UNIVERSIDAD DE GRANADA

“La autonomía local en España y México, dentro

del contexto Iberoamericano”

Tesis Doctoral presentada por

Santiago López Acosta

Para obtener el grado de Doctor en Ciencias Jurídicas

Directora

Francisca Villalba Pérez

Programa de Doctorado en Ciencias Jurídicas

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Editor: Universidad de Granada. Tesis Doctorales Autor: Santiago López AcostaISBN: 978-84-9125-641-0 URI: http://hdl.handle.net/10481/43253  

 

 

http://hdl.handle.net/10481/43253

CAPITULO I

LA AUTONOMÍA LOCAL

I. Consideraciones generales básicas…………………………………………………………1 i. El Estado………………………………………………………………………………….1

a. Formas de organización territorial del Estado……………………….…4 ii. Centralización y descentralización como alternativas constitucionales……...5

II. El Estado Federal ………………………………………………..………….......................25 i. Teorías sobre la naturaleza jurídica del Estado federal…………………………….28 ii. Esquema de una teoría del Estado Federal; competencias……………………….33 iii. El Estado federal y el Estado descentralizado…………………………...............…35 iv. La forma de Gobierno federal.…………………………………………..... ………….35 v. La distribución de competencias……………………………………………………...37

III. Otras formas de organización territorial del Estado……………………………………...39 i. Las Uniones de Estados…………………………………………………………….…39 ii. La Confederación……………………………………………………………………….40 iii. La Unión Personal………………………………………………………………………43 iv. La Unión Real…………………………………………………………………………...44

IV. La incidencia de la organización territorial de los Estados en la autonomía local…….45 i. Autonomía local y control central……………………………………………………..49 ii. Estado local o gobierno local: teorías y modelos de análisis………………………51

a. Modelos pluralistas……………………………………………………………..51 b. La teoría de la elección pública……………………………………………….52 c. Los modelos marxistas: Estado local y Estado dual………………………..52 d. Gobiernos locales y relaciones intergubernamentales……………………..53 e. Políticas públicas y gobierno local……………………………………………54

iii. Tipos de reformas de los gobiernos locales. La agenda política local y sus protagonistas……………………………………………………………………………...55

a. Estabilidad o cambio……………………………………………………………56 b. Las transiciones políticas en los ámbitos locales…………………………...58 c. La transición del régimen local español, como ejemplo……………………60

1. Aspectos generales…………………………………………………...60 2. La financiación de las entidades locales……………………………62 3. Las Comunidades Autónomas……………………………………….64 4. Las asociaciones de las entidades locales…………………………67 5. La normalización del régimen local………………………………….72

V. La organización democrática del Estado como condición para el desarrollo de la autonomía local……………………………………………………………………………76

i. El Estado Social…………………………………………………………………………77 ii. El Estado social de derecho……………………………………………………………79 iii. El Estado de derecho…………………………………………………………………...80 iv. El Estado social y democrático de derecho………………………………………….82 v. La reforma del Estado………………………………………………………………….88

VI. La descentralización política del Estado como presupuesto previo de la autonomía local…………………………………………………………………………………………….93

i. La descentralización del Estado y el poder local……………………………………93

ii. Definiciones que permiten analizar los procesos de descentralización…………..96 VII. Modelos comparados de Entidades Locales…………………………………………….101

i. La distribución de las funciones: competencias generales y específicas……….104 ii. El ámbito del gobierno local…………………………………………………………..108 iii. Autonomía local y capacidad para influir en los niveles superiores……………...110 iv. La organización de los consejos municipales………………………………………117

a. población de los entes locales y el tamaño del consejo…………………118 b. El trabajo y la especialización de los comités…………………………….121 c. Tiempo invertido de trabajo en el consejo………………………………...122 d. El salario de los concejales…………………………………………………123 e. Los efectos de la organización de los partidos políticos………………...124

v. Elecciones locales……………………………………………………………………..125 a. Sistemas y prácticas electorales…………………………………………...125

1. La gama de cargos electos…………………………………………125 2. Otros medios de manifestar la opinión pública…………………..126 3. Frecuencia de las elecciones………………………………………127 4. Distritos electorales y sistemas de votación………………………127 5. Participación electoral local…………………………………………129 6. Determinantes de la participación electoral local………………...130

vi. El partidismo y la intensificación de la política local……………………………….132 a. Los partidos, las elecciones locales y el no partidismo………………..133

vii. El ejercicio del poder ejecutivo……………………………………………………….134 a. Gobierno por comité……………………………………………………….135 b. El alcalde- comisionado ejecutivo………………………………………..135 c. Comisiones- Consejos de control………………………………………..136 d. Sistema de consejo- gestor……………………………………………….136

viii. La participación social en la política local…………………………………………..138 VIII. Algunas propuestas de reforma del gobierno local en Europa………………………..139

i. Marco institucional y reformas recientes…………………………………………....140 a. Alemania…………………………………………………………………….141 b. Italia………………………………………………………………………….141 c. Francia………………………………………………………………………142 d. España………………………………………………………………………143 e. Gran Bretaña……………………………………………………………….144

ii. Las finanzas locales…………………………………………………………………..145

CAPITULO II

EL MUNICIPIO Y AUTONOMÍA LOCAL EN PARTE DE EUROPA Y AMERICA LATINA

I. Alemania……………………………………………………………………………………..148 II. Argentina……………………………………………………………………………………..156 III. Bolivia………………………………………………………………………………………...170 IV. Brasil………………………………………………………………………………………….176 V. Chile…………………………………………………………………………………………..188

VI. Colombia……………………………………………………………………………………..194 VII. Costa Rica…………………………………………………………………………………...204 VIII. Cuba………………………………………………………………………………………….210 IX. Ecuador………………………………………………………………………………………217 X. El Salvador…………………………………………………………………………………..225

XI. Guatemala…………………………………………………………………………………...232 XII. Haití…………………………………………………………………………………………..248 XIII. Honduras…………………………………………………………………………………….265 XIV. Italia…………………………………………………………………………………………..275 XV. Nicaragua…………………………………………………………………………………….281

XVI. Panamá………………………………………………………………………………………292 XVII. Paraguay……………………………………………………………………………………..301 XVIII. Perú…………………………………………………………………………………………..305 XIX. República Dominicana……………………………………………………………………...312 XX. Uruguay…..………………………………………………………………………………….320

XXI. Venezuela...………………………………………………………………………………….324 XXII. Marco internacional y declaraciones internacionales sobre la autonomía local……..337

i. La Carta Europea de la Autonomía Local………………………………………..339 ii. La Autonomía Internacional de los entes locales……………………………….346 iii. Iberoamérica...………………………………………………………………………352 iv. Declaración de Granada…………………………………………………………...357 v. Declaración de Cartagena de Indias……………………………………………..359 vi. Declaración de Baeza……………………………………………………………...361 vii. Una aproximación de la autonomía local en Iberoamérica…………………….363

CAPITULO III

LA AUTONOMÍA LOCAL EN ESPAÑA

I. Antecedentes………………………………………………………………………………..374 i. Los elementos históricos y teóricos del principio de autonomía local………..374 ii. Evolución del régimen local español……………………………………………..375

II. Introducción a la autonomía local vigente………………………………………………..381 III. La organización política y territorial del estado español y el desarrollo del principio de

autonomía local…………………………………………………………………………..384 IV. Competencias de los entes locales………………………………………………………400 V. Participación de los entes locales en el proceso de elaboración normativa…………417

VI. Autonomía financiera local…………………………………………………………………422 VII. El desarrollo y la configuración institucional de la autonomía local; su adecuación a la

imagen europea de la autonomía local………………………………………………..426 VIII. Desarrollo legislativo del modelo constitucional de la autonomía local……………….431

i. Legislación básica del Estado……………………………………………………431 ii. La Ley reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985………………..432 iii. Ley de Haciendas Locales………………………………………………………..435

IX. Desarrollo del gobierno local español…………………………………………………….437 i. La modernización del gobierno local en 2003…………………………………..441

X. Límites y control de la autonomía local…………………………………………………..443 XI. Protección y defensa constitucional de la autonomía local…………………………….449 XII. El conflicto en defensa de la autonomía local……………………………………………451 XIII. Situación de la autonomía local en los informes del gobierno local…………………..454 XIV. La reforma del gobierno local de 2013……………………………………………………458 XV. Conclusiones………………………………………………………………………………...471

CAPITULO IV

LA AUTONOMÍA LOCAL EN MÉXICO

El municipio

I. Antecedentes………………………………………………………………………………..475 i. La idea municipal en México antes de la conquista española…………………475 ii. Los Ayuntamientos coloniales…………………………………………………….478 iii. Los ayuntamientos de la independencia de México…………………………….479 iv. Constitución de Cádiz………………………………………………………………480 v. Reglamento provisional político del imperio mexicano de 1822………………485 vi. La constitución federal de 1824…………………………………………………...486 vii. Las leyes constitucionales de 1836………………………………………………487 viii. Las Leyes o bases orgánicas de 1843…………………………………………...489 ix. La Constitución federal de 1857…………………………………………………..490 x. El estatuto provisional del imperio mexicano de 1865………………………….491 xi. La prefectura gaditana de origen francés………………………………………..493 xii. México revolucionario en los albores del siglo XX………………………………494 xiii. La constitución mexicana de 1917 y su regulación del municipio………….…497 xiv. Las reformas al artículo 115 constitucional………………………………………502

II. Federalismo y municipalismo……………………………………………………………..511 III. La autonomía municipal en México………………………………………………………520

i. Concepto de autonomía municipal………………………………………………..520 ii. La autonomía municipal en el marco constitucional mexicano………………..523 iii. La competencia municipal en México…………………………………………….533

IV. La justicia mexicana en relación con el municipio……………………………………...542 i. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y el municipio…………………….542 ii. La justicia municipal………………………………………………………………..547 iii. Formas de resolución de los conflictos municipales……………………………548 iv. Los tribunales administrativos locales……………………………………………549 v. La protección constitucional del municipio……………………………………….549

V. El municipio mexicano a revisión……………………………………………………….552 i. Propuestas de David Cienfuegos Salgado y Manuel Jiménez Dorantes……553 ii. Propuestas de José Gilberto Garza Grimaldo orientadas a diversas áreas de la

administración pública en México………………………………………………….554 iii. Propuestas de Jesús Covarrubias Dueñas……………………………………..556

i. Algunos efectos de la globalización en el derecho municipal mexicano (Teresita Rendón Huerta Barrera)…………………………………………………563

VI. Bases para una reforma constitucional en materia municipal de la Red de Investigadores de gobiernos locales mexicanos……………………………………….567

i. Sumario de propuestas Investigadores de gobiernos locales mexicanos (IGLOM)………………………………………………………………………………589

ii. Ley reglamentaria del Artículo 115 (Dra. Teresita Rendón Huerta)………….593 a. Proyecto de reformas al artículo 115 constitucional………………..598

VII. Propuestas de desarrolladas en la mesa V de la Comisión para la reforma del Estado………………………………………………………………………………………..600

VIII. Gobierno municipal abierto y transparente propuesto por el Gobierno Federal mexicano……………………………………………………………………………………..615

i. Transparencia, rendición de cuentas y gobernanza…………………………..618 ii. Recomendaciones para la transparencia municipal 2004…………………….619

IX. Mis propuestas para la reforma del régimen municipal mexicano…………………….621 i. Reforma constitucional integral…………………………………………………..621 ii. Reforma del Estado………………………………………………………………..621 iii. La autonomía municipal en la Constitución……………………………………..621 iv. Constitución municipalista………………………………………………………...622 v. Apartado especifico en la Constitución………………………………………….622 vi. Desarrollo del régimen municipal en las Constituciones estatales…………..622 vii. Consejo municipalista de los gobiernos locales mexicanos…………………..622 viii. Forma de Gobierno………………………………………………………………..623 ix. Sistemas electorales e integración de los ayuntamientos …………………....624 x. Mecanismos para resolución de conflictos al interior del ayuntamiento y

defensa de las minorías, vinculando a la creación y desarrollo de sistemas de justicia constitucional local en las entidades federativas………………………625

xi. Reelección y duración de los gobiernos municipales………………………….626 xii. Instrumentos de protección constitucional del municipio……………………...627 xiii. Reforma fiscal y financiera………………………………………………………..627 xiv. Reforma administrativa……………………………………………………………628 xv. Promover y fomentar el asociacionismo entre municipios, generando

incentivos para su desarrollo……………………………………………………….628 xvi. Promover la participación social, a través del cabildo abierto y de las

asociaciones de vecinos y las formas de democracia participativa como referéndum, plebiscito, revocación de mandato, etc. …………………………..629

xvii. Gobiernos municipales abiertos, transparentes, que rinden cuentas………...630 xviii. Justicia municipal…………………………………………………………………..630 xix. Facultad reglamentaria……………………………………………………………631 xx. Delegados municipales……………………………………………………………632

Bibliografía….………………………………………………………………………………………………634

Anexo……………………………………………………………………………………………………….640

RESUMEN

La tesis que se presenta sobre la autonomía local en España y México, dentro del

contexto iberoamericano, aborda el análisis de la institución municipal, destacando

el componente esencial que se refiere a su autonomía, dentro de una organización

estatal, independientemente de la forma de Estado y de gobierno que se adopte.

Se compone de cuatro capítulos, donde en el primero se abordan las diferentes

formas de organización territorial del Estado y la incidencia que ésta tiene en la

autonomía local, así como el análisis de diferentes teorías y modelos del

denominado Estado y gobierno local, los tipos de reformas que se les han hecho y

la transición del régimen local español, a manera de ejemplo.

En el mismo se destaca la importancia de la organización democrática y la

descentralización política del Estado, como condiciones para el desarrollo de la

autonomía local; y se realiza un análisis de modelos comparados de entidades

locales y de reformas de gobiernos locales europeos.

En el capitulo segundo se realiza una revisión comparada acerca del municipio y

la autonomía local en 21 países de Europa y América Latina, además de la

revisión del marco internacional y de las declaraciones internacionales sobre la

autonomía local.

En el tercer capítulo se abunda sobre el caso español, acerca de la evolución del

régimen local y el desarrollo del principio de autonomía, en el contexto de la

organización territorial y política del Estado marcado por la Constitución de 1978.

En el cuarto y último capítulo se realiza una revisión más amplia de los

antecedentes y evolución del régimen municipal mexicano, desde la etapa previa a

la llegada de los conquistadores, los tres siglos del Virreinato de la Nueva España,

la independencia y el convulso siglo XIX, hasta nuestros días. Su desarrollo y

tratamiento constitucional, así como las reformas a la propia Constitución en la

materia.

Se presentan reflexiones y propuestas acerca de la reforma del municipio

mexicano, por investigadores e instituciones, culminando con veinte

planteamientos que ofrece el autor del presente trabajo, además del análisis que

realiza sobre el tratamiento que la Constitución federal mexicana y la del estado

de Guanajuato le otorgan a la institución municipal y la autonomía local.

INTRODUCCIÓN

La Autonomía Local o Municipal ha sido un tema que ha estado presente

prácticamente desde el inicio de los estudios municipales, del municipio como ente

organizativo social y político primario, aun antes de la aparición del Estado

moderno, como también desde el surgimiento de las ciencias y disciplinas que

desde diferentes perspectivas lo han abordado, particularmente el derecho, la

ciencia política y la administración pública.

El presente trabajo pretende presentar el estudio de la autonomía local o

municipal, dentro del contexto de la evolución de la institución y el fenómeno

municipal, partiendo de la revisión de las formas de organización estatal, así como

la incidencia que tiene la organización territorial del Estado en la autonomía de los

entes locales, revisando las teorías y modelos de análisis del denominado Estado

o gobierno local.

Se abordan los diferentes tipos de reformas de los gobiernos locales, así como la

agenda política local y sus protagonistas, partiendo del análisis de la transición del

régimen local español, a manera de ejemplo, dentro del contexto de uno de los

procesos de transición a la democracia más exitosos, incluso considerado

paradigmático, por muchos.

Se señala como premisa, que la organización democrática del Estado es una

condición necesaria para el desarrollo de la autonomía local, y se realiza una

revisión de los modelos de Estado Social; Estado social de derecho; Estado de

derecho; Estado social y democrático de derecho; y planteando lo que

contemporáneamente se conoce como la reforma del Estado.

La descentralización política del Estado es sin lugar a dudas, un presupuesto

previo de la autonomía local, independientemente del modelo de Estado, si es

federal, unitario o central, o bien compuesto.

Dentro del mismo Capítulo I se realiza el análisis de distintos modelos de

entidades locales, considerando la distribución de las funciones y competencias; el

ámbito del gobierno local y la capacidad para influir en los niveles superiores; la

organización de los consejos municipales; así como los sistemas y las prácticas

electorales más usuales, el partidismo y el no partidismo político y la

intensificación de la política local; se abordan diferentes formas en que se puede

realizar el ejercicio del poder ejecutivo municipal; además de la participación social

en la política local.

Se analizan también algunas propuestas de reforma del gobierno local europeo,

en países como Alemania, Italia, Francia, España y Gran Bretaña.

Por otra parte, en el Capítulo II se revisan los modelos de municipio y el

tratamiento de la autonomía local en 21 países de Europa y América Latina; tal es

el caso de Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba,

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Italia, Nicaragua, Panamá,

Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, donde se pueden

extraer las enormes similitudes, sobre todo en los casos latinoamericanos,

derivados de los modelos portugués, pero principalmente español, del régimen

municipal.

Por otra parte, se hace una revisión general de las declaraciones internacionales

sobre la autonomía local y el marco internacional sobre el cual se desarrollan.

El Capítulo III está dedicado a revisar el caso español, a partir de los antecedentes

y evolución del régimen local, considerando los elementos teóricos e históricos del

principio de autonomía local. La organización política y territorial del estado,

conforme a la Constitución de 1978, es el referente obligado para ubicar a los

entes locales, Provincias y Municipios, en ésta caso, en la configuración

institucional y constitucional de la autonomía local.

Se analiza también las competencias de los entes locales y su participación en el

proceso de elaboración normativa, así como el desarrollo legislativo del modelo

constitucional de la institución que nos ocupa, tomando como marco la Carta

Europea de Autonomía Local.

La Ley reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985, así como la

legislación básica del Estado aplicable a la institución municipal, como parte de su

desarrollo legislativo, son de atención obligada para el caso hispano.

Dentro del proceso y desarrollo del gobierno local, en el contexto democrático

vigente por más de tres décadas, después de la entrada en vigor de la

Constitución de 1978, las temáticas relacionadas con los limites y control de la

autonomía local, así como la protección y defensa de la misma, dio lugar al

surgimiento del conflicto en defensa de la autonomía local, como instrumento

jurisdiccional constitucional al que pueden acceder los municipios españoles, para

defenderse de eventuales afectaciones, principalmente a sus competencias y al

núcleo esencial de su autonomía, de parte del Estado y de las Comunidades

Autónomas, fundamentalmente.

Este apartado se concluye con algunas anotaciones que sobre la autonomía local

se han hecho en los informes del gobierno local, así como la reforma del gobierno

local del año de 2013.

El cuarto y último capítulo del presente trabajo se dedica a revisar el estado del

arte que sobre el municipio y la autonomía local se tiene en mi país, México,

iniciando por supuesto, con los antecedentes y la idea municipal que se tenía

antes de la conquista española, con los denominados calpullis, como formas de

organización social y política de los pueblos originarios de éstas tierras.

Se hacen referencias a los ayuntamientos y al modelo de municipio que trajeron

los españoles conquistadores y que prevalecieron durante los tres siglos que duro

la colonia de la Nueva España, como también el importantísimo papel que

desempeñaron los ayuntamientos para la fragua de la independencia de México.

Se continúa con una semblanza del desarrollo constitucional del municipio y su

evolución, donde a pesar de su efímera vigencia, la Constitución gaditana de 1812

se convertirá en el punto de partida, desde el punto de vista constitucional, para el

tratamiento del municipio; influencia que se mantendrá hasta el inicio del siglo XX.

Aun y cuando no tuvo vigencia efectiva, por haber sido un documento expedido

por el grupo insurrecto encabezado por Don José María Morelos y Pavón, la

Constitución de Apatzingan constituye el primer documento que representa las

intenciones independentistas.

Una vez alcanzada la independencia el 27 de septiembre de 1821 se presentaran

durante la mayor parte del siglo XIX, una serie de instrumentos constitucionales

con diferentes formas de organización política, como imperialistas, republicanos,

federalistas, centralistas, mismos que reflejaron la disputa, no solo por el poder

político temporal, sino por el modelo de Estado y la forma de gobierno que los

distintos grupos pretendieron imponer. Dos intentos de instaurar una monarquía,

en 1822 y 1865; otros dos documentos de la denominada República Centralista,

1836 y 1843; y los diversos planteamientos constitucionales de los federalistas

republicanos (que finalmente triunfaron en ese periplo) de 1824, 1857 y 1917.

Se aborda desde luego, los antecedentes revolucionarios previos de la vigente

Constitución expedida el 5 de febrero de 1917, y como reacción contra la

prefectura, figura retomada de la Constitución de Cádiz, generalmente bajo la

denominación de jefes políticos, por la que la dictadura de Porfirio Díaz Morí

ejerció el control político de los municipios, se incorporó la institución municipal en

el artículo 115, donde, entre otros aspectos, se estableció que no habrá

autoridades intermedias entre el gobierno municipal y las del estado o entidad

correspondiente.

La evolución del régimen municipal mexicano se visualiza a través de las

diferentes reformas que ha tenido el artículo 115 constitucional, pero también de

modificaciones o agregados que se le han hecho a casi la mitad de las

disposiciones de la propia Ley Fundamental.

El desarrollo del municipalismo mexicano no se puede desvincular de la evolución

del federalismo, el cual, aunque se planteó originalmente desde 1824 y se

reafirmó en 1857 y 1917, por las tendencias centralistas de los sucesivos

regímenes autoritarios en la mayor parte de la historia nacional, que llega hasta

las últimas décadas del siglo XX, no había tenido suficientes elementos para su

materialización.

Se aborda, desde luego, el tratamiento que le da la Constitución mexicana al

principio de autonomía local, así como sus problemáticas, perspectivas y retos;

haciendo especial referencia al tema competencial municipal.

Por otra parte, es muy importante conocer como se ha atendido por parte del

sistema de justicia mexicana, las diversas situaciones donde el municipio resulta

afectado, desde los instrumentos de justicia local y estatal, hasta algunos de los

principales criterios y jurisprudencias que sobre el municipio ha resuelto la

Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Se plantea que el municipio mexicano se encuentra en revisión, y para ello se

señalan las aportaciones de destacados municipalistas mexicanos como David

Cienfuegos Salgado, Manuel Jiménez Dorantes, José Gilberto Grimaldo, José de

Jesús Covarrubias Dueñas, Salvador Valencia Carmona, Teresita de Jesús

Rendón Huerta Barrera; así como los diagnósticos y propuestas que realizaron la

Red de investigadores de gobiernos locales (IGLOM), la Comisión para la reforma

del Estado y el Gobierno Federal de México.

El capítulo IV concluye con las reflexiones y propuestas que el autor del presente

trabajo realiza en veinte apartados.

Como anexo del cuarto y último capítulo se presenta el documento que se refiere

al amplio tratamiento que le concede la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos a la institución municipal, así como el correspondiente que

realiza la Constitución Política de una entidad federativa mexicana, la cual en este

caso se trata, de la del estado de Guanajuato.

OBJETIVOS

1.- Realizar la investigación sobre la institución municipal española y mexicana,

dentro del contexto iberoamericano.

2.- Dentro del análisis de la institución municipal, enfocarse en la investigación

profunda sobre el elemento y principio de la autonomía local, como componente

fundamental de la misma.

3.- Realizar el análisis comparado de la institución municipal y de la autonomía

local en el mayor número de casos posibles (en función de la información

disponible), dentro del contexto iberoamericano.

4.- Efectuar el análisis de la institución municipal y su régimen de autonomía local

de España, como referente central para el estudio del régimen municipal y su

posible transformación, de la institución municipal y la autonomía local del caso

mexicano.

5.- Revisar a fondo la institución municipal mexicana y su régimen de autonomía

local, y a partir de alcanzar los objetivos anteriores, formular propuestas de

reforma que permitan desarrollarlo y perfeccionarlo.

METODOLOGÍA

Para el presente trabajo de tesis doctoral se uso una mezcla de técnicas de

investigación científico social como fue la técnica para la recopilación de

información, en donde en una primera instancia se obtuvieron las fuentes y datos

de información, iniciando por la biblioteca personal, para después continuar con la

búsqueda de información en otras bibliotecas, tanto públicas como privadas,

locales e internacionales, ya que el tema de la autonomía municipal es abordado

por autores de distintos países. Para comparar la experiencia que se ha tenido en

el tema, era primordial realizar un análisis de derecho y de instituciones, de

experiencias internacionales y nacionales. Después de la obtención del material

de información utilizado para la elaboración de la tesis (esta no fue una etapa que

se concluyo en ese periodo, sino que durante el desarrollo y elaboración de la

tesis se siguió con la búsqueda de otras fuentes de información), se procedió a

desarrollar un índice inicial que a la conclusión del trabajo tuvo diferencias con el

índice final.

Para poder elaborar la tesis se tuvo que leer, organizar, analizar el contenido y

entender la información que se fue recopilada durante todo el desarrollo, para

después continuar con la técnica para el análisis de la información recopilada.

El tipo de estrategia metodológica para la elaboración de la tesis fue el de

triangulación entre métodos, ya que desde un principio se tenía claro que se iban

a integrar el método cualitativo y cuantitativo de la información que se consiguió y

estudio para complementar y enriquecer el contenido de la información obtenida

de la autonomía municipal, y así poder obtener los resultados deseados en la

investigación.

Para poder realizar el estudio de la autonomía municipal, fue indispensable utilizar

la técnica de análisis de contenido, ya que se necesita un razonamiento de la

información para realizar las propuestas, para describir los mensajes expresos de

los autores consultados y para explicar la información que se plasmó; además,

otra técnica que fue básica para la elaboración del presente trabajo fue la de

investigación documental, en la que se recurrió a distintos documentos como son

leyes, investigaciones, publicaciones y libros, a fin de que el fenómeno de la

autonomía local quedara ampliamente explicado y comparado, y así construir el

presente documento. Derivado de la aplicación de las técnicas señaladas se

desarrollaron los componentes de la presente tesis doctoral.

1

CAPITULO I

I. CONSIDERACIONES GENERALES BÁSICAS

i. El Estado.

El Estado, como forma de organización política más acabada dentro del contexto

político mundial, a partir del siglo XV hasta nuestros días, es el marco jurídico-

político dentro del cual los entes locales existen social, jurídica y políticamente,

aun cuando en prácticamente todos los casos son anteriores a la creación de

aquel. Sin embargo, por encontrarse inmersos en las organizaciones estatales,

consideramos importante partir de una definición contemporánea, sin que sea la

pretensión del presente trabajo hacer una revisión exhaustiva del mismo, toda vez

que acerca de la genealogía del Estado existe una amplia bibliografía. Vayamos

pues a una definición de Estado como ―[…] Un conjunto de instituciones y de

relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el

sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los

habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Esas

instituciones tienen como último recurso para efectivizar las decisiones que toman,

la pretensión de monopolizar la autorización legítima de los medios de coerción

física, y además pretenden ejercer supremacía en el control de dichos medios,

que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente ejercen

sobre aquel territorio.‖1

Ese conjunto de instituciones, de relaciones sociales y del sistema jurídico para

realizar las principales funciones estatales se materializan a través del

componente denominado gobierno, el cual tendrá importante injerencia en los

elementos poblacional y territorial. 1 O´DONNELL. G., ―Algunas reflexiones acerca de la democracia, el Estado y sus múltiples caras‖, Revista

Voces, página ochenta.

2

A lo largo de la historia, los gobiernos de los estados han tenido diferentes

características y connotaciones jurídico-políticas, así como la idea de régimen, que

se refiere a los patrones, formales e informales, explícitos e implícitos, que

determinan los canales de acceso a las principales posiciones de gobierno, las

características de los actores que son admitidos y excluidos de tal acceso, los

recursos y las estrategias permitidas para lograrlo, y las instituciones a través de

las cuales ese acceso ocurre y, una vez logrado, son tomadas las decisiones

gubernamentales.

Diferentes tipos de regímenes han estado vigentes en determinadas épocas

históricas y distintas regiones del mundo, destacando la clasificación

contemporánea que distingue entre totalitarios, autoritarios y democráticos. Por el

propósito de la presente investigación, solo destacaremos la relativa al régimen

democrático, entendiendo como tal cuando ―[…] El acceso a las principales

posiciones de gobierno se logra mediante elecciones que son competitivas e

institucionalizadas y en el que existen, durante y entre esas elecciones, diversas

libertades políticas, tales como la de asociación, expresión, movimiento y

disponibilidad de información no monopolizada por el Estado o por agentes

privados‖2

Un Estado que contiene un régimen democrático es un Estado en el que el

sistema legal sanciona y respalda los derechos y libertades de los ciudadanos y

donde las instituciones pertinentes actúan en dirección a efectivizar e implementar

esos derechos. Así mismo, es la unidad que delimita el electorado, los ciudadanos

políticos-implicados por la existencia de aquel régimen.

Estado democrático es un Estado que además de sancionar y respaldar los

derechos de ciudadanía política por medio de un sistema legal e instituciones,

sanciona y respalda una amplia gama de derechos emergentes de naturaleza civil,

social y cultural de sus habitantes, libertades políticas como las de expresión,

2Ibídem, página ochenta y tres

3

asociación, movilidad y acceso a información no monopolizada o censurada, entre

otros.

Los ciudadanos [del siglo XXI] tenemos un derecho público e irrenunciable al

Estado, pero no a cualquier Estado; tenemos derecho a un Estado que, mediante

el logro de niveles satisfactorios de desempeño […] se convierte no sólo en

promotor del desarrollo económico y la equidad social, sino también en promotor y

garantía de los diversos aspectos de la ciudadanía–política, civil, social y cultural-

[propios de una] democracia con suficiente plenitud y calidad. [Los derechos

realmente existen]cuando son inscritos e implementados por un buen Estado, un

Estado de y para la democracia.3

El reto es mayúsculo para algunas regiones del mundo, como se advierte en la

Tabla 1, que mide los niveles de desarrollo, igualdad y gobernabilidad, como

indicadores básicos para medir los grados de democratización; y en los extremos

se ubican América del Norte (con un promedio en conjunto del 82.94%) y África

(con el correspondiente al 30.03%), quedando Europa en nivel muy superior a la

media internacional (con el 65.52%) y América Latina y el Caribe que, con

excepciones parciales y con variaciones de país a país, tenemos Estados que

registran un bajo puntaje (30.98 %), solo por encima de África. Estos Estados y

sus gobiernos tienen escasa capacidad para democratizar sociedades afectadas

por una larga y pesada historia de desigualdad, exclusión y heterogeneidad social.

REGIÓN DESARROLLO IGUALDAD GOBERNABILDAD IND.CONJUNTO

América

Latina y

Caribe

18.57 33.9

0

40.47 30.98

Asia 12.55 71.4 32.83 38.93

3 OSZLAK, O, ―El Estado Democrático en América Latina y el Caribe‖, Revista Voces, República

Dominicana, 2009, página treinta y ocho.

4

0

Oceanía 57.32 70.2

4

79.49 69.02

Europa 50.01 85.2

0

61.35 65.52

África 4.98 59.4

8

25.63 30.03

América

del Norte

97.74 66.6

3

84.43 82.94

Promedio

Mundial

21.58 68.0

9

39.14 42.94

(Tabla 1)4

a. Formas de organización territorial del Estado.

ii. Centralización y descentralización como alternativas constitucionales.

La función de la Constitución como diseñadora de la organización de los poderes

públicos, se refiere también a un aspecto relevante de éstos: su estructura y su

ámbito territorial. La organización territorial del poder reviste considerable

importancia no sólo en cuanto afecta a la configuración y funciones de los poderes

públicos, sino también porque incide en forma directa en el ámbito de libertad de

los individuos, y –muy significadamente- de los grupos o colectividades sociales.

Los diversos ordenamientos constitucionales, en lo que se refiere a la ordenación

territorial del poder responden, dentro de su variedad, a dos principios o

alternativas, centralización y descentralización.5

4Ibídem, página treinta y siete. 5 LÓPEZ GUERRA, L., Introducción al derecho constitucional, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, página

ciento setenta y tres.

5

El Estado centralizado se define en general por las siguientes notas

características:

Existe un solo ordenamiento jurídico en todo el Estado; en todas sus zonas se

aplican las mismas leyes y los mismos reglamentos; como consecuencia, la

posición jurídica de los ciudadanos es también uniforme en todo el territorio,

estando sometidos a los mismos deberes y ostentando los mismos derechos.

Existe un solo conjunto de instituciones, cuya competencia se extiende a todo el

territorio del Estado. Hay un solo poder legislativo, una sola Administración, una

sola jerarquía de Tribunales.

Con la excepción del poder legislativo (único en todo el Estado) los poderes

públicos organizan jerárquicamente sus diversas instancias territoriales. La

administración integra una serie de órganos territoriales (de ámbito local,

comarcal, provincial, etc.) estructurados según criterios de subordinación y

sometidos a una única instancia superior, el gobierno del Estado. Los Tribunales a

su vez, se organizan según un modelo piramidal, siendo las decisiones de los

órganos inferiores revisables por las instancias superiores, y, eventualmente, por

un Tribunal Supremo.

El modelo centralista encuentra su origen y su más influyente expresión en el

sistema creado por la Revolución Francesa y consolidado por las reformas

napoleónicas a principios del siglo XIX.6

Se señalan como ventajas de éste modelo la eliminación de sectores o grupos

privilegiados, al estar todos los ciudadanos sometidos a un ordenamiento común,

mayor eficacia de la actuación administrativa, al transmitirse las órdenes

superiores a través de cauces jerarquizados, lo que hace posible que los órganos 6Ibídem, página ciento setenta y cinco.

6

se entiendan y decidan sobre cualquier asunto de relevancia en cualquier zona del

territorio; mayor respeto al principio democrático ya que las decisiones del poder

legislativo, emanado de la voluntad del pueblo, y del ejecutivo, directa o

indirectamente resultante de esa voluntad, se imponen a todos.

El modelo centralista presenta también aspectos controversiales desde el punto de

vista de la eficacia, pues se ha señalado que en muchos lugares los poderes

locales tienen mayor conocimiento de sus problemas, pues están en contacto

directo con ellos, que los planteados en lugares lejanos, por lo que es factible que

también tengan mayor conocimiento de las mejores soluciones a los mismos, que

las establecidas desde los poderes centrales.

Desde el punto de vista democrático, se ha apuntado que las decisiones de

problemas específicos de comunidades reducidas deberían encomendarse a los

miembros de esas comunidades. Los órganos representativos del pueblo en su

conjunto deberían así ocuparse de los asuntos comunes a toda la comunidad:

pero en asuntos propios de comunidades menores (municipios, provincias o

estados o entidades en general) debería ser la voluntad de esos miembros (y no

de extraños no interesados) la que prevaleciera. Se entiende así que la

organización local sería así la célula base de la democracia, no solo

contemporánea, sino desde la antigüedad.

Incluso en sus versiones más extremas, el Estado centralizado emplea técnicas de

desconcentración, esto es, de delegación de funciones en escalones inferiores de

la jerarquía administrativa, si bien, siempre, bajo la dirección de escalones

superiores, y sometidos a revisión por éstos.7

En general, suelen diferenciarse dos niveles de descentralización:

descentralización administrativa y descentralización política, y dentro de esta 7Ibídem, página ciento setenta y siete.

7

última, se separan los modelos regional y federal. La descentralización política

supone también en general, la descentralización administrativa.

La forma limitada de descentralización es la denominada ―descentralización

administrativa‖, que afecta únicamente a uno de los poderes del Estado, el poder

ejecutivo. En los países en que se adopta este tipo de descentralización, la labor

legislativa se encomienda a un único órgano, el Parlamento o Congreso, y la

función judicial a una estructura unificada judicial organizada jerárquicamente.

Pero la labor de ejecutar las leyes aprobadas por el Parlamento o Congreso y de

desarrollar la acción administrativa se encomienda a un conjunto de entes que no

se encuentran integrados en pirámide jerárquica, sino que actúan con un ámbito

de autonomía local, sin estar sometidos a decisiones externas a ellos mismos.

La descentralización administrativa se traduce en la existencia, por un lado, de

una administración del Estado con una estructura jerarquizada y escalonada, que

va del despacho del ministro o secretario de estado a las oficinas locales; pero

junto a ella, y con competencias administrativas propias, se configuran unos

poderes administrativos más reducidos, y con un ámbito de competencias limitado

y que adoptan sus decisiones sin recibir instrucciones de los órganos de la

administración estatal. Esos poderes administrativos autónomos son constituidos

por las entidades locales, y esencialmente, entre ellas, por los municipios. La

autonomía municipal aparece así como el ejemplo de la autonomía administrativa.

La descentralización administrativa mediante la autonomía municipal en que la

administración local (los ayuntamientos) están ciertamente sujetos a la legislación

del Estado, pero podrá ejecutar esas leyes, e incluso complementarlas, mediante

ordenanzas o reglamentos municipales, sin tener que obedecer órdenes o

mandatos de la administración del Estado. Decisiones propias de los entes locales

que, por otra parte, no están sometidas a revisión por los órganos de la

8

administración del Estado, sino únicamente de los Tribunales, configurando así

una peculiar autonomía de ejecución.

La autonomía municipal puede adoptar configuraciones muy diversas. Respetando

los límites constitucionales, el legislador estatal puede variar las competencias

municipales. No obstante, la administración municipal autónoma se ha visto en los

países occidentales, consideradamente reforzada, tanto en cuanto a las

competencias que se le atribuyen, como en cuanto a su independencia de la

administración estatal: posiblemente la ―democracia municipal‖ sea hoy una de las

vías que permiten un mayor acceso de los ciudadanos a la toma de decisiones

públicas que les afectan.8

La descentralización política, por su parte, supone un grado más elevado de

autonomía. Existe descentralización política cuando las entidades territoriales

integradas en el Estado no sólo pueden ejecutar con su propia administración las

leyes de éste, sino que pueden, también, ellas mismas, elaborar sus propias leyes,

con el mismo rango normativo y fuerza vinculante que las leyes estatales. Ello

supone, por un lado, la existencia de parlamentos o congresos territoriales, junto al

parlamento o congreso estatal: por otro, la existencia de un ordenamiento jurídico

propio, paralelo al ordenamiento jurídico del Estado.

Esta doble estructura jurídica se hace posible mediante la definición constitucional

de las respectivas esferas de acción de los poderes estatales y los poderes

autónomos territoriales, además de los correspondientes a los municipios.

La organización territorial del Estado políticamente descentralizado implica, por

ello, que en todas o en algunas de las zonas del territorio estatal coexistan

distintas estructuras de poder, cada una de ellas con sus propias competencias y

dotadas de sus propios órganos, Coinciden en ese caso, sobre el mismo territorio, 8Ibídem, página ciento ochenta.

9

varios niveles de poder: la autoridad estatal (legislativa, ejecutiva y jurisdiccional),

la autoridad del ente territorial con autonomía política y la autoridad de los entes

locales con autonomía administrativa, pero que también debe ser política y de

gobierno.

Usualmente se emplean dos términos para definir las modalidades de este tipo de

Estados; se habla así de Estado federal y Estado regional. La fórmula federal,

iniciada por la Constitución norteamericana de 1787, cuenta con una mayor

tradición, se encuentra ampliamente extendida y representa, por así decirlo, el

―modelo clásico‖ del Estado políticamente descentralizado. El Estado regional, por

otra parte, constituye una fórmula mucho más reciente y de extensión limitada; sus

orígenes pueden situarse en la Constitución española de 1931 y su aplicación se

reduce a algunos países europeos (España, Italia, Bélgica y Portugal)‖9

El modelo denominado ―regional‖ representa una fórmula flexible y por ello con

características muy distintas en cada caso, cuyos elementos podrían

caracterizarse de la siguiente manera:

La Constitución prevé la formación de entidades territoriales con autonomía

política (Regiones, Comunidades Autónomas). Serán las normas básicas de estas

entidades (estatutos de autonomía) las que determinarán los poderes que asumen

y las materias sobre las que versan esos poderes. La misma Constitución delimita

las materias sobre las que las regiones o comunidades podrán asumir

competencias. En todo caso, las entidades territoriales autónomas dispondrán de

competencias legislativas, esto es, de un poder de decisión política propia.

Las competencias que asumen no tienen que ser idénticas en todas las regiones o

entidades territoriales autónomas. El modelo regional permite, que existan dos o

más niveles de autonomía: bien previendo regiones ―de estatuto especial‖ y ―de 9Ibídem, página ciento ochenta y dos

10

estatuto ordinario‖, bien permitiendo a cada Comunidad Autónoma gestionar las

competencias que considere pueda o quiera ejercer.10

La autonomía regional puede extenderse a todo el territorio, o sólo a partes del

mismo. En la España republicana sólo se aprobaron Estatutos de autonomía para

Cataluña (1931), País Vasco y Galicia (1936). En la España contemporánea la

autonomía regional deja aún excluidas a Ceuta y Melilla, las ciudades españolas

del norte de África.

El modelo federal es sin duda el más extendido hoy en día para estructurar la

descentralización política del Estado. Si la fórmula regional se encuentra

prácticamente relegada en algunos países de Europa occidental (y representa una

fórmula aún nueva en el Derecho constitucional comparado) el modelo federal, por

el contrario, se encuentra representado en todas partes del mundo.

La constitución norteamericana de 1787, ha sido seguida a lo largo de los siglos

XIX, XX y lo que va del XXI por multitud de regiones en Europa (Alemania,

Austria), Asia (India) África (Nigeria) América (Canadá, México, Venezuela,

Argentina, Brasil) y Oceanía (Australia), citando algunos casos. Por ello las

características del federalismo norteamericano se han convertido en el paradigma

del modelo; si bien su adaptación en cada país se ha visto matizada por sus

propios condicionamientos históricos y políticos.

La constitución norteamericana de 1787 surgió como solución a los problemas que

aquejaban a las trece ex-colonias norteamericanas que habían obtenido poco

antes su independencia de Inglaterra. Las trece colonias, como entes

políticamente soberanos, que se auto designaban como Estados, pronto fueron

conscientes de la necesidad, para sobrevivir, de superar su débil asociación y de

conseguir una unión más fuerte que les permitiera resistir y contrarrestar los 10Ibídem, página ciento ochenta y tres y ciento ochenta y cuatro

11

intentos de conquista o reconquista, así como de crear e instrumentar órganos

encargados de las tareas de interés común a todos los Estados. Su objetivo

fundamental era el de conservar las características propias de su anterior

soberanía, y al mismo tiempo, conformar un poder superior, que incluyera a los

trece Estados en una unión política. La fórmula empleada por los padres

fundadores de la Unión Americana fue la del nuevo modelo del Estado federal, (de

foedus pacto), cuyas características y antecedentes pueden resumirse de la

siguiente manera:

La Convención de Filadelfia elabora una Constitución Federal, que se unía a las

ya existentes Constituciones de los Estados, como norma suprema del país. Esta

constitución diseñaba un conjunto de poderes de la Unión, manteniendo cada

Estado federado sus correspondientes instituciones propias.

La Constitución enumeraba los poderes de la federación como una lista

restringida, y todos los poderes no mencionados por la misma corresponden a los

Estados federados.

Los Estados verán garantizada su participación en la dirección política de la

federación mediante la creación de una cámara legislativa integrada por los

representantes de los Estados (Senado federal), teniendo todos ellos la misma

representación (dos senadores).

Este Pactum foederationis, sólo sería revisable con la intervención de los mismos

Estados para aprobar enmiendas a la Constitución y su ratificación por tres

cuartas partes de los mismos.

Se atribuye al Tribunal Supremo Federal la resolución de conflictos que pudieran

surgir entre los Estados, o entre éstos y la federación.

12

Se han introducido en los Estados federales creados en el siglo XIX, y sobre todo

en el siglo XX, profundas innovaciones respecto del modelo norteamericano

original.

La sustitución del federalismo dual por un federalismo de cooperación. En Europa,

las Constituciones federales (como la alemana o la austriaca) ponen el acento en

la colaboración entre poderes federales y Estados federados; de esa manera, en

el plano legislativo se divide la función normativa entre la federación que dicta las

normas básicas y los Estados federados, que hacen lo propio con las de

desarrollo. Respecto a la función ejecutiva, los Estados, en muchos casos, son los

ejecutores de la ley federal, son los responsables de la acción administrativa, aun

cuando dispongan también de potestades legislativas. En el federalismo europeo,

el poder judicial (frente al modelo norteamericano) se reserva en exclusiva a la

federación, hay una sola jerarquía de tribunales, en lugar de dos jerarquías

simultáneas, la federal y estatal, en términos genéricos, salvo algunas

excepciones en que también llega al ámbito municipal.

Una mayor complicación de las técnicas de reparto de competencias se realiza a

través de diversas listas, que contienen las competencias exclusivas de la

Federación, de los Estados miembros y las competencias compartidas, sobre todo

en lo que se refiere a las funciones legislativa y ejecutiva.

En el caso norteamericano para la composición de la cámara federal de

senadores, los Estados están representados en igualdad de condiciones y los

representantes (senadores) son elegidos directamente por el pueblo de los

Estados miembros; en el caso de Alemania, los miembros de la cámara federal

(Bundesrat) se reparten entre los Estados en forma aproximadamente

proporcional su población, lo que produce que existan Länders con mayor

representación que otros, además los representantes de cada Land son electos

directamente por el gobierno del mismo, y votan de acuerdo a instrucciones. En

13

Austria, los componentes de la cámara federal representan también a los Länder

según su población, pero son elegidos por el parlamento de cada Land.11

Decía Don Manuel García Pelayo que el Estado Federal ―no es un simple

equilibrio entre el poder central y una pluralidad de poderes, sino una síntesis

dialéctica entre ambos. Expresión jurídica de esta síntesis es la inordinación de los

Estados particulares en el conjunto total. Las relaciones a que ésta da lugar se

manifiestan en la participación de los Estados como personalidades autónomas en

la formación de la voluntad federal y en la reforma constitucional federal‖1213.

Rasgo característico del Estado federal es el de la participación de las

colectividades miembros en la formación de la voluntad del Estado, que se realiza

de dos maneras: indirectamente, por la existencia de una cámara a la que los

Estados miembros envían sus representantes y directamente, por la

responsabilidad que tienen en la revisión de la Constitución federal.

La descentralización propia del Estado federativo se caracteriza, en primer lugar,

por la autonomía constitucional de las colectividades miembros, es decir, por el

derecho a darse libremente una Constitución, derecho que implica el de

modificarla. Por otra parte, se requiere que las colectividades miembros participen

real y efectivamente en la formación de la voluntad federal.14

La clasificación de las formas de Estado no puede reducirse a la mera discusión

sobre elementos formales o puramente nominales, sino que debe basarse sobre la

existencia de determinados componentes materiales, y para que un Estado pueda

ser considerado o no como Federal, no depende de que en su Constitución se

11Ibídem, páginas ciento ochenta y seis a ciento ochenta y ocho. 12 GARCÍA-PELAYO, M., Derecho Constitucional Comparado, Madrid, 1959, página doscientos treinta. 13Revista de estudios políticos, Reforma del Senado, núm. 87, Portero, 1985, página ochenta y cinco 14 MOUSKHELY, M., Teoría jurídica del Estado federal, M. Aguilar, Madrid, 1931, página trescientos

diecinueve.

14

autodenomine como tal, sino que en ésta se consagre el federalismo o la

autonomía como un principio estructural del Estado.

La autonomía de las colectividades miembros del Estado Federal se identifica con

el derecho que éstas tienen a que se les reconozca, en palabras de Jellinek, un

―poder originario de mando‖ sobre determinadas materias.

Según González Encinar, el principio de autonomía se define por ser una

ponderada y equilibrada combinación entre tendencias centralizadoras y

descentralizadoras en cuyo ámbito ―se articula todo un conjunto de relaciones de

coordinación, inordinación y supra y subordinación ente los diferentes órganos del

Estado; la autonomía, como principio estructural del Estado, se concreta, en suma,

en una forma de división de poderes‖. 15

El principio de autonomía forma parte de los fundamentos de orden de la

comunidad, los cuales, una vez que han sido determinados por el Poder

Constituyente originario, han de quedar sustraídos a la posterior discusión por

parte de las fuerzas políticas operantes en el Estado. El contenido del principio de

autonomía queda sustraído, no sólo del Legislador ordinario, sino también a la

actuación del poder de revisión, en la medida en que no está legitimado para llevar

a cabo actos revolucionarios, y tendrá de respetarlo incluso cuando pretenda

verificar una reforma total de la Constitución.16

La protección constitucional de la autonomía es un elemento de asimilación entre

los llamados Estado federal y Estado regional.

15 GONZÁLEZ ENCINAR, citado por RUIPEREZ, J., La protección constitucional de la autonomía, Tecnos,

Madrid, 1994, páginas diecisiete. 16 RUIPEREZ, J., La protección constitucional de la autonomía, Tecnos, Madrid, 1994, páginas quince a

diecinueve.

15

La principal circunstancia que permite particularizar y definir al Estado federal, y

también al regional, es la del mayor grado de protección jurídica que encuentra la

autonomía de los miembros frente a la posible actuación unilateral, caprichosa y

arbitraria del ente federal u otros externos.

La finalidad última de dicha protección es la de impedir que la distribución de

competencias consagrada por el Poder Constituyente originario pueda ser alterada

como consecuencia de la mera voluntad de las fuerzas políticas representadas en

los parlamentos nacionales, estatales o regionales.17

Junto a la conformación y delimitación de los componentes del modelo de Estado,

las competencias y equilibrios necesarios, además de promoverse y buscarse la

eficiencia social de los servicios públicos, debe promoverse las más amplia

participación posible de la comunidad en la evaluación y el control de los

programas del Estado y de las instituciones públicas, de manera que se renueven

los cimientos del régimen democrático a través de una fusión entre los intereses

del Estado y los intereses de la población. Esta democratización es indispensable

para que la gente se sienta efectivamente identificada con el Estado y sus

instituciones y, sobre todo, para que se comprometa efectivamente en el

desarrollo de su país.18

La democratización del Estado exige una adecuada combinación de los principios

de delegación y de participación, de tal forma que el primero de ellos no sea un fin

en sí mismo, sino simplemente uno de los instrumentos usados para promover la

más amplia participación posible de la comunidad. El reto fundamental en la

democratización del Estado es el de abrir vías institucionales para que los ámbitos

subnacionales, la opinión de las distintas comunidades y grupos sociales sean

17Ibídem, página ciento trece. 18 GARNIER, L., ―La Reforma del Estado: Reto de la Democracia‖, Revista del CLAD Reforma y

Democracia, 1997.

16

capaces de compartir y de asumir bajo su responsabilidad, algunas de las

iniciativas principalmente concentradas en los gobiernos centrales.

Para alcanzar estos resultados se requieren dos ambiciosos procesos que deben

verificarse simultáneamente: un proceso de descentralización del poder central y

un proceso de democratización del poder local.

La democratización del Estado requiere en primer lugar una redistribución de

competencias y de recursos entre el Poder Ejecutivo –ministerios e instituciones

públicas-, los gobiernos locales y los distintos tipos de organizaciones sociales. Lo

anterior supone una inteligente división de responsabilidades que combine formas

de centralización y descentralización.

La gestión y el control de programas que deben ser descentralizados, se debe

hacer de manera que las comunidades asuman con toda responsabilidad sus

obligaciones frente al desarrollo nacional y local. Sin embargo, el gobierno central

no debe desentenderse de los programas descentralizados, sino que por el

contrario, debe asumir cuatro tipos de responsabilidades; garantizar la coherencia

global o nacional de las acciones, programas y políticas que se impulsen; apoyar a

las comunidades técnica, política y financieramente con el fin de garantizar una

adecuada gestión de los recursos; establecer mecanismos para asegurar la

redistribución y evitar una diferenciación excesiva entre las regiones, pero que al

mismo tiempo no se conviertan en instrumentos de manipulación política; y

garantizar que las comunidades con menor tradición participativa o menor arraigo

no hagan concesiones a grupos de presión que a mediano plazo afectan los

intereses de la región o del país.

La descentralización en sí misma no es garantía de democratización. La

democratización del Estado requiere, en segundo lugar, una profunda

transformación y democratización de los propios gobiernos locales. Supone

17

impulsar reformas en por lo menos cuatro grandes campos: en primer lugar, debe

operarse una nueva división de competencias entre el gobierno local y la

comunidad, de tal forma que esta última se incorpore efectivamente a la dirección,

la gestión y el control de los diversos programas que le conciernen. Luego, el

sistema de elección de los munícipes, de los síndicos y regidores, del ejecutivo

municipal y de las distintas comisiones y comités regionales, comunales o locales

debe modificarse en la perspectiva de que la comunidad y la sociedad civil

jueguen un papel más activo en su nombramiento, así como en su reconocimiento

y sanción. En tercer lugar, la asignación del presupuesto y las transferencias

deben dejar de ser un medio de manipulación política y constituirse en un

instrumento para que el gobierno local y las otras organizaciones de la comunidad

consoliden su autonomía frente a los poderes legislativo y ejecutivo, así como

frente a los partidos políticos nacionales. Finalmente, deben crearse y fortalecerse

distintas formas de coordinación entre los gobiernos y las organizaciones locales

de una misma región, con el fin de que paulatinamente se sienten las bases de

gobiernos locales y asociaciones comunales capaces de impulsar programas de

desarrollo regional y de favorecer la emergencia de diversos polos de desarrollo

regional en el país. Debe fortalecerse la coordinación de los gobiernos locales y

asociaciones comunales en general, de manera que puedan asumir los retos que

les competen globalmente.19

Para algunos, la reforma del Estado es sinónimo de reducción de la intromisión no

deseada del gobierno en los mercados y de incremento de la eficiencia

burocrática: privatización, reducción de las regulaciones innecesarias,

reorientación de las prioridades del gasto en torno a funciones gubernamentales

esenciales, mejoramiento del suministro de servicios por medio de una mayor

contratación externa y eliminación del despilfarro, del fraude y del abuso a través

de reformas del sistema de gerencia financiera. […]

19Ídem.

18

Una segunda concepción de este proceso implica una expansión selectiva de las

actividades gubernamentales (Bradford, 1994).. […]

[…] Una tercera versión, más abiertamente política de la reforma del Estado

(O´Donnell 1991, 1994; Bresser Pereira, Maravall y Przeworski 1993) [nos señala

que la] transición a la democracia está naturalmente dando lugar a iniciativas para

reasumir el control del gobierno a través de la expansión del control y de las

prerrogativas legislativas; del fortalecimiento de la supervisión judicial; haciendo

que el gobierno retome la responsabilidad de dar respuesta a un conjunto más

amplio de grupos de interés y de ciudadanos; y mediante la revigorización de los

gobiernos provinciales, estatales y locales. La reforma del Estado es, por

consiguiente, no sólo un problema de eficiencia, sino también de responsabilidad

(―accountability‖) y de participación.

Estos tres enfoques no son necesariamente excluyentes; un gobierno puede

retraerse en un área y expandirse en otras, al tiempo que también incrementa su

responsabilidad política.20

―[Las] instituciones gubernamentales son diseñadas y reformadas para servir fines

políticos. […] La consolidación del cambio de políticas e institucional requiere de la

construcción de bases de apoyo político y social [en los ámbitos locales y

regionales].‖21

Un área […] esencial en el debate acerca de la reforma del Estado se centra en la

consideración de la centralización y la descentralización del gobierno. Una

influyente definición ofrecida por Rondeinelli y Nellis (1986, p. 13) se refiere a [éste

segundo proceso como]: ―la transferencia de responsabilidades para la

planificación, gerencia y el incremento y asignación de recursos desde el gobierno

20Ibídem, páginas ciento ochenta y nueve y ciento noventa. 21Ibídem, página ciento noventa y dos

19

central y sus agencias hacia: a) unidades de campo de los ministerios o de

agencias del gobierno central; b) unidades o niveles de gobierno subordinados; c)

autoridades públicas o corporaciones semiautónomas; d) autoridades territoriales,

regionales o funcionales; y e) organizaciones privadas o voluntarias no

gubernamentales.‖22

[La] descentralización[entendida como] el resurgimiento de los gobiernos

estadales y municipales, constituye uno de los fenómenos concomitantes más

importantes de la transición hacia la democracia en América Latina, [por ejemplo].

Los países latinoamericanos más grandes ya tenían tradiciones federales. En el

Brasil, las elecciones para gobernadores fueron fuertemente disputadas aún bajo

el régimen militar, a pesar de las reglas electorales que ponían en desventaja a la

oposición desde distintos puntos de vista, y Argentina retuvo su estructura federal

[, incluso dentro de la dictadura militar]. México ha sido mucho más centralizado

políticamente, en razón de los poderes extraordinarios [que tenía el] presidente,

pero también tiene un sistema federal [que se está materializando como tal, en la

forma y en el fondo, como consecuencia también de la transición a la democracia

y de la pluralidad y equilibrios que ahora coexisten en los diferentes ámbitos de

poder federal, estatales y municipales.] La transferencia de poderes a los

gobiernos provinciales y municipales es también visible en sistemas unitarios

como Chile y Colombia, o nominalmente federales como Venezuela, en los cuales

anteriormente los gobernadores [eran] designados.23

Los incentivos políticos y organizacionales que caracterizan las relaciones entre el

nivel central y los niveles locales de gobierno pueden también ser problemáticos.

Tales problemas son entre otros, el interés permanente del gobierno central por

ejercer el control político, las dificultades políticas confrontadas por los gobiernos

locales al asumir responsabilidades y los correspondientes incentivos para evitar o

22Ibídem, páginas doscientos trece. 23Ibídem, página doscientos quince

20

mantener su dependencia respecto al gobierno central y los rasgos de la

organización del gobierno que lo hace, en algunos casos, insuficientemente

representativo de los intereses del electorado y vulnerable a la cooptación por

parte de las élites locales.24

[Se presupone teórica y empíricamente que] los gobiernos locales deberían tener

una mayor capacidad de respuesta ante las preferencias [y demandas] de grupos

minoritarios, e inclusive ante los individuos, y que las barreras al acceso político

pueden ser menores en ese ámbito de poder, pero los problemas de cooptación

por parte de las élites locales o de las maquinarias partidistas, inclusive la

intimidación de los oponentes, son un riesgo permanente en todas las regiones,

pero principalmente en América Latina.25

―Este cambio en la perspectiva del gobierno del Estado, de uno centralizado

autoritario hacia otro descentralizado democrático, surgió sobre la base de la

hipótesis de que la descentralización acercaría el ciudadano a las estructuras de

gobierno y a la toma de decisiones públicas, enfrentándose sobre todo al

autoritarismo del poder centralizado.[…][Se pretendió] que la descentralización

contribuiría al desarrollo de las naciones democráticas o a la disminución de las

crisis de legitimidad […].‖26

Justamente por las crisis de legitimidad, ―la descentralización en América Latina se

constituyó en el elemento de la reforma del Estado con mayor grado de consenso.

Su diseño prometía ampliar el ámbito de la democracia hacia el espacio local. La

propuesta concitó interés, dado su énfasis en la redistribución del poder; tanto por

la elección directa de autoridades, como por la transferencia de autoridad

administrativa y de recursos.

24Ibídem, páginas doscientos dieciséis. 25Ibídem,, páginas doscientos diecinueve. 26 MASCAREÑO, C., ―Descentralización y democracia en América Latina: ¿una relación directa? Revisión

conceptual del estado del arte‖, Revista del CLAD Reforma y Democracia, 2009.

21

Se pretendió que con el acercamiento del gobierno a los ciudadanos se lograría

mayor transparencia y una verdadera accountability o rendición de cuentas

(Falleti, 2005; Finot, 2001). También la participación ciudadana y la organización

de la sociedad civil se asumieron como el medio que reivindicaría a las masas

relegadas en el modelo centralizado (Daughters y Harper, 2007; Bervejillo, 1991),

con autonomía y competencia política (Montero y Samuels, 2004), lo cual

generaría innovaciones en la participación, y por esa vía sería posible una mejor

asignación de los recursos fiscales para la localización de los servicios (Artana y

López, 1996) y así, disminuir los desequilibrios territoriales y aliviar la pobreza.‖27

―Los logros de la descentralización se unieron al destino de las democracias [en

América Latina]. […] en Brasil se basó, en gran proporción, en la conquista de la

autonomía municipal y de los estados respecto de la federación (Braga, 1991). Lo

mismo se percibió en Argentina, pues, ante la centralización militar, la tendencia

fue la re-federalización y la asociación entre democratización y participación

descentralizada (Díaz, 1991). El federalismo centralizado y de partido único

mexicano introdujo reformas municipales, lo que sería el inicio hacia la apertura de

los poderes territoriales y el debilitamiento(al menos durante la transición) de las

bases de apoyo del PRI (Mizrahi, 2004), pues la alternancia y la pluralidad político

partidaria se inició en los municipios, paso por los espacios de las entidades

federativas hasta llegar finalmente al ámbito nacional o federal. En los años

setenta del siglo XX, nadie esperaba la apertura del sistema bipartidista de

Venezuela, sin embargo, una década después, la descentralización entraba en la

agenda con la elección de gobernadores y alcaldes‖28.

―En países unitarios el entusiasmo por descentralizar también se hizo presente.

Colombia avanzó en los ochenta orientada a la reforma del poder municipal.

27Íbid. 28Íbid.

22

Luego, el Constituyente de 1991 fortaleció la provincia, jugando a la promoción del

federalismo (Jaramillo, 1992). En Bolivia la discusión fue la promoción de la

participación popular local, proceso normado en 1994 con la Ley de participación

popular de innegable impacto político (Molina, 1997). En Centroamérica, a pesar

de su historia de autoritarismo oligarca, la descentralización devino en ideología

para la construcción del Estado (Rivera, 2004)‖29

―Desde el inicio de la ola de democratización, tres han sido los epítetos

dominantes en la literatura académica: la transición democrática en los ochenta

(O´Donnell y Schmitter, 1986), la consolidación en los noventa (Linz y Stepan,

1996) y, más recientemente, la calidad de las democracias (Diamond, 2008)‖30.

―El comportamiento democrático supone el imperativo de la ley y de instituciones

probas en el control del ejercicio público y de los derechos ciudadanos,

asegurando los checks and balances y menor poder presidencial‖31, tan común en

la historia política latinoamericana, que también impactaba en la organización

territorial del estado, en detrimento de los estados, provincias o departamentos,

así como de los municipios.

―Para medir la calidad de las democracias […] sería necesario constatar la

existencia de elecciones libres y frecuentes, del derecho universal al voto, a la

postulación de todos los ciudadanos, a la expresión propia, a la información libre y

a la libre asociación, es decir los derechos humanos o fundamentales, el evitar la

concentración de poder en una persona o grupo, ósea la división de poderes.

Además, se necesitan instituciones que propicien una conciencia cívica, el

sentimiento de libertad para participar y programas que enfrenten la desigualdad

29Íbid. 30Íbid. 31Íbid.

23

de acceso a las oportunidades que confiere nominalmente la democracia [(Dahl

1989,] Wiarca, 2004)‖32

Un planteamiento central de la democracia ―es acercar el gobierno al ciudadano y

esto se obtiene descentralizando al Estado.[…] Se asume lo local como el centro

de intervención del ciudadano en el desarrollo[…]‖33. La participación y el

accountability o rendición de cuentas se convierten en partes centrales de los

procesos de descentralización, de tal suerte que se da un traslapamiento entre

descentralización, participación y democratización.

Un espacio público que facilite el empoderamiento local genera una mayor calidad

democrática a partir de la descentralización como reforma y como modelo de

desarrollo.

―¿Cuáles serían los espacios donde las organizaciones locales pueden remodelar

las instituciones descentralizadas y vigorizar la democracia? ¿Serán el

accountability nacional, la renovación del sistema electoral territorial y una mayor

influencia sobre el sistema político descentralizado, los medios que lograrán las

aspiraciones tocquevillianas de convertir lo local en escuela de virtudes cívicas?‖34

―En una ―revisión sobre el estado del arte de la descentralización en América

Latina […] se concluye que dicha reforma sigue siendo asumida como un medio

para: a) profundizar y perfeccionar las democracias, b) fortalecer el desarrollo

desde abajo, c) contribuir con la equidad ciudadana, y c) disminuir el aparato del

Estado y mejorar su gestión.‖35

32 Íbid. 33Íbid. 34Íbid. 35Íbid.

24

―Para que la socialización democrática en la vida local pueda generar un ―efecto

derrame‖ (spillover) y funcionar como reserva para la democracia nacional, tienen

que darse dos condiciones: a) que las actitudes hacia la política local sean más

pronunciadas que su contraparte nacional, esto es, que las autonomías locales

formen parte de las realidades institucionales y de la conciencia del colectivo, y b)

que exista un fuerte vínculo de las actitudes locales con las nacionales dentro de

un sistema de creencias (confianza, fe) ciudadanas.‖36

―Los valores liberales de competencia política, autonomía del gobierno local y

accesibilidad a los funcionarios locales por parte de los ciudadanos se encentran

establecidos en la Carta Europea del Autogobierno Local sancionada en 1985. Allí

se procura la relación de la vida democrática local con el sistema político nacional

y con el proyecto supranacional. La Carta se inscribe en la búsqueda por una

mayor legitimidad democrática y de soluciones a la crisis del Welfare State, donde

las políticas locales son un soporte. Las municipalidades son agencias de

socialización pro-sistémica y de ciudadanía, por lo que las actitudes políticas

socializadas localmente generan efectos spillover hacia el sistema político, porque

los ciudadanos ven en la competencia política local una virtud de la democracia y

esta socialización incide en los vínculos con el sistema político nacional.‖37

―En Europa la política local tiene sentido en la medida en que procura el

cumplimie