Vivienda & Ciudad 2

VIVIENDA & CIUDAD /DICIEMBRE 2015/ VOLUMEN 2 1

INSTITUTO DE INVESTIGACIONDE VIVIENDA Y HABITAT

NUMERO 2 - AÑO 2015

Editorial de :ANA FALÚ

Colaboran en esta edición:ANA FALÚ

CECILIA MARENGOMIRIAM RODULFO

TERESA BOSELLIRAÚL FERNÁNDEZ WAGNER

LOUDVICK RANGELFABIANA ZAMBRANO

LAURA PÉREZVIRGINIA MONAYARANA LAURA ELORZA

VIVIENDA & CIUDAD

VOLUMEN 2 /DICIEMBRE 2015/ VIVIENDA & CIUDAD 2

Editora Responsable: Prof. Dk. Arq. Ana Falú - Directora INVIHAB

Consejo Editorial:Prof. Dra. Arq. Cecilia Marengo - Vice Directora INVIHAB Dra. Arq. Beatriz GiobellinaMgtr. Arq. Mónica MartinezMgtr. Arq. Miriam LiborioDra.. Virginia MonayarDra. Ana Laura Elorza

Asistentes Comité Editorial:Arq. Juan Santiago Palero Arq. Mariel Ivón Arias Arq. Martín Hernán Lemma Arq. Sebastián Cortés OviedoArq. Denise MattioliArq. Jael BengualidArq. Renzo CáceresSoc. Mónica Alvarado

Comité Científico ExternoDr. Rod Burgess Dra. Marisa Carmona Dra. Beatriz Cuenya Dra. Mercedes Lentini Dra. Zaida Muxi Arq. Alfredo Rodriguez Dr. Miguel Barreto

VIVIENDA & CIUDAD Revista anual del Instituto de Investigación de Vivienda y Hábitat de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina.Esta publicación surge de la producción de trabajos desarrollados en el INVIHAB con el objetivo de proporcionar a los investigadores un espacio de difusión que permitirá dar cuenta de los proyectos en curso, como así también publicar artículos científicos de otros centros o unidades académicas en la materia.

Fotografía de tapa FUENTE: The Guardian - Ph Bullit Marquezhttp://www.theguardian.com/artanddesign/gallery/2012/dec/08/observer-20-photographs-of-week#img-5


Ana Falú

Ana Falú

Entrevista a Saskia Sassen

Loudvick Rangel y Fabiana Zambrano

Laura Pérez

Miriam Rodulfo y Teresa Boselli

Cecilia Marengo, Virginia Monayar y Ana Elorza

Raúl Fernández Wagner

EDITORIAL

Documentos preparatorios hacia la Conferencia internacional Hábitat III.

Por Ana Falú y Marcelo Corti

Autoría, época y aportaciones críticas para el reconocimiento del valor social de la arquitectura.

Políticas habitacionales sensibles al Género.Avances y retos en la ciudad de Barcelona.

Política Habitacional en Argentina y desigualdades territoriales.

La política habitacional del Programa Federal de Construcción de Viviendas: su implementación en la ciudad de Córdoba.

La construcción social de la propiedad privada en la evolución histórica reciente del país y la región.

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CONTENIDOS


AUTORESDirectora del INVIHAB, Profesora e Investigadora de la FAUD, UNC. Es la Directora del Programa del INVIHAB: Los temas emergentes en Córdoba hacia la Agenda de Hábitat III. Asimismo es Directora del Proyecto de Investigación apoyado por SECYT

bajo el título: Periferia urbana y exclusión social: violencias e inseguridad. Directora de CICSA, Red Mujer y Hábitat LAC, y coordinadora del Gender HUB UN-HABITAT. Es una de las expertas en el Derecho a la Ciudad convocada por ONU en el marco de la tercera conferencia internacional sobre Hábitat.

Arquitecta, docente e Investigadora de FADU/UBA. Ha participado en Convenios de Cooperación Científica con organismos nacionales y del exterior. Ha dictado conferencias y publicado libros y artículos sobre la Conservación del Ambiente construido

y las Políticas Públicas de Vivienda. Actualmente se desempeña como Profesora Adjunta e Investigadora de la FADU/UBA y como Auditora de la Unidad de Gestión Socio-Ambiental de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica de Argentina.

Arquitecta, Magister en Diseño Arquitectónico y Urbano FAUD -UNC. Doctora Universidad Tecnológica de Delft – Holanda. Investigadora de CONICET. Profesora Titular Arquitectura IB y del Seminario de Tesis -Maestría en Diseño Arquitectónico y Urbano. Directora del

Doctorado en Arquitectura y Subdirectora del Instituto de Investigación de Vivienda y Hábitat (FAUD - UNC). Categoría II. Programa de Incentivos MCyT. Co.Directora del programa de investigacion del INVIHAB y directora de uno de sus proyectos.

Nacida en Barcelona en 1982, tiene estudios en periodismo y cooperación internacional al desarrollo. Ha trabajado en estrategias de desarrollo en turismo en Perú y Bolivia, en municipalismo en Ecuador, en derechos económicos y políticos de las mujeres en

Guatemala y el Salvador y en eliminación de la violencia sexual en el espacio público con ONU Mujeres. Tiene un postgrado en Violencia urbana con perspectiva de género por CEURI (Argentina). En la actualidad, estudia un máster en Estudios de Género, Mujeres y Ciudadanía en la UB. Concejala de Ciclo de Vida, Feminismos y LGTBI del Ayuntamiento de Barcelona.

Arquitecto (UNMdP). Especialista en Tecnología de la Vivienda; Estudios doctorales en Vivienda y Urbanismo. Profesor Asociado en el Área de Urbanismo de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Director Académico de la “Especialización en Desarrollo

Local en Regiones Urbanas”. Es director de proyectos de investigación y de becarios en la UNGS; en la Secretaría de Ciencia y Técnica. Se desempeña como consultor en materia de políticas de vivienda, mercados del suelo y desarrollo local en organismos, gobiernos locales, provinciales y nacionales de Argentina y América Latina.

Arquitecta por la UNC. Doctora en Ciencias Sociales orientación Geografía UNT. Becaria CONICET 2008-2015. Investigadora en formación del Instituto de Investigación de Vivienda y Hábitat FAUD-UNC, en temas de acceso al suelo, informalidad urbana y políticas habitacionales.

Magister en Gestión y Desarrollo Habitacional (FAUD-UNC) Licenciada en Trabajo Social. Doctora en Ciencias Sociales (UNCuyo) Investigadora del INVIHAB- FAUD. Docente asistente en la Escuela de Trabajo Social (UNC). Investigadora de CONICET desde el año 2015.

Arquitecto, Facultad de Arquitectura y Arte de la Universidad de los Andes, Venezuela (2007). Maestría en Gestión y Desarrollo Habitacional, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina (2011). Doctorando en Proyecto Habitacional y Formas de Habitar, Universidad de Porto, Portugal (periodo de realización de Tesis). Experiencia profesional, docencia en el Instituto Universitario de Ejido, Mérida, Venezuela. Arquitecto del departamento de diseño de “Desarrollo 1945 C.A.” (Empresa privada).

Arquitecta, Facultad de Arquitectura y Arte de la Universidad de los Andes, Venezuela (2007). Maestría en Gestión y Desarrollo Habitacional, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina (2011).Doctorando en Proyecto Habitacional y Formas de Habitar, Universidad de Porto, Portugal (período de realización de tesis). Experiencia profesional arquitecto Alcaldía de Mérida, Venezuela. Arquitecta supervisora para el grupo Vinsoca.

Arquitecta y Planificadora Urbana y Regional FADU/ UBA; Especialista en Planificación del Desarrollo Social Integrado (OEA/MBS) y en Alta Gerencia Pública INAP. Se ha desempeñado en el sector público nacional como Directora Nacional de

Programas Habitacionales (1997/2002). En la actualidad se desempeña como Profesora de UBA en la Maestría de Especialización Investigación Proyectual y en la Maestría en Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina, entre otros. Miembro invitado de la Red de Estudios sobre Política Habitacional Nodo Bs. As. EPHA y de la Red de Vivienda Saludable OPS.

ANA MARÍA FALÚ

M. BEATRIZ RODULFO

LAURA PEREZ

VIRGINIA MONAYAR

RAÚL FERNÁNDEZ W.

LEYDI ZAMBRANO LOUDVICK RANGEL

ANA LAURA ELORZA

TERESA BOSELLI

CECILIA MARENGO


EDITORIALPOR ANA FALÚ

Me complace presentar el segundo número de la Revista Electrónica “Vivienda & Ciudad” del Instituto de Investigación de Vivienda y Hábitat –INVIHAB-. En esta

nueva edición de nuestra revista buscamos dar cuenta de trabajos orientados a reflexionar sobre la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano

Sostenible (HABITAT III) a realizarse en Quito en Octubre de 2016; cuyo principal objetivo es repensar el compromiso global a favor del desarrollo urbano sostenible, centrándose en

el consenso y la puesta en marcha de la “Nueva Agenda Urbana”, la cual se espera recoja los avances logrados en los compromisos que se alcanzaron en las dos Conferencias previas:

Hábitat I (Vancouver, 1976) y Hábitat II (Estambul, 1996).

Esta Cumbre también conocida como la Cumbre de las Ciudades, nos convoca a la reflexión conjunta sobre este tema particularmente crítico para América Latina, una de las regiones más urbanizadas del mundo, con más del 80% de su población viviendo en aglomerados urbanos. En este sentido, reconociendo la importancia y contribución

desarrollada en los estudios de problemas urbanos y de vivienda, es que invitamos a expertos idóneos en el tema, como Miriam Rodulfo y Raúl Fernández Wagner, para

contribuir a través de esta nueva edición a los debates en curso.

Esta revista es un esfuerzo conjunto de quienes Integran el INVIHAB: Profesores Investigadores, investigadores de carrera del CONICET - Consejo Nacional de

Investigaciones Científicas y Técnicas-, investigadores becarios de SECYT, CONICET, Extensión de UNC, la mayoría de los cuales están categorizados en el Programa de

Incentivos a Docentes Investigadores del Ministerio de Educación de la Nación, todo lo cual constituye una promisoria masa crítica científica en formación.

Si bien el INVIHAB nació como Instituto de Investigaciones de Vivienda, con la actual dirección se definió la importancia de integrar la dimensión del hábitat y la ciudad y es así que a partir de fines del 2009 el INVIHAB se denomina como hoy lo conocemos.

Entendemos que poner el foco en vivienda es necesario pero no suficiente, si bien a lo fines analíticos se pueden extrapolar y analizar las políticas, acciones y construcción

social en materia de política habitacional, el gran desafío son las ciudades, y cuánto de esa acción en vivienda impacta en la forma urbana, en esos territorios en donde vive la

mayoría de la población, con sus extensiones y fragmentos, en particular de cara a la crisis ambiental. Nos desafía entonces vincular las políticas sectoriales con lo urbano y

el desarrollo de las ciudades en el contexto de las transformaciones y condiciones que presentan las ciudades latinoamericanas y el mundo. Es en este contexto que se han venido

desarrollando proceso de contrastes socio espaciales en el que conviven sectores sociales vinculados a la economía global, y sectores sociales que viven de actividades informales o que se encuentran excluidos. Resultando en un modelo de espacialidad nueva de ciudades

en las cuales conviven altos desarrollos urbanos con extensiones de pobreza y atraso. Entre las combinaciones complejas de factores, la violencia se conviene en una prioridad como problema urbano. Es en este sentido que nos convoca y ocupa estudiar, conocer, y reflexionar conjuntamente respuestas, esperamos contribuir desde el INVIHAB a estos

debates y en particular en relación a la ciudad de Córdoba y su región.

En esta nueva edición de “Vivienda & Ciudad” contribuyen con artículos, algunos inéditos, otros ya publicados o presentados en eventos científicos, diversas personas de la

disciplina. Quiero agradecer a todas y todos los autores por este compromiso con la tarea de investigación, con el INVIHAB y la formación de recursos humanos.

Ana Falú, Directora INVIHAB.

Experta ONU HábitatCórdoba, Diciembre 2015.


PRESENTACIÓN - POR CECILIA MARENGO

Tengo el agrado de presentar el segundo número de la “Vivienda & Ciudad” que se integra con artículos convocados bajo la temática de HABITAT III; Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano sostenible, que tendrá lugar en Quito Ecuador en el mes de octubre de 2016. La misma reúne para definir una nueva agenda urbana que renueve los compromisos de las naciones para alcanzar un desarrollo urbano sustentable, avanzar en la reducción de la pobreza y en los consensos políticos globales, que el contexto internacional demanda.

En el primer artículo denominado Documentos preparatorios hacia la conferencia de Habitat III, Ana Falú introduce los lineamientos generales, sobre los que ha sido convocada la conferencia, a la vez que presenta una síntesis de lo alcanzado en la temática desde la primera reunión que tuvo lugar en Vancouver en 1976. Se presenta además la Declaración de Nairobi (2015) cuyo objetivo fue apoyar la participación de las partes interesadas en la Conferencia mundial y en la nueva agenda ante los retos de un planeta cada vez más urbanizado. La declaración de Montreal presenta, los principales desafíos que tienen que afrontar hoy las áreas metropolitanas, los objetivos y acciones de política urbana que deberían impulsarse. Se sintetiza además la Declaración de Cuenca –Conferencia temática sobre ciudades intermedias- buscando promover el desarrollo territorial bajo un sistema más equilibrado de crecimiento e inclusivo. Finalmente, se incluye el Consenso Nacional para un Hábitat digno, desde el espacio de construcción colectiva que representa Habitar Argentina en su lucha por los derechos en relación con la vivienda.

El segundo artículo, constituye por sus características un material muy valioso para reflexionar sobre temas urbanos críticos en el desarrollo contemporáneo de la ciudad y la vivienda. Recoge en formato de entrevista, el pensamiento y las reflexiones de la socióloga Saskia Sassen, en motivo de su visita para recibir el título de Doctor Honoris Causa, por la Universidad Nacional de Córdoba. La entrevista, realizada por Ana Falú y Marcelo Corti, aborda temáticas como la dimensión humana del progreso social; la globalización económico-financiera y sus efectos en las migraciones de población, desplazados y refugiados; la cuestión de la sustentabilidad y las tierras muertas que resultan de los procesos económicos actuales y de otras fuerzas globales que operan en un espacio urbano global e interactivo.

María Beatriz Rodulfo y Teresa Boselli, abordan las políticas habitacionales desarrolladas en las últimas décadas, caracterizadas por el volumen de lo construido y a la vez por la recurrencia de los problemas. La cuestión territorial, muestra la emergencia crítica de condiciones de marginalidad y exclusión, desequilibrios regionales y asimetrías urbanas, poniendo en debate la política habitacional pública e interpelando los alcances programáticos.

Raúl Fernández Wagner, aborda el tema de la propiedad privada en tanto

construcción reciente en la historia de la humanidad, un modo de relacionamiento social, que como menciona el autor, ha prevalecido por sobre otros y se ha consagrado jurídicamente en coincidencia con el Estado liberal y las formas capitalistas de producción y consumo. Analiza el proceso histórico que ha devenido en esta construcción social y el acceso a la tierra, en particular la de uso urbano. Presenta los debates actuales sobre la propiedad de la tierra en Argentina, mencionando la extranjerización de la propiedad, y la función social como temas críticos en debate para generar una sociedad más justa.

El artículo de Rangel y Zambrano, aborda las principales aportaciones críticas producidas desde la década de los cuarenta del siglo pasado hasta la actualidad, en relación con el reconocimiento del valor social de la arquitectura. Debate el lugar del arquitecto en la cuestión urbana. Desde las críticas al movimiento moderno el artículo intenta mostrar cómo desde la teoría, el discurso sobre la arquitectura, fue recentrado desde la función y el espacio a problemáticas de la sociedad y el individuo. Recorre el tema de la arquitectura participativa en el contexto europeo y americano, que aboga por una práctica más democrática, los referentes, concreciones, modos de intervenir en el diseño urbano, arquitectónico y en la producción social del hábitat, lugares, comunidades y derechos.


Contamos también en la publicación con el texto de Laura Pérez, Concejala del Ayuntamiento de Barcelona, quien presentó esta conferencia en el marco de la Tercera Cumbre Iberoamericana de Agendas Locales de Género, abordando la gestión y planificación habitacional en relación a la cuestión de género. Un tema innovativo, omitido en general por los estudios de vivienda y ciudad, ampliamente abordado en Instituto, particularmente por el equipo de investigacion de la Dra. Ana Falú.

Finalmente el artículo de las investigadoras del Instituto de Investigación de Vivienda y hábitat de la Faculta de Arquitectura, Urbanismo y Diseño; Falú, Marengo, Elorza y Monayar, analiza la implementación del Programa Federal de Construcción de Viviendas en la ciudad de Córdoba. Este programa tiene una gran significación dados los beneficiosos impactos económicos y sociales enunciados en el diseño de una política de vivienda concebida y ejecutada con criterios de desarrollo en el plano económico, de empleo y de redistribución del ingreso en el plano social. Aborda la gestión de la política habitacional, su efectiva implementación y presenta como interrogantes los efectos derivados de su materialización en la conformación de la ciudad y el territorio.

Cecilia Marengo,

Co-Directora INVIHAB. Córdoba, Diciembre 2015.

VOLUMEN 2: 8-23 /DICIEMBRE 2015/ VIVIENDA & CIUDAD 8

DOCUMENTOS PREPARATORIOS HACIA LA CONFERENCIAINTERNACIONAL DE HÁBITAT III1

ANA FALÚ [email protected]

COLABORACIÓN: ALEJANDRO BRUNELLI

RESUMEN ABSTRACT

Hábitat III es la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible que tendrá lugar en Quito, Ecuador, del 17 al 20 de Octubre de 2016, para centrarse en la implementación de una Nueva Agenda Urbana, sobre la base del Programa de Hábitat II de Estambul en 1996. Estados miembros de la Asamblea General, decidieron que el objetivo de la Conferencia es asegurar el compromiso político renovado para el desarrollo urbano sostenible, evaluar los logros hasta la fecha, frente a la pobreza e identificar y abordar desafíos nuevos y emergentes. La conferencia tendrá como resultado un documento de reflexión conciso con visión de futuro y orientado a la acción. En el artículo se desarrollará el Proceso hacia dicha Conferencia, del cual la Directora del Instituto de Investigación de Vivienda y Hábitat, Ana Falú forma parte como Experta en el Derecho a la Ciudad.

Palabras claves: Hábitat - Desarrollo Urbano - Derecho a la ciudad - Política de Vivienda

Habitat III is the United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development to take place in Quito, Ecuador, from 17 – 20 October 2016, to focus on the implemen-tation of a New Urban Agenda, building on the Habitat Agenda of Istanbul in 1996. Member States of the General Assembly, decided that the objective of the Conference are to secure re-newed political commitment for sustainable urban development, assess accomplishments to date, address poverty and identify and address new and emerging challenges. The conference will result in a concise, focused, forward-looking and action-oriented outcome document. In the article it will be developed the process toward the Conference, in which the Director of the Institute of Habitat and Housing Investigation (INVIHAB in Spanish), Ana Falu, takes part as Expert on the Right to the City.

Keywords: Habitat - Urban Developing - Right to the City - Housing Policy

1. Este artículo es una compilación de los documentos, consensos y debates previos realizados en el marco de la conferencia de Hábitat III a realizarse en Octubre de 2016. Ana Falú es Directora del INVIHAB, Profesora e Investigadora de la FAUD, UNC, designada como una de las expertas en el Derecho a la Ciudad en el marco de estos encuentros.Colaboración de compilación: Alejandro Brunelli.

VIVIENDA & CIUDAD /DICIEMBRE 2015/ VOLUMEN 2: 8-23 9

1. Introducción:

Hábitat III es la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible que tendrá lugar en Quito, Ecuador, del 17 al 20 de Octubre de 2016. En la Resolución 66/207, la Asamblea General de las Naciones Unidas decidió convocar la Conferencia Hábitat III para centrarse en la implementación de una Nueva Agenda Urbana, sobre la base del Programa de Hábitat de Estambul en 1996. Estados miembros de la Asamblea General decidieron que el objetivo de la Conferencia es asegurar el compromiso político renovado para el desarrollo urbano sostenible, evaluar los logros hasta la fecha, frente a la pobreza e identificar y abordar desafíos emergentes. La conferencia tendrá como resultado un documento de reflexión conciso con visión de futuro orientado a la acción, ¨La Nueva Agenda Urbana , consenso que tendrá vigencia por los próximos 20 años.

La Asamblea General de las Naciones Unidas convocó la Conferencia Hábitat I en Vancouver en 1976, ya que los gobiernos comenzaron a reconocer la necesidad de asentamientos humanos sostenibles y las consecuencias de la rápida urbanización, especialmente en el mundo en desarrollo. En ese momento, la urbanización y sus impactos apenas se consideraban por la comunidad internacional, pero el mundo estaba empezando a presenciar la mayor y más rápida migración de personas a ciudades y pueblos en la historia, así como el aumento de la población urbana a través del crecimiento natural que resulta de los avances en la medicina. Los compromisos de Vancouver fueron reconfirmados veinte años más tarde, en la conferencia Hábitat II en Estambul. Los líderes mundiales adoptaron el Programa de Hábitat como plan de acción para lograr la vivienda adecuada para todos, con la noción de asentamientos humanos sostenibles

que impulsan el desarrollo en un mundo urbanizado.

A lo largo de la historia moderna, la urbanización ha sido un importante motor de desarrollo y reducción de la pobreza. Los gobiernos tienen en esta Conferencia la oportunidad de responder mediante el compromiso para la promoción de un nuevo modelo de desarrollo urbano que sea capaz de promover la equidad, la justicia social para el bienestar y la prosperidad compartida. Es tiempo de pensar: cómo movilizar a la comunidad global y ocuparnos de todos los niveles de los asentamientos humanos, incluidas las pequeñas comunidades rurales, pueblos, ciudades de mercado, ciudades intermedias y metrópolis de crecimiento demográfico y económico. Es interesante conocer que en América Latina en la última década han crecido de manera mas sostenida las ciudades intermedias, aquellas que tienen entre 500 mil y 2 millones de habitantes.

Hábitat III es un proceso, no solo una conferencia, y en ese proceso, así como el posterior monitoreo de los compromisos que se asuman, puede ayudar a mejorar la relación entre planificación nacional y acción descentralizada local en el territorio; las ciudades son motores del desarrollo económico y social nacional. La urbanización es un desafío sin precedentes. A mediados del siglo XXI, cuatro de cada cinco personas se estima que vivirán en contextos urbanos. La urbanización y el desarrollo están íntimamente relacionados y es necesario encontrar una forma de garantizar la sostenibilidad del crecimiento, no solo por ser las ciudades una fuerza motriz y fuente de desarrollo, sino también por el rol cultural y social, tanto el tangible como los intangibles que tienen la capacidad de cambiar y mejorar la vida, nos referimos a los necesarios cambios simbólicos y culturales.


La Conferencia de Hábitat III tiene el poder de convocatoria para reunir a todos los actores para lograr estos objetivos. Es solo desde la participación y escucha de la diversidad de voces, que se podrá avanzar en el complejo reto que significan estas ciudades extensas, fragmentadas, inasibles, de desigualdades y exclusiones. En este sentido la importancia de reunir a los Estados Miembros, las organizaciones multilaterales, gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil, las mujeres organizadas, las etnias y distintas identidades ciudadanas.

Retomar la Agenda Urbana es:

- Abordar una mirada exhaustiva y analítica sobre la urbanización en la complejidad de dimensiones que es expresan a distintos niveles en los asentamientos humanos. Interesan la forma urbana, las densidades apropiadas, la no extensión de las ciudades, el cuidado de las zonas peri agrícolas, la participación ciudadana, que resulte en compromisos de recursos y acciones de una gobernanza democrática.

- La integración de la equidad de la agenda de desarrollo, ya que hace a la justicia social; la equidad entendida también como igualdad de oportunidades para mujeres y varones. Las mujeres han estado omitidas en general, en las agendas urbanas, diluidas en el concepto de familia y no integradas como ciudadanas de derecho propio, con demandas y necesidades especificas. Lo dicho es inherente al fortalecimiento de una perspectiva de derechos humanos que recoja los avances de la diversidad de sujetos y sus derechos, en particular las mujeres, quienes constituyen más del 50% de la población en América Latina, son las más pobres (y portadoras de diferencias por etnias o razas, o elección sexual) lo cual es necesario de integrar en la formulación de las políticas urbanas.

- En este sentido las Metas de Desarrollo Sostenible (ODS) aprobadas por la Asamblea de Naciones Unidas, son una utopía para la transformación del mundo en quince años, y estos ODS integran entre los diecisiete relevantes, erradicar la pobreza, la igualdad de género y las ciudades sostenibles.

- La alineación y el fortalecimiento de los mecanismos institucionales con los resultados sustantivos de Hábitat III, a fin de garantizar el cumplimiento efectivo de la nueva Agenda Urbana.

Siguiendo los procedimientos de las Naciones Unidas establecidos para una conferencia intergubernamental, la Asamblea General decidió establecer un comité preparatorio para llevar a cabo los preparativos para la Conferencia abierta a todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas. El proceso preparatorio de Hábitat III requiere movilizar todos los conocimientos sobre el desarrollo urbano sostenible, que representa a varios grupos y partes interesadas constituyentes, y cuya selección se guía por el equilibrio geográfico y de género, así como los criterios cualitativos en términos de contribución al proceso preparatorio. Se organizaron 10 Unidades Políticas en relación a los temas de la Nueva Agenda Urbana, cada una compuesta por 20 expertos, provenientes de diferentes áreas geográficas y

circunstancias. Estos expertos, nombrados por ONU Hábitat, la Secretaría General de H III y el Comité de Preparación de la Conferencia. Es interesante destacar que en el conjunto de los 200 expertos mundiales se han nominado 14 especialistas en temas de derechos de las mujeres a la ciudad y la vivienda.

A continuación damos cuenta de los temas de cada una de las unidades políticas:

1. El Derecho a la Ciudad 2. Marco Socio-Cultural Urbano3. Políticas Urbanas Nacionales 4. Gobernanza Urbana y Desarrollo Institucional5. Hacienda Municipal y Sistemas Locales 6. Estrategias Urbano-Territoriales: Mercado de la Tierra y Segregación7. Estrategias de Desarrollo Económico8. Ecología Urbana9. Servicios Urbanos y Tecnología10. Políticas de Vivienda

Se organizaron Reuniones Regionales y Conferencias Temáticas que involucran una amplia gama de participantes que debatirán las prioridades de la Nueva Agenda Urbana y las recomendaciones políticas hacia la producción de una declaración final, que considerará dichas contribuciones del proceso hacia Hábitat III.

Conferencias Temáticas

• Participación ciudadana - Tel-Aviv, Israel - Septiembre 2015 • Áreas Metropolitanas - Montreal, Canadá - Octubre 2015 • Ciudades Intermedias - Cuenca, Ecuador - Noviembre 2015• Ciudades y Renovación Energética - Abu Dhabi, UAE - Enero 2016• Ciudades Inteligentes - Barcelona, España - Febrero 2016• Asentamientos Informales - Johannesburgo, South África - Febrero 2016• Financiamiento de la Nueva Agenda Urbana - México DF, México - Marzo 2016

Consiguientemente, se adjunta un conjunto de diversas declaraciones y consensos elaborados en este proceso preparatorio hacia la conferencia de octubre.

2. DECLARACIÓN DE NAIROBI – GENERAL ASSAMBLY OF PARTNERSPrimer Encuentro de la Asamblea - 13 de Abril de 2015

“Nosotros, los miembros constituyentes de la Asamblea General de Socios (GAP en inglés), una iniciativa especial de la Campaña Urbana Mundial que durará hasta el final de la Conferencia Hábitat III, convocamos nuestra reunión inaugural el 13 de Abril de 2015 en Nairobi, Kenia. El objetivo del GAP es apoyar la participación y la contribución de las partes interesadas en Hábitat III y en particular a la Nueva Agenda Urbana.


Reconocemos la Agenda de Hábitat como un hito importante orientado al desarrollo de los asentamientos humanos en un mundo en rápida urbanización. Recordamos que el Programa de Hábitat fue, en parte, el resultado de los aportes y el diálogo entre las partes interesadas y los Estados miembros durante el proceso preparatorio y la Conferencia Hábitat II, celebrada en Estambul en 1996.

Notamos que el proceso de urbanización en los últimos veinte años se ha ampliado y acelerado aún más, sobre todo en el mundo en desarrollo, de manera que para el 2050 se espera que al menos dos tercios de la población mundial viva en áreas urbanas. Además de ser fuentes y sitios de desigualdades y conflictos exacerbados, las ciudades también son centros de oportunidad y los conductores de la prosperidad.

Estamos convencidos de que la Nueva Agenda Urbana, para ser eficaz, debe garantizar una visión de la urbanización sostenible e inclusiva. Esta visión debe ser construida sobre una base de puntos de vista compartidos, experiencias, conocimientos, capacidades, y debe garantizar, con la rendición de cuentas, los derechos y las libertades de todos a acceder a los beneficios de la urbanización.

Estamos comprometidos con un proceso deliberativo, basándose en el futuro que queremos, la ciudad que necesitamos y el marco para el desarrollo posterior a 2015, y una guía que incluya los insumos proporcionados por los socios constituyentes, pensadores urbanos, y las reuniones temáticas y regionales pertinentes.

Nos guiamos por nuestra Constitución, aprobada el 13 de abril de 2015, y configuramos nuestra membresía de socios de la Campaña Urbana Mundial, los principales grupos de acuerdo con la Agenda 21, y otras organizaciones con misiones compatibles con nuestro objetivo. Nos hemos organizado en Grupos de Socio Constituyentes y nos reuniremos periódicamente previo a la Conferencia Hábitat III para fortalecer ese compromiso.

Estamos más comprometidos con:• El desarrollo de posiciones comunes

para ayudar a constituir la Nueva Agenda urbana con un enfoque en los principios clave y áreas temáticas;

• Proponer un conjunto de recomendaciones prácticas priorizadas, apoyados por las evidencias y soluciones

urbanas testeadas, lo que ayudará a los actores internacionales, nacionales y locales para implementar y monitorear la Nueva Agenda Urbana;

• Dar a conocer los resultados y posiciones colectivas que surjan durante el proceso de GAP y la Conferencia Hábitat III y los programas y procesos asociados, a través de todos los canales disponibles; y,

• Sugerir estrategias para la aplicación y seguimiento de la Nueva Agenda Urbana después de Hábitat III mediante, entre otras cosas, la Campaña Urbana Mundial.

Instamos a los Estados miembros a:• Reconocer la Asamblea General

de Socios como un mecanismo importante para la participación de los interesados en el proceso preparatorio hacia Hábitat III;

• Reconocer los resultados y posiciones colectivas que surgen de la Asamblea General de Socios como se describe anteriormente;

• Involucrar a las partes interesadas en todas las deliberaciones y procesos preparatorios de la Conferencia Hábitat III y la Nueva Agenda Urbana, incluyendo reuniones y oportunidades formales para el diálogo con los Estados miembros;

• Incluir las partes interesadas como miembros oficiales de sus respectivas delegaciones nacionales; y,

• Apoyo a la Asamblea General de Socios a través de todos los medios disponibles.”

3. LA DECLARACIÓN DE MONTREAL SOBRE ÁREAS METROPOLITANASConferencia temática realizada duranteel 6 y 7 de Octubre de 2015.

La metropolización mundial

1. Un mundo cada vez más urbano - Vivimos en un mundo cada vez más urbano. Por primera vez en la historia, más de la mitad de la población del mundo vive en ciudades. Para 2050, esta cifra alcanzará casi el 70%. En 1996, cuando se celebró Hábitat II en Estambul, el mundo tenía 2.600 millones de personas viviendo en áreas urbanas. Se prevé que en 2016, cuando la comunidad mundial se reúna en Quito para la Conferencia Hábitat III, esta cantidad llegará a 4.000 millones. Según la OECD, al finalizar este “siglo metropolitano”, la mayor parte del proceso de urbanización de nuestro planeta probablemente habrá concluido y para el año 2100, aproximadamente el 85% de la población mundial vivirá en ciudades. Esta urbanización acelerada es evidente en los países del Asia, África sub-sahariana y Latinoamérica.


2. El ascenso de las áreas metropolitanas - Con la progresión del crecimiento urbano y periurbano, las ciudades a menudo forman parte de extensas áreas metropolitanas densamente pobladas en donde el desarrollo de la infraestructura de transporte ha impulsado el comercio y ampliado las distancias entre el hogar y el trabajo. Los contextos sociales, geográficos, económicos, culturales e institucionales, que pueden variar según la región, participan en la definición de las áreas metropolitanas. Estas se componen generalmente de una o más ciudades centrales con altas densidades de población y buena oferta de empleos.

Estas áreas conforman importantes territorios en términos de empleo en el que la mayor parte de habitantes vive y trabaja. Sin embargo, estas áreas relativamente autónomas interactúan con otras regiones y colectividades. La población en dichas áreas crece continuamente y según las últimas previsiones demográficas de la ONU, 50 % de los residentes urbanos vive en aglomeraciones de más de 500.000 habitantes.

3. Desigualdades socioespaciales y socioeconómicas - El surgimiento de áreas metropolitanas transforma nuestros territorios y adopta formas diferentes en cada región. Esta rápida progresión del crecimiento urbano puede dar lugar a desigualdades, principalmente por falta de un desarrollo urbano bien planeado y de inversiones adecuadas, llevando a un desequilibrio entre las ciudades centrales y su periferia.

4. Nodos de la economía y la cultura global - Ahora más que nunca, por ser lugar donde se concentran población y actividades, las áreas metropolitanas juegan un papel fundamental para el desarrollo social, cultural, ambiental y económico que repercute en el crecimiento de las naciones. En muchos países, las áreas metropolitanas se han convertido en nodos de la economía y la cultura global, así como en verdaderos motores del crecimiento económico y la innovación. Al representar una gran parte del producto interno bruto (PIB) y de los factores dominantes de las tendencias de desarrollo humano, las áreas metropolitanas también atraen trabajadores calificados e inmigrantes en busca de mejores oportunidades laborales, incluyendo trabajadores informales. Estas áreas atraen a la gente con la esperanza de una mejor calidad de vida. En muchos casos, la dinámica de las áreas metropolitanas se caracteriza por una concentración de funciones económicas de nivel superior.

Desafíos metropolitanos

5. Desafíos significativos - La ola de urbanización del siglo XXI podrá beneficiar a cada residente, cada comunidad, cada país y al mundo en general. Sin embargo, las generaciones futuras deberán superar desafíos significativos mediante la mejora del planeamiento y la gestión.

6. Desafíos para las áreas metropolitanas - Ahora más que nunca, los desafíos que enfrentan las

ciudades en términos de planeación urbana, transporte, seguridad, revitalización urbana, inclusión y cohesión social, protección del medio ambiente, agua, energía, saneamiento y cambios climáticos sobrepasan los límites locales y cuestionan los modelos de producción y consumo con relación a nuestros limitados recursos. A medida que más gente se establece en las regiones metropolitanas que se despliegan alrededor de ciudades centrales, los gobiernos locales deben innovar en materia de democracia y gobernanza supralocal y desarrollar nuevos mecanismos y estrategias de coordinación interterritorial para enfrentar los desafíos de escala metropolitana y para asegurar una más grande cooperación para reforzar la atractividad, la competitividad la inclusión y la cohesión social.

7. Disparidad del crecimiento urbano - El acelerado ritmo del crecimiento urbano puede aumentar las disparidades económicas, sociales y territoriales y en algunas regiones puede acentuar la falta de bienes y servicios básicos esenciales para la vida urbana, acelerar la degradación de la salud y del medio ambiente y engendrar un alza significativa de costos. En los países en desarrollo, el rápido crecimiento urbano conduce a problemas en materia de transporte, movilidad, empleo, ordenamiento, especialmente cuando se carece de un control de los valores prediales, lo que puede acelerar la precarización de la vivienda y la formación de tugurios a medida que la gente migra masivamente hacia los centros o la periferia de las grandes ciudades en busca de mejores oportunidades de trabajo.

8. Revisar los modelos de financiamiento - La mundialización y la financiarización de la economía, principalmente de las economías urbanas, ponen en duda los modelos de financiamiento en muchas grandes ciudades. La experiencia reciente muestra que las inversiones requeridas en las áreas urbanas deberían aumentarse significativamente durante la próxima década. El financiamiento de las áreas metropolitanas debe ser adaptado a esta realidad para poder movilizar las grandes inversiones que son necesarias para superar los desafíos metropolitanos y responder a las responsabilidades en aumento.

Transformemos nuestro mundo metropolitano

9. Objetivo 11 de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible - La Agenda 2030 para el desarrollo sostenible ha identificado una serie de objetivos relacionados con los desafíos que las ciudades enfrentan. El objetivo 11 busca que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Entre otros, los objetivos para 2030 incluyen el acceso universal a la vivienda abordable; a sistemas de transporte seguros, asequibles, y sostenibles; a espacios verdes y naturales públicos; al agua de calidad y a una energía limpia y renovable. Estos objetivos también se concentran en la protección del patrimonio cultural y natural y en la importancia de fomentar lazos equilibrados en lo económico, social, cultural y ambiental entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales mediante el fortalecimiento


de la planificación del desarrollo nacional y regional y el favorecimiento de la innovación social, territorial y técnica.

10. Planificación metropolitana para apoyar colectividades viables - Las áreas metropolitanas bien planeadas y desarrolladas, mediante instrumentos participativos de planeación y gestión y favoreciendo la solidaridad, contribuyen a promover comunidades locales, regionales y nacionales viables en lo económico, social, cultural y medioambiental.

11. Enfoque integral e inclusivo - En este sentido, debemos adoptar un enfoque integral e inclusivo del desarrollo metropolitano y los asentamientos humanos, que permita ofrecer vivienda abordable y adecuada, servicios culturales y sociales incluyendo educación, un medio ambiente sano e infraestructura. Un enfoque que priorice el mejoramiento de los barrios marginales, la revitalización urbana y las medidas que aseguren el respeto de los derechos de las poblaciones existentes.

Por lo tanto:

12. Apoyar las políticas metropolitanas de desarrollo sostenible - Nos comprometemos a promover políticas metropolitanas de desarrollo sostenible que apoyen el acceso universal a la vivienda, a los servicios sociales, a la cultura, a un entorno seguro y saludable (especialmente para niños, jóvenes, mujeres, personas de edad, población nativa y personas con discapacidad), a espacios verdes, al agua y el aire limpios, a la diversidad en el empleo; que sostengan la igualdad de género; así como las políticas de movilidad y de energía sostenibles y abordables.

13. Respuesta eficaz al crecimiento - Reconocemos la importancia de incrementar el número de áreas metropolitanas que implementen políticas para el desarrollo y el planeamiento urbano sostenibles a fin de responder eficazmente al crecimiento previsto de las poblaciones urbanas en las próximas décadas.

14. La movilidad sostenible - Reconocemos que el transporte y la movilidad son esenciales para el desarrollo sostenible de las regiones metropolitanas. La movilidad sostenible puede favorecer el crecimiento económico, mejorar la accesibilidad, contribuir a la revitalización y fomentar una mejor inclusión económica y social respetando el medio ambiente. Por lo tanto, debemos esforzarnos para facilitar el libre movimiento

de personas y bienes y para dar acceso a una infraestructura de transporte sostenible, abordable y segura, buscando mejorar la equidad social, la salud, la resiliencia de las ciudades, los vínculos urbano-rurales y la productividad de las áreas rurales. Así mismo, nosotros debemos promover los transportes activos que ayudan a reducir la congestión y a aumentar el bienestar de la comunidad.

15. Desarrollo compacto y mixidad urbana - Reconocemos que las ciudades compactas y mixtas favorecen un desarrollo urbano sostenible, principalmente por la creación de empleos, la reducción de gastos en infraestructura, el acceso más equitativo a los servicios, la mejora de la calidad del aire, la reducción de la congestión y la mitigación de la expansión urbana.

16. Gestión de residuos - Apoyamos la gestión cooperativa y sostenible de residuos mediante la aplicación del enfoque de las “4 R”(reducir, reutilizar, reciclar y recuperar) para responder a los desafíos espaciales, técnicos y económicos que impone la gestión de materias residuales.

17. Riesgo de catástrofes - Reconocemos la importancia de integrar la reducción de riesgos de desastres naturales y causados por el hombre en la planificación y la gestión metropolitana para aumentar la resiliencia de las comunidades ante tales eventualidades.

18. Lucha contra los cambios climáticos - Reconocemos el papel clave de las áreas metropolitanas como líderes en la lucha contra los cambios climáticos y en las políticas puestas en marcha para adaptarse a las consecuencias del recalentamiento global y para entrar en la vía de un desarrollo bajo en carbono.

19. Equilibrio urbano-rural - Reconocemos la interdependencia entre las regiones rurales y urbanas y la necesidad de lograr un equilibrio entre ambas, así como favorecer un desarrollo y una gestión equitativa dentro de una perspectiva de reforzamiento mutuo.

20. Erradicación de la pobreza - Nos comprometemos a trabajar para mejorar la calidad de los asentamientos humanos, incluyendo las condiciones de vida y de trabajo con el fin de erradicar la pobreza para brindar acceso universal a servicios básicos, vivienda y movilidad.

21. Conservación y valorización


sostenibles de la biodiversidad y de los patrimonios natural, cultural y paisajístico - Reconocemos el importante papel del patrimonio cultural y natural, incluyendo la biodiversidad y los paisajes, en la identidad ciudadana y de los asentamientos humanos, así como la necesidad de proteger, rehabilitar y promover ecosistemas resilientes.

22. Promover la diversidad y la creatividad - Reconocemos la importancia de la diversidad cultural y étnica y nos comprometemos a proporcionar recursos y oportunidades para el desarrollo de la creatividad y un ambiente inclusivo.

23. Enfoque de planificación integrada - Nos comprometemos a promover ante las autoridades locales, regionales y nacionales, una planeación integrada dentro de una perspectiva de desarrollo sostenible de ciudades y áreas metropolitanas que favorezca la participación ciudadana, incluyendo las personas más vulnerables y marginalizadas, en la toma de decisiones a través de procesos de colaboración accesibles a toda la comunidad y abiertos a la participación del medio académico.

24. Participación ciudadana - Reconocemos la importancia de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión en escogencia de inversiones y en planeación urbana y metropolitana, así como el aporte de los espacios públicos e institucionalizados de participación para favorecer una comprensión común de los problemas locales y metropolitanos.

25. Participación de actores interesados - Reconocemos que el planeamiento urbano y metropolitano se beneficia con la participación de múltiples actores interesados, así como con el pleno aprovechamiento de datos desagregados por edad, género y origen, que traten principalmente sobre las tendencias socio-demográficas y económicas.

26. Derecho a la ciudad - Reconocemos la importancia de colocar el derecho a la ciudad para todos en el centro de las políticas metropolitanas, para conjugar la participación ciudadana con los derechos a la educación, la salud, la vivienda, el trabajo digno y el reconocimiento y respeto de la diferencia, con el fin de favorecer la cohabitación y la convivialidad, una fuerte identidad metropolitana y un fuerte sentimiento de pertenencia.

27. El papel de los gobiernos nacionales, regionales y locales - Reconocemos la legitimidad de los municipios y de los otros niveles de gobierno, dentro de sus áreas de jurisdicción, en la elaboración de una visión coherente de las áreas metropolitanas.

28. Cooperación metropolitana a través de asociaciones - Reconocemos que las asociaciones entre ciudades, comunidades y gobiernos nacionales juegan un papel importante en la promoción del desarrollo metropolitano sostenible. En este sentido, recalcamos la necesidad de fortalecer los mecanismos y plataformas de cooperación existentes, tales como los acuerdos de

colaboración y otras herramientas que contribuyan a una implementación coherente de la cooperación metropolitana en seguimiento de la Agenda Hábitat. Este objetivo necesita la participación activa de todos los socios las Naciones Unidas y con el objetivo de fondo de lograr un desarrollo urbano sostenible y un equilibrio entre las regiones urbanas y rurales.

29. Un financiamiento adaptado - Reconocemos la importancia de promover un financiamiento adaptado a los desafíos de las áreas metropolitanas, fomentar una mejor distribución de los recursos disponibles entre las colectividades locales y con los otros niveles de gobierno y, habida cuenta de nuestros limitados recursos, hacer más eficiente la gestión.

Implementación de mecanismos metropolitanos

30. Contribución de las áreas metropolitanas a los ODS y a la Nueva Agenda urbana - La Declaración de Hábitat II reconocía a las autoridades locales como socios clave para la urbanización sostenible. La Nueva Agenda Urbana que se debatirá en el marco de Hábitat III debe reiterar la importancia de las autoridades locales teniendo igualmente esta vez en cuenta las áreas metropolitanas y los mecanismos necesarios para responder a los desafíos metropolitanos.

31. Gobernanza metropolitana y cooperación - En medio de la creciente urbanización, la cooperación metropolitana puede ayudar a abordar asuntos que sobrepasan las fronteras locales en varias áreas estratégicas para asegurar la competitividad, la atractividad, así como la cohesión y la inclusión social del área metropolitana, de acuerdo con los principios del desarrollo sostenible.

La gobernanza metropolitana necesita un marco legal e institucional claro, basado en principios de democracia, respeto de la autonomía local y subsidiariedad. Este marco debe contar con un financiamiento adecuado, el cual implica mecanismos de coordinación y políticas sectoriales (equipamientos e infraestructura, desarrollo económico y políticas ambientales, sociales y culturales). La cooperación a escala metropolitana debe estas basada en la representación de todos los ciudadanos y actores interesados, independientemente de sus capacidades de movilización, recursos y compromiso. Esta gobernanza y la cooperación favorecerían la planeación y el ordenamiento incluyendo la construcción y operación del transporte público, reduciría las desigualdades en la prestación de servicios públicos, ayudaría a gestionar el crecimiento urbano, facilitaría la coordinación del uso del suelo y las infraestructuras de transporte y protegería y valorizaría los medios naturales.

32. Política metropolitana y distribución de recursos - Por lo tanto, la política metropolitana debe ser la piedra angular de las políticas económicas internacionales y nacionales, ya que las áreas metropolitanas son impulsoras de la innovación y la productividad en todo el mundo. Las áreas metropolitanas también pueden producir y distribuir recursos con el fin de promover mejores condiciones de vida para residentes


urbanos como rurales.

33. Financiamiento metropolitano - La planificación metropolitana debe incluir mecanismos de financiación que permitan alcanzar les objetivos metropolitanos especialmente en materia de transporte, vivienda social, protección y valorización del medio natural e infraestructuras.

34. Nuevas asociaciones para mecanismos de gobernanza metropolitana - Los gobiernos nacionales, junto con autoridades locales, regionales y metropolitanas, deben desarrollar mecanismos de cooperación para responder a los retos en materia de urbanización y de desarrollo durable. Dichas asociaciones pueden incluir mecanismos de gobernanza metropolitana destinados, entre otras cosas, a reforzar la capacidad de gestión metropolitana, gestionar el crecimiento urbano, coordinar la planificación integrada del uso del suelo y el transporte, fortalecer el control de los valores prediales y la seguridad de la tenencia de la tierra, promover el desarrollo económico, apoyar la diversidad social y cultural, luchar contra la exclusión social, mejorar la resiliencia frente a desastres, proteger y valorizar los entornos naturales y patrimoniales. Estos mecanismos favorecerán una más grande democracia caracterizada por mayor participación pública y una descentralización de políticas.

35. Liderazgo para la prosperidad metropolitana - La prosperidad de las áreas metropolitanas depende del liderazgo eficaz tanto público como privado y cívico. Los responsables de las instituciones democráticas locales, regionales y metropolitanas, junto con los representantes electos de ciudades y gobiernos nacionales deben trabajar conjuntamente para acoger una visión común. Se necesita un marco sólido para apoyar a las áreas urbanas y una acción concertada por parte de todos los niveles del gobierno.

Una nueva asociación de cooperación metropolitana

36. La cooperación Metropolitana - La Declaración de Montreal sobre áreas metropolitanas reconoce la importancia de amentar el número de áreas metropolitanas habilitadas y socialmente responsables que implementen políticas metropolitanas de ordenamiento y desarrollo sostenibles para responder eficazmente al crecimiento previsto de las poblaciones urbanas en las próximas décadas. El planeamiento urbano sostenible debe aprovechar la

participación de actores interesados y contar con un financiamiento adecuado. La cooperación metropolitana desempeña un papel importante en la determinación de una visión común y coherente para un desarrollo durable, desde el inicio mismo del proceso de planificación metropolitana hasta su puesta en marcha. Esto puede reflejarse, por ejemplo, adoptando programas de eficiencia energética en la gestión de edificios, adoptando programas de seguridad alimentaria, asegurando la conexión de los espacios verdes y desarrollando sistemas de transporte sostenibles y daptados a las necesidades locales. Reconocemos además la importancia de la planificación de uso mixto y que favorezca la movilidad no motorizada, por ejemplo, promoviendo la infraestructura peatonal y para bicicletas. Así mismo, reconocemos la necesidad de promover la igualdad de género.

37. Contribución a la Nueva Agenda Urbana - La Declaración de Montreal sobre áreas metropolitanas propone que la siguiente contribución sea considerada en la Nueva Agenda Urbana que se adoptará durante la Conferencia Hábitat III que se celebrará en Quito en 2016:

38. Visión compartida y colaboración multinivel - La Declaración de Montreal sobre áreas metropolitanas reconoce que para cumplir con los desafíos y oportunidades de la urbanización global, todos los niveles de gobierno tendrán que compartir una visión común con el fin de establecer estrategias coherentes que permitan asegurar el derecho a la ciudad y mejorar la calidad de vida en las zonas urbanas, periurbanas y rurales.

39. Relación con todos los niveles del gobierno - Para lograr afrontar estos numerosos desafíos, debemos mejorar nuestras relaciones con todos los niveles del gobierno. Esto es necesario porque el desarrollo económico, social, cultural y ambiental se rige por políticas públicas independientes. Por lo tanto, las áreas metropolitanas requieren la cooperación, la solidaridad y la acción concertada de todos los niveles del gobierno.

40. Acuerdos de asociación - La Declaración de Montreal sobre áreas metropolitanas reconoce que las asociaciones metropolitanas de cooperación deben ser implementadas para promover los beneficios de la cooperación metropolitana. Estas asociaciones están destinadas a mejorar el nivel de vida y la calidad de vida de los residentes metropolitanos. Estas también


tienen como objetivo:

a. Papel de las regiones metropolitanas - Reconocer el papel de las regiones metropolitanas en el desarrollo sostenible, en lo económico, social, cultural y ambiental, de las áreas urbanas, rurales y los países.

b. Importancia de los actores interesados, tanto empresariales como laborales y comunitarios - Reconocer la importancia de los actores interesados, tanto empresariales como laborales y comunitarios, especialmente de los sectores educativo, de la sociedad civil, cultural y ambiental, así como los provenientes de las redes urbanas en la puesta en marcha de asociaciones de cooperación metropolitana.

c. Gobernanza metropolitana eficaz - Implementar estructuras eficaces de gobernanza metropolitana, mecanismos y arreglos dirigidos a facilitar la adopción de políticas exitosas que respondan a los desafíos de la urbanización sostenible, segura y equitativa, en particular, el acceso al agua, la energía y el saneamiento, la adaptación o la lucha contra el cambio climático y monitorear su implementación.

d. Conocimiento basado en la investigación - Invitar a las autoridades locales, nacionales e internacionales a trabajar con las universidades para transformar sus capacidades en materia de conocimiento e innovación en acciones concretas en beneficio de los ciudadanos y ayudar a las autoridades en su búsqueda de una mejor gobernanza.

Democracia, gobernanza y cooperación internacional - Estas asociaciones de múltiples actores, sean estas formales o informales, deben apoyarse en principios de buena gobernanza y democracia que aseguren la participación ciudadana, el acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas. Estas deben igualmente inscribirse en un compromiso de cooperación internacional entre áreas metropolitanas para asegurar una mejor transferencia de conocimiento, promover la innovación social y el acceso a las nuevas tecnologías, reforzar su capacidad de gestión e incrementar su solidaridad.

41. Seguimiento, monitoreo e investigación Observatorio internacional para el avance de la cooperación metropolitana - El conocimiento y la investigación en materia de áreas metropolitanas debe ser reforzado a través de plataformas existentes y nuevas tales como un observatorio internacional para el intercambio de información, así como por el avance de la cooperación para el desarrollo metropolitano sostenible.

42. Comité de seguimiento y promoción - Dando continuidad a la Conferencia Temática de Montreal sobre Áreas Metropolitanas, un comité integrado por los presidentes y co-presidentes que representaron a los gobiernos nacionales, las autoridades locales y la sociedad civil durante la conferencia promoverá los principios y las medidas propuestas por la Declaración en previsión de la formulación de la Nueva Agenda urbana durante la conferencia Hábitat III en Quito en 2016.

4. LA DECLARACIÓN DE CUENCA PARA HÁBITAT III Conferencia temática sobre Ciudades Intermedias - 9 al 11 Noviembre 2015

“Nosotros los participantes en la Conferencia Temática sobre “Ciudades Intermedias: Crecimiento y Renovación Urbana”, organizada por el GAD Municipal de Cuenca – Ecuador, del 9 al 11 de noviembre de 2015, representando una amplia gama de miembros constituy-entes.

Con la determinación de contribuir al debate que conllevara a la formulación de una Nueva Agenda Urbana en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III);

Convocados a discutir la relevancia de las Ciu-dades Intermedias en la configuración general de sistemas territoriales y su contribución para un desarrollo urbano sostenible;

Expresamos nuestra sincera gratitud y apreciación al GAD Municipal de Cuenca por la excelente organi-zación de la Conferencia y nuestra gratitud a los ciu-dadanos por la cálida hospitalidad concedida a todos los participantes;

Reafirmando la necesidad y responsabilidad de alcanzar una urbanización sostenible para promover so-ciedades económica, social y ambientalmente sostenibles;

Damos la bienvenida a la decisión de la 70ª Asam-blea General de las Naciones Unidas de aprobar la Agenda 2030 y los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS), in-cluyendo el Objetivo 11: “Crear ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”;

Tenemos esperanza que un nuevo acuerdo sobre el cambio climático será alcanzado en la próxima Con-vención Macro de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Conferencia de las Partes 21, que se realizara en Paris del 30 de Noviembre al 11 de Diciembre de 2015, resaltando la importancia de abordar la urbanización sostenible para adaptarse y mitigar los efectos del cambio climático;

Teniendo en cuenta que el concepto de Ciudades Intermedias deriva de la función de intermediación que desempeñan en un sistema territorial, interactuando con grandes ciudades y otros asentamientos humanos y articu-lando de manera eficaz los vínculos urbano-rurales;

Conscientes de las diferencias de tamaño pobla-cional considerado para definir las Ciudades Intermedias, que pueden variar en diferentes regiones y que van desde 20.000/50.000 habitantes a 500.000, y hasta 1 millón en determinados países y contextos regionales;

Reconociendo que, actualmente el mundo es pre-dominantemente urbano, y que hoy más de la mitad de la población urbana reside en ciudades pequeñas e interme-


dias; Reconociendo también que por su

tamaño, las Ciudades Intermedias tienen el potencial de ser gobernadas y administradas con mayor eficiencia. Ellas pueden facilitar una mejor cohesión social y consecuentemente un mayor sentido de pertenencia así como ofrecer una relación más equilibrada con el entorno natural;

Teniendo en cuenta que las Ciudades Intermedias ofrecen funciones administra-tivas y gubernamentales relacionadas con la salud, la educación, servicios sociales y seguri-dad, más cercanas a su población;

Reconociendo además que las Ciudades Intermedias ofrecen servicios a áreas rurales y por lo tanto se tornan nodos de atracción para poblaciones que pudieron haber migrado a ciudades más grandes y metrópolis;

Reconociendo aun, que estas ciudades pueden estar en una mejor posición en ofrecer tierra, vivienda y trabajo a un costo mucho menor que el que tendrían en una ciudad más grande, y ofreciendo con frecuencia una mejor calidad de vida;

Apreciando que la compacidad, den-sidad y conectividad, integrando el factor de proximidad de ciudades pequeñas e interme-dias, pueden hacer que estas sean más efici-entes, resilientes y económicamente viables, reduciendo asimismo su impacto ambiental, incluso reduciendo su contribución negativo al cambio climático;

Consciente del papel de las Ciudades Intermedias en promover un desarrollo regional sostenible y equilibrado, a través de la integración de funciones rurales y urban-as vinculándolas a los sistemas espaciales regionales y nacionales, fortaleciendo conex-iones con el territorio, mitigando la pobreza, proveyendo mercados directos para productos agrícolas de proximidad y extendiendo servi-cios básicos a áreas rurales;

Conscientes de la alta presión que las Ciudades Intermedias están experimentando actualmente hacia un rápido crecimiento, con las dificultades relacionadas con la gestión del desarrollo urbano y encontrar soluciones a nuevas demandas de vivienda, tierra, in-fraestructura y servicios básicos; además del riesgo asociado de perder sus ventajas com-parativas en términos de viabilidad económi-ca, cohesión social y calidad de vida, así como su sostenibilidad ambiental;

Observando con preocupación que el

actual descenso de densidad hacia una despro-porcionada expansión y peri-urbanización no planificada de las Ciudades Intermedias, plantea desafíos para la administración y sostenibilidad de las mismas, implicando mayores costos de infraestructura y manten-imiento, afectando las ventajas de la economía de la aglomeración y la pérdida innecesaria de suelo productivo y/o de alto valor medioam-biental;

Reconociendo que las ciudades pequeñas e intermedias con frecuencia tienen capacidades limitadas para anticipar eficien-temente la expansión planificada y para hacer cumplir medidas de control para el desarrollo no planificado.

Queremos promover el desarrollo de un sistema más equilibrado de ciudades y asentamientos humanos a través de políticas urbanas nacionales inclusivas y estrategias macros, así como una planificación regional y territorial efectiva, para asegurar la mejor distribución del crecimiento urbano;

Apoyamos la provisión de marcos legales, fiscales y organizacionales apropiados, para promover un desarrollo urbano bal-anceado;

Alentamos la facilitación de inversiones adecuadas en centros urbanos pequeños y medianos, incluyendo centros de mercados, enfocadas en el desarrollo de capacidades, infraestructura sostenible y provisión de ser-vicios básicos, creación de empleo y fortalec-imiento de la cohesión social;

Apoyamos también la promoción de la función de las ciudades pequeñas e inter-medias en el fortalecimiento de sistemas de seguridad alimentaria a través de la provisión de infraestructura, acceso a tierras y vínculos comerciales eficaces para garantizar que pro-ductores de pequeña escala puedan acceder a cadenas de suministro más amplias;

Recomendamos fomentar enfoques sostenibles e integrados para el crecimiento y la regeneración urbana, basados en la premisa de correlaciones positivas entre urbanización y desarrollo. Estos deben obligatoriamente considerar:

• Reglas y regulaciones adecuadas de planificación para el diseño, producción y administración de asentamientos humanos eficientes y equitativos;

• Planificación urbana y diseño cualita-tivos e inclusivo para maximizar la generación de valor a partir de los procesos de desarrollo urbano;

• Sistemas financieros municipales


eficientes y transparentes para garantizar la gestión e in-versiones eficientes así como una redistribución equitativa de los beneficios generados por el desarrollo urbano;

Recomendamos además anticipar y confrontar el rápido crecimiento en las Ciudades Intermedias a través de, expansiones planificadas y el relleno de la ciudad, enfocando una densidad sostenible, compacidad y conec-tividad, entre otros;

Alentamos a asegurar la diversidad social así como la mezcla de usos con el fin de mantener el “carácter” de la ciudad y fomentar los factores de proximidad, para me-jorar la calidad de vida, la inclusión social, aprovechar los beneficios de la economía de aglomeración, reducir la de-manda de energía así como los tiempos de desplazamiento y las emisiones, hacia una mejor salud de los ciudadanos y una mitigación del cambio climático;

Recomendamos desarrollar mayores políticas que integren planes de movilidad en la planificación urbana general, para la disminución de la demanda de vehículos privados y desalentar la dispersión urbana; asegurar el compromiso político y financiero para desarrollar sistemas de transporte colectivo;

Recomendamos el desarrollo de procesos de regen-eración y renovación urbana basados en la planificación e intervención participativa e inclusiva, orientados a la pues-ta en valor de la identidad cultural, patrimonio histórico y la singularidad del entorno edificado e intangible de las Ciudades Intermedias;

Instamos a apoyar a los gobiernos locales de las Ci-udades Intermedias para identificar, desarrollar y explotar sosteniblemente los activos locales y las oportunidades de desarrollo urbano para el crecimiento inclusivo, la creación de empleo y el incremento de ingresos fiscales;

Recomendamos el diseño de iniciativas y herra-mientas para promover el empoderamiento de la comuni-dad y la participación ciudadana activa en los procesos de planificación y de toma de decisiones;

Recomendamos la adecuada prestación de espacios públicos accesibles, seguros y de calidad, para fomentar la equidad urbana, cohesión social, participación y mejorar la calidad de vida;

Recomendamos la adopción de las oportunidades de las TIC para fomentar la participación ciudadana, la recolección y análisis de datos para la planificación urba-na, la mejora de la gestión transparente de la ciudad y la prestación de servicios más eficientes;

Recomendamos una regulación pública eficiente del mercado de suelo, para garantizar la prestación sostenible y eficiente de suelo adecuado para el desarrollo urbano, evitando la especulación así como asegurando la captación y distribución equitativa del valor añadido obtenido como resultado del proceso de urbanización;

Finalmente nos comprometemos en promov-er los principios y recomendaciones incluidas en esta Declaración de Cuenca para Hábitat III, asegurando que esta contribuya para la formulación de la Nueva Agenda Urbana en la próxima Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible que tendrá lugar en Quito, Ecuador, en Octubre de 2016.”

5. Consenso Nacional para un Hábitat Digno - Habitar Argentina2

Las dificultades de acceso a un hábitat digno afectan gravemente a vastos sectores de la población, en especial a los de medios y bajos ingresos, y tienen además impactos diferenciales en mujeres, niños, niñas y personas con discapacidad. El hábitat digno implica el acceso universal a la tierra, la vivienda y a las infraestructuras básicas y los equipamientos sociales, los servicios y los espacios de trabajo y producción en un marco de respeto de los rasgos culturales y simbólicos de la comunidad y de la preservación del ambiente, según las particularidades del medio urbano y del rural.

Sin embargo, históricamente el desarrollo urbano estuvo regido por las pautas del mercado inmobiliario que promueve un continuo proceso de segregación al mismo tiempo que alimenta las expectativas de renta especulativa y, con ello, eleva sistemática y artificialmente los precios del suelo. En este contexto, se incrementan las tomas de tierra, la informalidad y la desigualdad. Al mismo tiempo, desde sus orígenes, las políticas habitacionales en la Argentina se han enfocado en la provisión de unidades de viviendas, ubicadas en su mayoría en zonas aisladas de los equipamientos existentes y de baja calidad urbana y ambiental.

En el ámbito rural, la falta de una reforma agraria, intentada sin éxito desde los años 40 del siglo pasado, la expansión del modelo de explotación agroindustrial y los abusos de los grandes latifundistas acrecientan la marginación de los modos tradicionales de vida y de producción del campesinado y de las comunidades indígenas, en beneficio del monocultivo extensivo y otras formas de extractivismo y producen el desplazamiento forzado de las familias rurales a las periferias urbanas.

Durante los últimos años, se incrementó la inversión pública en infraestructura y la construcción de soluciones habitacionales y, a partir de 2012, se puso en marcha el programa PROCREAR que implicó la ampliación de alternativas habitacionales para distintos

2. Habitar Argentina es un espacio plural, de construcción colectiva de herramientas legales a la que aportan todos los sectores involucrados en la problemática del hábitat con el fin de colaborar en un avance en el piso de derechos en relación con la vivienda, el acceso a la ciudad y al suelo, el ordenamiento territorial y urbano, la planificación del territorio y la regularización dominial, en Argentina.El contenido del presente material (Consenso Nacional para un Hábitat Digno), compilado y editado por el Centro de Estudios Legales y Sociales fue elaborado por un amplio conjunto de organizadores, profesionales y activistas en el ámbito de Habitar Argentina.


sectores sociales. Asimismo, la reciente creación de la Secretaría de Acceso al Hábitat a nivel federal abre perspectivas positivas para la implementación de políticas de inclusión, que deben acompañarse con el debate parlamentario y la sanción de propuestas legislativas de gestión territorial (como las presentadas por el colectivo Habitar Argentina y la de ordenamiento territorial elaborada por el Consejo Federal de Planificación - COFEPLAN). Estos avances normativos, dirigidos a remover de manera estructural las restricciones a un hábitat justo y sostenible, fueron introducidos en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires con la sanción de la Ley 14.449. Por último, distintos municipios de todo el país están implementando experiencias innovadoras de gestión del suelo y, algunas de ellas, articulan los esfuerzos de diferentes niveles del Estado y de organizaciones sociales y de esta manera permiten nuevos espacios para la negociación y concertación.

Consenso Nacional para un Hábitat Digno En este contexto, y frente al escenario político que se abre en el país, es imperiosa la necesidad de promover nuevas y profundas transformaciones en el conjunto de factores que determinan las desigualdades. Por este motivo, el Consenso Nacional para un Hábitat Digno propone un debate amplio y crítico y la puesta en marcha de nuevas políticas y estrategias dirigidas a garantizar el derecho a un hábitat urbano y rural adecuado en la Argentina.

Principios rectores para el diseño e implementación de políticas territoriales integrales

Las políticas territoriales en ejecución en gran parte de las provincias y ciudades argentinas son fragmentarias, fuertemente tecnocráticas y están divorciadas tanto de la estructura social sobre la que se apoyan como de los procesos socioespaciales reales que deben conducir. Las políticas de vivienda deben articularse con las de gestión territorial a partir de una visión integral de las problemáticas y de las estrategias de acción. Es necesario modificar el enfoque tradicional que disocia la acción pública del funcionamiento de los mercados inmobiliarios para garantizar con eficacia la defensa de los derechos y los intereses colectivos.

Los instrumentos y políticas públicas de ordenamiento territorial urbano y rural deben incorporar y materializar el principio de la Función Social de la Propiedad (consagrado en la Constitución Nacional desde 1994) de modo que modifique el marco normativo tradicional fundado en una matriz

de derecho individualista que obstaculiza el desarrollo de políticas inclusivas en materia de hábitat. Así, debe reconocerse el derecho real a la propiedad comunitaria a los sujetos y comunidades campesinas, sobre aquel espacio físico en el que se desarrolla su sistema de vida, tal como se define en el proyecto de “Declaración de los derechos de campesinas y campesinos” que se discute en la ONU.

Las normas que se sancionen y los instrumentos que se diseñen e implementen deben reconocer las especificidades del territorio campesino. El mismo está comprendido por el monte, el río, la flora y la fauna, con los que convive y de los cuales vive la comunidad. Este territorio y no se restringe al terreno mensurado, sino que está definido por una compleja trama cultural que abarca la historia, la toponimia, las tradiciones y de elementos identitarios que determinan modalidades diversas de producción del hábitat.

Es importante que se cumplan las obligaciones nacionales e internacionales asumidas para la adecuada protección de los derechos de los pueblos indígenas. Para esto es prioritario, primero, agilizar el relevamiento de sus territorios tradicionales, compromiso que requiere una fuerte voluntad del Estado nacional y las provincias. Segundo, acompañar este proceso de la efectiva titulación de los territorios indígenas de la forma en la que estos pueblos consideren adecuada. Y, tercero, implementar en conjunto con las comunidades indígenas medidas que garanticen sus derechos a la consulta y consentimiento previo, derechos que, a su Consenso Nacional para un Hábitat Digno vez, constituyen herramientas de protección para su forma de vida y producción tradicional.

Políticas públicas de regulación y redistribución de rentas en los mercados de suelo

El mercado de suelo opera a través de mecanismos que producen un territorio urbano y rural económicamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segregado y ambientalmente insostenible. A pesar de ello, las políticas territoriales estructuran sus decisiones y sus regulaciones desde una perspectiva que naturaliza la lógica de la renta especulativa del suelo. Por ejemplo, el último censo revela que en 2010 existían en el país aproximadamente 750.000 unidades de vivienda desocupadas y especulativas de las cuales casi un 40% se localizaban en la CABA, los municipios del GBA, Rosario y Córdoba. Adicionalmente, el avance de la urbanización (generalmente de baja densidad


y alta valorización como barrios privados y cerrados) sobre territorios destinados a las producciones regionales, contribuye a la retracción de la superficie productiva en los sectores peri y suburbanos y expulsa a los obreros rurales y sus familias.

Una política basada en la equidad y la sostenibilidad demanda el diseño e implementación de normas e instrumentos orientados a reducir las expectativas especulativas, sancionar y gravar progresivamente la retención de inmuebles (sin uso ni destino real de alquiler o venta) y repartir equitativamente las cargas y los beneficios de los procesos de urbanización.

Se deben establecer mecanismos específicos para el acceso a tierra a familias rurales, a través de sistemas de bancos de tierra, compra preferencial del Estado u otros. Estos terrenos deberán contemplar la unidad económica productiva según región y, en el caso de familias periurbanas, espacios que permitan la producción agrícola y de granja para el autoconsumo y/o la comercialización local.

Regulación del mercado de alquileres

El alquiler residencial es la forma de tenencia que más creció en el país: entre 2001 y 2010 pasó del 11 al 16% de los hogares registrándose cifras del 25 al 30% en las grandes ciudades. En forma paralela, un número importante de hogares no pudieron acceder al alquiler por las rígidas limitaciones que este sistema impone, agravadas por las fuertes desigualdades y abusos en las relaciones entre propietarios e inquilinos, tanto en el mercado formal como en el informal. Esto explica, por un lado, el marcado engrosamiento de los casos de hacinamiento ó convivencia familiar y, por el otro, el crecimiento de los hogares de las franjas de menores ingresos, para los que solo resultan accesibles distintas formas de tenencia informal.

Es necesario ejecutar una política de locación social y aprobar un nuevo marco normativo orientado a ampliar las opciones de acceso a una vivienda digna. El alquiler social debe ser parte articulada de las políticas habitacionales y urbanas del país y debe incluir, entre otros mecanismos, medidas de facilitación de acceso Consenso Nacional para un Hábitat Digno a garantías y un sistema de subsidio social destinado a los hogares no propietarios de escasos recursos que presenten un alto nivel de vulnerabilidad. Un nuevo marco legal que remplace la actual Ley 23.091 debe centrarse en una perspectiva de derechos que reduzca los incrementos de costos debidos a la intermediación (comisiones y honorarios), que elimine los abusos en las exigencias que le son requeridas a los inquilinos para acceder a la vivienda (garantías personales y reales) y en las cláusulas que definen las responsabilidades de las partes trasladando las obligaciones del locador al inquilino. Debe asegurar la adecuada habitabilidad de las edificaciones y regular el precio de transacción a través de valores testigos o de referencia. Además es necesaria la implementación de una mesa de concertación que así como la “mesa de salario mínimo” y las paritarias salariales acuerden precios estándar de los alquileres y sanciones e impuestos progresivos para quienes retengan inmuebles sin alquilar.

Producción social del hábitat

Con diversas estrategias de autogestión (individual y colectiva), emanadas de prácticas y saberes acumulados a lo largo de décadas, los sectores populares enfrentaron las restricciones de acceso a un hábitat digno y las compensaron en parte con el fin de mejorar su calidad de vida. La riqueza y vitalidad de este acervo cultural amerita un profundo apoyo por parte del Estado para garantizar su sostenibilidad, a través de instrumentos que atiendan a los modos específicos de la producción social del hábitat y que, de esta manera, transformen acciones reivindicatorias de derechos en políticas públicas capaces de trascender la lógica de la producción mercantil.

En este marco, los asentamientos informales urbanos y periurbanos constituyen un tipo específico de configuración socio-territorial que debe ser reconocida y abordada de modo integral por el Estado, a través del despliegue articulado de un conjunto de políticas públicas diversas.

Para ello se debe asegurar, a través de un banco de tierra fiscal para el hábitat, que los poseedores legítimos tengan los derechos posesorios para la comercialización y/o transferencia de lo construido, mientras el Estado conserva el derecho real de dominio y regula los usos posibles de dichas tierras. Será complementario establecer un sistema nacional de financiamiento y asistencia técnica, interdisciplinaria y pública para la mejora del hábitat popular destinado a familias de bajos recursos con déficit habitacional urbano y rural y que no sean consideradas sujetos de crédito por la banca formal. Por último, debe modificarse estructuralmente la Ley Nacional Nº 24.464 “Sistema Federal de la Vivienda” e incluir que del total de recursos que recibe cada jurisdicción, se destine como mínimo un 10% a programas de viviendas rurales, especialmente para agricultores familiares en sus lugares de residencia.

Seguridad en la tenencia y regularización de tierra urbana y rural

Consenso Nacional para un Hábitat Digno Según el Censo 2010, aproximadamente un 15% de los hogares argentinos vivía en un inmueble informal y, en ese contexto, la dinámica que presenta la densificación de las villas y las tomas de casas y terrenos parece lejos de disminuir. Los más recientes datos producidos por organizaciones de la sociedad civil dan cuenta de que existen en Argentina al menos 1.800 asentamientos urbanos informales, donde habitan más de 500 mil familias, con inseguridad en la tenencia de la tierra y sin servicios básicos regulares.

Las condiciones de informalidad e inseguridad en la tenencia, tanto en el ámbito urbano como rural, componen escenarios de vulneraciones de derechos, frecuentemente encuadradas en violentos desalojos por parte de redes de ilegalidad ligadas a diversas actividades económicas (desde la narco-criminalidad hasta el monocultivo) que disputan el territorio.

En este contexto, resulta indispensable desarrollar políticas y programas más amplios de regularización de la tierra urbana y rural al mismo tiempo que se garantice


la tenencia segura. Esto requiere, entre otras cuestiones, reducir los plazos exigidos para adquirir el dominio mediante la figura de la prescripción. En los ámbitos provinciales es necesario que los poderes ejecutivos faciliten y agilicen los trámites administrativos y que los poderes judiciales acorten la duración de los procesos y eliminen los obstáculos que sufren las comunidades para obtener la prescripción.

De tal forma, se debe promover la aprobación de una Ley Nacional que declare la emergencia habitacional, de marco para la suspensión de los desalojos tanto de la vivienda única y familiar como los de los territorios campesinos, refuerce los programas nacionales de regularización urbana y rural y contemple el apoyo económico, técnico, social y administrativo a los complejos procesos que estos implican para la población campesina y de asentamientos urbanos. La norma deberá disponer un relevamiento a nivel nacional de los conflictos de tierra rural y garantizar una abreviada titulación a nombre de sus poseedores tradicionales con la participación activa de las comunidades en respeto sus sistemas de vida.

Asimismo, se debe profundizar la aplicación de la ley 26.160, sobre territorios indígenas, de modo de modificar prioritariamente los mecanismos de articulación entre las provincias y la Nación, garantizar la participación y consulta previa de las comunidades indígenas e implementar normativa complementaria que garantice la titulación de estos territorios a nombre de éstas conforme sus costumbres y prácticas ancestrales.

Procedimientos democráticos en casos de desalojos

Con frecuencia, los operativos de desalojos son situaciones que concentran violaciones a los derechos humanos tanto por la actuación de las fuerzas de seguridad como por el nivel de exposición de las personas involucradas. Frente a esta situación, se debe incluir en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación mecanismos que hagan operativos los contenidos de la Observación General N° 7 Consenso Nacional para un Hábitat Digno del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU.

Específicamente:- Audiencia previa en los desalojos de

grupos con citación del Gobierno local para encontrar una solución consensuada.

- Relevamiento social previo antes de ordenar el lanzamiento para verificar si las personas están en condiciones de proveerse

una alternativa habitacional (preservando el derecho de no autoincriminación y sin discriminación como posibles beneficiarios aplanes sociales y de vivienda).

- Obligación del Juez de informar a las personas afectadas por el desalojo la fecha y hora del lanzamiento y de hacerse presente en el acto para verificar el cumplimiento de la orden y el respeto de los derechos humanos de las personas afectadas por la medida.

- Garantizar el derecho a una defensa efectiva.

- Cuando las personas a desalojar no estén en condiciones de proveerse una vivienda, el Juez deberá citar al Gobierno Nacional y Local para que provean una solución habitacional alternativa, suspendiendo el lanzamiento hasta que se acredite en autos el cumplimiento de esta medida.

- Modificar los artículos 680 bis y 684 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación para que garanticen el debido proceso legal.

- Reformar el artículo 181 del Código Penal para evitar que sea utilizado para criminalizar a las personas sin techo y derogar el artículo 238 bis (restitución anticipada del inmueble en sede penal).

- Modificar el Artículo 6 de la Ley 26.589 para establecer la mediación obligatoria en los juicios de desalojo.

Diferentes principios y políticas desarrolladas sobre conducción política y regulación de la actuación policial ante multitudes (como protestas sociales y otras manifestaciones públicas) deben ser aplicados, con especificidades, a las situaciones de desalojo. Los operativos deben orientarse a garantizar la seguridad de todas las personas y asegurar las condiciones para la gestión política de los problemas de fondo presentes en el conflicto.

Seguridad democrática para un hábitat digno

La reducción de la violencia, la previsibilidad de la vida cotidiana y la libre circulación son condiciones básicas para un hábitat digno. En la Argentina, las políticas de seguridad contribuyeron a configurar un hábitat excluyente, que focaliza la punitividad sobre los habitantes de los barrios pobres, a los que se ha desprovisto de seguridad. Las zonas con peores condiciones habitacionales son Consenso Nacional para un Hábitat Digno también aquellas en las que se concentran los abusos policiales y en las que más se sufren formas diversas de violencia. Los dispositivos de seguridad configuran obstáculos materiales


REFERENCIAS

Habitar Argentina – Centro de Estudios Legales y Sociales (2015). Consenso Nacional para un Hábitat Digno. En: http://www.cels.org.ar/common/documentos/Consenso%20Nacional%20por%20un%20H%C3%A1bitat%20Digno.pdfOrganización de las Naciones Unidas – Asamblea General de Socios (2015). Declaración de Nairobi, Kenya. En: https://www.habitat3.org/.Organización de las Naciones Unidas (2015). Declaración sobre Áreas Metropolitanas. Montreal, Canadá. En: https://www.habitat3.org/ the-new-urban-agenda/Montreal.Organización de las Naciones Unidas (2015). Declaración de Ciudades Intermedias. Cuenca, Ecuador. En: https://www.habitat3.org/the-new-urban-agenda/Cuenca.

y simbólicos que limitan la circulación y obturan el acceso a bienes y servicios desigualmente distribuidos en la ciudad. Entre otras iniciativas, se requiere:

- que las políticas de seguridad de despliegue territorial estén orientadas a brindar seguridad a los habitantes de los barrios y se articulen con otras políticas públicas para fortalecer la inclusión;

- formar a los funcionarios policiales para el trabajo de proximidad en interacción comunitaria, que reconozcan a los vecinos como ciudadanos;

- el ejercicio del gobierno y el control político del trabajo policial en relación con comunidades sobre las que suelen focalizarse abusos;

- modificar normativas que generan oportunidades para el abuso de facultades policiales en el espacio público.

Participación y acceso a la información

La gestión democrática del territorio es un proceso de toma de decisiones que asegure la participación activa y protagónica de los ciudadanos y, en especial, de las organizaciones y asociaciones civiles que forman parte del entramado social.

Para garantizar esto debe ser obligatorio que los organismos públicos utilicen las herramientas adecuadas (como instancias multi-actorales formalizadas, debates, audiencias y consultas públicas) y que aseguren el acceso y consulta de la información necesaria para la participación efectiva de la población. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los diferentes procedimientos y también a exigir el cumplimiento de la legalidad, mediante

el ejercicio de acciones y derechos ante los órganos administrativos y judiciales.

Acceso universal a los equipamientos sociales y servicios básicos

Los procesos de desarrollo urbano de las ciudades argentinas, se distinguen por la incapacidad estructural que tuvieron históricamente para producir infraestructuras y equipamientos básicos asequibles de manera universal para todos los sectores sociales. Esta incapacidad fue particularmente notable en los momentos de rápido crecimiento físico y demográfico que ensancharon las brechas entre oferta y demanda de servicios e incrementaron las carencias, especialmente de la población de menores recursos y de colectivos tradicionalmente excluidos, como las personas con discapacidad. Frente a esta situación, durante la última década el Estado reasumió un rol activo a través de diversas políticas, en particular a través de la inversión en obra pública que tuvo un alto impacto en la estructura territorial de las ciudades (especialmente medianas y grandes). Por ello, se hace imprescindible continuar y fortalecer el financiamiento para la construcción de redes de infraestructuras y servicios, con Consenso Nacional para un Hábitat Digno especial atención al transporte público de pasajeros, que permitan mejorar la calidad de vida de la población, generar condiciones básicas de inclusión social, proteger el ambiente y densificar las áreas urbanas para reducir las dinámicas de expansión predatorias.


ENTREVISTA A SASKIA SASSEN. POR ANA FALÚ Y MARCELO CORTI.

RESUMEN ABSTRACT

Esta iniciativa se llevó a cabo con motivo de la presencia de la Dra Saskia Sassen en Córdoba, Argentina, para la entrega del Doctorado Honoris Causa que la Universidad Nacional de Córdoba entregó a esta prestigiosa cientista social. La entrevista pública se organizó en el marco de la conmemoración de los 60 años de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño, pensando en el, interés de docentes y estudiantes de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño y de la UNC en general, por compartir y debatir acerca de los temas urbanos emergentes (uno de los temas críticos de la humanidad). Fueron las Maestrías de Gestión y Desarrollo Habitacional cuya Directora es Ana Falú, y la Maestría de Urbanismo, con dirección de Marcelo Corti quienes organizaron y convocaron a la entrevista. La Dra. Saskia Sassen, desde sus investigaciones, y numerosas publicaciones, se caracteriza por ser una intelectual extremadamente crítica, con una capacidad particular de plantear las preguntas que interpelan el paradigma actual, aquellos interrogantes que no se piensan fácilmente sobre temas diversos, los urbanos, las migraciones, acerca del complejo sistema urbano-financiero, de las relaciones nacionales, locales y globales. En este documento damos cuenta de las preguntas y las respuestas que marcaron la entrevista.

Palabras claves: Progreso social - Expulsiones - Derecho a la ciudad - Globalización - Equidad territorial

This initiative was undertaken because of the presence of Dr. Saskia Sassen in Cordoba, Argentina, for the delivery of Doctorate Honoris Causa by the National University of Cordoba to this prestigious social scientist. The public meeting was organized in the framework of the commemoration of the 60th anniversary of the Faculty of Architecture, Planning and Design, thinking, interest of teachers and students of the Faculty of Architecture, Planning and Design of the UNC in general, to share and discuss emerging urban issues (one of the critical issues of humanity). The Master of Management and Housing Devel-opment whose director is Ana Falu, and Master of Urbanism, directed by Marcelo Corti, organized and called for the interview. Dr. Saskia Sassen, from their research, and numerous publica-tions, is characterized by an extremely critical intellectual, with a particular ability to pose questions that challenge the current paradigm, those questions are not easily think about various is-sues, urban problems, migration, about the complex urban-finan-cial system, national, local and global relationships. This paper realize the questions and answers that marked the interview.

Keywords: Social Progress - Expulsions - Right to the City - Globalization - Territorial Equality


1. Introducción a la Entrevista, a cargo de Ana Falú:

Ana Falú: Esta iniciativa se llevó a cabo pensando en la conmemoración de los 60 años de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño, en el público de la facultad, sus profesores/as y estudiantes, pero también el público de la Universidad Nacional de Córdoba, en el interés por compartir y debatir acerca de los temas urbanos, que están actualmente entre los temas críticos de la humanidad. Y también en el marco de las maestrías de las cuales somos directores; la Maestría de Urbanismo, a cargo de Marcelo Corti, y la Maestría en Gestión y Desarrollo Habitacional, a mi cargo a partir de este año.

En ese marco, podemos decir que esto es una celebración: tener a Saskia con nosotros. Ella estuvo en la Facultad de Arquitectura a fines de los ‘90 y ahora volvemos a tener la posibilidad de dialogar con ella. Como todos sabemos, Saskia Sassen con sus investigaciones, con sus trabajos, se caracteriza por ser una intelectual extremadamente crítica, con una capacidad de colocar las preguntas no pensadas, las preguntas que en general interpelan y motivan a quienes están trabajando en los actuales paradigmas, no solo urbanos, sino de las migraciones, del complejo sistema urbano-financiero, de las relaciones nacionales, locales y globales. De hecho fue conocida por nosotros en los años ‘90 por su libro reconocido a nivel mundial, La Ciudad Global; nadie interesado en los temas urbanos podría prescindir de esta publicacion.

Inmediatamente se plantearon las siete preguntas a Saskia Sassen por Ana Falú y Marcelo Corti, durante la entrevista del día lunes 2 de Noviembre del corriente año. Las preguntas las estructuramos en siete títulos que orientan los temas propuestos.

2. La Dimensión Humana en los objetivos del Progreso Social

Ana Falú: Quiero iniciar este diálogo refiriendo al Capítulo de Ciudades que Saskia está liderando en una iniciativa internacional, el Panel Internacional de Progreso Social, surgido de distintos esfuerzos académicos y que tiene como presidente a Amartya Sen. Me parece interesante conocer tu reflexión al respecto porque el objetivo de este grupo es evaluar el progreso social de la humanidad, pensar a futuro qué pasa con esa cuestión. ¿Frente a los escenarios contradictorios, de qué manera podemos contribuir desde el pensamiento social y del urbanismo a asegurar las condiciones básicas humanas: la alimentación, la salud, la vivienda, la seguridad, cómo recuperar esa dimensión humana en el centro de los objetivos del progreso social?

Saskia Sassen: ¡Esa no es una pregunta pequeña! (Risas). Pero dejame decir primero que me encanta estar aquí en Córdoba, yo crecí de chiquita en esta provincia, en el campo, pero luego he venido muy poco. Agradezco entonces la invitación a todos ustedes, y en especial a la Universidad Nacional de Córdoba.

Volviendo a tu pregunta, yo encuentro la categoría “progreso social” muy problemática, y la hemos discutido; el capítulo al que Ana se refiere reúne en realidad diez capítulos. La ambición de este proyecto (International Panel on Social Progress) es interesante: se trata de utilizar el equivalente a lo que se hizo por el medio ambiente, es decir, el Cambio Climático; en este caso encaramos el estudio del Cambio Social. Yo acepté participar no porque me encante la noción del progreso social, sino porque me gusta la idea de un ensamblaje de cien científicos sociales (que no van estar de acuerdo en todo) y poder trabajar juntos, producir un documento acerca


de cómo podemos pensar la ciudad.Un vector de todo eso es la importancia de

relocalizar elementos de la economía (y también de lo político) en el territorio. ¡Fuera todas las franquicias! Cada franquicia quita capacidad de consumo de la ciudad. Estoy pensando en ciudades modestas, no en las ricas; las ricas pueden tener todas las franquicias que quieran. Esto es solo un ejemplo de como las dinámicas contemporáneas de polarización de la economía tienen la capacidad de capturar, quitar recursos, y llevárselos a otro lugar. Debemos generar pequeñas bancas o asociaciones; tenemos que volver a localizar todo una serie de capacidades que actualmente se pierden. Para tener un buen café no es necesario tener a Starbucks, la abuela italiana de la esquina lo puede hacer mejor. Tenemos que empezar a organizarnos de esa manera.

Un segundo elemento es la noción de que cada superficie de la ciudad tiene que trabajar con la biosfera. Tengo una lista, una serie de elementos que estoy trabajando con biólogos; por ejemplo, hay una bacteria que tiene la capacidad de vivir sobre el hormigón e ir depositando calcio, y va sellando la superficie evitando las emisiones continuas; cada superficie de hormigón podría ser tratada de ese modo. Otro ejemplo es una bacteria descubierta hace un año en Copenhague, que en aguas cloacales empieza a producir una molécula de plástico, biodegradable. Poder transformar lo que es hoy negativo en una ciudad, con un peso y un costo enorme y que en general está mal dispuesto, en un aspecto positivo. Retomando el ejemplo, la ciudad podría producir una materia prima biodegradable. A eso es lo que me refiero cuando digo que hay que recodificar cada superficie.

3. La Globalización económico-financiera y los Movimientos forzosos de población

Marcelo Corti: Lo primero que quiero hacer es agradecer a la Universidad Nacional de Córdoba y a la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño por esta oportunidad y en especial a Saskia, a quien quiero destacar como una intelectual muy generosa con su conocimiento, abierta a las inquietudes y con una especial capacidad de comunicar y escuchar.

Mi primera pregunta relaciona dos vertientes de sus trabajos y estudios, dos fenómenos sociales y económicos que ha analizado. Ya comentó Ana su libro clásico La Ciudad Global;, posiblemente Saskia es la teórica más importante que ha habido en relación a los fenómenos de la globalización económica y financiera con respecto a su localización en las ciudades pero, a diferencia de otros pensadores que se han quedado atados al tema que ha generado su éxito, sus trabajos más recientes abordan los procesos de expulsiones poblacionales, un tema muy recurrente en la actualidad.

¿Estos dos fenómenos mencionados, por un lado la globalización económico-financiera y su impacto urbano y por otro lado los movimientos de población no deseados, como las migraciones forzosas, exclusiones, refugiados, tienen en su opinión algún tipo de vinculación que sea necesario resaltar? ¿Y cómo cree que se expresan en la ciudad contemporánea?

Saskia Sassen: Espero haber entendido todo. Dijiste expulsiones, yo soy un poco anárquica, he traído aquí mi libro Expulsiones para la Facultad…

Yo creo que en este momento de la historia hemos llegado a un punto donde toda una serie de tendencias negativas han ido adquiriendo un estado muy extremo. Por ejemplo, la cuestión de la desigualdad, un tema mundial. Solo mencionándola no es suficiente, hay que interrogarla, indagarla, hay que decir en qué punto la desigualdad se vuelve terriblemente injusta. En cierto punto las tendencias familiares adquieren dimensiones que ya no podemos captar por las categorías conceptuales y estadísticas. En ese punto yo incluyo la cuestión de Tierras Muertas, porque hablar de Cambio Climático es una belleza… (Risas) Hay que ser más duro, cuando las tierras se vuelven muertas cruzan también ese borde sistémico y en su plena materialidad se vuelven invisibles. Un hombre negro en Harlem (hablo de un caso real) que tiene 33 años y nunca ha tenido un puesto de trabajo, llamarlo Desocupado a Largo Término es un disparate; es un hombre que nunca ha tenido un puesto de trabajo, no importa cuánto intentó, es otra palabra la que necesitamos. Por eso creo que las categorías que estamos usando no nos permiten captar esas condiciones extremas; a eso es lo que llamo un momento de Expulsión. Esa multiplicación de bordes sistémicos internos a un territorio, una sociedad, una ciudad, es mucho más significativa o cuenta una nueva historia que toda la cuestión del sistema internacional, donde existe la eliminación de ciertas fronteras para algunos actores. A nivel urbano, en términos de ese tema, de lo que está pasando hoy, nuestras ciudades son más bellas, tienen una mejor arquitectura, el borde visual material te cuenta una historia agradable, peor al mismo tiempo uno sabe que hay todo un mundo invisible material.

Yo defino Frontera como un espacio de encuentro entre actores de mundos diversos en donde no hay reglas establecidas; históricamente nos matábamos en ese espacio. Yo me pregunto dónde está ese espacio hoy y creo que es en nuestras grandes ciudades. Allí hay muchos encuentros de actores entre mundos diversos, para los cuales no hay reglas de juego. Las fronteras en la ciudad pueden volverse espacios estratégicos para toda una serie de reivindicaciones de los que no tienen poder. El poder económico se ha vuelto tan ilusivo e intermediario con las tecnologías informáticas y digitales, que es muy difícil para “los sin poder” ver el Poder. No es como cuando las grandes burguesías en Córdoba o Buenos Aires construían bellos palacios en la ciudad para mostrarse. Hoy son grandes poderes en la ciudad que marcan el territorio, mujeres y hombres que lo quieren todo y lo logran, por eso son un espacio frontera muy interesante. Pero hay tendencias muy negativas; tengo un nuevo proyecto, “¿A quién le pertenece la Ciudad?”, en el que analizo las inversiones de corporaciones en crecimiento desde el 2008, luego de la crisis, que terminan convirtiéndose en compra de propiedades en una ciudad. Eso no es Desarrollo. Aquí están comprando Tierra Urbana y supuestamente la tierra urbana no la podes comprar de esa manera. Por eso me pregunto dónde tienen hoy los sin poder un espacio para hacer una economía, una sub-economía, una cultura, que en las grandes ciudades se ve muy amenazada.


Mucha gente dice que este proceso es la gentrificación. Permítanme darles un ejemplo de que no hay tal gentrificación, hoy usar esa palabra es no pensar. Actualmente los cataríes tienen más propiedades del centro de Londres que la Reina de Inglaterra, eso no es gentrificación. Además, no me preocupa ninguno de los dos.

4. Expulsiones y Producción de TierrasMuertas en la ciudad contemporánea.

Ana Falú: Pensando en tu último libro y en esto de los bordes del poder económico en la situación actual, ¿Cómo vinculás el concepto de expulsiones con estos bordes y desigualdades del capitalismo actual, que es obsceno (por lo menos en la Argentina) por la gran distancia entre las clases? ¿Cómo lo vinculás con dos temas que creo nos afectan en la ciudad Córdoba, la economía basada en comodities y las compras de tierra, esta extensión de la ciudad que termina arrasan-do los bordes periurbanos? Es decir, cómo está vinculada esa Expulsión con la desigual-dad y con estos fenómenos de producción de Tierras Muertas?

Saskia Sassen: El caso de Córdoba no lo puedo detallar, pero en general creo que el momento contemporáneo nos permite en-tender que reducir lo urbano a la cuestión de la densidad es un error. Podés tener muchísi-ma Densidad y no tener un Espacio Urbano. Esos megaproyectos que se están desarrol-lando se implantan en un tejido urbano, matan pequeñas callecitas y plazas; agregan a la densidad pero desurbanizan el espacio urbano. Es una de las grandes preocupaciones que tengo sobre las grandes adquisiciones de tierra urbana. Un Office Park puede ser muy denso, pero eso no es ciudad. Allí los “sin poder” van a trabajar, pero cuando termina su trabajo tienen que irse; allí no van a hacer una historia, no van a hacer una economía. Este ha

sido un problema de mucha literatura urbana: suponer que “hacer densidad” es “hacer ciu-dad”; tenemos que empezar a desagregar eso. Tenemos el ejemplo en los grandes problemas de los suburbios japoneses, mucha densidad pero poca ciudad.

En relación a lo periurbano… nunca entiendo bien qué significa eso. Considerán-dolo como el área de producción de alimentos, y analizando cómo se extiende la ciudad y va comiendo esta producción, y a la vez expulsa-do población y agregando desigualdad, es una situación muy problemática. Estoy trabajan-do en una lógica de poblaciones rurales que pueden dejar de comprar la comida que han producido a través de un circuito que pasa por la ciudad. La recuperación de la horticul-tura urbana (se lo ve mucho en Nueva York) es muy valiosa; es casi algo “chic”, pero muy importante.

5. La Recomposición de la Clase Media Urbana.

Marcelo Corti: En La Ciudad Global y en posteriores trabajos usted ha planteado una idea de centros urbanos que están disputados por dos clases sociales: una clase media alta de profesionales exitosos que trabajan en servicios avanzados a la producción (diseño, marketing, derecho y una clase media baja o un sector informal que trabaja en servicios de baja calificación. Son los sectores que se ven con más frecuencia en ciudades como Córdoba o Buenos Aires. La clase media urbana, definida en términos de esa clase trabajadora del Fordismo, que va a cediendo derechos, que pierde esa calidad de vida que formó la gran clase media urbana del siglo XX, de los famosos “treinta años gloriosos” del Estado de Bienestar, ¿Usted cree posible recomponer de alguna forma esta nueva clase media? Lo cuale no implica un antagonismo con estos sectores de servicios de baja calificación, sino al contrario, lograr que estos puedan acceder a la inclusión laboral, a un trabajo digno que les permita volver a ser esa categoría de clase media de la ciudad del siglo XX?

Saskia Sassen: Del siglo XX hay periodos muy buenos, cuando el sistema económico y las políticas de los gobiernos tuvieron como resultado la expansión de la clase media trabajadora y digna, donde el consumo de cada uno importaba para el sistema económico; esto es consumo de masas y la manufactura también entra en eso. Ahora el consumo de masas también existe pero no es el sector dominante. Todos necesitamos manufacturas; se escuchan algunas voces que dicen que podemos prescindir de estas, pero

Figura 1. Fotografía de la entrevista.

De izquierda a derecha: Dra. Ana Falú, Dra. Saskia

Sassen y Dr. Marcelo Corti. Auditorio, Facultad de

Arquitectura, Urbanismo y Diseño, Universidad Nacional de Córdoba.

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es mentira; para todo necesitamos manufacturas. Entonces se vuelve al tema inicial de cómo empezamos a relocalizar, y creo que podemos empezar de manera muy simple. Yo siempre les digo a mis estudiantes que si necesitan, por ejemplo, una mesa no vayan a un supermercado o a IKEA, vayan a algún barrio cercano donde haya una comunidad de inmigrantes que va a saber cómo hacer una mesa.

Países como Estados Unidos han perdido mucho, pero todavía predomina el sector intermediario de manufactura, que está radicado en el norte, porque es mucho más visible que las grandes fábricas de producción de masas. La economía que domina la producción de máquinas que hacen máquinas, todos necesitamos ese sector. Uno podría decir que en los países más avanzados se privilegia estos sectores muy avanzados. Yo creo que la manufactura de masas va a volver, si ya volvió en Estados Unidos, porque ya se están acabando las opciones. Eso va a llevar a un liderazgo político, junto con los ciudadanos que también tenemos que hacer nuestros deberes, y tenemos que forzar a nuestros representantes a hacer sus deberes. Nuestras economías siguen cambiando y nuestros políticos sólo se contradicen. Aquí tiene que haber un proyecto amplio de ciudadanía, de tratar de entender si podemos relocalizar ciertos tipos de manufacturas de consumo final y de encontrar nuevas modalidades no muy costosas. Ahora parece imposible pero está por volverse posible, porque hay demasiadas cosas que están pasando en el mundo.

6. La Cuestión de Género y las Fuerzas Globales que operan en el territorio.

Ana Falú: Pensando en estos proyectos amplios de ciudadanía, ¿Qué otras fuerzas estarían incidiendo en el otro territorio? ¿Cómo ves el tema de las minorías, los roles protagónicos de otro carácter, la cuestión de género por ejemplo (me acuerdo de tu ejemplo de las niñeras), como cuenta esto en el territorio desde una mirada positiva? Y también, contrastando, otras fuerzas globales que operan en el territorio, como la criminalidad?

Saskia Sassen: Esto me hace recordar a tu trabajo sobre cómo diseñar el espacio urbano, teniendo en cuanta la necesidad de los distintos actores. Yo creo que en una ciudad global las tareas como limpiar el suelo, el baño, una casa, hay que re-cuestionarlas; nosotros hemos organizado un Sindicato de mujeres de servicios domésticos en casas de lujo de New York. La tarea es una cosa, el espacio donde se da la tarea también importa. Todos los hogares de profesionales que tienen que ver con las finanzas son un espacio estratégico (no es simplemente la oficina) que se implanta en la ciudad, donde todo tiene que funcionar perfectamente. Esos trabajadores limpian, cuidan niños, pero no se puede mirar solo la actividad, hay que ver dónde se hace. Yo me refiero a todo una serie de trabajos que se ven como low grade y se confunden, y en realidad son el mantenimiento de una infraestructura estratégica (y a partir de ese concepto, organizamos una unión de mujeres que trabajan y viven de eso.)

Otro ejemplo, es el tráfico de mujeres (también de niños y hombres), el tráfico de sexo. Yo analizo cuál es el elemento imprescindible sin el cual todo ese aparato

gigante de logística se desvanece, y es el cuerpo. Si vos lo sacás, se viene el mundo abajo. Me interesa analizar cuan a menudo el cuerpo de la mujer es un elemento estratégico; yo quiero recuperar lo que es estratégico desde un punto de vista positivo, como el mantenimiento de las infraestructuras de la que hablé antes.

7. Justicia Social y Equidad Territorial en la ciudaddel siglo XXI.

Marcelo Corti: En las ciudades como Córdoba y, en general, en las grandes ciudades latinoamericanas ha habido en las dos últimas décadas dos mandatos contrapuestos: por un lado la idea de insertarse en la globalización, que por suerte ha perdido algo de vigencia; esa idea de la competitividad de la ciudad de los ‘90, de Buenos Aires conpitiendo con Sao Paulo o Miami, o Córdoba con Valparaíso, Asunción o Rosario, y que por lo tanto la forma de posicionarse era brindar mejores condiciones y mejores infraestructuras para los servicios avanzados que requiere la globalización. Y por otro lado, un mandato bastante más razonable, el de constituir ciudades más justas, territorios más aptos y de mejor calidad para los sectores más excluidos; en ese sentido han habido dentro de Latinoamérica diversos proyectos interesantes de movilidad, de proyectos urbanos integrales con el caso de Medellín, o experiencias como las de favela-barrio en Brasil. ¿Cree usted que puede haber cierta compatibilidad o alguna posibilidad de conciliar esas dos miradas de la ciudad latinoamericana de las últimas décadas, la de tener un lugar en la globalización económico-financiera o la de tener una sociedad más justa (o una mayor equidad territorial, como reclamaba Edward Soja)?

Saskia Sassen: No puedo contestar la pregunta exactamente como la planteaste porque las ciudades son espacios marcados por encuentros de actores muy distintos, siempre hemos expulsado a ciertos sectores. La ciudad no es un espacio romántico, es un espacio real, a los ricos le muestra cierta realidad, que los sin poder pueden hacer reclamaciones, y a los sin poder les muestra el límite de los ricos. Siempre es un espacio extraordinario y dinámico. Yo creo que en relación a esta noción que hablaste al principio, hubo mucho abuso de los gobiernos municipales por parte de las entidades corporativas privadas.

Yo creo que un elemento que está siempre mal interpretado en mi teoría de la ciudad global es la visión sobre la estandarización, creo que el aspecto critico de las ciudades globales son las diferencias especializadas. Segundo elemento, aquello que llamamos entorno construido se vuelve infraestructural, y yo defino infraestructura como un elemento necesario pero indeterminado. Como un ferrocarril que lo podes usar para llevar bombas o comida para pobres. Entonces hay una confusión de tantos comentaristas urbanos que ven el entorno construido como estandarizado, y si esa es la fuente de interpretación, todas las ciudades globales son iguales. Pero si ves a eso como infraestructura, necesaria pero indeterminada, la gran pregunta que me llevo años contestar es cómo viene utilizada esa infraestructura.


Entonces tenés una situación distinta, tomando como ejemplo rápido las finanzas, en Chicago y New York, dos grandes centros financieros, los estándares de la infraestructura son los mismos, pero son radicalmente distintos esos centros, al igual que ocurre con los cuatro grandes centros financieros de China. Lo que se ha perdido en toda la discusión de la ciudad global son ciertas diferenciaciones. Lo que marca las funciones más avanzadas y globalizadas de las ciudades son diferencias altamente especializadas. Si vos te fijas, el sector consumo es bien estandarizado, pero la función urbana global es la producción de elementos extraordinariamente complicados que eran necesarios para establecer un espacio creacional global. Entonces, considerar sólo el discurso de competencia de ciudades era muy negativo para las dirigencias urbanas. En mi libro, que escribí a finales de los ‘80, yo estaba interesada en la movilidad del capital, deduciendo que esta hípermovilidad del capital tiene un momento en el que necesita un lugar. Esa era mi pregunta, porque se decía que los sectores más desarrollados digitalizados ya no necesitaban ciudades, entonces desarrollé una metodología para registrar todos los sectores financieros digitales que eran altamente móviles, y ahí descubrí el inicio de una nueva economía global, en esa época eran New York, Londres, Tokio, y ahora ya son más de cien ciudades involucradas.

Eso significa que las ciudades se pueden, en principio, organizar,, compartir todos los reclamos sobre esas grandes corporaciones, que en los años ‘90 realizaban un abuso total. Entonces yo insistí en lo que se había malinterpretado e iba de ciudad en ciudad transmitiendo a las dirigencias políticas que se puede negociar, se pueden hacer reclamos sobre la cuestión.

8. El espacio Interactivo Digital.

Ana Falú: Para ir cerrando, quiero volver a esta complejidad de la era digital que conforma la ciudad, ¿Cómo ves vos estos espacios y que ejemplo tenés en relación a las tecnologías de la comunicación?

Saskia Sassen: Vos sabés que yo siempre complejizo las cosas (risas). Voy a enfocar en el momento extremo, el momento interactivo digital, para captar ciertos aspectos. Vos podes estar en un lugar físico pero conectado con todo el mundo; es casi un milagro. Yo quería saber qué ocurriría si a ese espacio interactivo, que la gran mayoría de los científicos sociales lo analiza con las categorías de la tecnología, lo estudio a partir

de categorías sociales. Entonces empezás a entender que en el espacio interactivo digital están los aspectos técnicos de la telecomunicación pero también existe una ecología de significados que también se instala ahí.

Yo creo que la gran mayoría de los espacios interactivos digitales son locales, salvo que hablemos de un proyecto activista, una causa, donde se amplía el espacio y los actores. El caso extremo son los financial traders, que tienen un lenguaje muy especial, un minimalismo total para comunicarse. Con ellos pareciera que no se puede detectar ninguna ecología de significados, pero ellos saben hasta cuando llega un individuo nuevo, lo saben identificar. Esto te da una identificación, que los científicos sociales no han hecho, porque simplemente abarcan una opinión tecnólogica sobre el tema. Para mí también el espacio digital es una cosa muy importante a nivel de activismo, es una tecnología extraordinaria.

(Agradecimientos. Ovación)


POLÍTICA HABITACIONAL EN ARGENTINA Y DESIGUALDADES TERRITORIALES.

MARÍA BEATRIZ RODULFO [email protected]

TERESA [email protected]

RESUMEN ABSTRACT

La Argentina se caracteriza por presentar un déficit habitacional cercano a los 3 Millones de hogares que se proyecta sin cambios significativos, tanto en lo que hace a la cantidad de unidades habitacionales faltantes, como a la calidad de vida que ofrecen buena parte de las existentes (precariedad, hacinamiento o tenencia segura). Los indicadores que lo definen configuran una dimensión concreta de la brecha de desigualdad en el ejercicio de derechos básicos de la población1 exhibiendo la vulnerabilidad estructural que presentan regiones y ciudades. La emergencia crítica de condiciones de marginalidad y exclusión ocupa hoy la agenda social, haciendo visible la fractura entre las necesidades sociales y las respuestas habitacionales, mostrando la insuficiencia de las acciones aún después de una década en la que las políticas públicas duplicaran el esfuerzo nacional en la Cuestión.

Palabras claves: Política Habitacional - Desigualdad territorial - Vivienda Social

Argentina is characterized by a nearby housing deficit to 3 million households projected without significant changes, both in regard to the number of missing housing units, and the quality of life offered many of the existing (insecurity, overcrowding or secure tenancy). The defining indicators form a concrete dimension of the inequality in the exercise of basic rights of the population exhibiting the structural vulnerability of regions and cities. Critical emergency conditions of marginalization and exclusion today occupies the social agenda, making visible the split between social housing needs and responses, showing the inadequacy of the actions even after a decade in which public policies doubling the national effort the question.

Keywords: Housing Policy - Territorial inequality - Social Housing

1. (ONU 1991) DERECHO A LA VIVIENDA: Derecho compuesto, cuya vulneración acarrea la de otros derechos fundamentales. Su violación hace peligrar elderecho a un empleo que se torna difícil de asegurar y mantener, el derecho a la salud, física y mental, a la educación, a la integridad física, a elegir residencia, a la privacidad o a la vida familiar.


1. Introducción

A partir de los años setenta, los recursos para construir “vivienda social” en Argentina son aportados por el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI). Sobre este eje vertebrador, de carácter financiero y capacidad revolvente, se ha construido un sistema de gestión pública de alcance nacional, actuación sostenida y desempeño creciente en la dotación de “soluciones habitacionales”, escasamente vinculado a las acciones habitacionales del sector financiero y del social.

La evolución del accionar público presenta reflujos constantes de la relación entre el Estado Nacional y las Provincias con implicancias en la toma de decisiones y en la distribución territorial de las inversiones. Así, la centralización nacional de los inicios2, fue reemplazada por la descentralización federal3 vigente, aunque subordinada a partir del 2003, a los nuevos recursos4 que suma la Política Federal de Vivienda (PFV) recentralizando los atributos decisorios en el Poder Ejecutivo Nacional.

Más allá de los cambios, la continuidad de un modelo de intervención directa del Estado5 ha caracterizado la formación de un stock de disponibilidades habitacionales “fuera de mercado”, sujeto a normas y acciones que condicionan localización,

tipologías, características constructivas, criterios de adjudicación social y crédito subsidiado, aplicados dentro de una concepción de “universalidad” en la atención de la demanda.

Este modelo financiero-productivo estatal favorece la generación de empleo y la movilización de sectores productivos de manera versátil, mostrándose hábil como herramienta político-técnica de gobernabilidad en las crisis socioeconómicas recurrentes.

La producción habitacional sigue líneas predominantemente cuantitativas y urbanas, sobre una matriz distributiva alejada de las necesidades y déficits cualitativos tanto urbanos como rurales.

Las resultantes productivas evidencian la rigidez e inadecuación de la interfaz social y territorial, así como los escasos avances en la introducción de respuestas innovadoras adecuadas a la dinámica de las demandas sociales.

2. Principales rasgos de la Política Federal de Vivienda (PFV). Variaciones en el modelo de gestión, el modelo socio productivo y los satisfactores utilizados en la obtención de metas.

2. Leyes Nacionales Ley 19.979, creación del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, 1972; Ley 21.581, reglamentación del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, 1977; 3. Leyes Nacionales Ley 24.464, creación del SISTEMA FEDERAL DE VIVIENDA 1995; y sus complementarias Ley 23.966, financiamiento del REGIMEN NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, 1991; y Ley Nº 25570, acuerdos sobre COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS, 2002.4. Presupuesto Nacional - Leyes - Jurisdicción Vivienda y Urbanismo – Fuente: Tesoro Nacional; Fideicomisos Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES); Préstamos externos (BID y otros).5. La política habitacional opera a través de un sistema de administración y aplicación de recursos públicos que interviene directamente en la producción de la oferta habitacional de viviendas sociales, mayoritariamente concretado a través del mecanismo de “licitación por obra pública”, aunque con emergentes variantes en la última década.


La aplicación de la PFV a partir de 2003, dio lugar a acciones de impacto en la reactivación productiva y la generación de empleo, contribuyendo a superar la situación de emergencia socio-económica, instalando una renovación de las expectativas sociales y de consenso social requerido para asegurar la gobernabilidad en la post crisis.

Asimismo creó el marco propicio para la proyección de las acciones emprendidas en loa años subsiguientes, lográndose un alcance cuali-cuantitativo en todo el territorio nacional con aportes significativos en la disminución del Déficit relativo en las regiones más pobres del país aunque con baja incidencia en su nivel absoluto.6

El Modelo de gestión

La PFV se ha implementado mediante un modelo de gestión movilizador del sistema público, y articulador de obligaciones y compromisos provinciales y locales, que ha incluido al campo social, generandoinvolucramiento de los actores en la construcción de una ecuación de gobernabilidad en un escenario deexpectativas de avance en el ejercicio de Derechos, aunque abierto en su contribución a la reducción de desigualdades socio territoriales.

La construcción del modelo de gestión se dio desde los inicios a través de la acción directa del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y la obra pública, en respuesta a las demandas críticas de trabajo, empleo y reactivación económica. La recentralización y concentración de decisiones7 y recursos fue la base impulsora de las concertaciones sociales, dando lugar una progresiva reconfiguración de roles y capacidades de los diversos actores públicos, privados y comunitarios intervinientes.

La instrumentación de la respuesta habitacional se apoyó en una doble estrategia de actuación, de carácter interinstitucional (Nación-Provincias) e intersectorial (intra organismos del PEN).Así por una parte, la convocatoria al Sistema Federal de Vivienda y su órgano consultivo: Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI), generó el ámbito de legitimación necesario a la asociación de recursos y voluntades entre gobierno nacional y provinciales poniendo en valor las capacidades de gestión

habitacional desarrolladas a través de los años por el Sistema público mediante la construcción habitacional masiva y el crédito subsidiado.

Por otra parte, la convocatoria intersectorial reunió el accionar habitacional del Ministerio de Planificación Federal e Inversión Pública, con el concurrente de los Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Seguridad y Empleo, traccionando recursos y programas8 e involucrando a organizaciones, movimientos sociales “piqueteros”(Figura 1).

La asignación de recursos extra-presupuestarios9, provenientes del Tesoro Nacional y su transferencia con carácter no reintegrable (subsidios), fue la herramienta político técnica de los Acuerdos Marco Nación-Provincias, cuyos Cupos distributivos determinaron la localización territorial de las inversiones y de la oferta habitacional aunque reservando un espacio decisional a las jurisdicciones provinciales y gobiernos locales, en lo social y locacional (SSDUV).10

La concentración de prerrogativas en el PEN, centradas en un pequeño grupo de colaboradores y en una aplicación vertical y jerárquica de los programas determinados de “arriba hacia abajo” con unificación a nivel nacional de los procedimientos de adjudicación, contrato y pago de obras, priorizó el predominio del criterio de oportunidad vinculado a las prioridades políticas sin el apoyo de objetivos de desarrollo concertados.

La operacionalización ejecutiva apoyó la continuidad del modelo de gestión productiva organizado a través de contrataciones por el sistema de “licitación de obra pública”, mediante el cual el Estado nacional determina el perfil productivo en relación a tipologías, superficies de prototipos, características constructivas, estándares de calidad11, dentro de criterios de adjudicación social convergentes a una concepción de “universalidad” en la atención de la demanda (Figura 2).

Dicha estrategia, fortalece los enlaces con el sector empresarial y con las organizaciones laborales sindicalizadas12, en el logro del impacto plurisectorial en las cadenas productivas, movilizando las capacidades

6. En la región Nordeste de nuestro país el Déficit relativo descendió entre los dos últimos Censos en alrededor de 14 puntos (del 55% según el Censo de 2001 al 41% de hogares deficitarios respecto al total de hogares de la región según el Censo 2010) (Rodulfo, M.B. et al, 2014). 7. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS) / Secretaría de Obras Públicas (SOP) fue el organismo responsable que instrumenta los programas e inversiones.8. Ministerios de Trabajo: Planes de Empleo para Jefes y Jefas de Hogar desocupados; Ministerio de Desarrollo Social transfiere al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios los Programas PROSOFA, PROMEBA PROMIHB PROPASA dirigidos a la población NBI. Posteriormente se suma el Programa Argentina Trabaja ( trabajo cooperativo).9. Presupuesto Nacional Leyes PEN ejerce facultades extraordinarias delegadas por el Congreso Nacional en el “estado de emergencia” que incluye modificación de acciones presupuestarias y otras.10. “Las viviendas y mejoramientos construidos con fondos nacionales pasan a formar parte del patrimonio de las provincias que las administra a través de sus Institutos de Vivienda. Son estas, junto a los municipios, las que las adjudican a sus beneficiarios, teniendo en cuenta la situación social y la problemática habitacional a resolver de cada lugar” Fuente: Sitio web SSDUV.11. Estándares mínimos de calidad de la vivienda social (Incluyen orientaciones en relación a localización entre otras) (SSDUV).12. La PFV desde sus inicios sostuvo una alianza operacional con el sector laboral a través de la suscripción de Convenios específicos de promoción de la capacitación y calificación del empleo.


de organización de diversa escala y grado de especialización, tanto en lo referente a la distribución territorial, como a la oferta de empleo posibilitando asegurar niveles de actividad en el tiempo con utilización de insumos y valores de oportunidad en las diversas regiones.

En la última década13, la evolución temporal de las decisiones se ha orientado recurrentemente a sostener las líneas de producción y empleo en pos de Metas cuantitativas crecientes como estrategias de activación económica “contracíclicas”14.La diversificación de productos -vivienda nueva y mejoramiento habitacional- junto a la incorporación, en sucesión continua, de programas y subprogramas y nuevos recursos15, da lugar a la atención de problemáticas habitacionales diversas (Figura 3).

Cada lanzamiento de nuevos Programas origina el crecimiento del número de obras y de compromisos de inversión convocando un número creciente de efectores sociales que profundizan la descentralización ejecutiva16:gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales y movimientos autogestionarios se suman en diversas modalidades operacionales, al accionar de los gobiernos provinciales, con escasa consideración de la equidad distributiva, aunque con significativo impacto en la formación de expectativas sociales.

Las organizacionessociales convocadas accederán paulatinamente a roles de mayor importancia en la gestióncon surgimiento de significativos liderazgos sociales17 y un enlace con las iniciativas autogestionarias de producción social del hábitat. Con el tiempo esta estrategia cobrará dimensiones políticas antes que productivas, expresas en la profundización del modelo tradicional de interdependencia pública corporativo-clientelar con nuevos alcances dimensionales de sus influencias territoriales.

Los programas de producción de vivienda nueva “llave en mano”18 mantienen su dominancia en el tiempo, aunque se observa una incidencia presupuestaria decreciente desde el 65,8% (año 2008) al 47,3%(año 2012). Esta declinación se ve en parte compensada por recursos extrapresupuestarios de la ANSES (fondos de fideicomisos a ejecutar por provincias) y por la activación de una esfera de acceso al financiamiento hipotecario19 para los sectores medios, mediante la intervención de los Bancos Nación Argentina e Hipotecario S.A.

Figura 1. MODELO DE GESTIÓN

INICIAL DE LA PFV. Fuente: Elaboración propia

Figura 2. MODELO DE GESTION

PRODUCTIVA. Elaboración propia.

Figura 3. ADOSAMIENTO DE

PROGRAMAS, METAS y SATISFACTORES.

1

2

3


que culminará en junio de2012 en el Programa de Crédito Argentino PRO.CRE.AR20.

Esta operatoria introduce una variante operacional del PEN reuniendo el accionar de los Ministerios de Economía, la Administración Nacional de Seguridad Social ANSES y al de Planificación Federal e Inversión Pública y Servicios, en la promoción del crédito individual y del financiamiento directo de emprendimientos urbanísticos de envergadura, mediante la creación de un Fideicomiso que reúne recursos públicos (tierras del Estado Nacional y subsidios de tasas de interés) y privados (aportes del sistema jubilatorio, tierras particulares).

Se configura así el modelo de gestión actual plasmado a través de enlazamientos bidireccionales dependientes de una toma de decisiones del PEN crecientemente unipolar (Figura 4).

En resumen: La PFV contribuye a la reactivación económica y a la inclusión en el mercado de trabajo y, consecuentemente, al crecimiento de las oportunidades de acceso a los satisfactores habitacionales.

El predominio de la discrecionalidad decisional y laescasa institucionalización y planificación de procesos, interpela sus resultados en la reducción de desigualdades, con bajo impacto de su rol redistribuidor en la construcción de un desarrollo equitativo.

En el mismo sentido, la progresiva ampliación de las opciones con discriminación positiva de grupos vulnerables y organizaciones y gobiernos locales y otros, en torno al crédito subsidiado (hogares propietarios de suelo en el Plan PRO.CRE.AR), recortan la universalidad del acceso por un progresivo sentido de focalización segmentada cuya incidencia ha sido escasamente analizada.

La ausencia de evaluación da lugar a un accionar continuo, en donde una iniciativa es desplazada por otra, con adición de nuevos recursos y nuevas operatorias, sin que medie conocimiento fundante de correctores que acorten el camino de ajuste entre las obligaciones públicas y las necesidades habitacionales.

Las modalidades de acceso diversificadas, activan las esferas de producción social y financiera, avanzando en el camino de superar la fragmentación existente entre los sistemas de provisión habitacional público y privado, proponiendo la ampliación de oportunidades de acceso, potenciando las interacciones aunque con dependencia de los recursos del Gobierno Nacional cuya escasa revolvencia, arroja incertidumbre sobre la sostenibilidad futura (Figura 5).

3. Análisis de resultantes: Déficit, Inversión pública y Producción habitacional como variables clave. Relaciones e impactos.

El análisis de las acciones emprendidas y los alcances observables evidencia entre sus resultantes más significativas:

- INCREMENTO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA, limitado por la inflación creciente; y una distribución discrecional de los recursos de la que resultan Jurisdicciones favorecidas y Jurisdicciones postergadas.

La sostenida dinámica incremental de la Inversión y la Producción pública dio lugar a Metas sociales de Satisfacción cuantitativamente crecientes, impulsadas por la diferenciación de productos habitacionales -viviendas nuevas y mejoramientos habitacionales- y la inclusión de nuevos programas y fuentes de recursos.

La Inversión pública sustentada sobre fondos

13. “La idea de consolidar un proceso de reconversión económica, tiene a la obra pública y a la inversión pública como eje central…”Nestor Kichner (2003-2005) (PEN 2005) - En el lanzamiento del “PLAN OBRAS PÚBLICAS PARA TODOS LOS ARGENTINOS (2007) Cristina Fernandez de Kichner destaca “la inversión de obra pública ha sido un concepto estructural que siempre hemos desarrollado en el gobierno” con el objetivo de “incrementar la actividad del sector construcción” y un “impacto contra-cíclico” (PEN 2007). - Dto. PEN N° 902 (2012) PRO.CRE.AR Considerandos reiteran “el sector de la construcción, tiene gran capacidad de generación de puestos de trabajo por lo que, la facilitación de su financiamiento y el incremento de la obra pública potenciarán el desempeño de este sector, brindando un importante efecto económico multiplicador sobre el producto y el empleo (PEN 2012).14. Programas Instrumentados FASE I 2003 REACTIVACION Y EMERGENCIA 261.000 empleosU$S 269 Mil. l; FASE II 2004/5 360.000 empleos. PROGRAMA FEDERAL DE CONSTRUCCION DEVIVIENDA I y II 120.000 Viviendas U$S 1.300 Mill.; FASEIII 2006/7 PREVISIBILIDAD EMPRESARIOS Y TRABAJADORES 900.000 empleos; PROGRAMA PLURIANUAL 340.000 Viviendas U$S 6000 Mill.15. Fondos extrapresupuestarios ( 2004-2007) Fideicomisos con recursos del Sistema jubilatorio de Seguridad Social ANSES (2008 -2012).16. “Los Programas Federales se ejecutan íntegramente de manera descentralizada, lo que significa que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación actúa como organismo financiero controlando la certificación del avance de las obra obras y cuentas, mientras que las provincias (y los municipios) son los comitentes de las obras, quienes realizan los procesos de contratación, ejecución y control de las mismas de acuerdo a sus leyes y procedimientos administrativos”(SSDUV).17. Organizaciones como Tupac Amaru, Fundación Madres de Plaza de mayo, Foro de Organizaciones de Tierra y Vivienda de Bs. As., Federación de Tierra y Vivienda, entre otros.18. Presupuestos Nacionales Leyes (2008/2013) PROGRAMA 43 TECHO DIGNO reúne el PROGRAMA FEDERAL DE CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PFCV - Municipios, Terminación, UOCRA; PROGRAMA FEDERAL PLURIANUAL Reconversión, Municipios, e INFRAESTRUCTURA NEXOS complementando los iniciales REACTIVACION FONAVI; SOLIDARIDAD: -rurales, aborígenes, emergencia hídrica, sísmica, social.19. Banco Nación Argentina, Plan CGT/CTA. “Casa propia” ; Banco Hipotecario S.A. Operatoria “Crédito para tu casa” (años 2010/11) sobre cuyos alcances efectivos no se encuentra información accesible.20. Decreto PEN N° 902, 2012. Creación del Programa Crédito Argentino PRO.CRE.AR, financia la construcción de viviendas a nivel individual sobre terrenos de los particulares, y el desarrollo de urbanizaciones en tierras fiscales con participación empresarial mediante el sistema de licitación pública, compra de terrenos de propiedad individual o a través de empresas comercializadoras.


presupuestarios y extra presupuestarios alcanzó

$ 40.363.297.476 Mill.21, mostrando una evolución incremental que triplicó la base de distribución del Sistema Federal de Vivienda con base en el FONAVI. Sin embargo, el crecimiento relativo verificado en la variación de los costos de producción afectados por la inflación creciente, erosiona la capacidad de la PFV dificultando el sostenimiento de las Metas de producción y dando lugar a la ralentización de los procesos productivos (Figura 6).

- INCREMENTO DE LA PRODUCCION HABITACIONAL, logrado por la diferenciación masiva de satisfactores -viviendas nuevas y mejoramientos habitacionales- y la diversificación programática.

La Producción habitacional alcanzó en el período 2003-2013 las 769.956Soluciones Habitacionales terminadas (397.650 Viviendas nuevas y 372.306Mejoramientos habitacionales), con un promedio cercano a las 62 mil SH/año, el más alto de la actuación pública hasta la fecha.

El incremento de las Soluciones habitacionales construidas y de las Metas sociales alcanzadas, se obtuvo en razón de la diversificación productiva con reemplazo de la unidad de producción “vivienda nueva” por “solución habitacional”. Esta nueva unidad incluye las Viviendas nuevasmás las acciones de Mejoramiento habitacional dirigidas a la recuperación del parque habitacional deficitario22.

El año que registra la mayor producción habitacional es 2009, con un total de 91.630 Soluciones Habitacionales terminadas, cifra que desciende paulatinamente hasta el año 2013 en que se terminan menos de la mitad de aquella cantidad (40.851 Sol. Hab.)(Figuras 7).

En términos nominales, la comparación entre dos sub-períodos muestra que en el último las unidades de Viviendas nuevas terminadas registran un leve descenso, que se compensa con un aumento proporcional de los Mejoramientos habitacionales, los que se han más que sextupl

21. Transferencias desde 2006 hasta 2013 inclusive. Los montos mencionados corresponden a las inversiones publicadas por la, expresados en valores corrientes y no incluyen otros recursos provenientes de fideicomisos de la ANSES ó recursos propios de las jurisdicciones (Revista del CONAVI N° 42, abril de 2014). 22. Los Mejoramientos de vivienda son proyectos para resolver la problemática específica de cada vivienda a través de la refacción y/o ampliación, la construcción de baños, cocina o nuevos dormitorios que permitan adecuar la vivienda a la composición del núcleo familiar superando la condición deficitaria (Rodulfo M. B. et al, 2014).

Figura 4. Concentración decisional unipolar .

Figura 5. ESFERAS DE PRODUCCIÓN

ACTIVADAS POR LA POLITICA VIVIENDA.

Figura 6. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN

PÚBLICA (1990-2013).

4

5

6


icado a partir de la implementación de las operatorias de la PFV, llegando a representar el 48% de la producción total (Figuras 8).

La distribución de los Mejoramientos respecto a las Viviendas nuevas terminadas se presenta en una proporción variable en las distintas regiones geográficas23

(entre el 67% y el 27%), resultado más de los acuerdos financieros con el gobierno central que a criterios de necesidad (Figura 9).

La producción masiva de Mejoramientos habitacionales contribuye a la puesta en valor de las viviendas deficitarias recuperables, núcleo mayoritario de los requerimientos del Déficit habitacional cualitativo. Sin embargo, la ausencia de un seguimiento sistemático de estas obras no permite evaluar la real mejora y la calidad de los resultados alcanzados por estas intervenciones en el hábitat construido24.

Por su parte, los nuevos programas sociales introducidos25 ofrecen interesantes avances en la mayor aproximación a situaciones sociales críticas, al incorporar prácticas de gestión potencialmente replicables a mayor escala. Entre las mismas se destaca la atención de la emergencia laboral y la promoción del modo de producción cooperativa26. Las asignaciones presupuestarias crecientes a estas iniciativas van desde un 34.2% (año 2008) al 52.7%(año 2012), constituyendo una ampliación de las oportunidades de acceso de los grupos desfavorecidos (Figura 10).

La aplicación de los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social, acorde a los atributos de la vivienda adecuada- incluyen espacios apropiados a la estructura familiar, seguros, protegidos de las condiciones climáticas y otras amenazas, accesibles en términos de servicios públicos y adecuados culturalmente al habitar urbano dominante, consolidando un parque habitacional público de 2.150.000 soluciones habitacionales (25% del stock total de viviendas no deficitarias).

Como contracara, la discrecionalidad, en parte reflejada en la adopción de criterios variables para la asignación de recursos, la oportunidad política o la facilitación operacional, se da en perjuicio del ejercicio de la concertación democrática del régimen federal y de las reales necesidades de las distintas jurisdicciones.

23. Bonaerense: Ciudad de Bs.As y Provincia de Buenos Aires. Pampeana: Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, Santa Fe. Cuyo: Mendoza, San Juan y San Luis. Noreste: Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones. Noroeste: Catamarca, Jujuy, La Rioja, Salta, Santiago del Estero y Tucumán. Patagonia: Chubut, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra de Fuego (SSDUV).24. La estrategia dominante permitió mantener cuantías crecientes de la producción total ante una producción de viviendas nuevas con menor crecimiento. Esta estrategia, junto a la disminución de superficies, concurrió a compensar los deslizamientos de costos derivados de la erosión inflacionaria. En lo cualitativo, cabe interrogarse si los mejoramientos permitieron recuperar viviendas e incorporarlas al parque habitacional no deficitario.25. PROGRAMA 42 Acciones para Desarrollo de la Infraestructura Social (Programas de Mejoramiento de asentamientos irregulares PROMEBA y ROSARIO HABITAT y Programa Social de Áreas de Frontera PROSOFA; PROGRAMA 44 Iintegración Socio-Comunitaria (ex Emergencia); PROGRAMA 45 Programa de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica PROMHIB; PROGRAMA 46 Villas y Asentamientos Precarios (Presupuesto Nacional - Vivienda y Urbanismo 2008 a 2013)..26. PROGRAMA 44 Programa de Integración Sociocomunitaria PROFEH (Emergencia Habitacional Techo y Trabajo) orientado los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de Hogar, desocupados organizados en forma de Cooperativas de Trabajo para la construcción de viviendas, sosteniendo un proceso productivo que permita la reinserción social y laboral (Presupuesto Nacional 2008 a 2013).

Figura 7. EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN HABITACIONAL 1977-2013.

Figura 9. DISTRIBUCION REGIONAL DE LA PRODUCCION SEGUN SATISFACTORES

(VIV NUEVA-MEJ HAB)..

Figura 10. OPERATORIAS SOCIALES. DIVERSIFICACION DE LA PRODUCCION

Y DE EFECTORES.

Figura 8. DIVERSIFICACIÓN DE LA PRODUCCIÓN COMPARADA Períodos

1993/203 y 2003/2011.

7

9

10

8


Figura 11 DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS

POR REGIONES GEOGRÁFICAS.

Relación Inversión / Déficit 2001. Fuentes: Elaboración propia con

base en Revista del CONAVI Nº 42 de abril de

2014 (Inversión) y Déficit habitacional (Censo 2001/

INDEC).

Figura 12 DISTRIBUCION JURISDICCIONAL DE

LOS RECURSOS PFCV 2006-2013. Fuentes:

Elaboración propia con base en la Revista del

CONAVI Nº 42 de abril de 2014 y Ley Nacional

24130 (Co-participación Federal).

Figura 13 EVOLUCION HISTÓRICA DE LA

PROPORCIÓN DE HOGARES

DEFICITARIOS. Fuente: Censos Nacionales de

Población y Vivienda del INDEC, 1947 a 2010.

Elaboración propia.

La caída en desuso de los Indicadores de Desempeño inicialmente establecidos y el predominio del criterio de oportunidad y discrecionalidad vinculado a las prioridades políticas y coyunturales de gobierno, afectan la equidad distributiva a la vez que mantienen las asimetrías históricas, generando ganadores y perdedores de los beneficios (Figura 11).

Se verifica que la distribución de los recursos entre las distintas regiones geográficas no guarda relación con Déficit habitacional que éstas registraban hacia 2001, como tampoco con los porcentajes distributivos fijados por Ley 24464 (Figura 12).

- DÉFICIT HABITACIONAL PERSISTENTE que mantiene las brechas

estructurales a pesar de las variaciones diferenciales entre las jurisdicciones, abriendo interrogantes en cuanto a la eficacia de las Inversiones, de los Satisfactores producidos y su incidencia relativa.

Pese a la leve mejora de la situación

habitacional (reducción de 0,83% del Déficit en la última década), las cifras del Censo Nacional de Población y Vivienda 2010 denotan la persistencia del déficit estructural y de los desequilibrios regionales que se mantienen a pesar del incremento sostenido de las Metas sociales alcanzadas.

En las dos últimas décadas la evolución del déficit habitacional muestra niveles de abatimiento insuficientes (4,89% entre 1991 y 2001 y 0,83% entre 2001 y 2010), como para vislumbrar mejoras en un futuro próximo (Figura 13).

4. Los impactos territoriales. Desequilibrios regionales y Asimetrías urbanas.

Las desigualdades regionales persistentes en la estructura territorial del déficit habitacional, dan cuenta de las dificultades de la política habitacional desarrollada en el avance hacia el acceso a una vivienda adecuada y a un hábitat sostenible. Las insuficiencias en la selección de los emplazamientos y de adaptación al medio de los satisfactores producidos configuran un complejo y persistente cuadro de situación a pesar de los esfuerzos realizados. El parcial incumplimiento de los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social, la presencia de patologías constructivas y el diseño de las tipologías27, no adaptadas a lo local y regional, configuran elementos de corrección necesaria para elevar la calidad material del ambiente así como también la realización de las acciones conducentes a mejorar los déficits de tenencia28, que afectan a los hogares en su capacidad de desarrollar una vida sana y segura.

Los desequilibrios regionales

El leve descenso de la situación deficitaria en 2010 (0,83 %) muestra una distribución regional desigual de sus impactos relativos en el país. La región Nordeste registra un descenso significativo del Déficit relativo (14%), con impacto en

27. Informe de Auditorías FONAVI y Planes Federales, Ejercicio 2010. SSDUV/MINPLAN. 28. Según un estudio del CELS, en el Censo 2010 los hogares que no son ni propietarios ni inquilinos alcanzan el 14,2%(CELS, 2013).


los niveles de equidad al interior de la misma, seguida por descensos en Cuyo, Noroeste y Patagonia. Pese a la mejora, las regiones del norte del país mantienen las cuantías de Déficit relativo más críticas (superiores al 40%).

Contrariamente, la región Bonaerense presenta un aumento del Déficit, tanto Relativo (3.8%) como Absoluto (7.1%), que se profundiza en la Provincia de Buenos Aires (Figura 14).

El panorama regional presente suma interrogantes en cuanto a la eficacia de las Inversiones y de los satisfactores producidos y su escasa incidencia en la variación del Déficit en las jurisdicciones29 (Figura 15).

Las asimetrías urbanas

La producción habitacional concentrada en líneas predominantemente cuantitativas y urbanas, subordina

el desarrollo y expandelas ciudades en las que emergen aún débiles las acciones de consolidación y mejoramiento habitacional

La aplicación de la PFV impone a los territorios y ciudades lalógica de la inversión habitacional, desconociendo las diversidades de cada lugar que no sean ventajosas para la decisión sectorial,la que se da, en ausencia de una política de desarrollo ydel retraso de la planificación urbano regional, combinadacon la debilidad de la gestión municipal30.

La dinámica de los programas habitacionales masivos ha priorizado las decisiones locales coyunturales, reiterando situaciones de localización regidas por la oportunidad y urgencia, por sobre los requerimientos de desarrollo urbano de mediano y largo plazo.

En el abordaje del déficit cuantitativo, el escenario muestra la reiteración de localización de los conjuntos habitacionales en las periferias urbanas. Los informes y registros visuales disponibles muestran los conjuntos habitacionales alejados de las áreas servidas, demandantes de infraestructuras y servicios, reñidos con la racionalidad del desarrollo urbano de largo plazo.

Predominan las localizaciones en terrenos extraurbanos31, donde las parcelas son de mayores dimensiones o no están subdivididas, ni plenamente integradas a la trama de la ciudad. Muchas veces se ubican en áreas no aptas para residencia, a expensas de espacios verdes ó de tierras de calidad productiva ó ecológica. Otras veces ocupan terrenos con limitaciones ambientales reintroduciéndose así, problemáticas vinculadas a la incidencia de la vivienda pública en la expansión urbana que interrogan la sostenibilidad ambiental de sus implantaciones.

La escasa disponibilidad de tierras públicas ha originado también que la localización de los proyectos resulte de la oferta que presentan las organizaciones sociales32.

La multiplicación del número de emprendimien-tos y alternativamente su creciente tamaño33 da lugar al aprovechamiento de externalidades producidas por las nuevas obras, que amplían o complementan las infrae-structuras existentes. La agregación territorial sucesiva

Figura 14. VARIACIÓN DEL DÉFICIT RELATIVO Y DEL DÉFICIT ABSOLUTO

SEGÚN REGIONES. [2001-2010].

Figura 15. BRECHAS MÁXIMAS Y MÍNIMAS ENTRE INVERSIÓN Y PRODUCCIÓN Y

VARIACIÓN DEL DÉFICIT.

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29. La mayor inversión que registra la región bonaerense no se traduce en una mayor producción habitacional ni en el descenso del déficit (que por el contrario aumenta), caso contrario la región nordeste registra el mayor descenso del déficit habitacional relativo y la mayor producción de soluciones habitacionales con una inversión 20 puntos inferior a la de la región bonaerense30. “Planes urbanos desactualizados, normativas inadecuadas no vinculadas a las inversiones habitacionales , ausencia de reservas de tierras públicas, sumadas a la actual dinámica del mercado de suelo, relegan las localizaciones a áreas poco adecuadas” … ”Municipios que no cuentan con políticas, instrumentos acciones de regulación del crecimiento” … “decisiones de distribución territorial inadecuadas” (Auditorías FONAVI y Planes Federales, Ejercicio 2004/07).31. “Los conjuntos construidos se encuentran mayormente en los bordes de la ciudad expandiendo la trama urbana” … “se asientan en zonas alejadas en terrenos de bajo costo, con mala calidad de suelos, lo que dificulta la provisión de servicios y se generan problemas técnicos de difícil solución y onerosa resolución demandando mayores inversiones” (Auditorías FONAVI y Planes Federales, Ejercicio 2004/07).32. Los conjuntos habitacionales “se desarrollan sobre áreas condicionadas en su localización por actores como sociedades intermedias” (SSDUV – Informes de Auditoria). “En el AMBA el 50 % de los terrenos han sido provistos por las empresas mediante el Programa TPU (Duarte, 2010). “En el Gran Mendoza los terrenos son provistos por organizaciones sociales en unl 74% de los proyectos ejecutados (Lentini M., 2014).33. SSDUV“Los conjuntos financiados tendieron a adoptar agrupamientos de más de 200 viviendas pudiendo superar este umbral y alcanzar dimensiones superiores a las 500 viviendas” (Auditorías FONAVI y Planes Federales, Ejercicio 2004/07).


de los conjuntos habitacionales yuxtapuestos configura sectores urbanos segregados de significativa escala34, que muestran un perfil habitacional exclusivo, en espacios visual-mente repetitivos, con bajos niveles de articu-lación social, fragmentados de la ciudad y con diseños alto consumo de suelo.

También se va verificando la tendencia de construir conjuntos habitacionales de may-or tamaño, con trazados insulares “cerrados en sí”, cuyas dimensiones y tamaño poblacio-nal junto a la rigidez e indiferenciación de sus morfologías y tipologías espaciales, caracteri-zan áreas de escasa significación e interrogan sobre las condiciones de vida que proveen y el alto consumo de suelo que su densidad y diseño implican35.

Las infraestructuras, circunscriptas a los conjuntos, limitan las posibilidades de transferencias de sus beneficios al desarrollo urbano de la ciudad e imponen presiones so-bre las facilidades urbanas existentes de equi-pamiento social36, de dotación de infraestruc-turas centrales y exigen nexos de vinculación en servicios ambientales y transporte y otros costos socio-territoriales en su anexión37.

La localización periférica origina una lejanía y aislamiento relativo que dificulta el acceso a oportunidades urbanas con aumento en el costo-tiempo de los desplazamientos en-tre la población reubicada y la ciudad. Limita también la creación de redes sociales y colab-ora en la formación de grados de marginali-dad relativa, agudizados en la ausencia de la decisión de los destinatarios respecto de la vivienda y su localización y en las situaciones de inseguridad crecientes (accionar de pandil-las, tráfico de drogas en los espacios públicos, entre otras) en un ambiente que condiciona la integración social y urbanística y la conviven-cia familiar.

La relocalización espacial de la po-

blación que propone la política habitacional, se da en una estructura de aglomeración, en donde la caracterización socioeconómica agudiza la segregación social, reduce la inter-acción entre los grupos sociales y entre estos y la ciudad empobreciéndola culturalmente y disminuyendo los intercambios positivos.

El desarrollo habitacional crea nue-vos territorios, concentrando las facilidades en algunos sectores urbanos seleccionados, originando efectos no deseados sobre lugares, personas y actividades, generando desigual-dades espaciales y excluidas. Esto acompaña la distribución asimétrica de beneficios al crear zonas de ventajas concentradas, las cuales a su vez tienden a generar nuevas desigualdades, mientras que, la recuperación de las plusvalías urbanas y la redistribución social constituyen una oportunidad perdida de la PFV.

Por otra parte, la demanda concentrada de suelo producida por el sector habitacional público, tanto en forma directa como en la formación de expectativas se dan en un esce-nario urbano de requerimientos locacionales crecientes, dando lugar a significativas alzas en los precios del suelo. Ello aleja a los hogares urbanos de la posibilidad de operar en los mercados tensando las disputas a nivel local y territorial en torno al acceso a un bien escaso, en ausencia de la concertación de una política de suelo y de la debilidad de los procesos de planificación territorial.

La incidencia del abordaje del déficit cualitativo, a pesar de la magnitud presu-puestaria y productiva de sus alcances y a casi una década de su incorporación a la política habitacional, configura una materia pendiente, Su cobertura y alcances ha sido objeto, sólo de evaluaciones puntuales38. Algunos trabajos vinculados al análisis de los programas deintervención en asentamientos informales y del programa de mejoramiento de vivienda Mejor Vivir, entre otros, indican

34. SSDUV“la implantación se caracteriza por constituir una yuxtaposición de conjuntos muchas veces desvinculados o con escasa conexión al tejido urbano consolidado lo que supone la ausencia de una planificación urbana que tenga en cuenta el impacto resultante” (Auditorías FONAVI y Planes Federales, Ejercicio 2004/07).35. SSDUV “las áreas repiten un prototipo al infinito siendo la tipología más frecuente la vivienda individual generalmente apareada o en tira, sobre un modelo de manzana dividida en dos mini manzanas…que se repite sin variaciones) sin evaluación de incidencia de las redes de infraestructura y su mantenimiento Homogeneidad de soluciones otorga a los conjuntos un carácter indiferenciado en lo estético y referencial” (Auditorías FONAVI y Planes Federales, Ejercicio 2004/12). 36. SSDUV “Son pocas las provincias que incluyen la construcción del equipamiento necesario acorde al tamaño de los conjuntos habitacionales y siendo la cobertura de carácter precario Hay situaciones en donde la capacidad instalada es insuficiente para algunas provincias se utilizan los equipamientos próximos existentes con desequilibrio en la demanda de los centros de salud, de educación cercanos” (Auditorías FONAVI y Planes Federales, Ejercicio 2004/12). 37. SSDUV En el caso de las obras de infraestructura “se trata en general de obras aisladas que crecen por el impulso de la inversión habitacional hacia zonas nuevas dando lugar a grandes obras complementarias o de nexo, encareciendo la prestación de servicios” .”Las expansiones no planificadas traen aparejado un alto costo urbano y un costo social en términos de accesibilidad al trabajo y a las facilidades urbanas”.38. Desde el lanzamiento del PROCREAR esta situación se ha agudizado como resultado de la expectativa de los hogares de acceso al crédito y la promoción pública directa a través de iniciativas inmobiliarias vinculadas (Operatoria Lotes y Servicios).


aportes de interés en relación a la consolidación urbana y social de los lugares y situaciones donde se han aplicado, y en particular resaltan la introducción de variantes en la gestión productiva y la participación social. Sin embargo, su impacto objetivo en el parque habitacional recuperable, en la regeneración urbana de distritos y en el mejora-miento progresivo del hábitat, no se verifican aún en los indicadores deficitarios . Otros estudios, dan cuenta del crecimiento del parque habitacional deficitario recuper-able (déficit cualitativo) y del crecimiento y proliferación de asentamientos informales junto a una baja percepción de la incidencia de la actuación pública sobre esta prob-lemática .

Completando el escenario aparecen nuevas com-plejidades. La amplia variedad de acciones programáticas tanto de vivienda nueva como de mejoramiento habita-cional, muchas veces se han ido adicionando sobre un mismo espacio de intervención y una población objetivo manteniendo las lógicas operacionales y objetuales de los distintos programas. En estos casos la materialización se presenta de manera contigua o superpuesta, escasamente articulada en el territorio y el espacio barrial generando una serie de impactos aún no suficientemente evaluados.

5. Desafíos presentes en vistas a un futuro sostenible.

- Gestión para el Crecimiento o Gestión para el Desarrollo?

Los desequilibrios regionales persistentes interpe-lan el modelo de gestión pública en su comportamiento pendular entre centralización nacional de las decisiones y descentralización federal con débil articulación, mostran-do la necesidad de introducir una mayor institucionalidad de las estrategias operantes a través de una planificación federal concertada.

La definición de objetivos permitiría que los estados provinciales y locales y las sociedades que los integran, concurran a definir prioridades de manera transparente e incorporen el control social, como medio para superar la inequidad distributiva y la discrecionalidad circunstancial, aislada de una perspectiva de Desarrollo e Inclusión social.

La construcción de alianzas y consensos así como la articulación de esfuerzos, concurrirían a definir respons-abilidades para una gestión asociada y corresponsable, donde la participación se presenta como el instrumento habilitante para la toma de decisiones públicas.

En este camino, la equidad será el resultado de una posición común y una visión renovada, integradora de actores sociales y niveles de gobierno, que permita atacar con decisión la desigualdad en territorios y ciudades.

La existencia de consensos no supone la elimi-nación de conflictos o perspectivas en contraposición, sino que subraya la necesidad de avanzar en una nueva visión apoyada en un programa consensuado y deseable dentro de una concepción integral de las políticas públicas en pos

del desarrollo social y el ejercicio de derechos.

Superar el mero crecimiento y transformarlo en Desarrollo requiere una mayor eficiencia del sistema público y una actividad convocante y participativa del cuerpo social, junto a la transparencia y equidad de los mecanismos distributivos de los recursos públicos y de los beneficios sociales producidos y del imprescindible control social de las resultantes.

- Construcción de Viviendas o Producción de Háb-itat social?

La sustentabilidad de la política habitacional requi-ere considerar la importancia estratégica de las decisiones en vivienda, transporte, infraestructura, servicios públicos y espacio urbano, en la reducción de desigualdades y en la redistribución de los beneficios colectivos de las interven-ciones puntuales.Ello exige reformular el alcance terri-torial y social de las decisiones sectoriales en vivienda ampliando la multidimensionalidad de su accionar en lo regional y en lo local.

Implica también superar la visión vigente centrada en la producción masiva de objetos -vivienda ó solución habitacional- aislada de los contextos socio culturales, humanos y territoriales de los habitantes, pasando el foco desde lo constructivo a lo social. Desde el Objeto satis-factor: “la vivienda” ó “la solución habitacional” hacia el Sujeto: “hogar” y el respeto por sus necesidades, capaci-dades y derechos.

Esto es, desplazar la mirada puesta en el producto para priorizar la integración en el área territorial de asen-tamiento, la rehabilitación de infraestructuras, la recon-versión de tejidos urbanos ociosos, la tenencia segura, la reurbanización de asentamientos de pobreza, y la gener-ación de ingresos, con acciones de desarrollo humano y protección social; convocando en los procesos de produc-ción la acción concertada participativa y corresponsable entre actores públicos, privados y comunitarios.

Dotar a la política habitacional de integralidad hace necesario articularla con decisiones de:

- Política social que apoye el derecho a la opción voluntaria, la organización y la integración social de los sujetos a partir de su diversidad, posibilitando el mayor acceso a la ciudad pero también la mayor interacción entre personas de diferentes grupos sociales.

- Política de suelo que extienda los beneficios delos nuevos desarrollos con control de los procesos urbanos, y redistribución social de las plusvalías generadas.

- Política de desarrollo localque priorice los ser-vicios públicos en comunicaciones, transporte y equi-pamiento social,posibilitando el acceso a la ciudad de los habitantes cualquiera sea su condición o localización.


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LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA RECIENTE DEL PAÍS Y LA REGIÓNRAÚL E. FERNÁNDEZ WAGNER 1 [email protected]

RESUMEN ABSTRACT

En este trabajo intentaremos dialogar con las consignas de los editores, teniendo como premisa que la propiedad y en particular la propiedad privada, es una construcción social dada en la historia reciente de la humanidad. En efecto, frente a las inmemoriales formas sociales de uso y derechos sobre la tierra, es recién en los últimos doscientos cincuenta años, cuando se ha consolidado la prevalencia de la propiedad privada. Proceso que parte del cercado de las tierras y avanza con su consagración jurídica, en coincidencia con el desarrollo del Estado liberal, y más recientemente se extiende a todo el planeta, mediante la supremacía global de las formas capitalistas de producción y consumo. Este hecho ha alterado paulatinamente la relación del hombre con la tierra, y sus diversas formas de uso y apropiación, donde en el pasado predominaban en gran parte los usos, las servidumbres y las responsabilidades colectivas.

Partimos entonces, de considerar que la propiedad privada constituye un modo de relacionamiento social. Podrían haberse impuesto otras formas de relacionarse el hombre con la tierra -como lo demuestran los procesos históricos de distintos pueblos-, pero ha prevalecido esta forma por sobre otras.

Palabras claves: Propiedad privada – Acceso a la tierra – Tierra Urbana

This paper attempts to dialogue with the slogans of publishers, with the premise that the property including private property, is a social construct given in the recent history of mankind. Indeed, against the immemorial social forms of use and land rights, it is only in the last two hundred fifty years has established itself as the prevalence of private property. Part of the process of land fenced and advancing its legal consecration, coinciding with the development of the liberal state, and more recently extended to the whole planet through global suprema-cy of capitalist forms of production and consumption. This has gradually changed the relationship between man and the earth, and their various forms of use and appropriation, which in the past dominated largely uses, easements and collective responsi-bilities.

Then we break, considering that private property is a form of social relations. Other ways of relating the man with the land, as evidenced by the historical processes of different peoples-They could have imposed, but this form has prevailed over others.

Keywords: Private property – Land access – Urban Land

1. Argentino, arquitecto, especialista en Tecnología de la Vivienda (IPT-SP, Brasil) y candidato a Doctor en Vivienda y Urbanismo (Architectural Association Graduate School-Londres). Profesor del Área de Urbanismo y Director Académico de la “Especialización en Desarrollo Local en Regiones Urbanas” de la Universidad Nacional de General Sarmiento y creador y director de la Maestría en Hábitat y Vivienda de la Universidad Nacional de Mar del Plata (1997-2007) y de la Especialización “Gestión Local del Hábitat Popular” en la de Rosario (2005-2009). Es evaluador en organismos de ciencia y técnica, integrante de redes internacionales y autor de diversos artículos y ponencias en temas urbanos y habitacionales. Es además consultor en políticas de vivienda, mercados del suelo y desarrollo local en organismos y gobiernos locales, provinciales y nacionales de Argentina y América Latina.


1. Introducción:

Argentina es un país con un vasto territorio de 2.780.400 km2 (el octavo más grande del mundo) y justamente la tierra ha estado desde los inicios en el eje político de su construcción como nación. Por una parte, por el desafío de tener que “ocupar” este enorme territorio (lo que derivó en el desplazamiento y aniquilación de los pueblos originarios) y, por otra parte, porque la tierra ha sido el factor principal en la acumulación de poder (no sólo de capital).

El resultado fue una concentración obscena de la propiedad. Por ejemplo, el Censo Nacional Agropecuario de 2002 estableció que de las casi 175 millones de hectáreas agropecuarias de todo el país, 74 millones están en poder de tan sólo cuatro mil de los casi 300.000 productores agropecuarios que existen. Esos grandes propietarios tienen propiedades mayores a 5.000 ha, lo cual implica que el 1,3% de los propietarios poseen el 43% de la superficie total. Además, alrededor del 70% de la zona núcleo-pampeana no es trabajada por sus dueños, sino por distintas variantes de arrendamiento, en buena parte con contrato accidental. La renta agraria escasamente se aplica al desarrollo del interior o a la producción agropecuaria, estando mayormente disociada de la promoción del desarrollo local.

Cuando la Argentina se conforma en país -pasadas las guerras de la independencia- los estancieros ya representaban -desde el período colonial- un grupo pequeño de familias favorecidas por múltiples mecanismos de acaparamiento de tierras. Uno de ellos, Juan Manuel de Rosas, Gobernador de Buenos Aires desde 1829, se hace eco de sus colegas estancieros, que se quejaban de robos de ganado por parte de los indios, y emprende la primera

campaña -financiada por la provincia y los estancieros bonaerenses preocupados por la amenaza indígena sobre sus propiedades- llamada la “Conquista del desierto” (1833-1834), que avanzó las fronteras hacia el sur. Posteriormente, como la consolidación del Estado Nacional hacía necesaria la clara delimitación de sus fronteras con los países vecinos, se vuelve imprescindible la ocupación del espacio patagónico reclamado por Chile durante décadas, y así se organiza la segunda “conquista del desierto” (1878-1885), encabezada por Julio A. Roca, que permitió a fines de la década de 1870, concretar estos objetivos con el “triunfo definitivo” sobre la población indígena. Es decir: masacrarlos y dominarlos para capturar sus tierras.

Luego este Estado nacional, consolidado a partir de 1880, no hizo otra cosa que continuar con las prácticas de los anteriores gobiernos, desarrollando una política sistemática de transferencia de las anteriores tierras indígenas (ahora públicas) a manos privadas, mediante la donación, la venta o la recompensa por servicios prestados a la Nación. De este modo la concentración de la tierra en pocas manos y la expansión de los grandes latifundios fueron las consecuencias directas de la masacre indígena y el avance de las fronteras internas por las campañas militares de despojo territorial, tal como ocurrió en el caso de la Patagonia. Las considerables superficies de tierras antes ocupadas por los pueblos originarios pasaron a formar parte del patrimonio fiscal, iniciándose de inmediato el proceso de transferencia a particulares con un claro predominio de las grandes áreas dedicadas a la ganadería extensiva (Bandieri 2005).

Por eso insistimos que no se puede hablar de la propiedad privada en Argentina, sin tener en cuenta el peso que esta institución tuvo en su configuración como nación. Pues


así como la fuerza fue el recurso para desposeer de la tierra a sus originales poseedores, la propiedad privada fue el mecanismo jurídico para traspasarla a la naciente burguesía.

2. Breve indagación sobre “La gran obra de la propiedad”2

Para introducirnos y comprender en una breve referencia, cómo se ha dado la construcción social de la propiedad privada en nuestro tiempo, y la forma en que se impone como el organizador principal de nuestras relaciones socioespaciales, creemos importante mirar algunos rasgos del proceso histórico de dicha construcción y legitimación social.

El análisis de las formas históricas en que el hombre se relaciona con la tierra (en tanto fuente de vida y recursos) como proceso evolutivo reciente en la base del capitalismo contemporáneo, requiere retroceder hasta el feudalismo3, en tanto éste constituye un primer paso en la organización del territorio y por lo tanto de las relaciones de producción medievales. Esto luego se desestructura a partir del cercado de tierras, donde el feudo o contrato por el que un Rey o gran señor cedía a un noble una tierra o un derecho para su usufructo (dado a cambio de su fidelidad) tuvo lugar en tiempos en los que la agricultura predominaba como fuente de riqueza.

La tenencia de la tierra pasaba de este modo a constituirse en el ordenador de la autoridad y de las relaciones de producción, ya que los usufructuarios tenían la obligación, basada en la ley o el derecho consuetudinario, de dedicar cierta parte de su trabajo o de su producción en beneficio de su superior feudal.

En el Siglo XVIII el proceso de cercado de tierras desestructurará definitivamente el sistema feudal. Este proceso, denominado cercamiento (“enclosure”) se refiere a la delimitación y cierre de los terrenos comunales ocurrida en Inglaterra entre los siglos XVIII y XIX. Congost (2007) sobre la base de Henry Lapage (1986) afirma que aquí se produce una interesada conjunción entre “propiedad privada” y “propiedad cerrada”.

Pues las leyes de cercamiento (enclosure acts) que se dictaron sobre todo entre 1760 y 1840 alteraron en forma definitiva la situación de los campesinos, que no podían ya usar los beneficios de los terrenos, favoreciendo la consolidación de grandes propietarios o terratenientes. La ley llevó a que todos los granjeros tuvieran que pagar para hacerse dueños de las tierras y también para poderlas usar, por lo que prácticamente todos las perdieron. A cambio se les dio un trabajo provisional, aunque dejándolos prácticamente sin hogar.

Hacia finales del siglo XVIII, este sistema había llevado a la concentración de la propiedad de las tierras en manos de la aristocracia inglesa y, por otro lado, había creado una masa de trabajadores desocupados, la mano de obra de bajo coste que será entonces empleada en el nuevo ciclo productivo industrial.

Bloch (2002) explica que en el sistema medieval no sólo hay que reconocer las comunidades de campesinos (los que trabajan la tierra) sino a los señores y los jefes en el poder, que tienen prerrogativas sobre el suelo y más tarde serán los propietarios. Se refiere al señorío y el régimen señorial. Explica que el señorío es antes que nada una tierra, una tierra habitada por hombres súbditos del señor, por lo que no debe confundirse el régimen señorial con el régimen feudal. Éste es una red de dependencias personales características de una aristocracia guerrera en desaparición, mientras el régimen señorial es una sujeción más antigua y duradera en el tiempo. Según Bloch, el señorío territorial es doble en el espacio: por una parte un dominio o reserva directamente poseído y explotado por el amo o señor, gracias a los servicios de trabajo que le deben los habitantes (u ocupantes perpetuos) de porciones de tierras del señorío, sistema que oscila entre la protección y la opresión.

En Inglaterra los campesinos habían perdido sus derechos sobre el suelo desde la Edad Media. Las explotaciones grandes habían incorporado muchas fincas pequeñas, y al resto se le pudo imponer la concentración, con formación de cotos redondos y cercados. En Francia, por el contrario, estos derechos no dejaron de reforzarse, y en la edad moderna ningún régimen pudo concebir la revolución que suponía menoscabarlos. Para los economistas del siglo XVIII, las servidumbres comunitarias eran las peores enemigas de la propiedad; se podría decir, sin embargo, que en cierto sentido la fuerza de la propiedad fue lo que les permitió sobrevivir y posibilitó la transición de la vieja a la nueva agricultura (Bloch, 2002).

Si algo tenían en común los discursos sobre la propiedad en Francia y en Inglaterra, a pesar de tratarse de modelos jurídicos distintos -código en Francia, common law en Inglaterra- era el fuerte peso de la linealidad histórica. En ambos casos se trataba de considerar que el modelo de propiedad que había triunfado -la propiedad absoluta en Francia, la propiedad individual en Inglaterra- era superior al modelo anterior y necesario para el desarrollo económico (Congost, 2007).

La sacralización de estos derechos en este proceso histórico -que de hecho van a expresar la voluntad de poder de una minoría- no significará necesariamente su condición de inmutabilidad. Pero si serán fundantes en el desarrollo del capitalismo occidental. Esto último, también constituye el punto de partida de lo que Karl

2. Tomamos aquí la expresión acuñada por el historiador Marc Bloch y utilizada también por Rosa Congost (2007) como síntesis explicativa del proceso de construcción histórica de la institución de la propiedad privada absoluta.3. Sin olvidar los antecedentes de la antigüedad, en particular el derecho romano, que constituyera el antecedente directo del derecho referido a la propiedad del Siglo XIX.


Polanyi denomina “la dislocación territorial”.

(...) lo que nosotros denominamos la tierra es un elemento de la naturaleza inexorablemente entrelazado con las instituciones del hombre; la empresa más extraña de todas las emprendidas por nuestros antepasados consistió quizás en aislar a la tierra y hacer de ella un mercado. Tradicionalmente, la mano de obra y la tierra no estaban separadas; la mano de obra formaba parte de la vida; la tierra continuaba siendo una parte de la naturaleza; vida y naturaleza formaban un todo articulado. La tierra estaba así ligada a las organizaciones fundadas en la familia, el vecindario, el oficio y la creencia con la tribu y el templo, la villa, la guilda y la iglesia (…).

(….) separar la tierra del hombre y organizar la sociedad con el fin de que satisfaga las exigencias de un mercado inmobiliario, ha constituido una parte vital de la concepción utópica de una economía de mercado (…) (Polanyi 2007).

Propiedad privada absoluta, libertad individual y cambio en los modos de producción son la base del capitalismo contemporáneo.

(…) Los mayores cambios operados (en poco tiempo)… han sido la Revolución francesa y las reformas benthamianas de los años 1830 y 1840. “Existe”, escribía Bentham, “la condición más favorable para la prosperidad de la agricultura cuando ya no existen mayorazgos, ni donaciones inalienables, ni tierras comunales, ni derecho de retracto, ni diezmos”. Esta libertad de comerciar con las propiedades, y en particular con las propiedades de tierras, constituye una parte esencial de la concepción benthamiana de la libertad individual. Extender, de un modo o de otro, esta libertad fue el objetivo y el efecto conseguido por leyes tales como los Prescriptions Acts, el Inheritance Act, los Fines and Recovery Acts, el Real Property Act, la ley general sobre las enclosures de 1801 y las que le siguieron, así como los Copy Hold Acts de 1841 a 1926. En Francia, y en la mayor parte de la Europa continental, el código de Napoleón instituyó formas burguesas de propiedad, convirtiendo la tierra en un bien comercializable y a las hipotecas en un contrato civil privado.

Desde el Siglo XVIII la asociación entre propiedad privada absoluta y progreso histórico estará fuertemente arraigada… y uno de los dogmas que más ha fortalecido la idea de la bondad y de la superioridad de la propiedad privada es que -como aseguraba

Adam Smith- se impone la creencia que este tipo de propiedad reporta el máximo beneficio económico para todos. En la ecuación propiedad-crecimiento económico, esos términos se han manejado como dos conceptos abstractos, sin tener en cuenta la desigualdad social, y menos aún que por la forma en que se realiza históricamente esta “obra de la propiedad” ello profundiza la desigualdad territorial. La propiedad de la tierra abrió un camino de acumulación de poder de los propietarios, dado que contaban con la facultad -incluso- de no hacer nada con la tierra -lo que hoy denominamos “retención especulativa”- factor intrínseco y de gran importancia en el desarrollo urbano moderno, por ejemplo.

Es más, la concepción de propiedad plena, absoluta y por lo tanto “perfecta” significa asumir una forma de “propiedad sin intermediarios” en la relación de los hombres con la tierra, lo que significa “hacer una abstracción de muchos (individuos) y muchos derechos” como afirma Congost. El mero enunciado de una propiedad “libre de cargas”, “exclusiva”, “perfecta” como aparece en forma indiscutible en el Código Civil francés, reafirma esto; no obstante, hay artículos que supeditan tal libertad de disponer “siempre y cuando no contravenga leyes y reglamentos”, lo cual si lo ponemos en la realidad actual -por ejemplo de los códigos y legislación urbana- se corresponde con las limitaciones por restricciones urbanísticas, que forjan un conjunto de limitaciones muy precisas.

3. América Latina. La conquista y el régimen de la tierra en el derecho indiano.

Indagando sobre una presumible y lógica traslación europea de su forma de organización de la propiedad hacia América Latina, se comprueba que si bien la conquista española traslada automáticamente su sistema organizativo de usos y propiedad de la tierra, hay cuestiones algo diferentes comprobándose que la historia real agrega otros matices.

Esto ocurre, en parte, porque en la España de la Edad Media la propiedad territorial fue más que nada un instrumento de organización político-social, que confería poderes al titular e imponía deberes respecto a la sociedad política. Con la reconquista de las tierras ocupadas por los moros -que posibilitó la incorporación al patrimonio real de inmensas extensiones- se van a priorizar los medios de repoblamiento a fin de asegurar: a) la efectiva ocupación de las posesiones abandonadas por los musulmanes en retirada; b) el premio a los que colaboraron


en la empresa reconquistadora; c) el abastecimiento de los nuevos centros; d) la defensa contra una siempre posible reacción del enemigo; y e) el establecimiento del culto católico en tierras hasta entonces “infieles”. Estos objetivos económicos, políticos, militares y religiosos, determinan la creación de instituciones adecuadas para cumplirlos. En este marco, algunas concesiones reales a señores estuvieron condicionadas a que éstos levantaran castillos y fortificaciones para asegurar la tierra reconquistada.

La propiedad de la tierra en América

La Recopilación de Indias organizó la propiedad agraria sobre la base que todas las tierras de América pertenecían a la Corona Española como único propietario, mediante una disposición de 1578, que abarcó todo el suelo americano. La Ley XII libro IV de la Recopilación, que recoge dicha disposición de 1578, dice: “por haber Nos sucedido enteramente en el señorío de las Indias y pertenecer a nuestro patrimonio y corona real, los baldíos, suelos y tierras que no estuvieren concedido por los Señores Reyes predecesores o por Nos o en nuestro nombre (…)” (Mariluz Urquijo 1978)

En un principio la referencia al señorío de las Indias -que refiere a las Indias o en todo dominio eminente del Estado- se establece que éste no pretende la propiedad entendida como institución del derecho privado y la en principio se respeta la propiedad preexistente de los indios, pues lo que sostiene la citada disposición son facultades sobre los baldíos, que serán justamente el objeto de las mercedes. De esa concepción parte por ejemplo, Juan de Cepeda cuando a fines del Siglo XVI recomienda que se repartan las tierras “que los indios no han labrado ni pueden cultivar” y “las que fueron del Inca, del Sol o de los Ídolos, pues derechamente esas pertenecen a Vuestra Majestad”. (Mariluz Urquijo 1978)

Así es entonces que respecto a la propiedad indígena, la Corona reconocerá la legitimidad de la anterior a la conquista. En el Requerimiento de 1513 -destinado a leerse a los aborígenes de las tierras que acaban de descubrirse- se les promete que “vos dejaremos vuestras haciendas libres e sin servidumbre” principio que según otros testimonios tuvo continuidad. Por ejemplo, cuando Bartolomé de las Casas firma en 1520 la capitulación para la colonización del Oriente venezolano, se establece que de las Casas y sus compañeros tendrán “la plena propiedad de las tierras que compraren a los indios”, o también cuando se le imputan a Pizarro prácticas impropias por el hecho de haber repartido tierras que pertenecían a los indios. (Mariluz Urquijo, 1978)

A su vez, en las instrucciones a los “conquistadores” -como en el caso de la Real Cédula de 1571- se aclaraba que “no debe repartirse a los peninsulares tierras de los indios” ordenando que las estancias sean establecidas lejos de los

pueblos indígenas. Otro ejemplo del tratamiento dado a los antecedentes territoriales, es el caso de los orígenes del poblado de Mendoza, en que el fundador solicita al cacique del valle que le ceda las tierras necesarias para el asentamiento de la ciudad, y años más tarde cuando se proyecta una extensión, se convoca a una junta de caciques para delimitar las tierras baldías de las pertenecientes a las comunidades indígenas.

Obviamente, la población indígena carecía de título de sus tierras, pero conseguía retenerla probando su utilización de larga data (tarea en la que eran auxiliados por el “Protector de Naturales”4) y como antes señalamos –ante la inmensidad del territorio “descubierto”- es obvio que convenía a España que estala tierra estuviera ocupada y trabajada. En paralelo al reconocimiento de la preexistencia indígena, España organiza el acceso colonizador a la tierra instaurando los repartimientos de tierras baldías. La distribución tiene lugar al momento de fundarse una ciudad -cuando se otorgan numerosas mercedes- o bien a medida que se presentan demandantes de tierras. El dispensador de las tierras supo ser el Rey, por la vía de sus delegados.

La vastedad del continente americano no hace necesario para los españoles -en un principio- que haya que delimitar y apropiar toda la tierra. Por el contrario, se alienta su uso por los habitantes naturales, para en todo caso recolectar o participar en sus frutos. Así, el Régimen de la Encomienda establecía que era derecho del encomendero disponer del servicio personal del indígena, pero no de sus tierras. Incluso para evitar algún tipo de relación con el régimen señorial europeo como el “derecho de mañería” (derecho del señor a maltratar a su siervo, que entre los siglos IX y XIII eran aceptado como licito) en este caso referido a que al fallecimiento del encomendado (sin sucesión) su tierra no pasaba a manos del encomendero, sino que pasaba al pueblo del cual el indígena era parte.

Luego, en paralelo al reconocimiento de la

preexistencia indígena se organiza la posibilidad de acceso a la tierra del colonizador español, mediante un sistema de reparto de las tierras baldías, distribución que se efectúa al fundarse una población mediante el “otorgamiento de mercedes” o bien por demanda de nuevos interesados. Si bien el dispensador es el Rey, aparecerán como delegadas varias instancias y/o actores en la intermediación (Virrey, Gobernador, Audiencia, Intendentes o Cabildo), siendo estos últimos los que más gravitaron, por el conocimiento y cercanía con la sociedad local, pero también los más influenciables por los poderes e intereses locales. La reforma de las intendencias de 1782 hizo que éstas aglutinaran las peticiones de tierras, siempre con la posibilidad de apelación a la Junta Superior de la Real Hacienda, supervisada por el Virrey.

Respecto a la institución de la encomienda, la

4. El Protector de Naturales fue una institución de la colonización española, de hecho una oficina administrativa que era responsable de atender el bienestar de las poblaciones nativas de América. Luego con la promulgación de la Constitución Española de 1812, esta institución fue desmantelada.


legislación Indiana del siglo XVI afirmó de manera reiterada que esta institución no constituía fuente de propiedad territorial, puesto que la encomienda no otorgaba a los españoles título alguno sobre las tierras de los indios; lo único que establecía esta institución era una relación personal, entre el indígena y el encomendero, a través del tributo.

Las concesiones de la Merced

Las concesiones de la merced, si bien no demandaban obligación alguna para el beneficiario, a veces impusieron requisitos de arraigo y/o utilización, para evitar la mera especulación. En el Virreinato del Rio de La Plata esa condición de consolidar vecindad fue incumplida frecuentemente, sin embargo, por la magnitud territorial y el escaso poblamiento. Por ello hubo casos de nuevos repartos de tierras no utilizadas por los destinatarios originales. Estas concesiones en principio fueron gratuitas, pero luego promediando el Siglo XVI -por necesidades recaudatorias- progresivamente fueron siendo a título oneroso. No obstante, la venta de tierras no fue importante hasta más de un siglo después.

Desde los comienzos de la colonización española se trató de restringir en lo posible la enajenación de la tierra realenga5 “cuidando que no haya excesos” (como por ejemplo si el beneficiario hubiera recibido otra merced anteriormente) pero con el paso del tiempo se fue relajando tal cuidado, y a principios del Siglo XVIII ya se registraban acumulaciones de varias mercedes sucesivas en un mismo titular, o se toleraba que algunos propietarios anexaran las tierras adyacentes a las propias. En algunos vecinos de Buenos Aires se generaba una apetencia de tierras, multiplicando las peticiones de mercedes o adquisiciones y logrando así extensos dominios 6. La Real Instrucción de 1754, al no fijar un límite máximo para la venta de tierras, ayudó a configurar grandes extensiones territoriales en el Litoral (por ejemplo en Santa Fe7) y en la Banda Oriental.

La dilapidación de tierra pública con muy escaso provecho para el Erario, causando perjuicios además a las familias campesinas que no encontraban tierras, llamó la atención

de algunos funcionarios. Por ejemplo, en 1787 el agrimensor Sagasti alertaba sobre los inconvenientes que acarreaban “las ventas de dilatadas superficies”, recomendando “rescindir y dar por ningunas las ventas que se hayan celebrado de terrenos de mucha extensión”. Más tarde el Fiscal de la Real Audiencia de Buenos Aires agregaba: “no parece justo que los estancieros dilaten demasiadamente sus posesiones a pretexto de colocar sus ganados quedando desatendida la causa justa que interesa que los demás vecinos participen del beneficio en su bien ordenada distribución como dicta la razón política”. (Mariluz Urquijo 1978)

Ocurría en este tiempo una súbita valorización de las tierras, dada por el Reglamento de Libre Comercio promulgado por el rey Carlos III en 1778 (que estableció aranceles reales para el comercio libre de España y el Virreinato) lo que flexibilizó e impulsó las relaciones comerciales entre España y América.

Un punto interesante para la historia en el entonces Virreinato, era que aquí aparecía el rol de los Cabildos -a la sazón quienes tenían las incumbencia para el manejo de la tierra- con marcadas diferencias según los casos. El de Salta, por ejemplo, apoyaba la disposición de realizar concesiones de “pequeñas extensiones”, recomendado fracciones de seis leguas cuadradas (15.000 ha); en cambio, el Cabildo de Buenos Aires rechazaba la moción de repartir tierras a labradores, mencionando que las chacras cercanas ya abastecían a la ciudad, pero también aconsejaba no poner límites a las fracciones en venta, agregando: “como los bandos de buen gobierno prohíben la subdivisión de las suertes de estancia, si se prohibiese adquirir más de una suerte sólo uno de los herederos podría continuar con el campo al fallecer el propietario”. Otros informes procedentes de los Cabildos de Montevideo, Córdoba y Asunción, destacaban a su vez que un voto consultivo a los integrantes de los mismos en 1805 recomendaba la adopción de un reglamento para la Banda Oriental que moderaba el tamaño de las enajenaciones de realengos. Esto tiene fundamento en que en las cercanías de la frontera con Portugal era conveniente concentrar más población.

5. Tierra cuyo señor jurisdiccional era el propio rey, que como tal tenía la potestad de adjudicarla a sus vasallos. 6. Por ejemplo Juan de Vergara hacia 1640 recibió sucesivas mercedes de otros cuatro titulares (Hernandarias, Góngora, Mendo de la Cueva y Dávila) a lo que sumó varias compras, con lo que llegó a tener 38 estancias que cubrían la enorme extensión de 100 leguas cuadradas (250.000 ha). 7. En Santa Fe, Francisco Candioti adquirió en 1779 en subasta pública la extensión de otras 100 Leguas cuadradas de tierra realenga, donde organizó catorce estancias.


Como antes se menciona, la concesión de la merced requería, para fomentar el arraigo, la condición de vecindad, la cual implicaba residir un cierto lapso en el lugar del reparto. La original de Colón (1497) establecía cuatro años; cinco años, las posteriores Cedulas Reales de1523 y 1546, y la de Juan de Garay, al fundar Buenos Aires, establecía asimismo cinco años. En el actual territorio de Argentina, dado que las ciudades que se fundaban tenían pocos atractivos, se forzó el arraigo con disposiciones complementarias, en algunos casos intimando a los ausentes a presentarse a trabajar la tierra. Un ejemplo de esto es la revocación de la merced a un tal Mateo Román en la Banda Oriental, por haberse “sabido positivamente que no podía ni quería poblar” la tierra concedida (Mariluz Urquijo 1978).

En algunas ciudades del Rio de la Plata, se fijaba un plazo para cumplir esta condición: por ejemplo en Corrientes se exigía que se poblara en tres meses; en Jujuy quienes recibían los terrenos eran obligados a cercarlos y poblarlos en el plazo de un año, y lo mismo ocurría en Salta. Una vez cumplidas estas condiciones, el dominio quedaba perfeccionado y el titular podía disponer de la tierra como dueño, incluso venderla, arrendarla e hipotecarla.

Si bien en el Virreinato se fue consolidando el sistema de las concesiones de tierras y poblando las ciudades y algunas haciendas, de hecho tardó mucho tiempo más en establecerse un “mercado de tierras”. Este hecho tuvo que ver con los altos costos -en relación al valor de la misma- que tenían la “vista fiscal” y los gastos de escribanía (reconocimiento en terreno del Juez), de agrimensura, y de tasación.

La composición

Entre 1750 y 1780 el mecanismo para la adquisición de tierras -que si bien era excepcional se transformó en el más corriente- fue la “composición” o legalización de tierras realengas ocupadas de hecho por un particular. Este mecanismo, que se parece a lo que hoy llamamos “regularización” tuvo origen necesidades recaudatorias de la Corona. La composición contempló la situación de: a) los que habían ocupado sin título alguno; b) los que no habían confirmado las mercedes recibidas de autoridades locales; c) los que habían anexado extensiones más allá de los limites originales, y: d) los que habían recibido tierras de quienes no tenían facultades para concederlas. Se previó (en una Instrucción de 1754) que “quien alertara al Fisco sobre una tierra ocupada por un tercero -sin título- tendrá opción de tomarla para sí por el pago de una moderada composición”. Justamente la composición se consideró un mejor instrumento que la venta, dado que ésta implicaba costos mayores y más tiempo.

Las tierras ejidales y otras tierras de uso común.

Para las ciudades hispanoamericanas, la Corona promulgó múltiples leyes tendientes a fomentar y proteger la economía ganadera, estimulada con ejidos y dehesas para el pastoreo, ubicadas fuera de las ciudades. En

las Ordenanzas de Población de la Conquista (1573) se establecía que las tierras americanas -posesión de los reyes de Castilla- podían ser divididas en: Ejido (para uso del vecindario); Dehesa (para pastoreo); Propios (para renta del Cabildo); Posesión de particulares (por concesión en reconocimiento a sus servidos o compra al Estado); Poblados indígenas, y Posesión de la Iglesia.

Page (2004) señala para el caso de Córdoba, que “El ejido era proporcional al tamaño de la ciudad y su uso era en teoría disponible únicamente para los vecinos y, aunque las leyes lo restringían, los funcionarios del Cabildo obtuvieron concesiones”. Y agrega luego: “Con la extinción del Cabildo como institución administrativa de la ciudad en 1824, quedó el camino abierto para que la Sala de Representantes autorizara, tres años después, al Poder Ejecutivo la venta del ejido. Tendrían prioridad los enfiteutas, quienes en el término de dos meses debían pagar el inmueble de acuerdo al monto tasado. Pero debido al desorden administrativo muchos dejaron de abonar los cánones, llegando a 1857 en que se implanta el régimen municipal y la ciudad recupera las tierras cedidas en enfiteusis”.

A partir de la sanción del Código Civil argentino en 1869, “(…) ya no se permitieron nuevas enfiteusis, por lo que el municipio comenzó a liberarse de las tierras dictando ordenanzas en 1874 y 1882, tendientes a dar plazos a los poseedores para que redimieran el ejido y si no lo hacían, quedaban sujetos al decomiso y venta posterior del inmueble…” (Page, 2004)

Page señala para el caso de las dehesas: “(…) El ejido del sur de la ciudad, llamado hasta en algunos pocos documentos del siglo XIX pastos comunes , va a ser precisamente eso, propiedad comunal que no se cobraba por su uso a los vecinos y se multaba a los forasteros que lo aprovechaban...”.

Las tierras del ejido no podían ser vendidas sin “autorización superior” pero los Cabildos trataron de hacerlo. Por ejemplo el de Buenos Aires, en el Siglo XVIII, logró vulnerar la inalienabilidad del ejido argumentando “necesidades urbanísticas” y “valorización de las tierras” pero el fiscal del Consejo de Indias no lo autorizó. El Cabildo de Montevideo, a su vez, hizo algunas concesiones asimilándolas como “tierras propias”, y el Cabildo de Córdoba hizo concesiones enfitéuticas del ejido, pero con obligación de poblar.

Otra institución heredada del poder español, el mayorazgo8, que fuera generado por las Reales Cédulas del Siglo XVI y consistía en otorgar una serie de privilegios a los nobles castellanos, que aseguraban la permanencia de la tierra indivisa, no pudo imponerse en el Virreinato del Rio de la Plata.

Entre fines del Siglo XVIII y los inicios del Siglo XIX, las colonias sudamericanas se encontraban sumidas en las guerras de la independencia. Finalizadas éstas comienza la etapa de su consolidación como estados independientes.


4. La organización nacional y la cuestión de la tierra en Argentina.

La organización nacional pronto encontró, respecto al régimen de tenencia de la tierra heredado, que la expansión de la demanda mundial por los frutos de la tierra colocaba al nuevo país -que tenía una amplia existencia de tierras fértiles en la región pam-peana, de clima templado- en una inmejorable posición. Para ello debía lograrse ocupar y desarrollar la tierra productiva, de la mano de propiciar la inmigración, construir líneas fér-reas, y poblar los nuevos territorios, de modo que se dieran las condiciones básicas para el desarrollo de la producción agropecuaria en la zona pampeana e impulsara el crecimiento de las exportaciones.

La base de la mejora organizativa consistió en desarrollar el sistema de la ex-plotación agropecuaria en una gran propiedad territorial que funcionara como unidad de administración y empleo de trabajo asalaria-do: la estancia, la cual se transformaría en una empresa capitalista de gran escala y expansión en la segunda mitad del Siglo XIX.

En los primeros años como país inde-pendiente, tendrá lugar en la Argentina uno de los más recordados, importantes y/o deci-sivos mecanismos de distribución de la tierra: la llamada Ley de Enfiteusis de Rivadavia, referida al reparto de tierras públicas de 18229. Rivadavia era Ministro de Martin Rodríguez y un par de años después (1824) sería el Primer Presidente de las Provincias Unidas del Río de la Plata.

En principio, la ley se proponía generar una distribución racional de la tierra, una diversificación de la producción rural, el fomento de la agricultura y la creación de una nueva clase media de colonos, que menguara la influencia de la oligarquía terrateniente. Pero de hecho, cuando se llevó a la prácti-ca, ocurrió lo opuesto, pues no fueron los inmigrantes labriegos, como originalmente se proponía Rivadavia, quienes se repartieron la tierra, sino que precisamente sería la tradi-cional y pequeña oligarquía de hacendados

terratenientes, que ya tenía tierras desde la época de la colonia, quien extendería aún más sus posesiones.

La ley de Enfiteusis y el reparto de tierras públicas

En 1822, las tierras públicas se en-contraban inmovilizadas como garantía del empréstito Baring. Rivadavia necesitaba recursos para fondear la guerra con el Brasil y las tierras públicas podían ser una fuente de recursos. De modo que se decidió implantar el sistema de “enfiteusis”10, por el cual los pro-ductores rurales podrían ocupar y producir las tierras públicas, en un régimen parecido al ar-rendamiento pero con plazos muy extensos11. Dos decretos del gobierno de Buenos Aires establecieron las bases del régimen de enfite-usis: el del 17 de abril de 1822, que ordenó la inamovilidad de las tierras públicas prohibien-do su venta, y el del 1 de julio del mismo año que, además de ratificar el anterior, dispuso en el artículo 2° que “Los terrenos que expresa el artículo anterior (los fiscales) serán puestos en enfiteusis con arreglo a la minuta de ley sobre terrenos”.

La Junta de Representantes que aprobó esta ley tenía como miembros -desde su creación- a los Anchorena y otros apelli-dos prominentes de la oligarquía. Entre los nombres de los enfiteutas, a su vez, figuraban apellidos de los más famosos del país: Aguirre, Anchorena, Alzaga, Alvear, Arana, Arroyo, Azcuénaga, Basualdo, Bosch, Bustamante, Cabral, Castro, Díaz Vélez, Dorrego, Eguía, Echeverría, Escalada, Ezcurra, Gallardo, Gow-land, Guerrico, Irigoyen, Lacarra, Larrea, Las-tra, Lezica, Lynch, López, Miguens, Ocampo, Olivera, Ortiz Basualdo, Otamendi, Pacheco, Páez, Quiroga, entre otros. Esto revela hasta qué punto el objetivo perseguido de crear una clase media de colonos, fue desvirtuado.

La tierra pública fue así concedida por el gobierno a un valor ínfimo, casi nulo, lo que convertiría en millonarios a los descend-ientes de tercera o cuarta generación de esas familias, que se hicieron dueños del suelo de gran parte de la provincia de Buenos Aires.

8.El mayorazgo fue una concesión real a los hidalgos castellanos a fin de permitirles conservar o acrecentar su poderío económico. 9. Debe recordarse que la “enfiteusis” consiste en la cesión perpetua o por largo plazo del dominio útil de un inmueble mediante el pago anual de un canon al que hace la cesión, el cual conserva el dominio directo. 10. El origen de la enfiteusis, era grecorromano y consistía en el otorgamiento a los nobles de grandes posesiones servidas en parte por esclavos y en parte por miembros del pueblo vasallo, los que recibían a su vez predios en explotación para beneficio de esos señores.11. De hecho la Ley de Enfiteusis fue una versión modificada y humanizada de la tradicional, por ello fue conocida como “enfiteusis perfeccionada” o “neo enfiteusis”. Sus características más salientes eran que el Estado conservaba la nuda propiedad de las tierras, pero le entregaba al enfiteuta una determinada extensión para ser trabajada a largo plazo, aunque no a perpetuidad. Era una especie de concesión por la que se debía pagar un canon y además contraer la obligación de hacerla producir.


Los inmigrantes que quería Rivadavia, por supuesto, no llegaron nunca .a ocupar esas tierras: como era de prever se saboteó el proyecto de inmigración, desde la propia comisión que organizaba la contratación de inmigrantes europeos -creada por decreto de Rivadavia de 1824-, que estaba presidida por el primo de Anchorena, Juan Pedro Aguirre, e integrada entre otros por el propio Juan Manuel de Rosas.

Después que se constituyeron las autoridades nacionales, el Congreso Nacional y la Presidencia de la República, fue sancionada el 18 de mayo de 1826 la ley nacional de enfiteusis. En el art. 12° establecía que las tierras “se darán en enfiteusis durante el término, cuando menos de 20 años, que empezarán a contarse desde el 1° de enero de 1827”. En 1828 los terratenientes en dominio de la Legislatura consiguieron modificar la ley de enfiteusis para que aprovechara más aún a sus intereses. En un debate de la Legislatura llevado a cabo en enero de 1828, el general Viamonte combatió la cláusula de la ley que prohibía a los enfiteutas adquirir nuevas tierras, limitando así el derecho de propiedad. Tomás de Anchorena sostuvo allí el proyecto de reforma en el sentido en que propiciaba Viamonte. Así, la Ley de Enfiteusis perdía hasta su último rasgo progresis-ta, para convertirse lisa y llanamente en el gran negociado de la burguesía terrateniente bonaerense.

El despojo y latrocinio llevado a cabo por esta oli-garquía porteña se completaría años más tarde. Durante el gobierno de Rosas no le resultaría muy difícil a esta misma oligarquía, que seguía vinculada al gobierno, conseguir que éste les concediera la propiedad privada de las tierras que les habían sido entregadas en carácter de enfiteusis12. El despojo quedaba de ese modo legalizado, pues en 1837 vencían los diez años de plazo otorgado a la enfiteusis y se aumentaba a partir de entonces el canon al doble.

La enfiteusis y la concentración de la tierra.

La dimensión de la concentración de la tierra que dejó la aplicación de la ley de enfiteusis se expresa en que sólo en ocho años (de 1822 a 1830) un reducido número de propietarios (538) obtuvieron en total casi nueve millones de hectáreas. Lo más osado por parte de estos terrateni-entes fue que, alcanzado este límite, y como la enfiteusis ya no convenía más a los propios interesados (que eran los grandes enfiteutas que votaron la propia Ley) propusieron abolir dicho régimen13.

Esto era totalmente lógico, pues a ellos no les con-

venía mantener esas enormes extensiones bajo un sistema

que en definitiva reservaba la propiedad última al Estado. Además -pese a todos los favoritismos políticos de esta oli-garquía- no se pudo evitar que otros productores accedier-an a la tierra y su explotación directa, lo cual también les preocupaba porque si esto proliferaba afectaría antiguos privilegios antes creados para este grupo. Además clama-ron por limitaciones en las superficies acordadas, una vez que ellos alcanzaron límites casi infranqueables.

Esta ley tenía dos problemas serios, de gran impli-cancia futura. El primero y más importante era que no establecía límites de extensión ni de cantidad de contratos a los enfiteutas. De esta manera, los más influyentes con-siguieron cesiones que, en algunos casos, superaron más de 100 leguas cuadradas (Tomás de Anchorena 118, es de-cir, 318.581 ha) en las mejores zonas de la pampa húmeda.

El segundo, en perjuicio del Estado y de sus fines, era que un jury de propietarios, según el art. 3, fijaría el valor de las tierras. Como obviamente éstos eran los estancieros antes mencionados, también enfiteutas, lógicamente deprimirían los valores. Pero no terminaba aquí el perjuicio para el Estado de la mano de la audacia de estos especuladores, pues el canon que los enfiteutas debían abonar al Estado por el uso de la tierra, en reali-dad fueron pocos quienes lo pagaron. Y el gobierno, que había cifrado sus esperanzas en ese grupo para abonar sus gastos (mucho mayores después del empréstito Baring) y la guerra con el Brasil, se encontró de repente sin tierras y sin rentas. La deuda contraída con la Baring se terminaría de pagar recién a comienzos del siglo XX, pero la enfi-teusis significó la apropiación privada de las tierras más fértiles en clima templado por parte de un pequeño grupo oligárquico.

Los miembros de la influyente Sociedad Rural Argentina (SRA) fundada en 1866, que nucleaba a los principales propietarios de la tierra, aprovecharon la desnaturalización de la enfiteusis rivadaviana, Entre los beneficiados estaban los premiados por “méritos” en las llamadas “conquistas del desierto” -en especial, la que encabezó el general Julio Argentino Roca- y los toma-dores del empréstito externo previsto por la ley N° 947, de 1878, que otorgaba derecho, a quienes suscribieran cuatro títulos, a recibir como “garantía” nada menos que diez mil hectáreas. En resumen, nadie pagó efectivamente nada, pero por alguna de las vías citadas pasaron a incorporar a su patrimonio lo mejor de la pampa húmeda.

El historiador Romain Gaignard (1989) señala al respecto que, de esa forma, “la totalidad de las tierras

12. El gobierno de Rosas, mediante un decreto del 19 de mayo de 1836, vendió 1.427 leguas cuadradas -de las otorgadas en enfiteusis- a 253 adquirentes. En la nómina de los compradores se repiten los mismos nombres que en la de los enfiteutas, es decir, los tradicionales apellidos de la oligarquía porteña. 13. El art. 2° establecía que “En los primeros diez años el que la reciba en esta forma pagará al Tesoro Público la renta o canon correspondiente a un 8 por ciento anual sobre el valor que se considere a dichas tierras, si son de pastoreo, o a un 4 por ciento si son de para llevar”. El art. 39° decía que el valor de las tierras sería fijado “por un jury de propietarios de los más inmediatos”. Los art. 4° y 5° se referían al funcionamiento del jury; el 62°, a la fecha en que comenzaba a correr el canon; el art. 7° concedía que “El canon correspondiente al primer año se satisfará por mitad en los dos años siguientes”; el 8°. se refería a que el Gobierno fijará los períodos para pagar el canon; y se disponía que al término de los primeros diez años la legislatura fijaría el canon según el nuevo valor de las tierras.


pampeanas ya tenían dueños en 1884”. y, como prueba de ello, aporta datos estadísticos detallados de que casi 11 millones de hectáreas ya estaban en manos de sólo 344 propietarios; o sea, a un promedio unitario de casi 32 mil hectáreas. Recordemos que en ese tiempo, por la influencia de condiciones muy favorables para el desarrollo agropecuario, se ampliaría aceleradamente la cantidad de las tierras de la región pampeana puestas en producción, pues la superficie total sembrada pasó de 340.000 hectáreas en 1875, a 6 millones en 1900, luego a 20 millones en 1913 y llegó a 25 millones en 1929.

No obstante la Ley de Enfiteusis -como otras formas que sirven para agregar más complejidad a la propiedad, sobre la base de la superposición de derechos-, demues-tra que aplicada con un sentido social tiene una proyección más que interesante, por la posibilidad de conceder derechos de uso en plazos prolongados (por ejemplo mas allá de la vida útil de una construcción) separados de la propiedad, como el derecho de superficie como destaca Rómulo Pérez (2007).

5. El suelo y la configuración urbana de la Argentina.

En la configuración del territorio nacional y el sistema de ciudades tuvieron una enorme influencia los mercados internaciona-les a partir del modelo agroexportador, donde las ciudades-puerto, desarrollaron una impor-tante infraestructura que produjo una con-centración demográfica que tenía débiles lazos intrarregionales. Fue luego en la fase de indus-trialización sustitutiva, cuando se reestructura de alguna forma el territorio con una relativa activación de otros centros regionales. En este período, mejorará el acceso al suelo urbano de las clases medias y sectores populares, relacionado con la posibilidad de la compra de lotes en cuotas, por lo general ayudado por condiciones ambientales y físicas (de la extensa pampa) que facilitaban su ocupación y acceso a los recursos esenciales (como el agua). Luego, en la fase de las dictaduras, neoliberal-ismo y crisis (1976-2002) se agravaría pau-latinamente el acceso al suelo urbano de los sectores populares como consecuencia de la represión y políticas pro mercado y profunda-mente elitistas. Finalmente en la actual etapa

caracterizada como “neo-desarrollista”14 que esta signada por la no alineación automática con los mercados y poderes internacionales, se va a producir una redistribución de la riqueza basada en reconocimiento de un conjunto de derechos sociales para los sectores populares y medios. Pero ello conlleva una preocupante paradoja con el acceso al suelo. Dada por el hecho que esta fase de desarrollo también gen-era un extendido proceso especulativo, como consecuencia del boom de la construcción y que el “ahorro” o inversión inmobiliaria esta generando una gran demanda de suelo. Para los sectores medios esto es crítico, registrán-dose –en la formación de nuevos hogares- un desplazamiento al mercado de alquiler. Lo cual, además impacta muy fuerte en los pro-cesos habitacionales de los sectores populares, ya sea porque repercute en el aumento de la demanda de alquiler en el mercado informal (lo cual explica el boom de construcción –para alquiler- en las villas) o ya sea porque también repercute en el aumento de los “loteos fraudu-lentos” en las periferias urbanas.

En medio de este proceso, con la distorsión que produce un Estado –que es constructor para la activación económica y generación de empleo formal- pero no regula mercados ni formas de desmercantilización de la vivienda, silenciosamente han progre-sado experiencias, con otra concepción de la propiedad. Este es el caso del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) y la Federación de Tierras y Vivienda (FTV), quienes a partir del modelo de propiedad grupal y asignación individual del derecho de “uso y goce” o “uso y habitación”. Esto -en un país con tan profunda raigambre conservadora respecto a la propie-dad- interpela sobre la posibilidad que los planes del Estado adopten otras modalidades, más allá de la propiedad común individual y la propiedad horizontal que, hábiles para de-terminadas circunstancias, en otras muestran sus limitaciones para expresar acabadamente el derecho al hábitat y la vivienda.

6. Actuales (y urgentes) debates sobre la propiedad en Argentina.

La permanencia de un “ocultamien-to” consciente de la dimensión social de la propiedad del suelo en Argentina, es lo que un reciente trabajo demuestra a partir del análisis

14. Hoy se debate en Brasil, Argentina y otros países de Latinoamérica el patrón de desarrollo “neo desarrollista” o “neo keynesiano” basado en sustitución de importaciones y promoción del mercado interno sobre la base de una reconstrucción de seguros sociales y salarios indirectos. 15. La Función social de la propiedad privada había sido incluida en la reforma de la Constitución realizada en 1952 por Perón, que cambiaba la original Constitución de de 1853 (sancionada en pleno auge del liberalismo y de la formación de la “patria ganadera”) donde no figuraba. Allí se incluyó con un texto que decía: “La propiedad no es inviolable ni siquiera intocable, sino simplemente respetable a condición de que sea útil no solamente al propietario sino a la colectividad”. La misma fue luego anulada por la “Revolución Libertadora” que derrocó a Perón en 1955.


del cobro del impuesto inmobiliario. Este tributo (que es de cobro provincial) que tiene el mayor potencial redistrib-utivo, en tanto grava una de las manifestaciones más obje-tivas de la riqueza, no recauda lo suficiente ni favorece una mayor progresividad tributaria. Pues entre 1984-1990 la recaudación de este impuesto representó un 0,5 por ciento del PBI, durante la convertibilidad (1991-2001) alcanzó un 0,6 y, desde entonces, ha caído hasta un valor del orden del 0,3 por ciento (2011). Reafirmando la regresión de los impuestos que gravan al patrimonio y el nivel de concen-tración del ingreso, marcando no solo la estrecha relación entre concentración de la propiedad y la concentración en el ingreso, la cual incluso tiende a ser más acentuada. Esta renuncia impositiva por parte de las provincias contribuye enormemente a profundizar las desigualdades socioterri-toriales en Argentina.

Hoy en Argentina -con esta historia respecto a la propiedad- todavía debatimos cuestiones centrales. En tal sentido, dos temas han acaparado en estos últimos tiempos el debate nacional respecto a la propiedad de la tierra en Argentina.

El primero de ellos ha sido el debate y posterior

sanción de la llamada Ley de extranjerización de la tierra

(sancionada en diciembre de 2011) como Ley 26.737 de “Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales”, la cual busca detener las compras de tierras por parte de ex-tranjeros, proceso que se ha acentuado en los últimos años en algunas regiones del interior del país, particularmente valiosas por el paisaje y la localización.

El segundo, es el actual debate sobre la Función Social de la Propiedad en la reforma del Código Civil y Comercial15, hoy en discusión en el Congreso de la Na-ción, con media sanción de la Cámara de Senadores (que excluyó la Función Social) pero restando el tratamiento en la Cámara de Diputados, por lo cual se presiona desde la organizaciones sociales, jurídicas, universidades y algunos sectores del Estado, para revertirlo.

Tanto la extranjerización de la propiedad como su función social, vuelven a la cuestión de la tierra y la propiedad un tema crucial para poder establecer una más adecuada distribución del suelo y generar territorios y ciudades más justas…por eso la lucha siempre nos plantea que -si esta concepción (y realidad) sobre la propiedad fue socialmente construida (como vimos parcialmente en esta historia), también puede ser socialmente cambiada.

REFERENCIAS

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AUTORÍA, ÉPOCA Y APORTACIONES CRÍTICAS PARA EL RECONOCIMIENTO DEL VALOR SOCIAL DE LA ARQUITECTURALOUDVICK RANGEL [email protected]

FABIANA ZAMBRANO [email protected]

RESUMEN ABSTRACT

El objetivo que promueve el artículo se basa en la configuración de lo que se ha denominado una especie de cartografía íntegra, basada en la revisión y discusión de los principales aportes teóricos y críticos producidos en la década de los cuarenta hasta la actualidad en la arquitectura. Fundamentado en el análisis del discurso relativo a las teorías que llevaron a fondo una arquitectura no solo de edificios o de una sucesión de estilos, sino una arquitectura tamizada por y para la sociedad, aquella que voltea su mirada hacia el individuo inscrita en un contexto de apertura ideológica propia de estas décadas. Se toma como objeto de reflexión no solo la producción del espacio (la ciudad, lo urbano, los edificios), sino que a través de sus instrumentos conceptuales en su espacio de acción y de pensamiento (discursos, teorías, prácticas). El artículo deja entrever un recorrido que va configurando un diagnóstico, encuadramiento y contextualización de este periodo dorado de la teoría y crítica de la arquitectura y el urbanismo, a través de sus autores, lo que permite finalmente llegar a una perspectiva pragmática actual que busca desmitificar o comprobar la vigencia o caducidad de estas teorías insertadas en las realidades actuales.

Palabras claves: Teoría – crítica – Urbanismo – modernismo - Postmodernismo

The objective that promotes this article is related to the configuration of what has been called as full mapping, based on the review and discussion of the main architectural theorists and critics contributions produced in the forties to the present. Considering the discourse analysis on the theories that led to an architecture background not only of buildings or a succession of styles, but a sifting through architecture and society, which turns his gaze to the individual enrolled in a context of own ideologi-cal opening of these decades. It is taken as study case not only the production of space (city, urban elements, buildings), but through their conceptual tools in its space of action and thought (speech, theories, practices). The article suggests a route that is setting a diagnosis, framework and context of this golden period of theory and criticism of architecture and urbanism, by their authors, which ultimately permit a current pragmatic approach that seeks to demystify or check the validity or expiration of these theories inserted into the current realities.

Keywords: Theory - Critics - Urbanism – Modernism - Postmodernism

1. Trabajo presentado como parte de la elaboración de las prácticas de investigación del PDA Programa de doctorado en Arquitectura de la Universidad de Porto ante la revista Vivienda & Ciudad como colaboración para las categorías de artículo y reseña bibliográfica. Contactos: [email protected] - [email protected].


2. Se advierte al lector que el orden en que son presentados los arquitectos corresponden al contexto geográfico en que surgieron y fueron proyectadas dichas teorías.

1. La cuestión de las autorías

La intención es poner en causa una selección crítica de las aportaciones teóricas producidas en la Arquitectura desde las décadas de los 40 s hasta la actualidad, en donde el debate del lugar del arquitecto en la cuestión urbana conforma unos de los ejes principales trazados para esta ocasión, analizando las características y razones de las trasformaciones ocurridas e intentando establecer una especie de cartografía íntegra de este momento histórico de la arquitectura, procurando finalmente llegar a una perspectiva pragmática actual que evoca una especie de - reminiscencia, continuidad o ruptura - según sea el caso hacia estas prácticas teóricas y críticas como esa especie de zig-zag ocurrido tanto en la moda y otras disciplina actuales como en el quehacer arquitectónico.

Indudablemente las décadas de los sesenta y setenta incluso los ochenta del siglo pasado fueron testigos de la producción de un período áureo de la teoría y crítica de la arquitectura y urbanismo, tendencialmente hacia la crítica del Movimiento Moderno producto de las décadas anteriores. Para esta ocasión basados puntualmente en las producciones teóricas de figuras como2: Le Corbusier (1950), Jane Jacobs (1961), Fernando Távora (1962), Henri Lefevbre (1968), Christopher Alexander (1979), Álvaro Siza (2008), Markus Miessen (2014), entre otros; se intenta desarrollar en este artículo como fueron percibidas estas teorías y como se enmarcan las mismas en la actualidad en un mundo en el que el fenómeno de una realidad expandida propiciada por el uso del internet con innumerables protagonistas, difícilmente existen referentes míticos como en otras épocas, pero a la vez bajo esta tendencia

globalizadora, estamos ante un periodo pasivo en la producción teórica y crítica para la arquitectura, o peor que pasivo, de “revivalismo” y hasta de escandaloso “plagio” comparado con los años sesenta y setenta los cuales marcaron una época fecunda en la teorización arquitectónica.

Sabemos que es obvia la siguiente aclaración, pero seamos precavidos; y es que pasados más de cincuenta años, este escrito puede parecer un hecho extemporáneo o anacrónico, sobre todo en relación a las circunstancias actuales de las prácticas arquitectónicas. Por tanto, no existe aquí ningún deseo evocativo de “pertinencia iluminadora” o de que esto sea la panacea acerca de lo que se debate en la actualidad en la arquitectura. Por otro lado, podríamos sumar que no se trata de lograr aquí un documento arqueológico, ni tampoco una especie de souvenir que coleccionaría un nostálgico cualquiera acerca de arquitectura. Se trata de entender como el discurso crítico y teórico de la arquitectura fue pasando desde un ámbito que la concebía como una mera preocupación artística de función y espacio a envolverse con problemas más pragmáticos de la población, la colectividad y el individuo. Fundamentalmente, más que cualquier pertinencia, es la condición extemporánea de éste escrito lo que nos otorga cierta ventaja sobre nuestro interés, como un documento capaz de ayudarnos a pensar la arquitectura, a enriquecer las prácticas actuales del quehacer arquitectónico y finalmente de ser arquitectos.

2. Estética vs. Ética: Diversos contextos

El lugar del arquitecto de cara a la sociedad

Para un primer abordaje se ha querido


afrontar aquí una cuestión clave en las teorizaciones desarrolladas durante esas décadas: ésta apunta a la responsabilidad de la arquitectura en relación a la sociedad, desde que comenzaron a surgir estas ideas por parte de los arquitectos, teóricos, críticos que fundaron este momento histórico. Nuestra intención en este primer momento del artículo es presentar brevemente una lectura en la que se tenga acceso a los temas citados, con una carga densa de referencias compiladas para este primera parte, luego desarrollaremos los autores puntualmente mencionados en los fragmentos anteriores. La intención es que nuestros lectores se sientan tentados a leer las obras citadas, a profundizar sobre cualquier autor o tema mencionado, es decir que sientan la necesidad de ir más allá.

Los años 60 constituyen unas condiciones propias de una época de toma de conciencia sobre una serie de cambios relacionados a una gran apertura ideológica en todas las ciencias, bajo una crítica humanista a la modernidad, en donde temas como: la diversidad, sostenibilidad, los derechos humanos, la participación, patrones de comportamiento, fueron por primera vez objeto de interés en diversas ciencias.

Un caso ejemplar lo constituye la rama del arte, donde se comienza a abrir una brecha entre el artista y el usuario-espectador que empezó a ser parte de la obra. En este contexto Umberto Eco (1962), cuando escribe “La obra abierta: forma y determinación en el arte contemporáneo”, (titulo original: Opera aperta); intenta expresar esta consolidación de una nueva dialéctica entre la obra de arte y el intérprete, identificando algunos autores que él ve como precursores de esta mudanza radical del arte y el pensamiento humanista. Ésta transformación artística, científica y social es, naturalmente simultánea a la crisis del movimiento moderno, manifestada en la arquitectura a partir de la ruptura a los postulados del CIAM3, en donde todas las líneas de orientación pensadas y direccionadas como una verdadera e innovadora arquitectura, fueron profundamente alteradas, es entonces cuando el pensar arquitectónico voltea su mirada hacia una vertiente más exploratoria, en temas como la historia, la envolvente y la participación social. A partir de esta ruptura aparece el Team X4, como uno de los principales motores de ésta alteración, llevando a la arquitectura y el urbanismo paralelamente a acompañar la realidad social y artística que se hacía sentir para entonces, a partir de esta reforma crítica, se introducirían en la arquitectura ideas envueltas en la participación.

Autorías y aplicaciones teóricas

2.1. Contexto Europeo

Unos años más tarde en el Norte de Europa tendría lugar una representación el grupo Team X, en manos de la pareja Smithson, Alison and Peter The charged Void: Arqchitecture (2001) y, The charged Void: Urbanism (2005), con temas como la movilidad, crecimiento, cambio y hábitat, o identidad y asociación; estos temas revelan un entendimiento urbano más asociado a la nueva percepción de la sociedad y su relación con la arquitectura, lo cuales se sobrepusieron a esos nuevos ideales de monumentalidad impuestos hasta entonces por el modernismo, para ellos el valor de sus proyectos no estaba en la dimensión, sino en la calidad del diseño y el valor de identidad de la obra arquitectónica, los Smithson trataron el tema de la motivación del usuario a una conciencia comunitaria, con una arquitectura que proporcionara un lugar al individuo y una identidad satisfactoria, partían del presupuesto de la auto-determinación en donde el usuario podría desarrollar sensibilidades adicionales lo cual influenciaba a los habitantes a el placer de la participación. Para entonces en este ámbito

del norte europeo se fueron creando afinidades entre los arquitectos Ingleses y Holandeses, como los integrantes de Doorn group5, conjuntamente con el referente Giancarlo de Carlo comienzan una retórica en contra de la ciudad funcionalista con concepciones modernas, basándose en principios como la participación social, a escala humana, y el pensar lógico y racional en cuanto a la valorización del habitante en la creación de su ambiente.

Anteriormente de los Team X, Aldo van Eyck, (1999) en su obra “Aldo van Eyck: works”, fue uno de los más abiertos a las relaciones interdisciplinares, en su obra propone la participación del habitante, tanto en la ciudad como en la configuración de su lugar. Proponía la generación de espacios flexibles con concepciones de transformación y apropiación por parte de los usuarios. Eyck en sus obras se lanzó en una búsqueda por la ética histórica, que sirviese en lo cotidiano y en la práctica. Estos cambios en la nueva dialéctica arquitectónica promovida por el autor, tuvo su reflejo en una coyuntura importante con la formación del grupo SAR6, el cual aparece como una reacción por parte de los arquitectos y la población a las políticas de masificación de habitación, las cuales no poseían un resultado racional y eran incapaces de producir bienestar en la población. El grupo SAR vino a ser una respuesta con gran sensibilidad para la satisfacción de ambas necesidades, por un lado una buena casa con buenas relaciones entre sus vecinos y por el otro la decisión de responsabilización por parte del usuario.

3. CIAM, Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (Congrés internationaux d architecture moderne), organización fundada en 1928 y desmantelada en 1959 la cual promovió la arquitectura del movimiento moderno. 4. TEAM X, grupo de arquitectos y otros participantes formado en Julio de 1953, durante el 9º Congreso del CIAM, que aconteció por refutar la Urbanística Moderna defendida por Le Corbusier. 5. Dorn group, este grupo poseía un mismo manifiesto producido por sus miembros, los cuales más tarde fueron conocidos como el Team X, el cual fue considerado el documento inicial del grupo. 6. SAR, Stichting Architecten Research, una fundación para la investigación del mejoramiento de los mecanismos de construcción de habitación colectiva. Primeras propuestas 1965.


Por su parte el director del SAR John Habraken, (1962) en la 2da edición en (2000): El diseño de Soportes, fue uno de los primeros en intentar conciliar la necesidad de construir anónimamente con la de incluir al habitante; el arquitecto no concebía la casa como un producto, pero si como como un resultado de un proceso en el que el usuario también podía tomar decisiones. En su obra explica que: “Un soporte implica aquellas decisiones sobre las que la comunidad tiene control. Una unidad separable es aquella área sobre la que el individuo decide7.”

En este mismo sentido un año más

tarde, Jacob B. Bakema propuso una vivienda en Europa concebida como un producto no terminado, Edwin Andreas y Jürgen Joedicke (1978), en La comunidad de arquitectos Van der Broek / Bakema, (versión original: [1963] Architektur und Städtebau: das Werk Van den Broek und Bakema. Stuttgart: Karl Krämer,) reivindicaba una arquitectura flexible, que pudiera transformarse, ampliarse o subdividirse, según los cambios en la estructura familiar y para satisfacer la necesidad de identificación de sus habitantes. Para Bakema: “una vivienda puede estar equipada de elementos constructivos que permitan cierta flexibilidad de uso o puede, en tanto que es casa ampliable, permitir y fomentar iniciativas individuales de sus usuarios8.”

Giancarlo De Carlo (2004), An

Architecture of Participation, Royal Australian Institute of Architects, Victorian Chapter, [1972], consideraba que las teorías elitistas sobre la vivienda mínima que propuso el movimiento moderno era una mala concepción. Se oponía por ejemplo, al planteamiento de construir viviendas económicas con el mínimo de dimensiones para una gran cantidad de personas, generalmente de recursos bajos, sin contar con su opinión. De Carlo desaprobaba, además, que el movimiento moderno en lugar de proyectar y construir con los habitantes, ellos proyectaban y construían para los habitantes, tratándolos como objeto de estudio.

Por otra parte no podemos dejar de referenciar en el contexto europeo, la realidad de múltiples referentes casos con relación a la arquitectura participativa portuguesa:

En Portugal el cambio se da a partir del sindicato de los arquitectos, comenzando por el presidente Keil do Amaral que pretende dar valor a la Arquitetura Popular, queriendo desmitificar la propaganda folclórica del Estado Novo. La idea era promover el espíritu

Figura 1. CIA M IX

Aix en Provence (1953)FUENTE:

transculturalmodernism.org; 3 de Mayo de 2015

Figura 5. Miembros de los equipos

del IARP (Estudio a la Arquitectura Regional Portuguesa) Octubre

2004FUENTE: www.

arquitectos.pt; 10 de Mayo de 2015

Figura 2. Team Ten Circle at Loenen

a/d Vecht 1974FUENTE: Architectural

Desing. Vol XLV, England; Whitefriars Press, 6/1975,

p.350.

Figura 3. Los Smithson, Alison and Peter “The charged Void:

Urbanism”FUENTE: https://

coisasdaarquitetura.wordpress.com/; 3 de Mayo

de 2015

Figura 4. Jhon Habraken

FUENTE: www.habiter-autrement.org , 5 de Mayo

de 2015


crítico y nuevas ideas, en alternativa a las aplicaciones internacionalistas del modernismo.9

La situación política que vivió el ambiente portugués de la década de los 50, no impidió que el debate arquitectónico se hiciera sentir en el exterior. La crítica al movimiento moderno en este contexto aparece en la segunda mitad del s. XX impulsada por el arquitecto Francisco Keil do Amaral, quién lanzo el “Inquérito à arquitectura Popular Portuguesa” (Investigación de la arquitectura popular portuguesa publicada em [1947] en la revista de arquitectura: Revista de Arte e Construção editada por el grupo ICAT), este espíritu fue compartido en todo el país: en la ciudad de Porto, por lo arquitectos Fernando Távora, y Octávio Lixa Filgueiras, además de otros arquitectos que participaron en este trabajo. Uno de los arquitectos que nos parece un importante referente de la arquitectura participativa es Nuno Portas, quién sería el ideólogo y fundador del SAAL (Servicio de Apoyo Ambulatorio Local) mientras ocupo el cargo de Secretario de Estado de Habitación en el 1º Gobierno; quien trabajo junto a Teutónio Pereira transformándose en un protagonista fundamental para la evolución del pensamiento urbanístico y para la apertura a los procesos de participación. Fundamentos teóricos que van a servir para la aplicación de uno de los casos que todavía en los tiempos actuales confirma su carácter paradigmático el Servicio de Apoyo Ambulatorio Local (SAAL), llevado a cabo después de la revolución de Abril de 1974, caso que trataremos más adelante con detenimiento.

En otras latitudes también surgieron casos paradigmáticos como en Gurna El-Gedida, Egipto, con el arquitecto Hassan Fathy (1969), “Arquitetura para os Pobres, uma experiência no Egipto Rural.” En su obra se inspiró en la arquitectura vernácula del lugar, su armonía con el entorno, en su relación con cada comunidad y su cultura, en las técnicas tradicionales de construcción que han empleado sus habitantes, y como estos han aplicado estos procedimientos en sus proyectos. Según el autor, los habitantes, con su conocimiento del lugar, y los arquitectos, con su conocimiento técnico, pueden contribuir, de este modo, a crear la arquitectura participativa del siglo veintiuno.

2.2. Contexto Americano

Bernard Rudofsky (1964), Architecture without architecs; por su parte aparece como un arquitecto que a través de sus viajes por Estados Unidos y Suramérica trataba de plasmar en sus obras sus experiencias como efectivamente lo manifiesta en el texto Arquitectura sin arquitectos, donde consiguientemente, exhortaba a proyectar viviendas para sus usuarios, en donde puedan desarrollarse como parte de una comunidad, en lugar de producir recintos impersonales indiscriminadamente. Según sostenía el autor: “(…) es lo ‘humano’ de esta

arquitectura, lo que debiera inspirarnos alguna respuesta 10.”

En el este contexto americano un año después surge un importante planificador Paul Davidoff (1965), a través de un artículo “Advogacy and pluralism in planers” artículo publicado en Journal of the American institute of planners, vol 31, Nº4; en el cual apelaba por un urbanismo menos abstracto y maquinal, pluralista y próximo a los requerimientos y escalas de sus habitante, fue en este artículo que lanza la idea del arquitecto como abogado, que fue esencialmente para la difusión y propagación de una práctica de arquitectura más democrática humilde y abierta a la participación.

Por su parte ya en más años actuales, el nuevo estilo de vida en el contexto americano reflejado en la arquitectura a gran escala, va a tener un impacto directo en la sociedad regida por el “american dream” y en la construcción de la ciudad que Rem Koolhaas (1997) apellidará más tarde como “Generic City” (La Ciudad Genérica), consecuentemente esto va a influenciar directamente el éxodo de los grandes centros urbanos, en una reñida búsqueda por la calidad de vida, a través de la Gentrificación y creación de grandes polos suburbanos que irían a definir los límites de la ciudad especulativa. En este sentido los suburbios ganaron durante el siglo XX el valor de utopías construidas. En consecuencia ocurrió un desvanecimiento considerable entre el pensamiento social creado en la década de los 60 y el planteamiento del “renovado” estado, que se vio reforzado por las nuevas ideas sociales las cuales crearan nuevas necesidades simbólicas y conceptos como la gentrificación, la cual ficcionaba la calidad de vida de los habitantes.

2.3. Contexto Sudamericano

Ya en el contexto de Sur-América, después de la segunda guerra mundial, mientras que las ciudades del llamado primer mundo intentaban encontrar políticas de habitación y formas de conseguir planear las ciudades, que conjugasen a la gran afluencia emigratoria de los países pobres, por su parte en los llamados países del tercer mundo, con graves problemas económicos, la población luchaba para sobrevivir en las ciudades cada vez más habitadas, y en las que se multiplicaban los aglomerados suburbanos de condiciones precarias. La ocupación espontanea se tornó en este contexto, un hecho bastante interesante para varios estudiosos sociólogos, urbanistas, arquitectos, en este sentido, la relación del primer mundo con respecto al tercer mundo dejo de ser apenas en términos económicos, pasando los países en vías de desarrollo a ser una fuente de inspiración y un objeto de estudio bastante interesante para los que buscaban nuevas formas de responder a las nuevas necesidades demográficas de las urbes.

7. Habraken, [1962] 2000, p.18.8. Bakema citado en Joedicke, [1963] 1978,p.9. 9. Portas; Grande, 2006, p.84. Traducción del autor.

10. Rudofsky, 1964, p.34.11. Turner, 1977, p.126. 12. Pelli, 2006, p.93.


En este orden de ideas nos parece relevante por sus trabajos y escritos los cuales terminó aplicando en la realidad de América-Latina el planteamiento de John F. C. Turner (1977) en su obra “Vivienda todo el poder para los usuarios: hacia la economía en la construcción del entorno / John F. C. Turner”. Para el arquitecto británico, existen dos elementos que se deben tomar en consideración para la construcción de viviendas: técnica y finanzas. Los habitantes de la ciudad informal poseen técnicas de construcción pero no recursos financieros para obtener una vivienda en la ciudad y por eso construyen asentamientos informales, según Turner:

La vivienda es un conjunto de componentes ensamblados que no se pueden construir o suministrar si no se dispone de herramientas, materiales y conocimientos adecuados (es decir, tecnología), además de la capacidad para efectuar alguna modalidad de cambio (generalmente financiero).11

Parte del trabajo relevante de este arquitecto se basó en la realización de viajes de exploración en el interés por mostrar al mundo las arquitecturas emergentes al encontrarse de frente con la realidad de las invasiones de tierras hechas por auto-constructores peruanos en la década de los sesenta, lo cual se afrontó con el proyecto PREVI – Lima.

Otro referente décadas más tarde es el brasilero Paulo Freire (1994), quien en su obra “Educación y participación comunitaria, Nuevas perspectivas críticas en educación”, se refiere al carácter educativo en la arquitectura, en cuanto a que los habitantes tengan ejercicio de la voz, de asumir, de decidir en ciertos niveles de poder, en cuanto al derecho de la ciudadanía se halla en relación directa, necesaria, con la práctica educativo-progresista. Para él, en los procesos participativos tomando en cuenta todos los factores anteriormente dichos hacen que se igualen las estructuras de poder por tanto, todos son educandos y todos son educadores.

Por otro lado para Gustavo Romero y Rosendo Mesías (2004) en el libro: “Participación en el diseño urbano y arquitectónico en la producción social del hábitat”, manifiestan el interés, por un lado, proponer un enfoque teórico transdisciplinario para comprender los procesos participativos del espacio construido, y por otro, proponer alternativas de intervención y de evaluación de los técnicos y profesionales en estos procesos.

Figura 6. Rem Koolhaas, Generic

CityFUENTE: estherhaamke.com; 2 de Mayo de 2015

Figura 10. Jane Jacobs. Participación,

consulta de habitantesFUENTE: https://www.youtube.com/

watch?v=AUeuQT6t7kg; 8 de Mayo de 2015

Figura 7. Bernard Rudofsky

(1964), Arquitectura sin arquitectos

FUENTE: estherhaamke.com; 2 de Mayo de 2015.

Figura 8. Teddy Cruz, Urbanismo

de frontera; Tijuana, San Diego y EUA

FUENTE: blogs.elpais.com; 4 de Mayo de 2015

Figura 9. Alejandro Aravena,

Elemental, ChileFUENTE: www.dezeen.

com; 9 de Mayo de 2015


Otro autor de destacada importancia y referencia en lo relativo a esta arquitectura es Victor Saul Pelli (2006) con su obra: “Habitar, participar, pertenecer”, en la que manifiesta la inclusión de los habitantes en el proceso de producción de su propia solución habitacional, para el arquitecto argentino, el habitante de cualquier situación socio-económica, tiene la posibilidad de incidir en la conformación externa e interna de su casa, propone lograr un escenario en el que sea grato moverse y verse en su vida doméstica y vecinal, para el autor: “la vivienda debería informar lo que el habitante es, y lo que quiere que los demás piensen que es.” 12

Por su parte en el contexto Centro Americano de Tijuana, San Diego (zona fronteriza entre EUA y México) desarrolla sus teoría el autor Teddy Cruz (2008) en la obra “Arquitectura: participación, proceso y negociación”, se expresa como uno de esos arquitectos que han conseguido superar las interpretaciones románticas sobre lo informal y lo imprevisible para introducirlo en sus procesos proyectuales como punto de arranque y posicionamiento. Logra la introducción de lo “popular” como herramienta de aprendizaje y de proyecto plenamente viable. Para el autor el método consiste en aprender de las estrategias que emplean las personas que edifican sus propias viviendas y ayudarle a mejorarla. De acuerdo con el autor: “Como arquitectos (…), también podemos proyectar participación”. 13

En Chile se encuentra un referente importante a nivel Suramericano Alejandro Aravena (2007) con su texto “El lugar de la Arquitectura”, quien propone la construcción de “viviendas medias” para países en vías de desarrollo. El autor explica como los habitantes de las viviendas del proyecto Elemental llevado a cabo por el mismo, las modifican a su gusto creando terrazas y espacios a doble altura o intermedio, en esta obra su propuesta es la de ofrecer talleres en los que las personas se inscriben, dibujan y realizan maquetas sobre cómo les gustaría que fuesen sus viviendas.

3. La disputa del territorio del arquitecto en la cuestión urbana

La elaboración de lo que hemos llamado una especie de cartografía íntegra basada en la teorización y critica llevada a cabo en la arquitectura a partir de los años 60, - o en otras palabras los conturbados sixties - , nos traslada a un ámbito temporal en el que no podemos dejar de profundizar en los siguiente autores, esta vez con una mirada más profunda y critica. Nota :(como ya fue referido anteriormente se advierte que el orden de presentación es cronológico de publicaciones y no de edad de los autores).

3.1. Jane Jacobs: Muerte y vida de las grandes ciudades

Es inmersa en este contexto propio de esa década, cuando elabora su primer libro Jane Jacobs (1961), The death and life of great american cities, (Muerte y vida de las grandes ciudades), un texto que vino a repercutir en la conciencia de los urbanistas y políticos, atacando directamente los fundamentos del planeamiento urbano moderno. Una autora que en síntesis trata de resumir el funcionamiento de las ciudades pero esencialmente desde la práctica y la vida real. Al respecto de acuerdo con Jacobs:

Las ciudades son un inmenso laboratorio de ensayo y error, fracaso y éxito, en términos de construcción y diseño urbano. Es en ese laboratorio que el planeamiento urbano debería aprender, elaborar y probar sus teorías. Al contrario de los especialistas que han ignorado el estudio del éxito y del fracaso en la vida real. 14

Este texto contó con una gran receptividad tornándolo una referencia crítica casi obligatoria en la arquitectura y el urbanismo. Jacobs supo mantener un distanciamiento crítico de las prácticas urbanistas en voga en Estados Unidos identificadas por la autora en las propuestas de Ebenezer Howard y sus Ciudades-Jardin (1898), en el movimiento City Beautiful (1893) ideado por Daniel Burnham y otros.

Estamos convencidos de que el particular sabor de los relatos de Jane Jacobs reside en una narrativa escrita bajo la óptica no contaminada por el argot de los urbanistas de la época; al contrario, su aporte crítico proviene del relato de sus vivencias como habitante del Greenwich Village en New York, modalidad bajo la cual la autora supo identificar en la observación de lo cotidiano los problemas que derivaban de cada una de las situaciones que presentaba la ciudad, catalogado por la autora como “coreografías propias del lugar”. La autora se refiere a la necesidad de aventurarnos a conocer la ciudad desde el mundo real, con la intención de descifrar lo que ocurre en el comportamiento aparentemente misterioso e indomable de las ciudades, al respecto la autora dice:

Los procesos urbanos, en la práctica, son demasiado complejos para ser rutinarios; demasiado particularizados para que su aplicación sea a través de abstracciones. Ellos se componen siempre de interacciones entre combinaciones singulares de peculiaridades, y nada substituye la comprensión lugar de las peculiaridades. 15

Jacobs plantea que: “Para comprender las ciudades, necesitamos admitir de inmediato, como fenómeno fundamental, las combinaciones o las mezclas de usos, no los usos separados” 16 Al contrario del recurso que se había tornado costumbre que era analizar la ciudad a través de sus usos por categorías, es decir, uso por uso. Para la autora:

13. Cruz, 2008, p.158.14. Jacobs, [1961] 2009, p.5. Traducción del autor. 15. Jacobs, [1961] 2009, p.491. Traducción del autor16. Jacobs, [1961] 2009, p.158. Traducción del autor

17. Jacobs, [1961] 2009, p.29. Traducción del autor.18. Jacobs, [1961] 2009, p.162. Traducción del autor.19. Lefebvre, [1968] 1978, p.10.20. Lefebvre, [1968] 1978, p.23.


La acera por sí sola no es nada. Es una abstracción. Ella sólo significa algo cuando esta junto a los edificios vecinos u otros con uso limítrofes a ella o a aceras cercanas. ( ... ) Las calles y sus aceras, principales lugares públicos de la ciudad, son sus órganos más vitales. 17

El principal aporte teórico del texto reside en la necesidad que las ciudades tienen de presentar una diversidad de usos más compleja y densa, que propicie seguridad, una sustentación mutua, económica y social. Al contrario de lo que muchos urbanistas catalogaban como el caos y el microcosmos de los barrios, para Jacobs estos constituían una vida rica y densa en significados. Al respecto la autora plantea: “El paisaje urbano es vivo gracias a su enorme colección de pequeños elementos.” 18

Un aporte teórico que ha recorrido

más de cincuenta años toma en la actualidad vigencia a través de prácticas participativas cuyo objetivo es encontrar un medio para celebrar las ideas y el legado de Jacobs. Hablamos del proyecto Jane s Walk: un medio simple, coherente y efectivo de acuerdo a las ideas de la autora, con paseos a pie por los barrios de la ciudad, guiados por los moradores con la coordinación de urbanistas voluntariamente. Un concepto que ha demostrado éxito y se está expandiendo en varias ciudades del mundo. Finalmente es indudable que las ideas de Jane Jacobs continúan influenciando las prácticas del planeamiento urbano, y estas se insieren de una manera bastante natural en las estructuras actuales a través de estas prácticas participativas.

3.2. Henri Lefebvre: El Derecho a la Ciudad

Por su parte en Francia para esos años se produjo unas de las aportaciones teóricas y críticas más importantes en manos del filósofo, sociólogo y geógrafo Henri Lefebvre (1978) 4ta edición, El Derecho a la Ciudad, (edición original francesa Le droit a la ville [1968]; este autor constituyó una de las principales inspiraciones intelectuales de los estudiantes que encabezaron las revueltas de mayo de 1968 en Francia. Su trabajo fue desarrollado bajo tres líneas centrales: la ciudad y su espacio social, la vida cotidiana y el fenómeno de la modernidad.

El Derecho a la Ciudad consta de un abordaje crítico y teórico abocado al tema de la vida urbana, desde la aparición de la Carta de Atenas, hablamos de una reflexión crítica enfocada en el excesivo funcionalismo

y obsesión operacional propia de los CIAM vista ya como anticuada. A través de esta perspectiva, el autor realiza un diagnostico en el que se pueden observar las consecuencias nefastas de dicha carta, las cuales muestra a través de los distintos barrios dormitorios de las grandes ciudades del mundo y, específicamente en algunas ciudades de Francia.

El trabajo del autor va más allá de la crítica al funcionalismo de las ciudades, éste plantea la crítica a la ideología urbanística que encubre una estrategia de clase. De acuerdo con el autor: “La ciudad es la proyección de la sociedad global sobre el terreno.” 19 Hablamos de cómo los conflictos entre clases y las múltiples contradicciones se plasman en la estructura y la forma urbana.

La reflexión de Lefebvre presenta una constante evolución, es decir, sus conceptos son permanentemente sometidos a una crítica en la medida en que sus basamentos en el tejido urbano, o el centralismo urbano, evolucionan. Por otro lado la aplicación de conceptos como los de Valor de Uso o Valor de Cambio a lo urbano, abren una brecha importante a la línea investigativa del propio autor. Conceptos como la segregación urbana (considerada como una proyección sobre el terreno, en donde se muestra la imposibilidad de crear una sociedad integrada por vías del urbanismo); o el concepto de Obra, (la apropiación de la ciudad como obra por parte del habitante), son entre otros, términos abordados con destacada importancia en su investigación.

El proceso de la industrialización es utilizado por el autor como punto de pivote para analizar la ciudad y sus transformaciones, desde la ciudad antigua hasta la contemporánea. La industrialización como proceso, es vista por el autor como un periodo que termina tomando por asalto a la ciudad antigua. En tal sentido afirma: “(…) la industria puede prescindir de la ciudad antigua (preindustrial, capitalista), pero, para ello, debe constituir aglomeraciones en las que el carácter urbano se deteriora.” 20

Finalmente el Derecho a la Ciudad, se manifiesta por sobre todas las cosas para el autor, como una forma superior de los derechos: el derecho a la libertad, a la individualización en la socialización, el derecho al hábitat y al habitar. El derecho a lo que el autor termina por llamar la obra, el derecho a la apropiación, todo esto finalmente concluye, está implicado en el derecho a la ciudad.


4. Los Arquitectos y sus teorizaciones: una arquitectura codificada entre módulos y manuales

Por otro lado, a pesar que estamos enmarcados en un ámbito temporal que nos remite al modernismo y pos-modernismo, no podemos dejar a un lado consideraciones inscritas en obras que sobrepasaron las épocas, en manos de autores tan importantes para la arquitectura como Le Corbusier.

4.1. Le Corbusier: El Modulor

Al respecto, nos referiremos a Le Corbusier en su obra teórica El Modulor, Entre (1943 y 1950), fue desar-rollado por el arquitecto un sistema de medidas basadas en las dimensiones, proporciones del cuerpo humano y las matemáticas, que denominó El Modulor.

La palabra Modulor proviene de la contracción de dos palabras francesas, module y or, en español, módulo y oro. Esta palabra describe lo fundamental del sistema del autor, por un lado el modulo como una medida estándar y por el otro, la proporción de oro, utilizada desde la anti-güedad en el dimensionamiento de obras de arte, objetos y edificios, en búsqueda de la perfección y la armonía.

La primera edición de Le Modulor (francés) fue publicada en 1950 y cinco años después se publicaría El Modulor 2 21. En el primer libro del Modulor, Le Cor-busier describe y explica circunstancialmente su inicia-tiva, definición, ajuste y verificación y posteriormente da ejemplos de aplicación de esta teoría o modelo a casos reales . Le Corbusier utilizó este sistema antes de salir a la luz pública su teoría, lo podemos observar en proyectos y obras como la Unidad de Habitación de Marsella y la Fábrica de Jean-Jacques Duval en Saint-Dié, Estas obras son una visión sucesiva del autor desde diversos puntos de vista a sus publicaciones.

El segundo Volumen del Modulor, fue escrito entre el año 1954 y 1955, el cual describe las reacciones del público, partidarios y detractores, frente al invento de Le Corbusier, se definen opiniones sobre el éxito de la teoría y de su fracaso, así como también se encuentran consid-eraciones autobiográficas de las causas de su estudio.

Para le Corbusier El Modulor, es un instrumento una herramienta de medidas justas, que debe ser visto como un utensilio práctico de trabajo que permite rápida y fácilmente tomar decisiones durante el proceso de concep-ción y proyección arquitectónica, un sistema de medidas de construcción, y a su vez, no sirve para determinar gran-dezas, sino para adaptarlas, para ajustarlas y relacionarlas, en palabras del autor “ Nuestro esfuerzo va precisamente en esa dirección, es esa su razón de ser: establecer el orden ” 22.

La arquitectura sí, puede ser el resultado del instinto creador del diseñador, del artista, la creación de una armonía intuitiva, así como también es el resultado de métodos, de reglas, de armonías conscientes, trazados reg-uladores, geometrías, raciocinio visual. Lo que nos atañe en la presente indagación es como el hombre ha estudiado, definido y nombrado estos métodos y reglas en torno teoría de la arquitectura, del cual no escapa Le Corbusier y otros como Chirstopher Alexander a quien abordare-mos a continuación en esta corriente de una arquitectura prescrita entre módulos y manuales.

Hasta este punto se puede exponer que la arqui-tectura ha sido el resultado de la libre imaginación, un acto social por excelencia, donde la complejidad de cada ser humano se vuelve único, lleno de vida, de hábitos, vida y culturas diferentes, y con ello haciendo diferente la representación de sus respuestas y comportamientos en su espacio y contexto, acaso no es en eso que radica la belleza de la arquitectura, en su variedad, en su diferencia, en esa alma que las pertenece en ese tiempo y en ese lugar espe-cífico, ¿es necesario un manual para el arquitecto, donde se unifique el pensar de una multitud divergente?.

En este sentido, muchos textos dieron continuidad a la revisión del movimiento moderno, otros a la continui-dad y crítica de las corrientes tecnológicas:

4.2. Christopher Alexander: Un lenguaje de pa-trones. Ciudades. Edificios. Construcciones

Décadas más tarde surge dentro de estas concep-ciones en esa procura del arquitecto de producir manuales en la arquitectura en función del individuo, surge el traba-jo teórico del arquitecto y matemático Christopher Alex-ander (Viena,1936-), conocido como la teoría del “Len-guaje de patrones”. La teoría de Un Lenguaje de Patrones, se encuentra enmarcada en tres libros, el primer libro lo conforma El modo intemporal de construir (1979), el se-gundo libro se denomina A pattern language/ Un lenguaje de patrones. Ciudades. Edificios. Construcciones (1977), y el tercer libro se denomina Urbanismo y participación: El caso de la Universidad de Oregón (1975). Su publicación se realizó de manera inversa.

El Modo intemporal de Construir (1979, edición en español en 1981), se basa en la filosofía, teoría e instruc-ciones que sustenta el lenguaje de patrones y su empleo, describiendo la naturaleza fundamental de proyectar, planificar, construir ciudades y viviendas. La teoría aquí expuesta formula como debe ser el proceso desde la plan-ificación hasta la construcción, propuestos bajo la concep-ción entre una nueva teoría y los tradicionales procesos de construcción que han creado a lo largo de la arquitectura y la construcción bajo ejemplos de belleza, funcionalidad y adaptabilidad.

21. La edición que se reseña es la edición en portugués del año 2010.22. Le Corbusier,[1950] 2010, p.38. 23. Alexander, [1979] 1981, p.126.

24. Alexander, [1979] 1981, p.155.25. Alexander, [1979] 1981, p.926. Alexander, [1979] 1981, p.9.


El modo intemporal para Christopher, consiste entonces en analizar, identificar y or-ganizar, las actividades humanas fundamen-tales, que han establecido y seguirán estableci-endo el orden y vida de los espacios, edificios, casas, ciudades, aun cuando se hayan realiza-do por su autor de forma consciente o incon-sciente, pero que su respuesta en el espacio y su forma de construcción tiene como origen la repetición constante de una misma dinámica natural y especifica de un contexto.

El autor concluye que 253 patrones concretos y definidos, estos patrones son definidos por el autor, como los átomos y moléculas hecho por la mano del hom-bre para la conformación y el orden de los edificios y ciudades, y que sin duda alguna estos patrones de acontecimientos específicos que pueden estar vivos o muertos van a estar relacionados directamente con determina-dos patrones geométricos del espacio, que se repetirán inalcanzable número de veces y se crearán bajo combinaciones infinitas; esta geometría que debería ser suelta y despren-dida, viene dada como explica el autor, por el equilibrio “(…)del juego de repetición y variedad a todos los niveles” 23.

A pattern language/ Un lenguaje de patrones. Ciudades. Edificios. Construcciones, de Christopher Alexander; Sara Ishikawa; Murray Silverstein et alt. (1977, Edición en español en 1979), es el segundo texto confor-ma una trilogía sobre la teoría y práctica de la planificación en la arquitectura y el urbanis-mo, que para el momento pretendía desafiar y remplazar las ideas que se llevaban a cabo en torno al diseño, planificación y construcción de la arquitectura, que según Christopher Alexander eran prácticas corrientes. Veamos entonces la definición del mismo a través del autor:

Un lenguaje de patrones es un siste-ma que permite a sus usuarios crear una infinita variedad de aquellas combinaciones tridimensionales de patrones que llamamos edificios, jardines, ciudades. En síntesis: tanto los lenguajes corrientes como los lenguajes de patrones son sistemas combinatorios finitos que nos permiten crear a voluntad una infinita variedad de combinaciones únicas, adecuadas a diferentes circunstancias. 24

Un lenguaje de patrones, representa

“un lenguaje para construir y planificar” 25 como continuación de la primera, presenta el formulario o manual para utilizar el lenguaje de patrones; esta publicación sugiere con-vertirse en una herramienta importante de metodología explicita y de reconocimiento de

Figura 11. Henri Lefebvre (1968), Le

droit a la ville.

Figura 15. El Proceso SAAL,

Arquitectura y participación.

FUENTE: cineclubedetomar.

wordpress.com; 3 de Mayo de 2015.

Figura 12. Unidad de Habitación

de Marsella, Francia. Le Corbusier.

FUENTE: http://a-cidade-de-dite.blogspot.

pt/2009/11/unidade-de-habitacao-marselha-

franca.html; 5 de Mayo de 2015.

Figura 13. The pattern Language,

Small increment.

Figura 14. Plano del Campus,

Universidad de Oregón, Eugene (2014) .


las piezas que se deberían conformar en la planificación arquitectónica, que va desde la definición del nombre del patrón, seguido por el análisis de un problema en específi-co, clasificando su nivel de adaptación, hasta la conclusión donde se plantea la solución. Tal como lo explica el autor:

Los elementos de este lenguaje son entidades de-nominadas patrones. Cada patrón describe un problema que se plantea una y otra vez en nuestro entorno, y luego explica el núcleo de la solución a ese problema de tal mane-ra que usted pueda utilizar esa solución más de un millón de veces sin necesidad de repetirla nunca exactamente 26.

Urbanismo y Participación. El caso de la Univer-sidad de Oregón (1975 y en español en 1976). Alexander desarrolla en esta tercera obra la aplicación de la teoría de-scrita en los dos libros anteriores, en un ejemplo específico y concreto denominado el Plan General de la Universidad de Oregón o The Oregón Experiment que tuvo inicios en 1973 , en palabras del autor: “describe un camino práctico para aplicar estas ideas dentro de una comunidad (…) Al contrario de la mayoría de las demás comunidades, tiene un único dueño y un único presupuesto centralizado”27. Este libro describe la práctica del proceso de su Lenguaje de Patrones, bajo los siguientes principios según Alexan-der:

1. Principio de orden orgánico, 2. Principio de participación, 3. Principio de crecimiento a pequeñas dosis, 4. Principio de los patrones, 5. Principio de diagnosis, 6. Principio de coordinación. 28

Hoy esta teoría puede parecer un tanto pretenciosa y compleja, más sin embargo su legado abrió puertas en el ámbito de la arquitectura y la tecnología. Considero que ésta es otra manera de ver la arquitectura, válida y original en sus términos. Los principios utilizados en Urbanismo y Participación. El caso de la Universidad de Oregón, siguen siendo hoy la base para la planificación y crecimiento del Campus de la Universidad de Oregón.

5. Participación arquitectónica: Genuinidad, zig-zag modas de arquitectura o, moneda de cambio

Cambiando al panorama Portugués, donde se pro-dujo un importante cambio político y social determinados, entre otros, por la denominada Guerra colonial portugue-sa (1961-1974) y la revolución de los claveles (1974). Duran-te esta época, marcada por las acciones sociales, la pobreza rural y emigración a la ciudad, se implementaron acciones y programas de atendimiento asistencia social relevante y trascendental en el país, este es el caso del programa llevado a cabo a partir esta época de grandes cambios y connotaciones políticas en Portugal. El SAAL (Servicio de Apoyo Ambulatorio Local).

5.1. Fernando Távora: De la Organización del

espacio

El contexto portugués siempre es referenciado en un antes y un después de la caída de régimen dictatorial en Abril de 1974. Una década antes de esta encrucijada tem-poral, en el ámbito teórico de la arquitectura ya emergía la sensibilidad de un arquitecto portugués, Fernando Távora (Porto, 1923-2005) y su publicación Da Organização do espaço (1962) 29. En esta obra, se encuentra una vasta serie de consideraciones sobre la organización del espacio que enmarca las formas, el arte, al individuo, a la colectividad, su propio contexto y la ciudad. Su obra es envolvente, cargada por el profundo conocimiento del autor en el quehacer arquitectónico. Podría considerarse un autor adelantado para su época, ya que en su obra podemos en-contrar las problemáticas que el ya adelantaba en base a la planificación de las ciudades y que hoy podemos encontrar realizadas.

Távora, es caracterizado por su tradicionalismo cul-tural, por su ética al proyectar, autor-arquitecto, enraizado a su país y su gusto por exponer la sabiduría en la arqui-tectura y su contexto bajo el uso de materiales propios. En su ensayo, se puede observar cómo el arquitecto refleja las preocupaciones de su propio camino, bajo su intuición observadora, así como apunta el camino al futuro.

En el texto de Távora para 1962, revela al hombre como protagonista y para quien la arquitectura debe ser, el autor expone: “Una de las grandes batallas de lucha en nuestros días, es exactamente la de la organización armónica de aquel espacio con el que la naturaleza nos dotó, esta batalla cuya victoria es un ‘ sine qua non ‘ de la felicidad del hombre” 30.En esta obra se procura establecer un sistema de relaciones basados en los problemas de organización del espacio. Para el logro de este objetivo, define Távora, se deben ultrapasar los conceptos limitados y preconcebidos sobre tal problemática.

Las formas organizan el espacio según Távora, y estas son definidas por acontecimientos de organización determinados por, puntos, líneas, superficies, volúmenes. Cabe destacar que el espacio también es forma, no ex-istiendo la forma aislada. Existe el debate entre belleza y función, y en qué medida una forma puede ser una o la otra. También en la organización del espacio son impor-tantes las formas en sí, la relación entre ellas, el espacio que las limita. También en su discurso refleja las carac-terísticas sobre la organización del espacio, especificando su Continuidad así como la Irreversibilidad. Según Távora: “Un espacio organizado nunca podrá venir a ser lo que ya fue” refiriéndose a la marcha constante del tiempo. Con-tinuidad e irreversibilidad, una es consecuencia de la otra, afirma el autor. Cada hombre es un elemento organizador de su espacio. El en si ya forma parte de la organización del mismo.

27. Alexander, [1975] 1976, p.11.28. Alexander, [1975] 1976, p.12-13.29. 1era Edición [1962] - Reseña presente de la Tercera edición de 1996.

30. Távora, [1962] 1996, p.9. Traducción del autor.31. «Sou sensível ao momento que se segue» A seguir a Revolução de Abril. Entrevista por Laurent Beaudouin e Christine Rousselot, Porto, 1977.


Fernando Távora dejo un gran legado en el ámbito arquitectónico y teórico, su hu-manismo, su concepción de la arquitectura, el conocimiento de los materiales, la sensibilidad por el lugar, fueron algunas de sus herencias, tomadas años más tarde por los arquitectos otrora alumnos y discípulos de este au-tor: Álvaro Siza Vieira, ganador del premio Pritzker 1992, (Porto, 1933-) y Eduardo Souto de Moura (Porto, 1952-) ganador del premio Pritzker 2011, quienes han seguido mante-niendo este legado, haciéndolo suyo, repre-sentándolo de forma original, enalteciendo así a la arquitectura portuguesa y destacándola a nivel mundial.

5.2. Álvaro Siza Vieira: Una Cuestión de medida

Un aporte teórico de trascendencia en el contexto portugués lo constituye el arquitecto Álvaro Siza Vieira, un arquitecto contemporáneo de relevante importancia, abordado aquí a través de un texto que a su vez permite representar la mayor parte del trabajo realizado por el arquitecto no solo en la actualidad sino desde sus inicios, a partir de la década de los setenta, cuando sus trabajos traspasan las fronteras portuguesas. Por tanto, el texto escrito por Dominique Machabert y Laurent Beaudouin (2008), Álvaro Siza. Uma questão de medida. (Título original: Álvaro Siza – Une Question de mesure 2008. Paris), nos parece una herramienta oportuna en el abordaje de cada uno de los aportes de este arquitecto.

Una interesante compilación de entrevistas realizadas entre los años de 1977 y 2005, cuyo contenido va desde las habita-ciones sociales después de la Revolución del 25 de Abril del 74, hasta sus trabajos en la actualidad. En donde a través de las difer-entes conversaciones transcritas se establece un conocimiento casi íntimo del arquitecto y su manera de expresarse con respecto a sus trabajos.

En Porto para 1977 se sucedió una de las primeras entrevistas llevadas a cabo por los autores bajo el apartado31; respecto a las preguntas ¿Hubo alteraciones en la manera de concebir desde el 25 de Abril de 1974 en Portugal?, y ¿Cuáles eran las condiciones de trabajo antes del Régimen y de qué forma se modificaron?

Siza, claramente expone que antes de este acontecimiento la labor por parte de los arquitectos era de carácter lineal y margina-da, no obstante después de este episodio de la historia portuguesa se impregnó un carácter

de transformación en la intervención arqui-tectónica producto del contexto que se vivía en el país. Según Siza: . “No es una cuestión de alteración de método o de pensamiento, pero sí la posibilidad de ejecutar un trabajo práctico, con toda la riqueza que puede traer el contacto cotidiano con la realidad en infinita mutación” , antes se trataba solo de proyectos de pequeña escala, de resto no era gran labor lo que se hacía. Dice Siza: “Nuestro trabajo era marginal y apenas daba para mantener viva la oficina de trabajo. Antes del 25 de Abril, nunca me propusieron trabajos de habitación social, y mismo así, los proyectos que se hacían para entonces se realizaban con ciertas dificultades.”

Es importante aclarar como lo afirma Siza, que se trató de la posibilidad y la apertu-ra de llevar a cabo trabajos de arquitectura de interés social, en donde hubo la oportunidad de intervir directamente en la ciudad y su transformación, sobre todo por intermedio del SAAL (Servicio de Apoyo Ambulatorio Local), acciones que solo fueron posibles en este contexto.

Es en este sentido que la experiencia del proceso SAAL termina sobreponiendose ante cualquier ideologia, un proceso en el que la práctica se supo sobreponer ante una con-ciencia politica, juntado a una gran voluntad que buscaba autenticidad y legitimidad que termina otorgando un carácter paradigmatico al proceso, referido en muchos casos como un periodo heróico de la arquitectura por y para la sociedad portuguesa.

Bajo estos métodos o procedimientos llevados a cabo por el equipo de profesionales no fueron vistos de forma aislada, ya que se trató de un período muy corto en que ocur-rió el proceso SAAL -2 a 5 años- tomando en cuenta el inicio y culminación de las obras, en consecuencia cabe destacar que se debe encuadrar bajo un conjunto de iniciativas que se venían preparando antes de la caída del régimen, y que posteriormente terminaron concretizándose después de la revolución. El SAAL en este sentido termino siendo entre otras, una de las fórmulas que se estaban ex-aminando respecto a los trabajos de cooper-ativas, para Alexander Alves Costa así como José Antonio Bandeirinha, ambos distingui-dos partícipes e investigadores de la temática, el SAAL se encuadra dentro de un conjunto más extenso de propuestas que conforman un pasado de creciente importancia en la arqui-tectura portuguesa de esas décadas.


6. La acción crítica para una ética arquitectónica

Al término del presente artículo, planteamos que los años 60 y 70 fueron un período crítico para el mundo de la arquitectura y el urbanismo, protagonizado por la necesidad de la propia expresión creadora de la época. Suponemos en este caso porque el movimiento moderno- hablando metafóricamente- había descansado sus alas de tanto volar, y sobre ellas se posaron una serie de escritos, teorías y publicaciones, que a excepción de algunas, solo por un momento, un espacio de tiempo fueron relevantes como argumento.

En este artículo cedimos espacio a algunas de esas expresiones teóricas que surgieron en estos años, y que por sí propias levantaron vuelo en esta época, que trans-mutaron en base a su expresión misma y, que se con-virtieron en los nuevos padres de aquella arquitectura que en los años 60 había quedado huérfana.

Esta retrospectiva en lo relativo al abandono del compromiso prescriptivo de Movimiento Moderno de parte de la gran mayoría de los autores en esta selección crítica, deja claro una originalidad en el camino recorri-do hasta esta instancia final del artículo, en la cual será sorprendente que destacáramos las autorías para discutir el carácter social en la arquitectura; demostrando que coinciden las teorías y las practicas llevadas a cabo por los diferentes autores y en épocas que se distancian en más de una cuarentena de años; factor que posibilito el carácter anacrónico que advertimos al comienzo de nuestro escrito y, que más que una advertencia esperamos haber instigado esa curiosidad o necesidad de ir al frente en la temática despojados de falsas ideologías.

Para la redacción de las consideraciones finales es necesario aclarar que, una vez más recurrimos a la contextualización de los aportes teóricos por parte de sus principales referentes a través de sus proyectos y escritos llevados a cabo en ambos continentes, los cuales fueron la intención y el hilo conductor del presente artículo. En función de esto se genera la siguiente interrogante: ¿Por qué en el año 2015 se vuelven a retomar las ideas y teorías de los años 50, 60, 70?, volvemos atrás, miramos al pasado con la intención de retomar estas teorías para evaluarlas y estudiar, analizar, observar, si el tiempo en realidad ha dado garantía, continuidad, genuinidad o ruptura de sus ideas y formas. Interrogante que consideramos unos de los objetivos principales del trabajo, y que por ende esperamos haber esclarecido. Lo importante es que en efecto, este y mucho otros objetivos particulares logrados hasta este punto incluso permitieron en toda instancia un universo más amplio de discusión, lo que terminó implantándose con un sello particular en ése imaginario deseado desde el comienzo de nuestro escrito.

Hasta aquí, no tratamos de debatir o solo de teori-zar la arquitectura, nuestro interés fue poner en causa –en tiempos de crisis- algunos postulados teóricos existentes ya a más de cinco décadas los cuales dirigían su preocu-pación por una arquitectura que no solo evocaba una historia o sucesión de estilos y formas creadas por cualqui-

er espíritu de la época, -o como muchos autores catalogan como cualquier “ismo” (pluralismo, surrealismo, modern-ismo, posmodernismo, otros)-, sino que fueron aporta-ciones teóricas y críticas que llevaron a fondo una arqui-tectura no solo de edificios, sino lugares y comunidades, con exigencias propias, aspiraciones de emancipación, derechos de espacios, ciudad y habitación.

El documento obtenido hasta este punto del artícu-lo confirma que, en las prácticas actuales, aparentemente, se busca contrariar tendencias en las que se recurre menos a la elaboración de seminarios o intervenciones teóricas y académicas, por el contrario se busca la intervención activa en la sociedad, evitando así que la actuación del arquitecto con respecto a su rol social se torne en un des-perdicio. El arquitecto, como practicante de una disciplina híbrida entre las ciencias y el arte debe tener una postura menos radical, tal como algunos arquitectos de los años 60 demostraron, necesita contribuir de una forma interdis-ciplinar, formando habitantes informados y garantizando productos, o procesos creativos, abiertos y accesibles a todos. Según el pensador urbano François Ascher, nos encontramos en un contexto marcado por las incertezas de toda especie, por lo cual, es necesario actuar con un abor-daje reflexivo en relación a las realidades que enfrentamos, no se deben imponer modelos pre-establecidos a nuestras visiones, solo así se conseguirá responder a las necesidades de los usuarios o habitantes.

Para Távora: “Antes de arquitecto, el arquitecto es hombre, y hombre que utiliza su profesión como un instrumento en beneficio de otros hombres, de la so-ciedad a la cual pertenece.” Hasta aquí expresar que el arquitecto se preocupa y se ocupa de su profesión, me-didas, geometrías, proporciones, patrones, participación -un verdadero juego entre- necesidades y deberes, con-frontación incesante, siempre en búsqueda de mejorar el resultado, tomamos y retomamos teorías, de la lógica a la poética de la arquitectura, en combinaciones armónicas, es una cuestión de escoger, de gustos, de personalidades, de libertad-arbitrariedad, esteticidad expresión, armonizar la arquitectura en un lugar, en una región, en el mundo, reglas y métodos, ética, inconciencia y conciencia, unidad y diversidad. La arquitectura es el perfecto equilibrio entre ellas, es la armonía entre el hombre y su espacio respondi-endo a eficiencia, calidad; la arquitectura como producto de la invención del hombre.

La cuestión de las autorías en la era del starsystem aplicado al análisis social en la arquitectura pone en causa un ejercicio de producción crítica en el debate del territo-rio del arquitecto en lo relativo al urbanismo. Finalmente señalamos hasta aquí que la arquitectura no puede ser sus-tituida por ideologías, una vez más confirmamos que esos problemas discutidos en la arquitectura tan propios de esas décadas no solo transcurrieron por razones ideológi-cas, pero si esencialmente por causa de la propia arquitec-tura. Una arquitectura despojada de prescripciones, estilos que supo voltear su cara hacia el individuo significando un factor fundamental para la evolución de la propia arquitec-tura y su desenvolvimiento social.

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REFERENCIAS

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POLÍTICAS HABITACIONALES SENSIBLES AL GÉNERO.AVANCES Y RETOS DE LA CIUDAD DE BARCELONA.LAURA PÉREZ 1 [email protected]

RESUMEN ABSTRACT

Conferencia “Las mujeres como sujeto de desarrollo”, realizada por Laura Pérez, Concejala de Ciclo de Vida, Feminismos y LGTBI del Ayuntamiento de Barcelona, en el marco de la Tercera Cumbre Iberoamericana de Agendas Locales de Género2. Aborda la gestión y planificación habitacional en relación a la cuestión de género focalizando en la ciudad de Barcelona.

Palabras claves: Política Habitacional - Género - Desarrollo

Conference “Women as subjects of development “ by Laura Perez , Councilor of Ciclo de Vida , Feminism and LGTBI in the City Hall of Barcelona, within the framework of the Third Ibero-American Summit of Gender Local Agendas. This is a reflection about management and housing planning in relation to gender issues focusing on the city of Barcelona.

Keywords: Housing policy - Gender - Development

1. Concejala de Ciclo de Vida, Feminismos y LGTBI del Ayuntamiento de Barcelona. 2. La III Cumbre Iberoamericana de Agendas Locales de Género “Mujer y Ciudad” es una invitación a pensar en el desarrollo de las ciudades desde el enfoque de la igualdad de género, de la justicia social desde el ámbito local, incorporando las voces de las mujeres desde las organizaciones, las líderes, las funcionarias, las técnicas y convocando a los hombres democráticos a sumar sus reflexiones y avanzar así en un nuevo pacto social entre hombres y mujeres. Fue realizada en Santiago de Chile, liderada desde la Municipalidad y su Alcaldesa Carolina Tohá en el mes de enero de 2016.


Tercera Cumbre Iberoamericana de Agendas Locales de Género. Sesión “Las mujeres como sujeto de desarrollo”.

“Abordaré ahora el tema propuesto por la organización de la Cumbre que no es otro que las políticas habitacionales sensibles al género, principalmente en la ciudad de Barcelona, caso que conozco y del que participo como concejala de Ciclo de Vida, Feminismos y LGBTI, junto con los y las compañeras de la Concejalía de Vivienda.

Para ello, me gustaría iniciar contextualizando en la historia y el momento actual de nuestra ciudad. Las políticas de vivienda en el Estado español y por tanto, en la ciudad de Barcelona, se alimentan del clásico conflicto entre mercado y derecho. De la pugna de estos dos, impulsados por sus agentes –entidades financieras en el caso del mercado y sociedad civil, en el caso del reclamo al derecho a la vivienda–, tendremos un resultado u otro en forma de política pública.

De momento, en esta pugna, y aquí quiero ser optimista, la sociedad civil ha ido consiguiendo una posición de ventaja, después de un esfuerzo descomunal que les explicaré brevemente.

Como muchas de ustedes seguramente saben, la economía española en los últimos años, se ha basado en la dependencia del sector de la construcción. El Estado español era el Estado de Europa que más vivienda construía. Más que el Reino Unido, Alemania e Italia juntos durante el período álgido de la burbuja inmobiliaria; es decir, desde principios de los años dos mil hasta que estalla la crisis y con ella también la burbuja que en 2008 saltó por los aires.

Imaginen una economía de tipo familiarista, basada en la construcción, que

sitúa al male bread winner en el centro del universo productivo. Imaginen una buena parte de la elite política que gobierna y legisla para la continuidad de un modelo en el que la corrupción en los escalafones más altos de la administración, empieza a ser una constante. Imaginen unos ayuntamientos cuyo desarrollo de sus competencias depende absolutamente de la venta de suelo para poder financiarse.

E imaginen que ese castillo de naipes se derrumba de repente, tal y como Lehman Brothers en 2007... sólo que un Estado y sus gentes no pueden simplemente liquidarse y desaparecer.

Pues bien, en un contexto en el que el desempleo alcanza más del 20 % de la población y más del 40 % de la población juvenil, el gobierno español, como les decía, bajo mandato de la Troika, decide, efectivamente, liquidar el Estado junto con sus gentes, y del modelo “compre usted una casa, un coche y un perro”, se impone lo que hemos llamado en el Sur de Europa, “el austericidio”, es decir, el recorte del bienestar parejo al recorte de derechos.

Es importante conocer este relato, porque es debido al colapso de este sistema productivo y los efectos de la crisis, que en España, el acceso a la vivienda se convierte en la reivindicación principal que aglutina el malestar de la sociedad, junto con otras reivindicaciones centradas en el sostenimiento de la vida.

Es a raíz de la ineptitud de los gobiernos para solucionar los problemas de las personas derivados de la crisis, que surgen experiencias de base que, por un lado, tratan de cubrir las necesidades básicas que el Estado ha dejado de proporcionar –entre ellas, como decíamos, una de las principales reivindicaciones es la vivienda–, y por otro


lado, inciden enormemente en la política institucional actual.

En este sentido, tenemos el ejemplo de la Plataforma de Afectados y afectadas por la Hipoteca (PAH), de la que la alcaldesa de Barcelona, Ada Colau, fue portavoz durante años.

La PAH nace en 2009 para afrontar el problema de los desahucios de las familias que, habiendo perdido el empleo debido a la crisis, se ven incapaces de afrontar el pago de la hipoteca de la vivienda. La PAH es una experiencia colectiva y empoderadora, en la que grupos de personas afectadas por ejecuciones hipotecarias se reúnen para compartir información, generar empoderamiento, planificar acciones conjuntas, parar desahucios, llevar a cabo acciones conjuntas de incidencia política directa como escraches a responsables políticos de la situación, llevar a cabo negociaciones colectivas con las entidades financieras para resolver casos de ejecuciones hipotecarias, etc. Uno de los aciertos más significativos de la PAH fue atender la necesidad inmediata de las familias afectadas; ayudarles a detener la expulsión de su vivienda, el desalojo, y a la vez, luchar por cambios estructurales como el cambio de las leyes que facilitan los desalojos. Por ejemplo, con la aprobación de la Ley 24/2015 de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y de la pobreza energética, a partir de una Iniciativa Legislativa Popular en Cataluña llevada a cabo por la Plataforma y otros colectivos.

Una de las características más llamativas de los grupos de la PAH es que en su mayoría están compuestos por mujeres. En un análisis que hacía la PAH de Valencia, apuntaban algunas razones. “En lo que concierne a los varones, los sentimientos de fragilidad, frustración y depresión se agudizan debido a su rol de “sustentador”, que les conduce a una situación de insatisfacción y paralización mucho mayor al de las mujeres. Estas, al socializarse en un medio social, económico y político mucho más hostil viven procesos de empoderamiento mucho más intensos y rápidos ante los procedimientos de ejecución hipotecaria cuando deciden organizarse”. En este sentido, la propia Ada Colau, en una entrevista del colectivo feminicidio.net cuando era portavoz de la PAH, sostenía que la vivienda y la alimentación son parte de los cuidados y que la amenaza de desahucio pone en riesgo la vida, y añadía: “ahí es donde la mujer dice ‘haré lo que haga falta para defender esto”, y continuaba explicando: “hemos recuperado un edificio entero en pleno centro de Barcelona y solo un hombre vive allí, el resto de los habitantes son mujeres. Son mujeres muy fuertes y el día a día les fortalece aún más. Por eso cuando se enfrentan a la policía en los desahucios, tienen la misma fuerza física que los hombres”. Según expone Colau, el protagonismo femenino de la lucha anti desahucios es evidente ya que, cito, “las mujeres asumen todo tipo de roles que tradicionalmente asumían los hombres: portavocía, interlocución con la administración, desobediencia civil...”

Esta lucha destila el hecho de que la vivienda es un elemento central de un sistema económico cuyo

objetivo debe ser poner la vida en el centro y satisfacer las necesidades de las personas.

Las personas de la candidatura ciudadana que hemos accedido al ayuntamiento de Barcelona en 2015, creemos que el problema de la vivienda no debe tratarse de forma aislada. Al contrario, la vivienda es un derecho dependiente y del que dependen multitud de derechos asociados al mantenimiento de la vida y del cuidado, como el derecho a la educación, al trabajo, a la salud, y a participar en los asuntos públicos.

Por lo tanto, los cambios deben ser holísticos y basados en la transformación de un sistema productivo que promociona la vivienda como un negocio, como un bien de inversión, y por lo tanto, generador de precariedad hacia un sistema productivo que considera la vivienda como un bien de primera necesidad, un lugar donde vivir en paz y dignidad. Es decir, un sistema basado en la economía social y solidaria, cuidadoso con el medio ambiente, con el entorno y el hábitat, y que atiende el deber constitucional de impedir la especulación. Tal y como expone la doctora Zaida Muxí, “hablar del derecho a la vivienda es hablar de un derecho más amplio, que no se limita al techo; es tener derecho a ser parte activa de la sociedad, y en un entorno cada vez más antropizado y urbanizado como el actual, es tener derecho a la ciudad a las ventajas, protecciones y oportunidades que ésta nos puede brindar”.

Por su parte, Vanesa Valiño, compañera en el equipo de gobierno como jefa de gabinete de la Concejalía de Vivienda, asegura que “el reto que tenemos delante es adaptar los tiempos de la administración a las necesidades de las personas”. Desde esta perspectiva, y teniendo en cuenta las demandas ciudadanas, desde la Concejalía de Vivienda se han puesto en práctica las iniciativas en materia de políticas públicas orientadas a garantizar el derecho a la vivienda, como:

1. La imposición de sanciones a entidades financieras y a grandes propietarios con pisos vacíos. En Barcelona, desde el mes de septiembre del 2015, se han interpuesto 12 multas de 5000 euros. Puede parecer que el coste de la multa, para una entidad financiera no es muy alto, pero hay que tener en cuenta que la preocupación principal para los bancos es la creación del precedente.

2. En aplicación de la ley de 2015 antes citada, imposición a los grandes propietarios a la cesión obligatoria de viviendas vacías. En octubre de 2014, el Ayuntamiento de Barcelona reclamó al banco Sareb la cesión de 562 pisos vacíos, y mantiene negociaciones abiertas en este sentido con otras entidades financieras.

3. Aprobación de una línea de ayudas al pago del alquiler para familias en proceso de desahucio o con grandes dificultades para pagar, ya que la mayoría de desalojos en Barcelona, hoy en día, son de alquilares de pequeños propietarios, y del aumento del alquiler social.

4. También en aplicación de la misma ley, impedir los cortes de suministros básicos –agua luz y gas– que afecten a personas en situación de vulnerabilidad, exigiendo a las empresas suministradoras que asuman parte del coste de las facturas.

5. Creación de una Unidad de Prevención de la


Exclusión Residencial y la Pobreza Energética, para atender y gestionar las diferentes problemáticas, como las situaciones de infravivienda, amontonamiento, realojos, etc.

6. Garantizar, si no se ha podido evitar el desalojo, un realojo digno y acompañar la familia en el momento del desalojo.

En cuanto a los retos futuros, uno de los más importantes es la construcción, rehabilitación o planificación de viviendas no jerárquicas ni androcéntricas, a fin de romper los binarismos de género, los repartos tradicionales de roles y el poder asociado a los mismos, y la integración de nuevas formas de unidades familiares, como las monomarentales, o la adecuación de la vivienda a las necesidades cambiantes a lo largo del ciclo de vida. La concreción de estos criterios se realizaría a través de viviendas que disponen de espacios intermedios que rompan con los límites interior/exterior y público/privado; también con planificación de edificios seguros, es decir, con escaleras y garajes luminosos; edificios sostenibles en los que el uso de energías renovables y presencia de elementos naturales sea una constante; y viviendas que dispongan de espacios para usos comunitarios, como espacios de juego infantil, espacios de reuniones informales de la comunidad, espacios de trastero comunitario, etc.

Desde el punto de vista de género, otro de los grandes desafíos es el impulso de nuevas formas de tenencia, al margen de las tradicionales –mercado de compra o alquiler–. Además de la priorización de vivienda pública para grupos vulnerables o mujeres en situación de riesgo de violencia de género, hay que tener en cuenta la vulnerabilidad económica específica de las mujeres en los mercados laborales: los contratos a tiempo parcial debido al rol tradicional aún asumido de mujer cuidadora, los salarios ínfimos, la discriminación laboral, etc., da pie a considerar que el mercado no es la mejor vía de acceso de las mujeres al derecho a la vivienda, y que en este sentido, será necesario explorar otras posibilidades de tenencia, como las cooperativas de vivienda, que pueden recibir apoyo de las administraciones públicas.

Por último, otra apuesta clara que tenemos que asumir es la representación de las mujeres en los espacios de decisión política: ministerios de vivienda, concejalías, así como en los consejos consultivos y en los niveles altos e intermedios de la administración, y niveles técnicos, a fin de asegurar la aplicación de la perspectiva de género en la planificación de los espacios, tanto interiores como del

entorno inmediato a la vivienda en el que se reproduce la vida cotidiana: el barrio.

Estas medidas son un buen ejemplo de que, citando a Mariela Iglesias, experta en políticas urbanas, “las Instituciones tienen la oportunidad de convertir una mercancía en un derecho, y de revertir los procesos anteriores que habían convertido el derecho a la vivienda en este caso, en una mercancía prohibitiva”.

Muchas gracias”.


LA POLÍTICA HABITACIONAL DEL PROGRAMA FEDERAL DE CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS: SU IMPLEMENTACIÓN EN LA CIUDAD DE CÓRDOBA.1ANA FALÚ - CECILIA MARENGOVIRGINIA MONAYAR - ANA L. [email protected]

RESUMEN ABSTRACT

El presente artículo analiza la implementación del Programa Federal de Construcción de Viviendas en la ciudad de Córdoba, en el marco definido por el proyecto de investigación científica y tecnológica (PICT) “Observatorio de las políticas habitacionales en Argentina: construcción de indicadores de seguimiento y evaluación para estudios comparados en el área metropolitana de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Resistencia”.2 Este programa tiene una gran significación dados los beneficiosos impactos económicos y sociales de una política de vivienda concebida y ejecutada con criterios de desarrollo en el plano económico y del empleo y de redistribución del ingreso en el plano social.

Aborda la gestión de esta política habitacional y su efectiva implementación, considerando: origen de los fondos, características de las acciones ejecutadas, el volumen actuado, la localización de los complejos habitacionales, entre otros aspectos. El estudio busca dar cuenta de las acciones públicas en materia de políticas sociales habitacionales en los últimos años, como un aporte al debate acerca de la acción del Estado, entendiendo la importancia e impacto de la ejecución de la misma en la conformación de la ciudad y el territorio.

Palabras claves: Política Habitacional – Programa Federal – Ciudad de Córdoba

This article analyzes the implementation of the Federal Housing Construction Program in the city of Cordoba, within the framework defined by the Project of Scientific and Techno-logical Research “Observatory of housing policies in Argentina: building monitoring indicators for the evaluation of comparative studies in the metropolitan area of Buenos Aires, Cordoba, Men-doza and Resistencia”. This program is of great significance due to the economic and social impacts of a housing policy conceived and executed with development criteria in the economic fields, employment and income redistribution in the social sphere.

The management of this type of housing policy is dis-cussed and its effective implementation considering: the source of funds, the characteristics of the actions developed, the volume built, and the location of housing complexes, among others features. The study seeks to account for public action on social housing policies in recent years, as a contribution to the debate on state actions, understanding the importance and impact of the policy in the shaping of cities.

Keywords: Housing policy – Federal Program – Córdoba City

1. Para ampliar sobre esta temática remitirse a Falu, A. Marengo C. (2004)2. Proyecto PICT (Proyecto de Investigación Científica y Tecnológica – Temas abiertos en Red) 2007-0208604: Director: Raúl Fernández Wagner. Nodo 4 – UNC. Directora: Ana Falú – codirectora Cecilia Marengo. El proyecto se propone producir conocimientos y transferir resultados para mejorar el desempeño de la política habitacional en Argentina, a través de la producción de instrumentos conceptuales y metodológicos aptos para la evaluación de la política, así como de observaciones empíricas de un conjunto de programas habitacionales actualmente en curso.


3. En el marco del achicamiento del gasto público estatal y del proceso de descentralización, los fondos provenientes del porcentaje del impuesto al salario con los que se financiaba al FONAVI se transfirieron a la previsión social, quedando para la construcción de viviendas e infraestructura los ingresos recaudados por el Fondo de Coparticipación Federal de Impuestos. De esta manera, se redujo el monto destinado al financiamiento de la política habitacional.4. Se ha definido analizar esta línea programática, ya que ha sido la de mayor ejecución, en términos cuantitativos, en la ciudad en Córdoba. Para el análisis de la implementación de las otras operatorias remitirse a Falú y Marengo, 2014.

1. Introducción

En Argentina, tras el vaciamiento presupuestario para la política habitacional3 en los años noventa y la crisis económica del año 2001, el gobierno de Néstor Kirchner y su continuación con los dos periodos de Cristina Fernández, plantea una re-centralización de la política de la vivienda social y un rol de dinamizador de la economía por parte del Estado nacional, a través del Plan Federal de Viviendas. En muchos aspectos, similar a la tradicional política de vivienda, este programa ha comenzado a ser analizado tratando de determinar no solo los impactos cuantitativos en el déficit habitacional del país, sino también los cualitativos referidos a la sostenibilidad de las ciudades, la calidad de vida urbana de las familias destinatarias, las modalidades de gestión, y el tipo de ciudad que implícita en su ejecución.

Este artículo busca dar cuenta de la implementación en la ciudad de Córdoba del Plan Federal de Construcción de Viviendas4 (PFCV), en especial se abordan los aspectos centrales de la gestión de la política y sus resultados: origen de los fondos, características de las acciones ejecutadas, el volumen actuado, localización de los complejos habitacionales y las tipologías construidas.

Las reflexiones finales buscan aportar al debate acerca de la sustentabilidad urbana y social de los programas, y los avances en las metas de reducción de la pobreza.

2. La política Federal de Vivienda

En Argentina, como corolario del régimen de convertibilidad guiado por las premisas neoliberales, tuvo lugar en el año 2001 la mayor crisis económica y social de la historia del país, que marcó una agudización de los niveles de pobreza e indigencia.

Con la gestión de gobierno inaugurada en diciembre de 2003, se da inicio a un proceso de transformación del modelo de desarrollo impulsado desde la década de los 90, a través de una política macroeconómica orientada a promover un valor de cambio competitivo. Ello impactó en el recupero de la industria, del mercado interno, un aumento del gasto público social, y una mayor redistribución. A partir de este periodo, se registra un incremento significativo del crecimiento del PBI a nivel país (PNUD 2010), así como del Gasto Público Social (GPS). Los rubros que verificaron mayor inversión fueron: “Previsión Social”, “Educación, Cultura y Ciencia y Técnica” y “Salud”; que han abarcado conjuntamente en el año 2009 el 80,6% del Gasto Público Social y 52,4% del Gasto Público Total (GPT). Particularmente en relación al comportamiento del rubro “Vivienda y Urbanismo”, se observa un aumento significativo de 5 a 58 millones de pesos entre 2001 y 2008.

En el marco de esta recuperación se impulsa por parte del Gobierno Nacional, el Programa Federal de Vivienda en sus


distintas líneas de implementación5. Este programa nacional se sumará a otros esfuerzos tales como FONAVI, programas provinciales y otros. En este contexto, la política habitacional es considerada como un dinamizador de la economía, por lo tanto no solo tendrá el objetivo de reducir el déficit habitacional sino el de reactivar la industria de la construcción. La Política Federal de Vivienda, se regula a través de convenios de partes, entre el Gobierno Nacional y las jurisdicciones provinciales (y sus diferentes organismos de vivienda) y a decir de Rodulfo (2009:95-96), “ello resulta en un sistema altamente flexible, desde el punto de vista institucional, pero al mismo tiempo da cabida a una amplia discrecionalidad en la distribución de los recursos”. 6

Esta política, se implementó en diferentes

jurisdicciones a través de la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios durante el período 2003-2009. Financiados por el tesoro nacional, las soluciones desarrolladas incluyen viviendas nuevas y programas de mejoramiento habitacional, con una notable incidencia de este programa, por sobre otros desarrollados en paralelo (Falú y Marengo, 2014).

Una de las líneas programáticas de esta política ha sido el Plan Federal de Construcción de Viviendas. Los Programas Federal I y II (período 2004-2006 y 2007-2009 respectivamente) previeron la construcción de 400.000 viviendas a nivel nacional para el periodo de seis años, lo cual, en comparación a lo construido desde los años 70, habla de un volumen de obra de vivienda social significativo y de gran impacto. Los destinatarios de esta operatoria han sido los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)7 y sin vivienda propia.

2. Gestión e Implementación del Plan Federal en la Ciudad de Córdoba

Las diferentes jurisdicciones accedieron al programa a partir de convenios con el Ministerio de Planificación Federal, Inversión pública y Servicios, mediante el que se aprueba la ejecución del Programa Federal de Construcción de viviendas8. El financiamiento (no reintegrable) del costo de la vivienda total y de la infraestructura está a cargo de la Nación, mientras que las provincias y/o municipios deben aportar los terrenos.

La provincia de Córdoba adhirió al Convenio Marco en Julio de 2004. Según consta en el Informe de Auditoría de aplicación de los fondos correspondientes al PFCV: “a la provincia se le asignaron inicialmente, según convenio, 8.000 viviendas de 44 m2 de superficie. El valor inicial estimado por vivienda fue de $30.000 y por tanto el monto global a financiar ascendía a $240.000.000. Estos fondos representarían el 6,2% del total asignado al PFCV a nivel de país. El valor inicial de $30.000 fue incrementado a $ 35.000 elevando el monto a financiar a $ 280.000.000.” Posteriormente, la cantidad de viviendas necesarias de financiar se elevó a 8.931 unidades en toda la provincia.

En ese informe se menciona que efectivamente la Nación transfirió a la provincia $148.185.088 millones, lo que representa el 53% de lo acordado en los convenios, los cuales fueron invertidos en la construcción de viviendas. El estado de ejecución del programa a abril de 2008, según la misma fuente era: 39,26% de viviendas ya terminadas (3.506 unidades) y 40,78% en ejecución (3.642) en toda la provincia. Se observa también, que del total de viviendas programadas en 2004 a abril de 2008 sólo se habrían finalizado el 39,26% de las mismas, lo cual habla de una demora en la ejecución de la política, si se toma en cuenta el plazo fijado para la terminación de las unidades se estipulaba en doce meses. Esta constatación, señalada en el informe de auditoría en 2008, se refleja posteriormente en la información que publica la prensa local9, así como en las entrevistas realizadas a informantes calificados de la Dirección de Vivienda de la Provincia de Córdoba, quienes señalan que la ejecución presupuestaria del PFCV no ha sido coincidente con las previsiones formuladas al inicio del plan, pudiendo así constatarse la existencia efectiva de una demora en el envío de los fondos nacionales a Córdoba, atribuible a las tensiones políticas entre las jurisdicciones nacional y provincial 10.

Según datos de la Dirección de Vivienda de la Provincia de Córdoba, particularmente en la ciudad de Córdoba se construyeron 1.427 unidades de viviendas a través del Programa Federal de Vivienda (21%), mientras que en el interior de la provincia 5.247 unidades (79%). Cabe destacar, que en el marco del Programa Federal de Construcción de viviendas, muchas de las viviendas construidas en esta ciudad fueron gestionadas en el marco del Programa Mi Casa, Mi vida (MCMV)11, que la Provincia venia implementando (Gráfico 1).

5. Éstas son las siguientes: Programa Federal de Solidaridad Habitacional, Programa Federal de Construcción de Viviendas, Programa Federal Mejor Vivir, Programa Federal de Emergencia Habitacional.6. Los Convenios Marco –menciona Rodulfo B (2009:96)- se determinan en relación a un sistema de cupos tentativo, a ser revisados cada tanto tiempo a través de un indicador que tiene que ver con la política de recuperos y con el nivel de eficiencia escasamente aplicado”. 7. Se considera Hogares con NBI, aquellos que presentan al menos uno de estos indicadores de privación: más de tres personas por cuarto; vivienda de tipo inconveniente; ningún tipo de retrete; algún niño en edad escolar (6 a 12 años) que no asistiera a la escuela; y cuatro o más personas por miembro ocupado y además, cuyo jefe no haya completado tercer grado de escolaridad primaria.8. Informe de Auditoría de aplicación de los fondos correspondientes al PFCV.9. La información periodística corresponde a artículos publicados en los diarios locales La Voz del Interior y Comercio y Justicia. Hacia fines de 2011, se señala que la provincia solicita a la nación el envío de $423 millones de pesos para viviendas, correspondientes a los planes Federal I y II que fueron financiados mayoritariamente con fondos provinciales.10. En este punto, ambas fuentes analizadas coinciden y señalan la demora en la transferencia de fondos para la implementación de los PFCV en la Provincia de Córdoba, lo que no podemos desagregar es si esas transferencias estaban supeditadas al cumplimiento de ciertas metas fijadas en los convenios, que dan inicio al programa, o responden a la falta de cumplimento de alguna cláusula por parte de los actores involucrados.


Los diferentes barrios materializados en el marco del PFCV se integran con tipologías de viviendas individuales de 2 dormitorios, situadas en lotes cuyas dimensiones varían entre 250 y 300 m2, mientras que la superficie construida (de acuerdo con la normativa de la SSDUV) es de 44,64 m2. Esta dimensión, resulta insuficiente para un hogar de 4 miembros, más aún cuando se trata de programas de relocalización de población de villas de emergencia en las cuales el número de integrantes promedio por hogar es de 5,59 miembros12.

Podríamos decir que el problema instalado desde los ‘80, con la política

habitacional que se desarrolla a partir de las líneas de créditos provenientes de organismos multilaterales, que implicó disminución de las superficies habitables por unidades (Falu, 2004), se agrava en las nuevas propuestas de diseño que continúan con carencia de previsión de espacio para guardado, entrega de un exiguo mobiliario fijo, limitada previsión de posibilidades de crecimiento, baja eficiencia en el diseño de las tipologías con excesos de circulaciones internas en relación a la poca superficie, y con una implantación y ocupación de lotes no siempre acertada. Dichos aspectos todos relacionados con el diseño, demandan aun mejorar en las propuestas de la política habitacional.

Figura 1. Localización de los barrios

ejecutados a través del PFCV. Elaboración Propia.

Figura 2. Nuevos Barrios. Ciudad

de Córdoba. Fuente: Dirección Provincial de

Vivienda.

1

2


A lo dicho, es necesario agregar que las unidades se entregan sin piso, constatándose –según la información del informe de auditoría citado- que existe por parte de las familias una gran la dificultad para la completar las terminaciones faltantes, dada la baja capacidad de ahorro de las mismas.

Si bien los barrios disponen de infraestructura básica (agua, energía eléctrica, alumbrado público, cloacas) o completa, según los casos, al decir de Raquel Rolnik 2012 13, el gran desafío sigue siendo “localización, localización, localización”. Estos se encuentran en la periferia urbana (en muchos casos en situaciones de borde) extendiendo la ciudad, los servicios, dificultando y encareciendo la accesibilidad.

La localización se resolvió en muchos casos, a través de la compra directa de tierra por parte de la provincia, lo que significó la adquisición de predios originalmente afectados al uso rural y la demanda de un cambio normativo para poder ser afectados al uso residencial14. Este trámite implica una demora para su aprobación y deriva en que la mayoría de los conjuntos implementados a través de políticas públicas presenten actualmente situaciones de irregularidad dominial (Monayar, 2011).

Si bien la anexión de tierra en el caso del PFCV no es significativa –dado que suma 62,36 ha., a las 26.391 hectáreas afectada al uso urbano en el ejido municipal, es de notar que las densidades brutas estimadas de ocupación en los nuevos barrios (126 habitantes por hectáreas) superan ampliamente los valores de densidad media en la ciudad (estos últimos ascendían a 51 hab/ha en el año 2010), situación que se explica por el mayor número de habitantes que integran los hogares en este sector de demanda.

3. Reflexiones Finales

Esta política representa la re-centralización a nivel nacional (en especial del poder ejecutivo) de la política de vivienda social y la recuperación del rol dinamizador de la economía del Estado, a través del financiamiento establecido en el presupuesto y la definición de líneas de intervención y gestión. La visibilidad de este plan (por la magnitud de la propuesta y las pautas publicitarias) ha colocado la cuestión del derecho de la vivienda en la agenda social y como campo de disputa para organizaciones y movimientos sociales.

El PFCV, como política nacional, evidencia en el contexto de Córdoba el cumplimiento de alguno de

sus objetivos, el de dinamizar y activar la industria de la construcción generando empleo y el de entrega de vivienda para sectores carenciados.

El análisis de lo producido da cuenta de la reproducción de los mismos viejos problemas: ciudades que se extienden, en bajas densidades y patrones de ocupación dispersa, altos costos derivados de la extensión de servicios e infraestructuras, especulación sobre la tierra urbana que se potencia con la apertura de nuevas áreas urbanizadas, no consideración del plusvalor asociado a la urbanización del suelo y su redistribución más equitativa, al menos cuando se trata de programas públicos de vivienda para sectores vulnerables, para citar algunas de las constantes de la preocupación manifiesta en las últimas décadas respecto del tema.

La implementación del PFCV, a la luz del caso analizado, pone en evidencia la necesidad de aplicación de indicadores que den cuenta del impacto de las decisiones sobre localización, extensión urbana, conexión y accesibilidad urbana de los nuevos conjuntos habitacionales. Preocupaciones recurrentes acerca de la extensión de los bordes urbanos, la generación de mas y nuevos intersticios en la ciudad, extensiones urbanizadas integradas con perfiles de población socialmente homogénea (caso que se vuelve crítico para garantizar condiciones de subsistencia cuando se trata de sectores bajo línea de pobreza) así como la conformación de áreas mono funcionales y aisladas (Marengo y Elorza, 2009).

Extensiones de territorios que son carencias de derechos, no solo económicos, sino derechos a seguridad, a servicios a infraestructura a vivir y disfrutar la ciudad (Falú, 2012).

Es de notar que la inexistencia de una política de suelo urbanizable a bajo costo para los programas habitacionales públicos, la materialización de nuevas viviendas por sobre cualquier otro tipo de política de intervención, la no incorporación en el desarrollo urbano de instrumentos de planificación que posibiliten resolver el acceso al suelo, implican que los programas habitacionales públicos refuerzan la lógica especulativa del mercado de suelo urbano, e intensifican las inequidades que pretenden corregir.

En síntesis, proponemos una agenda de trabajo que indague sobre nuevas alternativas que potencien la voluntad de inversión social del Estado hacia una política que ofrezca diversidad de soluciones acorde a la amplitud y diversidad de la demanda y posibilidades que contribuir al desarrollo de ciudades inclusivas y sustentables.

11. El programa “Mi casa, mi vida”, se ha desarrollado en el área metropolitana de Córdoba desde el año 2003 al 2010, ha tenido como objeto erradicar las villas de emergencia ubicadas a la orilla del río Suquía y de canales de riego, para prevenir posibles inundaciones. Este programa ha sido financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el 83% del presupuesto total de la operatoria habitacional.12. Buthet, Baima y Maldonado (2009) señalan en estudios sobre población en las villas de emergencia de Córdoba que el promedio de habitantes de los hogares asciende a los 5,59 miembros. 13. Relatora de Derecho de la Vivienda de ONU, en los Diálogos en el Foro urbano Mundial 2012, Nápoles.14. El cambio de uso de suelo rural a urbanizable es necesario para poder gestionar la provisión de los servicios básicos ante las empresas proveedoras de agua potable o energía eléctrica. En el caso de los municipios del interior provincial, se registran demoras en la ejecución de la infraestructura básica en las nuevas localizaciones habitacionales. Fuente: Informe de Auditoría.


REFERENCIAS

- Buthet, C.; Baima, M.; Maldonado, M., (2009): “La población de las villas de emergencia en Córdoba. Origen-situación Socio Económica y organizativa. Expectativas respecto al Hábitat.” SEHAS, Ed. Córdoba, Argentina.

- Falú Ana y Marengo Cecilia, con la colaboración de Elorza A.L y Monayar V (2014) “El plan Federal en Córdoba, luces y sombras en su implementación: Nuevos programas, viejas soluciones” en: Barreto Miguel y Lentini Mercedes (Coord.) Hacia una política integral de hábitat. Aportes para un observatorio de política habitacional en Argentina. Bs. As. Ed. Café de las Ciudades, ISBN 978-987-3627-01-9.

- Falú Ana, (2004) “Revisión crítica de las Políticas Habitacionales y el Rol de Estado. De los ´70 al 2000” en Gatani M., Fernandez E. (comp.) Procesos de adopción tecnológica para viviendas. Córdoba. Ed. FAUD – UNC. Pp53-66.

-Marengo Cecilia, Elorza Ana Laura, (2009) “Globalización y políticas urbanas. La política habitacional focalizada como estrategia para atenuar condiciones de pobreza urbana: los programas implementados en Córdoba y los desafíos pendientes” en

Cuaderno Urbano, 8. Espacio, Cultura, Sociedad. Ed. Nobuko / EUDENE, (octubre) pp.7-33 -Monayar, Virginia (2011) “Informalidad urbana y acceso al suelo: Acciones y efectos de la política habitacional en la ciudad de Córdoba-

Argentina” en Revista Territorios N 24, Bogotá, Colombia, pp113-130.-Rodulfo María Beatriz, (2009) “Política Federal de vivienda nuevos o viejos dilemas” en Peyloubeth P. y De salvo L. (comp.) Ciencia y

Tecnología para el hábitat popular. Articulación de políticas Intersectoriales: científico tecnológicas y de Inclusión Social. Bs. As. Ed. Nobuko.pp93-102

-Rolnik Raquel (2012) Relatora de Derecho de la Vivienda de ONU, en los Diálogos en el Foro urbano Mundial 2012, Nápoles.

Fuentes

-Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales. Ministerio de Economía de la Nación.-Informe de Auditoría de aplicación de Fondos Nacionales correspondientes al Programa Federal de Construcción de Viviendas,

transferidos durante los años 2006/2007 a la provincia de Córdoba.-Diario Comercio y Justicia http://www.comercioyjusticia.com.ar/2011/07/11/la-nacion-construyo-21-255-casas-desde-2003-en-

cordoba-35-del-total/-Diario La Voz del Interior, viernes 7 de Octubre de 2011 sección 7A. Sección Política, artículo: Presupuesto Nacional. “Córdoba, al final

de la tabla del reparto de viviendas”.

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