
todos sus organismos, es por ello que estos institutos políticos deben de
contar con una normativa interna que rija todas sus actividades, para tal
efecto es indispensable que cada partido político cuente al momento de su
inscripción y de su constitución con sus respectivos estatutos.
La estructura interna de los partidos políticos en El Salvador no se encuentra
definida por ley, el CE. en su Art. 172 ord. 2º, sólo exige que los estatutos de
los partidos políticos contengan las referencias necesarias a los organismos
del partido, así como las facultades y deberes de los mismos.
Se puede concluir que sobre tal aspecto existe una amplia libertad de
configuración por parte de los miembros del partido político, siempre que las
normas de organización y funcionamiento se sujeten a los principios de la
democracia representativa, tal como lo establece el Art. 85 inc. 2 Cn., lo
cierto es que una expresión del ejercicio del derecho de asociación, haría
mal el Estado exigiendo o determinando cómo debe ser la estructura interna
de una asociación en este caso de un partido político.
El estatuto interno de cada partido político del que se trate, es definido como
aquel texto, escrito, ordenado, sistemático y que debe de estar debidamente
inscrito en el TSE., el cual emite un partido político, en el uso de la potestad
de auto normarse, el que regula la organización y el funcionamiento del
mismo, respetando un cuadro mínimo que impone el ordenamiento jurídico,
así como los principios democráticos que informan el sistema.
A continuación, se presenta un análisis del financiamiento y mecanismos de
control de algunos partidos políticos, de conformidad con sus estatutos.
144
Alianza Republicana Nacionalista (ARENA)
El partido político ARENA, específicamente en el artículo 99 de sus estatutos
establece que el patrimonio dicho partido político estará constituido por el
ingreso proveniente de las cuotas canceladas por sus miembros, por los
bienes muebles e inmuebles que el partido adquiera, por los donativos y
demás aportaciones que reciba y por los fondos provenientes de cualquier
actividad o promoción que realice el partido. Esto denota una regulación
interna muy importante en el partido la cual establece conceptos específicos
en el ámbito de su patrimonio.
Internamente únicamente se encuentra en el artículo 33 que el director de
asuntos económicos y sociales del partido es el encargado de administrar el
patrimonio del partido y de colectar los fondos para el mismo; asimismo se
encargará de establecer los sistemas contables necesarios, para el mejor
control de los fondos que ingresen.
No obstante, lo anterior el partido ARENA, no establece de donde provienen
los donativos y las aportaciones que recibe, por lo que no se puede
establecer que dicho partido político cuente con un control interno o externo
en cuanto al financiamiento y su control.
Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN)
El partido político FMLN, específicamente en el artículo 71 de sus estatutos
establece que el patrimonio material del partido estará integrado por los
bienes muebles e inmuebles que éste posee, por sus créditos activos, por las
cuotas que aporten sus miembros y otros ingresos provenientes de
actividades lícitas organizadas para tal fin. Internamente no se encuentra
dentro de los estatutos ningún mecanismo de control del financiamiento tanto
público como privado, ya que el artículo 31 literal g) únicamente establece
145
que al Consejo Nacional le corresponde aprobar un reglamento que regulará
la administración del patrimonio del partido.
Sin embargo, al revisar dicho reglamento no se establece nada relativo al
patrimonio del dicho partido político y su financiamiento ya sea público ó
privado. En razón de lo anterior se puede establecer que en los estatutos, no
existe ningún control interno ni externo en cuanto al financiamiento y su
control.
Partido Demócrata Cristiano (PDC)
El partido político PDC, en el artículo 113 de sus estatutos establece que el
patrimonio del partido consiste en las contribuciones y donaciones que
recibe, los bienes muebles e inmuebles que haya adquirido o adquieran.
A nivel interno únicamente se encuentra en el artículo 115 que el secretario
general nacional tiene la obligación de vigilar y promover el incremento del
patrimonio partidario para que el partido pueda desempeñar mejor la función
histórica que le corresponde o que le es asignada para tal efecto.
No obstante, lo anterior el partido PDC, no establece de donde provienen las
contribuciones y donaciones que recibe, por lo que no se puede establecer
que dicho partido político cuente con un control interno o externo en cuanto
al financiamiento y su control pues no se encuentra regulado.
Gran Alianza para la Unidad Nacional (GANA)
El partido político GANA, específicamente en el artículo 33 de sus estatutos
establece que el patrimonio del partido estará constituido por todos los
bienes muebles e inmuebles que posea el partido, la deuda política, los
aportes voluntarios de sus miembros, los créditos activos y donaciones de los
146
donantes nacionales o extranjeros en su caso.
Internamente, únicamente se encuentra en el artículo 17 numeral 3) que el
directorio ejecutivo nacional tendrá la atribución de aprobar el presupuesto
de los gastos del financiamiento y de operación del partido.
Es de recalcar que este partido político es el único partido que contempla
dentro de sus estatutos a la deuda política como parte de su patrimonio
público; no obstante, lo anterior el partido GANA, no establece de donde
provienen las donaciones realizadas por donantes nacionales y extranjeros,
por lo que no se puede establecer que dicho partido político cuente con un
control interno o externo en cuanto al financiamiento y su control.
Partido de Conciliación Nacional (PCN)
El partido político PCN, específicamente en el artículo 59 de sus estatutos
establece que el patrimonio del partido estará constituido por los bienes
muebles e inmuebles de su propiedad y los que adquiera en el futuro, por el
ingreso proveniente de las cuotas pagadas por los miembros, de acuerdo a
los instructivos que emita el consejo ejecutivo nacional, por los donativos y
demás aportaciones que reciba y por los fondos provenientes de cualquier
plan o promoción que realice el partido.
Internamente solo se encuentra en el artículo 40 de sus estatutos que el
secretario de asuntos económicos administrará junto con el secretario
general nacional, el patrimonio del partido.
No obstante, lo anterior el partido PCN, no establece de donde provienen los
donativos y aportaciones que recibe, por lo que no se puede establecer que
dicho partido político cuente con un control interno o externo en cuanto al
financiamiento y su control pues no está regulado.
147
En conclusión: al analizar los estatutos de estos cinco partidos políticos antes
mencionados, no se encuentra en ningún de estos alguna regulación
plasmada respecto a cuales son los controles internos con los que cuentan
para transparentar el financiamiento público, así como el financiamiento
privado, el cual es muy importante conocer debido a los grandes índices de
corrupción en el país, esto debido a que los partidos políticos no tienen la
voluntad de establecer y transparentar los fondos obtenidos de la deuda
política, así como dar a conocer los nombres de su financiantes.
2.4.5 Jurisprudencia Sobre la Probidad Pública y el Financiamiento de
los Partidos Políticos.
En los últimos años, que coincide con la alternancia de los partidos políticos
en el Órgano Ejecutivo, el sistema político ha experimentado una serie de
cambios en la forma de elección de candidatos a cargos de elección popular,
en los que finalmente el votante pudo conocer a las personas que durante
décadas estuvieron ocultas por las banderas que los nominó.
Dichas reformas han sido impulsadas por parte de la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) a petición de los
ciudadanos, quienes han presentado demandas de inconstitucionalidad
contra elementos del sistema político, así como también, la prohibición a
candidatos independientes o no partidarios o el voto cruzado.
Las reacciones de los dirigentes partidarios en la mayoría han clamado que
se pretende construir un sistema democrático sin partidos, pero los
impulsores de dichas reformas sostienen que buena parte del propósito de
las iniciativas es fortalecer a los partidos e impulsarlos a transparentar su
accionar interno, apegándose a la cultura de transparencia y rendición de
cuentas, así como abrirse a nuevas ideas y propuestas.
148
Para finales de 2011, la Sala de lo Constitucional ratificó el carácter
“proporcional” del sistema político salvadoreño, avalando la
constitucionalidad del sistema de cocientes y residuos, que garantiza la
representación de la mayoría de expresiones político-partidarias.
De acuerdo al Magistrado de la Sala de lo Constitucional, Rodolfo González,
las nuevas modalidades para poder realizar la votación, como poder marcar
sobre el rostro de un candidato en específico, así como marcar sobre los
rostros propuestos por más de un partido (listas abiertas y desbloqueadas),
aporta una mayor libertad de elección al votante, amparado en el concepto
de “voto libre” que consigna el artículo 78 de la Constitución.
Otro ejemplo que utilizó fue la reciente sentencia que declaró inconstitucional
el transfuguismo de diputados. El magistrado González, terminó en base a
dicha resolución que el curul no le pertenece ni al diputado ni al partido, sino
que se debe respetar la decisión del elector, quien estableció la proporción
de la Asamblea Legislativa para esa determinada legislatura.
En ese sentido el magistrado constitucionalista Rodolfo González, consideró
que un “voto de conciencia”, ejercido por un diputado en oposición a la
fracción a la que pertenece, no debe ser considerado como una “traición a
sus votantes”, tal y como algunos líderes políticos lo creen.
Otros beneficios enumerados de las sentencias de la Sala en materia
política-electoral, son el fomentar la competencia interna en los partidos, en
orden de procurar la calidad de la democracia y a la vez de fortalecer la
rendición de cuentas desde los partidos políticos hacia todos los ciudadanos.
En el plano del derecho electoral, el presidente del IEJES y ex magistrado
del Tribunal Supremo Electoral (TSE), Felix Ulloa, valoró que sentencias
149
como las que avalaron los concejos municipales plurales, las listas
desbloqueadas abiertas para diputados y el voto por rostro, vienen a
devolver al ciudadano el ejercicio pleno de su ciudadanía, pero todavía ve
necesario avanzar más en dicho campo.
Félix Ulloa recordó que el sistema electoral salvadoreño se hizo en base a la
población y no al territorio, eso fue un defecto que se encontró en el año de
1997 en el Código Electoral de la época, en el contexto que los partidos
políticos que únicamente en ese momento obtenían apenas 8 por ciento de
la votación, lograban hasta 14 diputados.
Después de unas reformas con la subsecuente resistencia de parte de los
partidos políticos, en el año 2000 se logra acabar con llamada “plancha
nacional” de diputados, pero estos fueron repartidos a los departamentos de
forma desproporcionada, dejando a departamentos como Cuscatlán,
Morazán y La Unión con solo tres diputados.
Félix Ulloa sostiene que las sentencias además contribuyen a cambiar el
rostro político e institucional del sistema electoral, y consideró que las
reformas que vengan en el futuro deben de ir en sintonía de despartidizar
organismos que imparten justicia, como los organismos temporales que
despliega el TSE durante las elecciones.
Las últimas resoluciones a favor de dar más facilidades de votación a los
ciudadanos, están motivando a comunidades rurales a organizarse y
formular sus “propios” concejos municipales, para poder acudir con un
partido que apoye dichas propuestas, de esta manera la ciudadanía tiene la
oportunidad de ejercer su derecho al voto.
Especialistas en la rama del Derecho Electoral mencionan, que se debe de
procurar eliminar el “sesgo anti –ciudadano” en el sistema político y opinó
150
que las sentencias en el término electoral son muy positivas porque
contribuyen a la eliminación de dicho sesgo.
La Constitución de 1983 en el artículo 85 fundamentó las bases de la
partidocracia, al establecer que:
“El sistema político es pluralista y se expresa por medio de los partidos
políticos, que son el único instrumento para el ejercicio de la representación
del pueblo dentro del Gobierno”. Paralelo a sentar las bases de la
partidocracia, la Constitución de 1983 limitó y continúa limitando la
participación política democrática. Mientras la derecha representada por el
partido ARENA se mantuvo en el gobierno central y hegemonizó la Asamblea
Legislativa y por ende del órgano judicial, el sistema electoral no fue
cuestionado; pero tras su derrota electoral hasta la fecha, la Sala de lo
Constitucional viene señalando inconstitucionalidades del código electoral.
Muchas de las resoluciones de la Sala de lo Constitucional llevaron a un
enfrentamiento de la Asamblea Legislativa sobre todo entre la fracción
legislativa del FMLN y la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, produciéndose así una crisis jurídico-política.
La lucha entre dichos órganos en ningún momento es en defensa o garantía
de los derechos de la clase trabajadora, el campesino, los pueblos originarios
y demás sectores populares.
Al firmarse los Acuerdos de Paz entre el Gobierno de ARENA y la guerrilla
del FMLN, se especuló que se abrirían los espacios de participación política,
pero fue todo lo contrario debido, a que las reformas constitucionales de
1992 reforzaron el excluyente y antidemocrático sistema, el cual evolucionó
rápidamente a un nuevo sistema bipartidista, basado en dos grandes
151
partidos: ARENA y el FMLN.
Así mismo el Código Electoral aprobado por la Asamblea Legislativa en 1993
prohibió las candidaturas independientes. Años más tarde, la Corte Suprema
de Justicia de El Salvador abre un importante debate político al haber
declarado inconstitucional la prohibición de candidaturas independientes,
autorizando así las candidaturas independientes, es decir, por fuera de lo
que son los partidos políticos.
Casi todos los partidos políticos conspiraron desde la Asamblea Legislativa
contra las candidaturas independientes, imponiendo duros requisitos para la
inscripción de las mismas, lo que imposibilita construir una alternativa
electoral independiente de los trabajadores y de la izquierda revolucionaria.
De las candidaturas independientes al voto cruzado
Nuevamente la Sala de lo Constitucional abre el debate en relación al
sistema electoral. En esta ocasión es a partir de la sentencia que avala el
voto cruzado, lo que permite que las personas voten a la vez por candidatos
a diputados de varios partidos y candidatos independientes. Según la Sala
“…es inconstitucional el artículo 185 inciso 3° del Código Electoral, que
establece la prohibición de voto cruzado, ya dicha norma vulnera el carácter
libre del voto establecido en el artículo 78 de la Constitución, al prohibir
marcar candidatos de distintos partidos políticos, distintos candidatos no
partidarios o candidatos de partidos políticos y candidatos no partidarios al
mismo tiempo.” (EDH. 6/11/2014).
Como ocurrió con las candidaturas independientes, la sentencia que avala el
voto cruzado ha llevado a variadas reacciones de los diferentes partidos
políticos, y organizaciones. Así, Aliados por la Democracia considera que
“Con el voto cruzado (el votante) podrá escoger de distintas listas de los
152
partidos al que le parezca por su trayectoria, por su capacidad y su idoneidad
y su moralidad, y eso permitirá tener verdaderos representantes. Con esta
votación se va a expresar el voto soberano y se va mejorar la calidad de la
Asamblea Legislativa".
Para Santiago Flores del FMLN, “...el fallo de la Corte Suprema de Justicia,
obedeció a los intereses de la "oligarquía" (EDH. 6/11/2014). Alberto Romero
y Margarita Escobar de ARENA “…lamentan que la Sala Constitucional haya
apresurado el voto cruzado”.
Según Guillermo Gallegos, del partido político GANA, el voto cruzado “…lejos
de fortalecer a la democracia la debilitará, pues dijo que lo ideal es que debió
ser en el año de 2018. Además, de la confusión que supone para el elector el
cambiar el mecanismo…”.
Douglas Avilés, del partido CD, cuestionó que “…se debilitará a los partidos y
fomentará el bipartidismo político”. Alexis Zepeda, del PCN, tildó de
"irresponsables" a los magistrados y dijo que la estrategia de la campaña
cambiará radicalmente.
Luego de las apresuradas reacciones, los diferentes partidos políticos
coinciden en que deberán de legislar; esto llevará a un debate entre los
diferentes partidos políticos.
En el tema de las candidaturas independientes, al momento de legislar los
diferentes partidos maniobraron contra las mismas al imponer duros
requisitos mediante el Decreto No. 555, ya que hoy su principal preocupación
los fondos y conteo de votos92.
92 http://elsoca.org/index.php/america-central/el-salvador/3554-el-salvador-la-sentencia-de-la-
sala-constitucional-y-las-reformas-al-sistema-electoral visitado en junio de 2015.
153
Las sentencias emitidas por la Sala de lo Constitucional han logrado
democratizar de cierta forma el régimen electoral.
Sin embargo, aún hay mucho más trabajo por hacer debido a que todos los
partidos políticos representados en la Asamblea Legislativa defienden su
feudo y al momento de poder legislar respecto a las sentencias emitidas por
la Sala de lo Constitucional, en vez de abrir los espacios, los cierran.
A partir de lo anterior, las diferentes organizaciones sociales y políticas
deben exigir una verdadera democratización del régimen político y del
sistema electoral, lo que necesariamente tiene que pasar por exigir la
Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente.
Sentencia de Inconstitucionalidad 43-2013 sobre transparencia del
financiamiento de los partidos políticos y democracia.
En las últimas décadas, las reformas electorales en América Latina se han
enfocado en dos temas claves y complejos: la democracia interna y la
transparencia en el financiamiento de los partidos políticos. De cara a este
desafío y en el marco del debate respecto a la aprobación de la Ley de
Partidos Políticos por parte de la Asamblea Legislativa de El Salvador, en
octubre del año 2012 se presentó – para la consideración de este cuerpo
colegiado – una propuesta interinstitucional, a través de la cual se exponen
mecanismos concretos que permitan la materialización de los derechos al
acceso a la información asociados a la transparencia y a la rendición de
cuentas de los partidos y la participación ciudadana al interior de los partidos
políticos. Esta propuesta fue elaborada en conjunto por la Fundación Dr.
Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO); la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) Programa El Salvador; la Fundación Nacional
154
para el Desarrollo (FUNDE); la Universidad Centroamericana “José Simeón
Cañas” (UCA); y la Universidad Tecnológica (UTEC)93.
En febrero de 2013 la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Partidos
Políticos, la cual fue demandada por miembros de la Iniciativa Social para la
Democracia (ISD), ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia.
En agosto de 2014, la Sala de lo Constitucional emitió su fallo declarando la
inconstitucionalidad por omisión asociada a la falta del cumplimiento en la ley
de los mandatos derivados del derecho al acceso a la información y de su
regulación legal en El Salvador, los principios de transparencia y de
democracia interna de los partidos políticos; y ordenó a la Asamblea
Legislativa emitir, en un plazo de dos meses, las reformas pertinentes
(Sentencia de Inconstitucionalidad 43-2013, 2014)94.
Observaciones de la Sala y propuesta para regular el financiamiento:
La Sala de lo Constitucional identificó que, pese a la creación de la Ley de
los partidos políticos, en esta se omitió legislar sobre el derecho fundamental
de acceso a la información.
Este consiste en la facultad que se tiene para poder solicitar o requerir
información bajo control y poder – en este caso – de los partidos políticos.
“Toda persona (militante partidario o no), como integrante de la Comunidad
93 German Rivera, Legislación comparada sobre regulación de partidos políticos en América
Latina, (El Salvador: FUNDAUNGO, 2012), 10. 94 Inconstitucionalidad, Referencia 43-2013 (El Salvador, Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia de El Salvador, 2014).
155
titular del poder soberano, tiene el derecho a poder conocer la manera en
que los partidos políticos utilizan sus fondos y de ello deriva el derecho de
acceso a la información”, señaló la Sala (2014).
La ley de partidos aprobada por la Asamblea Legislativa no estableció las
garantías pertinentes para asegurar el cumplimiento eficaz de este derecho.
En tal sentido, para la Sala, legislar sobre la transparencia en el
financiamiento de los partidos políticos contribuye a mejorar la calidad del
proceso democrático al optimizar la calidad de la información al elector.
Esto abrió un abanico de elementos a ser regulados y que están enfocados
a: facilitar la identificación de vínculos políticos y sectores de interés, evitar
conductas corruptas, verificar el cumplimiento de las normas sobre
financiamiento, evitar la desviación de fondos públicos a favor del partido de
gobierno, incentivar el control recíproco de los partidos políticos y brindar
insumos y parámetros para la evaluar las decisiones de los funcionarios
electos, (ver cuadro 4 en anexos).
La democracia interna:
Hasta el momento no existe una manera exclusiva de definir qué es
democracia interna95, ya que se le relaciona con lo que debería ser “un buen
partido” (Freidenberg, 2006)96, aunque si existe un consenso sobre los
95Freidenberg señala que la democracia puede ser entendida como un procedimiento. Si las
elecciones son un mecanismo que sirve para tomar decisiones de manera democrática y pluralista, la democracia interna puede ser entendida como el procedimiento por el cual los militantes de un partido político toman decisiones utilizando mecanismos electivos. 96 Flavia Freidenberg, “Democracia interna: reto ineludible de los partidos políticos”, Revista
de Derecho Electoral. Tribunal Supremo Electoral de Elecciones, Costa Rica, (2006).
156
mínimos factores que la determinan. Freidenberg, Rivera, y Zovatto97
definen estos factores98 como:
1. La existencia del proceso de selección de candidatos (para ser postulados
a cargos públicos o en el partido).
2. Nivel de intervención del Estado en el proceso (como financiador y garante
de los derechos de los integrantes de los miembros del partido).
3. La regulación del proceso (por Constitución o en leyes ordinarias).
4. La efectiva práctica.
Omisión sobre democracia interna y propuestas:
La democracia interna en los partidos políticos de El Salvador no está
regulada ni por la Constitución ni por leyes ordinarias, pese a la creación de
la Ley de Partidos Políticos en 2013. Esto podría llevar a concluir que los
partidos políticos no tienen obligación de realizar procesos que los lleven a
desarrollar democracia interna en su interior, ni a rendir cuentas sobre la
toma de decisiones (transparencia), salvo que esto se encuentre
contemplado en sus estatutos.
No obstante, la Sala de lo Constitucional en el año 2014 señaló al respecto
que “los partidos políticos tienen la obligación de sujetarse a la Constitución
de la República, cuando se establece que las normas, organización y
funcionamiento de los mismos se sujetarán a los principios de la democracia
representativa”.
97Daniel Zovatto, Regulación Jurídica de los partidos políticos en América Latina, (México
D.F.: Internacional IDEA y Univercidad Nacional Autónoma de México, 2006). 98 Existen otros factores que Freidenberg (2006, 2009) considera importantes: el tipo de
mecanismo de selección, la fecha o momento que se lleva a cabo el proceso o la obligatoriedad.
157
Adicional a esto plantea que, si los partidos son el “único instrumento para el
ejercicio de la representación del pueblo dentro del gobierno”, entonces sus
normas, organización y funcionamiento deben de estar regidos por principios
y reglas de la democracia representativa. Así mismo señala que los
miembros de los partidos son titulares de un conjunto de condiciones que
posibilitan su participación política oponible al partido y a su dirección.
Para la Sala “la dimensión formal de la democracia interna de los partidos es
insuficiente (respecto a los miembros del partido), pues para su
supervivencia necesita límites sustanciales; la democracia partidaria,
entendida solo en su aspecto procedimental, podría permitir la supresión de
derechos fundamentales de los militantes de estas organizaciones políticas.
La voluntad de los miembros se expresa auténticamente solo si lo hace
libremente, y esto solo puede lograrse mediante el ejercicio del voto libre,
directo, igualitario y secreto, y de las libertades de pensamiento, expresión,
opinión e información, entre otros, en las elecciones internas de los partidos”.
De acuerdo con la sentencia emitida por parte de la Sala de lo
Constitucional, la democracia interna tiene que ver de la forma en cómo los
partidos políticos toman las decisiones, “tanto en el aspecto procedimental
como en además en el aspecto sustantivo de participación y transparencia”.
La Sala de lo Constitucional además señala algunos elementos que deben
ser regulados para poder garantizar el ejercicio de las libertades y el derecho
al voto libre de los miembros del partido político, así como el derecho a ser
votado para poder participar como candidatos en las elecciones populares.
En el cuadro 4 se enumeran los elementos que deben ser regulados, según
158
la Sala, y cómo la propuesta interinstitucional de Ley de Partidos Políticos
puede contribuir llenar los vacíos señalados.
159
CAPITULO III
LA HIPÓTESIS DE TRABAJO
3.1 PRESENTACIÓN DE LA HIPÓTESIS
3.1.1 Formulación y Explicación de la Hipótesis
El problema de investigación en forma de pregunta es el siguiente:
¿En qué medida los partidos políticos actúan con probidad en la obtención y
manejo del financiamiento para su actividad electoral?
¿Qué factores determinan el grado de probidad de los partidos políticos?
Del estudio del marco de análisis de la presente investigación y considerando
las posibles respuestas al problema planteado, se han extraído las siguientes
hipótesis que se les denomina alternativas99, de las cuales trabajaremos con
la que se considera más cercana a la respuesta del problema y que mejor se
puede fundamentar con la información obtenida.
En el período del 2009 al 2015, los partidos políticos salvadoreños han
actuado con poca probidad en la obtención y manejo de su financiamiento
electoral; esto debido principalmente a las falencias de su ordenamiento
jurídico institucional.
En el período del 2009 al 2015, los partidos políticos salvadoreños han
actuado con poca probidad en el manejo de su financiamiento electoral; esto
debido principalmente a la poca voluntad de sus dirigentes para regular este
tema.
99 Francisco Eliseo Ortiz R., Guía Metodológica para el Desarrollo de un Seminario de
Ciencias Jurídicas, (El Salvador: Editorial e Imprenta Universitaria, 1999), 99.
160
En el período del 2009 al 2015, los partidos políticos salvadoreños han
actuado con poca probidad en el manejo de su financiamiento electoral; esto
debido principalmente a las debilidades de los mecanismos de control.
En el período del 2009 al 2015, los partidos políticos salvadoreños han
actuado con poca probidad en el manejo de su financiamiento electoral; esto
debido principalmente a la cultura de opacidad prevaleciente en las élites
políticas.
De las hipótesis planteadas anteriormente, la que se considera más factible
de fundamentar, a partir de la información del marco de análisis, es la que se
ha identificado como A, la cual será formulada de la siguiente manera:
“En el período del 2009 al 2015, los partidos políticos salvadoreños han
actuado con poca probidad en la obtención y manejo de su financiamiento
electoral; esto debido principalmente a las falencias de su ordenamiento
jurídico institucional.”
La hipótesis anterior se explica de la siguiente forma: al decir que los partidos
políticos actúan con poca probidad se hace notar que los funcionarios
públicos proceden con poca honradez o rectitud en su actuar,
específicamente en el manejo del financiamiento electoral.
Para la comprensión de las hipótesis se hace necesario definir los siguientes
conceptos:
Partidos políticos
Probidad
Poca probidad
Financiamiento electoral
161
Ordenamiento jurídico
Los partidos políticos: son asociaciones u organizaciones apoyadas en una
ideología determinada, unos de sus fines es promover la participación de los
ciudadanos en la vida democrática de un país ya sea ejerciendo su derecho
y deber al sufragio o participando en la contienda electoral.
Los partidos políticos que se han tomado en cuenta para la investigación son
los siguientes: ARENA, FMLN, GANA, PCN y PDC
Probidad: Muchas legislaciones destacan la probidad como una conducta
funcionaria moralmente intachable, una entrega honesta y legal al
desempeño de un cargo y por esto mismo prevalece del interés público sobre
el privado. El funcionario que practica la probidad está totalmente fuera de
todo tráfico de influencias, clientelismo, egoísmo, etc.
Para conocer el grado de probidad pública en el país y la confianza que los
ciudadanos tienen en los partidos políticos, se ha tomado en cuenta los
siguientes aspectos:
Sometimiento voluntario a los controles institucionales
La rendición de cuentas y transparencia
El reconocimiento de lo incorrecto de sus acciones
Establecimiento de límites al financiamiento privado
Correcta utilización del financiamiento, es decir, hacer uso de los fondos
públicos de acuerdo a los fines previstos por la ley
Señalamiento y denuncia de acciones incorrectas
Poca probidad: Como lo se ha abordado anteriormente, un partido político
162
será muy probo cuando se cumpla con los seis aspectos anteriores, es decir
que en un rango del cero al seis obtenga seis, bastante probo cuando se
cumpla con cinco de los aspectos señalados, será probo cuando se cumpla
con cuatro de los aspectos señalados, poco probo cuando cumpla con tres,
dos o uno de los aspectos establecidos y nada probo cuando obtenga una
calificación de cero.
En razón de todo lo anterior, será poco probo el partido político cuando se
actué con menos honradez y transparencia en el ejercicio de sus funciones,
de acuerdo a la escala anteriormente señalada.
Financiamiento electoral: es el conjunto de recursos destinados a cada uno
de los partidos políticos para que los mismos lleven a cabo sus actividades
de carácter electoral. El financiamiento puede ser público, privado o mixto.
Los partidos políticos reciben financiamiento público ya sea directo o
indirecto de parte del estado, lo que se traduce en la denominada deuda
política y por ley se les obliga a rendir informe de ello, sin embargo hay
muchas deficiencias y falencias en el ordenamiento jurídico respecto al tema;
entendiendo la palabra falencia como un error e insolvencia.
El ordenamiento jurídico: es aquel conjunto de normas jurídicas que rigen en
un lugar determinado, en una época concreta, está formado por
la Constitución del Estado de El Salvador, que se rige como la norma
suprema, por las leyes, por las normas jurídicas del poder ejecutivo, tales
como son los reglamentos, y otras regulaciones tales como los tratados, las
convenciones, los contratos y todas las disposiciones particulares.
Existen al menos dos concepciones del origen del ordenamiento jurídico:
1) La corriente normativa nos dice que el ordenamiento es un conjunto de
normas que se entienden y que se rigen de acuerdo con una serie de juicios
163
de valor, creencias y convicciones. Su base es el iusnaturalismo.
2) La corriente institucional establece que el ordenamiento jurídico está
formado por la sociedad, por todos aquellos mecanismos que producen
aplican y garantizan las normas jurídicas, por todas las instituciones del
estado y por todos los criterios de aplicación. Su base es el iuspositivismo.
Falencias del ordenamiento jurídico electoral en El Salvador: es importante
que exista un control eficaz en cuanto al financiamiento electora de los
partidos políticos, este control puede ser entendido como la facultad que
tienen los órganos del Estado para velar por la observancia de las
limitaciones establecidas al ejercicio de sus funciones, pero es muy
importante establecer controles específicos y claros en cuanto al manejo del
financiamiento público y a la obtención y manejo del financiamiento privado.
3.1.2 Extremos de la Prueba
1er Extremo: Efecto (Y)
En el período del 2009 al 2015, los partidos políticos salvadoreños han
actuado con poca probidad.
2do Extremo: Causa (X)
En el período del 2009 al 2015, han existido falencias en el ordenamiento
jurídico de los partidos políticos en cuanto a la obtención y manejo del
financiamiento electoral.
3er Extremo: Relación de Causalidad (X---Y)
La poca probidad de los partidos políticos en la obtención y el manejo del
financiamiento electoral se han debido principalmente a las falencias de su
ordenamiento jurídico.
164
3.1.3 Fundamentación de la Hipótesis
Con el propósito de mostrar el grado de verdad de la hipótesis de trabajo se
someterán a verificación los extremos señalados, que expresan la
determinación o la relación principal e inmediata en la explicación del
comportamiento del problema.
Primer Extremo: Efecto (Y) Del estudio del marco de análisis se puede
explicar cada extremo de las hipótesis.
Históricamente los sectores determinantes de la vida política salvadoreña
conforman un sistema electoral inconsistente y frágil de controlar en caso de
emergencias, en relación a esto es que se han realizado reformas algunas
han servido para enfrentar problemas concretos de los partidos de cara a la
cercanía de eventos electorales.
Cuando por problemas de ineficiencia o atrasos en sus compromisos legales
han modificado plazos a su conveniencia, en algunos de los casos, han
afectado en forma negativa al electorado al reducírseles plazos que conviene
alargar para facilitar la participación ciudadana, este tipo de actos crea
desconfianza e incertidumbre en la población.
Son muchas las dudas sobre lo que realmente se financia, lo indiscutible es
que los ciudadanos no tienen la seguridad del debido uso que los políticos le
dan a los fondos que obtienen como parte de su financiamiento, existe
desconfianza de la ciudadanía debido a los actos faltos de honradez e
integridad.
El reconocimiento, señalamiento y denuncia de las acciones incorrectas es
uno de los aspectos importantes de la probidad, pero realmente es difícil que
reconozcan lo incorrecto de sus acciones o señalen y denuncien las acciones
incorrectas de los miembros de su partido; cuando existen este tipo de actos
165
de parte de los partidos políticos se genera una crisis que tiene a fundar en la
población desconfianza y esto provoca que los partidos políticos vayan
desapareciendo.
En el país para evitar o disminuir la incidencia de intereses particulares y
poderes fácticos en el desempeño de las funciones partidarias se optó por el
financiamiento público, pero realmente la falta de transparencia en esta
materia ha sido una de las metas no cumplidas por las democracias
representativas.
Al tratar la transparencia es muy importante hablar sobre la rendición de
cuentas, está un principio que ha sido tratado desde los albores del
constitucionalismo y consagrado en la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano, en cuyo numeral XV se expresa con claridad: “La
sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente público de su
administración”.
Pedir cuentas, rendirlas y responder es una actividad inherente a la función
de gobernar y administrar.
El derecho de los ciudadanos a exigir cuentas es irrenunciable como la
obligación de darlas de parte de los funcionarios públicos, cualquiera que sea
su cargo.
“Sin elecciones no hay democracia” dice el dicho; sin embargo es necesario
establecer de igual forma que “sin rendición de cuentas tampoco hay
democracia”. Como ya se expresó anteriormente la rendición de cuentas
debe entenderse como un sistema de prácticas institucionales a través de las
cuales funcionarios públicos son evaluados por el ejercicio de la autoridad
que se les ha delegado. Y que de dicha evaluación se derivan premios o
sanciones para los mismos.
166
En el país los dirigentes y miembros de los partidos políticos visualizan la
rendición de cuentas o la llevan a cabo únicamente como una manera de
informar y explicar lo que hicieron, pero esa actividad resulta ser insuficiente
pues la población desconfía del actuar de los funcionarios.
Según las 3 dimensiones que involucra la rendición de cuentas se puede
hacer notar que en el ordenamiento jurídico nacional, los funcionarios
públicos apenas cumplen con la primera dimensión que es informar,
difícilmente justifican su actuar, probablemente lo hacen de esa forma porque
no quieren verse expuestos a la censura o señalamiento social y muchos
menos a las posibles sanciones que se les pueden imponer por el ejercicio
de su función.
Segundo Extremo: Causa (X)
Las falencias en el ordenamiento jurídico en cuanto a la obtención y manejo
del financiamiento de los partidos políticos, provoca en la población
desconfianza en el sistema político de El Salvador y por la relación que
existe entre este y el sistema judicial resulta también ser poco confiable, ya
que para muchos, estos actúan o se mueven en base a intereses
particulares.
En El Salvador, como en algunos países de la región para el otorgamiento,
desde la regulación de la deuda pública se distribuye una parte del total de
los fondos previo a las elecciones y otra después de los comicios. En
algunos casos, se instituye la distribución generalmente después de la
elección, no obstante existe la posibilidad de que los partidos reciban un
adelanto del total.
Esta disposición jurídica sirvió para que durante el conflicto armado se
lograra un esquema político que no provocara cambios bruscos, después de
la negociación de conflicto armado y con la ejecución de los acuerdos de paz
167
se introdujeron reformas al sistema electoral, tanto en la vía constitucional,
donde se instauró una jurisdicción electoral y se reconoció el derecho de
vigilancia permanente de los partidos políticos sobre todo el proceso electoral
como en la vía legal, es necesario que estén acorde a las tendencias
democráticas actuales, del sistema jurídico salvadoreño.
La Cn. Establece como único mecanismo de financiamiento la deuda pública,
en la legislación hay muchos vacíos en cuanto a la regulación del
financiamiento, es evidente la necesidad de creación de una ley de
financiamiento en la cual se deben establecer índices de control y límites al
mismo. A pesar de que en el código electoral se desarrolle un capitulo
denominado Régimen de Financiamiento Estatal o Deuda política para el
desarrollo democrático, el punto de referencia para articular la asistencia
financiera se limita al número de votos válidos obtenidos por cada partido
político en el último evento electoral, es decir que la deuda política se
convierte en una operación meramente matemática.
El Ministerio de Hacienda es el encargado de publicar los montos que se
otorgan a los partidos políticos así como los informes financieros que estos
presenten, pero no basta solo informar es necesario que los partidos políticos
justifique.
Es de conocimiento general que los partidos políticos reciben financiamiento
privado, sin embargo este hacer no es fiscalizado ni está controlado por el
ordenamiento jurídico salvadoreño, lo que constituye una debilidad para el
sistema ya que existe la probable injerencia de actos ilícitos como el
narcotráfico y lavado de dinero.
Tercer Extremo: Relación de Causalidad (X---Y)
Para consolidar una democracia plena y verdadera aún falta mucho trabajo
168
por hacer, son muchas las exigencias de los ciudadanos que deben ser
tomadas en cuenta para lograr un sistema político basado en los intereses
generales y no partidarios.
Los acuerdos tomados por los partidos políticos deben ir encaminados a
garantizar el beneficio de la población; es así que a mayores mecanismos de
control del financiamiento electoral más probidad y a menores mecanismos
de control del financiamiento electoral menos probidad.
En diciembre de 1983, cuando entra en vigencia la Constitución, que
actualmente rige en El Salvador se aprueba la Ley Electoral que instauró un
Consejo Central de Elecciones, integrado con participación de los partidos
políticos, este consejo estaba encargado de vigilar y administrar los
procesos electorales, en ese momento el control no era tan complejo, ya que
existía un monopolio en favor de los partidos políticos que participaban
dentro del sistema político salvadoreño.
Un problema sumamente grave del actual sistema electoral salvadoreño, es
la inexistencia de mecanismos legales de rendición de cuentas por parte de
los partidos políticos.
No existe normativa jurídica que obligue a los partidos a rendir cuentas de
los dineros y recursos que reciben tanto de fondos públicos como de fuentes
privadas, así de cómo los invierten, existe una relación delicada entre la
política y el dinero, ya que puede haber un desequilibro y desigualdad a favor
de una u otra opción electoral la cual puede ser una fuente recurrente de
corrupción, atendiendo al uso inadecuado de un cargo en beneficio personal
o de un grupo, así mismo se sabe que los partidos minoritarios se encuentra
en desventaja frente a los partidos mayoritarios.
A pesar que la constitución regula lo referente a la deuda política; en la
169
actualidad no se cuenta con una ley especial que regule el manejo del
financiamiento de los partidos políticos, la falta de esta ley genera una
eminente debilidad institucional ya que por la falta de control de una
autoridad electoral, los partidos políticos no rinden cuentas del reintegro que
el Estado; la ciudadanía desconoce qué cantidad de dinero se utiliza los
partidos políticos utilizan en cada proceso electoral y de qué manera lo
invierten.
En este medio predomina la falta de voluntad política, es necesaria la
existencia de un ente regulador que fiscalice el hacer político de forma eficaz
en cuanto al financiamiento que estos reciben, rigiéndose por una ley
específica.
Es muy importante hacer notar que la regulación de la propaganda electoral
tiene íntimamente relación con el tema del financiamiento, pues es de ahí de
donde salen los fondos para costear los gastos de la propaganda, existe un
escenario de desigualdad ya que los partidos minoritarios se encuentran en
desventajas frente a los partidos mayoritarios, cuestión que es necesario
normar, pues aunque la constitución ampare el principio de igualdad la forma
de otorgamiento de la deuda pública es desproporcional tomando en cuenta
el fin por el cual se concede.
Históricamente los partidos políticos se han denegado al control que la
ciudadanía puede ejercer sobre ellos y ya que la Asamblea Legislativa el
ente encargado de la creación de leyes, vemos la dificultad de que exista un
acuerdo entre los legisladores para crear una ley que regule de forma
específica lo referente al financiamiento público y privado que establezca
mecanismos de control para la obtención y manejo del mismo.
Desde 1983, año en que se introduce por primera vez la deuda pública a la
constitución, el único avance en materia de financiamiento es un
170
anteproyecto de ley que aún no ha sido discutido por los legisladores.
3.1.4 Técnicas de Verificación
En relación al diseño de la investigación y las unidades de investigación
definidas, las cuales proporcionaron los datos empíricos, se hizo necesario
desarrollar una entrevista. De esa manera se diseñaron 3 modelos de
entrevistas que se agregan como anexo. Los instrumentos de la
investigación de campo se diseñaron a partir de las preguntas derivadas y
como resultantes del gráfico de operativización de las hipótesis.
171
CAPITULO IV
LOS RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
4.1 PRESENTACIÓN Y EXPLICACIÓN DE RESULTADOS
4.1.1 Entrevista realizada a Diputados de la Asamblea Legislativa.
Cuadro 1, ver anexo 3.
La forma de repartición de la Deuda política es igualitaria para dos de los 3
diputados entrevistados es evidente que entre más votos recibe un partido
político mayores posibilidades de éxito tendrá.
En razón de esto serán siempre los partidos políticos mayoritarios los
directamente beneficiados en la contienda electoral.
Sin embargo podría ser este un incentivo para que los candidatos realicen
mejores propuestas electorales para el país y de esa forma convencer al
electorado de una forma ética, quienes a opinión de los legisladores se
interesan muy poco en cuanto al manejo que estos hacen del financiamiento
recibido.
Es necesario que el Tribunal Supremo Electoral de El Salvador sea el ente
fiscalizador de los fondos que se les asigna, no creyendo necesaria la
creación de otra institución para esa importante labor, sin duda el Tribunal
necesita de más recursos para llevar a cabo esta tarea de gran importancia
para el desarrollo democrático del país.
Cada legislador de los diferentes partidos políticos de El Salvador entrega a
su partido una contribución, esta depende de lo regulado por sus estatutos,
de esta manera el partido político recibe financiamiento privado, además de
las donaciones económicas o en especie que pueda recibir.
172
4.1.2 Entrevista realizada a miembros del Tribunal Supremo Electoral
Cuadro 2, ver anexo 3
En cuanto al financiamiento de los partidos políticos por parte de la deuda
política se tiene que en base al criterio de repartición y precio de voto esta es
igualitaria, ya que de acuerdo a los votos obtenidos así es la cantidad de
dinero que se entrega, sin embargo en El Salvador los partidos minoritarios
se encuentran ante una gran desventaja ante los partidos minoritarios,
debido a que la cantidad de dinero entregado a los partidos mayoritarios
supera al triple la cantidad de dinero entregada a los partidos minoritarios en
concepto de financiamiento, no obstante en cuanto a los desembolsos
realizados los partidos son pocos probos ya que la población desconoce
sobre el monto entregado a cada partido político, sin embargo el Tribunal
Supremo Electoral es el encargado de llevar los balances contables y los
informes financieros de los partidos políticos; no existe ninguna Unidad
Especializada para poder exigir a los partidos políticos la rendición de
cuentas del financiamiento público, a pesar de que existe una ley de Partidos
Políticos y que exista sentencia emitida al respecto no se regula lo referente
al financiamiento privado de forma efectiva.
4.1.3 Entrevista realizada a Académicos
Cuadro 3, ver anexo 3.
En gran parte de los casos los académicos entrevistados coinciden en sus
respuestas, las cuales pudieron proporcionar de acuerdo a su conocimiento
teórico y empírico obtenido, la proporcionalidad en la entrega que se hace de
la deuda política es una regla justa en base a lo regulado por la constitución
sin embargo quien tenga más votos tendrá sin duda mayor ventaja en la
173
contienda electoral y de esa manera obtener el anhelado triunfo. Para los
académicos salvadoreños la contribución privada sin duda influye en el
desempeño de los partidos políticos ya que estos pueden sentirse obligados
a satisfacer sus intereses personales por la ayuda que estos les brindan,
razón por la cual no pueden ser auto sostenible ya que se inmiscuiría la
voluntad privada al financiar así como la probabilidad de la injerencia de
asociaciones y actos ilícitos, ya que estos no son probos en su hacer
político.
4.2 INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS
4.2.1 Con relación a la Hipótesis de Trabajo
Con respecto a la hipótesis y en relación a los resultados obtenidos de las
entrevistas realizadas a diputados, miembros del Tribunal Supremo Electoral
y académicos, en total fueron 11 personas entrevistadas, sin duda que el
hacer de los partidos políticos, especialmente lo referente al financiamiento
produce mucho hermetismo cuando se trata de los fuentes que financian de
forma privada. La hipótesis fue planteada de la siguiente manera:
En el período del 2009 al 2015, los partidos políticos salvadoreños han
actuado con poca probidad en la obtención y manejo de su financiamiento
electoral; esto debido principalmente a las falencias de su ordenamiento
jurídico institucional.
Ocho de los entrevistados manifiestan que la contribución privada puede
influir en el desempeño de los partidos políticos por estar estos
condicionados a satisfacer intereses particulares de cierto grupos debido a la
contribución económica que les pueden conceder, sin embargo los miembros
vinculados directamente a los partidos políticos (diputados) manifiestan que
hay partidos que si responden a intereses de carácter particular, desligando
174
a su partido de esta práctica, entonces ¿qué tan probos son los partidos
políticos? A pregunta directa 4 de los entrevistados manifiesta que los
partidos políticos no son probos, ya que no existe voluntad de parte de estos
para someterse a los controles institucionales, creación de leyes efectivas o
fortalecimiento de las ya existentes que regulan lo referente al
financiamiento, sobretodo en cuanto a la contribución privada, no existe una
verdadera rendición de cuentas, lo único que realizan es un informe
financiero donde establecen el dinero recibido en concepto de deuda política
y que lo invirtieron en la campaña, sin ningún detalle y sin establecer nombre
de sus donantes y contribución privada así como la inversión detallada de
esta, la ley no los obliga a hacerlo de esa forma, y si no lo hacen de esa
forma no sabremos si hacen una correcta utilización del financiamiento, se
puede observar que aún hay falencias que se deben suplir, el último aspecto
tomado encuentra para la probidad es el Señalamiento y denuncia de
acciones incorrectas, casi nunca señalan las acciones incorrectas de sus
miembros y esto también es necesario para ser probos ya que se deben al
pueblo que los eligió no al partido político que los postulo. De la hipótesis
planteada se desprendieron tres extremos que fueron sometidos a prueba los
cuales son:
1er Extremo: Efecto (Y)
En el período del 2009 al 2015, los partidos políticos salvadoreños han
actuado con poca probidad.
Para realizar esta investigación y medir el grado de probidad se tomó en
cuenta 6 aspectos los cuales fueron:
Sometimiento voluntario a los controles institucionales
La rendición de cuentas y transparencia
175
El reconocimiento de lo incorrecto de sus acciones
Establecimiento de límites al financiamiento privado
Correcta utilización del financiamiento, es decir, hacer uso de los fondos
públicos de acuerdo a los fines previstos por la ley
Señalamiento y denuncia de acciones incorrectas
Midiendo de la siguiente manera: un partidos políticos o funcionario público
será muy probo cuando se cumpla con los seis aspectos anteriores, es decir
que en un rango del cero al seis obtenga seis, bastante probo cuando se
cumpla con cinco de los aspectos señalados, será probo cuando se cumpla
con cuatro de los aspectos señalados, poco probo cuando cumpla con tres,
dos o uno de los aspecto establecidos y nada probo cuando obtenga una
calificación de cero.
En razón de esto, y tomando en cuenta las entrevistas realizadas llegamos a
la conclusión que para siete de los entrevistados los partidos políticos son
poco probos, los diputados entrevistados desligan al partido al que
pertenecen señalando como poco probos a los demás, para cuatro de los
entrevistados no son probos ya que no cumplen con ninguno de los aspectos
señalados para medir la probidad.
2do Extremo: Causa (X)
En el período del 2009 al 2015, han existido falencias en el ordenamiento
jurídico de los partidos políticos en cuanto a la obtención y manejo del
financiamiento electoral.
Hay muy poca normativa que regule de forma efectiva lo referente al
financiamiento, la deuda política está regulada en la constitución y por ley se
176
establece la forma de repartición de esta, el momento para otorgarla y la
institución competente para determinar el valor del voto.
Sin embargo en cuanto al financiamiento privado aún hay muchas falencias
en el ordenamiento jurídico, no se establecen límites y no se obliga a los
partidos políticos a expresar quiénes son sus patrocinadores y de qué forma
invierte el financiamiento que reciben tanto privado como público de una
forma detallada para de esa forma conocer si hacen una correcta utilización
de los fondos que reciben, por esta razón para cinco de los entrevistados no
es suficiente la normativa por lo que se hace necesario crear nuevas leyes,
mientras que para seis de ellos basta con fortalecer las leyes e instituciones
ya existentes, es decir que el ordenamiento jurídico contiene falencias en
cuanto a la regulación del Financiamiento electoral.
3er Extremo: Relación de Causalidad (X---Y)
La poca probidad de los partidos políticos en la obtención y el manejo del
financiamiento electoral se han debido principalmente a las falencias de su
ordenamiento jurídico.
Al relacionar los dos extremos se ha logrado establecer que los partidos
políticos han sido poco probos en la obtención y manejo del financiamiento
electoral, ya que la ley no les obliga de forma efectiva. Así mismo hay poca
voluntad por parte de ellos para norma firmemente, así lo indica la
interpretación de los resultados vertidos por el instrumento de investigación
aplicado, que genera suficientes indicadores que demuestran y comprueban
las hipótesis.
4.2.2 Con relación a los objetivos de la investigación
Objetivos Generales: Determinar el grado de probidad de los partidos, en la
177
obtención y el manejo de los fondos obtenidos para su actividad electoral en
el Periodo de 2009-2015.
Identificar los factores que inciden en la probidad en el financiamiento de los
partidos políticos.
Con base a las conclusiones obtenidas, hacer recomendaciones que
contribuyan a una mejor probidad en el financiamiento de los partidos
políticos.
Tomando en cuenta los resultados de la investigación, los objetivos
generales fueron alcanzados satisfactoriamente, ya que el instrumento de
investigación aplicado se ´pudo obtener datos que al ser procesados nos
generan indicios para determinar qué tan probos han sido los partidos
políticos en la obtención y manejo de los fondos obtenidos para su
financiamiento, en base al resultado obtenido se puede determinar que los
partidos políticos son poco probos, en la obtención y manejo del Deuda
política, así como en la rendición de cuentas sobre el financiamiento que
reciben tanto público como privado.
Entre los factores que inciden en la probidad del financiamiento se puede
determinar que no existe una cultura de rendición de cuenta por parte de
estos, prácticamente lo que realizan es un informe financiero, las leyes son
débiles y no obligan de manera efectiva a que haya una rendición de cuenta
real, puede existir la posibilidad de sometimiento a intereses de particulares a
falta de límites a la contribución privada.
Objetivos particulares
1. Conocer las distintas posiciones de los Partidos Políticos sobre la Deuda
Política.
178
El objetivo número uno se cumplió parcialmente ya que solo se pudo realizar
tres entrevistas a los diputados de las fracciones parlamentarias del FMLN,
PDC y GANA, no se logró conocer la posición de los partidos ARENA y PCN
porque no nos brindaron la entrevista solicitada.
2. Establecer las causas económicas, políticas y sociales que dieron origen a
la Regulación del Financiamiento Público de los Partidos Políticos.
Este objetivo se cumplió en base a la recopilación de información documental
sobre el Financiamiento público y privado en El Salvador, lo que está incluido
en el capítulo dos de la investigación.
3. Exponer la posición de los partidos políticos sobre los beneficios del
financiamiento.
El objetivo número tres se cumplió parcialmente como resultado de las
diferentes entrevistas realizadas, así como por medio de la investigación
documental.
4. Analizar la efectividad de los límites del financiamiento público de los
partidos políticos, tomando en cuenta la base constitucional y las demás
disposiciones normativas que regulan el financiamiento.
El objetivo número cuatro se verifico al investigar las leyes relacionadas con
la deuda política, los partidos políticos como son, la constitución de la
Republica, Código Electoral, Ley de Partidos Políticos y los estatutos de cada
partido político, información con la cual se puede decir que no hay límites
concretos en cuanto al financiamiento público, ya que no se establece hasta
que cantidad pueden los partidos políticos recibir del Estado, todo depende
de la cantidad de votos que obtengan.
5. Identificar los espacios de participación ciudadana en el país que trabajan
179
el tema del financiamiento.
Este objetivo se logró establecer con el resultado de la investigación
exploratoria y las entrevistas realizadas a los académicos ya que algunos de
ellos han trabajado con organizaciones que tratan temas de política.
6. Determinar el antecedente historio de la función electoral.
El objetivo número seis se alcanzó determinar de acuerdo a la investigación
documental realizada, para lo cual se ocupó bastante material bibliográfico.
7. Estudiar las posiciones doctrinarias actuales sobre el financiamiento y el
control del mismo.
El objetivo número siete se obtuvo en base a la documentación doctrinaria
realizada por diferentes autores como el licenciado Felix Ulloa.
8. Identificar los límites legales para el financiamiento privado de los partidos
políticos.
Este objetivo se obtuvo mediante el estudio de las leyes que regulan el
financiamiento de los partidos políticos como constitución de la Republica,
Código Electoral, Ley de Partidos Políticos y los estatutos de cada partido
político, ya que no existe una ley del financiamiento de los partidos políticos,
de esa manera se logró ver que no hay límites legales al financiamiento
privado.
9. Determinar el grado de efectividad de los mecanismos actuales de control
de la utilización de los fondos del financiamiento.
El objetivo número nueve se cumplió por medio del estudio de las leyes
referentes al financiamiento y los partidos políticos, además se tomó en
cuenta los resultados de las encuestas realizadas.
180
10. Describir las condiciones históricas, políticas y sociales que propiciaron el
surgimiento de la regulación del financiamiento a los partidos políticos.
El objetivo número diez se logró por medio del estudio de la información
documental utilizada para la realización de la presente investigación.
11. Conocer las distintas visiones doctrinales sobre la probidad pública en el
manejo del financiamiento público y privado de los partidos políticos.
El objetivo número once se cumplió por medio del resultado de las
entrevistas realizadas, así como de la lectura de las diferentes posiciones
doctrinales de diversos autores.
12. Analizar la jurisprudencia del TSE y la Sala de lo constitucional en
materia de probidad y transparencia.
El objetivo número doce cumplió al estudiar las diferentes posturas
jurisprudenciales emitidas por los tribunales.
4.2.3 Con relación al Bien Jurídico protegido
El bien jurídico protegido en esta investigación se relaciona con la probidad
considerada como el valor jurídico de mayor relevancia, sin que ello implique
que otros valores como la igualdad y la transparencia no sean importantes,
sin embargo es un hecho que la poca rendición de cuentas, lleva implícita la
vulneración de esos otros valores.
De acuerdo con los resultados de la investigación los partidos políticos son
poco probos ya que no rinden cuentas en su totalidad de la deuda política
entregada ni del financiamiento privado, ya que si bien es cierto el Tribunal
Supremo Electoral es el encargado de vigilar la entrega de la deuda política a
los partidos políticos, pero no obstante no existe una Unidad o Departamento
181
Especializado para poder verificar que la Ley de Partidos Políticos se aplique
de manera aceptable, asimismo la ciudadanía no exige a los partidos
políticos información sobre la rendición de cuentas, razón por la cual los
partidos políticos no se sienten obligados a rendir información sobre sus
diferentes tipos de financiamiento.
4.3 RESULTADOS PROCESALES DE LA INVESTIGACIÓN
En el desarrollo de esta investigación inicialmente se realizó una consulta
bibliográfica y documental en las bibliotecas de la Universidad de El Salvador
y la universidad privada Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas",
en la biblioteca de la Asamblea Legislativa y de la Corte Suprema de Justicia,
con la que se pudo determinar que sobre el problema había muy poca
información, aspecto que evidenciaba la relevancia científica de esta
investigación.
Para la elaboración de los marcos históricos, coyunturales, doctrinarios y
jurídicos, se consultó documentación relacionada con el tema de los partidos
políticos y el financiamiento.
Para la investigación de campo, se utilizó como instrumento de investigación
la encuesta, técnica de recolección de datos que se pudo conocer las
diferentes posturas, de diputados, funcionarios públicos y diferentes
analistas, además de datos estadísticos realizados por organizaciones de la
sociedad civil. En los resultados obtenidos se utilizó las entrevistas
realizadas, en las cuales se determinó las diferentes posturas sobre el
presente tema de investigación, además sirvió para la interpretación de
resultados y la redacción de las conclusiones por cada unidad de
investigación, lo que permitió la obtención de conclusiones generales.
182
CAPITULO V
EL DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN
5.1 EL PROYECTO E INVESTIGACIÓN
En la elaboración del proyecto de investigación, la probidad pública y el
financiamiento de los partidos políticos, se siguieron los siguientes pasos:
Selección del tema de investigación.
Para seleccionar el tema a investigar se identificó la falta de regulación que
existe en cuanto al financiamiento de los partidos políticos y el
desconocimiento que la población tiene respecto al tema, así mismo se
analizó el impacto que este problema causa por lo que optamos investigar lo
referente a la probidad pública y el financiamiento de los partidos políticos.
Encuadre de la investigación.
Se identificaron las diferentes manifestaciones que tiene en la actualidad la
poca regulación o falta de regulación del financiamiento de los partidos
políticos y deuda política, a fin de determinar la necesidad de la existencia de
una ley que regule de forma efectiva el financiamiento de los partidos
políticos en El Salvador, obligando a los funcionarios públicos a rendir
cuentas sobre la obtención de dichos ingresos y egresos.
Inventario de antecedentes de la investigación.
Se procedió a realizar una investigación bibliográfica a través de la
recolección y lecturas de material documental como libros, tesis, revistas,
informes acerca del problema a investigar, dicha recolección se realizó en
diferentes bibliotecas, así mismo se recolectó información a través de
páginas web, con el fin de realizar un inventario para determinar que el tema
183
seleccionado no ha sido investigado, de esa manera se determinó la
importancia de investigar sobre dicho tema y el aporte que se brindaría al ser
investigado.
Delimitación del problema de investigación.
Aquí se determinaron los límites entre los cuales se enmarca la investigación,
delimitando además conceptos básicos como período de tiempo y espacio
geográfico.
Factibilidad de la investigación.
Este consistió en establecer los recursos a utilizar, económicos y técnicos y
el factor tiempo, lo cual fue necesario para la realización de la investigación.
Problematización del problema de Estudio.
Se elaboró una lluvia de preguntas, las cuales posteriormente depuramos,
seleccionando las preguntas pertinentes y descartando las innecesarias,
consecutivamente se clasificaron en: coyuntural, históricas, doctrinarias y
jurídicas, según la información requerida para los marcos de análisis.
Planteamiento del Problema.
Se realizó la descomposición del problema de investigación en sus
elementos estructurales y sus aspectos lógicos para estudiarlo de manera
particular.
Metodología de Investigación.
Se acordó la metodología de la investigación a seguir, estableciendo las
clases de información y sus fuentes y las técnicas de información que se
utilizó.
184
5.2 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN
Una vez obtenida la información documental se continuó el desarrollo de la
investigación en las siguientes fases:
Elaboración de la estructura capitular.
Construcción del marco de análisis.
Construcción de la hipótesis de trabajo
Elaboración de la estructura capitular.
CAPITULO 1
Se abordó la introducción al estudio de la problemática electoral y le
problema de la probidad pública y le financiamiento de los partidos políticos.
Además de abordaron los alcances de la investigación, estos conceptos
espaciales y temporales y el planteamiento del problema, estableciendo los
aspectos coyunturales históricos doctrinarios y jurídicos.
CAPITULO 2
Se desarrolla el marco de análisis del problema de investigación,
estableciendo el marco histórico, el cual está dividido e antecedentes
mediatos e inmediatos; marco coyuntural que contiene la situación actual del
problema. También se desarrolló lo correspondiente al marco doctrinario
donde se encuentra la evolución del problema de investigación, doctrinas y
elementos importantes del problema investigado y finalmente el marco
jurídico el cual contiene legislación nacional e internacional.
CAPITULO 3
Este capítulo contiene las hipótesis de trabajo, que comprende la formulación
185
y explicación de las hipótesis, los extremos de prueba y la fundamentación y
contextualización de las mismas; la operalizaciòn de las hipótesis.
CAPITULO 4
Se desarrolla la presentación e interpretación de los resultados de la
investigación, en el cual se elaboró un análisis de los resultados obtenidos en
relación a la hipótesis, los objetivos de la investigación y el bien jurídico
protegido.
CAPITULO 5
En este capítulo se estableció la descripción del desarrollo de la
investigación y las etapas que se realizaron en la investigación del mismo,
así como los obstáculos que se tuvieron en la realización de la investigación.
CAPITULO 6
Este capítulo comprende la elaboración de las conclusiones generales y
particulares y las recomendaciones mediatas e inmediatas, así como las
consideraciones finales.
La construcción del marco de análisis
Lo primero que se realizó fue la delimitación del problema de investigación,
para lo que se recolectó información documental de libros, tesis, artículos a
fin de realizar un análisis de las manifestaciones que tiene el problema de
investigación que se seleccionó, con la información recolectada se construyó
un marco coyuntural el cual contiene las causas, situación e imparto social
que este genera.
El marco histórico se construyó a partir del estudio realizado de la
186
información documentada recolectada.
El marco doctrinario se obtuvo a partir de la consulta y análisis de artículos y
documentos que contenían información relacionada con el Financiamiento
público y privado, los partidos políticos y la probidad pública en el quehacer
político.
El marco jurídico contiene la normativa nacional e internacional y la
jurisprudencia emitida respecto al tema de investigación.
Para la elaboración del marco de análisis, fue necesario visitar diferentes
bibliotecas, una vez se obtuvo toda la información necesaria, por lo cual se
procedió a la construcción del mismo.
Construcción de la Hipótesis de Trabajo
A partir de la construcción y aprobación del marco de análisis por el asesor
de tesis, se hizo un análisis para elaborar las hipótesis de trabajo, de esa
manera se logró identificar las principales causas de la problemática.
La hipótesis fue fundamentada y operativizada, según sus variables e
indicadores; posteriormente surgieron una serie de preguntas, que fueron
utilizadas para la técnicas de verificación, con el objeto de crear los
instrumentos respectivos a utilizar el cual fue entrevista a efecto de
comprobar la hipótesis principal.
5.3 LA EJECUCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
Se clasificaron las preguntas en tres modelos de entrevista, con las
correcciones echas para su aplicación, tomando un poco de tiempo debido a
problemas de atención ya que nos demoró que nos programaran fecha para
realizar las entrevistas poco a poco se fueron ejecutando.
187
Las encuestan contenían entre doce y quince preguntas, el modelo de
entrevista uno se le realizo a diputados de la Asamblea Legislativa, el modelo
de entrevista dos a miembros del Tribunal Supremo Electoral y finalmente el
modelo de entrevista tres a personas expertas o conocedoras del tema,
estas entrevistas estaban estructuradas con el fin de indagar, verificar,
establecer las posiciones de cada uno de los entrevistados respecto al tema
de investigación.
Después de realizadas las entrevistas se procedió al tratamiento de la
información obtenida, elaborando los cuadros de resultado de entrevistas en
las que se fue concluyendo.
5.4 LOS OBSTÁCULOS ENFRENTADOS Y LOS AJUSTES
INTRODUCIDOS EN LA INVESTIGACIÓN
Durante el desarrollo de la investigación, se desarrollaron ciertos obstáculos
que deben de ser planteados a fin de ofrecer un resultado de calidad para
cumplir con las expectativas metodológicas y científicas planteadas en el
proyecto, de esta manera se asienta las causas que pudieron atrasar el
proceso de investigación.
Entre los obstáculos enfrentados durante este proceso se puede exponer:
Debido a la poca información del tema de investigación y la falta de
accesibilidad y el hermetismo para hablar sobre el mismo, se tuvo que
realizar una búsqueda exhaustiva, sin duda esta investigación representó un
desafío.
Otra de las dificultades fue la poca disposición de algunos políticos para
conceder la entrevista, se tuvo que recurrir a intermediarios para la
programación de estas y algunas de ellas no se pudieron realizar ya que no
188
nos atendieron como es el caso de los grupos parlamentarios ARENA y PDC.
En cuanto a los Funcionarios Públicos solamente se pudo coordinar
entrevista con el magistrado Ulises Rivas ya que no se reciben respuestas de
los demás magistrados para la realización de la entrevistas.
De igual manera se nos dificulto la programación de entrevista con los
expertos en el tema, muy pocos querían hablar sobre el tema, algunos no
nos atendieron, otros nos reprogramaron en varias ocasiones las entrevistas
y ya que la entrevista era instrumento para esta investigación, se hizo
necesaria la espera para llevar a cabo la entrevista.
En cuanto al trabajo en equipo, en algunos momentos se tuvo problemas de
coordinación para la realización de las actividades requeridas en esta
investigación motivadas por la limitación del tiempo ya que cada integrante
del grupo tenía otras responsabilidades, lo que ha impedido que este trabajo
se concluya en el tiempo esperado.
189
CAPITULO VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En este capítulo se desarrollan las conclusiones y recomendaciones finales
de la investigación.
6.1 CONCLUSIONES
Para fortalecer la democracia se necesita que existan partidos que
representen, en forma transparente, los intereses de sus integrantes y
respondan directamente a sus electores.
Actualmente los partidos políticos y los candidatos no partidarios enfrentan el
peligro de que grupos delictivos como el crimen organizado y el narcotráfico
les financien, principalmente porque no existen mecanismos que
transparenten el origen y el destino de los fondos que reciben, mucho menos
los nombres de sus donantes, no existiendo por tal razón un límite al
financiamiento privado, y en consecuencia es imposible que se puedan
auditar de manera efectiva, además reflejan a la ciudadanía poca probidad,
debido a que la rendición de cuentas por parte de éstos es deficiente y no
existe una Unidad Especializada que exija el cumplimiento de la Ley de
Partidos Políticos.
6.1.1 Generales
1. Los partidos políticos son poco probos en cuanto a la obtención del
financiamiento público y privado, debido a que no rinden cuentas del destino
del financiamiento otorgado.
2. Los partidos políticos pueden estar subordinados a intereses particulares,
debido a que su voluntad podría estar apegada a sus financistas privados.
190
3. Existe una significativa desventaja por parte de los partidos políticos
minoritarios frente a los partidos políticos mayoritarios en cuanto al
otorgamiento de su financiamiento.
4. Hay una gran falta de interés de la mayoría de ciudadanos para exigir a los
partidos políticos información sobre la obtención del financiamiento debido a
la poca transparencia con la que estos actúan.
5. Existe ausencia de mecanismos y procedimientos que exijan la rendición
de cuentas a los partidos políticos, así como también la falta de una unidad
especializada sobre transparencia y financiamiento de estos en el Tribunal
Supremo Electoral.
6.1.2 Particulares.
1. Existe falta de voluntad de Los partidos políticos de rendir cuentas a la
población civil sobre el otorgamiento del financiamiento público y privado ha
contribuido a que no se les exija un informe de la obtención y manejo de su
financiamiento.
2. Hay una ausencia de límites al financiamiento privado ha permitido en
gran medida que los partidos políticos respondan a intereses particulares.
3. Los pocos recursos económicos de los partidos minoritarios los limita a
darse a conocer en gran manera ante la ciudadanía lo que ocasiona que los
partidos políticos mayoritarios tengan mayor ventaja en las contiendas
electorales.
4. El desconocimiento de los nombres de los donantes de los partidos
políticos genera desconfianza en cuanto al financiamiento privado y el uso de
este.
5. No existe una Unidad Especializada que vele por la auditoria del
191
otorgamiento del financiamiento público y privado de los partidos políticos,
así como de su buen uso.
6.2 RECOMENDACIONES.
Luego de haber desarrollado la ejecución de la investigación y haber
determinado las conclusiones de la misma, se procede a presentar las
recomendaciones de la investigación, y estas se dividen en
recomendaciones inmediatas y recomendaciones mediatas las cuales se
subdividen en jurídicas y no jurídicas.
6.2.1 Recomendaciones inmediatas
6.2.1.1 Jurídicas
1. A la Asamblea Legislativa que trabaje en la creación de una Unidad
Especializada en el Tribunal Supremo Electoral que exija a los partidos
políticos la rendición de cuentas en la obtención y manejo de su
financiamiento público y privado.
2. A la Asamblea Legislativa, que impulse la aprobación de una nueva Ley
sobre el Financiamiento de los partidos políticos o reforme las leyes
electorales existentes para que se origine una cultura de transparencia en los
mismos, a través de registros contables sobre las fuentes y los usos de los
recursos en efectivo y en especie, que reciben los partidos políticos, entre
otros mecanismos como límites y restricciones, sin dejar de lado sanciones y
multas considerables por incumplimiento de las leyes.
6.2.1.2 No Jurídicas
1. A los partidos políticos que sean probos y transparentes en el manejo y
uso de su financiamiento público y privado; asimismo que respeten la ley de
partidos políticos y se apeguen a la normativa electoral existente.
192
2. A la Sala de lo Constitucional que esté vigilante ante la creación de leyes
electorales o reformas a estas, para declarar inconstitucional cualquier ley o
artículo de estas que atente contra la probidad y transparencia a la deben
someterse los partidos políticos.
3. A toda la ciudadanía Salvadoreña, que tenga siempre la cultura de estar
vigilante en el actuar de los partidos políticos, y exigir que estos rindan
cuentas de la obtención y uso de su financiamiento electoral, sobre todo
exigir que se revelen los nombres de los financistas privados y los montos
otorgados.
6.2.2 Recomendaciones mediatas
6.2.2.1 Jurídicas
1. A los partidos políticos que reformen sus estatutos y se obliguen a
transparentar los fondos obtenidos para evitar ser financiados por el crimen
organizado, el narcotráfico, y otras actividades ilícitas, además que publiquen
quienes son sus donantes y el monto financiado, así como contar con
sistemas de contabilidad que detalle el destino y uso de los recursos,
detallando en qué se utilizaron, además de sistemas de auditorías y
controles tanto internos como externos.
2. A los partidos políticos que trabajen por mejorar el sistema electoral de
este País, ya que el actual no obedece a las necesidades de la población
Salvadoreña.
6.2.2.2 No Jurídicas
1. Al Tribunal Supremo Electoral que no sea únicamente receptor de la
información proporcionada por parte de los partidos políticos, sino, que
también verifique y controle que esa información sea concordante con lo
193
reflejado en su informe, es decir, debe ser vigilante y controlador de los
movimientos financieros que estos realicen, a través de una Unidad
Especializada.
2. A los partidos políticos, que manejen con austeridad su financiamiento
público y privado, y que sus campañas electorales sean de plazos cortos y
con igualdad de oportunidades entre los contendientes, para que no se
conviertan en un derroche irresponsable de dinero, con gastos exagerados e
innecesarios.
3. A los partidos políticos que sean más accesibles en cuanto a brindar la
información solicitada por la población, debido a que la presente
investigación ha sido un tanto difícil debido a que al acudir a algunas de las
entrevistas agendadas los diputados no nos podían atender a pesar de que
no había en ese momento sesiones plenarias, por lo que se demostraba
rechazo y apatía a hablar sobre el tema de su financiamiento.
4. A los partidos políticos que se sometan a la vigilancia y control del Tribunal
Supremo Electoral, y que no sigan con el mismo juego de crear y reformar
leyes con vacíos legales que les benefician para seguir cometiendo con toda
libertad los mismos errores.
6.3 CONSIDERACIONES FINALES
Al llevar a cabo la investigación, se hizo el estudio acerca del problema
planteado, para ello se recolectó información que se extrajo de las diferentes
fuentes tanto documentales como reales, así como también por medio de las
entrevistas y el análisis documental, relacionándolo a la problemática si los
partidos políticos son probos en cuanto al financiamiento recibido.
La valoración de la investigación es que se logró cumplir con cada uno de
sus pasos y así comprobar en gran medida la hipótesis principal y la
194
veracidad de la misma; por lo que lo evaluamos como una buena
investigación que brindará un aporte al tema de la probidad pública y el
financiamiento de los partidos políticos, así mismo se cumplió
razonablemente con los objetivos planteados, por lo que al final se logró
determinar las conclusiones y recomendaciones en cuanto a la falta de
aplicación de la Ley de Partidos Políticos pese a haber sido creada desde el
año dos mil trece; asimismo la falta de creación de una Unidad Especializada
que vele por la aplicación de la Ley de partidos políticos, lo cual impide que
se transparente el destino del financiamiento otorgado a los partidos
políticos.
Los aspectos que se desarrollaron en la investigación fueron en lo coyuntural
las elecciones presidenciales y de diputados, desde el año mil novecientos
noventa y dos hasta el año dos mil quince, las deficiencias que presenta el
Código Electoral en cuanto a la rendición de cuentas de los fondos
empleados para las elecciones tanto para diputados como para presidente y
el desempeño de la Corte de Cuentas en cuanto a la declaración de los
fondos para el financiamiento, así como las causas del problema de la
probidad pública y el financiamiento de los partidos políticos, ya que al no
existir voluntad política, una normativa o no tener una ley efectiva atrae
consecuencias como la corrupción en las elites políticas, mal uso y
afectación de fondos públicos, sospecha de lavado de dinero e interferencia
de narcotráfico, desconfianza de los ciudadanos en los partidos políticos y el
ausentismos electoral, cuya manifestaciones son: débil control o falta de
control electoral, falta de transparencia sobre el uso de los fondos públicos,
financiamiento ilícito y no rendición de cuentas al ciudadano; asimismo se
estudiaron los antecedentes generales sobre la probidad pública y el
financiamiento de los partidos políticos en Latinoamérica, las relaciones de
impacto del manejo del financiamiento electoral y la probidad pública sobre
195
los derechos políticos, la reseña histórica del surgimiento de los partidos
políticos, la regulación constitucional sobre el financiamiento de los partidos
políticos, así como también se estudió los tratados internacionales sobre la
probidad pública y el tratamiento en la legislación secundaria sobre la
probidad pública y el financiamiento de los partidos políticos.
En general se puede decir que el desarrollo de la investigación se basa en el
financiamiento de los partidos políticos y con mayor énfasis a la probidad
pública en cuanto al financiamiento que reciben cada uno de los partidos
políticos en El Salvador. El aspecto que no se logró abordar en su totalidad
en la investigación, fue en cuanto al financiamiento privado de los partidos
políticos, no por falta de interés, sino, por la falta de transparencia de los
partidos que se niegan a dar información al respecto.
En cuanto al desempeño como grupo, en ciertos momentos o etapas de la
tesis fue difícil lograr la coordinación de la mejor manera, esto en relación a
diferencia de horarios debido a trabajo y otras responsabilidades, así mismo
a problemas personales que surgieron durante el proceso de elaboración de
tesis lo que ocasionó una lentitud en la investigación, las diferencias entre
uno y otro miembro del grupo también contribuyeron a que fuese difícil
trabajar en equipo, sin embargo a pesar de todas las dificultades y problemas
que se dieron al llegar a un acuerdo se logró trabajar en el único fin que unía
al equipo de trabajo.
196
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202
ANEXOS
ANEXO 1
Cuadro 1
Países con financiamiento público
País Financiamiento público directo Financiamiento público indirecto
Argentina X X
Bolivia X X
Brasil X X
Colombia X X
Costa Rica X X
Chile X X
Ecuador X X
El Salvador X X
Guatemala X X
Honduras X X
México X X
Nicaragua X X
Panamá X X
203
Paraguay X X
Perú - X
Venezuela - -
Uruguay X X
Cuadro 2
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
País Electoral y
partidario
Solo
electoral
Solo
partidario Capacitación/Investigación
Argentina X - - X
Bolivia X - - X
Brasil X - - X
Colombia X - - X
Perú - - - -
Costa Rica - X - -
Chile - - - -
Ecuador X - - -
El Salvador X - - X
Guatemala X - - -
Honduras - X - -
204
México X - - X
Nicaragua - X - -
Panamá X - - X
Paraguay X - - -
Venezuela - - - -
Cuadro 3
Aporte privado con fines electorales
País Extranjeras Organizaciones políticas
o sociales
Personas
jurídicas
Contratistas del
Estado Anónimas
Argentina X X - X x
Bolivia X X - - x
Brasil X X x X -
Colombia - - x - -
Costa Rica X - x - -
Chile X - - - -
Ecuador X - - X -
El Salvador - - - - -
Guatemala - - - - -
Honduras X X - X x
205
México X X - X x
Nicaragua X X - X x
Panamá - - - - -
Perú - - - - -
República
Dominicana X X - X -
Venezuela X X - X x
Cuadro 4
206
ANEXO 2
UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
“EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLITICOS Y LA PROBIDAD
PUBLICA”
Modelo de entrevista Nº1
Objetivo de la entrevista: Adquirir información completa y directa para lograr
una mejor comprensión, análisis y conclusión en la presente investigación,
así mismo vislumbrar las diferentes posiciones que tienen los funcionarios
públicos respecto al tema investigado.
Entrevistados:
Derrotero de preguntas:
¿Piensa que existe igualdad en la repartición de la deuda pública?
¿Tienen ventajas los partidos políticos mayoritarios sobre los partidos
políticos minoritarios en cuanto a la obtención de financiamiento electoral?
¿Rinden cuentas los partidos políticos del financiamiento que reciben?
¿Es posible hablar de mejores prácticas por parte de los partidos políticos en
cuanto a la rendición de cuentas?
¿Considera que el Estado es eficiente en cuanto al control del
financiamiento?
207
¿Es necesaria la creación de una institución especializada en la contraloría
del financiamiento de los partidos políticos?; en caso afirmativo, ¿Cuál sería
la naturaleza, atribuciones e integración?
¿Considera que la población conoce sobre el manejo del financiamiento de
los partidos políticos?; en caso negativo, ¿Por qué estará determinado este
desconocimiento?
¿Qué tipo de financiamiento recibe su partido político?
¿Puede la contribución privada influir en el desempeño de los partidos
político?
¿Qué mecanismos de autorregulación del financiamiento posee su partido
político?
Entrega usted una aportación económica a su partido político; En caso
afirmativo, ¿su aportación es obligatoria o voluntaria? ¿Qué cantidad o
porcentaje aporta? ¿con que periodo?
¿Considera que los partidos políticos pueden ser auto sostenibles?
¿Qué retos enfrenta el proyecto de ley de probidad pública?
208
ANEXO 2
UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
“EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLITICOS Y LA PROBIDAD
PUBLICA”
Modelo de Entrevista Nº2
Objetivo de la entrevista: Adquirir información completa y directa para lograr
una mejor comprensión, análisis y conclusión en la presente investigación,
así mismo vislumbrar las diferentes posiciones que tienen los funcionarios
públicos respecto al tema investigado.
Entrevistado:
Derrotero de preguntas:
¿Existe igualdad en la repartición de la Deuda Política?
¿Quién determina el precio del voto?
¿Tienen ventajas los partidos políticos mayoritarios sobre los partidos
políticos minoritarios en cuanto a la obtención de financiamiento electoral?
¿De acuerdo al criterio de repartición de la deuda política se garantiza la
democracia?
¿Considera que es suficiente la legislación sobre el tema del financiamiento?
¿Podrían los partidos políticos subordinarse a intereses particulares?
¿Rinden cuentas los partidos políticos del financiamiento que reciben?
209
¿Existe interés de la población por exigir a los partidos políticos la rendición
de cuentas? En caso negativo, ¿A qué se debe ese desinterés?
¿Dentro del Tribunal existe una sección o departamento de control del
Financiamiento que se les otorga a los partidos políticos?
¿Pueden los partidos políticos ser auto sostenibles?
210
ANEXO 2
UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
“EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLITICOS Y LA PROBIDAD
PUBLICA”
Modelo de entrevista Nº3
Objetivo de la entrevista: Adquirir información completa y directa para lograr
una mejor comprensión, análisis y conclusión en la investigación, así mismo
vislumbrar las diferentes posiciones respecto al tema investigado.
Entrevistado:
Derrotero de preguntas:
¿Usted considera que existe igualdad en la repartición de la deuda política?
¿Tienen ventaja los partidos políticos mayoritarios sobre los partidos políticos
minoritarios en cuanto a la obtención del financiamiento electoral?
¿Considera que los partidos políticos pueden ser auto sostenibles?
¿Podría influir la contribución privada en el desempeño de los partidos
político? ¿Puede haber subordinación de los partidos políticos a intereses
particulares?
¿Considera que los partidos políticos son probos en el manejo del dinero
obtenido para su financiamiento electoral y rinden cuentas sobre este?
¿Usted considera que existe interés de la sociedad civil por exigir a los
partidos políticos rendición de cuentas de su financiamiento electoral y el
211
manejo de este?; Si la respuesta es negativa, ¿A qué se debe el desinterés
de la sociedad civil?
¿existe una regulación jurídica efectiva en lo referente al financiamiento
electoral y la probidad pública?
¿Es necesaria la creación de una institución especializada en la contraloría
del financiamiento de los partidos políticos o basta con el fortalecimiento de
las ya existentes?
¿considera que existe voluntad política para regular el tema del
financiamiento y la probidad?
¿Qué retos enfrenta ley de probidad pública?
212
ANEXO 3 Entrevista realizada a Diputados de la Asamblea Legislativa
Diputados
Preguntas
Lic. Rigoberto
Soto
GANA
Licda. Jackeline
Noemí Rivera
Ávalos
FMLN
Lic. Arnoldo
Marín
suplente PDC
Conclusión
1. ¿Existe igualdad en
la repartición de la
deuda política?
Si existe
igualdad al
momento de la
repartición de la
deuda política
Es igualitario
porque a los
partidos
políticos se les
entrega la
cantidad en
concepto de
deuda política
de acuerdo a los
votos que saco,
a ningún partido
político le pagan
más por un voto
que a otros
Considero que
en base al
criterio de
repartición de la
deuda política
no hay igualdad,
lo que hay es
equidad
Con base en
el criterio de
repartición
de la deuda
política esta
es igualitaria
ya que a los
partidos
políticos se
les paga el
mismo precio
por cada
voto obtenido
2. ¿Tienen ventajas
los partidos políticos
mayoritarios sobre los
partidos políticos
minoritarios en cuanto
a la obtención de
financiamiento
electoral?
Un diputado de
un partido
político
mayoritario tiene
más opción de
éxito que un
diputado
proveniente de
un partido
político más
Es lógico que
entre más votos
saque un
partido político
más dinero
recibe, entre
menos votos
saque es menos
dinero
Hay una gran
desventaja para
los partidos
políticos
minoritarios,
porque reciben
menos
financiamiento
Es evidente
que los
partidos
políticos
mayoritarios
tienen mucha
más ventaja
frente a los
partidos
políticos
213
pequeño minoritarios
ya que
poseen
mayor
recursos
económicos
3. ¿Rinden cuentas los
partidos políticos del
financiamiento que
reciben?
Muy poco
Puedo dar fe
que mi partido si
porque no existe
una cultura de
rendición de
cuentas en el
país
De acuerdo a la
nueva Ley de
Partidos
Políticos, hay
que rendir
cuentas del
último centavo.
No existe
una rendición
de cuentas
real, efectiva,
hay poco
interés de los
partidos
políticos
respecto a
este tema,
basta solo
con informar
4. ¿Es posible hablar
de mejores prácticas
por parte de los
partidos políticos en
cuanto a la rendición
de cuentas?
Depende de la
voluntad de
cada partido
político
Por su puesto, a
partir de que se
tenga una ley
que obligue en
términos
generales
Ya la ley
dispone y nos
obliga a rendir
cuentas,
debemos
cumplir las
disposiciones
jurídicas
Es posible
que exista
mejores
prácticas en
cuanto a la
rendición de
cuenta por
parte de los
partidos
políticos todo
depende de
su voluntad
5. ¿Considera que el
Sí, pero hay
Lo que el
Puede auditar
Puede el
214
Estado es eficiente en
cuanto al control del
financiamiento?
mucho que
mejorar
gobierno ha
hecho a través
de procesos de
rendición de
cuentas es un
proceso
novedoso que
cada día el
Estado vaya
administrando
mejor los
recursos , inhibe
a los corruptos,
al tráfico de
influencias, a la
malversación, la
mala
administración
los gastos de la
deuda política
porque son
fondos del
Estado
gobierno
realizar un
mejor trabajo
en cuanto a
la contraloría
6. ¿Es necesaria la
creación de una
institución
especializada en la
contraloría del
financiamiento de los
partidos políticos?; en
caso afirmativo, ¿Cuál
sería la naturaleza,
atribuciones e
integración?
Crear más
instituciones es
crear más
burocracia, por
lo que se debe
de asignar esa
función a una
entidad ya
existente
tenemos 2
instancias ahora
que se
encargan de
controlar las
finanzas
públicas, la
primera
instancia es la
corte de cuentas
y a partir de 6
años la
secretaria de
transparencia
No, el Tribunal
puede
encargarse de
eso
No es
necesaria la
creación de
otra
institución, lo
mejor sería
asignar esta
función al
TSE u otra
institución
dotándole de
presupuesto
215
7. ¿Considera que la
población conoce
sobre el manejo del
financiamiento de los
partidos políticos?; en
caso negativo, ¿Por
qué estará
determinado este
desconocimiento?
La población es
apática en el
tema de
inmiscuirse
mucho hacia la
raíz
Quizás poco,
pero la
población no se
interesa un
pueblo entre
más educado
esta, puedo
asegurar que
más va a exigir
sus derechos,
entre menos
educado este el
pueblo, más
conformista es,
menos
interesado, mas
indiferente
No, no les
interesa
Los
diputados
coinciden en
que la
población
muestra
poco interés
respecto al
tema
8. ¿Qué tipo de
financiamiento recibe
su partido político?
Financiamiento
público y
privado
Financiamiento
público y
privado
Financiamiento
público y
privado
Todos los
partidos
políticos en
El Salvador
reciben los
dos tipos de
financiamient
o, público
que es el que
les otorga el
Estado por
medio de la
Deuda
Política y el
financiamient
216
o privado,
constituido
por cuotas
de sus
miembros y
donativos ya
sean
económicos
o en especie.
9. ¿Puede la
contribución privada
influir en el
desempeño de los
partidos político?
Hay partidos
que debido a
que son
apadrinados
deben de
responder a los
intereses de ese
sector
Por supuesto,
por eso es que
siempre cuando
se estuvo
discutiendo ese
capítulo de la
ley se dijo que
el límite del
financiamiento
privado debe
ser menor,
porque los
partidos
políticos no
pueden ser
corporaciones
Por supuesto
que el dinero es
muy influyente
No hay duda
que la
financiación
privada
puede influir
en el actuar
político
10. ¿Qué mecanismos
de autorregulación del
financiamiento posee
su partido político?
No se reciben
apadrinamiento
En primer lugar
se considera
que como
partido político
tenemos un
financiamiento
permanente, el
No responde
En los
estatutos de
los partidos
políticos no
hay
mecanismos
establecidos
217
partido hace
asignaciones
presupuestarias
no por persona
sino por
departamento
para
autorregular
el
financiamient
o privado
que reciben
11. Entrega usted una
aportación económica
a su partido político;
En caso afirmativo,
¿su aportación es
obligatoria o
voluntaria? ¿Qué
cantidad o porcentaje
aporta? ¿Con que
periodo?
El 30 % ó 35 %
del salario,
mensualmente.
Si a cada
diputado nos
descuentan
$706 mensuales
Si, en el caso
del partido
político son
cuotas
voluntarias, no
hay una
disposición que
diga que tiene
que dar el 10%,
el 15% o el
20%, por lo
general no
menos del 10%
mensualmente
Todos los
miembros de
los partidos
políticos
entregan
cuotas
obligatorias y
de forma
mensual,
esto
constituye un
aporte
importante
12. ¿Considera que
los partidos políticos
pueden ser auto
sostenibles?
En El Salvador
son casi auto
sostenibles
porque no se
reciben
donaciones de
un sector
importante de la
sociedad
salvadoreña,
solo la
colaboración de
No pueden ser
corporaciones,
porque si no
hagamos
partidos
políticos-
empresas
Sencillamente
aquí en El
Salvador no
En El
Salvador los
partidos
políticos no
pueden ser
auto
sostenibles,
eso
implicaría un
regulación
profunda, el
Estado
218
los miembros tendría muy
poca
injerencia
13. ¿Qué retos
enfrenta el proyecto de
ley de probidad
pública?
Su aplicación
A mi juicio esta
ley debe
contener 3
cosas:
-Tipificación de
las conductas
no probas y
establecimiento
de sanciones
- Procesos
sancionatorios
- Identificar
como ha crecido
la
institucionalidad
Ninguno
Sin duda la
aplicación de
una nueva
ley y el
cumplimiento
de esta es un
reto, sin
embargo es
necesario
observar los
vacíos que
puedan
existir y
suplirlos de
una forma
eficiente
219
ANEXO 3 Entrevista realizada a miembros del Tribunal Supremo Electoral.
Miembros
TSE
Preguntas
Magistrado Ulises
Rivas
Lic. Eduardo Cuellar
Conclusiones
1. ¿Existe igualdad en
la repartición de la
deuda política?
Existe igualdad, de
acuerdo a los votos
así se entregara la
deuda política
Existe equidad no
igualdad porque no
se les puede dar a
todos los partidos la
misma cantidad.
Existe discrepancia
sobre si es igualitaria
la deuda política, sin
embargo se considera
que los partidos
políticos están en la
misma condición
respecto al valor del
voto.
2. ¿Quién determina el
precio del voto?
El Ministerio de
Hacienda según la
situación económica
del País
Lo determina el
Ministerio de
Hacienda
El Ministerio de
Hacienda es el que se
encarga de determinar
el precio del voto de
acuerdo a la situación
económica actual del
País.
3. ¿Tienen ventajas los
partidos políticos
mayoritarios sobre los
partidos políticos
minoritarios en cuanto a
la obtención de
financiamiento
electoral?
Tienen más ingresos
los partidos
mayoritarios
Si tienen más
ventajas los partidos
políticos mayoritarios
Los partidos políticos
mayoritarios tiene
mayor ventaja sobre
los partidos
minoritarios ya que a
la hora de la entrega
de la deuda política
reciben más cantidad
220
de dinero los partidos
políticos mayoritarios
4. ¿De acuerdo al
criterio de repartición de
la deuda política se
garantiza la
democracia?
No, la democracia va
más allá del
pluralismo partidario
No se realizó la
pregunta
Se garantiza la
democracia en cuanto
a la repartición de la
deuda política porque
un partido política
para no poder
desaparecer buscara
otro tipo de
financiamiento extra al
que recibe del Estado
y de sus militantes
5. ¿Considera que es
suficiente la legislación
sobre el tema del
financiamiento?
No es suficiente, en
El Salvador en
cuanto a las
donaciones aún hay
fragilidad porque
puede verse
expuesto al
narcotráfico o lavado
de dinero
Aún falta regular de
forma efectiva lo que
es el financiamiento
La legislación sobre el
tema del
financiamiento aún es
insuficiente, porque
todavía hay aspectos
que no están
regulados
6. ¿Podrían los partidos
políticos subordinarse a
intereses particulares?
Si por supuesto,
algunos candidatos
se financian ellos
mismos la campaña
y no siguen ninguna
línea partidaria
En la práctica se da,
los partidos políticos
representan
intereses de grupo
económicos
En la actualidad los
partidos políticos si
obedecen a intereses
particulares ya que
son estos los que
financian sus
campañas electorales
221
7. ¿Rinden cuentas los
partidos políticos del
financiamiento que
reciben?
Si, el Tribunal
Supremo Electoral
lleva los balances
contables
En la práctica poco,
recientemente el
Tribunal Supremo
Electoral ha
comenzado a pedir
los informes
financieros
El Tribunal Supremo
Electoral es el
encargado de que los
partidos políticos
rindan cuentas
8. ¿Existe interés de la
población por exigir a
los partidos políticos la
rendición de cuentas?
En caso negativo,
¿A qué se debe ese
desinterés?
Las personas no
piden información
únicamente lo hacen
los periodistas
Es difícil saber lo
que piensan los
ciudadanos ya que
en el Tribunal
reciben muy pocas
solicitudes de
información
Existe falta de interés
por la población de
exigir la rendición de
cuentas por parte de
los partidos políticos y
son estos quienes
tienen la obligación de
brindar la información
necesaria a los
ciudadanos
9. ¿Dentro del Tribunal
existe una sección o
departamento de control
del Financiamiento que
se le otorga a los
partidos políticos?
En ninguna parte de
la ley o el código
dice que se tendrá
una unidad
especializada,
entonces la tenemos
que crear
Solo se aprobó la ley
pero no se aprobó
ningún presupuesto
para la creación de
una Unidad
Especializada
En la actualidad no
existe ninguna
Sección o
Departamento que
controle lo relativo al
financiamiento no
obstante en la ley de
partidos políticos
habla de la creación
pero no se aprobó
financiamiento para la
misma
10. ¿Pueden los
No, pueden tienen
No, necesitan del
Los partidos políticos
222
partidos políticos ser
auto sostenibles?
un gasto muy grande
en cuanto a
campaña y estas son
caras
aporte del Estado no pueden ser auto
sostenibles y si fuera
así habría mucho
dinero ilícito.
223
ANEXO 3 Entrevista realizada a Académicos
Preguntas
Académicos
1- ¿Usted
considera que
existe igualdad
en la repartición
de la deuda
política?
2- ¿Tienen ventaja
los partidos políticos
mayoritarios sobre
los partidos políticos
minoritarios en
cuanto a la obtención
del financiamiento
electoral?
3- ¿Considera
que los
partidos
políticos
pueden ser
auto
sostenibles?
4- ¿Podría influir la
contribución
privada en el
desempeño de los
partidos político?
¿Puede haber
subordinación de
los partidos
políticos a intereses
particulares?
5- ¿Considera
que los partidos
políticos son
probos en el
manejo del
dinero obtenido
para su
financiamiento
electoral y
rinden cuentas
sobre este?
Lic. William
Rebollo
No, sin
embargo,
aunque exista
desigualdad,
podría decirse
que es justo y
legítimo, debido
a que se basa
en la voluntad
popular
expresada a
través del voto
para
determinado
partido político.
Si, esto se da por la
misma voluntad
popular de premiar a
los partidos grandes
con el voto. La ley
establece igualdad
de condiciones a
todos los partidos
para la obtención de
la deuda política, sin
embargo, en la
práctica, los partidos
mayoritarios
manejan más
recursos y eso les
ayuda a realizar
campañas más
grandes.
Considero que
los partidos
políticos
pueden ser
auto
sostenibles,
porque tienen
como principal
fuente de
financiación
las
contribuciones
que realizan
sus militantes,
simpatizantes
y personas
con intereses
diversos.
Efectivamente la
contribución
privada influye en
los partidos
políticos se vuelven
dependientes de
aquel que los
financia.
Considero que
los partidos
políticos
necesitan
incrementar su
probidad en el
manejo de su
financiamiento y
sus cuentas,
pues
actualmente no
son tan
transparentes ni
para el interior
del partido ni
para los
ciudadanos en
general.
Lic. William
Santamaría
Hay una regla
de proporción
Sin duda, ya que, al
ser los partidos más
Si, lo
considero. El
Siempre he dicho
“dime quién
Es difícil
determinar si
224
en la entrega de
dicha deuda,
entre más votos
obtenga un
partido político
más dinero
obtienen. En
ese sentido me
parece justa la
forma de repartir
el
financiamiento
público.
votados, obviamente
son los que reciben
mayor cantidad de
dinero en concepto
de financiamiento
público.
único
problema que
veo es que
entonces
todos sus
ingresos
provendrían
del
financiamiento
privado.
financia tu
organización (en
este caso partido
político) y te diré
los intereses que
representas”. Creo
que es evidente
que como partido
debo intentar tener
“gestos” con la
entidad o persona
natural que está
financiando de
forma privada.
son probos, por
dos razones: 1)
no se sabe
cuánto dinero
ingresa a sus
cuentas en
concepto de
financiamiento
privado, si es
lícito o no, etc.
2) por la misma
discreción de
este dinero, los
partidos nos
suelen hacer
rendiciones de
cuentas.
Lic. Marlon
Hernández
No,
definitivamente
no, por una
cuestión, el
criterio que se
toman son los
votos que se
sacan.
Por supuesto,
totalmente existe
ventaja por parte de
los partidos
mayoritario.
Auto
sostenible no
creo, porque
siempre van a
estar
financiados,
en la mayoría
de esquemas
que conozco
están
financiados
por privados y
por el Estado
que es el
esquema
mixto que se
tiene.
Totalmente, en
muchos países las
declaraciones de
probidad que se
hacen no solo
tienen que ver con
tu patrimonio, sino
que tienen que ver
con relaciones, y
esas relaciones no
tienen que ver con
solo relaciones
empresariales, vos
debes que enunciar
ahí todas las
relaciones que
tienes con
No,
definitivamente
no, lo podes ver
en un montón
de
manifestaciones
, comenzando
quizás con una
de las más
graves es
cuánto dinero
infiltrado del
crimen
organizado se
ha metido para
campañas.
225
cualquier tipo de
persona jurídica.
Licda.
Mónica
Vaquero
No, no existe
igualdad porque
no se reparte en
partes iguales a
todos los
partidos, ni
siquiera es
equitativa
porque aunque
se reparte de
manera
proporcional al
número de
votos obtenidos;
tiene un sesgo,
ya que los
partidos más
pequeños son
los que
necesitan más
recursos para
volverse visibles
y hacer crecer el
proyecto
político.
Los partidos grandes
tienen ventaja ya que
al tener bancadas
legislativas
numerosas y una
cantidad importante
de alcaldes a nivel
nacional, se vuelven
relevantes para los
diferentes sectores
empresariales, por el
peso y el alcance de
las decisiones que
tomen.
No, no pueden
ser auto
sostenible. El
fin de un
Partido
Político no es
generar
dinero; es
generar
contribuir a la
construcción
de
democracia.
En la práctica, el
deber ser se ha
desvirtuado, y
muchos de los
actores políticos
representados en
los distintos
partidos,
subordinan la toma
de decisiones para
favorecer los
intereses de sus
más grandes
donantes.
Cada Partido
Político debe
rendir por Ley
un informe
sobre sus
ingresos y
egresos. La
Corte de Cuenta
es el ente
responsable de
auditar dichos
estados
financieros, en
una buena
medida son
públicos.
Lic.
Francisco
Raúl Ortiz
No, obviamente
que no, porque
así como está
establecido en
la ley, los
partidos que ms
votos sacan,
Si se trata de
financiamiento
electoral con fondos
públicos al sacar
más voto y al
financiamiento propio
de acuerdo a la
No, es difícil
que sean auto
sostenible.
Sí, hay partidos
políticos o políticos
que se deben a
grupos económicos
que los impulsa y
los promueve.
Eso de decir
que son probos
no lo puedo
afirmar. En
realidad no hay
voluntad de los
propios partidos
226
mayor es la
cantidad que el
estado les da
como deuda
política.
cantidad de
miembros mayor la
cantidad de fondos
obtenidos.
políticos de
entregar
cuentas.
Lic. Felix
Ulloa
El principio de
equidad está
bien
conceptualizado
, el tema es que
la equidad no es
lo mismo que
igualdad.
En el caso de la
deuda política sí,
siempre van a tener
más ventaja porque
van a recibir más
fondos.
En ninguna
parte del
mundo los
partidos
políticos son
auto
sostenibles,
porque si lo
pretende
cambia su
naturaleza
Justamente ese es
el riesgo cuando
son los fondos
privados los que
definen las
agendas de los
partidos.
No sé si se trata
de probidad,
como no hay
transparencia
no se puede
decir si esa
persona es
probo o
corrupto, es
bien lógico decir
si no hay
transparencia
hay corrupción.
Conclusiones Hay un
consenso sobre
que es justa y
legitima, por lo
tanto si existe
igualdad de la
repartición de la
deuda política,
mas no es
equitativa ya
que a pesar que
el dinero
obtenido es
proporcional a
los votos
logrados por los
Efectivamente los
partidos políticos
mayoritarios tienen
más ventajas, ya que
al tener un gran
aparato electoral y
más simpatizanes
obtienen mayores
votos y por
consecuencia son
los que reciben más
fondos del Estado.
En este punto
es compartida
la respuesta,
para algunos
los partidos
políticos
pueden ser
auto
sostenibles
con las cuotas
partidarias,
además de lo
obtenido por
los financistas,
pero habría
menos control
Efectivamente aquí
todos opinan que si
influye la
contribución
privada, ya que las
decisiones que los
partidos políticos se
vuelven en gran
medida
dependientes de
los que los
financian por tanto
pueden verse
subordinados a
intereses
particulares.
La mayoría
coincide en que
los políticos no
son probos o
dicen que son
pocos probos.
Actualmente no
son tan
transparentes ni
para el interior
del partido ni
para los
ciudadanos en
general, por lo
cual es un
aspecto en que
227
partidos,
siempre se
benefician solo
los partidos
mayoritarios.
del manejo, y
se prestarían
para
responder
todavía más a
intereses
particulares, lo
mejor es un
sistema mixto.
debe mejorarse
Preguntas
Académicos
6- ¿Usted
considera que
existe interés de
la sociedad civil
por exigir a los
partidos
políticos
rendición de
cuentas de su
financiamiento
electoral y el
manejo de este?
7- ¿existe una
regulación jurídica
efectiva en lo
referente al
financiamiento
electoral y la
probidad pública?
8-¿Es necesaria la
creación de una
institución
especializada en la
contraloría del
financiamiento de
los partidos
políticos o basta
con el
fortalecimiento de
las ya existentes?
9- ¿considera
que existe
voluntad
política para
regular el tema
del
financiamiento
y la probidad?
10-¿Qué retos
enfrenta el
proyecto de ley
de probidad
pública?
Lic. William
Rebollo
Si hay interés
por parte de la
sociedad civil,
sin embargo,
este interés no
se ha
magnificado ni
mostrado en
debida forma,
porque el
No, no existe una
regulación efectiva,
ya que ni la ley de
partidos políticos ni
la actual ley de
probidad son
efectivas, por lo cual
se requiere de
reformas legales
orientadas a ese fin.
Es necesaria la
creación de una
institución
especializada para
hacer más efectiva
la transparencia en
los partidos
políticos, pero
también es
necesaria la
Considero que
no existe
voluntad
política
suficiente,
debido a que
muchos
políticos tienen
intereses
oscuros y por
El principal reto
es la falta de
voluntad
política, pues
las propuestas
técnicas existen
y el interés por
parte de la
población y de
la sociedad civil
228
común de los
ciudadanos
exige
transparencia.
reforma legal para
que esta institución
tenga las
herramientas
jurídicas
pertinentes
ello no
abordan el
tema con la
atención
necesaria.
organizada
también.
Lic. William
Santamaría
Hay interés,
pero es solo
sectorial, es
decir que solo
una parte
específica de
ese universo
teóricamente
nebuloso que
llamamos
“sociedad civil”
está realmente
interesada. El
desinterés del
resto de
sectores se
debe a varios
factores.
No, desde luego que
no, los parámetros
de control efectivo
son casi nulos, y se
centran en el
financiamiento
público. Lo
“interesante”, es
decir, el privado, no
se contempla como
parámetro de control
por parte de ningún
organismo, mucho
menos la rendición
de cuentas.
Opino que basta
con el
fortalecimiento de
las ya existentes,
crear más
instituciones
implica asignarle
parte del
presupuesto
general del Estado.
No, todo lo
contrario, en
general hay
una gran
resistencia
política de
regular el
tema.
El gran reto es
la falta de
voluntad
política, si eso
no se cambia,
aunque se haga
la ley más fuerte
en los
sustantivo,
nunca será
eficaz, ya que
será imposible o
difícil utilizar el
cuerpo legal
para investigar
los casos de
problemas de
probidad pública
Lic. Marlon
Hernández
Si hay, de
algunos más
que otros, lo
que pasa es que
yo tengo mis
reservas con la
sociedad civil en
general de este
país, en el
sentido de que
Hay un marco
jurídico más o
menos, no diría tan
bueno, pero que se
avanzó un poco en la
Ley de Partidos
Políticos, en la ley de
acceso a la
información pública
también pero lo que
Creo que se puede
seguir trabajando
con la sección de
probidad, si se
mejora, el instituto
de acceso a la
información
pública, con la
misma corte de
cuentas, de lo que
Tenemos
elites políticas
acostumbrada
s a intentar
manejar el
poder de la
manera más
antojadiza
posible y
tenemos un
Primero, que al
pasar el camino
legislativo no le
quiten los
dientes,
segundo diría yo
que no intente
ser utilizada
como un arma
y eso es casi
229
actúa al igual,
que pueden ser
con respecto a
sectores
empresariales
muy alineados,
no todos,
también hay un
cierto nivel de
independencia
de algunos y de
autonomía.
pasa es que es letra
muerta verdad.
se trata es de
fortaleces esas
instituciones.
esquema y
mentalidad de
botín, es decir,
cuando yo
llego la
corrupción de
todos los
demás, pero
no de los
míos.
inevitable, ya
sea de la
oposición hacia
el gobierno o del
gobierno hacia
la oposición.
Licda.
Mónica
Vaquero
No existe un
interés real por
conocer el
detalle del
financiamiento
de los Partidos,
muchas de las
coyunturas en
donde se señala
quienes son
transparentes y
quienes no, es
porque hay
intereses
políticos que se
mueven.
La legislación que
existe es muy buena,
lo que hay que
calificar son a las
instituciones
responsables de
llevarla a cabo.
Si, si es necesaria.
La corte de cuentas
y el TSE no pueden
solos con esta
contraloría. Debe
ser una entidad
autónoma como la
defensoría del
consumidor, que
tenga facultades
similares a las de la
Corte de Cuenta.
Se puede
crear toda la
legislación
necesaria para
el correcto
funcionamient
o y
administración
de los partidos
Políticos, pero
mientras no se
cambie la
mentalidad de
quienes hacen
uso de la
política para
fines
personales, se
seguirá
aplicando el
dicho de:
“hecha la Ley,
El más
importante es
que no se
desvirtúen los
artículos
relacionados
con la rendición
de cuentas y el
acceso que
debe darse a las
constancias de
ingresos y
egresos.
230
hecha la
trampa”.
Lic.
Francisco
Raúl Ortiz
Hay
organizaciones
que están
impulsando este
tema y luchando
por avanzar y
hay otras que lo
hacen por un
tema coyuntural,
marcando sesgo
político.
Hay que reconocer
que ha habido
pequeños avances,
pero en cuanto al
financiamiento no
hay controles.
El problema es
cómo está
conformada la
institucionalidad el
TSE bien pudiera
jugar el papel
contralor o bien la
Corte de Cuentas.
El discurso de
todos es que
hay que ser
probos, pero
siempre
terminan
echándole la
culpa al otro.
Los son:
- los parámetros
de reforma.
- Su
implementación
Lic. Felix
Ulloa
Sí, yo preferiría
decir que es la
sociedad en su
conjunto la que
está
demandando
esta
trasparencia.
Creo que existe una
regulación normativa
bastante limitada,
poco efectiva con
falta de profundidad
y amplitud.
Lo que haría falta
es que en el TSE
se cree una
dependencia
especializada en el
tema
No hay
voluntad
política, todos
se resisten a
este tema, al
momento de
entrar a
regular el
financiamiento
privado se
hacen el del
ojo pacho y se
echan la culpa
unos a otros.
Yo creo que los
retos que tiene
es que ante esta
actualización
que se hizo era
de proveerla de
herramientas
que la hicieran
más efectiva y
eficiente.
Conclusiones Si hay interés
de la sociedad
civil, no de toda,
pero el
problema es
que no toda la
No existe una
regulación efectiva
por lo que se hace
necesario normar de
mejor manera lo
referente al
La mayoría opina
que ya hay
instituciones
suficientes, lo que
es necesario es
fortalecerlas y
Todos
coinciden en
que no existe
voluntad
política para
regular como
El reto que
enfrenta esta ley
es que no sea
utilizada como
arma política
por los
231
sociedad civil
está organizada
y a veces ese
interés no pasa
más allá de las
redes sociales,
lo que hace falta
es poder
canalizar ese
interés a través
de un
mecanismo
eficaz.
financiamiento
sobretodo la
contribución privada.
reforzar las leyes
existentes para que
estas sean más
eficaces.
se debe el
tema del
financiamiento
de los partidos
políticos, ya
que en este
tema todos se
ponen de
acuerdo para
mantener
privilegios y
que no se les
pueda
fiscalizar.
gobiernos de
turno o la dejen
como ley
muerta.
