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Vivienda en alquiler
Del atavismo de la propiedad a la superación del déficit habitacional
Karen Nathalia Ortega Burgos
Universidad Nacional de Colombia
Universidad Nacional de Colombia
Del atavismo de la propiedad a la superación del déficit habitacional
Karen Nathalia Ortega Burgos
Magister en Ciencias Económicas
Codirector (a):
Línea de Investigación:
Política de Vivienda
2018
3
Resumen
Establecer un marco bajo el cual los hogares con bajos niveles de ingreso y que no disponen de
los ahorros necesarios puedan mejorar sus condiciones de habitabilidad, requiere de un stock
importante de oferta de vivienda en alquiler, con lo cual se evitarían complejas dinámicas
sociales como la proliferación de la informalidad. El trabajo está organizado en 3 capítulos. En el
primero se expondrá una aproximación teórica sobre los cambios sociodemográficos y las
políticas de vivienda; en el segundo se destacará la evolución en la estructura de la tenencia de la
vivienda en Colombia; como tercer capítulo se realizará una descripción del sub-mercado de la
vivienda en alquiler en las zonas urbanas de Colombia; y como sección de cierre se darán algunas
reflexiones finales.
4
Abstract
Establish a framework under which households with low income levels and that do not have the
necessary savings can improve their living conditions, requires an important stock of rental
housing, which would avoid complex social dynamics such as proliferation of informality. The
work is organized in 3 chapters. In the first, a theoretical approach to sociodemographic changes
and housing policies will be presented; in the second, the evolution in the structure of housing
tenure in Colombia will be highlighted; as a third chapter, a description will be made of the sub-
market of housing for rent in urban areas of Colombia; and as closing section some final
reflections will be given.
5
Capítulo 1. Los cambios socio-demográficos y las políticas de vivienda: aproximaciones
teóricas……………………………………………………………………………………………..8
1.1 Aspectos demográficos que presionan la demanda por vivienda…………………………....8
1.2 Breve revisión histórica de la política de vivienda…………………………………………20
1.3 El problema de la vivienda informal……………………………………………………….29
1.4 Algunas experiencias internacionales sobre la vivienda…………………………………...41
Capítulo 2. Cambios en la estructura de la tenencia de la vivienda en Colombia………………..46
2.1 Estimación de incidencias a partir de las encuestas a hogares……………………………..49
Capítulo 3. El sub-mercado de la vivienda en alquiler en las zonas urbanas de Colombia……...60
3.1 Cualidades de la vivienda en alquiler………………………………………………………77
Reflexiones finales……………………………………………………………………………….83
Gráfico 1.1 Población rural y urbana mundial 1950-2050. ……………………………………...…….….14
Gráfico 1.2 Porcentaje (%) de población urbana por países………………………………………………15
Gráfico 1.3 Año de terminación del bono demográfico América Latina y el Caribe………………...……17
Gráfico 1.4 Participación de la población urbana en el total nacional……………………………………..19
Gráfico 1.5 Tasa de crecimiento poblacional total nacional-urbano ……………………...………………20
Gráfico 1.6 Tasa de crecimiento de los hogares – total nacional urbano ……………………………...….21
Gráfico 1.7 Pirámide poblacional, Colombia 1985 – 2005 y proyectada a 2020…………………………22
Gráfico 1.8 Evolución de la dependencia poblacional en Colombia (personas con edades inferiores a los
14 años y superiores a los 64) ……………………………………………………………………………..24
Gráfico 1.9 Evolución de la dependencia poblacional en Colombia por componente (personas con edades
inferiores a los 14 años y superiores a los 64)…………………………………………………..…..…….24
Gráfico 1.10 Índice de precios de la vivienda nueva (IPVN) e Índice de los precios de la vivienda usada
(IPVU) – nominales …………………………………………………………………………………...…..45
Gráfico 1.11 Tenencia de la vivienda regiones del mundo (%)………………………………………….46
Gráfico 2.1. Esquema de la tenencia de vivienda Censos 1938, 1951, 1954 y ENCV 1993 – 2012…..53
Gráfico 3.1 Estructura de la tenencia en Colombia 2010 Vs 2016 (cabeceras) ………………………..66
Gráfico 3.2 Estructura de la tenencia en Colombia por nivel de ingresos 2010 Vs 2016……………….67
Gráfico 3.3 Hogares que viven en arriendo por nivel de ingresos 2016………………………….……..70
Gráfico 3.4 Estructura de la tenencia en Colombia edades productivas 2010 Vs 2016…………..……71
Gráfico 3.5.Hogares que viven en arriendo por rango de edad 2016…………………………………….73
Gráfico 3.7 Estructura de la tenencia en Colombia y posición socio-laboral - Jefes de hogar “Trabajando”
según tipo de tenencia……………………………………………………………………………………..75
Gráfico 3.8 Estructura de la tenencia en Colombia y posición socio-laboral Jefes de hogar no propietarios
trabajadores por nivel d ingreso ……………………………………………………….…………………76
Gráfico 3.9 Participación (%) de los hogares unipersonales con menos de 4 smmlv de ingreso por tipo de
tenencia 2016 ………………………………………………………………………………………...……84
Tabla 1.1 Tipo de submercado residencial predominante en los asentamientos populares
informales (2006)………………………………………………………………………………..39
Tabla 1.2. Producto Dominante del Mercado de Alquiler (2006)…………………………….…40
Tabla 1.3. Rentabilidad del mercado de alquiler informal: relación entre precios medios de
locación sobre precios medios de compra, por país, año 2006 (%)……………………………..41
Tabla 2.1. Coeficientes de variación variables de estudio GEIH 2016 ……………………..….61
Tabla 3.1 Razones de dependencia para los jefes de hogar (%) <=15 años y >= 64 años ……..74
Tabla 3.2 Estructura de la tenencia en Colombia y posición socio-laboral Actividad laboral
hogares no propietarios del jefe de hogar trabajador 2016 ………………………………………77
Tabla 3.3 Estructura de la tenencia en Colombia y posición socio-laboral Formalidad laboral del
jefe de hogar trabajador 2016 (¿tiene contrato?) …………………………………………….….78
Tabla 3.4 Estructura de la tenencia en Colombia y posición socio-laboral Formalidad laboral del
jefe de hogar trabajador no propietario – por nivel de ingresos 2016 (¿tiene contrato?)….…….79
Diagrama 3.1 Resumen de los hogares que viven en arriendo bajo condiciones de
informalidad………………………………………………………………………………………80
Diagrama 3.2 Recursos gastados por los hogares que viven en arriendo………………………...82
Tabla 3.5 Número de dormitorios Vs tenencia e ingreso 2016 ……………………………….…83
Tabla 3.6 Tamaño del hogar VS tenencia e ingreso 2016 (número de personas promedio)…....85
Tabla 3.7 Monto pagado de alquiler como proporción del ingreso total del hogar (hogares que
viven en arriendo por nivel de ingreso) 2016 …………………………………………………....86
Tabla 3.8 Rentabilidad imputada de alquilar una vivienda por nivel de ingresos 2016……..….87
8
Introducción
Según el último censo poblacional realizado en Colombia en el año 2005, el déficit de vivienda 1
afectaba al 36% de los hogares a escala nacional, llegando a los 3.8 millones de hogares para ese
año. Algunos cálculos obtenidos en años recientes a partir de las encuestas a hogares del DANE,
sugieren una disminución en la incidencia del déficit: hacia el 2016 el porcentaje de hogares bajo
condición de déficit era del 17% en áreas urbanas, reflejando una disminución de cerca de 10
puntos porcentuales frente a la cifra hallada para cabeceras en el año 2005 (27%) (Camacol,
2016, p. 6).
Ante esta problemática habitacional que deprime las condiciones de vida de los hogares y genera
un rezago frente a sus capacidades de desarrollo socioeconómico, en los últimos 5 años el
Gobierno Nacional ha dispuesto de un conjunto de programas que buscan combatir las
principales necesidades de los hogares colombianos asociadas a la vivienda. De esta manera, bajo
la denominada política integral de vivienda se han abierto varias posibilidades para que los
hogares de diferentes segmentos de la demanda puedan tener acceso a una solución habitacional.
A pesar del avance que se ha logrado con esta nueva generación de programas que abordan los
segmentos de la demanda con ingresos de hasta 435 salarios mínimos mensuales legales vigentes
–smmlv–, aún se presentan dificultades para lograr el cierre financiero entre los hogares más
pobres que necesitan acceder a una vivienda, ya que la informalidad laboral pese a haber
1 Cada país adopta una definición particular de déficit habitacional según el enfoque de política social que tenga. En el caso
colombiano el déficit habitacional corresponde a aquellos hogares que viven bajo condiciones deficitarias en las categorías
cuantitativa y cualitativa. En la primera categoría se contabilizan los hogares en cuya vivienda habita más de un hogar
(cohabitación); donde se padece de hacinamiento crítico, es decir duermen 5 o más personas por habitación; o donde las paredes
están construidas con materiales inestables. En cuanto al déficit cualitativo las desagregación es la siguiente: hogares que habitan
en viviendas con materiales precarios en los pisos; hogares en condición de hacinamiento mitigable (más de 3 y menos de 5
personas por habitación); hogares que no cuentan con espacio exclusivo para preparar alimentos (cocina); u hogares que no
cuentan con algún servicio público (electricidad, agua y alcantarillado, recolección de basuras).
9
disminuido en los últimos años continúa presentado altos niveles de incidencia, motivo por el
cual los márgenes de ahorro y las posibilidades de acceder a mecanismos financieros por parte de
los hogares con las mayores necesidades habitacionales continúan siendo reducidas.
De esta manera, la política de vivienda actual se encuentra básicamente sustentada en tres
esquemas que promueven la tenencia de la vivienda bajo propiedad, estos son: 1) el programas de
vivienda cien por ciento gratuita; 2) el programa Mi Casa Ya, donde además de promoverse el
acceso de los hogares de ingreso bajo, se subsidia la tasa de interés para hogares de ingreso
medio; y 3) los subsidios asignados por las cajas de compensación familiar. Generalmente desde
el Gobierno Nacional se asocia el mejor comportamiento de la incidencia del déficit habitacional
en los últimos 11 años, al fortalecimiento y consolidación de los programas de vivienda de
política pública anteriormente enumerados. Sin embargo, existe evidencia que muestra que la tasa
de propiedad ha disminuido de manera recurrente durante los últimos 23 años, lo cual lleva a
pensar que la mejora en las condiciones habitacionales de los hogares no se ha dado por cuenta de
un incremento en la propiedad de la vivienda; inclusive, si se observa la incidencia de los hogares
que habitan bajo la modalidad de propiedad para diferentes rangos de ingresos, se evidencia que
en ningún caso ésta ha presentado incrementos y, en su lugar, otras modalidades de tenencia
como el arriendo, el usufructo y la posesión sin título han ganado participación.
A diferencia de lo que ocurre en otros países, en Colombia no se ha estructurado una política que
promocione el alquiler como una de las alternativas para complementar el modelo de vivienda
social; por el contrario, la vivienda en alquiler se ha estigmatizado como una competidora directa
frente a la adquisición de vivienda, sugiriendo que se puede limitar el dinamismo de la
producción de edificaciones. Recientemente, en América Latina se han realizado algunos análisis
referentes al arrendamiento social, como complemento a las tradicionales políticas enfocadas a la
10
tenencia en propiedad. Desde la teoría han sido varios los elementos que han demostrado los
beneficios que se desprenden de la vivienda en alquiler, entre los que se destacan las mejores
condiciones en infraestructura y una mejor ubicación frente a proyectos construidos para
venderse, y en general una mayor flexibilidad frente a condiciones sociodemográficas cambiantes
en los hogares. Algunas instituciones en Colombia han elaborado propuestas que todavía son
incipientes pero constituyen un primer paso para estructurar una política de arrendamiento social
en el país.
Blanco (2014: p. 16) analiza que “entre los inquilinos por necesidad se encuentran las personas
cuyos magros ingresos les impiden acceder a los mercados formales de vivienda en propiedad,
trabajadores informales o inmigrantes recientes que no pueden demostrar regularidad en su
ingreso para obtener crédito hipotecario”. Adicionalmente, la tenencia en alquiler genera cercanía
social y acceso a las centralidades de la ciudad, ya que este tipo de hogares no pueden asumir el
costo del suelo, pero el Estado o algunos inversionistas privados sí podrían proveerlo. De otro
lado, la vivienda en alquiler predomina en algunos de los grupos de población más dinámicos
como son los jóvenes, los hogares unipersonales y los divorciados. Es por ello que promover el
alquiler puede conducir a satisfacer mejor las preferencias de la demanda y crear mayor
movilidad residencial. (Blanco, 2014, p. 7).
Esta reflexión no pretende establecer una justificación taxativa sobre las decisiones o preferencias
de los hogares de acceder a una vivienda en alquiler o en propiedad, como sí evaluar la estructura
de tenencia actual de los hogares en las zonas urbanas del país y cómo ha cambiado en los
últimos años. Adicionalmente, se pretende conocer algunas de las características
sociodemográficas más relevantes asociadas a la condición de tenencia de los hogares. La
evidencia encontrada a través de la Gran Encuestas Integrada de Hogares (GEIH) del DANE
11
sugiere que en los últimos 7 años la tenencia de vivienda bajo condición de arriendo ha ganado
participación, en especial para los hogares con ingresos entre 1 y 4 smmlv. Se estima que en la
coyuntura actual la opción tomada por los hogares de vivir en arriendo es la de mayor incidencia
en las zonas urbanas del país, pues el 44,3% del total de hogares residentes en las cabeceras
optan por esta alternativa, incidencia que es aún más elevada para los hogares que reportan
ingresos entre 1 y 4 smmlv, segmento en donde una alta proporción del mercado de
arrendamiento es informal.
La hipótesis que orienta este trabajo es que el excesivo énfasis colocado por las políticas de
vivienda en Colombia en la tenencia en propiedad, no ha permitido obtener resultados
satisfactorios sobre las problemáticas habitacionales de los hogares, pues las limitaciones
estructurales en el presupuesto familiar que entorpecen el cierre financiero para alcanzar la
vivienda en propiedad no se han logrado superar con el subsidio directo como tampoco con la
reducción de la tasa hipotecaria. El avance de la participación de la vivienda en alquiler así como
en la informalidad urbana, es sintomático de la necesidad de un cambio en la política que, como
se sostendrá a lo largo de este trabajo, encuentra en la promoción de la vivienda en alquiler una
de sus alternativas más eficaces.
La promulgación de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre en 1948 tuvo como
antecedente lejano la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789. La
consagración de los derechos fundamentales de las personas constituyó un avance político hacia
el desarrollo democrático que impactó diferentes dimensiones de la intervención del Estado y de
las relaciones entre estos. Antes de la primera declaración, en las naciones europeas en gestación,
particularmente en Francia, la noción del ciudadano era bastante restringida, destacándose el
hecho de que era considerado como tal aquel que, entre otras condiciones, acreditase ser
12
propietario. La propiedad como condición de ciudadanía fue abolida, pero legó una idea
difundida universalmente cuál es que a ella se supeditan el orden social y el poder. E inferimos
para los propósitos de este trabajo que es allí en donde se localizan los orígenes del atavismo a la
propiedad perenne en las sociedades modernas.
Ese atavismo es reforzado por las señales del mercado residencial que desalientan otras formas de
gestión de las precariedades habitacionales. En particular, la idea de que las viviendas son un
depósito de riqueza que permite valorizarla, redunda en que los inquilinos asuman que están
despilfarrando su dinero cada que pagan la renta. ¿Es posible combatir el atavismo reforzado a la
vivienda en propiedad? Este trabajo trata sobre este fenómeno y sus posibilidades en las
metrópolis colombianas.
Establecer un marco bajo el cual los hogares con bajos niveles de ingreso y que no disponen de
los ahorros necesarios puedan mejorar sus condiciones de habitabilidad, requiere de un stock
importante de oferta de vivienda en alquiler, con lo cual se evitarían complejas dinámicas
sociales como la proliferación de la informalidad.
El trabajo está organizado en 3 capítulos. En el primero se expondrá una aproximación teórica
sobre los cambios sociodemográficos y las políticas de vivienda; en el segundo se destacará la
evolución en la estructura de la tenencia de la vivienda en Colombia; como tercer capítulo se
realizará una descripción del sub-mercado de la vivienda en alquiler en las zonas urbanas de
Colombia; y como sección de cierre se darán algunas reflexiones finales.
13
Capítulo 1. Los cambios socio-demográficos y las políticas de vivienda: aproximaciones
teóricas
Las circunstancias bajo las cuales se configura la estructura de la tenencia de la vivienda en las
metrópolis dependen de variables como las transformaciones en las dinámicas
sociodemográficas, los incentivos que se derivan de la política pública y las condiciones
económicas de los hogares. Por esta razón, el marco teórico del presente documento se abordará
de la siguiente manera: en una primera sección se evaluarán algunos indicadores demográficos
relevantes que dan cuenta de la presión de demanda por servicios públicos que ocurre en las
ciudades; posteriormente se revisarán algunos elementos bajo los cuales se ha estructurado la
política de vivienda en Colombia, donde se evidencia que todas los instrumentos puestos a
disposición de los hogares para el acceso a vivienda se han concentrado en los incentivos a la
tenencia en propiedad; a continuación se abordará el problema de la informalidad urbana ya que
este ha sido por décadas uno de los rasgos representativos de las urbes latinoamericanas;
finalmente se revisarán algunos casos internaciones.
1.1 Aspectos demográficos que presionan la demanda por vivienda
Tendencias demográficas en el mundo
Actualmente, en el mundo es más alta la proporción de personas que vive en áreas urbanas que en
rurales. Para 1950 solo el 30% de la población mundial residía en asentamientos urbanos,
mientras que al 2015 se estimó que esta cifra llegó al 54%, incrementándose 24 puntos
porcentuales en 65 años. Posterior al año 2005, la diferencia entre el volumen de población
14
urbana y rural comenzó a hacerse positiva, hecho que vino acompañado de cambios
trascendentales en la dinámica demográfica de los países y en el desarrollo de las ciudades
(Gráfico 1.1).
Gráfico 1.1
Fuente: World Urbanization Prospects 2014, Naciones Unidades.
Las regiones que reportan las tasa de urbanización más altas son Norte América (82%), Latino
América y el Caribe (80%) y Europa (73%). De manera contraria, África y Asia permanecen con
la mayoría de su población habitando en áreas rurales (Gráfico 1.2). No obstante, la aceleración
de la urbanización en la China desde la modernización iniciada hacia 1978 es algo notable.
(Naciones Unidas, 2014, p.7).
Fuente: World Urbanization Prospects 2014, Naciones Unidades
Departamento de asuntos económicos y sociales
La evolución de las aglomeraciones urbanas tiene grandes implicaciones para el desarrollo de
políticas públicas al interior de los países, representando un gran desafío en particular para los
16
países de ingreso medio, donde el ritmo de urbanización es más rápido, los principales retos están
concentrados en temas como la provisión de servicios de educación, salud, vivienda y transporte.
Bajo este contexto de la evolución demográfica global, en el caso particular de América Latina y
el Caribe los temas de población han sido parte central en el debate de la agenda académica,
política y económica de las últimas décadas. Algunos de los hechos más importantes para la
región a nivel demográfico se traducen en una acentuada reducción de la mortalidad y de la
fecundidad, de esta manera en solo 40 años la región ha pasado de tener índices reproductivos
entre los más altos del mundo a niveles por debajo de la media mundial.
El bono demográfico 2 y los cambios estructurales en la composición poblacional por edades
representan importantes desafíos desde el punto de vista social y económico. La disminución de
la dependencia demográfica ha dado pie a la idea del bono demográfico, así, en los inicios de la
transición poblacional la relación de dependencia fue elevada debido al alto porcentaje de niños,
lo que plantea enormes exigencias a los sistemas de salud y educación. En la segunda etapa,
gracias a la baja en la fecundidad, se produjo una disminución de la relación de dependencia. La
baja de la fecundidad fue precedida por la reducción sostenida de la mortalidad, que ya era
manifiesta hacia finales de la primera mitad del siglo XX. Este desfase fue la causa del acelerado
crecimiento de la población regional entre 1940 y 1970. Según estimación oficial, en los últimos
55 años la población de América Latina habría ganado 20 años en el promedio de vida, lo que
significa una esperanza de vida al nacer de 72 años para ambos sexos en promedio en el
quinquenio 2000-2005. Esta expectativa de vida es ocho años mayor que la del total de las
2 Período en el cual el porcentaje de población en edad productiva (entre 14 y 64 años aproximadamente) supera a la población
dependiente (niños y ancianos). Una mayor proporción de bono demográfico conlleva una mayor dinámica económica
(generación de riqueza, incremento del ingreso y del consumo).
17
regiones en desarrollo, lo que permite que América Latina y el Caribe registre la segunda
expectativa más alta entre las grandes regiones del mundo”. (Cepal, 2005, p.9).
El aprovechamiento del bono demográfico es una tarea crucial para los gobiernos nacionales en
los diferentes países de América Latina. Es importante tener en cuenta el ciclo de duración, para
monitorear los cambios en la estructura etaria de la población y las implicaciones sobre las
demandas sectoriales. En el gráfico 1.3 Colombia aparece entre los países que acabarán con su
bono demográfico en el año 2020, lo que significa que después de 50 años el país entrará
nuevamente en una fase donde la población potencialmente dependiente superará la
potencialmente productiva.
Gráfico 1.3
Año de terminación del bono demográfico América Latina y el Caribe
Fuente: Cepal 2005
Período
terminado
18
El agotamiento del bono demográfico incide de manera directa en la recomposición de la
estructura de los hogares y en sus decisiones de consumo e inversión. En el caso de América
Latina el alquiler es más relevante para grupos sociales como los jóvenes, los divorciados y los
migrantes, en efecto algunos modelos estadísticos elaborados por investigadores del Banco
Interamericano de Desarrollo para analizar las decisiones de tenencias en 6 de los países más
grandes de la región (Argentina, Brasil, Colombia, México, Chile y Perú) muestran que la edad,
el tipo y el tamaño del hogar, el estado civil y el estatus de empleo tienen una incidencia
significativa en la probabilidad de que el hogar elija la opción de alquiler frente a la de ser
propietario (Blanco, 2014, p.172).
Tendencias demográficas en Colombia
En Colombia se han identificado los tres períodos señalados en la literatura económica, que
determinan la evolución de las variables demográficas y económicas y su interrelación a través
del tiempo. Así, durante el siglo XIX Colombia se caracterizó por un régimen malthusiano, al
presentar los patrones de una economía preindustrial, con pobres condiciones económicas y bajos
estándares de vida. Una etapa postmalthusiana, que abarcó la primera mitad del siglo XX, cuando
se presentó un mayor crecimiento del ingreso y la población y algunas mejoras en los estándares
de vida, frente al siglo anterior. Finalmente, la transición demográfica ocurrió a partir de los años
cincuenta del siglo XX cuando se presentó un rápido y sostenido crecimiento económico y un
cambio significativo en la estructura económica y demográfica del país (Banrep, 2009, p.5).
Hacia finales de la década de los 60’s Colombia inició su proceso de bono demográfico, entrando
en un período de agrandamiento y diversificación de las ramas productivas.
19
De acuerdo con los principales indicadores demográficos del país, en Colombia la tasa de
urbanización asciende al 77%, con lo cual se estima que en el 2017 37,8 millones de personas
habitan en asentamientos urbanos (Gráfico 1.4).
Gráfico 1.4
Fuente: DANE – Cálculos propios
En los últimos 35 años la tasa de crecimiento poblacional en Colombia ha presentado una
acentuada tendencia decreciente. En efecto, mientras que en el período 1986 – 1990 la población
crecía a ritmos del 2,5% se estima que entre 2016 y 2020 esta tasa será de 1,3% (Gráfico 1.5).
68%
73%
76%
77%
65%
67%
69%
71%
73%
75%
77%
79%
Fuente: DANE – Cálculos propios
Del lado de la formación de hogares, también se ha observado una reducción, la cual sin embargo
continúa estando por encima de la tasa de crecimiento poblacional, y tiene la particularidad de
estar acompañada de un menor tamaño del hogar (Gráfico 1.6).
2,5% 2,5%
2,1% 1,7%
Fuente: DANE – Cálculos propios
La transición demográfica en Colombia se resume de manera general en el cambio de estructura
que ha tenido la pirámide poblacional para 3 periodos de tiempo diferentes 1985, 2005 y 2020
(Gráfico 1.7). En el primer año se observa como la base de la pirámide es la de mayor
participación, donde se destacan las edades más jóvenes hasta los 14 años; para el 2005 los
segmentos medios empiezan a ganar participación y finalmente hacia el año 2020, para cuando se
prevé el agotamiento del bono demográfico, los rangos de edades que superan los 60 años
comienzan a tener una participación destacada en la parte superior de la pirámide.
4,2%
3,6%
3,0%
1985
2005
0-4 5-9
10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79
80 Y MÁS
R a n
g o e
d a d
0-4
10-14
20-24
30-34
40-44
50-54
60-64
70-74
Fuente: DANE – Cálculos propios
Según las estimaciones de población del DANE en el 2017 la población dependiente es del 34%,
7 puntos por debajo de la cifra de finales de la década de los 80. Esta reducción ha obedecido a
un envejecimiento relativo de la población, ya que como se observa en el gráfico 1.8, las personas
con edades inferiores a los 14 años han pasado a representar tan solo el 26% de la población. De
manera contraria, la población cuya edad supera los 64% ha venido incrementándose, rodando el
9% para el 2017.
0-4
10-14
20-24
30-34
40-44
50-54
60-64
70-74
Evolución de la dependencia poblacional en Colombia (personas con edades inferiores a los 14
años y superiores a los 64)
Fuente: DANE – Cálculos propios
Evolución de la dependencia poblacional en Colombia por componente
(personas con edades inferiores a los 14 años y superiores a los 64)
Fuente: DANE – Cálculos propios
5 1
9 8
6 1
9 8
7 1
9 8
8 1
9 8
9 1
9 9
0 1
9 9
1 1
9 9
2 1
9 9
3 1
9 9
4 1
9 9
5 1
9 9
6 1
9 9
7 1
9 9
8 1
9 9
9 2
0 0
0 2
0 0
1 2
0 0
2 2
0 0
3 2
0 0
4 2
0 0
5 2
0 0
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0 0
7 2
0 0
8 2
0 0
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0 2
0 1
1 2
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2 2
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3 2
0 1
4 2
0 1
5 2
0 1
6 2
0 1
7 2
0 1
8 2
0 1
9 2
0 2
0 %menor o igual a 14 años %mayor o igual a 64 años (eje.der)
25
1.2 Breve revisión histórica de la política de vivienda
Uno de los temas más relevantes en la evolución de la demografía colombiana ha sido su
acelerado proceso de urbanización, entendido como la escogencia que hace una parte creciente de
la población de habitar en las ciudades. El cambio significa una ganancia importante en
productividad, porque personas que laboran en condiciones primitivas en el campo pasan a
trabajar apoyadas por maquinaria y electricidad en las urbes, dando lugar a un crecimiento de la
riqueza (Kalmanovitz, 2015, p.13). Algunos historiadores han asegurado que el incremento en la
producción de bienes y servicios en Colombia durante el siglo XX se debió al proceso de
migración de la población rural hacia las ciudades que en su mayoría llegó a desempeñarse en
labores de la industria, el comercio, el transporte, la banca, etc.
Para dar una idea aproximada del proceso de urbanización colombiano, piénsese que en 1905
Bogotá superaba solo los 80.000 habitantes o sea el 2,5% de la población del país 3 , las siguientes
tres ciudades (Medellín, Cali y Barranquilla) albergaban otro 2%. En 1938, la población
localizada en cabeceras municipales era el 31% del total y en el censo de 2005 alcanza el 76%. A
partir de 1951, Barranquilla pierde su dinamismo y se configura el triángulo de oro
industrializado de Bogotá, Medellín y Cali, conectado con el puerto de Buenaventura al resto del
mundo. En 1973 Bogotá tiene el 12% de la población del país, mientras que Cali, Medellín y
Barranquilla juegan con el 13%. Este equilibrio cuadricefálico o de cuatro cabezas, al que se
agregaban las ciudades intermedias como Pereira, Bucaramanga, Cartagena y otras, indicaba un
reparto de las oportunidades de crecimiento industrial y de los servicios en muchas regiones del
país que, sin embargo, se va concentrando a favor de la capital (Kalmanovitz, 2015, p.13).
3 Al año 2016 Bogotá participa con el 16% de la población total.
26
En este contexto en el que se enmarcaron los primeros años del siglo XX se empezaron a generar
las primeras preocupaciones de los gobiernos colombianos para responder a las necesidades
habitacionales que se generaban en las ciudades producto de la acelerada urbanización, más
específicamente se observa que en este período se generan problemas críticos de salubridad
especialmente asociados con falta de acceso de los hogares a los servicios básicos de acueducto y
alcantarillado. (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2014, p.25). Así, la primera
herramienta con la que el Estado colombiano comienza a hacerle frente a los problemas
habitacionales corresponde a la ley 46 de 1918 4 , con la cual se establecía la obligación de los
municipios de destinar una proporción de sus rentas a la construcción de viviendas higiénicas
para la clase obrera, además, establecía que el tipo de tenencia que se debía establecer era el de la
modalidad de arrendamiento, con un canon mensual muy aproximado al establecido actualmente
en este segmento del mercado y, pasado un tiempo, el traslado del dominio al locatario. Con esta
ley se dio uno de los primeros intentos para incorporar el arrendamiento como un programa de
política pública, además fue una de las primeras versiones de lo que actualmente se conoce como
arrendamiento con opción de compra o leasing habitacional.
A partir de 1930, en un escenario marcado con la llegada del presidente Olaya Herrera para
cuando se presentó un cambio entre las relaciones de los sindicatos y el Estado, donde se buscó la
solución de conflictos con negociaciones y regulaciones más justas, se comienzan a crear algunas
4 Ley 46 1918 Artículo 7°. Es obligación de los Municipios que tengan más de quince mil (15.000) habitantes destinar el dos por
ciento (2 por 100) del producto de sus impuestos, contribuciones y rentas, a la construcción de viviendas higiénicas para la clase
propietaria. Dichas viviendas tendrán que llenar las condiciones determinadas por la Dirección General de Higiene; por habitarlas
se cobrará solamente un arrendamiento equivalente al seis por ciento (6 por cien) anual del valor de su costo, más un cuatro por
ciento (4 por 100) sobre el mismo valor, destinado a cubrir éste; todo conforme a los reglamentos ejecutivos de esta Ley, y a los
que sin contrariar los ejecutivos, dicten los respectivos conceptos Municipales. Artículo 8°. Cuando lo pagado por un locatario
como fondo de adquisición de la vivienda, alcance al valor de costo primitivo de ella, se le expedirá el título correspondiente de
propiedad. Todos los derechos del locatario, como tal, son transmisibles a sus herederos. http://www.suin-
juriscol.gov.co/clp/contenidos.dll/Leyes/30019009?fn=document-frame.htm$f=templates$3.0 [volver] .
instituciones públicas para darle manejo al tema de la vivienda tanto urbana como rural. En
efecto, entre la década comprendida entre 1930 y 1940 la principal fuente de crédito para
vivienda fue el Banco Central Hipotecario 5 . Uno de los avances más significativos de este
período estuvo dado por la reforma constitucional de 1936 con la cual se introdujeron profundas
modificaciones en el ámbito social del país y donde se consagró la función social de la propiedad
y se estimuló la promoción de vivienda para la clase obrera, trabajadora y campesina.
Posteriormente en el año 1937 con el fin de fortalecer aún más la generación de vivienda para los
estratos más bajos se creó el Instituto de Crédito Territorial 6 , esta entidad compraba terrenos y
construía urbanizaciones que después vendía a plazos, con precios y tasas de interés inferiores a
los del mercado. Con esto se desarrollaron los primeros barrios obreros en las ciudades, sin
embargo, muchos atribuyen al instituto haber construido urbanizaciones de baja calidad, que
además se encontraban a grandes distancias de los centros de trabajo, es decir que se ubicaron en
la periferia de la ciudad. Además de esto, y de presentar algunos problemas con la calidad de su
cartera, tuvo un importante impacto en la solución de las necesidades de vivienda de los grupos
populares (Urrutia, 2011, p.7). En los años posteriores se fueron ampliando las funciones y los
recursos fiscales asignados al BCH y al ICT, además se creó la Caja de Vivienda Popular de
Bogotá (CVP) (1942) y la Caja de Vivienda Militar (CVM) (1947).
Entre 1942 y 1965 el universo de programas de la política de vivienda se amplía, pues además de
la adquisición de vivienda se incluye la financiación para compra de lotes, construcción de
5 Para reactivar la economía y el crédito, el Gobierno creó, en 1931, la Caja de Crédito Agrario, y por Decreto 211 de 1932, el
Banco Central Hipotecario (BCH), “con el objeto de hacer operaciones hipotecarias de amortización gradual a plazos no mayores
a 10 años” (Patiño Roselli, 1981, p. 451). En esa época, todo el crédito bancario era de corto plazo, y el BCH fue durante mucho
tiempo la única fuente de recursos de mayor plazo. 6 Esta institución marcó la historia de la vivienda social en Colombia, perdurando hasta el año 1991, cuándo fue liquidada para dar
paso al nuevo modelo de gestión pública.
28
vivienda, reparación y reconstrucción, liberación de hipotecas y otras deudas. En el caso de la
vivienda campesina también se da una mayor variedad a los tipos de soluciones de vivienda. En
este mismo período bajo el gobierno del General Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) se crea el
subsidio familiar de vivienda.
Hacia finales de la década de los 50 se identifica que los problemas habitacionales son más una
consecuencia del subdesarrollo de que de la baja operación de los mercados de vivienda, en
especial con la baja producción de vivienda formal. De esta manera iniciando la década de los 60
el desbalance entre oferta y demanda social efectiva se agudiza debido a las precarias condiciones
económicas de los hogares, lo cual los margina de las soluciones de acceso al mercado y de los
programas de política pública. La mala ubicación de los proyectos en la periferia, se identifica
como uno de los factores que incide significativamente en el coso de la vivienda, debido a la
necesaria extensión de redes de servicios públicos, asimismo las normas de planeación de los
municipios dificultan la ejecución de los proyectos públicos. (Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, 2014, p.36). Con este contexto se generó un caldo de cultivo para la proliferación de
los tugurios.
En 1950 la legislación laboral del país estableció el pago de cesantías, con lo cual las empresas
debían pagar el equivalente a un mes de sueldo a sus empleados, en caso de que se retiraran del
puesto del trabajo o fueran despedidos, es decir se constituyó como una especie de seguro de
desempleo. Una de las condiciones que regía sobre este pago era que los trabajadores podían
sacar los recursos para construcción o gastos de adecuación de vivienda, esta era otra fuente de
financiación hipotecaria en la medida que las cesantías se usaban como cuota inicial en los
préstamos de vivienda. Bajo el gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo se creó el Fondo
29
Nacional del Ahorro (1968), institución que se encargaba de captar las cesantías anualmente de
los empleados, convirtiéndose en otra fuente de financiación de vivienda. Así, mediante un
ahorro forzoso, se estableció que una proporción de los depósitos bancarios (inversión del encaje)
debía invertirse en bonos del Instituto de Crédito Territorial a tasas inferiores a las de mercado,
los recursos se gastaban en construcción para familias de bajos ingresos. (Banrep, 2009, p.12).
Posteriormente, en el año 1969 se crea el Consejo Superior de Vivienda y Desarrollo Urbano,
como la instancia rectora de carácter no mandatorio de la política habitacional y urbana del país.
(Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2014, p.36).
La creación de estas dos instituciones fue producto de la acentuada preocupación por la
capacidad de pago de los hogares, por lo cual se formularon iniciativas de focalización e
implementación de subsidios indirectos a la oferta y a la demanda, con el fin de apalancar su
capacidad de pago. Es así como con el inicio del gobierno del presidente Lleras, se introduce el
concepto de Vivienda de Interés Social. Finalizando este período presidencial se formula el plan
nacional de desarrollo “Las Cuatro Estrategias”, con este programa se da inicio al período de las
Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAVS) (1972 - 1990), el cual se estructura bajo un modelo
de amplia intervención del sector privado en la producción y financiación de vivienda. En los
años 1970 y 1971 se hace énfasis en la importancia de las edificaciones urbanas, y se reconoce a
la construcción como sector líder de la economía.
Iniciando la década de los 80’s bajo la administración de Belisario Betancur se generan cambios
importantes en la política de vivienda, el mecanismo más importante para este momento era el de
30
“vivienda sin cuota inicial” 7 y por primera vez se fijan metas cuantitativas. Así, se propone la
creación de 400 mil viviendas, donde la mitad estaban destinadas a los segmentos de vivienda
social. Dado que las metas de la política sectorial de este período están fuertemente ligadas a la
participación del sector privado, se reglamente el sistema UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo
Constante) (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2014, p.42). Bajo esta coyuntura el
BCH lidera importantes tareas en lo que respecta a proyectos de vivienda social financiada con
líneas del sistema UPAC, entre ellas se destacan el seguimiento a los planes de renovación
urbana como “Nueva Santa Fe” en Bogotá; y el Plan Terrazas cuyo propósito era fomentar la re
densificación de sectores populares.
El sistema UPAC reemplazó las CAV y estuvo en vigencia hasta la crisis económica de 1999.
Durante la década de los 90 desaparece el ICT y BCH, este es el momento en el que el estado se
retira de la operación directa de las variables de política sectorial, como lo son la producción y
financiación de vivienda social; la responsabilidad de la implementación de la política de
vivienda y del ordenamiento territorial se traslada a los municipios.
Hasta este momento el Estado asumía la responsabilidad de entregar soluciones habitacionales
nuevas a los hogares que no poseían una vivienda, de esta manera el Estado tenía el monopolio
de la oferta de vivienda social, sin embargo las viviendas provistas por el ICT no lograron la
focalización que se requería. Así, la insuficiencia de soluciones habitacionales sumada al hecho
7 Ganada la elección por Belisario, se multiplicó la actividad del ICT. La política de reducir la cuota inicial aumentó la demanda
de vivienda popular, y al mismo tiempo las entidades gubernamentales recibieron recursos para incrementar la oferta. Se ha
sostenido que la inversión estatal en la época ayudó a mitigar la caída en el PIB generado por la crisis de la deuda
latinoamericana, o sea, que esta política fue exitosamente contracíclica. Infortunadamente, la inexistencia de cuota inicial hizo
difícil el pago de las cuotas mensuales y la calidad de la cartera del ICT se deterioró de manera importante.
31
de que estas no correspondían a las necesidades, expectativas y capacidad de pago de los hogares
generó que la ilegalidad y la informalidad permeara el desarrollo urbano de las ciudades.
Con el fortalecimiento de las ideas neoliberales en el país se adopta la posición de que el Estado
no debe competir con el sector privado en la producción de aquellos bienes y servicios donde éste
puede ser más eficiente; uno de los principios de este modelo es que las necesidades
habitacionales se atienden en el mercado. (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2014,
p.40). En efecto, bajo el plan de gobierno de Cesar Gaviria se incrementa la participación del
sector privado sobre la política sectorial y se estructura un modelo bajo la concepción única del
mercado.
Con la ley 3 de 1991 el ICT fue reemplazado por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés
Social y Reforma Urbana INURBE, institución que sería responsable de la administración del
subsidio familiar de vivienda, en este mismo período se aplica la reforma financiera y la
corrección monetaria del sistema UPAC, que pasa de depender del IPC a la tasa media de
rentabilidad de los depósitos a término.
A partir de la formulación del plan nacional de desarrollo “El Salto Social” (del presidente
Ernesto Samper), se establecieron cambios legislativos importantes, entre ellos se destaca la ley
388 de 1997, ley de Ordenamiento Territorial. Con esta ley se establecieron todo el conjunto de
acciones político administrativas y de planeación que permite a los municipios disponer de
instrumentos para orientar bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y
ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía
con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales (Ley 388 de 1997 art.5).
32
Durante el año 1999 se crea la ley 546 – ley de Financiación de Vivienda, además el sistema
UPAC desaparece después de haber apalancado, desde 1972, aproximadamente 1.5 millones de
soluciones de vivienda. (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2014, p.40). En el año 2000
con la promulgación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se incluyen los temas de política
de vivienda, particularmente los asociados con asentamientos informales.
Con el primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002 - 2006) se lanza el Plan Nacional de
Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” con la premisa para la política de vivienda “Hacia un
País de Propietarios”. En este período se expide la ley 820 de 2003 8 , ley de arrendamientos.
Pese a todas estas iniciativas los problemas del SFV en materia de focalización y accesibilidad,
llevaron a que la política de vivienda se concentrara en la demanda efectiva, agudizando la
exclusión de importantes sectores de la población, precisamente los de menores ingresos y
ocupaciones informales (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2014, p.46).
La política de vivienda bajo el Plan Nacional de Desarrollo del primer gobierno de Juan Manuel
Santos (2010-2014) se enmarca bajo la política sectorial de la locomotora de la vivienda, donde
el modelo fundamental continúan siendo los subsidios directos a la demanda y la operación del
mercado privado. Las reflexiones más recientes sobre el modelo de vivienda en el país reconocen
la importancia de integrar todas las necesidades sobre el entorno de la vivienda que demandan los
hogares.
8 Su objetivo es el de regular la relación entre las partes en los alquileres residenciales y promover la inversión privada en la
generación de oferta de este mercado, así como fijar incentivos tributarios para la operación de sociedades arrendadoras de
vivienda de interés social.
33
En la actualidad la política de vivienda cuenta con tres herramientas fundamentales para ayudar a
los hogares a acceder a vivienda nueva. La primera de ellas se sustenta en el modelo de vivienda
cien por ciento subsidiada, el cual nace de la comprensión del Gobierno Nacional de la existencia
de un alto porcentaje de hogares cuyas condiciones socioeconómicas les impedían de manera
contundente la posibilidad de acceder a crédito, entendiendo que el modelo de cierre financiero
no operaba en la base de la pirámide donde existe un amplio porcentaje de hogares en situación
de pobreza extrema y vulnerabilidad social. Es importante destacar que el modelo de vivienda
gratuita se soportó en el mecanismo tradicional de mercado, donde la construcción y la
financiación estuvo a cargo de empresas privadas. La segunda herramienta se conoce con el
nombre de Mi Casa Ya, donde para diferentes segmentos de la demanda confluyen subsidios para
la cuota inicial y subsidios sobre la tasa de interés de crédito hipotecario. Los recursos del
subsidio a la tasa son tomados del Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera
Hipotecaria (FRECH), la utilización de este mecanismo data del año 2009 y desde ese período ha
sido retomado en repetidas ocasiones como instrumento de política contracíclica, en 2013 este
subsidio a la tasa fue también asignado a viviendas nuevas cuyo valor de ventas oscilara entre los
135 y los 435 salarios mínimos legales vigentes (SMMLV). El beneficio del FRECH consiste en
la reducción de algunos puntos porcentuales sobre la cuota mensual del crédito, dependiendo del
valor de la vivienda (5 puntos para VIP, 4 puntos para VIS y 2.5 puntos para No VIS), el
programa donde solo se recurre a la utilización del subsidio a la tasa se conoce como Mi Casa Ya-
subsidio a la tasa, y en el caso en el que este se acompaña del subsidio a la cuota inicial se llama
Mi Casa Ya – Cuota Inicial, en este caso el mondo del subsidio depende del nivel de ingresos del
hogar. Como última herramienta continúan vigentes los subsidios asignados por las cajas de
compensación, subsidios que generalmente se acompañan de la utilización de los cupos del
FRECH. Según cifras del Ministerio de Vivienda, los cupos asignados anualmente para el
34
FRECH se han ejecutado al cien por ciento en los últimos 3 años, sin embargo, los de Mi Casa
Ya – Cuota Inicial han tenido bajos niveles de utilización.
En resumen, a través de la historia de la política de vivienda en Colombia, se ha ido entendiendo
que se deben superar las condiciones de calidad habitacional, donde se destaca el tema de
servicios públicos, accesibilidad y mejores condiciones del entorno de la vivienda. Sin embargo,
la focalización de los subsidios continúa siendo inadecuada, y las rigideces del mercado de
vivienda en el sector privado siguen limitando el acceso a la propiedad a los hogares de menores
ingresos. En todo el marco histórico anteriormente presentado, ningún plan de gobierno ha
incluido dentro sus políticas la opción de arrendamiento como un mecanismo para solucionar el
problema habitacional de los segmentos bajos de la demanda, a penas y se han tenido asomos de
iniciativas que no han logrado materializarse en una herramienta de política pública.
1.3 El problema de la vivienda informal
El mercado no resuelve por si solo los problemas urbanos, muestra de ello es el creciente
fenómeno de informalidad presente en la gran mayoría de las ciudades latinoamericanas y del
Caribe.
En línea con el análisis demográfico anteriormente realizado, se encuentra que en América Latina
están 4 de las 15 megaciudades del mundo: Ciudad de México, São Paulo, Buenos Aires y Rio de
Janeiro. Además, están otras 45 ciudades de más de 1 millón de habitantes, algunas de las cuales
superan los cinco millones (Bogotá, Lima y Santiago de Chile). (Brakarz, 2002, p.17). Estas
cifras dan cuenta del importante proceso de urbanización en la región, el cual sin embargo ha
35
tomado por sorpresa la capacidad de las administraciones locales para responder con la
infraestructura y los servicios necesarios para los nuevos habitantes de las grandes ciudades.
Aunque el entorno urbano representa para la mayoría de la población una mejora ostensible en
materia de servicios básicos como la salud y la educación respecto a los ofrecidos en las zonas
rurales, la llegada de los hogares a las ciudades constituye un importante reto económico, los
mayores costos de los bienes y el difícil acceso al mercado laboral formal generan las
vulnerabilidades que propician la entrada de los hogares en condiciones de pobreza que tienden a
perpetuarse. Arriagada (2000) señala que los hogares pobres son generalmente extensos (incluyen
varias generaciones) y compuestos (incluyen miembros adicionales a los de la familia nuclear);
asimismo, entre ellos hay una mayor proporción de hogares con jefatura femenina que en el
promedio de la población urbana. Más de la mitad de los jefes de hogares pobres presenta niveles
educacionales muy inferiores a los diez años que se consideran necesarios para minimizar el
riesgo de pobreza, en tanto que las perspectivas de superación de la misma se ven severamente
limitadas por la desigualdad de ingresos (Brakarz, 2002, p.19). .
Según Abramo (2012), la ciudad popular o informal no es un fenómeno reciente en América
Latina, es posible identificar procesos de producción de territorios populares urbanos al margen
de las reglas y de las normas oficiales, activos desde los tiempos de la Colonia en prácticamente
todos los países de colonización portuguesa y española. En efecto, la estructura social
radicalmente segmentada y con una elevada concentración de la renta, fueron el detonante para
que las comunidades desarrollaran acciones de ocupación del suelo urbano, incentivadas por la
necesidad de acceso a la vida en la ciudad. Así, “la lógica de la necesidad” generó el proceso de
ocupación popular de tierras urbanas al inicio del siglo XX, modalidad que a partir de la
36
urbanización acelerada de los años cincuenta se transformó en la principal forma de acceso de los
pobres al suelo urbano en muchos países latinoamericanos. (Abramo, 2012, p.2) .
Las deficiencias en los sistemas de provisión de vivienda de los países latinoamericanos han
tenido graves consecuencias, una de ellas fue el afianzamiento de un mercado informal de tierras
urbanas. Según Abramo (2012), este mercado informal popular existía en muchos países desde el
inicio del siglo XX, ya fuera en forma de locación en viviendas colectivas conventillos, cortijos,
corralones, entre otras denominaciones compartidas por varias familias pobres u otras formas
precarias de vivienda, o en la mercantilización ilegal de tierras periurbanas. De esta manera, el
mercado informal de suelo, ha sido a partir de los años cincuenta la forma dominante de acceso a
la tierra urbana en algunos países latinoamericanos.
La ocupación de tierras vacantes y la compra de lotes en subdivisiones ilegales ha sido la salida
para que los grupos de menores ingresos resuelvan sus problemas habitacionales. Es así como en
varios contextos nacionales, la tasa de crecimiento de la vivienda generada por el sector informal
es igual o superior a la de las viviendas convencionales. (Brakarz, 2002, p.10).
Para Gilbert (1998), la urbanización informal es resultado de una falla del mercado, que se
manifiesta por la incapacidad del sector formal para satisfacer la demanda de vivienda de la
población de ingresos bajos. En ese sentido, el mercado informal se presenta como la solución de
los hogares ante su problema habitacional, el cual, además, le representará algunas ventajas
adicionales frente al mercado de vivienda legal.
Al respecto, Abramo (2012) destaca que las externalidades endógenas positivas en los
asentamientos populares informales son muy importantes en la formación de los precios. En esta
37
línea existen dos externalidades endógenas muy valoradas en el mercado informal de esos
asentamientos, una es la denominada “externalidad de libertad urbanística y constructiva”, que
permite al comprador de un inmueble informal ejercer un derecho de uso del suelo
(fraccionamiento y/o suelo creado) que no está regulado por los derechos urbanísticos y de
propiedad de la legalidad vigente del sistema jurídico-político del Estado. La posibilidad de hacer
un uso del suelo más intensivo, sin la mediación del Estado, puede ser vista como una libertad
para aquel que tiene la posesión o propiedad informal, ya sea de un lote o de una edificación. Esta
externalidad (libertad urbanística) será incorporada en los precios finales del mercado informal en
áreas consolidadas, y también será un atractivo para la demanda de ese mercado. Utilizando la
terminología tradicional, puede decirse que la libertad urbanística y constructiva es una ventaja
comparativa importante en relación con el mercado formal de suelo, y al ser ejercida promueve
un proceso de compactación en los asentamientos populares informales. Una segunda
externalidad endógena positiva en los asentamientos populares informales consolidados es lo que
denominamos “externalidad comunitaria”. Esta es el resultado de una economía de
reciprocidades, donde las familias tienen acceso a los bienes y servicios a partir de relaciones de
“Don” y “contra-Don” (Caillé, 2000), donde no se desembolsan valores monetarios para acceder
a ciertos bienes y servicios. La externalidad comunitaria es sustentada por redes sociales y
manifiesta dinámicas de proximidad organizada (Rallet & Torre, 2007), las cuales permiten
interacciones interfamiliares que se reproducen temporalmente en los mencionados lazos de
“Don” y “contra-Don” y establecen mecanismos de intercambio basados en relaciones de
confianza y lealtad (Pelligra, 2007).
Como lo aseguraba Camagni (2005), el principio de la accesibilidad representa la superación de
la barrera impuesta por el espacio al movimiento de personas y cosas y al intercambio de bienes,
38
servicios e informaciones. Para las personas, representa la posibilidad de disfrutar de servicios
infrecuentes. “La accesibilidad determina las elecciones de localización de cada actor
económico, que a su vez dan lugar por efectos acumulativos, a la estructuración de todo el
espacio, tanto a nivel macro como micro territorial”. Esta afirmación, refleja la importancia que
constituye para los hogares la compactación de los asentamientos informales, la importancia y la
permanencia de la externalidad comunitaria depende en gran medida de la aglomeración y de las
relaciones sociales que se forjan en ella.
En efecto, para Abramo (2012) el funcionamiento del submercado informal se ve impulsado por
la búsqueda de efectos de aglomeración y compactación, cuyo resultado en términos de uso del
suelo es una intensificación del mismo y, por lo tanto, una compactación del territorio informal
consolidado.
En los asentamientos informales el acceso a la vivienda se puede tener por la vía de la
comercialización o por la vía del alquiler. Tal y como lo asegura Abramo (2012), el mercado
informal de alquiler es el resultado de un uso más intensivo del suelo en los asentamientos
consolidados. La oferta de alquiler informal, en general, resulta de fraccionamientos y/o la
extensión de la unidad residencial o la subdivisión del lote original con edificación. En los dos
casos, el resultado es un uso más intensivo del suelo o, por lo tanto, una compactación de los
asentamientos informales.
Algunas cifras revelan que el mercado informal del alquiler tiene una predominancia importante
sobre la tenencia (Tabla 2.1), además, los inmuebles más demandados son aquellos que tienen
apenas un cuarto (Tabla 2.2). El predominio de pequeñas unidades habitacionales en el mercado
informal de locación alimenta la tendencia a la compactación informal. Así, dos movimientos
39
fomentan el proceso de compactación a través del mercado de alquiler informal: el primero
consiste en la transformación de algunos moradores de los asentamientos en arrendadores
informales, al fraccionar sus viviendas y/o lotes para atender la creciente demanda de locatarios
en áreas informales consolidadas.
(2006)
Lima (Perú) Alquiler/Comercialización
Caracas (Venezuela) Alquiler
Fuente: Abramo 2012
CIUDAD/PAÍS PRODUCTO DOMINANTE
Rio de Janeiro (Brasil)
Ciudad de México (México) 2 cuartos (42,2%)
Caracas (Venezuela) 1 cuarto (40,3%)/2 cuartos (38,4%)
Fuente: Abramo 2012
Las razones de que exista un creciente mercado de alquiler informal se sustenta en las pocas
oportunidades de acceso al mercado laboral formal de los hogares pobres, quienes carecen de
capital y de capacidad de ahorro, “el mercado informal de locación presenta una paradoja: al
mantener precios relativos altos garantiza su demanda, cuando esta no es capaz de saltar hacia
otro submercado informal de suelo, el mercado de loteo” (Abramo, 2012, p.19). De otro lado, la
oferta de alquiler informal se presenta como un atractivo para que las familias pobres generen un
mecanismo de inversión a través del fraccionamiento de su unidad habitacional, el valor de
alquiler de un inmueble tiende a ser inferior al 1% del valor de comercialización del mismo. En la
tabla 2.3 se observa que las tasas de rentabilidad de locación informal en América Latina son
superiores al valor de referencia de los barrios formales.
41
Tabla 1.3.
Rentabilidad del mercado de alquiler informal: relación entre precios medios de locación sobre
precios medios de compra, por país, año 2006 (%)
CIUDAD/PAÍS ALQUILER/COMPRA
Buenos Aires (Argentina)
Lima (Perú) 1,51
Caracas (Venezuela) 0,7
Fuente: Abramo 2012
En este sentido, puede afirmarse que hay un estímulo del mercado para la conversión de los
espacios familiares en oferta en el mercado de locaciones informales. Esta incitación perversa
puede reducir el indicador de habitabilidad en las áreas informales y representa, además, un
estímulo a la compactación en los asentamientos consolidados informales. En otras palabras,
desde el punto de vista de la forma de uso del suelo, el crecimiento del mercado de locación en
las áreas populares informales potencia la tendencia del mercado informal a producir una
compactación de esas áreas. (Abramo, 2012, p.19), así, el mercado informal se soporta en
instituciones informales que permiten y garantizan su funcionamiento.
En el caso colombiano la producción de vivienda formal ha atendido principalmente la demanda
de las necesidades habitacionales de los hogares pertenecientes a los segmentos de ingreso
medios y altos. Los hogares de ingresos bajos han tenido que compensar esta condición del
42
mercado con producción informal y arrendamiento, sin embargo la producción informal de
vivienda acoge, por una parte, hogares pobres, marginados tanto del mercado de vivienda nueva
como del mercado de arrendamiento, y hogares que, sin ser pobres, asumen la autogestión de su
vivienda, más como una reacción de no aceptación de los atributos de la oferta formal que por su
condición socio económica (Torres, 2012, p.4).
Según Abramo (2001), en la mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas, el acceso al suelo
urbano tiene lugar mediante la informalidad inmobiliaria y urbanística. La forma de acceso de los
pobres al suelo urbano se puede entender a partir de tres grandes lógicas de acción social. La
primera es la Lógica del Estado, según la cual la sociedad civil y los individuos se someten a una
decisión del poder público, que asume la responsabilidad de definir la selección que garantice el
mayor grado de bienestar social. La segunda es la Lógica del Mercado, según la cual el mercado
sería el mecanismo social que posibilite el encuentro entre los que desean consumir suelo urbano
y los que disponen a abrir la mano sobre el derecho de uso del suelo urbano y ofrecerla a
eventuales consumidores (o inmobiliarios). La lógica del mercado puede asumir características
institucionales diferentes según el vínculo que el objeto de transacción (suelo/vivienda) establece
con las normas y reglas jurídicas y urbanísticas de cada ciudad y país. La tercera lógica es la
lógica de la necesidad, donde existe una motivación condicionada por la pobreza, esto es, por la
incapacidad de suplir una necesidad básica a partir de los recursos monetarios que le permitirían
el acceso al mercado, así, se desarrolla un proceso de “acción colectiva” con ocupaciones urbanas
de terrenos en inmuebles, en este caso, el acceso al suelo no moviliza necesariamente recursos
monetarios individuales y públicos.
43
Como se mencionó, dentro de la concepción de la lógica del mercado que propone Abramo, se
encuentra que el criterio de diferenciación entre el segmento formal y el informal, se sustenta en
los aspectos jurídicos que envuelven las transacciones que realizan los agentes económicos, así,
cuándo se dan conforme a normatividad oficial son denominados formales, y en caso contrario,
informales. De acuerdo a los resultados obtenidos en esta sección, se observa que los hogares de
bajos ingresos acceden principalmente a vivienda por la vía del arrendamiento, donde también se
desarrolla un mercado formal y otro informal. Si bien un mercado de este tipo se puede dar
independientemente del origen del barrio, se tiende a constatar que en aquellos de origen informal
es frecuente la informalidad en el mercado de vivienda de arrendamiento (Sáenz, 2018, p.4).
La presencia de informalidad contractual suele asociarse como causa de la inseguridad en la
tenencia de vivienda. El argumento que sustenta esta afirmación es que dado que no existe una
clara definición de derechos de propiedad, los arrendatarios se encontrarían expuestos a ser
desalojados en cualquier momento o, en el caso de los arrendadores a tener dificultades para
recuperar el espacio arrendado. Al respecto, la teoría económica sugiere que los agentes
económicos realizan acuerdos y establecen relaciones de cooperación que los llevan a generar
compromisos en situaciones complejas e imprevisibles. Así, se puede considerar que las
relaciones entre arrendatarios y arrendadores pueden abordarse desde el concepto de
compromiso, lo que garantiza el funcionamiento del mercado residencial informal. En este caso,
para el desarrollo metodológico que se realizará a continuación se definió la condición de
informalidad en el mercado de alquiler como aquella que no se sustenta en vínculos
contractuales, de esta manera la carencia de un contrato laboral que respalde la tenencia bajo
alquiler conduce a una relación informal entre el arrendatario y el arrendador, ya que este último
no tiene garantía alguna sobre la regularidad en los pagos del canon, sin embargo se genera una
44
relación de confianza que permite que exista y permanezca esta reciprocidad entre los dos
agentes económicos.
En Colombia existe una oferta aproximada de 40.000 unidades de vivienda de interés social,
donde solo el 10% corresponde a vivienda de interés prioritario9 frente a un déficit cuantitativo
de 640.000 hogares. La escasez de oferta de soluciones habitacionales a precios en localizaciones
compatibles con la capacidad de pago de los consumidores de bajos ingresos, refleja la baja
accesibilidad del mercado de vivienda en Colombia. Según cifras reportadas por el DANE y por
el Banco de la República, en los últimos 10 años los precios de la vivienda nueva y de la vivienda
usada han alcanzado variaciones promedio del 10% anual, en el último año en las capitales más
importantes del país (Bogotá, Cali y Medellín), los precios de la vivienda nueva por metro
cuadrado oscilan entre $2,8 y $4,6 millones10. En el gráfico 2.10 se observa la acentuada
tendencia creciente en los precios de la vivienda, la cual se hace más evidente desde mediados del
año 2010. A partir del segundo semestre del año 2015 la pendiente del IPVU se hace más
positiva. Según Jaramillo y Cuervo (2014), en submercado de vivienda en alquiler tiene una
estrecha relación con su complemento, el mercado de compra-venta, es esperable que los precios
de compraventa y los cánones de alquiler estén relacionados por la vía de los demandantes, pues
son opciones alternativas en cuya relación influyen, las condiciones de cada una de estas
secciones del mercado; como la tasa de interés, la disponibilidad de crédito, la capacidad de pago,
las regulaciones y los eventuales subsidios. Para la configuración de los precios de la vivienda
usada, la capitalización de los arrendamientos parece ser un factor fundamental. De otro lado, hay
que tener en cuenta que una proporción de la demanda por vivienda está constituida por
9 Según la legislación colombiana (de acuerdo con la ley 388 de 1997, en cada Plan Nacional de Desarrollo se establece el precio
de la vivienda social) la vivienda de interés prioritario (VIP) es la que tiene precio de venta hasta los 70 SMMLV, mientras que la
vivienda de interés social (VIS) tiene precio de venta entre los 70 y los 135 SMMLV. 10 Cifras reportadas por el censo de edificaciones de Camacol – Coordenada Urbana.
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compradores que adquieren los inmuebles para ofrecerlos en alquiler. Precisamente esa tendencia
más acentuada en el IVPU puede justificar el hecho de que las ventas de vivienda se han
incrementado de manera importante, en 2017 las ventas llegaron a las 176 mil unidades,
presentando un crecimiento del 55,5% frente al año 2010, en el caso de la vivienda social se
registró un crecimiento del 18%. No existe información oficial sobre qué porcentaje de las
unidades vendidas tiene fines de inversión, sin embargo, dado que como se verá más adelante la
incidencia de la propiedad no ha aumentado en los últimos 10 años, se presume que un grueso de
ese volumen de adquisiciones se destinó al mercado de alquiler.
Gráfico 1.10
Índice de precios de la vivienda nueva (IPVN) e Índice de los precios de la vivienda usada
(IPVU) – nominales*
Fuente: DANE – Banrep
*Ambos índices fueron cambiados de base a marzo de 1997, con el fin de comparar su dinámica de
crecimiento histórica.
1.4 Algunas experiencias internacionales sobre la vivienda
A nivel mundial la tasa de propiedad presenta gran variabilidad, pasando de tasas del orden del
3% en Botsuana hasta el 96% en Rumania. Las diferencias también son considerables dentro de
cada región (Gráfico 1.11), en África, del ya citado mínimo del 3% en Botsuana se llega a un
máximo del 87% en Mauricio; en Asia, el porcentaje varía desde el 55% en Corea del Sur hasta el
92% en Camboya; en Europa del Este, desde el 58% en Montenegro hasta el 96% en Rumania;
en Europa, del 44% en Suiza al 86% en Islandia; y en América Latina y el Caribe, de un mínimo
del 50% en Bolivia a un 86% en Venezuela. (Blanco, 2014, p.21)
Gráfico 1.11
Fuente: Blanco 2014
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Los países más desarrollados de Europa Occidental y Norte América cuentan con elementos
destacables en lo que respecta a la evolución de sus mercados de vivienda; el sector informal es
prácticamente inexistente y han logrado fortalecer la provisión de vivienda de calidad a través de
diferentes combinaciones de participación del gobierno y del sector privado, además se
encuentran casos diversos que se han inclinado hacia la promoción de vivienda en propiedad y
también hacia en alquiler de vivienda pública y privada.
Blanco (2014), en una revisión exhaustiva sobre el desarrollo habitacional para diferentes países
encuentra lecciones importantes para América Latina, a grandes rasgos, sugiere que el desarrollo
habitacional depende de los efectos de las políticas de apoyo a la vivienda social y a los
propietarios que alquilan sus unidades, además de los incentivos que se generen hacia la
ocupación en propiedad en términos de financiación y tributación (sobre intereses hipotecarios,
ganancias de capital y renta imputada).
El caso de Reino Unido es uno de los ejemplos más representativos sobre la promoción de
vivienda en alquiler. De esta manera, aunque los propietarios privados que alquilan sus viviendas
deben pagar el impuesto sobre las ganancias de capital por la apreciación del valor de sus
inmuebles, reciben una exención tributaria por los intereses hipotecarios pagados; por su parte,
los propietarios que ocupan su vivienda no tienen ninguno de los dos (Pattison, Diacon y Vine,
2010, p.35).
Hasta finales de los años 70 el Reino Unido contó con un importante stock de vivienda pública
para alquiler, sin embargo con el gobierno de Margaret Tatcher se aumentó el atractivo para
inversión privada en alquiler a través de regulación a los alquileres y de mecanismos de
financiación para propietarios arrendadores (Pattison, Diacon y Vine, 2010). De igual manera se
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aceleraron los procedimientos judiciales para litigios de alquiler, al permitir que los propietarios
recuperaran la posesión del inmueble. Estas modificaciones condujeron a que el número de
hogares arrendatarios privados pasara de 2,4 millones en 2001 a 3,8 millones en 2009, mientras
que el número de hogares propietarios se mantuvo prácticamente constante. Así, en el Reino
Unido el tránsito hacia el alquiler refleja algunas de las limitaciones en la propiedad de vivienda,
causadas principalmente por el incremento de precios y por el estallido de la crisis financiera.
Actualmente, la mayoría de ciudades del Reino Unido padecen de una percepción negativa sobre
la accesibilidad a vivienda para una gran parte de la población, en particular para los jóvenes, así,
desde 1991 hasta 2010 las tasas de propiedad en el grupo de 25 a 34 años han caído del 67% al
47%, mientras que en el de 35 a 44 años se han reducido del 78% al 67% (Blanco, 2014, p. 71).
En otros países de Europa Occidental como Alemania y Países Bajos la vivienda social en
alquiler era construida por grupos de personas que compartían una necesidad común o por
asociaciones filantrópicas, en Alemania particularmente, algunas empresas construían casas de
alquiler para sus trabajadores. En el caso de los Países Bajos, el sector social de alquiler está
dirigido a grupos objetivos con características bien diferenciadas, no solo a hogares con bajos
ingresos, sino a jóvenes, ancianos, migrantes entre otros, de esta manera, fenómenos negativos
como el estigma urbano, la formación de guetos y el aislamiento social son poco comunes
(Ouwehand y van Daalen, 2002, p.11). Actualmente en la mayoría de ciudades de los Países
Bajos la vivienda social en alquiler representa el 36% del stock total y tres cuartas partes de la
vivienda en alquiler se encuentra en el segmento social; en países como Dinamarca y Francia la
vivienda social representa el 19% y 9% del total de viviendas respectivamente (ONU Habitat,
2011).
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Posterior a la crisis económica mundial de los años setenta, empezaron a desarrollarse profundas
discusiones sobre la forma más deseable de tenencia de la vivienda, con lo cual a partir de la
década de 1980, Francia, Irlanda y España que eran los países con mayor crecimiento económico
para la época, incentivaron de manera importante la tenencia de vivienda propia. En este contexto
surgieron en varios países de Europa sistemas bancarios que proporcionaron a las clases
trabajadoras, medias y altas los recursos para comprar vivienda. En algunos casos los gobiernos
facilitaron líneas de crédito subsidiado a los hogares más pobres.
Particularmente, en España la tasa de propietarios de vivienda aumentó del 51% en 1960 a 91%
en 2002, para este año el mercado inmobiliario español se encontraba en un pináculo de la
construcción de vivienda, lo cual gener&oac