Uruguay:

El estreno de un gobierno social democrático en América Latina

Jorge Lanzaro

Instituto de Ciencia Política Universidad de la República

Montevideo, Uruguay jorge.lanzaro@gmail.com

Paper para el Congreso Internacional de IPSA Panel CS08 - 450

Santiago de Chile, Julio 2009

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El debut de la izquierda uruguaya en el gobierno (2005-2010) abre una alternativa de tipo social democrático, que se suma a las experiencias de este género que surgen en América Latina a la entrada del siglo XXI. En efecto, la “tercera ola” de las izquierdas latinoamericanas, que se inicia en 1999, está jalonada por manifestaciones del populismo o del nacionalismo popular, que tienen rasgos novedosos y difieren entre sí, pero son variedades de un fenómeno político recurrente en la región (Lanzaro 2006). Al mismo tiempo, en Brasil, Chile y Uruguay – con las presidencias de Lula da Silva, Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y Tabaré Vázquez - sobrevienen gobiernos de carácter social democrático, que constituyen un estreno absoluto en nuestros países (Lanzaro 2008) 1. En este trabajo repaso los rasgos generales del caso uruguayo, que presenta la alternativa más propicia para establecer una social democracia “criolla” y puede ser considerado como leading case en el análisis comparado de estas figuras inéditas. En la primera sección consigno los elementos que acreditan la definición social democrática. En la segunda sección analizo los recursos políticos y el formato del gobierno que comenzó en 2005. La tercera sección ofrece una mirada general sobre la agenda política, resaltando las principales innovaciones del período.

La social democracia criolla Los gobiernos social democráticos de Brasil, Chile y Uruguay presentan rasgos propios de su condición “periférica”, pero pueden compararse con los referentes europeos “clásicos” y en particular con las experiencias “tardías”, que surgen desde los años 1970 en España, Portugal y Grecia, las cuales arriban - como las nuestras - luego de las transiciones democráticas y al canto de la transición liberal, fuera de los círculos virtuosos de la era keynesiana y a la hora de una nueva globalización.

Lo que define principalmente a los gobiernos social democráticos y marca por tanto una distinción básica en el mapa latinoamericano actual, es que son experiencias protagonizadas por una izquierda institucional (Lanzaro 2008): a) por el grado de institucionalización, la relativa antigüedad y la acumulación política que tienen por sí mismos los partidos de izquierda que forman el gobierno: Partido dos Trabalhadores (PT) en Brasil; Partido Socialista (PS) en Chile, Frente Amplio (FA) en Uruguay; b) porque tales partidos están integrados a la competencia electoral y al régimen democrático representantivo, en el seno de sistemas de partidos plurales y competitivos, más o menos institucionalizados. La competencia efectiva y el pluralismo modelan las rutas de llegada al gobierno y la evolución del partido de izquierda gobernante. Modelan también las formas en que se ejerce el gobierno y sus agendas.

1 El triunfo de Mauricio Funes y el FMLN en las elecciones del 2009 en El Salvador podría dar lugar a una experiencia comparable.

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Son partidos bien establecidos, que llegan al gobierno con más de veinte años de edad y cierta continuidad, sorteando las dificultades impuestas por las dictaduras. Se foguearon en la oposición y al desarrollarse como partidos “desafiantes” frente al establishment - lo que ocurre sobre todo en el caso del FA y del PT – cultivaron una organización densa, aun cuando la hayan ajustado a los requerimientos de la competencia electoral. Antes de alcanzar el gobierno nacional, compitieron en varias elecciones presidenciales y tuvieron representación parlamentaria por períodos relativamente prolongados, entrenándose también en la conducción sindical y en puestos relevantes de administración regional. Esa trayectoria da lugar a una adquisición importante de poderes y de experiencia, con procesos de formación de cuadros y una construcción de liderazgos, que se afirma en filas partidarias y adquiere reconocimiento nacional, poniéndose en juego en las candidaturas presidenciales y en el gobierno.

En cuanto a los sistemas de partidos, los estudios muestran que en Chile y Uruguay la institucionalización es alta y en Brasil ha sido más rudimentaria, pero en los últimos años registra un progreso sostenido (Mainwaring & Scully 1995, Jones 2005)2. Chile y Uruguay tienen marcas de volatilidad relativamente bajas, bastante inferiores a la barrera de 20 puntos y similares por tanto a las que exhiben las democracias avanzadas de Europa Occidental. En Brasil la volatilidad – que era alta - ha ido descendiendo sensiblemente. Con mayor o menor institucionalización, estos sistemas de partidos son en todo caso, plurales y mantienen un alto grado de competencia efectiva, con una relación balanceada entre gobierno y oposición, que modela los procesos políticos y tiene repercusiones positivas sobre la calidad de la democracia3.

Movidas por la competencia política, estas izquierdas de filiación socialista, revolucionaria o reformista, crecidas en “hermandad” con el movimiento sindical, realizan una reconversión política e ideológica, afirmándose como partidos catch-all, de profesión electoral (Kirchheimer 1966, Panebianco 1982). En este trayecto aceptan las reglas de la democracia representativa, tanto en lo que refiere a la vía electoral como a las instituciones de gobierno, ajustándose a las restricciones políticas correspondientes y eso los lleva a incorporar las restricciones económicas. A raíz de tal conducta política y de las corrientes ideológicas en boga, se avienen a la lógica de la economía capitalista, en mercados abiertos, en cierta continuidad con el status quo y con los parámetros neo liberales predominantes. Cabe pensar que se dibuja así un policy regime (Przeworski

2 A semejanza de lo ocurrido en Europa Occidental los partidos de izquierda han actuado como “pace setters” de la institucionalización, contribuyendo a mantenerla y consolidarla (Chile, Uruguay) o a mejorar sus marcas (Brasil), con repercusiones para el conjunto de cada sistema y efectos de emulación respecto a los demás partidos.

3 Aplicando el índice de competencia efectiva de Altman & Pérez Liñán (2002) para el período 1989-2007, se comprueba que Brasil, Chile y Uruguay presentan índices altos y sostenidos, mientras que en Bolivia, Ecuador y Venezuela la competencia efectiva es más baja y descendiente (Lanzaro 2008).

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2001): dado que gobiernos de distinta filiación ideológica aplican políticas similares, por obra de las condicionantes que imperan y en función de los cálculos electorales.

No obstante, por su matriz ideológica – que tiene un peso importante - y en virtud de la misma competencia inter e intra partidaria, estos gobiernos tratan a la vez de impulsar orientaciones distintivas en políticas públicas estratégicas, acudiendo a un realce de la política y de la intervención del estado, para promover el desarrollo económico, la cohesión social y los avances democráticos.

La combinatoria entre continuidad e innovación, en ancas de un reformismo incremental y ya no de la revolución de las sociedades capitalistas, promovido por izquierdas institucionales, dentro de regímenes políticos estables, pluralistas y competitivos, es lo que define a estos ejemplares de la social democracia criolla.

Median por cierto diferencias con sus congéneres europeos, dada la condición periférica de estas experiencias del global south, que sobrevienen en una nueva era liberal y en economías abiertas, lejos de los “círculos virtuosos” del keynesianismo, sin los márgenes de autonomía estatal que pudo haber en otras épocas y sin los amparos que proporcionó la integración europea a las social democracias tardías. A esto hay que sumar las fallas que arrastra el mundo latinoamericano, aun en países de mayor desarrollo relativo como Brasil, Chile y Uruguay. Junto a estas diferencias hay que contar los cambios en las clases trabajadores y los sindicatos, que afectan a uno de los pilares de las construcciones social democráticas. A los nuevos desafíos se agrega asimismo el que representa la inclusión de los desocupados, los pobres y los indigentes, encarando un problema de integración social que tiene fuertes implicaciones políticas y constituye una de las tareas específicas de la agenda social democrática en América Latina.

Recursos políticos y potencial social democrático

Las posibilidades de innovación de estos gobiernos están condicionadas por las estructuras económicas y sociales que ha ido labrando la historia de cada país, en la larga duración y en el pasado reciente. El ciclo de bonanza que hubo hasta el 2008, merced al comercio internacional, los precios de las commodities y la renta de recursos naturales, generó asimismo una corriente favorable, que los gobiernos manejan de manera diferente y con distinto aprovechamiento. En este horizonte, el potencial social democrático depende no obstante de los recursos políticos de cada gobierno, en una canasta compuesta por los siguientes factores: a) legados históricos en materia de institucionalidad estatal y de políticas públicas; b) coeficiente de poder y evolución del partido de izquierda gobernante; c) conexión sindical y linkages con otros sectores populares (Lanzaro 2008).

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En varios de estos rubros Uruguay tiene ciertas ventajas con respecto a Brasil y Chile, que lo ubican como la experiencia más propicia para el armado de una alternativa social democrática en la región. Legados institucionales y políticos. En el plano de los legados, además de las adquisiciones de largo plazo, las reformas de los 1990 preservan y hasta mejoran la “caja de herramientas” del gobierno, aportando condiciones más favorables para un giro de re-politización y realce del estado. En efecto - lejos de lo que ocurrió en Chile bajo la dictadura de Pinochet - la transición reciente se ajustó en el Uruguay a una ingeniería política gradualista, moldeada por el pluralismo partidario imperante y la tercería de la izquierda, que puso límites al empuje neo-liberal y acotó las privatizaciones (Lanzaro 2000a). Las empresas y los servicios públicos más importantes quedaron en manos del estado y pasaron por procesos de modernización, al influjo de un patrón de reformas que también moderó las privatizaciones y la descentralización en sectores tan estratégicos como la educación o la seguridad social4. Coeficiente de poder. La producción política de un gobierno y el mismo tratamiento de los legados, depende sobre todo de su “coeficiente de poder” 5, que concierne a la posibilidad de traducir las aspiraciones programáticas en decisiones políticas y se refiere básicamente al caudal parlamentario, considerado en dos niveles: a) posición del partido de izquierda gobernante en el conjunto de la izquierda y en su caso, dentro de las coaliciones de gobierno; b) posición del partido y en su caso de la coalición de gobierno, en el conjunto del sistema de partidos. A este respecto, las diferencias son marcadas. En Brasil y Chile hay gobiernos de coalición, que difieren entre sí, como difiere el lugar que tienen en ellos el PT y el PS. Ambos se encuentran en situaciones minoritarias (entre 10% y 18% de la Cámara Baja), no cubren el universo entero de las izquierdas y comparten poderes con socios de otros linajes, en relaciones complejas6. En cambio el FA es monopólico en la izquierda uruguaya y forma un gobierno mayoritario, de un solo partido, con una disciplina considerablemente alta, sin estar obligado a acudir a coaliciones o compromisos parlamentarios. El liderazgo presidencial presenta asimismo un cuadro ventajoso, ya que Tabaré Vázquez suma la jefatura del

4 En el Índice de Privatizaciones de Lora (2001), para el período 1985-1999, Uruguay ocupa el lugar más bajo entre 18 países de América Latina, con el menor valor de activos públicos privatizados en proporción al PIB (no alcanza al 0.1%). Brasil se ubica en tercer lugar (más del 10% del PIB), seguido de Argentina (algo menos del 9%), en una lista encabezada por Bolivia (casi 20%) y Perú (casi 15%). 5 Aquí retomo libremente la noción de power quotient de Merkel (1995), con algunos agregados que van por mi cuenta. 6 Sea en la condición de partido pívot que tiene el PT, como formador de una coalición fragmentaria y bastante heterogénea, con distinta estructura en los sucesivos gobiernos de Lula. Sea dentro del cuadro más paritario y homogéneo en el que actúa el PS, en una alianza con la DC que data de 1988.

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gobierno y la jefatura unitaria del partido, a partir de una forja política competitiva y prolongada. En el potencial de gobierno incide también la polarización ideológica. En Chile, la distancia entre el PS y el bloque de la derecha es considerable (4.4), como lo es también la distancia entre el PS y la DC, al interior de la Concertación7. No es de extrañar pues que la innovación sea moderada. En Brasil y Uruguay, la distancia ideológica del PT y el FA con respecto a los partidos de oposición es menor (2.2 y 2.7 respectivamente). Sin embargo, la producción política resulta en ambos casos diferente, dado que el PT es minoritario y gobierna con una coalición heterogénea, mientras que el FA ejerce por sí solo un gobierno mayoritario. Los tres partidos han experimentado una evolución similar, como catch-all parties, pero cada uno ha hecho el recorrido a su manera y con diferentes consecuencias. A semejanza del PS y del PT, el Frente Amplio ha pronunciado su perfil de partido electoral-profesional, pero preservó en cierta medida su estructura directiva, sus organizaciones de base y las prácticas de movilización, conectadas con los sindicatos y los grupos sociales (Lanzaro 2004). Aunque el FA es como sus congéneres un engranaje político y los procesos decisorios pasan fundamentalmente por el centro presidencial, el gabinete y la bancada parlamentaria, en su enlace con el gobierno mantiene una cuota importante de autonomía y de influencia. En la brega por la presidencia supo instrumentar una estrategia a dos puntas (“two-pronged” strategy): fue incorporando los cambios programáticos que exigía la competencia, pero mantuvo una oposición cerrada ante la agenda de reformas, con potencial de chantaje o acciones de veto. Con esas trazas, las variaciones ideológicas son más limitadas que en otros países y pasan por un contencioso interno incesante, con sectores que exhiben diverso grado de asimilación o de resistencia ante la revolución cultural que generó el neoliberalismo. Conexión sindical e inclusión social. En la canasta de recursos políticos pesa particularmente la complexión del movimiento sindical y el tipo de vínculo que este mantiene con el gobierno y el partido de gobierno. La articulación entre estos “dos pilares” políticos – partido y sindicatos - es uno de los factores constitutivos de la matriz social democrática. Esta dimensión, que es fundamental en las experiencias europeas (Merkel 1995, Garrett 1998), cuenta también para nuestros estrenos periféricos, con las particularidades del caso. En términos generales, cuanto más se sostiene la organización centralizada, la militancia y la politización de los sindicatos, mayor es la fuerza que estos tienen en los gobiernos de izquierda: como grupos de apoyo y como un vector de influencia, que se hace sentir en la integración del elenco dirigente y en las políticas públicas.

7 Estimaciones para las presidencias de Lagos, Lula (I) y Vázquez, en base a datos de Alcántara 2004.

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En Brasil, Chile y Uruguay media una hermandad histórica entre los partidos de izquierda gobernantes y el movimiento obrero. En todos esos casos también, las dictaduras impusieron una represión severa y el empuje neo-liberal trajo una mala racha8, que los sindicatos de cada país experimentaron de distinta manera (Cardoso 2007), con efectos que marcan diferencias al producirse el actual giro a la izquierda. En este orden el caso uruguayo es probablemente el que mejor esboza una ecuación social democrática. Los sindicatos, que fueron actores muy relevantes en la transición democrática, padecieron en seguida la transición liberal de los 1990. Aunque en ese ciclo se debilitaron en el bargaining laboral, alterando su composición y perdiendo afiliados, lograron no obstante preservar la central única (PIT-CNT) y mediante un ajuste estratégico, reciclaron el sindicalismo político en la militancia contra las reformas de aquella década - en especial a través de recursos de referéndum – aportando sus energías al crecimiento del FA. Acuden así al plebiscito de las urnas - en vez de insistir con el plebiscito de las calles y las medidas tradicionales de lucha - mediante ejercicios ciudadanos que cambian la pauta de movilización y articulan vetos eficientes o un potencial de amenaza, de cara a las iniciativas de liberalización y sobre todo a las privatizaciones. Tales prácticas refuerzan el enlace estratégico con el FA. Con su propia vitalidad y cierta autonomía, los sindicatos - particularmente los del sector público - pudieron obrar como núcleos de reclutamiento y de movilización. Han sido así actores coadyuvantes en la construcción de una alternativa de izquierda, tal como lo fueron en el período fermental de la década de 1960, aunque en un cuadro político diferente y con un peso específico menor. Esta pauta se refleja en la integración del gobierno y también en su agenda, dando paso a iniciativas que contemplan a las clases trabajadoras (salario y seguridad social, regulación del trabajo y fueros sindicales, combate a la informalidad, reforma impositiva, sistema de salud, etc.). Contrariando la impronta liberal precedente, la política laboral del gobierno de Vázquez ha promovido la expansión de los sindicatos, les asigna bienes de poder y incorpora a una nueva institucionalidad, favoreciendo el ejercicio de sus funciones y el aumento de la afiliación. La reposición de los organismos tripartitas de negociación laboral es una pieza decisiva en ese cuadro y delinea un esquema neo-corporativo, que no plasma sin embargo en una concertación de peak level9.

8 Hubo flujos de descentralización y flexibilidad en las relaciones laborales, debilitamiento organizativo y bajas en la afiliación, cambios en el balance entre el sindicalismo del sector público y del sector privado, que acompañan las reformas económicas, la reestructuración del trabajo y de las clases trabajadoras, las nuevas segmentaciones, la formidable expansión del informalismo, la desocupación y la marginalidad. 9 Fuera de los consejos de salarios por rama de actividad, las tratativas tripartitas de cúpula han tenido muy poco andamiento. El gobierno mantiene relaciones con las cámaras empresariales y existen algunas comisiones sectoriales de intercambio político y concertación, integradas con exponentes de las actividades respectivas. Pero los vínculos corporativos centralizados son débiles, de baja institucionalización y poca productividad política. Hay aquí un déficit en lo que podría constituir una articulación estatal orientada a la implementación de políticas de desarrollo, dibujando un triángulo social democrático más denso (gobierno, empresarios, trabajadores).

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En contrapartida, la central de trabajadores brinda un apoyo “razonado” al gobierno, en una postura que genera disputas internas y no anula la conflictividad laboral, ni las protestas políticas, que incluso crecen, a medida que se acerca la temporada electoral. Dentro de este esquema de corporativismo social democrático los sindicatos preservan pues cierta autonomía, cultivan sus posiciones políticas y son un ámbito privilegiado de la competencia entre las distintas corrientes de la izquierda10. Junto a este entronque con el movimiento obrero - acompañado de un esfuerzo convergente para combatir la informalidad - se amplían las políticas de pobres que buscan extender la ciudadanía social, combinando prestaciones universales y programas focalizados. Los linkages con los beneficiarios se establecen mediante arreglos institucionales específicos y en particular a través del flamante Ministerio de Desarrollo Social, con una impronta que consolida la posición del estado también en este campo. La coexistencia de estas dos líneas de articulación social (sindicatos y políticas de pobres) – que tienen importantes consecuencias políticas y electorales - constituye un rasgo distintivo de las ediciones social democráticas periféricas, en Uruguay y en las otras experiencias latino americanas.

Presidencialismo mayoritario, gobierno de gabinete, partido de coalición

El debut de la izquierda uruguaya da lugar a un presidencialismo mayoritario, con un fuerte liderazgo de Vázquez, que opera como una suerte de gobierno de gabinete, debido a la naturaleza de “partido de coalición” del FA. El FA ganó en primera vuelta las elecciones de 2004 y logró un triunfo significativo en las elecciones municipales 200511. Dados estos resultados, el FA tiene un lugar predominante y logra mayoría absoluta en ambas cámaras (52%), en una posición que ningún partido había tenido en el país desde 196612 y que tampoco ha sido frecuente en América Latina, durante los últimos 25 años (Payne et al. 2006). Habrá entonces un gobierno de partido, con respaldo parlamentario para sancionar leyes ordinarias y especiales - incluyendo el presupuesto - mantener vetos presidenciales y designar a los 10 Este esquema ha sido efectivo en el estreno del FA y en un ciclo de expansión de la economía y los salarios. Habría que ver si opera en ciclos de contracción y en la hipótesis de un futuro gobierno del FA. 11 Después de tres períodos seguidos en Montevideo (1990-2005), el FA conserva este bastión (61% de votos de un departamento que concentra el 42% del electorado) y conquista otras 7 intendencias, pasando a administrar 8 de los 19 departamentos en que se divide el país (73% de la población y más de tres cuartos del PBI). 12 En la elección de 1966 el Partido Colorado ganó con el 49.3% de los votos obteniendo el 52% de las bancas parlamentarias, con mayoría absoluta en ambas cámaras (17 Senadores y 51 Diputados). El Partido Nacional tuvo una situación similar en 1958. Para registrar un antecedente de mayoría absoluta de votos en las elecciones hay que remontarse a la performance del Partido Colorado en 1950 (52.6%) y en 1954 (50.5%).

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jerarcas de los servicios públicos, funcionarios diplomáticos y militares, que ha producido la serie de leyes y decretos más abundante desde el retorno a la democracia (Chasquetti 2007)13. Aunque la tensión competitiva sigue presente, los dos partidos tradicionales quedan relegados a una oposición relativamente inocua y al no hacer pie en las instituciones representativas, han impulsado con éxito cierta “judicialización” de la política, por ejemplo para recusar ante la Suprema Corte algunas aplicaciones del flamante impuesto a la renta. El centro de gravedad de la gestión política está en el Presidente y el Consejo de Ministros. Vázquez conjuga la autoridad presidencial con una condición de jefe de partido consolidada a lo largo de varios años, ubicándose como dirigente unitario, por encima de las fracciones que componen el FA. Es una presidencia preponderantemente arbitral, que marca el rumbo general y se reserva ciertas materias prioritarias (derechos humanos, Fuerzas Armadas, asuntos internacionales sensibles), pero deja la iniciativa política en manos de sus ministros, autorizando el mayorazgo del Ministro de Economía y la gestión especializada de las distintas carteras, sin perjuicio de mantener el resorte de decisión en última instancia, sobre todo cuando brotan discrepancias o conflictos en los círculos de gobierno. El gabinete ha sido el núcleo estratégico del Poder Ejecutivo, con reuniones semanales y una operación efectiva como organismo colegiado, con una periodicidad y un funcionamiento que nunca tuvo antes. Hasta la reestructura del 2008, la cuota personal del presidente cubría prácticamente la mitad de las carteras, integrándose además con casi todos los jefes de los sectores del FA, en un reparto relativamente congruente con la representación parlamentaria respectiva. Esta composición responde al designio de Vázquez de asegurarse un apoyo sólido entre sus huestes, sin dejar a nadie fuera del compromiso con el gobierno, logrando cierta obediencia partidaria y una buena disciplina parlamentaria, que llega a ser casi perfecta (Chasquetti 2007). Esta configuración - que da lugar a una suerte de gobierno de gabinete en régimen presidencial - refleja la estructura peculiar del FA, que nació en 1971 como una coalición de partidos, pero se ha convertido en un partido de coalición (Lanzaro 2000b), forjando una unidad que plasma en la organización partidaria, el liderazgo y las reglas de decisión por mayoría, que sustituyen al principio originario de resolución por consenso y derecho de veto. Se formó así un partido de nuevo tipo, con grupos fundacionales o más recientes, que pasaron a ser fracciones del conglomerado que congrega a toda la izquierda, el cual logra por sí mismo a fundar su propia tradición y tiene una identidad duradera. No obstante, el FA muestra los trazos de su modelo genético y es por lejos el conjunto más fraccionalizado del sistema uruguayo, con siete fracciones en el Senado y una diversificación ideológica considerable, en el que conviven los integrantes del tronco socialista y comunista, exponentes del nacionalismo popular y ex-guerrilleros Tupamaros

13 Sin embargo, como no hay compromisos con los otros partidos, no se resuelven los asuntos que requieren mayorías especiales y los márgenes de consenso de las reformas estratégicas son ajustados.

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convertidos a la vida civil, grupos de izquierda independiente y cristianos, así como sectores desprendidos de los partidos tradicionales. Esta estructura suministra un buen rastrillo electoral, se traduce en la distribución de cargos y anima la competencia en las “tres caras” del prisma de gobierno: Poder Ejecutivo, representación parlamentaria y partido oficial. Varios nudos de conflicto se han ventilado al interior de ese triángulo, que dibuja un cerco excluyente respecto a los demás partidos. Como ejemplos notorios puede señalarse la discusión sobre el monto del gasto público en educación a fijarse en el Presupuesto Nacional, que llevó a una fórmula de compromiso; la pulseada en torno a la refinanciación de las deudas de los productores agropecuarias; el complicado trámite parlamentario que tuvo la reforma tributaria dentro del partido de gobierno, así como los correctivos que se introdujeron pocos meses después de sancionada; la rebelión que impidió la firma de un tratado de libre comercio con EEUU (MERCOSUR versus TLC); el rechazo del estatuto de autonomía para el Banco Central; o el proyecto sobre despenalización del aborto, que generó una contraposición entre la bancada oficialista y el Presidente, quien interpuso su veto contra la ley sancionada por ambas Cámaras.

Agenda de gobierno: continuidad e innovación

Con la configuración esbozada, el gobierno del FA ha aprobado un conjunto de innovaciones significativas, tanto en lo que respecta a los derechos humanos, como a las políticas económicas y sociales, cultivando un reformismo moderado, que delinea una agenda social democrática. Derechos Humanos. En este rubro, resaltan en primer lugar las iniciativas referidas a derechos humanos y legados autoritarios, llevadas adelante directamente por la Presidencia de la República, en una postura bastante distinta de la que motivó el veto presidencial al proyecto de ley que despenalizaba el aborto. En esta cuestión nodal y tan sensible – que constituye una asignatura pendiente de la transición democrática - el gobierno siguió una política prudente, pero renovadora. Apegándose a sus promesas electorales, el gobierno no promovió la derogación de la ley de amnistía para las violaciones de derechos humanos cometidas durante la dictadura: una ley sancionada en 1986 por acuerdo entre los partidos tradicionales, ratificada en referendum ciudadano de 1989, por una neta mayoría. Sin embargo, en uso de una prerrogativa que la misma ley establece, el Poder Ejecutivo impuso una interpretación de sus normas mucho más permisiva que la que adoptaron los gobiernos precedentes, abriendo la posibilidad de entablar acciones judiciales contra más de 600 miembros de las Fuerzas Armadas (retirados y activos)14. Los jueces pudieron así procesar a varios oficiales, incluyendo a los torturadores más conspicuos, así como al presidente civil que 14 Amnistía Internacional 2006, Informe sobre Uruguay.

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se acopló al golpe de estado de 1973 y al único militar que accedió en aquel período a la presidencia, acusados por coautoría de homicidios y desapariciones forzadas. A más de esto, el Presidente Vázquez extendió una política en materia de desaparecidos inaugurada por su predecesor, Jorge Batlle del Partido Colorado, que procura la identificación de restos y la ubicación de descendientes. El nuevo gobierno avanzó asimismo en términos de “verdad y memoria”: promovió una investigación histórica y arqueológica sobre detenidos-desparecidos, publicada en cinco volúmenes por la Presidencia de la República y creó el Archivo Nacional de la Memoria, que se suma al Museo Histórico de la Memoria, construido por la Intendencia de Montevideo. Hacia fines de 2006, el Poder Ejecutivo propuso dar por culminada la primera etapa de las actuaciones referentes a los desaparecidos en el territorio nacional y convocar a la reconciliación, fijando una fecha patria importante como día del “nunca más” entre uruguayos. La propuesta, que tuvo inmediata acogida en las Fuerzas Armadas y en sectores políticos de la oposición, despertó polémicas y críticas airadas en las propias filas de la izquierda y en organismos de derechos humanos, por lo que el gobierno dio marcha atrás y redujo los objetivos de la conmemoración. Las medidas adoptadas transfieren las cuestiones de derechos humanos a la esfera de gobierno y ganan espacio público, pero no descartan el papel de las ongs, que insisten en sus críticas a la acción limitada del gobierno, solicitan la plena apertura de los archivos de la dictadura y reclaman la anulación de la ley de 198615. La campaña de recolección de firmas solicitando la anulación de dicha norma continua e incluso se ha activado al calor de la competencia que genera la sucesión presidencial en el seno del FA. Política económica y reforma tributaria. Después de la crisis 2001, Uruguay participó del ciclo de prosperidad económica que cundió en América Latina, registrando una de las tasas de crecimiento más altas de la región16. Esta circunstancia obedece en buena medida a factores externos, en particular al alza extraordinaria que tuvieron los precios internacionales de las commodities hasta 2008, lo que en nuestro caso benefició a las exportaciones de bienes agropecuarios, cuyos volúmenes aumentaron considerablemente. Esta ventaja – contrarrestada por la suba paralela del precio del petróleo - va acompañada de la reanimación del mercado interno y del empleo17. El gobierno de izquierda ha contribuido con sus propias conductas para

15 Ver SERPAJ – Servicio Paz y Justicia, Informe Anual 2007 y 2008. 16 En el trienio 2005-2007, el PBI de Uruguay aumentó a un promedio anual de 7 %, un par de puntos por debajo del elevado promedio de Argentina (9%) y por encima de los incrementos - algo menores, pero sostenidos - que lograron en el mismo período los países que esquivaron la crisis, como Brasil (4%) y Chile (6%). El promedio para el conjunto de América Latina en dicho trienio es de 5.3%. Todos los datos utilizados en esta sección provienen de Instituto de Economía 2008. 17 En el trienio 2005-2007 la tasa de actividad subió tres puntos, la tasa de empleo subió seis puntos y la tasa de desempleo bajó de 13% a 9.6% (Instituto de Economía 2008).

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que estas tendencias tengan efectos favorables y la actividad doméstica prospere, al cultivar una continuidad considerable en las políticas macroeconómicas, mostrando apego a las reglas del mercado y a las premisas de la “ortodoxia” reinante. Esta impronta marca la orientación general del período - a raíz de los cambios ideológicos y la estrategia política que adoptó el FA en su competencia por el gobierno - y fue subrayada once in office, para acotar las incertidumbres que generaba la alternancia. Existe el compromiso de cuidar la estabilidad, mantener la política cambiaria y acotar el déficit fiscal, asegurando condiciones para el dinamismo del mercado, la inversión privada y el capital extranjero, mediante una disciplina que logra buenos resultados18. El gobierno impulsa además innovaciones institucionales y normativas que van en la misma dirección (fomento de la inversión privada en el sector público, servicios, infraestructura y agroindustria, renovando el régimen de beneficios selectivos del Ministerio de Economía; promoción del comercio, la competencia y la competitividad, incluyendo la ley de Defensa de la Competencia y el nuevo Sistema de Innovación y Desarrollo; reforma de la legislación sobre quiebras, etc.). Se advierte un propósito decidido de reducir la vulnerabilidad de la economía, que lleva a velar por los equilibrios básicos – alcanzando el porcentaje de déficit público primario más bajo desde 1992 - y se traduce en un esfuerzo exitoso para mejorar la balanza de pagos, incrementar las reservas y reestructurar la deuda externa, aunque esta creció, al igual que el gasto público, generando rigideces para una eventual política anticíclica19. Con el mismo designio, se insiste en la política de regionalismo abierto, combinando la pertenencia al Mercosur con la búsqueda de nuevos mercados y la diversificación del comercio internacional. Esta es una de las áreas más activas del gobierno, aunque presenta aristas problemáticas, por las relaciones con los socios mayores del Mercosur y los roces con Argentina, pero también por la rebelión partidaria que generó el trámite de un TLC con EEUU, a raíz de la cual, el gobierno tuvo que dar marcha atrás, firmando en cambio un acuerdo de inversiones (TIFA). La reforma tributaria sancionada en 2007 - que se centra en el establecimiento de un impuesto a la renta, generalizado y progresivo - es uno de los cambios más relevantes y de mayor resonancia pública. El caso uruguayo se alinea así en orientaciones típicas de izquierda, confirmando la asociación que se advierte comúnmente entre ideología partidaria y política fiscal (Boix 1996).

18 La inversión extranjera directa – con una cuota importante de destinos estables en sectores productivos - registra un incremento considerable (de 2.4 % del PBI en 2004 a 4.8% en 2005, 7.7% en 2006, 4.3% en 2007), contra la tendencia a la baja en Argentina y muy por encima de las alzas en Brasil y Chile. 19 La deuda externa neta del sector público se estabilizó y en la medida que aumentan las reservas y el PBI, baja su peso proporcional (74% en 2003, 42% en 2007). La deuda bruta ha vuelto a crecer y sigue representando un porcentaje muy alto del PBI (71% en 2007), a pesar del aumento que este registra. Pero se canceló anticipadamente toda la deuda con el FMI (como en Argentina, Brasil y Chile) y hubo también pagos anticipados al BID y al BM, mediando un reperfilamiento de la deuda, hacia acreedores privados, que mejora los plazos y disminuye la carga de intereses.

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Por lo demás, el factor ideológico, con propósitos declarados de justicia social, fue presentado expresamente como causal privilegiada de esta “reforma de izquierda”. En efecto, si bien mediaron argumentos de racionalización tributaria y de incentivo a la inversión, la iniciativa se impuso básicamente como una opción política, en aras de la equidad vertical y buscando la redistribución del ingreso, sin que una situación de crisis diera pie a la innovación, como suele ocurrir. Esta característica política hace que la reforma uruguaya resulte bastante excepcional en el contexto de América Latina (Tejera 2008)20. En los 1960, Uruguay tuvo una experiencia de impuesto a la renta personal, que era tardía en comparación a los países vecinos y resultó efímera. Hasta entonces habían predominado los tributos al patrimonio – defendidos por la doctrina batllista - y los impuestos a la exportación de productos agropecuarios tradicionales, que junto con los altos aranceles a las manufacturas importadas, aseguraban ingresos fiscales e integraban el sistema de protección del mercado interno. Aquel primer impuesto a la renta fue derogado por la dictadura instaurada en 197321, la cual apuró asimismo la apertura de la economía, liberalizando el comercio exterior y cancelando las medidas proteccionistas, en una estrategia que se profundizó posteriormente, en atención a los compromisos internacionales (GATT y Mercosur). Los gobiernos democráticos siguientes mantuvieron las posturas liberales, elevando paulatinamente la carga tributaria, con un predominio neto de los impuestos al consumo (casi 14% del PBI 2006, más del 50% de la recaudación global). Aquí pesaba enormemente el IVA, cuya tasa básica – más el suplemento de emergencia establecido en la crisis de 2001 (COFIS) - llegó al 26% en 2007.

20 La reforma uruguaya puede compararse a la que realizó en 1999 en Argentina el gobierno de la Alianza (Ministerio de Economía de José Luis Machinea, posteriormente Secretario de CEPAL). Con la posterior presidencia de Duhalde, el peronismo volvió por sus fueros y añadió una impronta más desarrollista, con tributos que procuran además una redistribución horizontal, entre distintos sectores económicos (una política que recarga a los sectores agroexportadores y tiende a favorecer el mercado interno). Retornaron entonces las “retenciones” sobre los precios de exportación, que al ser multiplicadas por el gobierno de los Kirchner en 2008, generaron un agudo conflicto con los productores agropecuarios. Chile es asimismo un ejemplo de gobierno político de la política fiscal, pero con otras orientaciones. Las correcciones introducidas por la Concertación han sido parte de la consensual democracy y pasaron por compromisos parlamentarios con el bloque de la derecha. Los impuestos al consumo siguen predominando y refuerzan su participación con los aumentos del IVA. Los impuestos a la renta aumentaron en base al tributo sobre las empresas, manteniéndose la estructura y el lugar relativamente marginal del impuesto a la renta de las personas físicas. Esta es la vía “pragmática”, por la cual la Concertación consigue aumentar los recursos públicos, apostando prioritariamente al gasto social en busca de la equidad y la redistribución del ingreso (Tejera 2008). 21 El mismo año en que Pinochet impulsó una remodelación tributaria que mantuvo el impuesto a la renta, creado en Chile en 1924 y aumentado en los 1960 por el gobierno de la Democracia Cristiana.

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En este esquema, considerado regresivo (Gómez Sabaini 2006), los impuestos a la renta se aplican sobre todo a las empresas – incluyendo a las empresas públicas - y crecientemente a los salarios y pensiones, mediante el impuesto a las retribuciones personales (IRP), establecido por la dictadura durante la crisis de la deuda de 1982 y aumentado por los gobiernos sucesivos.

La reforma del gobierno de izquierda creó un verdadero impuesto a la renta (IRPF), que no se limita a sueldos y pensiones, sino que se extiende a todos los ingresos de las personas físicas, incluyendo a ciertas categorías, como los profesionales, que antes escapaban a esta tributación. Para los ingresos del trabajo dependiente o independiente, por encima del mínimo no imponible, las tasas son escalonadas y van del 10% al 25%, altura a la cual se detiene la progresividad. La carga más severa la soportan los ingresos medios y medio-bajos, en las franjas en que se ubican la mayor parte de los asalariados. Al ampliarse la tributación personal, el impuesto a las empresas fue remodelado y se rebajó. Los impuestos al consumo también se redujeron. La tasa mínima del IVA se extendió a nuevos productos, pero bajó de 14% a 10% y contando la eliminación del COFIS, la tasa general disminuyó discretamente, pasando de 26% a 22%.

El nuevo impuesto a la renta fue sancionado por la mayoría de gobierno, sin mediar aproximaciones consensuales o un pacto fiscal como el que recomienda CEPAL (1998). El trámite generó un debate trabajoso, a través del cual buena parte de la bancada parlamentaria del FA mostró discrepancias con el proyecto del Ministerio de Economía y logró elevar el mínimo no imponible. Los otros partidos quedaron al margen y solo pudieron hacer valer su oposición alentando la presentación de recursos de inconstitucionalidad contra las normas que afectaban a las jubilaciones, en una suerte de “judicialización” política. La Suprema Corte de Justicia acogió varios de estos recursos, lo que indujo al gobierno a modificar el impuesto en lo que toca a las pensiones y a rebajar sus tasas. Esta coyuntura - que se produjo a pocos meses de la sanción de la reforma - fue aprovechada por los sectores del FA para lograr otro aumento general del mínimo no imponible, que beneficia también a los contribuyentes activos.

Esta segunda ronda de debates, tanto o más que la primera, giró en buena medida sobre los efectos que el nuevo impuesto tiene sobre las clases medias, con eventuales consecuencias electorales que podrían comprometer la propia audiencia del FA. Este punto es prioritario en las críticas de la oposición y preocupa a sectores oficialistas, que se quejan también de la falta de progresividad del impuesto con respecto a los ingresos más altos. Quedó así en evidencia que en el diseño de la reforma y en los cálculos políticos que lo moldean, hay una opción por beneficiar a los sectores de ingresos más bajos, haciendo que la masa mayor de contribuyentes se ubique en los sectores medios, empezando por los empleados asalariados, que son contribuyentes “cautivos”, de recaudación sencilla y barata.

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El signo progresista de la reforma viene del nuevo balance entre los impuestos al consumo – que bajan, al igual que el impuesto a la renta de las empresas - y el impuesto a la renta personal, que adquiere un carácter general y aumenta sus tasas, con un escalonamiento más pronunciado y a partir de una franja no imponible, que antes no existía. De 2006 a 2008, la presión fiscal por impuestos al consumo pasó de 14% a 12% del PBI, mientras que la presión fiscal por impuestos a la renta pasó de 4% a 5% del PBI, en una tendencia que corresponde a los propósitos del gobierno. A esto se agrega el reforzamiento y la modernización de la administración tributaria, una política con la que la izquierda redobló los esfuerzos realizados por el gobierno anterior – manteniendo por un tiempo a los mismos protagonistas en la Dirección General Impositiva – y pudo desarrollar una continuidad que alcanza logros ciertos, dado el aumento en la eficiencia y los montos de la recaudación, así como los avances de cultura fiscal.

La presión tributaria global no subió y sigue ubicada alrededor del 20% del PBI. El gobierno no tuvo necesidad de acudir a esta medida. Por el contrario, se benefició de los aumentos dispuestos en ocasión de la crisis previa, que al llegar el ciclo de bonanza económica suministraron recursos fiscales abundantes. No es evidente que una reforma tributaria tenga los efectos de redistribución del ingreso que el gobierno ha perseguido con ella (Amarante, Arim & Salas 2007). Es más probable que tales efectos redistributivos se logren a través del gasto público y en particular de los gastos sociales, los cuales – aprovechando la masa de recursos disponible - la izquierda se ha encargado de aumentar de manera considerable.

Políticas Sociales.

Las políticas sociales tienen gran centralidad en el discurso oficial y en la agenda de gobierno, lo que es un rasgo típico de los grupos de izquierda, consecuente con los postulados programáticos del FA y con el mapa de sectores sociales al que busca atender. Hay por lo demás un requerimiento redoblado en este sentido, visto que la pobreza se duplicó a raíz de la crisis del 2001, retrocediendo en los logros que se obtuvieron en la década siguiente a la democratización (1985-95) y alejando aun más al país del welfare state que hizo su fama en épocas anteriores. En el nuevo período de gobierno hay en cambio un descenso significativo de la pobreza (casi 12 puntos porcentuales de 2004 hasta principios de 2008). Más ampliamente, cabe advertir una cierta renovación del welfare state, con incorporación de programas de actualidad y extensión de la protección social a núcleos vulnerables, de baja capacidad organizativa, introduciendo la práctica de las prestaciones no contributivas adoptada por otros países de América Latina22.

22 En los hogares ubicados en el primer decil de ingresos, la participación de estas transferencias pasó del 25% en 2003 al 42% en 2007 (Amarante & Vigorito 2008).

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Gráfico I

Población bajo Línea de Pobreza 1986-2008 Porcentaje Total y por Edad

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

En este campo la izquierda sigue también su política de reformismo moderado, registrándose rubros en los que hay innovación y rubros donde predomina la continuidad, eventualmente con algunos ajustes (Midaglia & Antía 2007). No hay una diferenciación marcada con respecto a las fórmulas que han predominado en la región en las últimas décadas y de hecho, siguen pesando las disyunciones dibujadas por las orientaciones neo-liberales, distantes del acoplamiento virtuoso entre dinámica económica y asignaciones sociales que prosperó en la era keynesiana.

De todas maneras, los cambios son importantes y abren nuevas perspectivas a largo plazo, en un esquema que aplica a la vez pautas de universalidad y programas focalizados para los sectores más vulnerables (niños, jóvenes, mujeres jefas de hogar). Ante este panorama de continuidad y cambio, es posible preguntarse si hay en ciernes un nuevo social welfare (Midaglia & Antía 2007, De Armas 2009), que en tiempos post-liberales, tome el relevo del ancien regime.

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

(prim

er sem

estre)

Total 0 a 5 años 6 a 12 años 13 a 17 años 18 a 64 años 65 y más años

32.6%

14.9%

24.7%

29.7%

40.3%

46.2%

58.6%

63.2%

63.7%

41.9%

46.8%

49.9%

4.2%

12.0%

15.3%

24.1%

28.8%

30.7%

3.4%

12.1%

15.3%

22.7

28.3%

32.5%

10.7%

28.4%

31.9%

44.8%

54.0%

56.5%

6.9%

20.9%

25.5%

39.4%

46.3%

46.0%

21.4%

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La prioridad de las políticas sociales se manifiesta en el aumento marcado del gasto social y en la atención privilegiada que se presta a la lucha contra la pobreza y la desigualdad, a través de un conjunto de innovaciones institucionales y sustantivas.

De 2004 a 2008, año tras año, el gasto público global aumentó un 30% en términos absolutos, aunque bajó la proporción con el PBI, dada la suba que este registró concomitantemente. A su vez el gasto público social (GPS) subió, tanto en términos absolutos como relativos (Gráfico II), ubicándose en porcentajes del PBI más altos que el promedio de América Latina, que también ha ido creciendo23. El GPS pasa de 17.4% del PIB en 2005 a 17.8% en 2006 y 17.5% en 2007-2008, con una previsión de 17.7% para el 2009, último año de gobierno, estimándose para el período en su conjunto un crecimiento acumulado del 15% en términos reales, con 3% de promedio anual (Azar et alt. 2008).

Gráfico II

Evolución del PBI y del Gasto Público Social a precios 2005.

Fuente: Azar et alt. 2008 Más allá de esta tendencia general, se registran variantes en la evolución de los distintos componentes del GPS (Cuadro I), lo que responde al designio político de modificar gradualmente su estructura. Históricamente, el GPS ha estado concentrado en la seguridad social (jubilaciones y pensiones), exhibiendo un marcado sesgo pro-adulto y una rigidez notable, en el seno de una población envejecida y con una carga pesada de pasivos, que son numerosos e influyentes, como electores y como actores organizados. Aun así, la participación de la seguridad social baja: de casi un 70% en 2000-2004 a cerca del 60% (11% del PBI) hacia el final del período de gobierno. Como contracara, aumenta en forma pronunciada la atención a la infancia, que es un sector estratégico a 23 Antes de este aumento, en el bienio 2003-2004 el GPS llegó al 19.6% del PBI, que a esas fechas ya era un porcentaje algo superior al de Brasil (19.1%) y al de Argentina (19.3%), por encima del promedio de América Latina (14.8%).

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largo plazo, fuertemente afectado por la pobreza y la indigencia, en condiciones que se agravaron severamente desde la crisis de 200124. Respondiendo a esta prioridad del gobierno, el promedio de la asistencia social a la infancia en el quinquenio 2005-2009, duplica prácticamente lo asignado en 2000-2004 y en años anteriores, experimentando un crecimiento significativo, tanto en proporción al gasto social global como al PBI. Complementando esta orientación pro-infancia, las asignaciones familiares – que aumentan en su cobertura y en su monto mensual – junto con una serie de prestaciones paralelas, contemplan especialmente a las mujeres, que son el pilar de un número considerable de hogares con niños y adolescentes. En fin, se registra un cambio importante en el gasto en educación, que está previsto que pase del 16% al 23% (2005-2009) y viene subiendo para acercarse a la meta del 4.5% del PBI (un objetivo programático del FA, cuyo cumplimiento generó reclamos en filas partidarias y dentro del círculo de gobierno, al debatirse el presupuesto quinquenal y los ajustes anuales).

Cuadro I Estructura del Gasto Público Social (%)

1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2005-2009 Educación 13,3 13,3 16,1 16,2 17,3 19,5 21,2 23,5 19,5

Salud 9,3 9,2 9,4 8,6 9,5 9,9 10,2 10,4 9,7 Asistencia Social 2,0 2,2 2,7 5,9 6,6 4,2 3,2 3,2 4,6

Seguridad Social 75,2 73,3 69,7 67,7 64,1 63,7 62,6 61,6 63,9

Vivienda 0,2 2,0 2,1 1,6 2,5 2,6 2,8 2,2 2,3

Total GPS 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Educación 2,4 2,7 3,2 2,8 3,1 3,4 3,7 4,1 3,4

Salud 1,6 1,9 1,9 1,5 1,7 1,7 1,8 1,8 1,7 Asistencia Social 0,3 0,4 0,5 1,0 1,2 0,7 0,6 0,6 0,8

Seguridad Social 13,4 15,1 14,1 11,8 11,4 11,1 10,9 10,8 11,2

Vivienda 0,0 0,4 0,4 0,3 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4

Total GPS/PBI 17,8 20,6 20,2 17,4 17,8 17,5 17,5 17,7 17,6 Fuente: Azar et alt. 2008 La evaluación cabal del impacto de estas políticas está aun pendiente y resulta problemática. La pobreza disminuyó en forma considerable, con una tendencia que alcanza a todos los tramos de edad, beneficiando a los jóvenes y a los niños menores de 5 24 En 2004 56.5% de los menores de 5 años estaban en situación de pobreza y 9.3% en situación de indigencia, registrándose porcentajes apenas menores en las franjas de 6 a 17 años. La concentración de la pobreza en generaciones jóvenes y en determinados barrios urbanos conforma un “núcleo duro” (compuesto en un 68% por personas menores de 30 años), con carencia de bienes básicos, desnutrición, retraso de crecimiento, fracaso escolar y deserción educativa (De Armas 2009).

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años con una rebaja de 10 puntos porcentuales (Gráfico I). En 2004 casi 32% de la población vivía en hogares por debajo de la línea de pobreza; en el primer semestre 2008 ese porcentaje desciende a 21.4%, reduciéndose por tanto en un tercio25. Seguramente, en esto incide el ciclo económico favorable que se registra hasta 2008. Pero cabe de todos modos presumir que las políticas sociales han tenido parte en esta evolución y hay estudios de simulación que muestran que sin ellas, el solo crecimiento económico no hubiera alcanzado consecuencias sociales tan positivas (Amarante et alt. 2007).

Una nueva autoridad social.

En el plano institucional, resalta la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), con el designio de instituir una autoridad social centralizada, encargada de poner en obra el Plan de Emergencia Social y de coordinar el conjunto de programas existentes, compartiendo sin embargo jurisdicción con otros organismos sectoriales.

Junto con el refuerzo de las competencias del Banco de Previsión Social (BPS), la creación del MIDES viene a afirmar la presencia del estado en el área social, tanto en lo que respecta al planeamiento y a la conducción política como a la prestación directa de los servicios. Es por añadidura un paso democrático, ya que promueve la acumulación institucional y permite que las prestaciones sociales lleguen a los beneficiarios en términos de derechos y por canales de tipo burocrático, que pueden asentarse como rutinas en los circuitos públicos y ser objeto de control político y administrativo.

Sin embargo, hay una línea de relaciones complicadas entre la autoridad pública y la “parentela” de las ONG, que tienen en este campo una implantación dominante y han sido tradicionalmente afines a la izquierda, al punto que muchos de sus cuadros han pasado del otro lado del mostrador y forman las jerarquías del flamante ministerio. La creación del MIDES y el hecho de que esta cartera haya sido adjudicada a los comunistas, sumado a algunos de los prospectos del FA (cuyos sectores tienen sin embargo posiciones diferentes y comparten las ambigüedades de la ideología “societalista” que exhiben usualmente las izquierdas latinoamericanas), abre la posibilidad de una redefinición del mapa de poderes en esta policy arena, mediante el desarrollo de las capacidades institucionales del estado, a nivel nacional y en el vínculo con los organismos internacionales proveedores de fondos. En esta dirección hay un esfuerzo de building trabajoso, pero las perspectivas no son claras y las ONGs siguen teniendo una participación muy importante, a través de la “tercerización” y la delegación de atribuciones, con “captura” de resortes públicos y mecanismos de privatización, que a diferencia de lo que ocurre con las fórmulas pro-mercado, pasan por ser políticamente correctos. 25 Para un análisis de la evolución de la pobreza y de la indigencia en el período 2003-2007, ver Instituto Nacional de Estadística, Estimación de la Pobreza por el Método del Ingreso (Montevideo 2007).

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Del Plan de Emergencia al Plan de Equidad.

El Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES) ha sido el cometido fundamental del MIDES. Era una iniciativa que el FA había postulado desde mediados de los 1990 y que se echó a andar al comienzo del gobierno, como un buque insignia, con fórmulas similares a las de otros programas de la región (en particular Argentina, Brasil, Chile, México), que se experimentaron por primera vez en Uruguay. El PANES se planteó como una política transitoria focalizada en la población de pobreza extrema, por un período inicial de dos años (2005-2007), con una dotación de doscientos millones dólares y prestaciones no contributivas que llegaron a beneficiar a más de 300 mil personas (10% de los habitantes).

El PANES se integró con siete líneas de acción26. Su componente principal ha sido el Ingreso Ciudadano, una transferencia económica básica27 para jefas y jefes de hogares bajo la línea de indigencia, acompañada de servicios complementarios (alimentación, sanidad, vivienda, instrucción ciudadana) y sujeta a ciertas condicionalidades - asistencia de menores a las instituciones educativas, exámenes médicos, trabajo comunitario - que en realidad no son controladas debidamente y han tenido bajo cumplimiento. Se estima que en el primer año de su aplicación, esta transferencia bajó la indigencia a la mitad y redujo en 8% la brecha de ingresos, pero al focalizarse en los deciles de más bajos, no sirvió para que los hogares receptores superaran la línea de pobreza, ni tuvo impacto sobre la desigualdad (Amarante & Vigorito 2008). Paralelamente se implementó el programa “Trabajo por Uruguay”, que ofrece puestos laborales y cursos de capacitación por un período de cuatro meses, a jefas y jefes de hogar en condiciones de indigencia, que son seleccionados por sorteo y reciben una remuneración equivalente a dos ingresos ciudadanos. El PANES buscó asimismo construir rutas de salida de la indigencia y la pobreza, procurando avanzar en la integración social y el ejercicio de los derechos sociales, lo que a la larga debería ser asegurado por el desarrollo económico.

A continuación, el combate a la pobreza y los objetivos de igualdad quedan incluidos en un Plan de Equidad, que tiene carácter permanente y es en realidad el catálogo de las diversas políticas públicas en obra, articuladas como “Componentes Estructurales de la Matriz de Protección Social”28. En sus inicios concretos, el Plan implica ajustes que apuntan en prioridad a los segmentos jóvenes y de hecho a sus padres, contemplando asimismo a otros núcleos vulnerables de la población, como los adultos mayores. Con esta orientación, el Plan de Equidad se centra - al igual que el PANES - en las transferencias de ingresos, aportando novedades respecto a las pensiones a la vejez (que 26 Ingreso Ciudadano, Trabajo Transitorio, Programa Alimentario Nacional, Emergencia Sanitaria, Educación en Contextos Críticos, Asentamientos Precarios, Alojamiento de Personas en Situación de Calle. 27 Inicialmente el equivalente a unos U$S 55 mensuales, ajustados cada cuatrimestre según el Índice de Precios al Consumo. 28 Desde la reforma tributaria y las políticas de empleo al “Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos”, pasando por la Seguridad Social, la reforma de la salud y la educación, etc.

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alcanzan a todos los mayores de 65 años en situación de indigencia) y en particular, respecto a las asignaciones familiares, que existen en Uruguay desde 1943. Estas prestaciones – administradas por el BPS y no por el MIDES - tienen carácter permanente y reemplazan al ingreso ciudadano, que desapareció como tal.

A partir de 2008, las asignaciones familiares multiplican su monto (por tres hasta los 12 años, por cuatro hasta los 18 años) y se extienden para cubrir a todos los hogares pobres con menores de 18 años, con la condición de que estos concurran efectivamente al sistema educativo. Ampliando una norma sancionada por el gobierno anterior, en estos casos, las asignaciones familiares pueden recibirse aunque no exista una relación de trabajo. Esto implica una diferencia significativa con el régimen histórico uruguayo, que en la ley originaria de 1943 se adjuntaba a los Consejos de Salarios. El programa experimenta una expansión importante, que triplica el gasto público en este rubro (llegando en 2009 casi al 1% del PBI) y duplica el número de menores incluidos, beneficiando de paso a los jefes de hogar y en particular a las madres solas.

Sistema Nacional de Salud. El Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) implica algunas innovaciones en materia de financiamiento y gestión, busca aprovechar la densa malla de estructuras existentes y si bien amplia la cobertura del seguro de salud, lo mantiene apegado al principio contributivo. El SNIS se compone de un Seguro de Salud generalizado, que comprende al sector público y al sector privado, en un esquema mixto. Por un lado, entra la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), que pasó a ser un organismo descentralizado autónomo y tiene a su cargo la red de salud pública a nivel nacional. Esta red puede prestar servicios a los beneficiarios del seguro y cubre asimismo a los que carecen de tal cobertura (alrededor de un 40% de la población). Por otro lado, entran las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC), que son entidades privadas sin fines de lucro y sociedades cooperativas o mutualistas con una larga tradición en Uruguay. Los usuarios tienen en principio la opción de elegir la entidad a la cual se afilian, aunque luego de la elección inicial, en la que los asegurados han optado sobre todo por las entidades privadas, ese derecho queda restringido, rigiendo un período de inamovilidad. Junto con la complementariedad, el sistema implica una competencia entre las entidades prestadoras de los servicios, en la que en rigor el sector público lleva las de perder y que se ve limitada a su vez por las asimetrías existentes dentro del campo privado. El seguro se financia a través del Fondo Nacional de Salud (FONASA) que centraliza y unifica las cotizaciones de todos los trabajadores públicos y privados, en proporción a sus ingresos y al número de menores del núcleo familiar. A su vez, el estado y las empresas

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aportan un 5% de los salarios de los todos los trabajadores que emplean. El FONASA paga a los prestadores de servicios cápitas por cada afiliado, que permiten tener en cuenta las diferencias en los riesgos de salud, variando según sexo y edad. El FONASA paga asimismo un porcentaje complementario, a fin de estimular el cumplimiento de metas asistenciales prioritarias, según las definiciones de los planes de salud. Ambos mecanismos son instrumentos novedosos de política activa de salud, tendientes a orientar el gasto y velar por la calidad de la asistencia, con respecto a usuarios de condición diferenciada.

El Seguro Nacional de Salud es contributivo y mantiene la segmentación social, dejando afuera a quienes no acceden a una relación formal de trabajo, que en su mayoría deben acudir a la asistencia gratuita de la red de ASSE. Pero el nuevo régimen extiende de manera considerable la cobertura en salud, que llega ahora a los hijos menores de 18 años de los titulares del seguro. Este es el impacto más notorio de la reforma, estimándose que hacia mediados de 2008 se habían incorporado al seguro unos 400.000 menores, en una corriente que se dirige preferentemente a las entidades mutuales (Busquets & Setaro 2008). La cobertura llega también a los discapacitados a cargo del trabajador titular y eventualmente a otros dependientes (cónyuges, concubinos, adultos mayores). Los trabajadores jubilados mantienen su derecho y hay previsiones especiales para los jubilados de ingresos bajos.

El Ministerio de Salud Pública es el rector político del SNIS y al desprenderse de ASSE, dejó de prestar servicios directos. El MSP comparte las funciones de regulación con la flamante Junta Nacional de Salud, compuesta por representantes del gobierno, usuarios, trabajadores y prestadores de servicios de salud. Esta integración es una muestra del set de actores presentes en esta policy arena, en la que pesan particularmente los poderes de las corporaciones médicas y de los sindicatos. Con ellos se llevó a cabo la trabajosa negociación que dio lugar a la reforma y con ellos hay que lidiar para seguir adelante, en un terreno en el que queda bastante por hacer.

Educación: mucha participación y pocas nueces.

La educación ha sido también una de las prioridades del gobierno de izquierda, lo que se refleja en el incremento significativo que ha registrado el gasto público educativo, que aumentó su participación en el gasto social global y en relación al PBI.

Junto a algunas medidas importantes para el desarrollo de la ciencia y la tecnología, como es claramente la creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación y la consolidación del Sistema Nacional de Investigadores, hay iniciativas de inversión en capital humano, que se dirigen especialmente a la infancia. Es el caso del programa de Maestros Comunitarios del MIDES y en particular el Plan “Ceibal”: un programa vedette de la Presidencia de la República - inspirado en la iniciativa internacional “One Laptop

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per Child” - que busca una iniciación informática generalizada y temprana, entregando a cada niño de las escuelas públicas de todo el país (y eventualmente a cada maestro) su propio laptop29. Luego de la implantación de este plan en un tiempo record y con muy buena acogida, viene el Plan “Cardales”, que suministra “triple play” (teléfono, cable e internet) a familias de bajos recursos. Al concretar esta iniciativa de carácter democrático a nivel nacional, con una implantación y una conectividad muy amplia, Uruguay se constituye en un país pionero, abriendo perspectivas interesantes no solo para la educación y la socialización en el ámbito de la familia y de la escuela, sino para otras áreas de relacionamiento público (vg: asistencia social o investigación académica, gobierno electrónico, información y participación política).

Fuera de esto ha habido mucha participación y pocas nueces. En la ANEP – organismo que administra la educación primaria, secundaria y técnica - existen algunas innovaciones, como el Programa de Universalización de la Educación Media, que busca superar el alarmante fracaso educativo a nivel secundario. Pero en general, no se registran cambios sustantivos mayores, salvo algunos retoques a la reforma educativa de 1995, un emprendimiento relevante y heterodoxo frente a las premisas neoliberales de aquel momento, que es el legado con el cual se miden las realizaciones consecutivas. La ausencia de objetivos políticos llevó a que se acordaran importantes aumentos presupuestales en forma incondicional, sin plantear en contrapartida requerimientos de renovación para ANEP, como tampoco para la Universidad de la República.

Las novedades vienen más bien por el lado del diseño institucional. En una práctica seguida también en otras áreas y que dio lugar paralelamente a un Diálogo sobre Seguridad Social – que no tuvo consecuencias políticas - el Poder Ejecutivo convocó a un pomposo Debate Educativo, que elaboró recomendaciones genéricas y preparó un Congreso Nacional de Educación. En esta instancia participaron los gremios de la enseñanza y otras organizaciones, a través de cientos de asambleas territoriales y más de veinte encuentros sectoriales.

Al sancionar una nueva Ley General de Educación, el gobierno no se atuvo demasiado a dichas recomendaciones. Pero recogió la reivindicación de los sindicatos docentes y estableció que los consejos directivos de los organismos de enseñanza se integraran con representantes de los profesores, tal como ocurre en la Universidad, aunque con una mayoría de miembros designados por el Poder Ejecutivo. En los distintos niveles de la

29 “Ceibo”: flor nacional de Uruguay y nombre de los árboles ubicados a lo largo de los ríos y arroyos del interior del país. CEIBAL es al mismo tiempo una sigla: “Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea”. El proyecto forma parte del Plan de Inclusión y Acceso a la Sociedad del Conocimiento.

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pirámide educativa, hasta llegar a los centros de base (escuelas, liceos, etc.), quedó prevista también la participación de estudiantes, padres, empresarios y otros actores civiles. La devoción participativa y los enlaces corporativos responden a las inclinaciones ideológicas tradicionales de la izquierda y a su compromiso con los sindicatos y asociaciones del área de la educación. No obstante, en contrapartida, la ley adjudica al Ministerio de Educación mayores competencias en el diseño e implementación de las políticas educativas. Eventualmente, esta disposición podría dar lugar a cambios relativamente importantes, ya que en la estructura del estado uruguayo, el Ministerio fue siempre un órgano decorativo, mientras que las facultades políticas y la prestación de los servicios educativos quedaron normalmente a cargo de los organismos descentralizados, dotados de gran autonomía (ANEP y Universidad de la República).

En su conjunto, la nueva ley - que generó desavenencias en la bancada del FA y dejó insatisfechos tanto a los sindicatos docentes como a los partidos de oposición - abre nuevas perspectivas en el campo de las políticas educativas, replanteando las tensiones entre centralización y descentralización, apelando a un balance complicado entre el peso del gobierno, la incidencia de los partidos y la participación corporativa.

Con propósitos de coordinación aun más ambiciosos e indefinidos, la ley plantea la constitución de un Sistema Nacional de Educación Pública (MEC, Universidad de la República, ANEP), presidido por una Comisión Coordinadora de competencias imprecisas, similar a la que estableció en tiempos del desarrollismo la reforma constitucional de 1966. La ley creó asimismo dos organismos de formación (Instituto Universitario de Educación e Instituto Terciario Superior) y el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, que pone al país a tono con las tendencias en boga y tiene la particularidad de actuar en forma equidistante del MEC y de los entes de enseñanza.

Relaciones laborales.

La izquierda uruguaya ha tenido históricamente una fuerte hermandad con los sindicatos (Lanzaro 1986 y 2004). Este vínculo pasó por una fase de articulaciones corporativas a partir de los años 1940 y fue un vector decisivo de las emergencias políticas de la década de 1960, que dieron lugar a la unificación de la central de trabajadores (1964) y en seguida a la fundación del Frente Amplio (1971). Se registra así un enlace constitutivo entre organización sindical y building partidario, en el que cada parte mantiene sin embargo márgenes de autonomía significativos y cambiantes. Ese enlace se despliega con otras dimensiones a partir de la transición democrática y contribuye al nuevo desarrollo político de la izquierda. Esta relación privilegiada se refleja en la composición del primer gobierno del FA. En efecto, en el elenco inicial revistan casi treinta cuadros de extracción sindical (13 que estaban en actividad en 2004, año del triunfo electoral del FA, 16 tenían actividad

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anterior, entre 2004 y 1984, año de las elecciones que franquean la apertura democrática). Dos de ellos son Senadores y ocho son Diputados, incluyendo a uno de los Presidentes de la Cámara. Los 19 restantes desempeñan cargos ejecutivos de responsabilidad, ocupando la dirección de varios servicios públicos y cinco ministerios, en particular, las tres jerarquías mayores del Ministerio de Trabajo (Ministro, Subsecretario, Director Nacional), que ha sido en este gobierno una cartera estratégica y activa.

A su vez, la política adoptada por la nueva administración en lo que refiere a las relaciones laborales tiene un marcado signo de izquierda y goza de un alto grado de consenso en el seno del gobierno, pasando por el compromiso entre posiciones diferentes, pero también por una convergencia notable entre el Ministerio de Economía y el Ministerio de Trabajo. La medida más sobresaliente en este ámbito, una de las primeras y de las más significativas de la novel presidencia, es la reinstalación de los Consejos de Salarios. Se trata de una instancia tripartita – integrada por representantes del gobierno, los empresarios y los trabajadores – destinada a institucionalizar la negociación colectiva por rama de actividad, que funciona en forma sistemática y por períodos anuales, a efectos de fijar los salarios y regular otros aspectos de la relación de trabajo, en base a criterios generales establecidos por el Poder Ejecutivo. Los Consejos de Salarios se instituyeron por primera vez en Uruguay por ley de 1943, durante el gobierno que inicia la era progresista del “segundo batllismo” y que puso en obra una “política de unión nacional”, con participación de trabajadores e industriales, a efectos de consolidar la transición democrática de aquel entonces y de profundizar el desarrollo “hacia adentro”, asomándose a un “nuevo mundo” en los vínculos entre capital y trabajo. El sistema quedó cancelado desde 1968, al establecerse una regulación centralizada y con mayor peso del Poder Ejecutivo, en aras del combate a la inflación, a través del control de precios y salarios. La situación empeoró posteriormente, cuando la dictadura instalada en 1973 impulsó la represión sindical y la “reestructuración forzada” de las clases trabajadoras. Los consejos de salarios se repusieron por un tiempo a partir de 1985, durante la primera presidencia de Sanguinetti – en ancas de una suerte de “concertación implícita” - otra vez como pieza de consolidación de la democracia recién restaurada, con el designio de favorecer la regularización de las relaciones laborales y la propia reorganización de los sindicatos30.

La liberalización posterior los volvió a descartar, en aras de la negociación descentralizada y fragmentaria, con tendencias crecientes de individualización, dando paso a un período en que el sindicalismo sufre un repliegue importante, refugiándose sobre todo en el sector público y en cotos privilegiados de actividad, como el sistema bancario.

30 Lanzaro 1986, para un análisis de estos períodos, con especial referencia al flujo y reflujo de las articulaciones corporativas, como engranajes estratégicos de la regulación económica y del sistema político en las fases democráticas.

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La restauración dispuesta por el gobierno de izquierda en 2005 logra efectos comparables a los que pudo tener la “primera época” de los consejos de salarios, inaugurada en los 1940, con la diferencia básica de que ya no está vigente el keynesianismo periférico que prosperó en aquella etapa. En contrapartida, la edición actual tiene una cobertura más amplia, que va más allá de su delimitación precedente e incluye a los funcionarios públicos, los trabajadores rurales y el servicio doméstico. Hay otra diferencia importante: el Poder Ejecutivo tiene un papel más activo – similar al que tuvo en la “segunda época” (1985-86) - y establece las pautas de actualización de los salarios, atendiendo a la evolución de la economía y a una política orientada a la recuperación del nivel de ingresos de las clases trabajadoras, que al mismo tiempo pretende cuidar la inflación. La puesta en práctica de estos consejos estimula la formalización del trabajo y acompaña un alza de los salarios, que responde a la bonanza económica, pero también a las directivas adoptadas por el gobierno. Según las pautas del Poder Ejecutivo, para el período 2005–2006, los aumentos máximos podían ser iguales a la inflación del año anterior, descontando subas ya registradas y rebajas impositivas, así como los aumentos que se hubieran concedido y la reducción del Impuesto a las Retribuciones Personales. Para el período 2006–2007, las pautas establecieron una recuperación de 3.5% a 5.5%, en tres ajustes semestrales. La política del gobierno buscó revertir la caída del salario real privado, que acumuló una reducción del 25% desde 1998 hasta 2004. Al cabo del primer año de implementación de las pautas, los salarios reales recuperaron un 8.4%, quedando sin embargo un 17% por debajo del nivel de 1998. Por lo demás, la convocatoria anual incentiva el asentamiento de las asociaciones existentes y la creación de nuevas unidades, así como la afiliación gremial (Gráfico I), favoreciendo la función de los sindicatos y acordándoles status público, como representantes e intermediarios en la defensa de intereses y en la procuración de prestaciones laborales31.

31 En declaraciones al diario “El País” (Montevideo - 21.07.2006), el principal dirigente de la central de trabajadores, Juan Castillo, dijo que hubo un "boom" gremial y que el gobierno, “al otorgar derechos a los trabajadores”, se ha convertido en "un aliado" de los sindicatos. Debido a la reinstalación de los consejos de salarios, el número de trabajadores afiliados del sector privado superó al sector público, hecho que no se verificaba desde 1990. Entre el V y el VIII Congreso del PIT-CNT (1993-2003), el sector de los trabajadores públicos llegó a duplicar al sector privado. El PIT-CNT cuenta actualmente con 64 sindicatos miembros y hay 200.000 afiliados, de los cuales unos 150.000 cotizan en forma regular. Desde el año 2005 fueron creados unos 400 sindicatos de base y la afiliación creció mucho, según Castillo, porque el trabajador "siente una necesidad de estar organizado" y de "entrar a un sindicato" para "pelear por su salario".

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Gráfico II

Central de Sindicatos - PIT-CNT Evolución del Número de Afiliados

1985-2006

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

1985 1987 1990 1993 1996 2001 2003 2006

Total

Públicos

Privados

AEBU

Fuente: Instituto de Ciencia Política 2007, en base al registro de cotizantes para los congresos del PIT-CNT. La política laboral – que constituye en buena medida una política social – se nutre asimismo con otras acciones de importancia, que contribuyen igualmente a remontar los efectos de las terapias neo-liberales y limitan la discrecionalidad de las jerarquías patronales. Entre ellas, cabe destacar tres disposiciones. 1) La ley de “Fuero Sindical”, que establece los derechos de los dirigentes y de los trabajadores agremiados. 2) Medidas de combate a la informalidad e impulso a la formalización, con un redoble de la policía administrativa en la materia y un aumento considerable del registro de trabajadores en el Banco de Previsión Social. 3) Norma que despenaliza las ocupaciones de empresas por los trabajadores, la cual dio lugar a un reguero de movilizaciones, generando conflictos sonados y fuertes críticas de parte de las business associations. El Ministerio de Trabajo hizo a este respecto correcciones sucesivas, comenzando con una postura muy permisiva y prácticamente alentadora, para acudir posteriormente a una regulación bastante más cautelosa. Estas realizaciones políticas implican una composición neo-corporativa, de carácter democrático y en cauces liberales. Se trata de un corporativismo limitado a los trabajadores y a las relaciones laborales, que no ha prosperado con otras iniciativas del gobierno, dirigidas a establecer un “diálogo social” con los empresarios, mediante negociaciones tripartitas peak level y acuerdos políticos macro. El Consejo Superior de Salarios no ha tenido resultados palpables y el Consejo de Economía Nacional – que está previsto en la Constitución desde 1934, pero fue instituido por primera vez por el gobierno actual - apenas tuvo sus preliminares, con dudoso avenir.

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El enlace neo-corporativo no sofoca la autonomía de los sindicatos, ni descarta las movilizaciones y los paros, algunos de los cuales han marcado la oposición gremial contra las orientaciones del equipo económico y el FTA con USA. De hecho, la conflictividad laboral, que descendió en el primer año de gobierno, subió en los años siguientes (Gráfico II), e incluso va in crescendo a medida que se acercan las nuevas elecciones y al encresparse la competencia entre las propias fracciones de la izquierda gobernante32.

Gráfico III Conflictividad Laboral 1995-2006

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Sectorial Paros Generales Total

Fuente: Instituto de Ciencia Política 2007, en base a datos del Programa de Modernización de las Relaciones Laborales, Universidad Católica. Pero las relaciones corporativas hacen parte de un intercambio político, a través del cual los sindicatos moderan la conflictividad laboral y brindan su apoyo crítico a un friendly government, a cambio de una canasta balanceada de logros inmediatos y expectativas a plazo, que se compone de bienes económicos y de bienes de poder, prestaciones laborales y avances de derecho, beneficios particulares para la clase trabajadora organizada y beneficios que alcanzan a otros sectores o a la sociedad en general, que son también apreciados por los sindicatos.

32 De acuerdo al índice elaborado por el Programa de Modernización de las Relaciones Laborales de la Universidad Católica, durante 2005 la conflictividad laboral fue la más baja desde 1995 y un 30% menor que la de 2004. Durante 2006, la conflictividad se duplicó en comparación con 2005, aumentaron las ocupaciones y se realizaron cuatro paros generales parciales.

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Es así que plasma la relación de hermandad y de autonomía relativa, afirmada y redefinida en esta nueva fase, que no deja de estar moldeada por una competencia política, en la que influye el cálculo de intereses y las ganancias institucionales, las inclinaciones ideológicas y las afinidades partidarias. Este esquema ha sido efectivo en el estreno del FA y en un ciclo de expansión de la economía y los salarios. Habrá que ver si la ecuación social democrática opera ante un eventual ciclo de dificultades económicas y en la hipótesis de un futuro gobierno del FA.

Conclusión

El primer gobierno de la izquierda en Uruguay constituye una de las figuras social democráticas de la “periferia global”, que se han estrenado en los últimos años en América Latina. A diferencia de las experiencias contemporáneas de otro género, se trata del gobierno de una izquierda institucional, llevado adelante por un partido de trayectoria sólida, en el marco de un sistema de partidos plural y competitivo. Es un ejercicio de presidencialismo mayoritario, que se centra en un liderazgo presidencial fuerte, pero opera a la vez como un gobierno de gabinete, debido a la naturaleza de partido de coalición del FA. Gracias a la suma de recursos políticos de que dispone (legados institucionales, coeficiente de poder, apoyo parlamentario y consistencia del partido oficial, bases sociales y hermandad con el movimiento sindical), este gobierno tiene un potencial social democrático más alto que el que se encuentra en las experiencias del mismo tipo en Brasil y Chile. En virtud de esta configuración, el gobierno de izquierda cultiva un reformismo moderado, que implica ciertas continuidades, pero pone en obra un conjunto de innovaciones significativas. En esta agenda política sobresalen los avances en derechos humanos, la reforma tributaria, centrada en un impuesto a la renta progresivo y la reposición de los consejos de salarios. Es de destacar asimismo la renovación del viejo welfare state uruguayo, mediante mejoras en educación y salud, el refuerzo institucional de la rectoría del estado y la implementación de políticas sociales que generalizan las transferencias de ingresos no contributivas. De la misma manera que las políticas laborales favorecen a la clase trabajadora organizada, este en particular e un esfuerzo redoblado por cubrir las franjas de pobreza y atender a sectores vulnerables, que son a la vez estratégicos para el desarrollo, apostando a las mujeres jefas de hogar y en particular a los menores. Por definición, esta experiencia tiene lugar en un sistema democrático y plural, con una competencia efectiva entre los partidos, que al cabo del primer gobierno de la izquierda se ha vuelto más cerrada. Podría ocurrir por tanto que las elecciones de 2009 den lugar a una alternancia, posibilidad que también está en el horizonte de Brasil y de Chile. Ante un movimiento pendular, la proyección de una experiencia social democrática como ésta depende del calado de sus reformas: de la permanencia que tengan, a raíz del trámite político que las originó, del arraigo social e institucional que consigan y del mapa de poderes en el que obra el nuevo gobierno, tanto a nivel de los partidos, con el caudal que

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retenga el FA en la oposición, como en lo que respecta a la resistencia de los sindicatos, que pueden generar eventualmente tensiones considerables. A su vez, en el caso de que sobrevenga un segundo gobierno del FA – lo que es perfectamente posible – puede pronosticarse que el nuevo mandato tendría variantes importantes. Cabe señalar brevemente por lo menos cinco. A causa de la crisis 2008, el escenario económico nacional e internacional no tendrá las ventajas que hubo en el ciclo precedente y por el contrario, habrá de moverse probablemente con restricciones más severas, adoptando ajustes y políticas contra cíclicas. Por esta razón y pasado además el período inaugural, la agenda de gobierno no tendrá el mismo perfil y no habrá asuntos de impacto relativamente rápido y fácil, como pudo haber en el estreno. El avance en las iniciativas ya encaminadas y las cuestiones estratégicas pendientes, como la reforma del estado, requerirán sin duda de esfuerzos trabajosos. En un segundo ejercicio de la izquierda, el jefe del gobierno no será el jefe unitario del partido, una condición que sólo Tabaré Vázquez logró reunir, a partir de una construcción de liderazgo a largo plazo. Los candidatos a sucederlo son referentes de sectores del FA y este se viene alineando en bloques internos, que compiten para la elección presidencial y que han de competir también en los círculos de un nuevo gobierno. Aunque el FA reposa en una firme asociación para competir y suele cultivar una disciplina política apreciable, hay por delante una geometría sectorial y un contencioso ideológico que lo coloca en situaciones similares a las que han tenido usualmente los partidos tradicionales. Por lo demás, la elección que viene promete ser más competitiva que la pasada. De modo que no será fácil que el FA logre mayoría absoluta en primera vuelta y tenga una vez más el control unificado de las dos Cámaras. Si así fuera, ya no tendremos la rara configuración de un presidencialismo mayoritario. El gobierno habría de afrontar una oposición adversativa o encarar una práctica de compromisos como la que ha predominado históricamente en la política uruguaya (Lanzaro 2007) y en la que todavía no se ha estrenado, abriendo cauces de consenso en el Parlamento y allanándose eventualmente a la coparticipación de los otros partidos en la administración del estado. En fin, es posible que la hermandad con los trabajadores tenga que ponerse a prueba en un ciclo restrictivo, sin las ventajas de la bonanza que hubo en el estreno, con mayores restricciones económicas y políticas, apelando eventualmente a la moderación en las reivindicaciones y en las movilizaciones, con las consiguientes repercusiones en la competencia interna de la central obrera y en el triángulo gobierno-partido-sindicatos. De llegar a un segundo gobierno en estos términos, el recorrido de la izquierda uruguaya podría dar lugar a un capítulo distinto, en el que la experiencia social democrática debe hacerse efectiva en un contexto de mayores restricciones y con un coeficiente de poderes políticos más reducido. Se abrirían así nuevas interrogantes, en lo que respecta a la trayectoria nacional y a la comparación con otros ejercicios semejantes, en Europa y en América Latina.

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