UNIVERSIDAD VASCO DE QUIROGA.MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA.

MATERIA: INT. A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.PROFR.: MTRO. EDUARDO ESTRADA YÀÑEZ.

ALUMNO: OMAR VELÁSQUEZ MANZO.

LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

INTRODUCCIÒN.

El presente trabajo tiene por objetivo el conocer las funciones de la administración

pública como organización. Para ello se explicará el fin del Estado, para de ahí pasar a

conocer las tres funciones estatales legislativa, administrativa y jurisdiccional, la primera

como creadora de normas generales y las restantes como aplicadoras de dichas normas.

Una vez entendidas la clasificación de las funciones en un sentido objetivo o material, se

explicaran las tres acepciones del concepto de administración pública, poniendo especial

interés en la administración pública como organización, que equivale a los poderes

ejecutivos federal y estatal, así como a los gobiernos municipales. Posteriormente, se

explicara la función administrativa de la administración publica, que equivale a la

ejecución de las normas generales y la satisfacción de necesidades sociales a través de

los servicios públicos, para lo cual se organiza en centralizada y descentralizada.

Después se explicara la función legislativa, que se refiere a las facultades legislativas

extraordinarias del Ejecutivo federal y a la facultad reglamentaria de los poderes

ejecutivos federal, estatal y los ayuntamientos. De ahí se pasara a una breve explicación

de la función jurisdiccional de la administración publica, que se refiere a la labor de

resolución de conflictos entre partes que realizan los tribunales administrativos y los

procesos penales militares. Por ultimo, se explicara la obligación de los Ejecutivos y

ayuntamientos para auxiliar al Poder Judicial.

DESARROLLO.

1.- Fin del Estado.

El Estado se define, desde un punto de vista sociológico, como una forma

compleja de organización social que cuenta con el monopolio exclusivo del uso de la

fuerza en determinado territorio.1 Desde un punto de vista de jurídico, como la unidad

formada por una población asentada, de manera permanente, sobre un territorio definido,

que cuenta con organización política y está dotado de soberanía para tomar sus propias

1 Cfr. Bobbio, Norberto, Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política, FCE, México, 1989, p. 74.

determinaciones, es decir, es la suma de los elementos población, territorio y gobierno,

dotados de soberanía. Para Hans Kelsen el Estado es una ordenación de la conducta

humana que tiene el sentido de un orden normativo, entendiendo por tal a un sistema de

normas, de preceptos.2 Debe ser entendido como una autoridad (relación de supra a

subordinación con los hombres cuya conducta regula en su ordenamiento),3 como una

voluntad supraindividual (distinta de las voluntades de hombres sometidos y más que la

suma de esas voluntades),4 como un centro de imputación (los actos estatales han de

coincidir con las normas que integran el orden normativo), 5 y como un orden coactivo

(ejecuta actos de coacción –penas o ejecución forzada- contra quienes se conduzcan de

manera opuesta al orden estatal).6 Dado que la ejecución de actos del Estado no es sino

la personificación del orden jurídico, un concepto formal del Estado es ese orden jurídico.7

El concepto material de Estado seria el conjunto de órganos (surgidos de la división

social del trabajo) e individuos (òrganos strictu sensu); los primeros crean o ejecutan de

alguna manera el orden estatal, mientras que los segundos son individuos especialmente

cualificados y determinados y cualificados para realizar ciertas funciones.8 El espacio

físico al cual se limita la vigencia del orden jurídico de un Estado en particular es el

territorio, mientra que la esfera personal de vigencia es la población.9

Ahora bien, el Estado, sea cual fuere el punto de vista de su definición, tiene un fin

hacia el cual debe orientar sus funciones. Para Francisco Porrúa, el fin del Estado es el

bien público temporal, el cual es una especie del bien común, que beneficia por entero a

todos los que lo componen, “concierne a la masa de todos los individuos y todos los

grupos”.10 Para Porrúa Pérez, el bien público temporal se integra por elementos formales

que reduce a tres categorías:

a) Necesidad de orden y paz.

b) Necesidad de coordinación de las actividades de los particulares.

c) Necesidad de ayuda, complemento y de suplencia de las actividades privadas.11

La materia del bien público consiste en el bien del Estado en cuanto a institución

política, misma que comprende su existencia (defensa contra enemigos externos e

internos) y su conservación (funcionamiento de la máquina administrativa y economía

2 Cfr. Kelsen, Hans, Compendio de teoría general del Estado, Colofón, México, 2007, pp.108-109.3 Cfr. ibídem, p. 109.4 Cfr. ibídem, p. 110.5 Cfr. ibídem, p. 117.6 Cfr. ibídem, pp. 122-123.7 Cfr. ibídem, pp. 123-124.8 Cfr. ibídem, pp. 127-128 y 202-204.9 Cfr. ibídem, pp. 150-152 y 150-155.10 Porrúa Pérez, Francisco, Teoría del Estado, Porrúa, México, 2009, p. 286.11 Cfr. Ibídem, pp. 287-288.

sana), así como la totalidad de los intereses humanos.12 En suma, Porrúa Pérez define al

bien público temporal como “el conjunto de condiciones económicas, sociales, culturales,

morales y políticas necesarias para que el hombre pueda alcanzar su pleno desarrollo

material y espiritual como persona humana, como miembro de la familia, de su empresa o

actividad económica o cultural, de la agrupación profesional, del municipio, del Estado y

de la comunidad internacional”.13

Si bien es cierto para Porrúa Pérez el fin del Estado es muy claro, para Miguel

Galindo Camacho, “los fines del Estado cambian a través del tiempo, del espacio y de

acuerdo a los sistemas políticos a los que pertenece un Estado determinado”.14 En base a

esto, es que la actividad el Estado puede ampliarse o restringirse.

2.- Funciones del Estado.

Para Hans Kelsen la función del Estado es creadora de derecho, pues es un

proceso graduado y sucesivo de creación de normas, y como las normas están

jerarquizadas, la creación de una norma subordinada significa un acto de ejecución de la

norma superior, y va pasando de situaciones generales a situaciones más concretas. Hay

tres funciones tradicionales (legislación, administración y jurisdicción) las cuales pueden

reducirse a dos: legislación y ejecución; la primera es la creación del derecho, mientras

que la segunda es la aplicación del derecho (o grados sucesivos de creación del derecho

–normas individualizadas).15 Kelsen define la legislación como el “establecimiento de

normas jurídicas generales, cualquiera que sea el órgano que lo realice”.16 Esta

producción de normas puede referirse a las leyes emitidas por un órgano especializado

(parlamento, congreso), distinto al órgano encargado de aplicarlas, como a los

reglamentos, que son ordenamientos subordinados a las leyes, y que son creados por los

mismos órganos encargados de aplicarlas, así como a las leyes de carácter

extraordinario que las constituciones concedan a los jefes de Estado o gobierno en

circunstancias especiales, como lo son la guerra o trastornos interiores.17 La jurisdicción

se refiere a la aplicación de las leyes a casos concretos, civiles o penales, que culminan

con una sentencia judicial; se prueba si se dio un hecho concreto previsto de manera

abstracta en una norma general, y se emite una sentencia que es una norma jurídica

individualizada (obligatoria para los sujetos a procedimiento judicial).

12 Cfr. ibídem, pp. 291-291.13 Ibídem, p. 295.14 Galindo Camacho, Miguel, Derecho administrativo, t. I, Porrúa, México, 2003, p. 83.15 Cfr. Kelsen, Hans, pp. 189-190.16 Ibídem, p. 193.17 Cfr. ibídem, pp. 193-195.

En cuanto a la función de administración, Kelsen distingue entre administración

mediata o indirecta y la administración inmediata o directa. La primera impone a los

individuos el deber de observar determinada conducta para que se realicen los fines de la

administración, amenazándolos con una consecuencia coercitiva (pena o infracción). En

base a ello, se emiten resoluciones (similares a las sentencias judiciales) que deciden

sobre un derecho litigioso, o se emiten disposiciones, es decir, sobre casos previstos en

leyes administrativas se dictan normas individualizadas que afectan la conducta concreta

de un individuo. En la administración inmediata o directa, el Estado no busca realizar los

fines de la administración por medio de obligaciones impuestas a los individuos, sino que

por sí mismo busca los fines de la administración, es decir, las conductas obligatorias se

exigen para los funcionarios calificados como órganos del Estado, por ejemplo: el

construir hospitales, nombrar médicos, etc. 18

Las funciones tradicionales del Estado pueden clasificarse como legislativa,

jurisdiccional y administrativa, siguiendo un criterio subjetivo o uno objetivo o material. En

el primero, se toma en cuenta el órgano que las ejerce sin considerar las características o

contenido de dicho acto (un acto legislativo será todo acto del Poder Legislativo, un acto

administrativo será todo acto del Poder Ejecutivo, un acto jurisdiccional será todo acto del

Poder Judicial). El criterio objetivo toma en cuenta la naturaleza del acto, su contenido, la

función misma.

Desde un criterio objetivo o material, la función legislativa es la que “tiene por

objeto la creación de normas de carácter general, imperativas y coercitivas”19,

comprenden ésta las leyes, los reglamentos y otras normas generales. La función

jurisdiccional es la resolución de controversias o conflictos de intereses mediante la

aplicación del derecho y la emisión de una sentencia o resolución; por lo general es la

función principal del Poder Judicial, pero también es realizada por el Ejecutivo en los

tribunales administrativos y por el Poder Legislativo en el juicio político.20 La función

administrativa es definida por Luis Delgadillo y Manuel Lucero como aquella “realizada

por el Estado de una manera concreta, inmediata, continua y espontánea, para satisfacer

de manera directa las necesidades públicas”.21 Andrés Serra Rojas define a la función

administrativa como “una de las funciones del Estado que se realiza bajo el orden jurídico

y limita sus efectos a los actos jurídicos concretos y a los actos materiales que con ella se

relacionan, que tienen por finalidad la prestación de un servicio público o la realización de

18 Cfr. ibídem, pp. 197-200.19 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de derecho administrativo. Primer curso, Porrúa, México, 2003, p. 31.20 Cfr. Ibídem, pp. 31-33.21 Ibídem, p. 36.

las demás actividades que le corresponden, en sus relaciones con otros entes públicos o

con los particulares, bajo un régimen de policía”.22

Comparando las definiciones, es obvio que Kelsen incluye en la función de

administración la llamada “justicia administrativa”, que es considerada por Delgadillo y

Lucero como un acto jurisdiccional.

3.- La administración pública.

La palabra administración se deriva de los verbos administrar y ministrar, que

provienen proviene del latín ministrare, que significa “servir”; con la agregación del prefijo

ad significa entonces “servir a”. En la antigua Roma significó en un principio la prestación

de un servicio personal, como el servir la copa de una persona, y posteriormente se

amplió el término para referirse a la atención de los asuntos domésticos, para luego

referirse a los asuntos de la ciudad.23 Fritz M. Marx, citado por Ferrel Heady, define

administración como la “acción determinada tomada en persecución de un propósito

consciente”.24 El mismo Ferrel Heady comenta que:

La mayoría de los esfuerzos por definir administración en general, agregan el elemento de

cooperación entre dos o más individuos y la ven como un esfuerzo humano cooperativo

hacia alcanzar algún objetivo u objetivos, aceptados por aquellos comprometidos en la

empresa. Administración concierne a los medios para alcanzar los fines prescritos… la

cooperación de seres humanos para realizar tareas que han sido mutualmente aceptadas

como valiosas para el esfuerzo conjunto.25

De acuerdo a lo comentado por dicho autor, vemos que los dos elementos

necesarios para definir una actividad como administrativa es la cooperación entre

personas y la búsqueda de determinados propósitos.

Fremont E. Kast y James E. Rosenzwig definen administración como “la

coordinación de hombres y recursos materiales para el logro de ciertos objetivos”.26 En la

administración se pueden identificar cuatro elementos básicos: 1) dirección hacia

objetivos; 2) a través de las personas; 3) mediante técnicas; 4) dentro de una

22 Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo. Primer curso, Porrúa, México, 2003, p. 70.23 Omar Guerrero comenta que se tiene evidencia que desde el año 70 d.C. un funcionario utilizó el término administratum para referirse a sus funciones relacionadas con la gestión del agua potable de la ciudad (Teoría administrativa del Estado, p. 4).24 Fritz Morstein Marx, cit. pos., Ferrel Heady, Public Administration. A Comparative Perspective, Marcel Dekker, Nueva York, 2001, p. 2.25 Ferrel Heady, Ìdem.26. Kast, Freemont E y Rosenzweig, James E., Administración en las organizaciones. Enfoque de sistemas y de contingencias, McGraw-Hill, Mèxico, 1987, p. 5.

organización”.27 Para los autores, la administración es una actividad mental que

comprende lo siguiente:

Coordinar los recursos humanos, materiales y financieros para el logro efectivo y

eficiente de los objetivos organizacionales.

Relacionar a la organización con su ambiente externo y permitirle responder a las

necesidades de la sociedad.

Desarrollar un clima organizacional en el que el individuo pueda alcanzar sus fines

individuales y colectivos.

Desempeñar ciertas funciones específicas como determinar objetivos, planear, asignar

recursos, organizar, instrumentar y controlar.

Desempeñar varios roles interpersonales, de información y de decisión.28

Los elementos básicos que se identifican en las definiciones proporcionadas por

los autores son la existencia de una organización con determinados fines, la disposición

de ciertos recursos y una actividad de coordinación.

Por lo que hace al concepto de administración pública, éste tiene tres acepciones:

como actividad, como organización y como ciencia.

La administración pública como actividad es el manejo o coordinación de los

recursos del Estado para el cumplimiento de sus fines, en especial la prestación de los

servicios públicos y la satisfacción de las necesidades sociales. La administración pública

como actividad, también conocida como “gestión pública”, comparte las características de

la administración privada, pues ambas son especies de la actividad administrativa en

general, pero tienen algunas diferencias, entre las que destacan su regulación y sus

fines. Por lo que hace a la regulación, en la administración privada se puede realizar toda

actividad no prohibida por las leyes; pero en la administración pública se debe satisfacer

el principio de legalidad, que obliga a los funcionarios públicos a sólo poder realizar los

actos que las leyes le permiten o facultan. Por lo que hace a lo fines, la administración

privada busca el lucro o la maximización de las utilidades de la organización; mientras

que la administración pública busca una utilidad social, es decir, la satisfacción de

necesidades sociales.

La administración pública como organización se refiere al Poder Ejecutivo, cuyo

titular es el jefe de gobierno (presidente o primer ministro) del país. El carácter de

“Ejecutivo” le supone la función de ejecutar o poner en práctica las leyes elaboradas por

el Poder Legislativo y atender los servicios públicos. El organizar las funciones del Estado 27 Ídem.28 Ibídem, p. 6.

en legislativa, ejecutiva y judicial y encargar cada función a un órgano diferente es una

característica de los Estados contemporáneos democráticos, que se propuso por parte

de los defensores del liberalismo político. Para Montesquieu, un Estado que tuviera como

objeto la libertad política, debía respetar el principio de división de poderes. Al Poder

Legislativo le correspondía la promulgación de leyes, al Poder Judicial el castigo de

delitos o el juzgar las diferencias entre particulares, y al Poder Ejecutivo le correspondía

la ejecución de la voluntad general expresada por el Legislativo. Montesquieu

contemplaba el disponer de la guerra o la paz, la recepción de embajadores, establecer la

seguridad y prevenir las invasiones,29 que son las funciones típicas del “Estado

gendarme”, es decir, estaban relacionadas con la defensa y la seguridad, dejando en

manos de los particulares el resto de las actividades relacionadas con la economía y

desarrollo. En cuanto a su titularidad y organización, desde ese momento Montesquieu

consideraba que el Poder Ejecutivo estaría mejor administrado por una sola persona,

que por varias personas, pues dicha parte del gobierno requería de una acción rápida,30

criterio que se mantiene hasta la época actual, reservándose la titularidad de dicho poder

a una sola persona.

La división de poderes se ha llevado a cabo desde que inician las revoluciones

burguesas y se estableció dicho principio, junto con el de la democracia representativa,

en las constituciones adoptadas, lo que da origen al Estado contemporáneo, a lo que Max

Weber denomina la forma de dominación racional-legal, fundada en un orden legal

pactado, para ser respetado por los miembros de la asociación política.31 En este tipo de

dominación, la administración “supone el cuidado de los intereses previstos en los

ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas y según los

principios señalables que tienen la aprobación o por lo menos carecen de la

desaprobación de las ordenaciones de la asociación”32. La administración estará a cargo

de un cuadro administrativo denominado “burocracia”, que está compuesto de

funcionarios administrativos, distintos a los funcionarios políticos que cuentan con

facultades de mando consistentes en competencia legal (facultades están previstas en

las leyes), y se organiza de manera funcional, jerárquica y profesional.33

La administración pública como ciencia es la ciencia social que estudia la

actividad administrativa del Estado para el cumplimiento de sus fines. Tiene su origen en

las llamadas ciencias camerales del absolutismo europeo, es decir, en los conocimientos

en economía, finanzas, derecho y comercio que los cuadros administrativos de los reyes

29 Cfr. Montesquieu, Del espíritu de las leyes. T. I, Ed. Gernika, México, 2005, pp. 208-209.30 Cfr. Ibídem, p. 215.31 Cfr. Weber, Max, Economía y sociedad, FCE, p. 173.32 Ibídem, pp. 173-174.33 Ibídem, pp. 174-176.

requerían para el ejercicio de sus funciones (el cuidado del patrimonio y los intereses

reales), sin lograr tener una plena diferenciación entre éstas, pues los funcionarios

ejercían funciones de diversa índole.34 El siguiente antecedente es la “ciencia de la

policía”, disciplina que fue distinguida en el siglo XVIII del resto de las ciencias camerales,

y su objeto era “comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar sus

fuerzas interiores”.35 En 1808, con la publicación del libro Principios de administración

pública de Carlos Juan Bautista Bonnin, nace la ciencia de la administración pública.

Bonnin distingue entre la administración pública como arte (actividad), como conjunto de

instituciones (organización) y como ciencia. Define el objeto de estudio de la misma:

A ella toca todo lo que tiende al orden general, lo que mira a estrechar las relaciones de

los ciudadanos con el Estado, poner en armonía a las personas, las voluntades y las

acciones, y asegurar la tranquilidad, la conservación y la moralidad de los hombres. A ella

corresponde el uso libre de la propiedad dentro del interés general, así como todo lo que

interesa a la humanidad y al orden público.36

4.- La función administrativa.

Para identificar las funciones de la administración pública como organización

(Poder Ejecutivo), conviene seguir el criterio propuesto por Kelsen, pero sin considerar a

la justicia administrativa, que coincide con el criterio de clasificación objetivo mencionado

por Luis Delgadillo y Manuel Lucero, de tal manera que las funciones de la administración

pública son en su mayoría de naturaleza administrativa, pero también ejerce funciones de

naturaleza legislativas y jurisdiccional.

Antes de pasar a las materias sobre las cuales los Ejecutivos federal, estatal y

ayuntamientos pueden intervenir y prestar servicios públicos, conviene definir lo que es

un servicio público. Para Miguel Acosta Romero es una actividad “técnica encaminada a

satisfacer necesidades colectivas básicas o fundamentales, mediante prestaciones

individualizadas, sujetas a un régimen de derecho público, que determina los principios

de regularidad, uniformidad, adecuación e igualdad… puede ser prestada por el Estado o

por los particulares (mediante concesión)”.37

34 Vid. Galindo Camacho, Miguel, Teoría de la administración pública, Porrúa, México, 2003, pp. 22-23 y Guerrero Orozco, Omar, Teoría administrativa del Estado, Oxford University Press, México, 2000, pp. 8-13.35 Vid. Guerrero Orozco, Omar, Ibídem, pp. 14-19.36 Carlos Juan Bautista Bonnin, cit. pos., Guerrero, Miguel, ibídem, p. 38.37 Acosta Romero, Miguel, Compendio de derecho administrativo. Parte general, Porrúa, México, 2003, p. 505.

De acuerdo al artículo 80 constitucional, el Poder Ejecutivo se deposita en el

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Al ser el sistema de gobierno mexicano de

tipo presidencialista, el Presidente de la República es a la vez Jefe de Estado y Jefe de

Gobierno, y puede nombrar y remover libremente a la mayoría de los integrantes de su

gabinete. De acuerdo a Elísur Arteaga Nava, de los artículos 49 y 80 constitucionales se

desprende que la facultad ejecutiva genérica comprende todo acto de autoridad que

complementen, realicen o apliquen leyes, decretos o acuerdos colegiados, entre otros, y

se manifiesta por medio de un orden federal y otro local (estatal).38 En los estados la

facultad ejecutiva se deposita en los gobernadores y, además, en los ayuntamientos,

según lo previenen los artículos 40, 41, 115 y 116 constitucionales.39 Siendo el caso que

la facultad ejecutiva o administrativa depende de las áreas sobre las cuales el Congreso

de la Unión tenga facultad de legislar, el ámbito de acción del Ejecutivo federal

comprende las materias hacendaria, mercantil, guerra, salubridad, hidrocarburos,

minería, juegos de apuestas y sorteos, servicios financieros, energía eléctrica y nuclear,

explosivos, nacionalidad, migración, vías generales de comunicación, correos, aguas,

investigación y persecución de delitos federales, amnistía, coordinación fiscal, tabacos,

alcohol, desarrollo económico y social, inversión extranjera, sociedades mercantiles,

reparto agrario, entre otras.

A los Estados corresponde ejercer todas aquellas facultades que no hubieren sido

concedida a los funcionarios federales (principio de residualidad), según lo previene el

artículo 124 constitucional (por ejemplo, la investigación y persecución de delitos del

fuero común, la organización del notariado). Como excepciones a dicho principio están

las materias en que opera la coincidencia de facultades (combate al alcoholismo y

educación superior), las facultades concurrentes (asentamientos humanos, protección al

medio ambiente, protección civil, deporte, turismo, pesca y acuacultura, seguridad

pública), los convenios de colaboración en materia de purgación de penas y prestación

de servicios públicos, así como la facultad de atracción en la investigación de delitos. Por

lo que hace a los municipios, los gobierno municipales tiene a su cargo la prestación de

servicios exclusivos que previene el articulo 115 fracción III constitucional (agua potable,

drenaje, alcantarillado, alumbrado público, recolección de basura, mercados y centrales

de abastos, panteones, rastro, calles, parques y jardines, policía preventiva) y las

facultades previstas por la fracción V del mismo artículo, en los términos de las leyes

federales y estatales (desarrollo urbano municipal, reservas territoriales, planes de

desarrollo regional, uso de suelo, regulación de tenencia de la tierra urbana, licencias y

permisos para construcción, transporte público, celebrar convenios para administración y

38 Cfr. Elísur Arteaga Nava, Derecho constitucional, Oxford University Press, México, 1999, p. 271.39 Cfr. Ibídem, p. 272.

custodia de zonas federales, la celebración de convenios con Estados y municipios

conurbanos para la planeación urbana).

Por lo que hace a la administración pública federal, está encabezada por el

Presidente de la República, y de acuerdo al artículo 90 constitucional se organiza de la

siguiente manera:

Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.

La Constitución previene las formas de organización centralizada y la paraestatal,

a la cual se agrega la desconcentrada. La centralización “presupone una estructura que

agrupa a los diferentes órganos que la componen, bajo un orden determinado, alrededor

de un orden de dirección y decisión de toda la actividad que tiene a su cargo,

organización que se mantiene, fundamentalmente en razón de un vínculo, denominado

jerarquía o poder jerárquico”.40 Como parte de la administración pública centralizada la

LOAPF prevé los órganos desconcentrados:

Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Dentro de una Secretaría de Estado o de la PGR se pueden crear estos órganos

que cuentan con autonomía técnica y de gestión para la mejor atención de determinados

asuntos. Ejemplos de órganos desconcentrados están el INM (de la SEGOB), el CISEN

(de la SEGOB), el SAT (de la SHCP), la PROFEPA (de la SEMARNAT).

La descentralización ocurre cuando “se confía la realización de algunas

actividades administrativas a organismos personificados, desvinculados en mayor o

menor grado de la administración pública centralizada”.41 Se integra por personas

morales, que pueden ser organismos descentralizados, empresas de participación estatal

mayoritaria y fideicomisos públicos. De acuerdo al artículo 45 de la LOAPF “son

organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la

40 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinosa, op. cit., p. 91.41 Ibídem, p. 92.

Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios,

cualquiera que sea la estructura legal que adopten”. De acuerdo al artículo 14 de la Ley

de Entidades Paraestatales, su objeto es:

I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o

prioritarias;

II. La prestación de un servicio público o social; o

III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad

social.

Las empresas de participación estatal mayoritaria son “entidades con una

estructura de Derecho Privado, que fueron creadas o adquiridas por el Estado, para

mantener algunas fuentes de trabajo, desarrollar una actividad económica, o incrementar

la productividad de una región determinada”.42 De esta manera, las entidades pueden ser

sociedades anónimas, asociaciones civiles, sociedades civiles, sociedades nacionales de

crédito, sociedades nacionales auxiliares de crédito o cualquier otra figura prevista por el

derecho. Por lo que hace a los fideicomisos públicos, éstos son personas morales de

derecho público que toman su nombre de la operación mercantil del fideicomiso –que no

tiene personalidad jurídica propia- y se basan en dicha figura para crear una entidad

paraestatal con personalidad jurídica propia que, de acuerdo con los artículo 40 y 41 de la

Ley Federal de Entidades Paraestatales, son establecidos por el Ejecutivo federal a

través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como fideicomitente, se organizan

de manera análoga a las otras entidades paraestatales, y tienen como propósito auxiliar

al Ejecutivo mediante la realización de actividades prioritarias.

La administración pública centralizada y descentralizada tiene las siguientes

características, de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y a la

Ley Federal de Entidades Paraestatales:

A.P. centralizada. A.P. descentralizada o paraestatal.Se integra por las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, la Procuraduría General de la República y los òrganos desconcentrados.

Se integra por organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y los fideicomisos públicos.

La existencia de las Secretarías de Estado, Departamentos y Consejería Jurídica está prevista en la LOAPF.

Las entidades son creadas por leyes o decretos del Congreso de la Unión o del Presidente de la República.

Se les denomina órganos o dependencias. Se les denomina organismos o entidades.No cuentan con personalidad jurídica propia, pues son parte del órgano Ejecutivo del Estado (la personalidad corresponde al Estado mismo)

Cuentan con personalidad jurídica propia.

42 Ibídem, p. 154.

Al frente de cada Secretaría, Departamento, Consejería Jurídica y PGR hay un titular que depende directamente del Presidente de la República.

La administración de cada entidad está a cargo de un órgano colegiado de gobierno, el cual se reúne para tomar las decisiones relativas a la conducción del mismo, y cuenta con un director general nombrado por el Presidente de la República.

Los recursos se les asignan en la partida presupuestal del Poder Ejecutivo.

Cuentan con patrimonio propio.

Un reglamento interno, expedido por el Ejecutivo federal, regula la organización y facultades de cada dependencia.

Un estatuto orgánico, expedido por el órgano de gobierno, regula la organización y facultades de cada entidad.

Todas las dependencias están subordinadas al Ejecutivo federal.

Las entidades están organizadas por sectores (financiero, rural, económico, etc.), cada uno de los cuales está coordinado por un Secretario de Estado.

La función sancionadora.

La función sancionadora es de carácter administrativo y consiste en la facultad

que tienen las autoridades administrativas de los tres órdenes de gobierno para imponer

sanciones a quienes cometan infracciones previstas en las leyes administrativas. La

infracción administrativa es definida por Humberto Delgadillo y Manuel Lucero como “la

conducta imputable a un gobernado, por acción u omisión, que constituye una violación o

transgresión a una norma jurídico-administrativa y, que por tanto, resulta antijurídica, la

cual podrá ser reprimida por la autoridad administrativa, a través de las sanciones de la

misma naturaleza, que al efecto establezca el ordenamiento jurídico”.43 Para estos

autores, las infracciones pueden ser contravencional y disciplinaria, la primera es aquella

que puede cometer cualquier gobernado que contraviene un deber impuesto por las

normas administrativas, mientras que la segunda ocurre cuando una persona guarda una

relaciona laboral o de servicio con el Estado y transgrede las normas que regulan dicha

relación.44 Entre las sanciones aplicables por una autoridad a un particular están:

amonestación y apercibimiento, multa, arresto hasta por 36 horas, clausura temporal o

permanente de un local. Entre las aplicables a un servidor público están la amonestación

privada y pública, la suspensión, destitución del puesto, multa e inhabilitación temporal

para desempeñar empleos en el servicio público.

5.- La función legislativa.

La función legislativa comprende en un primer término las facultades legislativas

extraordinarias que puede ejercer el Ejecutivo federal, previstas por el artículo 49

constitucional en materia de suspensión de garantías individuales y en la imposición de

contribuciones extraordinarias al comercio exterior. El primer caso, previsto en el artículo

43 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinosa, Compendio de derecho administrativo. Segundo curso, Porrúa, México, 2001, p. 201.44 Cfr. ídem.

29 constitucional, previene que en caso de invasión, perturbación grave de la paz pública

o de cualquier otro conflicto que ponga a la sociedad en grave peligro, el Presidente, de

acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y Procurador General de la

República y con la aprobación del Congreso, puede suspender en todo el país o lugar

determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente a la situación, pero

deberá hacerlo por tiempo limitado y por medio de prevenciones generales. El otro caso

está previsto por el artículo 131, donde se establece la posibilidad de que el Congreso

faculte al Ejecutivo para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de

exportación e importación, expedidas por el propio Congreso y para crear otras, así como

para restringir o prohibir las importaciones, exportaciones o tránsito de determinados

productos para regular la economía del país, regular la producción nacional o cualquier

otro propósito benéfico para el país.

El Ejecutivo también tiene facultades legislativas en materia sanitaria, según

previene el artículo 73 fracción XVI, numerales 1ª, 2ª y 3ª, que establecen lo siguiente:

Artículo 73 fracción XVI …

1ª El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la

República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones

generales serán obligatorias.

2ª En caso de epidemias de carácter grave o peligro de enfermedades exóticas en el país,

la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas

indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República.

3ª La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las

autoridades administrativas del país.

Por último, la función legislativa del Ejecutivo federal comprende la facultad

reglamentaria, que le permite la emisión de los reglamentos de las leyes que está

obligado a aplicar. Un reglamento es un cuerpo normativo de carácter general, emitido

por el órgano encargado de aplicar una ley, a efecto de facilitar su aplicación y respecto

de la cual está subordinado. La jerarquía de las normas obliga a que un reglamento no

contravenga las disposiciones de la ley reglamentada, pues se encuentra en un plano de

inferioridad. Su naturaleza es accesoria, pues depende de la validez y existencia de la ley

reglamentada. De acuerdo a Elísur Arteaga Nava, se reglamente para hacer operante un

derecho, efectiva una institución, observable una limitación, cumplida una obligación o

deber, y se ejerce sólo en relación con una ley, pues no es factible ejercerla con los

decretos.45

45 Cfr. Elìsur Arteaga Nava, op. cit., pp. 691-692.

La facultad reglamentaria del Ejecutivo federal está prevista por el artículo 89

fracción I constitucional:

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo

en la esfera administrativa a su exacta observancia.

El articulo 122 B. fracción IV constitucional prevé la facultad reglamentaria de

Ejecutivo Federal respecto de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión para el

Distrito Federal, mientras que el artículo 122 C. Base Segunda previene la facultad

reglamentaria del Jefe de Gobierno del Distrito Federal respecto de las leyes expedidas

por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Por lo que hace a los Ejecutivos

estatales, las respectivas constituciones estatales previenen la facultad reglamentaria de

los gobernadores.

En cuanto a la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, el artículo 115

fracción III constitucional previene lo siguiente:

II. ...Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en

materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de

policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de

observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la

administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y

servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

La creación de los reglamentos no sigue el proceso legislativo propio de los

congresos federal y locales (iniciativa, discusión, aprobación, sanción y publicación), sino

que es elaborado por la propia unidad administrativa encargada de la aplicación de una

ley y, una vez finalizado el ordenamiento, es turnado al Ejecutivo para su publicación.

Además de los reglamentos, las autoridades están facultades para emitir acuerdos,

circulares, reglas y manuales que sirvan para facilitar la aplicación de leyes y

reglamentos.

6.- La función jurisdiccional.

La función jurisdiccional de los poderes ejecutivos federal, estatal y Ayuntamiento

es desempeñada por los tribunales administrativos. Se trata de la resolución de recursos

presentados contra resoluciones de carácter administrativo de los gobiernos federal,

estatales y municipales, así como la resolución de controversias en diversas materias,

cuyos tribunales dependen de los ejecutivos federal y estatales, pero gozan de

autonomía para desempeñar sus funciones. Entre los tribunales administrativos están:

Tribunales militares (art. 13 constitucional): Se juzgan los delitos del fuero militar.

Tribunales agrarios (art. 27 fr. XIX): Se resuelve asuntos litigiosos relacionados

con la tenencia de la tierra ejidal y comunal.

Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa (art. 73 fr. XXIX-H): En este tribunal se

resuelven controversias entre la administración pública federal y los particulares,

quienes deben iniciar un procedimiento en contra de actos y resoluciones

adoptadas por las autoridades, tanto en materia fiscal (impuestos, comercio

exterior, multas, etc.) como en diversas materias administrativas (ambiental,

IMSS, responsabilidad de los servidores públicos, etc.).

Tribunales contencioso-administrativos de los Estados (art. 116 fr. V) y Tribunal

contencioso-administrativo del Distrito Federal (art. 122 C. Base quinta): Se

dirimen controversias entre las administraciones públicas estatales o del Distrito

Federal con los particulares.

Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje (art. 123 A. fr. XXXI a. y b.): Se

resuelven asuntos relacionados con la aplicación de las leyes del trabajo en las

ramas industriales y de servicios, así como empresas, que son enumeradas por la

Constitución.

Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje (art. 123 A. fr. XXXI): Dependen de los

Estados y resuelven asuntos relacionados con la aplicación de leyes laborales en

sus respectivas jurisdicciones.

Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (art. 123 B. fr. XII): Resuelve los

conflictos individuales, colectivos o intersindicales que regule la Ley Federal de los

Trabajadores al Servicio del Estado.

7.- Las funciones de apoyo al Poder Judicial.

Los Ejecutivos federal, de los Estados y los Municipios tienen la obligación de prestar el

auxilio requerido por los Poderes Judiciales Federal, de los Estados y el Distrito Federal.

Dado que para llevar a cabo diversas diligencias (lanzamientos, toma de posesión de

inmuebles, patria potestad, etc.) se requiere la intervención de la fuerza pública cuando

los particulares se niegan a cumplir voluntariamente o se teme que se nieguen a

cumplirla. De igual manera, se requiere el auxilio del Ejecutivo en los procesos penales

por lo que hace al traslado de reos, entre otras diligencias. En este sentido, el art. 89 fr.

XII constitucional dispone:

Art. 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

XII. Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio de sus

funciones.

Las leyes estatales previenen, a su vez, la obligación del Ejecutivo estatal y de los

funcionarios municipales de prestar auxilio a los poderes judiciales.

CONCLUSIÒN.

Para tener un mejor conocimiento de la administración pública, es necesario

conocer sus tres acepciones: como actividad, como organización y como ciencia. Al

estudiarla como organización (sinónimo del Poder Ejecutivo federal, estatal y gobiernos

municipales) se debe conocer la naturaleza de las funciones realizadas. La función

administrativa que se relaciona con la ejecución de leyes y la prestación de servicios

públicos, dicha función prestada de manera indirecta supone la expedición de permisos y

realización de diversos tramites que solicitan los particulares, mientras que de manera

directa o inmediata supone la prestación obligatoria de un servicio publico, como son los

de salud, educación, seguridad publica, etc. Como parte de la función administrativa se

encuentra la función sancionadora, que permite la aplicación coactiva de los

ordenamientos administrativos ante el incumplimiento de los particulares u otros

servidores públicos (infracción-sanción). La función legislativa consiste, en primer lugar,

en las facultades extraordinarias previstas para el Ejecutivo federal en materia de

suspensión de garantías y la imposición de contribuciones al comercio exterior. En

segundo lugar, la facultad legislativa corresponde a la facultad reglamentaria, es decir, la

facultad que tienen los Ejecutivos federal y estatales, así como los ayuntamientos para

emitir reglamentos que derivan de las leyes que tienen la obligación de cumplir, a efecto

de facilitar su aplicación. Por ultimo, la función jurisdiccional se refiere a la llamada

justicia administrativa, que es la resolución de controversias entre las administraciones

públicas federal, estatales y municipales con los particulares, quienes impugnan un acto

de autoridad. De igual manera, la función jurisdiccional de la administración pública se

lleva a cabo por los tribunales administrativos, que resuelven asuntos litigiosos en los

ámbitos agrario, laboral y burocrático, además de los procesos penales del fuero militar.

Una función adicional es el actuar en auxilio de los Poderes Judiciales federal y estatal.

Por lo tanto, las funciones de la administración pública como organización son de

naturaleza variada y sumamente compleja, pero necesarias para la satisfacción de

necesidades sociales y alcanzar, así, el bien público temporal.

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