UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL FACULTAD DE INGENIERÍA...
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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL FACULTAD DE INGENIERÍA INDUSTRIAL DEPARTAMENTO DE POSGRADO TESIS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TITULO DE MAGISTER EN GESTIÓN DE RIESGOS Y DESASTRES TEMA PROPUESTA DE MEJORA AL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE GESTIÓN DE RIESGOS TRAS LA OCURRENCIA DEL TERREMOTO DEL 16 DE ABRIL DEL 2016 EN ECUADOR AUTOR LCDO. BAZÁN MONTENEGRO MANUEL FELIPE DIRECTOR DE TESIS DR. CAMPO OJEDA ALVARO ENRIQUE MSC. 2016 GUAYAQUIL – ECUADOR
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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL FACULTAD DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
DEPARTAMENTO DE POSGRADO
TESIS DE GRADO
PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TITULO DE MAGISTER EN GESTIÓN DE RIESGOS Y
DESASTRES
TEMA PROPUESTA DE MEJORA AL SISTEMA NACIONAL
DESCENTRALIZADO DE GESTIÓN DE RIESGOS TRAS LA OCURRENCIA DEL TERREMOTO DEL 16
DE ABRIL DEL 2016 EN ECUADOR
AUTOR LCDO. BAZÁN MONTENEGRO MANUEL FELIPE
DIRECTOR DE TESIS DR. CAMPO OJEDA ALVARO ENRIQUE MSC.
2016 GUAYAQUIL – ECUADOR
ii
DECLARACIÓN DE AUTORÍA
“La Responsabilidad del contenido de Tesis de grado, me corresponde
exclusivamente; y patrimonio intelectual del mismo a la Facultad de
Ingeniería Industrial de la Universidad de Guayaquil”.
Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
C.C. 0907652317
iii
DEDICATORIA
A mi Madre Fanny. A mis hijos Luis Felipe y Cristina; por
ellos todo.
iv
AGRADECIMIENTO
A todas las personas que sufrieron alguna pérdida o daño
durante el terremoto el 16 de Abril del 2016.
v
ÍNDICE GENERAL
N° Descripción Pág.
INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO
N° Descripción Pág
1.1 Teorías Generales 5
1.2 Teorías Sustantivas 6
1.3 Referentes Empíricos 7
CAPÍTULO II
MARCO METODOLÓGICO
N° Descripción Pág.
2.1 Metodología 8
2.2 Métodos 9
2.3 Premisas o Hipótesis 10
2.4 Universo y muestra 10
2.5 CDIU – Operacionalización de variables 10
2.6 Gestión de Datos 11
2.7 Criterios Éticos de la Investigación 11
CAPÍTULO III
RESULTADOS
N° Descripción Pág.
3.1 Antecedentes de la Unidad de Análisis o Población 12
vi
N° Descripción Pág.
3.2 Diagnóstico o Estudio de Campo 13
CAPÍTULO IV
DISCUSIÓN
N° Descripción Pág.
4.1 Contrastación Empírica 24
4.1.1 Análisis detallado 26
4.2 Limitaciones 33
4.3 Líneas de investigación 33
4.4 Aspectos relevantes 33
CAPÍTULO V
PROPUESTA
N° Descripción Pág.
5.1 Antecedentes 35
5.2 Hallazgos generales 37
CAPÍTULO VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
N° Descripción Pág.
6.1 Conclusiones 39
6.2 Recomendaciones 39
GLOSARIO DE TÉRMINOS 41
ANEXOS 42
BIBLIOGRAFÍA 51
vii
ÍNDICE DE TABLAS
N° Descripción Pág.
1 Operacionalización de variables 10
2 Matriz de acciones de respuesta teórica-práctica Ente
Rector y Presidente de la República 13
3 Matriz de acciones de respuesta teórica-práctica Toma
de decisiones 14
4 Matriz de acciones de respuesta teórica-práctica trabajo
Operativo 16
5 Matriz de acciones de respuesta teórica-práctica
Seguridad, Salud y Comun. 19
6 Matriz de acciones de respuesta teórica-práctica
Instituciones Técnicas, Albergues, Ayuda Humanitaria,
Rehabilitación y Reconstrucción 21
7 Consolidado cruce de matrices teoría vs. Práctica 25
viii
ÍNDICE DE FIGURAS
N° Descripción Pág.
1 Análisis bibliográfico comparativo(Proceso Metodológico) 8
2 Proceso de Análisis Metodológico 9
ix
ÍNDICE DE GRÁFICOS
N° Descripción Pág.
1 Resultado cruce de matrices teoría vs. Práctica 24
2 Matriz teoría vs. Práctica: Ente Rector 26
3 Matriz teoría vs. Práctica: Presidente de la República 26
4 Matriz teoría vs. Práctica: Toma de decisiones 27
5 Matriz teórica vs. Práctica: Trabajo Operativo 27
6 Matriz teórica vs. Práctica: Seguridad 28
7 Matriz teórica vs. Práctica: Salud 29
8 Matriz teórica vs. Práctica: Comunicación 29
9 Matriz teoría vs. Práctica: Instituciones Técnicas 30
10 Matriz teórica vs. Práctica: Albergues 30
11 Matriz teórica vs. Práctica: Ayuda Humanitaria 31
12 Matriz teoría vs. Práctica: Rehabilitación 32
13 Matriz teoría vs. Práctica: Reconstrucción 32
x
ÍNDICE DE ANEXOS
N° Descripción Pág.
1 Unidad de análisis 1: gestión de riesgos por procesos.
(narváez et al. 2009, pág. 75) 43
2 12 ámbitos: hallazgos específicos 48
xi
AUTOR: LCDO. BAZÁN MONTENEGRO MANUEL FELIPE TÍTULO: PROPUESTA DE MEJORA AL SISTEMA NACIONAL
DESCENTRALIZADO DE GESTIÓN DE RIESGOS TRAS LA OCURRENCIA DEL TERREMOTO DEL 16 DE ABRIL DEL 2016 EN ECUADOR.
DIRECTOR: DR. CAMPO OJEDA ALVARO ENRIQUE, MSC.
RESUMEN
Estudio cualitativo que permite te la comparación entre lo que dicta la teoría para la atención de emergencias y desastres (respuesta) contrastado con las acciones realizadas (práctica) en la atención del terremoto del 16 de abril del 2016, ocurrido en Ecuador. Este documento identifica oportunidades de mejora para el Sistema Nacional, evaluando y consolidando las acciones de respuesta de las entidades del estado, buscando reducir las vulnerabilidades organizacionales y fortaleciendo la respuesta, post desastres, del país. Para ello emplea una metodología comparativa de 5 ejes que contrasta la teoría de gestión de riesgos (para el área de respuesta) dada por estándares internacionales así como la normativa vigente (Manual del Comité de Gestión de Riesgos del Ecuador) versus las acciones realizadas para la atención del terremoto. En el procesamiento de los datos se generó una matriz única de acciones de respuesta que evidenció 12 ámbitos prioritarios con 70 acciones de respuesta. El documento contiene el análisis de cada uno de estos ámbitos así como las sugerencias de mejora. PALABRAS CLAVES: Gestión, Riesgos, Desastres, Terremoto Ecuador,
Sistema, Nacional.
Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Dr. Campo Ojeda Álvaro Enrique, Msc. C.C. 0907652317 Director de Tesis
xii
AUTHOR: LCD. BAZÁN MONTENEGRO MANUEL FELIPE SUBJECT: PROPOSAL FOR IMPROVEMENT TO DECENTRALIZE
NATIONAL SYSTEM OF RISK MANAGEMENT FOLLOWING THE OCCURRENCE OF THE EARTHQUAKE ON APRIL 16, 2016 IN ECUADOR
DIRECTOR: DR. CAMPO OJEDA ALVARO ENRIQUE, MSC.
ABSTRACT
Qualitative study that allows comparison between theories dictates for emergency and disaster (response) contrasted with the actions taken (practice) in the attention of earthquake April 16, 2016, occurred in Ecuador. This document identifies opportunities for improvement for the National System, evaluating and consolidating response actions of state entities, seeking to reduce vulnerabilities and strengthening organizational response, post-disaster, in the country. A comparative methodology was employed with 5-axis contrast theory risk management given by international standards and current legislation versus the actions taken for the attention of the earthquake. In processing a unique matrix of response actions, which revealed with 12 priority areas and 70 response actions. The document contains an analysis of each of these areas as well as suggestions for improvement. KEY WORDS: Management, Risk, Disaster, Earthquake, Ecuador,
System, National.
Lcd. Bazán Montenegro Manuel Dr. Campo Ojeda Álvaro Enrique, Msc.
C.C. 0907652317 Thesis Director
INTRODUCCIÓN
En el 2008 el Presidente Constitucional del Ecuador: Eco. Rafael
Correa Delgado, mediante Decreto Ejecutivo 1046-A eliminó a la
Dirección Nacional de la Defensa Civil y creó a la Secretaría Técnica de
Gestión de Riesgos, Secretaría que en la actualidad se denomina
“Secretaría de Gestión de Riesgos”. Esta posee un rango ministerial y a
su vez es el ente rector de Gestión de Riesgos del Ecuador y del Sistema
Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos. Este Sistema según la
Constitución del Ecuador está compuesto por “las Unidades de Gestión
de Riesgo de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos
local, regional y nacional” (Constitución de la República del Ecuador 2008,
175). Al 2016, no existe una Ley de Gestión de Riesgos que asigne roles
y funciones a los diferentes entes del territorio nacional por lo que la
administración del Riesgo está dada únicamente por lineamientos que
están contenidos en el Manual del Comité de Gestión de Riesgos. Este
asigna competencias según los niveles de alerta y, específicamente, en la
fase de respuesta prevé la conformación de los Comités de Operaciones
de Emergencia COE reconocidos estos como:
Instancias interinstitucionales responsables en su territorio de
coordinar las acciones tendientes a la reducción de riesgos, y a la
respuesta y recuperación en situaciones de emergencia y desastre. Que
operan bajo el principio de descentralización subsidiaria y son nacionales,
provinciales o cantonales, (Reglamento de la Ley de Seguridad Pública y
del Estado 2014, 7).
En Ecuador las emergencias y desastres son registrados
diariamente por el Servicio Integrado de Seguridad ECU 911. Este reportó
Introducción 2
que desde el 2012 hasta el 2015 se han atendido 17,232 eventos
atendidos. No obstante, el 16 de abril del 2016, un sismo de magnitud 7.8
en la escala de Richter puso a prueba al Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos.
Este terremoto dejó como saldo “587 personas fallecidas. 155
personas desaparecidas, 8,340 personas heridas atendidas y 25,376
personas albergadas, 1,125 edificaciones destruidas, 829 edificaciones
afectadas y 281 escuelas afectadas, según datos de la Fiscalía (El
comercio 2016).
Eventos como este recuerdan al país que este es uno de los más
sísmicos del mundo. Prueba de esto es que el tema sísmico ha sido
reconocido como el primer escenario de ocurrencia en el acápite de
“Escenarios para identificación de capacidades/vulnerabilidades” (SGR
2012, 135), del documento institucional “Ecuador Referencias Básicas
para la Gestión de Riesgos”. Por lo que aprender del terremoto del 16 de
abril permitirá al país y al Sistema generar lecciones aprendidas y estar
mejor preparados para enfrentar este tipo de eventos.
Delimitación del Problema
Alta vulnerabilidad operativa y administrativa para la toma de
decisiones, del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos,
ante la ocurrencia de un desastre nacional como el terremoto ocurrido el
16 de abril del 2016, en Ecuador.
Formulación del Problema
El terremoto del 2016 evidenció las falencias del Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos como por ejemplo la entrega de
competencias operativas a tres Ministerios en el territorio. (Decreto
Introducción 3
Ejecutivo 1004). Esta fragilidad brinda la oportunidad de repensar al
Sistema en su estructura, operatividad y funcionamiento con la finalidad
de atender con tecnicidad, eficiencia y rapidez la ocurrencia futura de
otros eventos de gran magnitud.
Justificación
Desde el 2008 Ecuador no había tenido la oportunidad de probar,
en gran escala, los mecanismos teóricos propuestos a través del Manual
del Comité de Gestión de Riesgos.
El terremoto de 7,8 del 16 de abril fue la coyuntura que permitió
poner a prueba el accionar de los mecanismos propuestos en el Manual
junto con otros lineamientos dados a nivel internacional. Estos aportes,
obtenidos desde el contraste entre la teoría y la práctica, permitirán al
país y al Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos
mejorar y atender de mejor forma la ocurrencia de desastres futuros. Este
documento busca realizar una aproximación hacia los hallazgos técnicos-
operativos que se obtuvieron en la atención misma del evento (respuesta)
del terremoto del 16 de abril.
Objeto de Estudio
La Gestión de Riesgos en el Ecuador.
Campo de Acción o de Investigación
Dentro del ciclo de Gestión de Riesgos, esta propuesta está
localizada en el área de Respuesta a Desastres, enfocado en el Sistema
Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos.
Introducción 4
Objetivo General
Identificar las oportunidades de mejora para el Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos, tras la ocurrencia del terremoto
del 16 de abril del 2016 ocurrido en Ecuador, evaluando y consolidando
las acciones de respuesta de las entidades del estado, buscando reducir
las vulnerabilidades organizacionales y fortalecer la respuesta, post
desastres, del país.
Objetivos Específicos
Consolidar criterios de la fase de respuesta basados en lineamientos
teóricos nacionales e internacionales.
Sistematizar las diversas acciones de respuesta que realizó el
gobierno nacional durante 3 meses de operación.
Plantear los criterios técnicos organizativos de respuesta ante
desastres.
La Novedad Científica
Contar con un mejor sistema técnico de evaluación para la
respuesta a eventos adversos, enmarcados en estándares internacionales
a través de la comparación técnica teórica entre los procedimientos
establecidos para el área de respuesta post desastre dados por la teoría
internacional (normas, estándares y lineamientos); la teoría nacional
(Manual del Comité de Gestión de Riesgos) y el conocimiento empírico
del autor, en más de 20 años de experiencia.
CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO
1.1 Teorías Generales
El ciclo de Gestión de Riesgos está comprendido por una serie de
fases que se repiten de manera permanente. Para la Comunidad Andina
CAN, las fases de este ciclo corresponden a seis ejes principales que son:
1. Generar conocimiento sobre el riesgo de desastres en sus diferentes
ámbitos
2. Prevenir el riesgo futuro
3. Reducir el riesgo existente
4. Preparar la respuesta
5. Responder y rehabilitar y
6. Recuperar y reconstruir. (Narváez, Lavell, & Pérez, pág. 64 2009)
Para efectos de este documento, únicamente se tomará como
campo de acción al eje 5 conocido también como: “atención de desastres,
gerencia de desastres o respuesta”. Proceso que inicia tras ocurrido el
desastre. Etapa que busca atender de la manera más rápida y eficiente la
emergencia o desastre a través de salvar vidas, evaluar los daños y
necesidades, evaluar el impacto de la emergencia y otros.
Por su parte la Oficina de los Estados Unidos de Asistencia para
Desastres en el Extranjero (USAID/OFDA/LAC), en su curso de
“Reducción del Riesgo de Desastres RRD” denomina a esta etapa de
respuesta como “Manejo de eventos adversos” y dentro de esta área
incluye a la “Preparación, alerta y respuesta”. (USAID 2009, 12)
Marco teórico 6
En el caso de Ecuador, el Manual del Comité de Gestión de
Riesgos, es el único documento habilitante que regula la GDR, ante la
inexistencia de una Ley. Este establece la obligatoriedad de realizar 3
actividades prioritarias en la Fase de Respuesta:
1. Coordinar la elaboración y empleo de la información de evaluación
inicial de necesidades.
2. Planificar y liderar las acciones de atención y/o rehabilitación que
corresponden a la mesa.
3. Ejecutar las acciones previstas para los estados de alerta”. (SGR
2015, 32)
A nivel internacional todas las acciones de repuesta a desastres
están lideradas por ESFERA que son las “normas mínimas para la
respuesta humanitaria” con la finalidad de Mejorar la calidad de las
acciones durante las respuestas en caso de desastres y rendir cuenta a
cerca de ellas. La filosofía de ESFERA se funda en dos convicciones
esenciales: que las personas afectadas por un desastre o un conflicto
armado tienen derecho a vivir con dignidad y que se deben tomar todas
las medidas posibles para aliviar el sufrimiento humano (ESFERA 2011,
4).
No obstante, independientemente del nombre que lleve la
“respuesta”, o sus componentes, es imperante la participación del
gobierno y todas las instituciones que conforman el Sistema realizar las
actividades específicas que le han sido asignadas.
1.2 Teorías Sustantivas
La Constitución del Ecuador, en su sección novena, Artículo 389
reconoce la existencia del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión
de Riesgos. Y el Manual del Comité de Gestión de Riesgos manifiesta
Marco teórico 7
que: “Este Sistema está conformado por el ente rector, las unidades de
gestión de riesgo de todas las entidades públicas y privadas en los
ámbitos local, regional y nacional, las entidades de ciencia que estudian
las amenazas y vulnerabilidades, etc.” (SGR 2015, 21)
Además, detalla algunos de estos entes como el caso de la
Secretaría de Gestión de Riesgos (ente rector) que es el encargado de
promover la transversalización de la gestión de riesgos en las distintas
entidades, formar unidades de gestión de riesgos fortaleciendo
mecanismos de coordinación y complementariedad institucional. (SGR
2015, 21)
1.3 Referentes Empíricos
Al revisar fuentes bibliográficas vinculadas al terremoto de Ecuador
del 2016. La Dra. Elida Sánchez realiza la revisión documental y gráfica
de la ayuda humanitaria recibida para enfrentar el terremoto del 16 de
abril donde no encontró una fuente o documento oficial con el consolidado
total o detalle sobre el tipo, cantidad o volumen de ayuda recibida por
parte de países amigos. Sánchez (2016), no obstante esta autora
manifiesta también que “la mayor parte de procesos de respuesta se
cumplieron con eficacia y oportunidad” (pág. i).
Es importante mencionar que existen varios documentos
vinculados con eventos sísmicos pero ninguno oferta una comparación
teórica/práctica vinculando normativa nacional e internacional en proceso
de respuesta.
GDR por
Procesos
GDR
USAID
Normativa Internacional
ESFERA
Normativa
Nacional
Conocimiento
Empírico
CAPÍTULO II
MARCO METODOLÓGICO
2.1 Metodología
La metodología empleada en este documento es un análisis
bibliográfico comparativo. Para ello, basado en la conceptualización de lo
que comprende el área de respuesta, se escogieron tres documentos
representativos de GDR para realizar el análisis. Los dos primeros
corresponden a metodologías y estándares internacionales, alienados al
Marco de Acción de Hyogo que son:
1. La Gestión del Riesgo de Desastre. Un enfoque basado en procesos.
(CAN)
2. Curso de Reducción del Riesgo de Desastres (USAID).
3. ESFERA. A estos tres documentos se sumó la normativa local dada
por;
4. El Manual del Comité de Gestión de Riesgos y finalmente se adicionó
el conocimiento empírico del autor.
FIGURA N° 1
ANÁLISIS BIBLIOGRÁFICO COMPARATIVO
(PROCESO METODOLÓGICO)
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Marco metodológico 9
Del cruce teórico de estos documentos se obtuvo la matriz de
acciones de respuesta. Matriz que fue la que se contrastó con las
acciones realizadas en la atención del terremoto del 16 de abril del 2016,
ocurrido en Ecuador.
El período de análisis comprendió los tres primeros meses de la
operación (fase respuesta).
FIGURA N° 2
PROCESO DE ANÁLISIS METODOLÓGICO
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
De esta manera se comparó la teoría dado por los diversos
manuales, normas y estándares con la práctica (dado por las diversas
acciones realizadas para atender el terremoto). El contraste de ambas
informaciones permitió realizar la propuesta de mejora contenida en este
documento.
2.2 Métodos
Revisión de fuentes secundarias producidas en la fase de
respuesta por parte del gobierno nacional e instituciones que conforman
el Sistema. Para ello se pidió, de manera oficial, toda la información
producida a las diversas instituciones rectoras. Además, se revisaron web
institucionales e información de periódicos y revistas.
Matriz de
acciones de
respuesta
(Teórico)
Matriz de
acciones de
respuesta
(Práctica)
Acciones de mejora
al Sistema basado
en el terremoto 16-
4-16
Marco metodológico 10
2.3 Premisas o Hipótesis
En el terremoto del 16 de abril del 2016 no se aplicó todo lo que
dicta la teoría en la fase de respuesta.
2.4 Universo y Muestra
Universo: El terremoto de Ecuador producido el 16 de abril del 2016.
Muestra: Acciones de respuesta realizadas en atención a la población
atendida durante el terremoto de Ecuador producido el 16 de abril del
2016.
2.5 CDIU – Operacionalización de Variables
La presente investigación cualitativa buscó conocer las diversas
acciones ofrecidas en la fase de respuesta a las personas afectadas en el
terremoto del 16 de abril en Ecuador.
TABLA N° 1
OPERACIONALIZACIÓN DE VARIABLES
Pregunta de investigación Tipo de
investigación Instrumento
¿Se aplicó todo lo que dicta
la teoría en la fase de
respuesta, en las acciones
dadas por el Estado en el
terremoto del 2016?
Descriptiva
Cualitativa
Análisis
comparativo teoría
versus práctica.
Análisis exhaustivo
de datos.
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Marco metodológico 11
2.6 Gestión de Datos
Para el procesamiento de los datos se consolidó una matriz única
de acciones de respuesta; acciones delimitadas desde la teoría. Para la
construcción de la matriz se buscó a las fuentes generadores de
información (entes rectores) como la Secretaría de Gestión de Riesgos;
Ministerio de Inclusión Económica y Social; Informes públicos de las
diversas acciones realizadas. Seguidamente al ordenar la operación
aparecieron características comunes en las diversas acciones. Por lo que
la información obtenida fue ordenada en 12 ámbitos. Finalmente, cada
acción, fue comparada con su respectivo soporte documental. Y se
procedió a calificar con los parámetros de: “Si cumple”, “No cumple”,
“Cumple parcialmente”.
En los casos que No se pudo evidenciar la existencia de algún
documento de soporte se procedió a colocar la sigla NED que significa
(no existe documentación).
2.7 Criterios Éticos de la Investigación
Toda la investigación comprendida en este documento se apega al
principio de “Integridad técnica”.
CAPÍTULO III
RESULTADOS
3.1 Antecedentes de la Unidad de Análisis o Población
La Unidad de Análisis es Respuesta. Para el presente documento
se abarcó la Respuesta desde: Gestión de Riesgos por procesos;
Gestión de Riesgos USAID; ESFERA; Manual del Comité de Gestión de
Riesgos; así como la experiencia obtenida en territorio (conocimiento
empírico). En el ANEXO 1 está la teoría de cada uno de estos
documentos sobre lo que abarca la fase de Respuesta.
Al cruzar la información teórica y práctica se obtuvieron 72
acciones que se realizan en la Fase de Respuesta; con un promedio entre
6 y 15 actividades por cada documento. La información obtenida fue
nuevamente reagrupada por ámbitos que obedecían al trabajo realizado
en campo o a los roles asignados a cada institución. Por ejemplo todas
las actividades que realizan los presidentes de los COEs o las mesas
técnicas fueron agrupadas en “toma de decisiones”. Las acciones
realizadas únicamente por él presidente de la república, fueron agrupados
con el mismo nombre y así sucesivamente. Este tamizaje derivó en la
obtención de 12 ámbitos que son: Presidente de la república, ente rector,
toma de decisiones, trabajo operativo, seguridad, salud, comunicación,
instituciones técnicas, albergues, ayuda humanitaria, rehabilitación y
reconstrucción.
Estos ámbitos con sus acciones están contenidos en la siguiente
tabla misma que tiene su ponderación y su respectivo soporte con las
acciones realizadas en el terremoto.
Resultados 13
3.2 Diagnóstico o Estudio de Campo
TABLA N° 2
MATRIZ DE ACCIONES DE RESPUESTA TEÓRICA-PRÁCTICA ENTE
RECTOR Y PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Matriz de acciones de respuesta (Teórica)
Matriz de acciones de respuesta (Práctica)
Si cumple
No cumple
Cumple
parcial mente
NED
Soporte documentación
ENTE RECTOR
(SGR) declara la emergencia y comunica al público la alerta roja.
X
X
(SGR) Generar escenarios de impactos con base en la información provista por las instituciones científico-técnicas a cargo del monitoreo de las amenazas.
X
Secretaría de Gestión de Riesgos. Escenarios de Riesgos del Ecuador. Power Point. Presentación Máxima Autoridad Ejecutiva. Guayaquil 12 de mayo 2016.
(SGR) Generar informes de situación a partir de la información entregada por las mesas técnicas de trabajo de los CGR/COE y otras fuentes.
X
Secretaría de Gestión de Riesgos. Informes de situación del 1 al 71. http://www.gestionderiesgos.gob.ec/informes-de-situacion-actual-terremoto-magnitud-7-8/
(SGR) Generar mapas temáticos con base en las necesidades identificadas por el CGR/COE.
X
X
(SGR) Proveer la lista de recursos institucionales disponibles en los territorios para la atención de los eventos adversos.
X
X
Resultados 14
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Expedir estado de emergencia /excepción.
X
Estado de Excepción 1001/1002/1003/1004 http://decretosconsulta.gobiernoelectronico.gob.ec/
Presidir el COE Nacional.
X
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
TABLA N° 3
MATRIZ DE ACCIONES DE RESPUESTA TEÓRICA-PRÁCTICA
TOMA DE DECISIONES
Matriz de acciones de respuesta
(Teórica)
Matriz de acciones de respuesta (Práctica)
Si cumple
No cumple
Cumple parcial mente
NED
Soporte documentación
TOMA DE DECISIONES
Activación de los COES locales, regionales y nacionales.
X
http://ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=2818800037&umt=vicepresidente_glas_analiza_danos_en_ecuador_ante_sismo http://www.elcomercio.com/actualidad/quito-sismo-coe-metropolitano-ecuador.html
Los COE se mantienen en sesión
permanente.
X
Coordinación y colaboración.
X
http://ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=2818800172&umt=ops_moviliza_personal_a_ecuador_para_colaborar_tras_terremoto
Resultados 15
Desempeño, trasparencia y aprendizaje.
X
http://www.eluniverso.com/noticias/2016/07/24/nota/5705676/120-millones-ley-solidaria-se-destinaron-pago-proveedores
Asegurar que las instituciones de
socorro y de rehabilitación tengan prioridad operativa máxima durante el evento en curso.
X
http://www.elcomercio.com/actualidad/rescatistas-internacionales-llegado-ecuador-terremoto.html
Establece áreas de abastecimientos.
X
Invitar a los integrantes del Equipo
Humanitario País Ecuador a las reuniones de CGR/COE.
X
X
Planificar y liderar las acciones de atención
y/o rehabilitación.
X
http://www.desarrollosocial.gob.ec/ecuador-se-reconstruye-con-las-acciones-del-gobierno-nacional-y-el-apoyo-de-la-cooperacion-internacional/
Proponer los lineamientos para
organizar la recuperación
temprana.
X
http://www.eluniverso.com/noticias/2016/05/05/nota/5563590/cfn-ofrece-creditos-afectados-terremoto-esmeraldas-manabi http://reliefweb.int/report/ecuador/ecuador-dos-meses-despu-s-del-terremoto
Reactivar los servicios educativos.
X
http://educacion.gob.ec/educacion-en-emergencias/
Rendición de cuentas. X X
Vigilar que las entidades de asistencia
humanitaria atiendan adecuadamente a la
población.
X
Resultados 16
Vigilar que las entidades de socorro operen de acuerdo a los protocolos para la
atención de incidentes.
X
Activar los contingentes del
Sistema Nacional de Salud de la red pública
y complementaria.
X
http://www.elcomercio.com/actualidad/ministerio-salud-solicita-voluntarios-emergencia.html
Activación de los Equipos Médicos de
Emergencia.
X
Rehabilitación de los sistemas de los
sectores estratégicos.
X
http://www.andes.info.ec/es/noticias/comienza-restablecerse-servicio-agua-potable-zonas-afectadas-terremoto.html
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
TABLA N° 4
MATRIZ DE ACCIONES DE RESPUESTA TEÓRICA-PRÁCTICA
TRABAJO OPERATIVO
Matriz de acciones de respuesta
(Teórica)
Matriz de acciones de respuesta (Práctica)
Si cumple
No cumple
Cumple parcial mente
NED
Soporte documentación
TRABAJO OPERATIVO
Determinar las prioridades operativas
de las mesas de trabajo técnicas,
conformar los grupos y mecanismos que fueren del caso.
X
X
Asegurar que se implementen los
planes de contingencia que correspondan según los sucesos.
X
X
Resultados 17
Salvamento, búsqueda y rescate de personas
en estructuras colapsadas.
Distribución de áreas de acuerdo al SCI.
X
Cuerpo de Bomberos de Guayaquil. Listado
de personas rescatadas (Excell). 27
de julio del 2016.
Cuerpo de bomberos de Guayaquil. Informe post-misión del equipo
USAR Benemérito Cuerpo de Bomberos de Guayaquil. 27 de
julio del 2016.
Cuerpo de Bomberos de Machala.
Estadísticas de personas rescatadas
por el Cuerpo de Bomberos de
Machala. Carta Oficial. 19 de mayo del 2016.
Cuerpo de Bomberos de Guayaquil. Listado
de personas rescatadas (Excell). 27
de julio del 2016.
Cuerpo de bomberos de Guayaquil. Informe post-misión del equipo
USAR Benemérito Cuerpo de Bomberos de Guayaquil. 27 de
julio del 2016.
Cuerpo de Bomberos de Machala.
Estadísticas de personas rescatadas
por el Cuerpo de Bomberos de
Machala. Carta Oficial. 19 de mayo del 2016.
Activar los equipos de evaluación y análisis
inicial de necesidades.
X
Villavicencio Julio. EDAN Calceta. 16 de
abril del 2016.
Valoración para la entrega de ayuda
humanitaria. Contraste entre EDAN/Censos y recursos disponibles.
X
Registro único de damnificados:
http://www.registrosocial.gob.ec/RegistroUnicoDamnificados/home.j
sf
Resultados 18
Ampliar el EDAN con información
complementaria para fines de
reconstrucción.
X
X
Valoración estructural de la infraestructura, comenzando por la
Estratégica y prioritaria como hospitales,
escuelas, etc.
X
SGR. Consolidación Evaluación de
Infraestructura en Esmeraldas (Excell). 30 de mayo del 2016.
SGR. Reporte de Inspecciones de Infraestructura
afectada en Esmeraldas. 30 de
mayo del 2016.
Informe intermedio EDAN.
X
X
Informe final EDAN. X X
Informe final respuesta.
X
X
Elaboración de Informe de situación.
X
Tigua, Diocles. Informe preliminar-
parcial del terremoto en Manabí. 18 de abril
del 2016.
Los organismos de apoyo de la gestión de riesgos, las entidades
de asistencia humanitaria y los
cuerpos de socorro desarrollan las
acciones de atención.
X
http://www.cruzroja.org.ec/index.php/341-emergencia/752-sismo-ecuador
Monitorear los efectos directos y secundarios
de los eventos adversos.
X
Realizar la evaluación del impacto
socioeconómico en el escenario de desastre, identificando presiones dinámicas y causas de
fondo.
X
SENPLADES. Evaluación de los
costos de reconstrucción. Sismo
en Ecuador. Abril 2016.
Resultados 19
Recomendar el cierre del período de emergencia.
X
X
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
TABLA N° 5
MATRIZ DE ACCIONES DE RESPUESTA TEÓRICA-PRÁCTICA
SEGURIDAD, SALUD Y COMUNICACIÓN
Matriz de acciones de respuesta
(Teórica)
Matriz de acciones de respuesta (Práctica)
Si cumple
No cumple
Cumple
parcial mente
NED
Soporte documentación
SEGURIDAD
Evacuación X
X
http://www.policiaecuador.gob.ec/emergencia
-por-terremoto-no-afecto-la-gestion-
operativa-de-la-policia-nacional-en-el-pais/
http://www.ecuadortimes.net/es/2016/04/20/e
l-despliegue-militar/
Establece zonas de aislamiento y
seguridad.
X
X
Establecer las prioridades para la
seguridad de la infraestructura, los bienes y servicios
importantes en riesgo.
X
Actualizar y comunicar las nuevas
restricciones de acceso para zonas de
mayor peligro potencial.
X
Disponer las prioridades para la seguridad de las
personas y bienes en el territorio en emergencia.
X
Resultados 20
SALUD
Asegurar la continuidad de la prestación de los
servicios de salud de la red pública y
complementaria.
X http://www.andes.info.ec/es/noticias/opsoms-
felicitan-gobierno-ecuador-repuesta-
recuperacion-temprana-tras-terremoto.html
Movilización de Unidades Móviles
Médicas, Unidades Móviles Quirúrgicas, Hospitales Móviles y Unidades Médicas
Aéreas.
X
X
MSP. Plan de Contingencia MSP 2015. Documento
privado.
Movilización de profesionales de la
salud. X
X
Garantizar la provisión de medicamentos, insumos médicos.
X
X
Triage de víctimas. X
X
Atención Pre hospitalaria.
X
X
Atención en establecimientos de
salud. X
X
Realización de apoyo psicosocial.
X
X
COMUNICACIÓN
Gestionar la información, sensibilizar,
sociabilizar y divulgar los avances del proceso ante la
población afectada y la comunidad en general.
X
http://www.elcomercio.com/actualidad/vicepre
sidente-jorgeglass-muertos-sismo-ecuador.html
Intercambiar regularmente con el
sistema de monitoreo la información sobre la
evolución de la situación.
X
http://www.eldiario.ec/noticias-manabi-
ecuador/390022-el-ecu-911-muestra-
imagenes-del-terremoto-que-afecto-
a-portoviejo/
(SGR) publicar en la web boletines
periódicos. X
http://www.gestionderiesgos.gob.ec/noticias/
Resultados 21
Los presidentes de los COE mantienen su
condición de voceros oficiales en su jurisdicción.
X
X
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
TABLA N° 6
MATRIZ DE ACCIONES DE RESPUESTA TEÓRICA-PRÁCTICA INSTITUCIONES
TÉCNICAS, ALBERGUES, AYUDA HUMANITARIA, REHABILITACIÓN
Y RECONSTRUCCIÓN
Matriz de acciones de respuesta
(Teórica)
Matriz de acciones de respuesta (Práctica)
Si cumple
No cumple
Cumple parcial mente
NED
Soporte documentación
INSTITUCIONES TÉCNICAS
Las instancias de ciencia y monitoreo proporcionan
a la SGR información regular sobre la evolución del fenómeno según los
protocolos.
X
INOCAR. Informe técnico del terremoto
en Pedernales, Provincia de
Esmeraldas. 16 de abril del 2016.
ALBERGUES
Establece áreas para el alojamiento temporal.
X
FFAA. Listado total de albergues oficiales habilitados para la
atención del terremoto del 2016. Documento
confidencial. Actualizado al 8 de
julio del 2016.
Localización de afectados en albergues temporales,
familias acogientes y refugios.
X
AYUDA HUMANITARIA
División del territorio en cuadrantes (para no duplicar la ayuda y
alcanzar las acciones a todas las personas
afectadas).
X
X
http://www.eluniverso.com/noticias/2016/04/17/nota/5531106/quiere-ayudar-estas-son-
opciones-donaciones-terremoto-ecuador
http://www.larepublica.ec/blog/politica/2016/0
4/17/alcalde-de-manta-este-terremoto-
ha-superado-la-capacidad-operativa/
Resultados 22
Asegurar la atención humanitaria de los
afectados o damnificados según las necesidades de
la población y los recursos disponibles.
X
X
http://www.ecuavisa.com/articulo/noticias/actualidad/146556-pnud-
habilita-cuenta-donaciones-terremoto-
ecuador
Entrega de ayuda
humanitaria acorde a estándares ESFERA o de
vulnerabilidad.
X
X
http://www.elciudadano.gob.ec/ricardo-
patino-informo-sobre-la-entrega-de-
raciones-alimenticias-para-los-damnificados/
Realizar programas de transferencia en efectivo.
X
http://www.cruzroja.org.ec/index.php/sala-de-prensa/noticias-por-
provincia/manabi/225-pedernales/892-cruz-
roja-ecuatoriana-beneficio-a-740-familias-con-el-programa-de-
transferencia-en-efectivo
REHABILITACIÓN
Establecer las prioridades para rehabilitar los servicios básicos
afectados, con enfoque en: energía, salud,
servicios de agua potable, saneamiento y transporte.
X
http://www.ecuadorestrategicoep.gob.ec/borra
dor-automatico/
RECONSTRUCCIÓN
Definir alcances del proceso de
reconstrucción y establecer canales
permanentes de comunicación con los
afectados y la comunidad en general.
X
X
Diseñar y formular los mecanismos técnicos y legales para el proceso de reconstrucción que
sean requeridos, incluye revisión de Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
X
Diagnóstico de
capacidades locales para la reconstrucción.
X
Resultados 23
Definir el esquema institucional requerido para la reconstrucción
con base a los lineamientos definidos en la política y normatividad
del país (incluye los sistemas de gestión y
coordinación).
X
Creación del Comité de Reconstrucción. Decreto Ejecutivo
http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/decreto_1004_0.
Formular participativamente el plan de reconstrucción que no
reproduce los riesgos preexistentes. Este plan incluye la definición de alcance, estrategias de
implementación, actividades y
responsabilidades, presupuesto e
indicadores de gestión para el proceso.
X
X
Gestionar Proyectos y actividades de
reconstrucción que integren la gestión del riesgo de desastres.
X
X
Desarrollar acciones que reactiven los medios de
vida locales (bonos semilla, condonación de deudas, micro créditos).
X
Bono de acogida, alquiler y alimentación. http://www.inclusion.go
b.ec/bono-de-acogidaalquiler-y-
alimentacion/ Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
0123456789
Terremoto Ecuador 16-4-16: Resultados cruces de matrices teoría vs. práctica.
Si cumple No cumple Cumple parcialmente NED
CAPÍTULO IV
DISCUSIÖN
4.1 Contrastación Empírica
De la contrastación teórico/práctica, de la fase de respuesta, se
puede evidenciar que sólo 35 actividades de las acciones realizadas en el
terremoto cuentan con un respaldo escrito. Estas representan el 49% de
las acciones.
GRÁFICO N° 1
RESULTADO CRUCE DE MATRICES TEORÍA VS. PRÁCTICA
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Al analizar cada uno de los 12 ámbitos se puede observar que
salud es el que más ha cumplido con sus acciones en las labores de
Discusión 25
respuesta del terremoto, le siguen Toma de decisiones, seguridad y
reconstrucción. A su vez la falta de respaldo documental están presentes
en un alto porcentaje en: trabajo operativo, salud, reconstrucción y ente
rector.
Sobre las áreas que no cumplen los requerimientos dados por el
ámbito teórico son: trabajo operativo, ayuda humanitaria y ente rector.
Incluso en “ayuda humanitaria” no se cumple el 100% de lo que establece
la norma (en este caso ESFERA).
Es importante mencionar que al buscar las evidencias de las
acciones, y poder afirmar que estas se han cumplido, se contrastaron
requerimientos operativos como es el caso de los equipos USAR (en
conformación, autonomía) y la Insarag. Tras hacer este contraste se pudo
aseverar si esta acción cumplía o no con los requerimientos.
TABLA N° 7
CONSOLIDADO CRUCE DE MATRICES TEORÍA VS. PRÁCTICA.
Matriz de acciones de respuesta
(Teórica)
Matriz de acciones de respuesta (Práctica)
Si
cumple
No
cumple
Cumple
parcialmente NED
ENTE RECTOR 2 3 0 3
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA 1 0 1 0
TOMA DE DECISIONES 7 2 4 5
TRABAJO OPERATIVO 3 7 4 8
SEGURIDAD 5 0 0 2
SALUD 8 0 0 7
COMUNICACIÓN 2 1 1 1
INSTITUCIONES TÉCNICAS 1 0 0 0
ALBERGUES 2 0 0 0
AYUDA HUMANITARIA 0 4 0 3
REHABILITACIÒN 1 0 0 0
RECONSTRUCCIÓN 5 1 0 4
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Discusión 26
Matriz teoría vs. práctica: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
4.1.1 Análisis Detallado
GRÁFICO N° 2
MATRIZ TEORÍA VS. PRÁCTICA: ENTE RECTOR
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
El 60% de las actividades asignadas al ente rector (SGR) “no
cumplen” ya que no cuentan con soportes que registren estas actividades.
100% de estas asignaciones son insumos que deberían de haberse
tenido antes de la ocurrencia del evento. El 40% de las acciones
cumplidas a cabalidad fueron la generación de escenarios y la realización
diaria de informes.
GRÁFICO N° 3
MATRIZ TEORÍA VS. PRÁCTICA: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Matriz teoría vs. práctica: ENTE RECTOR
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Discusión 27
Las funciones del Presidente de la República como es el caso del
“Estado de excepción” fue cumplida en el 100%.
GRÁFICO N° 4
MATRIZ TEORÍA VS. PRÁCTICA: TOMA DE DECISIONES
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
El 78% de las acciones ejecutadas por autoridades locales,
regionales o nacionales “sí cumplen”. Esta valoración positiva está
relacionada con la operatividad de los diversos equipos de emergencia y
su actuación en el territorio. En relación a las acciones “que no cumplen”
(el 24% )y están vinculadas con el monitoreo, calidad en la atención a los
beneficiarios y el uso de los recursos.
GRÁFICO N° 5
MATRIZ TEÓRICA VS. PRÁCTICA TRABAJO OPERATIVO
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Matriz teoría vs. práctica: TOMA DE DECISIONES
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Matriz teoría vs. práctica: TRABAJO OPERATIVO
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Discusión 28
El 50% de las acciones realizadas en el trabajo operativo “no
cumplen” con los lineamientos establecidos. No obstante el 100% de
estas acciones obedecen al papeleo administrativo. Por ejemplo, un caso
particular es la no coincidencia de estadísticas.
Dentro de las acciones que se cumplen, de manera parcial, (29%)
están relacionadas con el cumplimiento de la norma para operar trabajos
específicos (como es el caso de rescate en estructuras colapsadas), la
implementación de procedimientos y la aplicación de protocolos entre
instituciones.
GRÁFICO N° 6
MATRIZ TEÓRICA VS. PRÁCTICA: SEGURIDAD
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Al hablar de Seguridad, las acciones operativas vinculadas con
esta área se cumplen a cabalidad.
in embargo, es importante aclarar que este concepto de seguridad
no obedece al despliegue de los equipos de respuesta, sino a la
seguridad que se brinda a los afectados por parte de la Policía Nacional y
las Fuerzas Armadas.
Matriz teoría vs. práctica: SEGURIDAD
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Discusión 29
GRÁFICO N° 7
MATRIZ TEÓRICA VS. PRÁCTICA: SALUD
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Otro de los casos donde se cumple al 100% es Salud. Entendida
esta desde el triage, movilización y atención de personas afectadas por
emergencias y desastres; así como la derivación y atención de casos.
GRÁFICO N° 8
MATRIZ TEÓRICA VS. PRÁCTICA: COMUNICACIÓN
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
El 50% de las acciones realizadas por comunicación, a través de
sus diferentes voceros, fueron exitosas. Estos cumplieron con la función
de intercambiar información ente el Sistema (comunicación interna) así
Matriz teoría vs. práctica: SALUD
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Matriz teoría vs. práctica: COMUNICACIÓN
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Discusión 30
como la publicación de contenidos en la web. Sin embargo, la gran
falencia estuvo en la falta de gestión de la información hacia los afectados
y el cambio de las vocerías en medio de la crisis.
GRÁFICO N° 9
MATRIZ TEORÍA VS. PRÁCTICA: INSTITUCIONES TÉCNICAS
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Es importante reconocer que el 100% de las actividades
encomendadas a los organismos técnicos se encuentran en el máximo de
cumplimiento.
GRÁFICO N° 10
MATRIZ TEÓRICA VS. PRÁCTICA: ALBERGUES
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Matriz teoría vs. práctica: INSTITUCIONES TÉCNICAS
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Matriz teoría vs. práctica: ALBERGUES
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Discusión 31
Tanto el establecer áreas para que sean empleadas como
albergues así como la inserción de los afectados en los mismos han sido
tareas que se han realizado con éxito pero sólo en los albergues oficiales,
ya que existe un registro no oficial que evidencia que existen más de 80
mil personas viven en refugios espontáneos sin ningún tipo de servicio
básico.
Además, es interesante notar que el 100% de la actividad cumplida
fue y es realizada por las Fuerzas Armadas y no por el ente asignado con
anterioridad (el MIES).
GRÁFICO N ° 11
MATRIZ TEÓRICA VS. PRÁCTICA: AYUDA HUMANITARIA
Fuente: Investigación de campo
Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Los aspectos más alarmantes que tienen que ver con el “derecho a
vivir con dignidad” y el “derecho a recibir asistencia humanitaria”
(ESFERA 2011, 24), fueron violentados en su totalidad, como ejemplo
está el incumplimiento de todo lo relacionado con la ayuda humanitaria.
A continuación se observa el gráfico n° 14 sobre la matriz teoría VS
práctica: Rehabilitación.
Matriz teoría vs. práctica: AYUDA HUMANITARIA
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Discusión 32
GRÁFICO N° 12
MATRIZ TEORÍA VS. PRÁCTICA: REHABILITACIÓN
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Uno de los aspectos positivos del desastre fue la “rehabilitación” de
servicios con un 100% de efectividad. Esto se evidenció, por ejemplo, con
el arreglo inmediato (48h) de carreteras.
GRÁFICO N° 13
MATRIZ TEORÍA VS. PRÁCTICA: RECONSTRUCCIÓN
Fuente: Investigación de campo Elaborado por: Lcdo. Bazán Montenegro Manuel Felipe
Finalmente las actividades asignadas a reconstrucción si cumplen
con un 83%de efectividad.
Matriz teoría vs. práctica: REHABILITACIÓN
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Matriz teoría vs. práctica: RECONSTRUCCIÓN
Si cumple No cumple Cumple parcialmente
Discusión 33
El 17% restante de incumplimiento está relacionado con la falta de
inclusión del beneficiario en la construcción del Plan de Reconstrucción
así como la priorización de obras
4.2 Limitaciones
Por el tipo de investigación realizada las limitantes fueron la
accesibilidad y la confidencialidad de la información. Además, aunque
legalmente ya culminó la fase de respuesta, el gobierno nacional aún no
cuenta con un consolidado total de la información generada lo que ha
dificultado en la fiabilidad y representatividad de los soportes.
4.3 Líneas de Investigación
Actualización del Manual del Comité de Gestión de Riesgos.
Propuesta del Plan Nacional de Respuesta del Ecuador ante la
ocurrencia de eventos adversos; con énfasis en eventos de origen
súbito.
Revisión del alcance de las decisiones entre Gobiernos Autónomos
Descentralizados y Gobierno Central en materia del manejo de eventos
adversos y en general de Gestión de Riesgos.
Determinar el accionar y alcance de las Fuerzas Armadas en contextos
de emergencias y desastres.
Generar lecciones aprendidas del terremoto en normativa de
construcción y planificación territorial.
4.4 Aspectos Relevantes
Esta es la primera vez, tras ocurrido un evento de gran magnitud
que se puede valorar el accionar del Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión de Riesgos.
Discusión 34
De la investigación realizada se deducen que las acciones de
respuesta están agrupadas en 12 ámbitos con un total de 70 acciones de
las cuales sólo el 49% posee un respaldo documental.
Las mejores acciones, con un 100% de efectividad la realizó salud,
representada por el Ministerio de Salud, así como el área de seguridad
representada por la Policía Nacional y Fuerzas Armadas.
CAPÍTULO V
PROPUESTA
5.1 Antecedentes
El terremoto registrado en la costa ecuatoriana el 16 de abril del
2016 destapó la fragilidad del Sistema de Gestión de Riesgos del
Ecuador, tanto a nivel político como a nivel técnico. El mundo se enteró
antes que los ecuatorianos del hecho. A nivel político el manejo del
desastre inició acertado de la mano del vicepresidente Glass ante el débil
posicionamiento de la Secretaría de Gestión de Riesgos. Secretaría que
pocos meses atrás fue destituida de su titular, bajada de rango y que puso
todos sus recursos en el proceso eruptivo del volcán Cotopaxi; proceso
que aún sigue latente.
Tras el arribo del Presidente la respuesta tomó otro rumbo. Tres
instituciones fueron nombradas líderes del proceso sólo porque su titular
vivía en alguna de las provincias más afectada. A la par se aceptó la
“renuncia” del Secretario de Gestión de Riesgos así como de la
representante del Ministerio de Inclusión Económica y Social.
Simultáneamente la ciudadanía colaboró con ayuda humanitaria. Ayuda
que hasta la fecha no cuenta con el detalle de rendición de cuentas.
Por la magnitud del desastre, organizaciones internacionales,
buscaron a sus homólogos sectoriales (clúster) en las mesas técnicas
establecidas en el Manual pero estas no correspondían, en varios de los
casos. Y aunque el país nunca elevó un pedido oficial de ayuda diversas
Propuesta 36
instancias de Naciones Unidas y Organismos Internacionales colaboraron
como fue el caso de OCHA en primera respuesta; Unicef/Unesco y Plan
en educación; OIM Albergues, PNUD para reconstrucción, así como
OPS en salud.
Transcurridos los primeros 100 días no existe un consolidado de
necesidades ni censos por parte del gobierno nacional. Las
informaciones obtenidas han sido parciales, especialmente de
organizaciones no gubernamentales. Fuerzas Armadas asumió las tareas
de logística, seguridad, administración de albergues y entrega de ayuda
humanitaria, Por su parte la empresa privada se manejó al margen de la
situación con donaciones directas ante la desconfianza gubernamental
como la que realizó el Banco Pichincha que “condonó USD 16,8 millones
en deudas de 42 000 clientes” (El Comercio 2016) o como la del equipo
de fútbol Independiente del Valle que donó la totalidad de la taquilla
obtenida en la Copa Libertadores USD 957 mil dólares (El Comercio
2016).
Sin embargo, el terremoto brindó acciones positivas que deberán
de ser insertadas en los mecanismos de acción del Sistema como: el
despliegue inmediato y pronta atención de los servicios de salud
(Redacción Médica 2016), la ágil rehabilitación de los servicios básicos y
el no cobro de los mismos (Ecuador inmediato 2016), la valoración técnica
de infraestructura junto con el derrocamiento y limpieza (El telégrafo
2016), la rehabilitación de carreteras, en menos de 48 horas (El Comercio
2016), el registro único de damnificados (Ministerio Coordinador de
Desarrollo Social 2016), el bono de acogida, alquiler y alimentación
(Ministerio de Inclusión económica y social 2016), identificación de
fallecidos y traslado de autoridades y jueces por parte de la Fiscalía
General del Estado para el manejo de cadáveres y desaparecidos
(Fiscalía General del Estado 2016), el traslado al territorio de servidores
públicos de todos los ministerios para brindar servicios, realización de
Propuesta 37
apoyo psicosocial (Reliefweb 2016),educación en emergencias (Ecuador
en Vivo 2016) y sobre todo la gran solidaridad de los ecuatorianos en
todas sus manifestaciones (El Universo 2016).
5.1.1 Hallazgos Generales
Según el contraste entre teoría y práctica, desglosado en este
documento, se evidencia la pertinencia de contar con una Ley
(Orgánica) de Gestión de Riesgos y su reglamento para que regule los
roles, funciones y alcances de cada uno de los integrantes del
Sistema. Esto repercutiría de manera directa en la eficiencia en 10 de
los 12 ámbitos (se exceptúan salud y presidente de la república).
El terremoto evidenció la fragilidad de dos instituciones rectoras:
Secretaría de Gestión de Riesgos y Ministerio de Inclusión Económica
y Social. A la par demostró la fortaleza y credibilidad de las Fuerzas
Armadas junto con salud. Por ello es importante repensar el rol,
alcance, funciones de dichas instituciones dentro del sistema así como
su estructura.
El diagnóstico evidencia que muchas de las acciones “no cumplidas”
se dan por la nula inclusión del damnificado/beneficiario en diversos
procesos de respuesta. Si se desea contar con procesos exitosos en
GDR hay que considerar al beneficiario como un sujeto propositivo,
activo, gestor e implementador de sus decisiones y no como un objeto
impávido receptor de ayuda.
El Sistema debe de contar con mecanismos permanentes de inclusión
y veeduría por parte de la ciudadanía y de la empresa privada.
Cerca del 70% de las acciones realizadas en respuesta, que han tenido
falencias, obedecen a que estas debieron de haber sido
implementadas, probadas y revisadas en la fase de preparación para la
respuesta. Por lo que las acciones de reducción de riesgo de desastre
deben ser una prioridad para el Sistema.
Propuesta 38
Otro de los puntales que el Sistema debe de tener en cuenta son los
mecanismos de monitoreo, seguimiento y cierre de las acciones así
como el uso efectivo de los recursos (préstamo, devolución,
suplantación, reposición, etc.) junto con sus documentos de soporte.
La etapa de respuesta en un desastre no es el tiempo para aprender es
tiempo para implementar. La información junto con la tecnicidad salvan
vidas por lo que el Sistema deberá establecer qué puestos deberán de
ser técnicos y cuáles políticos.
El terremoto evidenció que los mecanismos de coordinación prevista
para atender la emergencia: las mesas técnicas y la plenaria del COE
no funcionaron por lo que habría que pensar una nueva forma de
articulación para atender la respuesta.
Los hallazgos específicos de 12 ámbitos encontrados están en el
anexo n° 2.
CAPÍTULO VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1 Conclusiones
Es pertinente replantear el modelo operativo del Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgo, principalmente lo relacionado
con el ejercicio de las Fuerzas Armadas, la vinculación de la empresa
privada así como la inclusión del damnificado/beneficiario.
El terremoto del 16 de abril del 2016 permite repensar las acciones
desde dos ejes: los eventos que pueden ser monitoreados y los de
origen súbito. El entender estas dinámicas permitirá planificar de
mejor forma el desarrollo de las ciudades y sus dinámicas en el
territorio, así como las acciones de respuesta.
La identificación de 12 ámbitos comunes en la respuesta permitiría
replantear la articulación de procedimientos y protocolos.
La evidencia señala que las mejores acciones de respuesta fueron
brindadas por el Ministerio de Salud Pública y por las Fuerzas
Armadas.
6.2 Recomendaciones
Sistematizar las experiencias y documentar los diversos registros y
procesos, como por ejemplo los censos a través de herramientas como
el ODK (Open Data Kit), desarrollado por la Universidad de Washington
que permiten obtener datos en el territorio a través de dispositivos
celulares (teléfonos, tablets), de manera fácil y sencilla.
Conclusiones y recomendaciones 40
Implementar las acciones clave sugeridas en ESFERA para la
aplicación de las normas esenciales y monitorear estas
implementaciones a través de las mesas técnicas o grupos sectoriales
(clúster).
Implementar los hallazgos generales y específicos para cada uno de
los 12 ámbitos propuestos en este trabajo acompañado por cada una
de las distintas instancias rectoras.
Realizar una actualización al Manual del Comité de Gestión de Riesgos
incorporando estos y otros hallazgos con la finalidad de aportar al
Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y al país.
GLOSARIO DE TÉRMINOS
GDR: Gestión de Riesgos
OCHA: Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios
ODK: Open Data Kit
OPS: Organización Panamericana de la Salud.
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
UN: Naciones Unidas
Unesco: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura
Unicef: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
ANEXOS
Anexos 43
ANEXO N° 1
UNIDAD DE ANÁLISIS 1: GESTIÓN DE RIESGOS POR PROCESOS.
(NARVÁEZ ET AL. 2009, PÁG. 75)
1. Definir el esquema institucional requerido para la reconstrucción con base a los
lineamientos definidos en la política y normatividad del país (incluye los sistemas de
gestión y coordinación).
2. Definir alcances del proceso de reconstrucción y establecer canales permanentes de
comunicación con los afectados y la comunidad en general.
3. Diseñar y formular los mecanismos técnicos y legales para el proceso de
reconstrucción que sean requeridos, incluye revisión de Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial.
4. Realizar la evaluación del impacto socioeconómico en el escenario de desastre,
identificando presiones dinámicas y causas de fondo.
5. Ampliar el EDAN con información complementaria para fines de reconstrucción,
incluyendo opciones de reubicación de población y análisis socioeconómico de las
comunidades afectadas.
6. Priorizar acciones de reconstrucción de forma participativa con los beneficiarios.
7. Formular participativamente el plan de reconstrucción que no reproduce los riesgos
preexistentes. Este plan incluye la definición de alcance, estrategias de
implementación, actividades y responsabilidades, presupuesto e indicadores de
gestión para el proceso.
8. Gestionar Proyectos y actividades de reconstrucción que integren la gestión del
riesgo de desastres.
9. Ejecutar Proyectos y actividades de reconstrucción.
10. Gestionar la información, sensibilizar, sociabilizar y divulgar los avances del proceso
ante la población afectada y la comunidad en general.
11. Monitorear y evaluar la ejecución de los proyectos, verificar que no se regeneren las
condiciones inseguras previas al impacto.
UNIDAD DE ANÁLISIS 2: CICLO DE GESTIÓN DE RIESGOS.
FASE DE RESPUESTA / OFDA USAID. (USAID, 2009, PÁG. 16). EDAN
1. Evaluación de daños.
2. Búsqueda y rescate.
3. Asistencia médica.
4. Evacuación.
5. Alojamiento temporal. Suministro de abrigo.
Anexos 44
6. Aislamiento y seguridad.
7. Abastecimientos.
UNIDAD DE ANÁLISIS 3: MANUAL DEL COMITÉ DE GESTIÓN DE RIESGOS.
(SECRETARÍA DE GESTIÓN DE RIESGOS, 2015, PÁGS. 38, 39, 41).
1. Coordinar la elaboración y empleo de la información de evaluación inicial de
necesidades.
2. Planificar y liderar las acciones de atención y/o rehabilitación.
3. "Ejecutar las acciones previstas para los estados de alerta".
4. Proteger y preservar la vida humana.
5. Asegurar la atención humanitaria de los afectados o damnificados según las
necesidades de la población y los recursos disponibles.
6. Monitorear los efectos directos y secundarios de los eventos adversos.
7. Establecer las prioridades para la seguridad de la infraestructura, los bienes y
servicios importantes en riesgo.
8. Establecer las prioridades para rehabilitar los servicios básicos afectados, con
enfoque en: energía, salud, servicios de agua potable, saneamiento y transporte.
9. Reactivar los servicios educativos.
10. Invitar a los integrantes del Equipo Humanitario País Ecuador a las reuniones de
CGR/COE.
11. (SGR) Generar escenarios de impactos con base en la información provista por las
instituciones científico-técnicas a cargo del monitoreo de las amenazas.
12. (SGR) Generar informes de situación a partir de la información entregada por las
mesas técnicas de trabajo de los CGR/COE y otras fuentes.
13. (SGR) Proveer la lista de recursos institucionales disponibles en los territorios para la
atención de los eventos adversos.
14. (SGR) Generar mapas temáticos con base en las necesidades identificadas por el
CGR/COE.
15. (SGR) declara la emergencia y comunica al público la alerta roja.
16. Expedir estado de emergencia /excepción.
17. Presidir el COE Nacional.
18. Los presidentes de los COE mantienen su condición de voceros oficiales en su
jurisdicción.
19. Se implementa los planes que correspondan.
20. Los COE se mantienen en sesión permanente.
21. Activar los equipos de evaluación y análisis inicial de necesidades.
Anexos 45
22. Disponer las prioridades para la seguridad de las personas y bienes en el territorio
en emergencia.
23. Asegurar que las instituciones de socorro y de rehabilitación tengan prioridad
operativa máxima durante el evento en curso.
24. Determinar las prioridades operativas de las mesas de trabajo y conformar los
grupos y mecanismos que fueren del caso.
25. Asegurar que se implementen los planes que correspondan según los sucesos.
26. Actualizar y comunicar las nuevas restricciones de acceso para zonas de mayor
peligro potencial.
27. Intercambiar regularmente con el sistema de monitoreo la información sobre la
evolución de la situación.
28. Vigilar que las entidades de socorro operen de acuerdo a los protocolos para la
atención de incidentes.
29. Vigilar que las entidades de asistencia humanitaria atiendan adecuadamente a la
población.
30. Proponer los lineamientos para organizar la recuperación temprana. La recuperación
temprana incluye la rehabilitación de la infraestructura, bienes y servicios destruidos,
interrumpidos o deteriorados en el área afectada.
31. Recomendar el cierre del período de emergencia.
32. Las instituciones de socorro y de rehabilitación tienen prioridad operativa máxima
durante el evento en curso.
33. Las instancias de ciencia y monitoreo proporcionan a la SGR información regular
sobre la evolución del fenómeno según los protocolos.
34. La Dirección de Monitoreo de la SGR publica en la web boletines periódicos.
35. Los organismos de apoyo de la gestión de riesgos y las entidades de asistencia
humanitaria y los cuerpos de socorro desarrollan las acciones de atención.
UNIDAD DE ANÁLISIS 4: ESFERA (ESFERA, 2011, PÁGS. 56-82)
1. Respuesta humanitaria centrada en las personas.
2. Coordinación y colaboración.
3. Evaluación.
4. Diseño y respuesta.
5. Desempeño, trasparencia y aprendizaje.
6. Desempeño de los trabajos humanitarios.
Anexos 46
UNIDAD DE ANÁLISIS 5:
ACCIONES REALIZADAS EN LA PRÁCTICA DEL
EJERCICIO PROFESIONAL
1. Salvamento, búsqueda y rescate de personas en estructuras colapsadas.
Distribución de áreas de acuerdo al SCI.
2. Elaboración de Informe de situación.
3. Elaboración de EDAN/EVIN
4. Atención Pre hospitalaria. Triage de víctimas. Atención en establecimientos de
salud.
5. Asegurar la continuidad de la prestación de los servicios de salud de la red pública y
complementaria.
6. Movilización de Unidades Móviles Médicas, Unidades Móviles Quirúrgicas,
Hospitales Móviles y Unidades Médicas Aéreas.
7. Movilización de profesionales de la salud.
8. Garantizar la provisión de medicamentos, insumos médicos.
9. Activar los contingentes del Sistema Nacional de Salud de la red pública y
complementaria.
10. Activación de los Equipos Médicos de Emergencia.
11. Rehabilitación de los sistemas de los sectores estratégicos.
12. Activación de los COES locales, regionales y nacionales.
13. Realización de censos.
14. Valoración para la entrega de ayuda humanitaria. Contraste entre EDAN/Censos y
recursos disponibles.
15. División del territorio en cuadrantes (para no duplicar la ayuda y alcanzar las
acciones a todas las personas afectadas.
16. Informe intermedio EDAN.
17. Valoración estructural de la infraestructura, comenzando por la Estratégica y
prioritaria como hospitales, escuelas, etc.
18. Localización de afectados en albergues temporales, familias acogientes y refugios.
19. Entrega de ayuda humanitaria.
20. Realización de apoyo psicosocial.
21. Diagnóstico de capacidades locales para la reconstrucción.
22. Consulta a los beneficiarios sobre las necesidades, priorización de obras y
contraparte comunitaria.
23. Informe final EDAN.
24. Informe final respuesta.
Anexos 47
25. Rendición de cuentas.
26. Desarrollar acciones que reactiven los medios de vida locales (bonos semilla,
condonación de deudas, micro créditos).
27. Realizar programas de transferencia en efectivo.
Anexos 48
ANEXO N° 2
12 ÁMBITOS: HALLAZGOS ESPECÍFICOS
ENTE RECTOR
Fortalecer la comunicación para que la información generada sea
accesible para toda la población.
Potenciar técnica y operativamente los institutos científicos técnicos
con el objetivo de contar con escenarios de riesgos potenciales en el
país.
Generar sistemas de alerta temprana eficaces.
Estandarizar los niveles de alerta por criterios técnicos, según la
amenaza.
Establecer lineamientos de acción ante la ocurrencia de eventos
súbitos.
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Establecer procedimientos de actuación ante la ausencia de autoridad
en emergencias o desastres.
TOMA DE DECISIONES
Fortalecer la coordinación con las agencias internacionales, ONG en
acciones de reducción de riesgos de desastres y respuesta.
Ministerios Coordinadores y Coordinadores de Mesas de Trabajo
Técnico deben articular planes de contingencia, recuperación
temprana y reconstrucción.
Identificar y potenciar la infraestructura pública localizada en zonas
seguras, la misma que servirá de contingente para la atención de
eventos.
Aplicación de las IDRL en el país y su difusión a los Ministerios
respectivos.
Anexos 49
TRABAJO OPERATIVO
Potenciar los mecanismos de respuesta locales mediante la creación
de unidades de gestión de riesgos que trabajen en acciones de
reducción de riesgos.
Recuperar las jefaturas regionales de los diferentes organismos de
respuesta.
Consolidar equipos evaluadores de daños y análisis de necesidades
multisectorial e interinstitucional.
Generar modelos tipo de unidades de riesgo por niveles territoriales y
formas de articulación con lo regional y nacional.
SEGURIDAD
Capacitar al personal militar y policial en derechos ciudadanos en
situaciones de emergencia y desastre.
SALUD
Identificar los potenciales equipos médicos de emergencia del país.
COMUNICACIÓN
Garantizar la accesibilidad de la información.
Respetar las vocerías asignadas en el territorio y a nivel nacional.
INSTITUCIONES TÉCNICAS
Fortalecer técnica y operativa el accionar institucional.
Generar información permanente y ágil a la ciudadanía en respuesta.
ALBERGUES
Identificación de potenciales espacios a ser considerados como
refugios temporales o albergues, los mismos que deben ser accesibles
para toda la población incluyendo las necesidades de los grupos de
atención prioritaria.
Anexos 50
Cumplir con los estándares ESERA en cada uno de ellos.
AYUDA HUMANITARIA
Aplicar herramientas tecnológicas como el ODK para el registro, censo
y distribución de ayuda.
Desarrollar una plataforma de intervención en base a la línea de
acción de cada institución pública, privada, agencia, organismos
internacionales.
REHABILITACIÓN
Identificar Infraestructura técnica estratégica que permita dar
continuidad a la provisión de los servicios de los sectores estratégicos.
RECONSTRUCCIÓN
Revisar la normativa legal aprobada para la reconstrucción de edificios
públicos y privados en zonas seguras mediante la consideración de la
Norma Ecuatoriana de Construcción 2015.
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desastre.
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USGS.(2016) Earthquake Hazards Program.
http://earthquake.usgs.gov/earthquakes/eventpage/us20005j32#ge
neral.
REPOSITORIO NACIONAL EN CIENCIAS Y TECNOLOGÍA
FICHA DE REGISTRO DE TRABAJO DE TITULACIÓN ESPECIAL
TÍTULO: “Propuesta de mejora al sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos
tras la ocurrencia del terremoto del 16 de abril del 2016 en Ecuador.”
REVISORES:
INSTITUCIÓN: Universidad
Estatal de Guayaquil
FACULTAD: Ingeniería Industrial
CARRERA: Gestión de Riesgos
FECHA DE PUBLICACIÓN:
Septiembre 2016
N° DE PÁGS.: 40
ÁREA TEMÁTICA: Gestión de Riesgos
PALABRAS CLAVES: Desastres, Riesgos, Terremoto Ecuador, Sistema Nacional de
Gestión de Riesgos.
RESUMEN: Estudio cualitativo que permite la comparación entre lo que dicta la teoría
para la atención de emergencias y desastres (respuesta) contrastado con las acciones
realizadas en la atención del terremoto del 16 de abril del 2016 sucedido en Ecuador.
N° DE REGISTRO(en base de
datos):
N° DE CLASIFICACIÓN:
Nº
DIRECCIÓN URL (tesis en la web):
ADJUNTO PDF x
SI
NO
CONTACTO CON AUTOR:
Manuel Felipe Bazán Montenegro
Teléfono:098058330
7
E-mail:
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CONTACTO DE LA
INSTITUCIÓN
Universidad Estatal de Guayaquil
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