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directorioCONSEJO DIRECTIVO

Lic. Javier Castillo AyalaContador Mayor de Hacienda de México yPresidente de la OLACEFS

Dr. Héctor MasnattaPresidente de la Auditoría General de laNación de Argentina

Dr. Carias Atila Alvares da SilvaPresidente del Tribunal de Cuentas de laRepública de Brasil

Dr. Manuel Francisco BecerraBarneyContralor General de la República deColombia

Dr. Samuel Hidalgo SolanoContralor General de la República deCosta Rica

CONSEJO EDITORIAL

Ing. Octavio G. West SilvaCoordinador Editorial

Lic. Elías Kuri RojasDirector Editorial

Lic. J. Humberto Lagunas AlvarezDirector Técnico

APOYO EDITORIAL

Lic. Augusto Manuel Luga Baeza

Lic. Antonio Harta Magdalena

,,,,Sr~'Sergio Luga Rendón.-~;"'.--

Diseño:LDGAlma L. Campos GutiérrezLCGMario A. Maldonado

PAISES MIEMBROSAntillas Neerlandesas

Federico H. BreedijkContralor General de la República

ArgentinaDr. Héctor MasnattaPresidente de la Auditoría Generalde la Nación

BoliviaLic. Marcello Zalles BarrigaContralor General de la República

BrasilDr. Carlos Atila Alvares da SilvaPresidente del Tribunal de Cuentas

ColombiaDr. Manuel Francisco Becerra BarneyContralor General de la República

Costa RicaLic. Samuel Hidalgo SolanoContralor General de la República

CubaDra. Carmen Lorenzo CalvoVicepresidente del Comité Estatal deFinanzas

ChileDr. Osvaldo Iturriaga RuizContralor General de la República

EcuadorDr. Juan Carlos Faidutti EstradaContralor General del Estado

El SalvadorDr. Rafael Hernán CentrerasRodríguezPresidente de la Corte de Cuentas

GuatemalaLic. Manuel Hiram Maza CastelianosContralor General de Cuentas

HondurasLic. Teófilo Norberto MartelContralor General de la República

MéxicoLic. Javier Castillo AyalaContador Mayor de Hacienda

NicaraguaLic. José Zapata ChávezContralor General de la República

La Revista OLACEFS es el órgano dedifusión de la Organización Latino-americana y del Caribe de Entidades Fis-calizadoras Superiores y se publicacuatrimestralmente en español. Su objetivoesdifundir los conocimientos y experienciasque sobre Fiscalización y Control Guber-namental realizan los paísesmiembros de laOrganización.

Las opiniones y puntos de vista expresadospertenecen a los colaboradores y nonecesariamente reflejan las políticas de laOLACEFS.

PanamáLic. Rubén Darío Caries GrimaldoContralor General de la República

ParaguayDr. Rubén Darío Guillén GaonaContralor General de la Nación

PerúC.P.e.Victor Enrique Caso LayContralor General de la República

República DominicanaDr. Héctor Pérez ReyesContralor General de la República

Suriname. ParamariboMr. Hans O. PradeSecretario de la Corte de Auditoría

UruguayC.P. Hinaldo Smeraldi Dall'OrtoPresidente del Tribunal de Cuentas

VenezuelaDr. José Ramón Medina ElorgaContralor General de la República

AFILIADOS

ArgentinaDr. Hugo Alberto MolinaPresidente del Secretariado Perma-nente de Tribunales de Cuentas

Brasil. Rio de JaneiroConselheiro Humberto BracaPresidente del Tribunal de Cuentasdel Estado

Brasil. Sao PauloConselheiro José Altino MachadoPresidente del Tribunal de Cuentasdel Estado

COLABORADORES

EspañaSr. Adolfo Carretero PérezPresidente del Tribunal de Cuentas deEspaña

PortugalDr. Antonio Luciano de Sousa FrancoPresidente del Tribunal de Cuentas

España. NavarraSr. Francisco J. TuñonPresidente de la Cámara de Comptos

Se permite la reproducción de los artículosmencionando la fuente.

La Revista OLACEFSse distribuye gratuita-mente entre los miembros de las EntidadesFiscalizadoras Superiores que participan enlas actividades de la OLACEFS.

Toda información relacionada con estapublicación, favor de dirigirla a: RevistaOLACEFS. Morelos 82, Esq. AbrahamGonzález Col. Juárez. DelegaciónCuauhtémoc. Código Postal 06600. México,D.F.,Tel. 546-21-D7.Fax 705-55-63.Tiraje: 1000ejemplares. ISSNen trámite.

Revista Olaccfs

presentación

La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades FiscalizadorasSuperiores (OLACEFS) dedica el presente número de su órgano de difusiónal Décimo Congreso Latinoamericano de Entidades Fiscalizadoras Supe-riores, X CLADEFS, en virtud de la importancia de los temas abordados endicho foro y del interés que su debate despertó entre los asistentes.

También es un reconocimiento a los esfuerzos realizados durante tresdecadas por las EFS de la región, con objeto de comparar y compartir susexperiencias y conocimientos en materia de control gubernamental yfiscalización superior, y de encontrar y desarrollar mecanismos viables yadecuados para contribuir a la aplicación económica, eficaz y eficiente delos recursos públicos en nuestros países.

Es importante destacar que la reproducción del material que se incluye eneste número fue posible gracias al apoyo proporcionado por la ContraloríaGeneral de la República de Costa Rica, anfitriona del evento, para organizarlos documentos que dan fe de los trabajos realizados durante cada una delas sesiones del congreso y de sus resultados finales.

Si bien el X CLADEFS fue el último evento de esa naturaleza, sus funcionesy propositos fundamentales -esto es, el análisis ó discusión de los temasvinculados con la fiscalización superior en la región- se seguirán abordandoen las Asambleas Generales Ordinarias de nuestra organización.

Con ello, se ha buscado evitar la duplicación de objetivos entre los con-gresos y las asambleas generales, así como la pérdida de actualidad delos temas seleccionados para debate, toda vez que los congresos serealizaban cada tres años y las asambleas se celebran anualmente.

Por todo lo anterior, el Consejo Directivo de la OLACEFS decidió públicar,como número especial la presente edición, de los trabajos que se llevarona cabo en el X CLADEFS.

Ing. Octavio G. West SilvaCoordinador Editorial

Revista Olacefs

X CLADEFS

Antecedentes y desarrollo de los Congresos

Los Congresos Latinoamericanos de Entidades Fis-calizadoras Superiores (CLADEFS) se iniciaron en1963, a iniciativa de la Contraloría General de laRepública de Venezuela, con la finalidad de consti-tuir un foro que sirviera de tribuna a las EFS denuestra región para intercambiar ideas y experien-cias en aspectos relacionados con la fiscalizaciónsuperior y el control gubernamental, así como defomentar las relaciones de cooperación y desarrolloentre dichas entidades.

Debido a la importancia de estos congresos,durante el 11 CLADEFS, celebrado en Santiago deChile en 1965, las delegaciones asistentes al eventosuscribieron la Carta Constitutiva del InstitutoLatinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras(1 LACI F), antecedente de nuestra respetadaOLACEFS, cuya creación se derivó de unarecomendación presentada en el Primer CLADEFS,reunido dos años antes en Caracas, Venezuela.

Durante los 30 años transcurridos entre el Primero yel Décimo CLADEFS, este último realizado reciente-mente en la Ciudad de San José, Costa Rica, cadatres años se llevó a cabo un congreso en distintasEFS de la región. La relación de los primeros nuevecongresos, con las fechas en que tuvieron lugar, lospaíses sede y los temas tratados, es la siguiente:

Congreso 1, Caracas, Venezuela, 1963.

Temas:

Control previoControl de operaciones de créditoContabilidad gubernamentalCreación dellLACIF

Congreso 11, Santiago de Chile, 1965.

Temas:

Control financieroPotestades de los organismos de controlIntegración de la contabilidad gubernamentalContabilización y control del patrimonio estatal

Congreso 111, Bogotá, Colombia, 1972.

Temas:

Auditoría de programas de desarrollo finan-ciados por créditos internacionalesEvaluación de métodos tradicionales dé .:;ontrolJurisdicción penal fiscal y juicios de cuentas

Congreso IV, Lima, Perú, 1975.

Temas:

Sistemas de control interno y externo de laadministración públicaControl de proyectos de desarrollo económicoControl del sector descentralizado en laadministración pública

3 Revista Olacefs

Congreso V, Quito, Ecuador, 1978.

Temas:

Necesidad de sistematización de la actividadcontroladoraControl y computaciónLas EFS y el control de las empresas multi-nacionales

Congreso VI, Guatemala, Guatemala, 1981.

Temas:

Necesidad de sistematización de la actividadcontroladaControl y computaciónLas EFS y el control de las empresas multi-nacionalesLa contabilidad gubernamental sistematizadapara la toma de decisionesAtribuciones y prerrogativas con que debencontar las EFS para garantizar su acción eficaze independienteControl de las obras públicas, de las empresasy de los planes de desarrolloControl de ingresos públicos

Congreso VII, Brasilia, Brasil, 1984.

Temas:

Presupuesto público en función del control degestiónControl de la gestión pública en materia derecursos naturalesControl de los incentivos fiscales

Congreso VII', Ciudad de México, 1987.

femas:

La importancia del control interno en lafiscalización superiorEl control de la inversión financiera del Estado yen especial de la banca de fomentoLa deuda pública y la fiscalización superior

Congreso IX, Buenos Aires, Argentina, 1990.

Temas:

Las auditadas de regularidad y de gestión en lasempresas públicasLas auditadas de regularidad y de gestión enlos subsidios que se otorgan a las empresaspúblicas y a los particularesLas auditorfas de regularidad y de gestión conel computador.... -

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 4

Las acciones que deben y pueden acometer lasEFS con base en las auditorfas de regularidad yde gestiónLa fiscalización superior proyectada por mediodel entrenamiento. Su aplicación a las auditadasde regularidad y de gestión

La variedad e importancia de los temas tratados enestos foros, asf como el apoyo otorgado por las EFSde la región y los esquemas de organización adop-tados para la realización de los Congresos explican,en buena medida, el actual desarrollo de lafiscalización superior en nuestra región.

No obstante, con las modificaciones introducidas en1989 en la Carta Constitutiva dellLACIF y el cambiode denominación de este instituto por el deOLACEFS, en 1990, las reuniones anuales deAsamblea General de la Organización se consti-tuyeron en tribunas para el análisis y debate detemas relacionados con la fiscalización superior, apartir de ponencias desarrolladas por los coor-dinadores de tema designados un año antes, asfcomo de los trabajos de colaboración presentadospor EFS interesadas en intercambiar ideas y ex-periencias sobre aspectos específicos del tema desu elección.

Esta duplicación de actividades entre los Congresosy las Asambleas Generales, originó que el ConsejoDirectivo de la OLACEFS sometiera a laconsideración de la 11 Asamblea General, celebradaen noviembre de 1992 en la Ciudad de Cartagena,Colombia, una propuesta para suprimir losCLADEFS y modificar la carta Constitutiva denuestra Organización y su Reglamento, a efecto deque las funciones que venía realizando el ComitéCoordinador de los Congresos se integraran a lasatribuciones y obligaciones de las AsambleasGenerales, considerando que mantener amboseventos significaba una carga financiera y de trabajoinnecesaria para las EFS de la región.

Un argumento adicional es que al seleccionarse contres años de anticipación los temas a tratar en losCongresos, existía el riesgo de que los trabajosdesarrollados durante dicho lapso perdieran ac-tualidad y que, en consecuencia, el interés de losparticipantes decayera. En tal virtud, y una vezaprobadas las modificaciones a los Estatutos de laOLACEFS por la 111 Asamblea General, este órganocolegiado tomó la diffcil desición de declarar can-celados estos Importantes congresos.

X CLADEFS-------_ .._--,------- •......._---- -------,

Ceremonia de inauguración del X CLADEFS

La ceremonia de inauguración del X CLA.DEFStuvolugar el16 de agosto de 1993, en el Teatro Nacionalde la bella y hospitalaria Ciudad de San José, CostaRica, con la presencia de distinguidas per-sonalidades, entre las :¡ue figuraban los repre-sentantes de los Supremos Poderes de la Repúblicade Costa Rica, los Embajadores de los pafsesmiembros de la OLA.CEFS y los representantes deimportantes organismos 1acionales e intencionalesinvitados.

El Congreso se inició con el mensaje de bienvenidaa los funcionarios asisten:es al evento, pronunciadopor el Lic. Samuel Hidalgo Solano, ContralorGeneral del pafs sede; acto seguido se escucharonlas palabras del Lic. Javier Castillo Ayala, Presidente

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de la OLA.CEFS y Contador Mayor de Hacienda deMéxico, quien después de destacar los factorespositivos que garantizaban el cumplimiento de losobjetivos del X CLADEFS. agradeció al señor Presi-dente de la RE-pútlica de Costa Rica el invaluableapoyo brindado para la realización de este eventotan importante par:! nuestra organización; en tantoque el discurso final estuvo a cargo delExcelentfsimo 3eñor Presidente de la República deCosta Rica, Lic. Rafael Angel Calderón Fournier.

Debido a su importancia. a continuación setranscriben lo~ tres discursos, en el orden en quefueron pronunciados.

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Revista Olacefs

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DISCURSO DEL LiC. SAMUEL HIDALGO SOLANO,CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA DECOSTA RICA.

Señor Presidente de la República, Lic. Rafael AngelCalderón Fournier;

Distinguida Primera Dama de la República, Sra.Gloria Bejaranode Calderón;

Señor Presidente de la Asamblea Legislativa, Lic.Danilo Chaverri;

Sr. Representante del Presidente de la CorteSuprema de Justicia, Lic. Eduardo SanchoGonzález;

Sr. Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones,Lic. Rafael Villegas Antillón;

Sra. Subcontralora General de la República, Licda.Aracelly Pacheco Salazar;

Sres. Miembros de los Supremos Poderes;

Sr. Presidente de la Organización Latinoamericanay del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Supe-riores, Lic. Javier Castillo Ayala;

Excelentisimos señores Embajadores de países ex-tranjeros, acreditados en Costa Rica;

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Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 6

Sres. Rectores de las Universidades Estatales;

Sres. Delegados y Observadores;

Señoras y Señores;

Amigos todos:

Es para mi motivo de gran satisfacción y orgulloextenderles la más cordial bienvenida al DécimoCongreso Latinoamericano y del Caribe de En-tidades Fiscalizadoras Superiores (X CLADEFS).

Nuestro país y la Contralorra General de la Repúblicade Costa Rica se siente sumamente complacidospor el honor de haber sido designados sede de esteCongreso, hecho de singular trascendencia quetuvo lugar en la Sesión Plenaria de Clausura del IXCLADEFS, del 11 de octubre de 1990, en la ciudadde Buenos Aires, Argentina.

Desde aquel momento, concientes de la enormeresponsabilidad que estábamos asumiendo, y com-prometidos por la unanimidad con que se llevó acabo nuestra designación, pusimos lo mejor denuestro empeño para que en este evento se desa-rrollara una temática que estuviera a la altura de loscambios tan vertiginosos y trascendentales denuestra época. Para analizarlos, nos reunimos hoycon los miembros de la OrganizaciónLatinoamericana y del Caribe de Entidades Fis-calizadoras Superiores (OLACEFS) y demás obser-

vadores e invitados que nos honran con su presen-cia.

Debo poner especial énfasis en que, a lo largo deestos tres años, hemos contado con el abierto ydecidido apoyo, tanto financiero como moral, delSeñor Presidente de !a.República.

iAgradecemos, señor Presidente, su valiosacolaboración!

También hemos recibido una amplia participacióntécnica de los miembros de la OLACEFS y de al-gunos otros invitados, todo lo cual nos llena deoptimismo en cuanto a los resultados del Congreso.

Los tres temas por abarcar, alusivos a la Moder-nización de la Administración Pública, a laPreservación Ambiental y a la Deuda Pública, in-dudablemente que son de gran utilidad. Su con-tenido e interrelación con algunos de los grandesdesafíos que hoy enfrentan nuestras sociedades, asícomo los esfuerzos de replanteamientos ytransformación del Sector Público en toda AméricaLatina y el Caribe, que pretenden adecuarlo a lasnecesidades y limitaciones que impone el cambiodel milenio, no deben pasar inadvertidos a los ojosde nuestros entes de control.

La sagrada misión que asignan las constitucionespolíticas y leyes "a nuestras entidades fiscalizadorassuperiores debe ser objeto, hoy más que nunca, derevisiones y ajustes que impulsen una labor de con-trol, preponderantemente de carácter dinámico yoportuno, que vaya más allá del simpleseñalamiento de acciones que incumplen con cier-tos requisitos legales o con formalismos contablesy presupuestarios. Dentro de este contexto, lostemas que se desarrollarán en el presente Congresodeben llevarnos a la reflexión y a la puesta enpráctica de acciones de control que aminoren ocorrijan los serios problemas que hoy enfrentanuestra sociedad, de los que todos de una u otraforma somos responsables.

Cuando pensamos en problemas cuya magnitud eincidencia trasciende las fronteras de nuestrospaíses y golpea a nuestras sociedades sin distingode credos. razas o clases, no nos cabe duda de que,como organismos superiores de control. tenemosun papel vital que cumplir, en el que nuestros esfuer-zos conjuntos han de ir encaminados hacia unmanejo eficaz de los escasos recursos con quecontamos.

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Consideramos que el esfuerzo de los contribuyentesen el pago de sus impuestos, ha de ser para que elEstado cubra con forma racional, eficaz y eficientelos costos de los servicios que satisfagan el mayornúmero de necesidades de los ciudadanos. Ello hade ser asf, para que en una aplicación legítima de losprincipios de solidaridad humana, los que menostienen o menos pueden, reciban lo indispensablepara vivir con decoro y tengan el aliento para hacerun esfuerzo por su superación.

Resulta clara entonces, la obligación de los entesfiscalizadores de utilizar los recursos de que dis-ponen para lograr su fin último: ser garantes de lacorrecta, eficiente, eficaz y económica disposicióny administración de los bienes públicos. Es aquídonde adquiere una marcada relevancia lanecesidad de revisar procedimientos y enfoques yhasta la misma filosofía que inspira el accionar denuestras organizaciones de control.

Debemos orientar nuestros mejores esfuerzos haciala fiscalización de aquellas entidades que ad-ministran mayores recursos, así como de las encar-gadas de cumplir funciones estratégicas para eldesarrollo, teniendo presente que la AdministraciónPública necesita contar con mecanismos idóneos ymodernos que le permitan actuar con la debidaagilidad. El control no debe observarse desde ladimensión de un simple control, como un fin en simismo ni como enervante en forma alguna del ac-cionar administrativo. Una moderna filosofía defiscalización superior, a la luz de las acentuadaslimitaciones de recursos para ejercerlo, exige lamodernización de los sistemas con ellarelacionados, para adecuarlos a las exigencias delpresente y proyectarlos al futuro. A este efecto, seimpone adoptar como punto de partida un enfoquepositivo del control, en el que los mayores esfuerzosde nuestras entidades fiscalizadoras se focalicen enlos aspectos de mayor trascendencia dentro de laHacienda Pública.

En los últimos años se han presentado acon-tecimientos en diferentes partes del mundo, que hanconmovido las estructuras políticas, sociales yeconómicas. Han caído ideologías políticas y se handado profundas transformaciones en el ordeneconómico y social.

Dentro de este proceso permanente de cambio,tenemos que lamentar algunos fenómenos de ordenuniversal que han venido progresivamente generan-do un deterioro en el comportamie to humano, con-

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trario a las buenas costumbres, como son lacorrupción y el narcotráfico, Debemos continuarrealizando esfuerzos excepcionales dirigidos al res-cate de valores ya la búsqueda de las raíces de unasociedad más sana y comprometida, para así evitarel caos social y dejar planteado a las generacionesdel futuro un ambiente que propicie los buenoshábitos y la responsabilidad. La humanizacfon de losactos en beneficio de nuestros semejantes debeconducirnos a un esfuerzo individual para ser cadadía mejores, y así crear una sociedad en donde elcentro de su acción y la razón de sus desvelos seael ser humano. Para esto se requiere un for-talecimiento de los principios éticos y morales,proceso en que las Entidades de Fiscalización Su-perior, por su limpia trayectoria, por la filosofía quelas orienta, por su compromiso con la sociedad ypor el respeto que le merecen las leyes y las dis-posiciones pertinentes, deben velar por larecuperación de valores, haciendo de susdecisiones y de sus actos claro ejemplo delegalidad, pulcritud, ecuanimidad y justicia.

Dentro de este orden de ideas, tenemos la firmeconvicción de que, más allá de cualquier diferenciade índole política, geográfica y hasta conceptual encuanto al control fiscal, en este Congreso tendremoscomo puntos de convergencia, el desarrollo de lostemas que mencioné en un principio, y el aporte eintercambio de experiencias serán el horizonte

común que hoy trazamos en pro del desarrollopresente y futuro de nuestras instituciones y denuestras sociedades.

Una vez más señoras y señores, les manifiesto mideseo sincero de que su estadía en esta tierra seafructifera y placentera, y de que los objetivos queinspiran del desarrollo de este Décimo CLADEFS sevean coronados de éxito mediante la puesta enpráctica de las recomendaciones que para cadatema hemos de obtener.

No quiero dejar pasar la ocasión sin resaltar, muysinceramente, el enorme, voluntario y eficiente es-fuerzo desplegado por el personal técnico y ad-ministrativo de la Contraloría General la República,que ha velado por todos los detalles, desde los máspequeños hasta los más grandes, para hacerposibles la feliz realización de este Congreso. Paratodos ellos, infinitas gracias.

¡Bienvenidos hermanos iberoamericanos! ¡Bien-venidos amigos que nos acompañan en el desarrollodel X CLADEFS!. Una de nuestras mayol8saspiraciones es que todos ustedes se sientan comGen su propia casa.

¡Muchas Gracias!

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DISCURSO DEL LIC. JAVIER CASTILLO AYALA,CONTADOR MAYOR DE HACIENDA DE MÉXICO YPRESIDENTE DE OLACEFS

Distinguido Sr. Licenciado Rafael Angel CalderónFournier, Presidente Constitucional de la Repúblicade Costa Rica;

Licenciado Samuel Hidalgo Solano, ContralorGeneral de la República de Costa Rica;

Estimado colegas y representantes de las EFS deAmérica Latina, el Caribe y de la Península Ibérica;

Señores congresistas e invitados especiales:

La realización del X Congreso Latinoamericano deEntidades Fiscalizadoras Superiores en laespléndida y hospitalaria Ciudad de San José, CostaRica, adquiere un significado especial para laOLACEFS, al representar un testimonio de calidad yrespeto a la Contraloría de la República, dadonuestro profundo reconocimiento a la activa,profesional e intensa participación desarrollada enlos últimos años por el bien de la ComunidadLatinoamericana y del Caribe.

En lo particular representa un gran honor el dirigirmea ustedes a nombre del Consejo Directivo de laOLACEFS en esta ceremonia de inauguración y

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expresar a nombre de la organización un respetuosoagradecimiento por la dedicación y acertadaconducción a nuestro distinguido y apreciado Uc.Samuel Hidalgo Solano y a sus colaboradores de laContraloría General de Costa Rica para la realizaciónde este magno evento que, sin lugar a dudas, seráde invaluable beneficio; el intercambio técnicoenriquecerá el desarrollo de nuestras actividadescotidianas y permitirá elevar la atingencia en elcumplimiento de las responsabilidades conferidas,y de esta forma, podemos coadyuvar en mayormedida a la transparencia y al óptimo uso de losrecursos de nuestras sociedades en el camino haciauna mayor justicia social, prerrequisito ineludible enlas democracias modernas.

En el X CLADEFS todo se conjunta en el marcoidóneo para el cumplimiento cabal de los objetivosplaneados. Contamos con la presencia de los re-presentantes de la mayoría de las EFS miembros dela OLACEFS; abordaremos temas de gran trascen-dencia y actualidad que preocupan a los países denuestra región; los ponentes son especialistas en lasmaterias objeto de las reuniones previstas; distin-guidos funcionarios de las EFS fungirán comopresidentes, vicepresidentes y relatores de orga-nizaciones internacionales tan importantes como laINTOSAI, el BID, la IDI y la FADI, entre otras; yfinalmente, las sesiones de trabajo y las actividadesconexas se desarrollarán conforme a un programaintegrado y funcional. ~~",tU D(""

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Por todo ello, este congreso constituye un excelenteforo para adentrarnos en las recientes y aceleradastransformaciones polfticas, económicas y socialesque se han venido manifestado a nivel internacional.El intercambio de experiencias, conocimientos yretos, permitirá a este congreso la ampliación de losavances logrados en materia de fiscalización supe-rior, en aspectos tales como la modernización de laadministración pública, la preservación del medioambiente y el control de la deuda pública.

En lo relativo al tema de "La Modernización de laAdministración Pública", el interés ha derivado de losintensos esfuerzos que vienen realizando los gobier-nos de nuestros pafses para transformar sus estruc-turas administrativas, adaptándolas a lasnecesidades que actualmente enfrentan. Ello haacrecentado los retos de la fiscalización públicapara constatar y evaluar los programas tendientes adotar de mayor capacidad técnica a las institucionesgubernamentales y observar que los cambios en lasfunciones sustantivas conduzcan a una mayoreficacia, eficiencia y transparencia.

Estas estrategias de modernización como todossabemos, incluyen aspectos sobre reformasjurfdicas, racionalización de subsidios, raciona-lización y reubicación de recursos humanos,privatización o desincorporación de empresaspara estatales, fortalecimiento de los gobiernos lo-cales y municipales, etc. Al respecto, los efectos eimplicaciones de dichos procesos resultan y con-llevan asuntos de gran interés y nuevos campospara las tareas de los órganos de control guber-namental.

Lo anterior también exige del establecimiento deesquemas efectivos de capacitación permanenteque permitan permear en forma ágil y oportuna losavances operativos que vayan logrando algunasEFS al resto de los miembros de la organización.

El nuevo enfoque en materia de formación yactualización profesional pretende la creación de unesquema de capacitación que se caracterice por supropia retroalimentación y se adapte oportuna-mente al entorno cambiante de la fiscalización supe-rior en nuestro continente, de cara a los retos delsiglo XXI.

La importancia del tema sobre la "Situación Actual yPerspectivas de la Fiscalización Superior en Materiade Preservación Ambiental", deriva de los efectosque los cambios económicos y sociales de nuestros

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pafses, ásociados al rápido crecimiento urbano, hantenido en los diversos ecosistemas de nuestraregión, afectando el equilibrio ecológico. Ante estacompleja y densa situación, los pafses de la regiónhan ido destinando una proporción creciente derecursos a la protección del medio ambiente, que haconducido, entre otros aspectos, a la impostergableparticipación de nuestras EFS en su correspon-diente ámbito de responsabilidades.

Por lo que hace al tema relacionado con la"Situación Actual y perspectivas de la FiscalizaciónSuperior en Materia de Deuda pública", su importan-cia reside en la evidente necesidad de ejercer unmayor control sobre la efectividad y eficiencia conque las dependencias y entidades públicas utilizaneste tipo de recursos.

Considero que el análisis y el discernimiento queemprenderemos a partir de este dfa ayudará a en-contrar caminos de soluciones viables a los retosque entraña una óptima y adecuada vigilancia de laaplicación de los fondos públicos y a la evaluaciónrazonada del logro de los objetivos y metasprioritarios, a fin de coadyuvar en el acceso a es-tadios superiores de desarrollo y justicia social.

Atentamente

San José, Costa Rica

Agosto de 1993

DISCURSO DEL LIC. RAFAEL ANGEL CALDERÓNFUORNIER, PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LAREPÚBLICA DE COSTA RICA

Señores y Señoras:

Con gran satisfacción y esperanza participo de estesolemne acto inaugural del X CongresoLatinoamericano y del Caribe de Entidades Fis-calizadoras Superiores. Un evento de gransignificación para el presente y para el futuro denuestros pafses. Un evento que reúne a funcionariosy expertos del más alto nivel ético y profesional.

Al dar la bienvenida a los distinguidos participantesde otras nacionalidades, les auguro los mejoreséxitos durante este cónclave.

Un nuevo mundo está en marcha a nivel mundial. Yun nuevo mundo está en marcha en América Latinay el Caribe.

Gracias a ello, hoy nues-ros pafses viven inmersosen la década de la esperanza y en la década de losprimeros avances en el camino hacia el desarrollo.Un desarrollo integral que comprende tanto el

crecimiento económico como la equidad social y laprotección del ambiente. Un desarrollo con rostrohumano.

La década del 90 debe ser nuestra plataforma dedespegue hacia el siglo XXI.

El nuevo mundo trae aparejadas reformas, la mo-dernización del Estado y la administración pública,la desregulación de la economfa y la apertura antela competencia internacional. Esas reformas nosintroducen paulativamente en el nuevo mundo de laglobalización y de la modernidad económica.

Durante décadas se ha hablado de pafses quesupieron avanzar desde el subdesarrollo hasta eldesarrollo en el lapso de una o de dos generaciones.A esos pafses que en el extremo oriente lograron talhazaña se les bautizó con el nombre de tigres odragones desarrollados. Durante toda la década de1980, la llamada década perdida en términos dedesarrollo, nadie pensó que en la América Latinapudieran surgir pafses que repitieran tal hazaña. Yhoy dfa, sin embargo, ya se habla en nuestro sub-continente de pafses que se perfilan como futurostigres o dragones del desarrollo. Gracias a estos

11 Revista Olacefs

pafses, la América Latina siente hoy dfa que hay unfuturo y una esperanza.

Para avanzar hacia ese futuro nuestras naciones hannecesitado de importantes reformas en el ámbito dela economfa y del Estado. La magnitud de los cam-bios vividos a nivel mundial y en nuestra América,nos exige un esfuerzo de transformación del sectorpúblico, para hacerlo eficaz y eficiente en el nuevocontexto.

Mucho nos agrada constatar como este congresose reúne para trabajar sobre la base de una agendaque incluye aspectos como la fiscalización superiorante los procesos de modernización de laadministración pública y la fiscalización superior enmateria de preservación ambiental. Sólo unaadecuada política de protección del ambiente y delos recursos naturales nos asegura un desarrolloeconómico y social a largo plazo. es decir, un desa-rrollo sostenible. Un desarrollo para los hijos denuestros hijos.

Pariticiparán ustedes en el análisis de realidades yen la búsqueda de soluciones, y lo harán inspiradosen los más altos intereses de nuestros países ydesde el punto de vista de la mayor excelenciaprofesional. Asf marchamos hacia la conformaciónde sociedades más competitivas, más eficientes y,por cierto, más humanas.

En nombre del pueblo y del Gobierno de Costa Ricales auguro los mayores éxitos en este foro. Gracias,de antemano, a todos los participantes por susaportes a la causa de la modernización y del desa-rrollo de nuestra América. Gracias a contribucionescomo éstas, más y más países de la América Latinay del Caribe podrán tomar el rumbo correcto yconvertirse un dfa en nuevos tigres o dragones deldesarrollo.

Gracias, señores participantes, por ser puentes queabren un futuro para nuestras naciones en este finalde siglo.

Gracias, por abrir para nuestros pueblos espaciosde modernidad y de desarrollo en la recta final delsiglo XX.

Muchas Gracias.

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 12

XCLADEFS

Temas del X CLADEFS

Los temas que se analizaron y debatieron en lassesiones plenarias de trabajo del congreso fueronlos siguientes:

1.Modernización de la Administración Pública.

Subtema 1. La Fiscalización Superior ante losprocesos de modernización de laAdministración Pública.

Subtema 2. Impacto de los procesos de moder-nización de la Administración Públicaen las EFS.

11.Situación actual y perspectivas de la FiscalizaciónSuperior en materia de preservación ambiental.

111. Situación actual y perspectivas de laFiscalización Superior en materia de deuda pública.

Los congresistas asistieron con gran interés a la ceremonia de inaguraci6n en el Teatro Nacional de Costa Rica

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13 ~ l Revista Olacefs

XCLADEFS

Autoridades del Congreso

Comité Coordinador

Las sesiones plenarias de trabajo fueron presididaspor los Cuerpos Dir.yctivos responsables de dirigir y

Contadurfa Mayor deHacienda de México

Tribunal de Cuentas de laUnión de Brasil

Contralorfa General de laRepública de Guatemala

Contralorfa General de laRepública de Venezuela

Contralorfa General de laRepública de Chile

Secretaria:

Vicepresidente:

Lic. Samuel HidalgoSolano

Contralor General de laRepública de Costa Rica

Dr. Osvaldo Ignacio Itu-rriaga Rufz

Contralor General de laRepública de Chile

Lic. Aracelly PachecoSalazar

Subcontralora General dela República de Costa Rica

Cuerpos Directivos de las sesiones

De acuerdo con lo estipulado en el Reglamento delX CLADEFS. la Directiva del Congreso estuvo con-formada como sigue:

Presidente:

Miembro Cooptado:

Vocal:

Directiva del Congreso

Vocal:

Vocal:

Miembro Cooptado:

De conformidad con lo establecido en el reglamentodel X CLADEFS, el Comité Coordinador del Con-greso se integró de la siguiente manera:

Presidente: Tribunal de Cuentas de Ar-gentina

Vicepresidente: Contralorfa General de laRepública de Costa Rica

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 14

Dra. Carmen Lorenzo Calvo

EFS de Cuba

Lic. Jorge Carri6n Mora

EFS de Costa Rica

Lic. Rafael A. Palomo Asch

EFS de Costa Rica

Dr. Arturo Aylwin Azocar

EFS de Chile

Lic. Nestor Abaunza Sandino

EFS de Nicaragua

Dr. Manuel Francisco BecerraBarneyEFS de Colombia

Lic. Cármen Coto Pérez

EFS de Costa Rica

Vicepresidente:

Secretario:

coordinar las sesiones de trabajo sobre los temas ysubte mas analizados y debatidos. Estos cuerpos seintegraron de la siguiente forma:

Tema 1,Subtema 1

Presidente: Dr. Juan Carlos Faidutti Estrada

EFS del Ecuador

Vicepresidente: C.P. Rinaldo Héctor SmeraldiDall'OrtoEFS del Uruguay

Relator: Dr. Eduardo A. Peñaloza Vicente-lIiEFS de Venezuela

Secretario: Lic. Ronald Hidalgo Cuadra

EFS de Costa Rica

Tema 1,Subtema 2

Presidente: Ministro Paulo Alfonso Martins deOliveiraEFS de Brasil

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Vicepresidente:

Relator:

Tema 11

Presidente:

Secretario:

Relator:

Tema 111

Presidente: Dr. Héctor Masnatta

EFS de Argentina

Vicepresidente: Lic. Te6filo Norberto Martel Cruz

EFS de Honduras

Relator: Dr. Fernando Marty Ord6ñez

EFS de México

Secretario: Lic. Juan Ernesto Cruz Azofeifa

EFS de Costa Rica

15

XCLADEFS

Procedimientos de trabajo

Las conclusiones y recomendaciones de los infor-mes de relatorfa correspondientes a los temas ysubtemas referidos, expuestas por los repre-sentantes de las EFS de Colombia, Costa Rica,México y Venezuela, fueron la base de lasdeliberaciones del congreso.

En cuanto al trabajo técnico del congreso, éste sedesarrolló en doce sesiones plenarias, de las cualestres correspondieron a cada uno de los temas ysubtemas referidos: dos para las deliberaciones yuna para la ratificación de los resultados.

La amistad y compañerismo prevaleci6 en los trabajos del congreso .

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X CLADEFS------------------

Informes de Relatoría y Conclusiones y Recomen-daciones de Actas Finales por temas y subtemas

Tema 1.

LA MODERNIZACiÓN DE LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Subtema 1.

LA FISCALIZACiÓN SUPERIOR ANTE LOS ~ROC!=SOS.DE MODERNIZACiÓN DE LAADMINISTRACION PUBLICA

INFORME DE RELATORfA. CONTRALORfA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

1. INTRODUCCiÓN

El contenido del presente informe de relatoría cuyapreparación correspondió a la Contraloría Generalde la República de Venezuela, se ajusta, entérminos generales, al esquema aprobado por elComité Coordinador del X CLADEFS, en ocasión dela Asamblea General de la OLACEFS, celebrada enQuito, Ecuador, en el mes de diciembre de 1991. Secompendian en el mismo conceptos e infor-maciones aportados por Venezuela, en su ponenciabase, así como por la Contraloría General de Chiley el Tribunal de Cuentas del Uruguay, en sus respec-tivos Informes Nacionales en torno al tema de laModernización de la Administración Pública y laforma como ha sido enfocada y realizada en cadauno de estos países.

En esta relatoría se tratará de destacar los fun-damentos y la características más importantes delos procesos de modernización en los países antesmencionados, así como las realizaciones alcan-zadas en cada uno de ellos. Igualmente se resumirála participación de las EFS en los procesos demodernización de los citados países, sobre la basede las competencias que constitucional y legal-mente tienen asignadas. Debe advertirse, sin embar-go, que el reducido número de informes nacionalesrecibidos sobre este subtema, hace inevitable quelas apreciaciones y experiencias que se expondrána continuación se nutran exclusivamente deinformación aportada por Chile, Uruguay yVenezuela.

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Especial atención se le dedica al tema de laprivatización, considerada por sus promotorescomo una vía para modernizar la AdministraciónPública, y el papel que le correspondería cumplir alas Entidades Fiscalizadoras Superiores en relacióncon el control de las operaciones inherentes a eseproceso. dada su actualidad en la región lati-noamericana y, principalmente, por su concretoseñalamiento en el esquema ya mencionado.

En cuanto al aspecto relacionado con ladeterminación de las metodologías para evaluar losprocesos de modernización del sector público, queconstituye uno de los puntos señalados en elesquema aprobado en su oportunidad por el ComitéCoordinador del X CLADEFS. para que fuera desa-rrollado en la ponencia base sobre este subtema.apreciamos un tanto prematuro. al menos con baseen al experiencia venezolana, tratar de referirtécnicas o metodologías específicas con esepropósito. cometido éste particularmente difícil si loubicamos a nivel de macro-reformas ad-ministrativas, por lo que resultaría interesante co-nocer en este X CLADEFS las experiencias que alrespecto pudieran tener otros Organismos Supe-riores de Control de la región.

En síntesis, el alcance de la modernización de laAdministración Pública, las acciones o mecanismosque puede adoptar el Estado para lograr ese impor-tante cometido, y la participación que debierantener las Entidades Fiscalizadoras Superiores enlos procesos correspondientes, son principalmentelos aspectos que se tratarán en esta relatoría.

2. ANTECEDENTES SOBRE EL TEMA DE LAMODERNIZACiÓN ADMINISTRATIVA

El papel que deberfan asumir las EFS ante losprocesos de reforma de administración, es unaspecto que de manera general ha sido tratado envarios de los Congresos de Entidades Fis-calizadoras Superiores, especialmente en algunosde los INCOSAI celebrados hasta la fecha, y sudiscusión ha propiciado la adopción de algunasrecomendaciones referidas a dicho tema. Asf, en elQuinto Congreso Internacional de Entidades Fis-calizadoras Superiores 01INCOSAI), celebrado enJerusalén en 1965, en relación con el tema No. 2 "Lacontribución de las Entidades Fiscalizadoras Supe-riores al mantenimiento de un elevado nivel de laAdministración Pública", en la recomendación núm.3 sobre dicho tema se señalaba:

"...Las transformaciones de orden jurfdico otécnico tendientes a conferir mayor flexibilidadal funcionamiento de la administración públicay a aumentar el rendimiento, de ningún mododeben acarrear una limitación o debilitamientode la fiscalización externa, cuya correctaejecución es imprescindible para la mayoreficacia de los servicios públicos y del controlparlamentario, de acuerdo a la concepciónmoderna del Estado".

En el mismo Congreso, el debate del Tema No. 3 "Laexperiencia acumulada por las Entidades Fis-calizadoras Superiores al servicio del desarrollo deprocedimientos administrativos y financieros enEstados Antiguos y recientemente establecidos",condujo, entre otras, a la adopción de larecomendación identificada con el No .. 1 cuyo con-tenido se cita a continuación:

"Siempre que se proyecten reformas en elcampo del presupuesto o de la legislaciónfinanciera, de los procedimientos ad-ministrativos o contables y en el de losmétodos de organización, los poderes públicosdeberfan recopilar sistemáticamente lassugerencias presentadas por las mencionadasinstituciones superiores de control, tanto en susinformes anuales y especiales, como decualquier otra manera. Dichas autoridadesdeberfan igualmente someter a la consideraciónde las Entidades Fiscalizadores Superiores losproyectos de ley o de reglamentos relativos acuestiones que interesen a la contabilidadpública, a dichas entidades superiores de con-trol, o que están dentro de la competencia deéstas".

Vol. I,~úm ..5, diciembre de 1993 18

Por otra parte, en el VIINCOSAI celebrado en Tokioen 1968, respecto al Tema NO.3 "La FiscalizaciónSuperior y el Conocimiento Técnico", en larecomendación No. 5 referida al mencionado tema,se expresaba:

"Para salvaguardar la independencia y equidadde su gestión, las Entidades Fiscalizadoras Su-periores deberfan esforzarse en examinar por sfmismas las materias técnicas que puedan tenerconsecuencias importantes para las finanzasdel Estado, empleando para tal fin especialistasen los diferentes ramos".

Asimismo, en el IX INCOSAI celebrado en Lima en1977, la discusión del Tema No. 3 "Rol y Nece-sidades del control Financiero en la Reforma de laAdministración", propició la aprobación de lasrecomendaciones siguientes:

"Que los gobiernos obtengan la opinión de lasEFS antes de emprender reformas ad-ministrativas parciales o totales".(Recomendación No. 4).

"Las EFS deben adoptar una posición activadentro de los procesos de reforma. aportandoinformación confiable, sobre la implementaciónde las medidas que le dicten con tal propósito.Para tal efecto, las EFS deben mantenerestrecha relación con las Comisiones y Organis-mos especializados encargados de suconducción". (Recomendación No. 5).

En cuanto al planteamiento del tema en el ámbitolatinoamericano. debemos mencionar que en elTercer Congreso Latinoamericano de Entidades Fis-calizadoras Superiores (111 CLADEFS), celebradoen Bogotá en 1972, como resultado del debate delTema No. 2 "Evaluación de los MétodosTradicionales de Control. Perspectivas de laFiscalización frente a las nuevas actividades delEstado", en una de las recomendaciones aprobadas(No. 3), se estableció:

"Que las Entidades Fiscalizadoras Superioresparticipen más activamente en los Programasde Reforma Administrativa, especialmente enla sistematización de las áreas vinculadas direc-tamente con los ingresos, gastos y bienesnacionales".

Como se puede apreciar, la conveniencia de que lasEFS participen en los procesos de la reforma ad-ministrativa, en materias relacionadas con su marcofuncional, constituye un aspecto que ha merecido la

atención de las EFS, tanto a nivel internacionalcomo regional, y las recomendaciones que se hanformJlado al respecto, representan una importantebase doctrinaria en ese campo. Entendemos quetales recomendaciones, en mayor o menor gradohan podido contribuir a propiciar en algunos pafsesla 1=3rticipación de las EFS en determinadosprocesos vinculados a reformas administrativas.

modernización ha incidido en tres ámbitos: reformaestructural, reforma funcional y descentralizaciónadministrativa.

Refiere también la Contralorfa Chilena en su in-forme, algunos puntos esenciales que contribuyena delimitar el ámbito de la modernización, asf comolos fundamentos conceptuales que justifican odeterminan el alcance de dicho proceso. Ellos son,entre otros, los siguientes:

3. LOS PROCESOS DE MODERNIZACION ENLATINOAMÉRICA

Coro:epto y ámbito de la Modernización

Algu10s autores que han abordado el tema de lamod3rnización administrativa, definen la expresión"mojernización" como un término que indica lanecEsidad de actualizar aspectos obsoletos o quehan dejado de tener vigencia dentro de su entorno.Asirrismo, el vocablo suele utilizarse como sinónimode "reforma" y "reorganización" administrativa. Noobst3nte, pareciera que el concepto que encierra lapala bra "modernización" lleva implfcito lacono:epción de desarrollo, es decir, va más allá dela si -nple transformación estructural y procedimen-tal d~ la organización de la Administración Públicay abarca inclusive aspectos vinculados a cambiosen las aptitudes y actitudes del funcionario públicoy de la colectividad. Podrfamos señalar entoncesque desarrollo y modernización suponen necesaria-mer:e un proceso de evolución y no de simplecam io o sustitución, que debe conducir al logrode una Administración Pública dinámica y eficiente,capaz de estimular, encauzar, planificar y dirigir lasaccbnes que demanda el desarrollo integral decada pars.

• El ámbito de la modernización está enfocadohacia la Administración Civil del Estado, conexclusión de la Industria Armada.

• La Administración Pública trasciende más alláde su estructura Institucional y se proyecta através de órganos e instituciones de derechoprivado creadas por ella misma.

• La Administración Pública no puede ser hoy unsistema cerrado, y como tal, tiende a abrirsecada vez más hacia el sector privado,promoviendo la participación, colaboración ycogestión de éste.

• El análisis con miras a la modernización planteala necesidad de tener en cuenta que laAdministración forma parte de un Estado Socialde Derecho, lo cual implica una concepciónintermedia entre el Estado subsidiario y el Es-tado intervencionista.

• El fenómeno de la privatización aunque incideen la modernización de la Administración delEstado, deberfa ser ponderada en su verdaderoalcance, es decir, dentro de un contextogeneral.

Uruguay, por su parte, expresa que "el procesoiniciado, que se puede asimilar al concepto demodernización de la Administración Pública sedenomina genéricamente Reforma del Estado", yque su esencia comprende los siguientes aspectos:Transformaciones de la Empresas Públicas, Refor-ma del Ordenamiento Jurfdico, Reforma del Sis-tema de Seguridad Social y Desmonopolizaciónde Servicios.

En este sentido la Contralorfa General de Chile,señéia que la modernización de la AdministraciónPúb ca implica su adecuación a las exigencias delmurdo de hoy y del futuro en términos que puedacurr Jlir cabalmente con eficacia y eficiencia el rolque e corresponde, y que se trata de un conceptoaml= io que no cabe limitarlo a aspectos estruc-tura!~s o de procedimientos, sino que cubre todo elser 3dministrativo. En ese pafs la modernización, encuarto a su alcance, ha sido concebida como"múriples reformas que en su conjunto constituyenun solo proceso de reforma administrativa". Y añadeque 'ello supone que la referida reforma tienda aiogr¿r una real modernización y no produzca efec-tos contrarios, pues no se trata de reformar porrefonnar". Se aprecia igualmente que en Chile la

En el caso venezolano, es a partir de 1984, año enque se creó la Comisión Presidencial para la Refor-ma del Estado (COPRE), cuando la modernizaciónse plantea no sólo como la reforma administrativa,sino también como una reforma Integral del Estado,que abarca reformas polrticas e institucionales quevan más allá del concepto de Mode':.nlza n Ad-

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ministrativa, como expresión convencional. Lanecesidad de cambios profundos en la estructurafuncional del apartado estatal, recogidos en elPrograma de Reforma Integral del Estado elaboradop.or .dicha Comisión, comprendió los aspectossigUientes:

• Reformas para un cambio polrtico.

• Descentralización territorial.

• Fortalecimiento del Estado de Derecho.

• Profesionalización de la AdministraciónPública.

• El nuevo papel del Estado en la formulación delas polrticas públicas referidas a las áreas:económica, social, educación, cultural y cienciay tecnologfa.

La ejecución de dicho programa ha propiciadodurante los últimos años, mediante la aprobación deleyes y decretos reglamentarios, cambios importan-tes en el sistema electoral, en el área fiscal ytributaria, asf como reformas económicas, incluidasdentro de éstas la privatización y otras materiasimportantes.

En definitiva, pareciera que puede convenirse enque el concepto de modernización administrativaimplica una compleja estrategia de planificación ad-ministrativa, previamente vinculada a los planes dedesarrollo económico y social, mediante la cual sepueda inducir y lograr los significativos cambioscualitativos en los recursos, sistemas, procesos yresultados de la gestión gubernamental, es decir,cambios estructurales y funcionales, asf como elrégimen y calidad de la función pública. Esta últimaárea, por corresponder al recurso humano, requiereprioritaria consideración puesto que se trata delograr la adecuación de la burocracia a las exigen-cias del desarrollo, particularmente en lo referentea la profesionalización de la gerencia pública.

Marco Jurfdico de la Modernización

Para que el proceso de modernización tengaposibilidades de éxito parece indiscutible lanecesidad de crear un marco jurfdico apropiado,que le dé por tanto carácter de proceso continuo,sólido, con respaldo de las instituciones del Estado,es decir, que no esté sujeto a los altibajos o vaivenesde la acc.iór¡ política gubernamental coyuntural,

Vol. l, Núm.-5i ,diciembre de 1993 20

sin? q.ue le asegure estabilidad, continuidad ylegitimidad; es por ello que resulta imprescindible laaprobación de un conjunto de leyes que constituyanel marco fundamental, rector y preceptivo de losprocesos modernizadores.

En lo que respecta a Venezuela, ya mencionamosque se han aprobado algunas leyes y decretosreglamentarios con tal finalidad. A modo de ejemplo,puede citarse la Ley Orgánica de Descentralización,Delimitación y Transferencia de Competencias delPoder Público, la Ley de Licitaciones para las Con-trataciones del Estado, la Ley del Fondo de In-versiones de Venezuela, instituto coordinador ygestor del proceso de privatizaciones, y la Ley dePrivatización, instrumento regulador del marco nor-mativo del proceso de transferencia de bienes,empresas y actividades del sector público al sectorprivado.

Chile señala como marco jurfdico que asegura laagilidad, transparencia, protección del interéspúblico y el respeto al principio de legalidad, en loque se refiere a la modernización de laAdministración Pública, a las reglas básicas es-tablecidas en la Constitución Poiftica, en la LeyOrgánica Constitucional de Bases Generales de laAdministración del Estado y en las leyes OrgánicasConstitucionales que rigen los GobiernosRegionales y las Municipalidades. También rigecomplementariamente una abundante legislaciónque regula la organización y funcionamiento de losservicios públicos. Tal información parece indicarque no hay una legislación aprobada "ad hoc", esdecir, teniendo como objeto y finalidad la moder-nización de la Administración del Estado, en suestructura y funcionamiento.

Uruguay hace referencia específica al proceso deprivatización y señala que el marco ju fdico estáconformado por una disposición constitucional, unaley y dos decretos sobre la materia.

Mecanismos o acciones utilizados para moder-nizar la Administración Pública.

Los mecanismos o acciones que puedan establecerlos órganos competentes del Estado para moder-nizar la Administración Pública, están determinadospor la realidad polftica, económica y administrativade cada país. Entre esos mecanismos que estánaplicando en algunos pafses latinoamericanos, sedestacan la descentralización territorial o ad-

mintstrativa, el fortalecimiento de los gobiernos lo-cales y regionales, la simplificación de los procesosadrr nistrativos, la eliminación de regulaciones en elcam o económico y reformas de orden estructuraly funcional de entes públicos, así como laprivctización de empresas estatales. Es posible afir-mar que los objetivos de tales acciones siempreest<Il dirigidos a racionalizar y hacer más eficientela gestión del Estado en sus diferentes campos deactu3ción, según las políticas que orientan losplanes y programas gubernamentales.

En cuanto a los órganos responsables de la mo-der~zación, la Contraloría General de Chile refiereque 3xiste en ese país una Subsecretaría de Desa-rrollJ Regional y Reforma Administrativa en el Mi-nisterio del Interior, que tiene a su cargo laelab)ración y conducción general de la moder-nización y descentralización de la Administracióndel =stado, y que los Ministerios de Hacienda,Plar,ficación y Coordinación y la Secretaría Generalde 1<:Presidencia, tienen también competencias enla materia. Por ello destaca que no existe un órganoespecializado y único que opere a nivel del Presi-den3 de la República, destinado exclusivamente aenCéuzar el proceso. En el caso de Chile, se obser-va iJualmente que el proceso de modernizaciónadm nistrativa comprende las áreas siguientes:

Refcrma estructural: Reducción del tamaño de laAdrrinistración, mediante el traspaso de es-tabl-=cimientos, empresas, bienes y acciones al sec-tor ¡:rivado y se ha dado el carácter de sociedadesanÓlimas a diversas empresas estatales.

Deriro de este mismo concepto, Chile ha tratado deracionalizar y uniformar la estructura organizativaministerial con éxito relativo. Así mismo, setran:.formó a la Oficina de Planificación en el Mi-nistErio de Planificación y se creó la SecretaríaGeneral de la Presidencia, cuya tarea fundamentales El análisis de los proyectos de leyes y decretosmás importantes.

Refc.'ma funcional: Esta se ha materializado en unnue';o sistema de administración financiera; unnue',o sistema de administración de bienes del Es-tadeo; la modernización de los sistemas deinfamación y establecimiento de la carrera fun-ciar aria (carrera administrativa en la leyvenEZolana) .

Des::entralización administrativa: Se ha cumplido aparti' de 1990, un proceso de descentralización y

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desconcentración territorial. Establecimiento de losgobiernos regionales y fortalecimiento ydemocratización de los municipios.

En cuanto a Uruguay, la reforma del Estado estáconcebida mediante las siguientes accionesestratégicas: a) transformaciones de EmpresasPúblicas en Sociedades de Economía Mixta,mediante asociación con capitales privados; b)reformas del ordenamiento jurídico con el objetivoexpreso de mejorar el funcionamiento ad-ministrativo del Estado; c) reforma del Sistema deSeguridad Social (en proceso de estudio) y d)desmonopolización de servicios de seguros y deproducción de alcoholes (en trámite de discusiónparlamentaria). Las principales acciones incluidasen la reforma del ordenamiento jurídico compren-den: institución del "Programa Nacional deDesburocratización"; nuevo ordenamiento legalde contabilidad y Administración Financiera;nueva normativa en materia de contratación; nuevoprocedimiento administrativo para eliminar trámitesy formulismos innecesarios y la Ley que regula losprocesos inherentes al régimen de la funciónpública, es decir los procesos típicos de laAdministración de Personal.

La promoción, planificación y conducción de lamodernización administrativa en el casovenezolano, ha correspondido al Poder Ejecutivo,sobre la base de estudios, evaluaciones y planesformulados por los organismos técnicos creadoscon esa finalidad, como es el caso de la ComisiónPresidencial para la Reforma del Estado (COPRE).

Entre los mecanismos o acciones concretaspropuestas por la mencionada Comisión durantelos últimos años, y que en buena parte se orientana la modernización de la Administración Pública,puede mencionarse la preparación de un grupoimportante de proyectos de leyes que fueronaprobadas por el Congreso de la República, al-gunas ya citadas en el punto anterior. Asimismo, elEjecutivo Nacional, con base en los estudiosrealizados por la COPRE, ha dictado un conjunto deinstrumentos normativos en materias relacionadascon la privatización, reestructuración de entespúblicos, la simplificación de procedimientos ad-ministrativos, y con la administración de personalen el sector público. Por su importancia en elproceso de modernización de la Administración, semencionan también los estudios o proyectos que hapreparado la COPRE como son: Modelo deProfesionalización Gerencial para la AdministraciónPública Nacional, y Proyecto de L~ del Sistema

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Nacional de Planificación. Es oportuno referirtambién que mediante decreto del 7 de junio delpresente año, el Presidente de la República designóun Ministro de Estado para la Descentralización,quien es el órgano asesor del Ejecutivo Nacionalpara la elaboración y formalización de losprogramas, la concertación, la supervisión y lacoordinación de la ejecución del proceso dedescentralización.

Por otra parte, la adopción de polfticas encaminadasa eliminar regulaciones a la actividad de los sectoresproductivos, con vistas a propiciar la apertura ycompetitividad de la economía, ha determinadoigualmente cambios o reformas en algunos sectoresde la Administración venezolana, como es el casode la modernización del sistema aduanero.

El proceso de privatización de las empresas esta-tales que se ha venido llevando a cabo durante losúltimos años en Venezuela, pudiera ser también unavía que contribuya a modernizar la AdministraciónPública, siempre y cuando los recursos financierosque se liberen como resultado de ese proceso y losingresos que por su ejecución perciba el Estadosean destinados a sanear las finanzas públicas yafortalecer y mejorar la capacidad gerencial yoperativa de aquellos entes públicos cuya acciónrecae sobre áreas prioritarias como son la salud, laeducación, la seguridad ciudadana y otros serviciospúblicos básicos, cuya eficiente atención por partedel Estado resulta indispensable para garantizar elbienestar de la colectividad. En el capftulo 5 de esteinforme se examinará con más detalle lo relacionadocon la privatización.

Modernización de las EFS

En la ponencia base se plantea la necesidad de quela EFS no se excluya del proceso de modernizaciónde la Administración del Estado, sino que, por elcontrario, considere una obligación y una necesidadocuparse de su propia modernización, ya que sóloasí podría adecuar su gestión a las exigencias y retosplanteados por el desarrollo de las estructuras ad-ministrativas del Estado.

Chile corrobora este planteamiento al afirmar quela modernización de la propia Contraloría Generalha sido considerada necesaria tanto en el ámbitonacional como dentro de la propia institución,insertándose dentro de la tarea modernizadora dela Administración. A ese efecto, señala la discusión

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en el Congreso Nacional de ese país la nueva LeyOrgánica Constitucional de la Contraloría Generalde la República, que tiende a cumplir ese objetivo,sin perjuicio de las múltiples acciones encaminadasa lograr un control que sea más oportuno yadecuado a las exigencias de una AdministraciónModerna.

En cuanto a su capacidad técnica para ejercer lafiscalización de los procesos de modernización, laEFS de Chile señala que el Organo Contralor tienebastante experiencia, aunque advierte que espreciso reconocer que la complejidad, dinamismoy tecnicismo del proceso administrativo está crean-do problemas para realizar una mejor fiscalización.En tal sentido, señala que algunas de las reformasefectuadas han marginado de la fiscalización a al-gunos organismos de la Administración, pero que laregla general ha sido que la modernización no haafectado las funciones del Organo Contralor.

La EFS uruguaya no entra a considerar inconvenien-tes u obstáculos que confronta para el ejercicio desu función fiscalizadora, y señala que estátécnicamente capacitada para asumir lafiscalización de los procesos de modernización, yque cuenta con recursos humanos apropiados paratal propósito.

4. EL ROL DE LAS ENTIDADES FISCALI-ZADORAS SUPERIORES EN LOSPROCESOS DE REFORMA O MODER-NIZACiÓN ADMINISTRATIVA

Aceptado es que la EFS, dada su naturaleza y lamisión que tiene asignadas, así como el caráctereminentemente técnico de las funciones que lecorresponde cumplir, deberían actuar siempre ob-servando los principios de independencia, impar-cialidad y objetividad. Es por ello que no parececonveniente su participación en la toma dedecisiones relativas a los procesos de moder-nización que impliquen cambios estructurales o fun-cionales en la Administración Pública, lo que sí seobserva conveniente y necesario es que las EFS,debieran prestar su concurso mediante laformulación de opiniones sobre asuntos o materiasvinculadas a su campo funcional en ocasión deplantearse la modernización de determinada área oproceso administrativo. Es conocido que el ejerciciode sus funciones en los diferentes entes que confor-man la Administración Pública, le permite a la EFSdisponer de información veraz y objetiva sobre las

defic encias que puedan afectar la gestión ad-ministrativa, especialmente en las áreas financiera,presL puestaria, contable y de funcionamiento delos si:¡temas administrativos y operacionales. EstánadelT.áslas EFS en capacidad de evaluar, con visiónde ccnjunto y alcance sectorial o global, las fallas ocarencias que pudieran repercutir negativamenteen el funcionamiento de las entidades sujetas a sufiscarzación.

Es por tales razones que las EFS, interesadas comodebe1 estar en que la gestión pública se realice conapel:J) a los principios de legalidad, eficacia yeficiencia, no debieran eximirse de prestar asesoríao apoyo técnico en aquellas materias relacionadascon su esfera de competencia, para que suscapc.:idades y experiencias sean aprovechadas enbeneficio de la reforma o modernización de laAdrrilistración Pública. Aunque la participación dela Contraloría venezolana en tales procesos ha sidolimitada y se ha concretado mayormente enopin Jnes sobre asuntos específicos que le han sidocon E jitados y en la formulación de observacionesrelac onadas con procesos administrativos que secum:Jlen aisladamente en los entes controlados,merecen señalarse por su importancia algunos es-tudios realizados conjuntamente con la COPREcom:> el "Control Fiscal del Estado", cuyas con-c1usÍt)nes apuntaron básicamente hacia la con-veniencia de establecer un sistema nacional decontrol, bajo la rectoda de la Contraloría Generalde la República, previsión ésta desarrollada en elProyecto de Ley Orgánica de esta Institución some-tido actualmente a discusión en el Congreso de laRep' lica.

Si aceptamos que las EFS no debieran permaneceral m3rgen de los procesos de reforma o moder-nizadón de la Administración, sino que más bientendrían que estar a la vanguardia en todo cuantopueda contribuir a mejorar la eficiencia de lagestión que les corresponde cumplir, se lespres:mtaría entonces la necesidad de modernizarsus esquemas organizativos y funcionales, encorrespondencia con la evolución y característicasdel o:-ntorno controlado. Entendemos que ello noes tarea fácil. Al respecto, la Contraloría Chilenainforma que no ha tenido un papel activo en laforroolación de la reforma, sino que ha planteado alos Poderes Públicos defectos en la normativa ad-mini~trativa. Aunque a dicha Contraloría le co-rresponde verificar el cumplimiento de las normasen vi]encia que inciden en la reforma de laAdm nistración, reconoce que la complejidad,dinanismo y tecnicismo del proceso administrativo

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está creando problemas a esa Institución pararealizar una mejor fiscalización.

En cuanto al grado de intervención que la respec-tiva legislación le confiere, el Tribunal de Cuentasde Uruguay de acuerdo con el marco jurídicovigente, ejerce una intervención previa en distintasetapas del proceso de formación de empresas deeconomía mixta. En otros procesos de moder-nización no está prevista la participación de dichoTribunal en otra actividad que no sea el control delegalidad.

Las tres ponencias consideradas coinciden enafirmar que las acciones de fiscalización sobre losprocesos de modernización se fundamentan en lasfacultades genéricas asignadas. En el casoespecífico de la EFS uruguaya, pese a que losprocesos de modernización se sustentan en normasjuddicas concretas, éstas no le asignan facultadesespeciales de fiscalización sobre tales procesos.

En lo que se refiere a la función asesora que, enopinión de la Contraloría venezolana, deberfancumplir las EFS, en virtud de su capacidad técnicay experiencia acumulada, con relación a losprocesos de modernización administrativa, laponencia chilena coincide plenamente al afirmarque ese Organo Contralor tiene mucha informaciónsobre la Administración Pública y conoce su formay funcionamiento y cuáles son sus principalesproblemas y debilidades. Por otra parte, señala queesa entidad tiene experiencia y conocimientotécnico en los más variados temas que inciden enel proceso administrativo, por lo cual puede jugarun rol importante como órgano consultivo fuentede información. Y añade que dicha capacidad no hasido suficientemente aprovechada por laAdministración.

En esta materia es muy importante el aporte de laponencia uruguaya, al afirmar que en todo lo vin-culado a la reforma del Estado, el Tribunal de Cuen-tas actúa en función de la disposición constitucionalque lo faculta para intervenir en todos los aspectosatinentes a la gestión del Estado, con la solalimitación de las disposiciones de su respectiva LeyOrgánica. En consecuencia, en lo sustancial su rolno es de consultor (rol pasivo) sino que debe inter-venir preceptivamente (rol activo). En el proceso depromoción de los mecanismos de modernizaciónse le ha asignado a la EFS aunque sin previsiónexpresa, el carácter de órgano consultivo, lo cualconfirma al señalar que el órgano legislativo

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nacional requirió en 1991 el dictamen del Tribunal,respecto a tres proyectos de ley que con-templaban importantes reformas referentes aempresas y servidores públicos.

Añade también la ponencia uruguaya que laparticipación de la EFS en el proceso deracionalización de la gestión estatal ha sido suma-mente activa y preponderante, al punto de que paracada proyecto nuevo que pueda afectar al sistemade compras y racionalización estatal se le ha re-querido su dictamen, el cual tiene carácter vin-culante.

5. LA PRIVATIZACiÓN. PARTICIPACiÓN DELAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPE-RIORES EN LOS PROCESOS CORRESPON-DIENTES.

Consideraciones Generales

El tema de la privatización ha sido objeto denumerosos debates a nivel mundial que han per-mitido apreciar la existencia de diferentesposiciones, incluso extremas, sobre lo que debieraser el grado de intervención estatal en la economfade los pafses. Asf, hay quienes sostienen que laparticipación del Estado debiera limitarse solamentea aquellas áreas donde su presencia resulta esencialpara garantizar la prestación de servicios públicosbásicos, como son los relacionados con laseguridad, educación y salud, planteándose comoargumento generalizado la ineficiencia demostradapor las empresas públicas y el déficit crónico que sederiva de su gestión. En el extremo opuesto seencuentran quienes señalan que el Estado, espe-cialmente en los pafses en desarrollo, debe asumirla conducción, además de los servicios señalados,de aquellas actividades económicas, cuyo controlresulta imprescindible para garantizar el crecimien-to económico y el bienestar social, fundamental-mente en sectores productivos considerados comoestratégicos.

En relación con tales posiciones, algunos analistaso estudiosos del tema sustentan el criterio, a nuestroentender no desprovisto de objetividad, de que elEstado no necesariamente tiene que ser un maladministrador de los bienes públicos y que el asun-to no puede plantearse en términos de que laempresa privada sea, en general, más eficiente omenos eficiente que el Estado. Por otra parte,también advierten que en-mu~~os casos tampoco

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se tiene una apreciación clara sobre las actividadeso empresas que realmente tienen un carácterestratégico para asegurar el crecimiento o desarro-llo.

Debemos admitir que independientemente de talesposiciones, en esencia motivadas por concepcionesideológicas sobre lo que debiera ser el papel delEstado en la economfa, lo que sf parece evidente esque la racionalización de sus actividades comoproductor directo de bienes y servicios, especial-mente en los pafses en vfas de desarrollo, enconsideración a los problemas de orden económicoy social que vienen confrontando, es un procesocuya adopción resulta indispensable para hacermás coherente y eficaz la acción estatal en funciónde los limitados recursos disponibles y de lasprioridades planteadas en materia de serviciospúblicos básicos, que necesariamente deben seratendidos con eficiencia.

La privatización a los efectos de este informe laconcebiremos en sentido amplio, es decir, como elproceso de trasladar total o parcialmente propiedad,actividades y funciones desde el sector público alsector empresarial.

Ahora bien, la polftica de privatización que se vieneadelantando en algunos pafses latinoamericanos,como se sabe, comporta un cambio sustancial enrelación con los planteamientos estratégicos de al-gunos pafses, formulados en la década de los sesen-ta en diferentes foros regionales, cuando se destacóla necesidad de que los gobiernos de dichos pafsesasumieran el liderazgo en la orientación, promocióny planificación del desarrollo económico y social,entendido éste como un proceso de cambio estruc-tural, cobrando asf vigencia la proposición de unestado intervencionista. En correspondencia coneste modelo, sustentado principalmente por laComisión Económica para América Latina (CEPAL),en algunos pafses latinoamericanos, entre ellosVenezuela, el Estado intensificó progresivamentesu participación en diferentes actividadeseconómicas. Sin embargo, padrfa señalarse que esaparticipación creciente del Estado en la actividadeconómica, de manera general, no respondió a unaplanificación racional fundamentada en objetivosestratégicos, sino más bien fue determinada porcausas coyunturales.

No obstante que el desbordado crecimiento delsector público empresarial en algunos pafseslatinoamericanos, como ya se indicó, no se afianzó

totalmente en decisiones gubernamentales deardan estratégico, también debe admitirse que lainflLencia de factores políticos extraños a lospropios intereses de las empresas estatales, la faltade Ln marco regulatorio adecuado para su gestióny, en muchos casos, la incapacidad administrativapare. gerenciarlas, han sido entre otros, elementosqUE han contribuido a la ineficiente gestión de esasem~ resas, muchas de las cuales han podido operarcon aceptables niveles de rentabilidad, especial-merte aquéllas cuyos objetivos no son estricta-merte de carácter social.

Por Jtro lado, si bien la privatización de las empresaspúb icas, en general, ha respondido a la aplicaciónde ~.olíticas de racionalización de la acción estatal,cuya ejecución en todo caso se presenta comonecesaria para hacer más coherente y eficaz eldesempeño del sector público, es conocido tambiénque tal proceso fue inducido en parte por los or-gantsmos multilaterales financieros. En todo caso,independientemente de las presiones que en esesentido hubieran podido ejercer los citados organis-mos, la decisión de privatizar actividades oem~resas públicas, debe constituir siempre un actode soberanía del Estado.

Ca mpetencia del Estado en la ActividadEconómica Empresarial

De :lcuerdo con expresas disposiciones cons-titudonales, el Estado venezolano no puede reser-varse determinadas industrias, explotaciones oser. 'cios de interés público por razones de con-veni:mcia nacional y con vistas a la creación ydesarrollo de una industria básica pesada bajo suca rol. Sobre esa base el Estado intervencionista yem¡:resario registró un crecimiento considerable enlas ültimas cuatro décadas, lo que indudablementesign ficó una distorsión de la interpretación de lanorna constitucional antes mencionada, y seconvirtió, en consecuencia, en un Estado sobrecar-gado de actividades que propiciaba la lentitud einef .:::aciade su gestión, por lo que al margen decua 3squiera otras consideraciones, se presentabaCOrn:l necesaria la adopción de una política depriv3tización de empresas públicas que permitieraredimensionar al Estado venezolano y racionalizarasí su ámbito de actuación.

La privatización de empresas públicas enVenezuela, promovida por la Comisión Presidencialpare la Reforma del Estado como parte del

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Programa de Reformas Económicas propuestaspor esa Comisión en el año 1988, es un proceso queha estado bajo la conducción del Fondo de Inver-siones de Venezuela, ente gubernamental decarácter autónomo, al cual compete la ejecucióngeneral de las decisiones estratégicas yoperacionales basadas en las poHticas definidas alrespecto por el Ejecutivo. Tales polfticas que partende la redefinición del papel del Estado en laeconomía, persiguen elevar la eficiencia y produc-tividad global del proceso económico, mejorar lacalidad de los bienes y servicios producidos inter-namente, disminuir las presiones financieras queconfronta el sector público, propiciar el seguimientode nuevos accionistas y elevar la confianza en laeconomía venezolana. El proceso ya iniciado añosantes, fortalece su legitimidad a partir del 19 defebrero de 1992, cuando fue aprobada por el Con-greso de la República la Ley de Privatización, Ins-trumento que regula el marco general normativo delproceso de transferencia de bienes, empresas yactividades del sector público al sector privado.

En lo que respecta a otros países del árealatinoamericana, la ponencia de Chile informa queel Estado no puede realizar ninguna actividadempresarial nueva si no es autorizado previamentepor el legislador, mediante una ley que requiere deun quórum calificado.

Uruguay, en su caso, afirma que la producción debienes y servicios como competencia del Estado seencuentra claramente delimitada en la Constitucióny leyes que regulan la materia. Tal actividadeconómica se organiza en empresas bajo la formade Entes o Servicios Descentralizados.

Fiscalización de la Privatización

En los tres países ya mencionados es posible lafiscalización de los programas de procesos deprivatización, con fundamento, tanto en la normativalegal que regula las competencias de control de lasEFS, como de acuerdo con lo previsto en otrasdisposiciones sobre la materia.

La fiscalización de la Privatización por parte de lasEFS, según se deriva de la Ponencia de Base yde los Informes Nacionales presentados sobre elsub-tema, podría estar dirigida a los objetivossiguientes:

• Verificación del cumplimiento de los objetivosde la privatización.

• Verificación de la procedencia o justificación deprivatizar determinadas actividades o entidadespúblicas.

• Verificación de los criterios de selección decompradores.

• Determinación de que los precios pactados encada negociación se corresponden con los in-tereses de la República.

• Seguimiento del destino de los recursos provis-tos por cada negociación, para verificar que suuso sea el previsto en los objetivos de laprivatización establecidos en la norma legalrespectiva.

• Protección del derecho de los interesados enlas licitaciones o concursos promovidos por elEstado, para las operaciones de laprivatización.

• Seguimiento de las privatizaciones, paraverificar que no hubo acto simulado o cesiónindebida a terceros.

• Verificación del cumplimiento de los ob-jetivos.

La actuación de las EFS en este sentido, en el casode Venezuela, puede resumirse asf: a partir de laformulación de los conceptos iniciales y lineamien-tos básicos del programa de privatización, y de quese emprendieron las primeras acciones al respec-to, la Contralorfa ha estado permanentemente inte-resada en el desarrollo y ejecución de los planespreparados por el Fondo de Inversiones deVenezuela, órgano rector de la privatización, asfcomo en los procesos especfficos que se hancumplido hasta el presente.

Los grandes objetivos de la política de privatización,señalados en la Ley son los siguientes: a) la librecompetencia y el desarrollo de la capacidad com-petitiva de las empresas; b) la democratización yampliación del régimen de propiedad de los bienesde producción de capital y de la tenencia accionaria;c) el estfmulo a la conformación de nuevas formasde organización empresarial cooperativa, co-munitaria, cogestionaria o autogestionaria, y d) lamodernización de la actividad o servicios, trans-ferencia de tecnologfa y su dotación de equipos,

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bienes o recursos que incidan favorablemente enla eficiencia de la producción y administración.

La Contralorra venezolana, según se lo impone elmandato constitucional y legal, ha mantenido unaactitud vigilante para que los propósitos del legis-lador no se distorsionen o perviertan, cuidandosiempre de no emitir pronunciamientos sobre elmérito de las operaciones de privatización co-rrespondientes, y dirigiendo sus actuacionesbásicamente hacia el control de legalidad.

Sobre este punto, la ponencia chilena afirma que laContralorfa General se limita a controlar los aspec-tos de legalidad en la ejecución de convenios conparticulares referentes a concesiones o prestaciónde servicios a honorarios. Señala, asimismo, quecomo no realiza control de mérito no puede cues-tionar la validez de los objetivos de una determinadaprivatización.

Esta posición queda ratificada por Uruguay y alexpresar que al tener que estar los objetivos de lasprivatizaciones especfficamente determinados en laLey, la EFS no tiene facultad alguna para cuestionarsu validez.

• Verificación de la Procedencia oJustificaci6n de Privatizar determinadas ac-tividades o Entidades Públicas.

En Venezuela, como fase previa para ladeterminación de los sectores o empresasprivatizables, se han aplicado algunos criterios queresponden a la naturaleza del bien o servicioproducido ya la factibilidad de su privatización. Asfen los casos de empresas estatales que producenun bien o servicio público, yen donde la convenien-cia y factibilidad de su privatización son bajas, se haprevisto que aquellas deben continuar en poder delEstado y ser objeto de reestructuración paramejorar su gestión o resultados. Por otra parte,cuando una empresa genera bienes y servicios decarácter público y su privatización resulta altamentefactible, la polrtica en este sentido se orienta a lareestructuración de la empresa con la inclusión deelementos importantes de privatización(contratación de la gestión, arrendamiento conopción a compra, venta de fragmentos del negocio,entre otras ). En caso de empresas que producenbienes o servicios de carácter privado, el principiobásico es transferirlas al sector privado.

So:>re la base de esas orientaciones y conforme almarco legal existente, se ha venido adelantando enVerezuela el proceso de privatización desde 1989,y rasta la presente fecha se han privatizado treceempresas, incluidos tres bancos, cuatro hoteles,una compañía aérea, tres centrales azucareros, unasl lIero naval, una empresa de telecomuni-cadones y tres propiedades diversas. En todosestos casos la transferencia de la actividad se haproducido mediante la venta de paquetes ac-ciooarios que han convertido a particulares en ac-cionistas mayoritarios con el consiguiente controlsol:7e la empresa y su administración.

AdEmás de las citadas operaciones, los proyectosde privatización en marcha comprenden a 70empresas más, pertenecientes en su mayoría alsecor servicios.

En el caso de Uruguay, como en Venezuela, la EFSsólo tiene competencias para verificar la legalidaddel Jroceso, puesto que las actividades a privatizarson definidas de acuerdo a criterios políticos delGO:Jierno, sobre los cuales el Tribunal de Cuentasde ase país no está facultado para opinar, es decir,no -:-jerce control de mérito o conveniencia de talesdecisiones. En cuanto a Chile, indica que en la"toma de razones" la Contraloría General debeveriicar la competencia de la autoridad y elcumplimiento de las demás reglas señaladas por elleg"slador para darle validez al acto respectivo.

Cate agregar que, en Venezuela, en las revisionesy e~menes que ha venido realizando el Organis-mo Contralor, por ser la privatización una materiatar controversial, se han extremado lasprecauciones para distinguir entre lo que sondec siones de política pública, cuyo control por estamisma condición escapa a la competencia de laInstitución, y la actividad administrativa encaminadaa da cumplimiento a tales decisiones, lo cual sí seinscribe en el ámbito de las operaciones de manejodel patrimonio público sujetas a su competencia.

Todo lo anterior guarda coherencia con unapm, ción doctrinal de reiterada sustentación: lasEFS no deberían invadir el terreno que es inherentea Ié.Administración estatal y a su responsabilidadcorro tal, por cuanto ello vulnera el principio deindependencia que debe guiar y sustentar la acciónfisc¿lizadora.

• Criterios de selección de compradores

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En el caso de Venezuela, los criterios utilizados paraseleccionara los compradores de las empresas queserán objeto de privatización, para lo cual se cumpleun proceso Iicitatorio, se sustentan en el análisis deun conjunto de elementos como: capacidad finan-ciera demostrada de los interesados, experienciaen la actividad o sector a ser privatizado, solvenciafiscal, procedencia certificada de los recursos, yreferencias bancarias y comerciales. Cabe observarque el análisis de estos elementos se realiza en laetapa de preselección de los grupos inversionistasque han mostrado interés en participar en elproceso, convocándose posteriormente a los queresultan seleccionados para participar en el actopúblico de venta, previo al cumplimiento de algunosrequisitos.

• Verificación de que los precios pactados encada negociación sean acordes con los in-tereses de la República

En lo que respecta al precio de venta de los bieneso empresas a privatizar en el caso venezolano, elmismo se determina sobre la base de la informaciónproporcionada al Fondo de Inversiones deVenezuela por Asesores Financieros (Bancos deInversión) contratados al efecto, cuyas actividadescomprenden: valuación de bienes muebles e in-muebles, valoración de acciones, estimación delvalor global de la empresa, determinación del valorpresente neto, así como del valor de referencia ydel valor de liquidación, definición de perfiles deposibles inversionistas, evaluación de la situaciónfinanciera y legal de la empresa y diseño de laestrategia de venta. Una vez analizada dichainformación por una Comisión designada para talfinalidad, se somete el asunto al Directorio del Fondode Inversiones de Venezuela quien aprueba o Im-prueba el precio de venta fijado, como paso previodel proceso de licitación correspondiente.

En relación con la determinación de dicho precio,no le corresponde a la Contraloría General deVenezuela emitir pronunciamiento sobre larazonabilidad del mismo, ya que no está facultadalegalmente para efectuar control previo sobre lasoperaciones de privatización, más nada le impideverificar a posteriori la razonabilidad del preciobase fijado en los procesos Iicitatorios vinculados aesas operaciones.

En el caso de Chile, su ponencia informa quegeneralmente la ley establece reglas sobre preciomfnimo y exige propuesta pública o privada. La EFS

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se limita a verificar el cumplimiento de estas reglas,sin que cuestione el precio resultante.

En cuanto a Uruguay, se alude a la Norma de Con-tabilidad y Ordenamiento Financiero, según la cualse procura para el Estado la oferta más convenienteo desestimar las inconvenientes, pero no existereferencia expresa sobre el precio a obtener.

• Destino de los recursos provenientes de laPrivatización

En esta materia la Ley de Privatización venezolanadispone la siguiente distribución:

• Hasta un máximo del 10% para la cancelaciónde capital de la deuda externa.

• Hasta un máximo del 10% para nuevosprocesos de reestructuración y deprivatización.

• No menos del 10% para programas de desa-rrollo e investigación, científicos y tecnológicos,orientados preferentemente a la innovacióntecnológica, el desarrollo industrial, la pequeñay mediana empresa y el fomento de la micro-empresa.

• No menos del 15% para educación técnica yformación profesional,incluyendo el reentre-namiento de los trabajadores.

Los ingresos de privatización no afectados por losconceptos anteriormente señalados, podrán serutilizados, según lo establece la misma Ley parafines de inversión social.

El control que la Ley de Privatización faculta ejercera la Contraloría venezolana, como antes se indicó,es posterior a las operaciones de privatización; ellopor consiguiente es aplicable igualmente paraverificación de que las disposiciones de dicha leysean estrictamente cumplidas en materia de uso delos recursos provenientes de tales operaciones.

Las normas aplicables en el caso de Chile sonlas pertinentes a la administración financiera delEstado. La EFS chilena verifica el cumplimiento detales normas, mediante las acciones de 'toma derazón" (control previo) o de auditoría (controlposterior) según corresponda.

En Uruguay, el destino de los fondos está previstoexpresamente, como en Venezuela, en una Ley de

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Vol. 1,Núm. 5, diciembr¿d~ Í993 28

Empresas Públicas; sin embargo, no parece que setrate de una ley dictada para regular especifica-mente la política de privatización. Corresponde alTribunal de Cuentas el control pertinente paraasegurarse que los fondos recaudados tengan undestino conforme a los fines preceptivamente es-tablecidos.

• Garantía de Protección de Derechos de losinteresados, en las licitaciones y concursospromovidos por el Estado para laPrivatización

En el caso de Venezuela esta garantía está preser-vada mediante la Ley de Privatización, la cualestablece la obligatoriedad de la licitación públicapara la enajenación de acciones o cuotas departicipación de aquellas empresas en las cuales laRepública, o los entes autónomos y demás per-sonas de derecho público, tengan participaciónigualo mayor al 50% del capital social.

En países como Chile, donde existe la figura de la"toma de razón" de un decreto o resolución,cualquier afectado puede recurrir ante la EFS paraque se abstenga de tal procedimiento y aplique susatribuciones fiscalizadoras en caso de presuntainconstitucionalidad o ilegalidad.

En otros países como Uruguay, la EFS estáfacultada para participar activamente comoórgano de control de la actividad financiera delEstado para fiscalizar los procesos Iicitatorios, a finde garantizar la igualdad de los oferentes y, engeneral, la legalidad del procedimiento, es decir, delos concursos promovidos por el Estado; en estecaso, para los procesos de desestatización yprivatización.

Otra forma de garantizar tales derechos es mediantedisposición legal, como en el caso venezolano,según la cual el ente ejecutor del procesoprivatizador, el Fondo de Inversiones, debe evitar laconcentración de bienes, acciones y concesionesde servicios públicos, en empresas o grupos deempresas anteriormente favorecidos enoperaciones de la misma naturaleza, para impedir lagestación de actividades monopólicas yoligopólicas. Ello, sin embargo, es difícil impedirlocuando la EFS no está facultada para examinarpreviamente los actos correspondientes y para for-mular los cuestionamientos que procedan.

• Seguimiento de las Privatizaciones

En relación con el seguimiento de las empresaspri 'atizadas, la naturaleza y alcance de ese procesopoc parte de los entes gubernamentales correspon-dieltes, depende de las condiciones especfficaspa::tadas para la venta de esas empresas, así comode grado de participación que pueda reservarse elES3do en su capital accionario.

Hél'1 coincidencia de opiniones entre 105 ponentesen. cuanto a que la EFS efectúe este tipo deintErvención. Sin embargo, Uruguay destaca queelle sólo es factible en las sociedades de economíami:ota, cuyo capital está integrado con un porcen-tajE de aporte del Estado y el resto con aporte delsector privado. La EFS uruguaya afirma que por lana:.Jraleza de esas sociedades resultaría con-veriente dicha intervención, pero limitada a unaauc itorra externa posterior, ya que en principio seaplican también las normas del derecho privado.

Chie, por su parte, manifiesta la conveniencia de laintervención de la EFS en las empresas y servicios,unE vez entregados al sector privado, pero sobre laba::e de elementos objetivos y dentro de un concep-to oderno de auditoría.

Pa "eceda conveniente aclarar que, inde-perdientemente de que las empresas sean mixtaso absolutamente privadas, una Ley de Privatizacióno siTlilar, podría establecer las bases y mecanismospar:! que ese tipo de seguimiento se cumpliesedertro de un plazo posterior a la fecha de cadaoperación de privatización, plazo que serra es-tab ecido a juicio del legislador y dentro del cual laEFS se aseguraría de que no se cometió ningún tipode acto simulado o cesión indebida a terceros, con-tra;o o lesivo a los intereses de la AdministraciónEstatal. Esta idea no quedó, sin embargo, clara-me 1te definida en los informes presentados.

Op.)rtunidad y alcance de los actos de control delas EFS en los procesos de privatizaci6n

La oportunidad y modalidades que asuma laeje ::ución del control en el caso de las EFS,de¡: enderían tanto de su propio marco jurídicocono de las disposiciones que en ese campo lesean atribuidas en otros instrumentos legales.Ahora bien, independientemente de las atribucionesque a ese respecto puedan tener las EFS, con-sideramos que de ejercerse control previo sobre lasopEraciones de privatización, tal control no debiera

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contemplar un pronunciamiento sobre el mérito oconveniencia de las mismas, considerando que laprivatización de las actividades o empresaspúblicas responde a una decisión de políticapública.

En todo caso, sí parece necesario que las EFSejerzan un control posterior e inmediato a larealización de cada una de las fases del proceso deprivatización, de tal manera que su aplicación lespermita a tales entidades alertar sobre posibles des-viaciones, fallas o incumplimiento de los programasy actividades previstas, a 105 fines de que se adop-ten 105 correctivos de manera oportuna. Un controlposterior desfasado sería de muy poca utilidad a losefectos de resguardar los intereses patrimonialesdel Estado.

La existencia de un control integral, tanto internocomo externo, sobre las operaciones deprivatización, es una condición necesaria paragarantizar la adecuada y oportuna vigilancia delproceso. Así resultaría indispensable la adaptaciónde controles internos, con objetivos suficientementeamplios y claramente definidos, que faciliten elseguimiento oportuno de todas y cada una de lasoperaciones de privatización, la verificación delcumplimiento de la normatividad legal y reglamen-taria aplicable a las diferentes etapas del proceso,incluidas las normas y procedimientos dictados porel ente rector, así como el análisis o verificación delas condiciones económicas y financieras es-tablecidas para cada operación.

Como elementos Importantes que pudieran con-templar las EFS en las actuaciones de control sobrelos procesos de privatización, estarían, entre otros,los relacionados con el análisis de 105 estados finan-cieros de las empresas a privatizar; con la revisiónde los avalúos y experticias realizados para ladeterminación del precio base fijado; la suficienciade las garantías ofrecidas por los posibles com-pradores; la solvencia de 105 oferentes; laverificación del adecuado registro, contabilización ymanejo de 105 recursos generados por lasoperaciones, según lo previsto legalmente al efectoy, en general, la verificación de todos aquellosaspectos que tiendan a proteger los interesespatrimoniales del Estado.

Dado que el proceso de privatización se lleva a cabomediante diferentes modalidades, con la presenciade elementos de carácter jurídico, económico,financiero, administrativo, contable y de otros

Revista Olacefs

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órdenes, entendemos que, partiendo de laconsideración de esos elementos y según lamodalidad concreta que asuma la operación, laacción de la EFS tendrfa que orientarse básicamenteal análisis y verificación de todos aquellos aspec-tos que le permitan satisfacerse de la sinceridady legalidad de las operaciones realizadas. El controlque efectúen la EFS en los casos que ello seaposible y confiable, deberfa apoyarse en los sis-temas o mecanismos de control interno que al efec-to establezca la propia Administración u organismosrectores del proceso.

Cabe referir que, hasta el momento, la fiscalizaciónde la privatización por parte de la Contraloríavenezolana, se ha venido cumplimiento en dosniveles. Primero, en el Fondo de Inversiones deVenezuela que, como ya se mencionara. es el entegubernamental responsable de la ejecución delproceso, en donde se han examinado, además deplanes y programas, aspectos tales como los ar-reglos organizativos, funcionales y de personaladoptados en relación con la privatización, laexistencia e idoneidad de registros contables yestadísticos, las previsiones presupuestarias paraatender los gastos del proceso y los aspectoslegales pertinentes. Por otro lado, algunasoperaciones han sido revisadas para determinar elcumplimiento de las acciones y pasos previstos,verificar la realización de los avalúos de los activosde las empresas, y el traspaso del control de lasempresas a los nuevos accionistas mayoritarios.

La EFS de ChUe Interviene en todo el proceso deprivatización, es decir, en forma previa. por la víade la toma de razón de los actos decisoriosrespectivos, y a posteriori, por la vía de la auditoría.

Cabe recalcar que la intervención previa, en elcaso de la EFS chUena, consiste en la toma derazón del acto que dispone la privatización. Es unaacción de control preventivo en la cual se verificala competencia de la autoridad y la validez delacto respectivo. Es un control de legalidad quemientras no se efectúe por la EFS, el acto carecede eficiencia y no puede cumplirse.

En Uruguay, en términos generales, el proceso deprivatización se cumple en cuatro etapas: a)precalificación, b) calificación, c) adjudicación y d)constitución de la sociedad. Los pliegos deprecalificación y calificación deben contener loslineamientos establecidos en la Ley de EmpresasPúblicas.

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En cuanto al grado de intervención que la respec-tiva legislación le confiere, el Tribunal de Cuentasde Uruguay ejerce una intervención previa en distin-tas etapas del proceso de formación de empresasde economía mixta. En otros procesos de moder-nización no está prevista la participación de dichoTribunal, en otra actividad que no sea el control dela legalidad. En este mismo país el control, en loscasos de privatización, se lleva a cabo conposterioridad al procedimiento de licitación o con-curso, pero con anterioridad a la ejecución delgasto. A tales efectos el Tribunal de Cuentas realizael estudio de la totalidad del proceso cumplidohasta ese momento, debiendo certificar sulegalidad así como el tratamiento igualitario de losoferentes, y la revisión del dictamen de la ComisiónAsesora de Adjudicaciones, pudiendo hacer o noobservaciones, según sea procedente. Este es uncontrol preventivo de la legalidad del gasto.

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Cc,nclusiones y Recomendaciones del Acta Final

Ccnclusiones

1. La reforma de modernización de la Adminis-tración Pública es un proceso que, en mayor omenor grado mediante diferentes acciones, seha venido cumpliendo en Latinoamérica. Dadoque dicha reforma tiene una incidencia directaen la organización y funcionamiento de losentes controlados, sus efectos no pueden serdesestimados en modo alguno por las EFS. Así,los cambios de orden legal, organizativo yprocedimental que se derivan de dichoproceso, pueden ser causas determinantespara que la EFS deba considerarmodificaciones. tanto en su propiaorganización como en los objetivos y alcancesde sus funciones, incluidos los métodos omodalidades de fiscalización aplicados.

2. Las acciones o mecanismos establecidos porlos órganos competentes para modernizar laAdministración Pública en los países de laregión han asumido diferentes formas, segúnla realidad política, económica y administrativade cada país, y los objetivos previstos en losplanes y programas gubernamentales. Ladescentralización territorial o administrativa, elfortalecimiento de las atribuciones de lasautoridades locales y regionales, lasimplificación de procedimientos ad-ministrativos, las reformas de orden estructuraly funcional de los entes públicos, la eliminaciónde regulaciones en el campo económico, asícomo la privatización de empresas públicas,son entre otras, algunas de esas acciones.Podría afirmarse que los objetivos de tales ac-ciones persiguen, básicamente, racionalizar yhacer más eficiente la acción estatal.

3. La participación de las EFS en los procesos dereforma o modernización administrativa,mediante la formulación de opiniones osugerencias sobre proyectos de leyes oreglamentos, así como respecto a planes yprogramas relacionados con esos procesos,donde se aborden materias vinculadas alcampo de actualización de la EFS, es un aspec-to cuya consideración se estima importante,especialmente en lo que se refiere a laevaluación de macro-sistemas administrativosdestinados a regular la gestión presupuestaria,financiera y contable de los entes públicos.

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4. La descentralización administrativa mediante latransferencia de competencias, servicios, ac-tividades y activos hacia los gobiernos re-gionales (estados, provincias, o departamen-tos) y locales (municipios,comunas). ha sidouna de las acciones importantes emprendidaspor algunos países de la región dentro del con-texto de la polftica de modernización de laAdministración Estatal, como un mecanismoidóneo para favorecer el fortalecimientoregional y lograr un desarrollo Integralarmónico.

Tal proceso, que ocasiona un incremento con-siderable en la transferencia de recursospresupuestarios hacia los gobiernosregionales, así como un aumento en lademanda de obras, bienes y servicios pres-tados en ese ámbito. plantea la necesidad demejorar los sistemas de control de los gobier-nos regionales y locales, así como una acciónde fiscalización externa más extensa por partede las EFS. cuando tengan competencia paraello. que la ejercida hasta ahora por la mayoríade esas Entidades de la regiónlatinoamericana.

5. La transferencia de bienes patrimonialespúblicos al sector privado, como consecuenciade la privatización de actividades o empresaspúblicas, es un hecho que necesariamentetiene que ser objeto de particular atención porparte de las EFS. especialmente si se con-sideran las dimensiones financieras de lasoperaciones vinculadas a ese proceso y laobligada conveniencia de que no seanlesionados los intereses patrimoniales del Es-tado en las negociaciones que. con talpropósito, se lleven a cabo.

6. La adecuada vigilancia del proceso deprivatización hace necesaria la existencia deun marco constitucional y legal claramentedefinido, que norme todo lo relacionado conese proceso, a cuyo efecto se aprecia comoimportante la existencia de una Ley dePrivatización o de previsiones legales expresas.que regulen todo lo relacionado con esamateria, las cualJs, en los casos de algunospaíses de la región, parecen ser insuficientes yse encuentran dispersas en diferentes ins-trumentos legales.

7.

consideración de esos elementos a los fines delcontrol que, sobre tales operaciones, debanaplicar las EFS, con vistas al análisis yverificación de todos aquellos aspectos que lepermitan a dichas Entidades comprobar laveracidad, transparencia y legalidad de lasoperaciones realizadas.

8. Particularmente, cuando no existan mecanis-mos de control previo, las EFS deben ejercerun control posterior inmediato a la realizaciónde cada una de las fases de las operaciones deprivatización, con el apoyo de sistemas omecanismos de control interno que al efectoestablezca la propia Administración u órganosrectores del proceso, para garantizar la efec-tividad del control de tales operaciones. Uncontrol posterior desfasado serfa de muypoca utilidad a los efectos de resguardar losintereses patrimoniales del Estado.

9. Existen mecanismos que tienden a asegurarrazonablemente que las actividadesprivatizadas o dadas en concesión para atenderun fin público, cumplan a cabalidad con esecometido. Uno de estos mecanismos lo cons-tituye la función que ejercen institucionescreadas para regular dichas actividades, yotro mecanismo, la fiscalización que podrfanejercer, a su vez, las EFS sobre las institucionesreguladoras.

10. La amplitud y complejidad que tendrfa un es-tudio orientado a determinar metodologfasespecfficas para evaluar los procesos de refor-ma o modernización del sector público, planteala consideración que un estudio de talnaturaleza debiera ser promovido y coordinadopor la OLACEFS, con la participación activa delos Organismos Superiores de Controlmiembros de dicha Organización, especial-mente de aquellos que posean algunas ex-periencias en ese campo.

Recomendaciones

1. Dado que la modernización de laAdministración Pública es un proceso quegenera cambios en la organización y fun-cionamiento de los ente controlados, las EFS,tomando en cuenta la naturaleza y alcance dedicho proceso en sus respectivos pafses,debieran adecuar, cuando proceda, su propiaorganización y funcionamiento, para satisfacerlas nuevas necesid¡;¡des de fiscalización quepuedan plantear esos cambios, para lo cual

Vol. l, Núm. 5, diciembre de 1993 32

serfa deseable que, si fuere el caso, se les dotetanto de capacida jurfdica como de recursosfinancieros y técnicos que les permitan dis-poner del personal calificado necesario y deidóneos sistemas de procesamiento deinformación, para garantizar la eficacia yeficiencia de sus actuaciones.

2. En los casos de las EFS facultadas, cons-titucional o legalmente, para efectuar controlo evaluaciones de gestión, debieran incluir ensus planes de fiscalización actividades quepermitan evaluar la ejecución de programas demodernización administrativa relacionados conmaterias que tengan vinculación con el campofuncional de tales entidades, para cerciorarsesi los objetivos previstos en tales programas .han sido cumplidos con eficacia, eficiencia yeconomfa.

3. Las EFS, cuidando siempre de no interferir conlas acciones y decisiones que competen alsector gubernamental, debieran participar en laevaluación de proyectos de macro-sistemasadministrativos, especialmente de aquellosdestinados a normar o sistematizar la gestiónpresupuestaria, financiera y contable de losentes públicos.

El asegurarse de que tales sistemas hagancompatibles las necesidades de gerencia ycontrol interno con las del control externo,constituirfa uno de los objetivos principales dedicha evaluación. La opinión de las EFSrespecto a proyectos de tal naturaleza, porcorresponder a materias sobre las cualestienen capacidad técnica y experienciaacumulada, serfa muy valiosa, cuando notengan atribuciones especfficas para normarlos mencionados sistemas.

4. Ante los procesos que se están llevando aefecto en algunos pafses de la región enmateria de privatización, reforma estructural yfuncional de entes públicos y descentralizaciónadministrativa, especialmente en el ámbito te-rritorial, las EFS debieran prestar particularatención a la planificación de las estrategiasque requieran adoptar a corto y mediano plazosen su organización y gestión, a fin de adecuarsu capacidad operativa y de fiscalización a esanueva realidad. La naturaleza y alcance de lasacciones que en esos campos considerenemprender las EFS,dependerfan, por supuesto,de las caracterfsticas y grado de evolución quepresenten los procesos en cada pafs del marco

constitucional y legal que regule el ámbito fun-cional.

5. A los fines de asegurarse que las operacionesde los programas citados se cumplan conestricto apego a las disposiciones legales ycontractuales aplicables, y de que sean obser-vados los procedimientos establecidos en esamateria, las EFS debieran establecer planesespeciales destinados a su fiscalización, segúnla oportunidad y alcance que la normatividadlegal les señale.

6. Habida consideración de que la privatizaciónde empresas públicas genera cuantiososrecursos extraordinarios al Estado, parecerecomendable el establecimiento de previ-siones legales por parte de los órganos com-petentes, donde se contemple la distribuciónde tales recursos, conforme a las prioridades decada pars en el orden económico, financiero ysocial, para garantizar asr una racional y efi-ciente inversión de los mismos.

7. Por cuanto la privatización se lleva a cabomediante diferentes operaciones y fases quedeterminan la presencia de elementos decarácter jurrdico, económico, financiero, con-table y de otros órdenes, las EFS debieran,siempre que el marco constitucional y legalque regule sus atribuciones lo autorice, orientarsus acciones de control, básicamente, a laverificación de todos aquellos aspectos que lepermitan comprobar la veracidad, transparen-cia y legalidad de las operaciones realizadas,con especial énfasis en el análisis de losprocedimientos utilizados para la deter-minación del precio que haya servido de basepara la licitación correspondiente.

8. Salvo que la normativa legal contemple otrasprevisiones, parece recomendable que el con-trol que corresponda ejercer a las EFS sobrelos programas de privatización sea posterior einmediato a cada una de las fases de lasoperaciones realizadas, con el apoyo de lossistemas o mecanismos de control interno queal efecto establezca la propia Administración uórgano rector del proceso, sin perjuicio de lasactividades inspectivas que las EFS con-sidere necesario realizar. La conveniencia deque las EFS promuevan y estimulen el es-tabl~,:imiento de los mecanismos yprocedimientos de control interno para lasoperaciones de privatización, es otro aspectoque reviste importancia a los fines del debido

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resguardo de los intereses patrimoniales delEstado.

9. Es conveniente que las EFS al fiscalizar lasnegociaciones de privatización, contemplencada operación a lo largo de sus diferentesfases y en forma oportuna, posterior o con-comitante. Esto comprende:

Informarse claramente de las razones aducidaspara privatizar una Institución o actividad,mediante el conocimiento de los estudios quesustentan la respectiva negociación, los quedeben ser analizados en su aspecto técnico,sin involucrarse en lo que a conveniencia yoportunidad se refiere, pues éstos son aspec-tos que caen en la esfera polrtica, excepto quelas EFS posean la atribución legal necesariapara proceder.

Verificar que la operación cumpla con las for-malidades de ley y los criterios preestablecidospara llevar a cabo la negociación.

Verificar que los recursos producto de laprivatización se utilicen en los fines para loscuales se realiza ésta.

Verificar que se constituya un expediente decada caso, que contenga absolutamente todala documentación que respalde la negociación.

10. Es deseable que las EFS promuevan para sr, encaso de que no la posean, la facultad de fis-calizar las Instituciones creadas para regularlas actividades privatizadas o dadas enconcesión, en cuanto al cumplimiento de supapel para tutelar el fin público.

11. Como conveniente se observa la posibilidadde que la OLACEFS promueva y coordine unestudio dirigido a explorar alternativas sobremetodologras que pudieran aplicar las EFS,para evaluar determinados procesos de refor-ma o modernización administrativa, a los finesde que tales entidades dispongan deadecuadas orientaciones técnicas que les per-mitan realizar tal evaluación. Convendrra,asimismo, que en dicho estudio participen demanera activa aquellas entidades que puedantener alguna experiencia al respecto.

Revista Olacefs

Subtema 11.

EL IMPACTO DE LOS PROCESOS DE MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA EN LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES

INFORME DE RELATORfA. CONTRALORfA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

1. INTRODUCCiÓN

La llegada del siglo XXI marca una época en quenos enrumbamos hacia la globalización de laeconomfa, los tratados de libre comercio, la conver-gencia de los países europeos, la consolidación delas democracias, la protección del medio ambientey la conectividad del mundo gracias al desarrollo delas tecnologías de información.

Todo está cambiando a un ritmo vertiginoso.Latinoamérica no está ajena a esta transformacióny la crisis económica que han venido atravesandonuestras naciones las obliga a acelerar losprocesos de cambio, tomando decisiones queocasionan transformaciones sociales.

El modelo económico adoptado en la región,basado en una participación activa del Estadocomo gestor del desarrollo, está siendo replanteadoy en su lugar se está impulsando un modelo quepromueve la presencia de un "Estado facilitador' envez de uno "interventor".

Se produce así en el área una corriente que, claman-do por la modernidad y el redimensionamiento oreforma de la Administración Pública, tiende a quese racionalice su participación en el desarrolloeconómico y social. Se privatizan empresaspúblicas, se trasladan competencias al sectorprivado, se simplifican trámites administrativos, sereduce el empleo público, se eliminan ciertasregulaciones, etc.

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores experi-mentan el impacto de tal modernización y, por lotanto, también han tenido que entrar en un procesosimilar, promoviendo cambios en el marco jurídicoque las regula, capacitando a su personal, reestruc-turando sus esquemas organizacionales, incor-porando modernas tecnologías de información yreplanteando sus esquemas de fiscalización. Ensíntesis, se están preparando para hacerle frentea los retos del futuro con eficiencia y eficacia.

Por ésto, conocer en el Décimo CongresoLatinoamericano y del Caribe de Entidades Fis-calizadoras SuperiQ.ces (X CLADEFS), la forma

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Vol. 1, Núm. 5, cÚcicmbre.dc 1~3 34

cómo las EFS se están enfrentando o puedenenfrentarse a estos procesos de modernización,resulta indispensable, interesante y enriquecedory, sin lugar a dudas, las deliberaciones y recomen-daciones a que se llegue en este foro nos ayudarána enfrentar con eficiencia los retos del siglo XXI.

Para la elaboración de este informe se tomaron encuenta los comentarios y observaciones vertidospor las Entidades de Fiscalización Superior deChile, Venezuela, Uruguay, Honduras y El Salvador,mediante sendos informes nacionales. En lo posible,recoge y enfoca las áreas de coincidencia acercade la mejor manera de adaptarse al inminente cam-bio, respetando la independencia y soberanía decada país para tomar decisiones concernientes asu sistema de control y fiscalización. Asimismo, sepresentan algunas consideraciones acerca de cier-tas medidas que podrían impulsar las EFS para salir"adelante en las ectuales circunstancias de cambio.

2. MODERNIZACiÓN DE LA ADMINISTRA-CiÓN PÚBLICA

Antecedentes

Durante muchos años ha prevalecido enLatinoamérica un modelo económico que ha preten-dido impulsar el desarrollo de nuestros paísesmediante un ensanchamiento de las funcionespúblicas, con la tesis de que el bienestar de lacolectividad como fin público es más factible dealcanzar si la prestación de los servicios se leencarga al Estado. La fuerza de esta posición llevóa que, además de servicios, el Estado se encar-gara también de la producción de bienes.

Aparejado a lo anterior, se dio un desordenadocrecimiento de las empresas estatales en AméricaLatina. Las facilidades crediticias de lospetrodólares ocasionadas por la primera crisis delpetróleo y la concentración de riqueza en lospaíses productores, fue un vehículo facilitador deese fenómeno que se inició en la primera mitad delos setentas.

Sin embargo, se produjo un punto de inflexión enaquella tendencia, provocado tal vez por los ex-cesJs cometidos por el Estado benefactor, lamaraña de reglas y disposiciones diversas, laburl)cratización y los crecientes desajustes en elfuncionamiento de las economias. De ahí que en losúltimos años está cobrando fuerza un enfoque queen ,o económico tiende a eliminar trabas, limitar lainte-vención estatal y orientarse con las señales delm8fCéido para alentar la actividad privada y lograruna asignación adecuada de los recursos.

Así pues, se ha ido entregando un rol cada vez másimportante al sector privado en el proceso de desar-rolb económico, implicando así que la asignaciónde recursos se efectúe, principalmente, con base endoosiones de mercado, mientras que el Estado hade reservar para sí un papel subsidiario y solidario.

Chie comparte este criterio y, además, agrega queesto "no significa que lo único que interesa es ellIarrado proceso de privatización, sino todos ycad3 uno de los componentes previos de la mo-de ización en términos de eficiencia y eficacia,mu}' especialmente si se pondera la velocidad de losavances técnicos y la dinámica del desarrollo ..."

Por su parte, la Contralorra General de Venezuelacita en su informe que en las últimas décadas ensu país se han emprendido "planes y programas derefe rma, reorganización o modernización ad-mir, strativa, como parte de sus estrategias paralog-ar el desarrollo económico, el progreso social yel b-enestar de la nación" y que es evidente en losgobiernos de la región su preocupación por labú~ ~ueda de la eficacia y la eficiencia de la gestiónpúbiica.

De esta manera, se vienen impulsando programas ypol":icas en América Latina así como diferentesme::anismos para modernizar la AdministraciónPública, dentro de los que se destacan, junto a laprj\.atización, la descentralización, la desregulación,la si'Tlplificación administrativa, la apertura comer-cial, la desgravación arancelaria y la liberalizacióncarrbiaria; todo con el propósito de hacerla máseficiente y eficaz para satisfacer las demandas de lasociedad civil.

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La modernización de la Administración Públicaen la región

Es criterio de Venezuela que la modernización de laAdministración Pública se constituye un elementofundamental de estrategia, para llevar adelante laspoIfticas contenidas en los planes de desarrollo delas respectivas naciones; sin embargo, aunque esun fenómeno común a todos los países, ha tenidodiferentes enfoques, métodos, incidencias y resul-tados, dependiendo de las circunstancias poIfticase institucionales particulares, que determinan laviabUidad de los planes y objetivos respectivos.

Por otra parte, puede afirmarse que la influencia enAmerica Latina de los cambios del modeloeconómico, así como de otra naturaleza, conllevaefectos paralelos en los países la región, que los hanconducido a procurar, sin lugar a dudas, la moder-nización de la Administración Pública propia decada uno de ellos.

En Costa Rica, por ejemplo, esta modernizaciónse inicia a principios de la década de los ochenta,mediante la firma de convenios con organizacionesfinancieras internacionales, en busca, entre otrascosas, de contener las presiones Inflacionarias,equUibrar la balanza de pagos, fortalecer la estruc-tura bancaria y buscar la racionalización del gastopúblico. Posteriormente, se adoptaron algunasmedidas tendientes a la reducción del aparatopúblico, las cuales, llevadas a la práctica, resultaronen la privatización de algunas empresas públicas ysus correspondientes servicios con la finalidad deuna mayor efICiencia y productividad.

También, se tomaron algunas decisiones como laadhesión de Costa Rica al Acuerdo General sobreAranceles Aduaneros y Comercio (GATI) , platafor-ma básica para la apertura comercial, la firma deprogramas de ajuste estructural como organismosfinancieros internacionales, en donde el país, entreotras cosas, se comprometió a impulsar programasque incluran la promoción de las exportaciones,medidas de ajuste comercial, reformas al sistemafinanciero, el mejoramiento de la AdministraciónPública y la reducción de las distorsiones causadaspor la poIftica de precios de los productos agrícolas.

Venezuela, reportó que su antecedente más con-creto data de 1958, cuando el Ejecutivo creó unaComisión Administrativa pública, organismo que ini-cia un conjunto de estudios sobre problemas queafectaban la adecuada gestión pública. Hoy día el

proceso de ese pa(s entró en lo que puede con-siderarse una tercera etapa, con la creación de laCOPRE (Comisión para Reforma del Estado), conobjetivos, planes y programas mucho más ampliosy con alcances de mayor divulgación y repercusióntanto en lo poHtico como en lo económico.

Asimismo, Venezuela piensa que los procesos dereorganización, reforma o modernización ad-ministrativa, presentan caracter(sticas e im-plicaciones que suponen cambios macro-organizativos, acciones y decisiones a nivelpoIftico, modificaciones estructurales, nuevos enfo-ques conceptuales, actualización legislativa,redimensionamiento del tamaño de los órganos yentidades estatales, cambios en la cultura ad-ministrativa y en el comportamiento de los integran-tes de las organizaciones públicas, igual que laadopción de nuevas técnicas producto del avancetecnológico. As(, por ejemplo, algunos de losprogramas y decisiones concretas adelantadas endicho pa(s han sido: la supresión de despachosministeriales, liquidación de institutos autónomos,venta de empresas del Estado, transferencia decompetencias desde el Poder Central hacia lasgobernaciones de estados, programas decapacitación del personal para mejorar la gerenciapública, implantación de procesos con base enadecuados sistemas de planificación, dirección ycontrol de la gestión de las entidades públicas.

Otras EFS también informaron estar enfrentandoen sus pa(ses procesos de modernización similares;tal es el caso de Uruguay que informó haber tenidotransformaciones de las empresas públicas(refiriéndose a privatizaciones), reformas del or-denamiento jurfdico, reformas del Sistema deSeguridad Social y desmonopolización de servicios.

El Salvador, señaló que existe alguna experienciaen la modernización de su Administración Pública,pero el programa consolidado para esos propósitosse encuentra en fase de diagnóstico en algunoscasos, de propuestas especfficas o de diseño enotros y finalmente algunas en ejecución.

3. IMPACTO DE LA MODERNIZACiÓN DE LAADMINISTRACiÓN PÚBUCA EN LAS EN-TIDADES FISCAUZADORAS SUPERIORES

Los procesos de modernización de laAdministración Pública, como se señaló anterior-mente, parten de la necesidad de modificarta para

Vol. 1,Núm.5, diciembre del993 36

hacerta mucho más eficiente y eficaz. Por esa razón,entre otros aspectos, se tiende a dar gran importan-cia a la descentralización y desconcentración enbusca de asignar funciones en forma más especfficae Identificar claramente las responsabilidades.Asimismo, se tiende a la simplificación de trámitesen el sector público, al traslado paulatino de fun-ciones del sector público al privado y a intensificaracciones para eliminar regulaciones que producenentrabamientos burocráticos.

Cambios en las EFS ante la modernización de laAdministración Pública

Paralelamente a dichas tendencias modernizantes,se observan acciones concretas por parte deórganos y entidades para modificar los sistemas decontrol y fiscalización en la Administración Pública.As(, por ejemplo, se desarrollan programas paramejorar la planificación nacional, los sistemas deadministración financiera pública, la informaciónsobre cuentas nacionales yel ambiente y estructuradel control interno. Se impulsa también el for-talecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Supe-riores y el control polftico realizado por losCongresos.

Chile opina que algunos de los rubros que habráde comprender la modernización de una entidadfiscalizadora superior, ante la modernización de laAdministración Pública, son: "la aplicación detécnicas modernas, el mejoramiento de los sistemasde información, la desconcentración administrativa,la adecuada profesionalización, la planificación dealto nivel, la apertura, la agilidad y oportunidad deacción, la simplificación de los procedimientos y lacapacitación del personal".

Venezuela dice, por su parte, que las EFS "deberfandisponer de modernos instrumentos de dirección ygerencia, que le permitan abordar con idoneidadnuevos enfoques y programas de vigilancia y con-trol, conforme al reto que le plantea un entornocambiante como es el que caracteriza al sectorpúblico en la región latinoamericana".

El avance tecnológico y sobre todo el relacionadocon la informática, también juega un papel primor-dial en esta transformación de los sistemas de con-trol y fiscalización, ya que permitirá el control másefectivo y oportuno en las organizaciones, mejoran-do la calidad y rapidez en la toma de decisiones, alprocesar, mediante el equipo apropiado, grandes

CE.ltidades de información, incrementando la co-ne:tividad entre las oficinas y reforzando las redescOJperativas de trabajo. En resumen, se contaráCOl un ambiente más controlado, aunque tambiéndeJe señalarse que se incrementarán las dificul-ta es para controlar y asegurar la veracidad de lainiormación, lo que justifica un mayor desarrollo yal='icación de la auditoría de informática.

También, han surgido replanteamientos sobre lasfurciones de control previo externo realizadas porlo:: entes fiscalizadores superiores, en contra-po:;ición con el logro de las metas y objetivosplanteados por la modernización de laAdllinistración Pública; sin embargo, a pesar de loqt.03sucede en otros países, no se ha consideradoccnveniente en Costa Rica, por ejemplo, modificarlas competencias de la Controlaría General de laRe-Jública en materia de aprobación presupuestaria,pesiblemente -entre otras razones- porque en losactos de aprobación presupuestaria, los legis-laoores han visto la oportunidad para detectar unaseie de anomalías o irregularidades que el con-trel posterior, o no podría detectar, por ser general-mEllte de carácter selectivo, o si las detecta nosie-llpre lo haría en forma oportuna.

Per su parte, la EFS de Chile continúa realizando,dentro de sus funciones, el control previo deleg3lidad de los actos de la Administración, a travésd~ trámite de toma de razón; y a pesar de quealgJnos sectores ajenos lo han cuestionado en loreferente a decretos o resoluciones, en su informena::ional se aclara que la propia Constitución Políticay el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivolo reafirma y propone formas para agilizarlo, einc uso establece mecanismos que permiten enca::os justificados la ejecución de los actos antes deltráJllite de toma de razón. Asimismo, según eseprcyecto, el Contralor General puede disponer ex-endones, sobre la base de selectividad del control,sel; ún el carácter esencial o no de las materiasca -respondientes.

Pcx otro lado, la Contraloría General de Venezueladie~ en su informe nacional que la "reiteración delos hechos de corrupción, presentes en la ac-tua idad administrativa del país, ha obligado a losprO'fectistas de la reforma de ley a conservar oncearti.:::ulos que regulan el control previo, en sus dosinS1ancias: al compromiso y al pago, aunquesu¡:rime el control previo de precios".

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En El Salvador, por su parte, también se estánrealizando esfuerzos muy especfficos en el campodel control previo con la aplicación del "Documehtode Avance de Fondos Públicos" (DAFP), el cual seha constituido, a nivel de plan piloto del sistema decontabilidad gubernamental, en la agilización de losprocedimientos financieros en el sector público,proponiendo la eliminación de trámites realizadospor distintas dependencias; además de trasladar elmanejo de los fondos a la inmediata respon-sabilidad de los funcionarios de los ministerios.

Acciones concretas impulsadas por las EFS paraadaptarse al cambio

A continuación, se presentan las que podríandenominarse acciones concretas que han empren-dido las EFS de la región para responder y adap-tarse a los cambios que ha venido experimentandola Administración Pública en función de su moder-nización.

Acciones relativas a la fiscalización superior

a) Sistema Integrado de Fiscalización y Control

Si bien la razón de ser de los Organismos Superioresde Control, lIamese Contralorías, ContaduríasMayores o Tribunales de Cuentas, ha girado al-rededor de lo que podría denominarse "buscar lafalta", sería una ligereza resaltar sólo este aspectodentro de sus atribuciones, ya que su funcióndebe apreciarse en su conjunto, sobre todo comouna garantía de la vigilancia del Estado de Derechoque nos rige y, más allá, como un instrumento parael desarrollo sistemático, continuo y permanente deacciones que tiendan a configurar un sistema defiscalización y control en el que participe toda laAdministración Pública.

En ~ caso concreto de Costa Rica, desde hacevarios años se planteó la Idea de que si bien loscontroles interno y externo difieren un tanto en sunaturaleza, en el fondo uno y otro se encaminan alograr ~ mismo objetivo: ~ mejor aprovechamientode los recursos públicos; de ahí que, siendo com-plementarios, el Sistema Integrado de Fiscalizacióny Control, en forma conceptual y práctica, pretendareunir los esfuerzos principalmente de laAdministración, de las auditorfas internas y de laContraloría General de la República, para llevar acabo acciones y crear el compromiso que conduz-

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ca a una mayor eficiencia y eficacia en el desarrollode la gestión institucional, fungiendo esaContralorfa a la vez como rectora del citado Sistema.

La Contralorfa General de Costa Rica, desde unaperspectiva externa hacia las instituciones, promul-ga lineamientos, compendios de pronunciamien-tos, manuales de normas técnicas de control internoy de normas y procedimientos de auditorfa, que sonesenciales y de aplicación general para un mejorcontrol y fiscalización de los recursos públicos. Porsu parte, los sujetos pasivos adquieren el com-promiso de aplicar o consultar los manuales ylineamientos, de complementarlos y de emitirdirectrices para su mejor accionar.

La filosoffa de este esfuerzo, en el caso concreto deCosta Rica, gira en torno a la educación para elcontrol, y a la creación de la plena conciencia sobrelas responsabilidades y funciones que son inheren-tes a cada componente del Sistema dentro de surespectivo campo de competencia, de forma que elcontrol se perciba como una función de todos yno de una institución u órgano en particular y comoun factor de ayuda en la gestión de cualquierorganización.

Al consultar a los pafses sobre este particular,Chile respondió lo siguiente:

"De acuerdo con la idea recogida en la nor-matividad vigente, la Contralorfa General,dentro de sus poltticas de control, hapropugnado el apoyo y coordinación de laEntidad Fiscalizadora y las unidades de con-trol interno. La acción fundamental ha consis-tido en incentivar el reforzamiento de lasunidades de control interno respecto de lascuales se tiene una especie de supervisióntécnica dentro del ámbito que es propio delOrganismo Contralor. La posición de estaEntidad es que a ella le corresponda unpapel rector dentro del sistema."

Es coincidente que la Contralorfa General deVenezuela, según el proyecto de reforma de leyorgánica presentado ante el Congreso de ese pafs,está propuesta para que sea el órgano rector de lossistemas de control externo e interno de laAdministración Pública y por lo tanto dictará lasnormas, instrucciones y formulará las recomen-daciones que considere necesarias para el fun-cionamiento coordinado de dicho sistema. Además,actualmente esa EFS trabaja evaluando, orientan-do, coordinando y, en ~so necesario, prescribien-

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do los sistemas de control interno de laAdministración Pública, con el fin de que el controlfiscal externo se complemente con el que ejerce laadministración activa.

Por su parte, El Salvador indicó que, a pesar delos esfuerzos realizados en ese pafs por mejorar lossistemas de control interno y las auditorfas inter-nas, mediante la preparación y emisión de normastécnicas, en la actualidad no hay conciencia en losdistintos sectores del papel de la Corte de Cuentasen'e1 sistema integrado de control; pero sf se sabeque ésta debe ser la institución rectora de dichosistema.

b) Marco jurfdico apropiado de fiscalización y con-trol

La respuesta de las EFS a la evolución de laAdministración Pública implica, entre otros aspec-tos, la revisión continua del ordenamiento jurfdicoque las afecta, para dar curso y sustento legal a sudesarrollo en forma coherente con las modernastendencias que dirigen al control fiscal.

Si bien el proceso de reforma legal no opera conla celeridad con la que se presentan los cambiostecnológicos y de modernización en la sociedadactual, precisamente ello hace más necesaria larevisión en busca de un marco jurfdico que permitaflexibilidad en su accionar y mayor adaptabilidad alcambio, dentro de una tónica de fiscalizaciónmoderna, ágil y efectiva, que asimismo propicie sumejor desempeño como rectora de un sistema in-tegrado de fiscalización y control.

Sobre el particular, de la lectura y análisis de laponencia base y de los informes nacionalesrecibidos, se desprende que algunos pafses de laregión se encuentran realizando reformas sig-nificativas en sus leyes orgánicas, aceptando de esamanera estar conscientes de los cambios que havenido sufriendo la Administración Pública y de lanecesidad de ejercer una mejor fiscalización en ella.Tal es el caso de Venezuela, cuyo proyecto dereforma a la Ley Orgánica de la Contralorfa Generalcontiene importantes elementos de adaptación alos retos de la modernización del sector público.

Chile, por ejemplo, es del criterio de que todo elsistema de control debe guardar armonfa con lamodernización de la Administración del Estado. sinque ello signifique un detrimento del control; por esose ha propuesto restablecer el ámbito defiscalización de su Contralorfa General, propugnan-

do que la auditorra abarque también la eficiencia yefic3cia de la gestión administrativa dentro de uncortexto amplio de control de legalidad. Por otraparte, se han planteado reformas diversas quepermitan una mayor agilidad y flexibilidad.

También, desde hace varios años, el Organo Con-tralor costarricense se dio a la tarea de revisar dichaley y actualizarla, y elaboró un Proyecto de Ley quea la fecha está en trámite de aprobación por laA~blea Legislativa. Dentro de los avances quecortiene dicho Proyecto, se puede destacar queotorga la debida jerarqufa al Sistema Integradode =iscalización y Control y al papel que en éstedesempeñan cada uno de sus elementos.

c) Enfoque de auditorra

La:: actuales circunstancias y las nuevasmet.odologfas de la auditorfa moderna en uso enlos pafses desarrollados, han obligado a algunasEF::.de la región a dar un giro a la labor de auditorraque se viene desarrollando, de ahf que éstas se handado a la tarea de profesionalizar aún más la funciónde auditorfa en el sector público, de manera que segarantice una fiscalización más oportuna, confiablee integral de los recursos públicos, en procura deque el producto de la fiscalización conlleve mejorassignificativas de la gestión pública y en especial seaun parámetro que mida la eficacia de los procesosde modernización que se desarrollan.

En I que respecta a Costa Rica, su EFS está tratan-do je dirigir sus esfuerzos, mediante la auditorraoperativa, hacia la búsqueda de mejoras importan-tes en las actividades sustantivas de las institucionespúljicas, para lo cual ha desarrollado y puesto enpráctica actividades de actualización ypretesionalización de la labor de auditorfa externa,ap :>yados en un modelo de planificaciónest"'3tégica y un sistema de información y controldel proceso de auditorfa, que posibiliten a los nivelesdirectivos una oportuna toma de decisiones.

En otros pafses, si bien los procesos de moder-nizcción están siendo objeto de evaluación comopar1lede un nuevo enfoque de auditorfa, esta laborse está desarrollando sólo en lo que respecta amO"t'imientos de fondos y otras actividades decarácter económico-financiero, tales como loscas,)S de liquidaciones de instituciones y empresasdel Estado y venta (privatización) de empresaspútiicas. En tales casos, dice Venezuela, el enfoqueesté. referido a controles numérico-legales de losprocesos correspondientes.

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Por su parte, Chile nos dice que se ha limitado averificar el cumplimiento de las normas vigentes yno le ha correspondido evaluar los procesos demodernización. En su reporte indica que en al-gunos informes de auditorra se han señalado fallasmanifiestas de funcionamiento, pero sólo por la vrainformativa a la autoridad correspondiente.

Acciones en relación con la organizaci6n interna

a) Cambios en la estructura organlzativa

Como parte de este proceso de cambio, se hanImpulsado proyectos tendientes a mejorar elcampo administrativo y técnico de las EFS de laregión, con el fin de tener un accionar más eficientedentro del ámbito de la Administración Pública y enarmonfa con el proceso tecnológico de la época.

En Costa Rica, por ejemplo, se pudo culminar engran parte el proceso de reestructuración iniciadoen 1987, creando unidades técnicas y ad-ministrativas sustanciales.

En el caso de Chile, la nueva Ley Orgánica de suEFS hace proposiciones concretas sobre cambiosen la estructura, funciones y atribuciones, entreotros; además de la preocupación que ha habido enesa institución por manejar su organización Internay sus sistemas de trabajo para adaptarse a loscambios, especialmente en la Ifnea de la agilizacióny desconcentración. También existe un estudiocompleto en el que participó personal de distintasunidades de esa entidad fiscalizadora, sobre loscambios que deben efectuarse para la mejoradecuación al proceso de modernización de laAdministración Pública.

En Honduras, El Salvador y Venezuela se reportarontambién esfuerzos internos por mejorar y moder-nizar sus estructuras organizativas como respuesta.entre otros aspectos, al impacto de la moder-nización de la Administración Pública en sus pafses.

b) Planificación institucional

A este asunto se le ha dado una importanciamedular en varias EFS de la región.

Según algunas de las entidades consultadas sobreel particular, se ha colocado a la planificación in-stitucional dentro de las actividades principales, yaque constituirá permanentemente el fundamento

para prever cambios y las acciones correspondien-tes, de orden interno y externo, que la proyecten adesempeñar con eficiencia y eficacia su papel derectoras en el Sistema de Fiscalización y Control.Este instrumento está siendo utilizado para hacerfrente a las tendencias de modernización, incluyen-do dentro de sus propósitos definir prioridades defiscalización, junto con las correspondientes ac-tividades conexas, en función de las tendenciasmodernizantes de la época, de tal forma que secumpla a cabalidad con la misión y objetivos de lafiscalización superior en el corto, mediano y largoplazos.

c) Incorporación de tecnologfas de informática

El avance tecnológico y sobre todo el relacionadocon el manejo de la información, ha ocasionado undesarrollo informático importante en la mayoría delas entidades sujetas a la fiscalización de las EFSde la región. Esto las obligó a mejorar losprocedimientos vigentes mediante la incorporaciónde herramientas informáticas que coadyuven arealizar las labores de una manera más eficiente yeficaz, al permitir el manejo de grandes volúmenesde información y las facilidades de acceso a ésta enforma inmediata.

Algunos pafses informaron como acciones con-cretas para adaptarse al cambio de laAdministración Pública, la instalación de equiposde cómputo en dependencias con funciones sustan-tivas, la modernización de equipos decomunicación, etc.

ch) Capacitación

Es una realidad que en la mayorfa de nuestrospafses un número importante de servidorespúblicos no se encuentra suficientementecapacitado para el desempeño de los cargos. Hayausencia de programas integrales de capacitacióny los pocos que se desarrollan no obedecen a unproceso sistemático congruente con el avancetecnológico y con otras necesidades. El problemase agrava con los cambios de gobierno, debido alingreso de nuevos funcionarios públicos, en espe-ciallos de niveles superiores, sobre quienes recaela responsabilidad directa de la administración dela institución a la cual sirven.

Según informaron algunos pafses de la región, sepuede decir que es indiscutible que la capacitaciónbien dirigida es un poderoso instrumento para alcan-zar el éxito en el control y en la función fiscalizadora,

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al convertirse en un eficaz medio de transformaciónpara el Organo Contralor y por su medio para laAdministración Pública. Además, Costa Rica, secun-dada por la opinión de otros pafses, piensa que lacapacitación en servicio de los funcionariospúblicos, en materias propias de su competencia,es uno de los mejores antidotos contra la corrupcióny, en caso de que la EFS ejerza funciones de controlprevio, favorece la agilidad de su ejercicio alautorizar o aprobar actos de la Administraciónemanados de funcionarios con mejor preparaciónpara' desempeñar los cargos.

Chile considera la capacitación como una actividadineludible para el adecuado control, lo cual no sóloestá acorde con el adiestramiento necesario delpersonal de la institución, sino que también,dirigida al sector público, sirve como instrumentopara cumplir con una poIftica de control, cual esla fiscalización preventiva, de carácter educativo.Por esa razón, en Chile se está promoviendo que lacapacitación esté absolutamente ligada a los re-querimientos que resultan de una planificaciónestratégica; además, los programas de capacitacióntratan, entre otras materias, de los cambios ex-perimentados en la Administración del Estado.

En Venezuela, por ejemplo, la capacitación que seviene desarrollando hace más de veinte años y conregularidad hacia los funcionarios públicos pormedio de la Escuela Nacional de Control Fiscal, seimparte en materia de contabilidad gubernamen-tal, ejecución presupuestaria, auditorfa financiera yoperacional. Internamente, además de cursos decarácter técnico, en los últimos años se harealizado un programa de adiestramiento de per-sonal de alta y media gerencia.

La Contralorfa General de Costa Rica ha hechograndes esfuerzos para disponer del elementohumano idóneo, con el propósito de lograr, en lamedida de lo posible, el cumplimiento de sus finesy de aquellos que persiguen los sistemas de controlinterno.

Como parte de sus estrategias, Costa Rica haobtenido cooperación técnica y financiera de or-ganismos nacionales e internacionales, cuyopropósito ha sido apoyar y fortalecer la capacitaciónen el Sector Público mediante la ejecución deprogramas de sensibilización y de asesorfa respec-to al uso de la informática como instrumento parael desarrollo de los procesos gerenciales y detoma de decisiones, mediante la suscripción de

un convenio con el Programa de las NacionesUridas y con el Instituto Centroamericano deAetninistración Pública.

En Honduras, se informó que la Contraloría Generalinduye dentro de su planeación estratégica planesde capacitación. Así, por ejemplo, se ha comen-zado en ese país a impartir capacitación enauditoría operacional y se planea tener capacitaciónen auditoría con la ayuda del computador, asícemo formar técnicos para la investigación deaoos irregulares de los funcionarios.

Fir:almente, en otros países es una realidad que lac~acitación, como se la ha presentado anterior-mente, se encuentra en un proceso de gestación;qU8riendo decir con esto que si bien se reconocesu "mportancia, apenas se dan los primeros pasospara ponerla en práctica.

Acciones adicionales por emprender

De lo antes expuesto, se observa que las EFSvielen realizando grandes esfuerzos para adaptarsu estructura y enfoque de fiscalización a lasnuevas tendencias modernizantes. Sin embargo,conforme avanzan estos procesos se hace impres-cirdible el rediseño constante de su estructuraorGanizativa Y metodologías de trabajo, para al-canzar el modelo de EFS que la sociedad demanda.

En aras de promover el foro de discusión y de quelas. valiosas experiencias de los participantesaYJden a tomar medidas para guiar nuestras or-ganizaciones, a continuación se exponen algunasacciones adicionales a las ya comentadas, quepodrían impulsarse para responder con éxito a losretos del futuro.

En materia de contratación de serviciosprdesionales de auditoría

A juicio de la Contralorfa General de Costa Rica,reS.Jlta prácticamente imposible para las EFS fis-cal zar con frecuencia razonable las entidades yórganos públicos. Con ayuda de las Auditorías In-ternas se complementa la función de fiscalizaciónqUE! ejercen las EFS; sin embargo, esto no es sufi-ciElte para valorar si la Administración estácu pliendo adecuadamente su papel dentro deun Sistema Integrado de Fiscalización y Control.

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Una posible solución, que no involucre mayoresrecursos humanos y materiales, es acudir a lacontratación de servicios profesionales externos enauditarla, para coadyuvar con la fiscalización supe-rior dentro de un marco conveniente de regulación.

Al consultar a las EFS de la región sobre laincorporación de servicios de firmas privadas deauditoría externa dentro del sistema integrado defiscalización y control, algunas informaron que nohan recurrido a esa instancia para efectuar el controlexterno. En el caso de Venezuela, la ley vigente nola faculta para contratar esa clase de servicios, peroello se preve en su proyecto de ley. Una EFSmanifestó que a pesar de que no se han incor-porado los servicios de firmas privadas de auditarlaexterna, se está trabajando en la etapa deprogramación de la contratación con posibilidadesde iniciar en pocos meses. Finalmente, en otropaís de la región se contratan los serviciosprofesionales de las firmas privadas únicamentepara que realicen labores de supervisión.

En materia de contratación administrativa

Un tema de trascendente actualidad para las EFSde la región, lo constituye la contratación ad-ministrativa, pues no cabe duda de que es unimportante vehículo para el cumplimiento de losfines públicos; sin embargo, su normatividad estáen la mira como sujeto de un proceso de modern-ización, pues sectores inconformes la señalan comocausa de retrasos y entrabamientos en detrimentodel accionar y desarrollo de las institucionespúblicas.

Es innegable que la contratación administrativa con-stituye una materia que por su actualidad y vigencia,obliga a las EFS a tener una actitud crftica y objetivasobre los cambios que se quieran generar a sualrededor y sobre las regulaciones existentes, encuanto a las formalidades y procedimientosrelacionados ya los criterios de control aplicables,con el fin de proponer recomendaciones que per-mitan establecer un ordenamiento jurídico másexpedito, pero respetando el apropiado equilibrioque debe prevalecer entre la agilidad que requierenlos procesos y el resguardo de los principios fun-damentales que rigen la materia y la formalidadmínima que reclaman los procedimientos.

En Chile, la importancia que se le ha dado a estalabor se ve reflejada en la permanente fiscalización

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de los contratos administrativos, lo cual le ha per-mitido a la EFS detectar errores de normativa y deprocedimiento. En varias oportunidades, según seinformó, el Organo Contralor de ese pafs haseñalado, generalmente por la vfa formal,situaciones detectadas en esta materia, en un afánde colaboración y sin excederse en susatribuciones.

Sobre este particular, según lo informó laContralorfa Venezolana, no se puede afirmar que,en su caso, se mantenga una función o actividaddeliberada de análisis crrtico de leyes, en materiade contratación administrativa con miras arecomendar reformas legales; pero la experienciale permite detectar omisiones y normas de diffcilinterpretación.

En cuanto a la participación en los procesos demodernización de la Administración Pública

a) Como se ha dicho a lo largo de este informe,referirse al tema de la reforma del Estado ytransformación del sector público, conllevahablar de la privatización, la desregulación, lasimplificación administrativa, la devolución decompetencias, la centralización de actividades,la creación de instituciones reguladoras, etc.

En todos los casos, resulta evidente que el papel delas EFS es insoslayable y gira en torno a la legalidadde los procedimientos y la tutela de los interesescolectivos para garantizar la transparencia de lasactuaciones.

La rapidez con que se suceden muchas veces estosprocesos, requiere de oportunos mecanismos defiscalización cuidadosamente previstos yanalizados. Debemos ser claros, en el sentido deque tales mecanismos deben darse en forma opor-tuna y objetiva a todo lo largo de los procesos, porfases o etapas, verificando que se ejecuten dentrodel marco legal y sin atropello de sanas prácticasadministrativas, para asegurar la transparencia de loactuado y tutelar adecuadamente los intereses dela colectividad en manos de la Administración.

La Contralorfa General de Chile, dice estar atenta alproceso de modernización de la AdministraciónPública, pero que aún no le ha correspondido un rolactivo en dicho proceso; y al referirse a lapercepción de los cambios en esa EFS, en losniveles nacional, regional y comunal, consideraque al Organo Contratar le co~responde adaptarse

Vol. J, Núm. 5, diciembre de 1993" 42

a la modernización, la que determina un régimen decontrol más expedito y con un grado de flexibilidadacorde a la realidad del medio en que actúa; dehecho, en ese pafs está en estudio, como se dijoanteriormente, un proyecto de ley que moderniza laestructura orgánica y el funcionamiento de la EFS.

El Organo Contralor chileno ha tenido que propor-cionar permanentemente a la Administración lainformación que posee y que sea útil al proceso demodernización, asf como prestar asesorra técnicaen materias de su especialidad, pues su nivel técnicoy de información hace que pueda jugar un papel útilen esta materia. Del mismo modo, profesionales deesa Contralorra General han formado parte de co-misiones de trabajo que han funcionado a nivelgubernamental en los asuntos vinc~ados a la mo-dernización.

Sobre el particular, Venezuela declaró disponer depoco asidero legal para abordar la fiscalización delos procesos de modernización, salvo en lo querespecta al control posterior y seguimiento delmanejo económico-financiero de los ingresosproducidos por las operaciones de privatización.No obstante, esa Contralorfa se mantiene atentaante el desarrollo de tales procesos y, cuando seconsidere necesario, producie los cambios or-ganizativos pertinentes para garantizar la aplicaciónoportuna de las acciones fiscalizadoras queprocedan.

En otros parses consultados se informó no tenerninguna intervención directa en las acciones en-caminadas hacia la modernización del Estado, conexcepción de las posteriores a los procesos con-sumados; es decir, el propio control posterior.

b) El poner en marcha un proceso de privatiza-ción, arrastra consigo la correlativa respon-sabilidad de su control. En este caso, son losPoderes Ejecutivo y Legislativo los que tienenel deber y la responsabilidad de ejercer y develar para que se implanten acciones de controly de seguimiento del proceso de privatización,a fin de asegurar su apego a las normas legales,lograr su transparencia y determinar su utilidaden términos económicos para la Adminis-tración. Asr, el Poder Legislativo puede ejercerun control indirecto mediante la emisión deleyes generales o especiales y creando oautorizando órganos o entidades reguladoras.Igualmente, el Poder Ejecutivo puede ejercer ungrado de control por medio de alguno de sus

órganos, regulando las actividadesprivatizadas o dadas en concesión.

Esto nos lleva a pensar que es factible y convenienteque las EFS posean o se les atribuya la facultadde fiscalizar el proceso de privatización y a lasins-ituciones reguladoras, en especial si la gestiónde éstas se encamina al control de actividades quevar a satisfacer un fin público.

Sc.bre este particular Chile afirma que lapri 'atización debe ser considerada como uno de losdifo:-rentes aspectos que ha implicado la moder-nización de la Administración Pública; que a la EFSno le corresponde evaluar el proceso en su con-jun:o, en cambio sí es muy necesario establecermecanismos de auditoda que cubran cadaoperación desde su inicio hasta su etapa decu "Tlplimiento; incluso piensa que, respecto deoperaciones importantes, es muy útil un controlpre.tio, que sea oportuno y rápido.

Tanbién es opinión de ese país que la EFS debeter ~r acceso a los estudios técnicos que sirvande fundamento a la respectiva operación; sin em-bar;;¡o, no debe entrar a calificar la calidad delestudio ni de sus conclusiones; es decir, las razonespara privatizar deben ser calificadas por la propiaaut )ridad competente.

La EFS debe fiscalizar el cumplimiento de todaslas formalidades impuestas por el legislador paraconsumar una privatización. Aún más, agregaChie, debe verificar el cumplimiento de cadauno de los requisitos o presupuestos establecidospre.tiamente por la ley para privatizar, sin que debaent-ometerse en el mérito y comprobar que elprooucto de la privatización sea aplicado en laforila que establezca la ley.

Po su parte, la Contralorra de Venezuela agregaa ) anterior, que al fiscalizar un proceso de esanaturaleza se debe, entre otras cosas, evaluar enfor a posterior cada una de las fases cumplidas encaca negociación, determinando si la misma serealizó en forma flexible, transparente, objetiva, par-ticipativa y económicamente ventajosa para elEstado; verificar la confiabilidad que merecen lasfirrras contratadas para los estudios técnicos sobrefacibilidad, efectuados de previo a la correspon-dioote negociación; asegurarse que se haya dadocumplimiento a todos los extremos previstos en lasleyes aplicables; comprobar que los preciosfueron determinados sobre bases y procedimientostécnicos de general aceptación, como avalúos,

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experticias contables y otros; recomendar que elente a cargo de la privatización cuente con unórgano de control que haga el seguimiento yverificación de todo el proceso en cada caso y quelos errores y omisiones detectados sean corregidosoportunamente gracias a su intervención.

Asimismo, es criterio generalizado que la EFS debesiempre tener facultades de control sobre las in-stituciones que existan para regular lasprivatizaciones o concesiones, sin perjuicio delcontrol directo que pueda efectuarse sobre cadaoperación concreta.

Finalmente, siendo como es que estos procesosexigen la alerta continua para responder adecuada-mente al cambio, las EFS tienen la necesidad deanalizar las transformaciones internas que puedenpoder en práctica sin variar el ordenamiento, comoajustes en su estructura y movilización de su per-sonal técnico. De manera que, por ejemplo, el per-sonal encargado de fiscalizar las institucionespúblicas que serán objeto de privatización, podríaemplearse en la evaluación del proceso deprivatización, o ser útil para auditar órganosreguladores. Asimismo, podría reforzarse el área deauditoría municipal, en caso de darse el trasladohacia los gobiernos locales de actividades que hoyestán en manos de otras instituciones públicas.

Conclusiones y Recomendaciones del Aeta Final

Conclusiones

1. Los Estados Latinoamericanos, han impulsadop1anes,programas y polfticas, así como diferen-tes mecanismos para modernizar laAdministración Pública, entre los cuales losmás comunes en la región son la privatización,el traslado paulatino de funciones,ladescentralización, la desregulación y lasimplificación administrativa.

2. En esa dinámica de modernización, se tiendea racionalizar el aparato público para hacerlomás eficiente y eficaz, al mismo tiempo que seestán ejecutando acciones tendentes amodificar los sistemas de control yfiscalizacióna nivel interno y externo de sus instituciones, alfortalecimiento del control político ejercido porlos Congresos, de la participación ciudadana ydel uso de nuevas tecnologías de información,entre otras.

~v.. ó.3 i.,Bl'.~ 5\, •. ,...,1-: Revista Olacefs

3 Los procesos de modernización de laAdministración Pública inciden directamentesobre las EFS y consecuentemente sobre laforma de cumplir su función, pueséstasno sólohan tenido que definir y acoger nuevos yapropiados criterios de evaluación, sinotambién reestructurar internamente susesquemas organizacionales, asf como cues-tionarse lavalidez,dentro de suscircunstanciasparticulares, de los enfoques de fiscalizaciónque han venido empleando; además, dichosprocesos conducen a lasEFShacialaadopciónde nuevas metodologfas de trabajo eincorporación de tecnologfas de informaciónque sean consecuentes con el desarrollo so-cial, polrtico y económico de nuestros pafses.

4. El funcionamiento de un sistema que integre ycoordine las acciones de control de laAdministración con las de fiscalización queejercen las EFS, las auditadas internas y loscontadores públicos independientes, cuandoello proceda o encasos calificados,ofrece unamayor garantía de que la AdministraciónPública actúe dentro de una Ifnea similar depensamiento con respecto al control, y conclaridad sobre las responsabilidades y fun-ciones que conciernen a cada elemento delsistema de acuerdo con su competencia.

5. Los procesos de modernización de laAdministración Pública exigen un esfuerzoque prevea la máxima coordinación entre lasEFSy las unidades de auditorfa interna, sobreuna base de absoluto profesionalismo quegarantice una fiscalización más oportuna,confiable e integral y por ende el perfec-cionamiento de un sistema integrado defiscalización y control. Dentro de esta tónicacobra mayor vigor un enfoque de auditorfaorientado a que sus resultados sean unparámetro para valorar el desarrollo de dichosprocesos y, en general, a que se introduzcanmejoras importantes en las actividades sustan-tivas de las instituciones públicas.

6. La planificación institucional es un vehículo detrascendental importancia para prever e ir in-corporando los cambios quecoloquen a laEFSa la altura de las circunstancias y tendenciasmodernizantes, haciéndola desempeñar conese propósito un papel rector activo dentro deun sistema integrado de fiscalización y control,desde el cual se impulsen reformasde carácterjurídico, enfoques de fiscalización y controldoctrinariamente modernos y planes y

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 44

programas de capacitación hacia lo interno yexterno,a tono con lasexpectativasde cambio.

7. La capacitación establecida como una ac-tividad permanente y en continua evoluciónpara adaptarse a los cambios de la época, acargo de la EFSen materiade su competencia,constituye un factor importante paraalcanzareléxito en el establecimiento de un sistema in-tegrado de fiscalización y control, actuandotambién como agente modificador de actitudesy conductas y como difusor de conocimientospara el desempeño eficaz y eficiente de lasresponsabilidadesy funciones que exige unmundo cambiante tanto a la EFS como a lasinstituciones públicas.

8. Dado su papel de rectoras dentro de un sis-tema integrado de fiscalización y control, lasEFS tienen la responsabilidad de impulsarmodificaciones de carácter jurfdico que con-formen para ellas un marco de acción másflexibleque proporcione mayoradaptabilidadalcambio que acontece en la actualidad. Estoimplica también tener clara su participaciór. enlos procesos de modernización de laAdministración Pública, asf como precisarmecanismos que alivien la carga de lafiscalización superior, como es, en casoscalificados, la contratación debidamenteregulada de servicios profesionales deauditoría externa y la búsqueda de agilidaden el ejercicio de otros controles.

9. La contratación administrativa es de indudableimportancia en el accionar público cotidiano, apesar de que es una materia que su nor-matividad genera inconformidades, pues se leatribuye ser causa de entrabamientos yretrasos; por este motivo no está exenta departicipar en los procesos de modernización,ante lo cual las EFS tienen la responsabilidadde mantenersealertas sobre posibles Cambiosque se propongan y de promover un or-denamiento jurídico ágil pero efectivo.

10. LasEFSdebencuestionarsepermanentementesu posición y papel dentro del marco de lasmedidas y esfuerzos gubernamentales por al-canzar eldesarrollo económico y social, espe-cialmente si con dichas medidas se pretendeintroducir cambios sustanciales, como losreferidos a los procesos de modernización dela Administración Pública.

En este sentido, el desempeño de la EFS esinseparablede la apreciación de la legalidad de

los procedimientos y de prever mecanismos defiscalización oportunos que apoyen suparticipación objetiva para valorar los procesosen sus diferentes fases y los procedimientos ymecanismos de control que adopten lasautoridades competentes.

11. La valoración de la capacidad de respuesta alcambio de parte de las EFS, se enmarcadentro de la reflexión continua sobre el papelde su participación en los procesos de mo-dernización de la Administración Pública. Elloaclara el tipo de modificación interna quepuedan llevar a cabo sin cambiar el or-denamiento jurfdico que las regula, como es elcaso en general de su estructura organizativa yla reubicación de su personal en las áreas enque más se requiera.

Recomendaciones

1. Las EFS deberfan procurar la implantación deun sistema integrado de fiscalización y con-rol, que unifique su esfuerzo y el de las

unidades de auditorfa interna con el de controlque ejerce la Administración, mediante ladefinición y adopción de un pensamiento clarosobre las responsabilidades y las funcionesque atañen a cada cual dentro de su respectivocampo de competencia, en aras del uso eficaz,eficiente y económico de los recursospúblicos. Bajo esas circunstancias, el papel deas EFS en ese sistema será de rectora, difun-

diendo y promoviendo, desde esa condición,la aplicación de polfticas, lineamientos, nor-mativa técnica y procesamientos de caráctergeneral en los campos de control interno yauditada, y evaluando sistemáticamente supuesta en práctica.

2. Deberfa tenerse en cuenta la posibilidad de quelas ~FS incorporen los servicios profesionalesde auditorfa. externa dentro de un sistema in-tegrado de fiscalización y control, de maneraque actúen en él como un elemento más, sujetoa una regulación especffica en cuanto a surelación y apoyo a la EFS, coadyuvando asf afacilitar la labor de la fiscalización superior.

3. Con el fin de prever y afrontar las tendenciasmodernizantes de cambio en la AdministraciónPública, es necesario que las EFS adopten laplanificación estratégica como el elementobásico de su proyección y desarrollo ins-titucional; de tal forma que puedan estar meJorpreparadas y provistas de solidez de criteriopara replantear sus estructuras orgánicas en

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función de las necesidades proyectadas, desar-rollar los enfoques de fiscalización y controlque exigen las circunstancias de cambio, asfcomo definir parámetros adecuados defiscalización en general y especfficos para losprocesos de modernización y adoptar e incor-porar metodologfas y tecnologfas de trabajoconsecuentes con sus nuevos requerimientos.Esta medida también facilitarfa a las EFS llevara cabo planes y programas de capacitaciónhacia lo Interno y lo externo e impulsar lasreformas necesarias de carácter jurídico queles permita jugar el papel protagónico a queestán llamadas como rectoras del sistema in-tegral de fiscalización y control.

4. Con el fin de configurar una fiscalización In-tegral, confiable y oportuna, es conveniente quelas EFS den a la auditorfa un enfoque orientadoa evaluar los procesos de modernización de laAdministración Pública en cuanto a transparen-cia, eficiencia y eficacia de su desarrollo y que,asimismo, tienda a evaluar las actividades sus-tantivas de las entidades y órganos públicos,manteniendo estrecha coordinación con lasunidades de auditorfa Interna. Al efecto, es muyútil establecer un modelo especffico deplanificación estratégica que procure la citadacoordinación y control de los planes,programas y de los procesos en sf de auditarla.

5. Es necesario que las EFS, dentro de sus ac-tividades, den especial importancia a desarro-llar una capacitación congruente con laproyección, dimensiones y alcances que deseedarse a la fiscalización superior en laAdministración Pública y en función de los re-querimientos que establezca la planificaciónestratégica. Ello conlleva,igualmente, a ex-tender esa capacitación al Sector Público, a finde promover una gestión más eficiente yeficaz tanto de auditores como de ad-ministradores; propiciar un ágil ejercicio delcontrol previo por parte de las EFS, al actuar elfuncionario público con idoneidad en su cargo;promover mayor conocimiento de lo que sehace y para qué, de los procesos de moder-nización y de la función y responsabilidades decada elemento dentro de un sistema Integradode fiscalización y control.

6. Se recomienda que las EFS analicen el papelde su participación en los procesos de mo-dernización de la Administración Pública,con el propósito de tener claridad en cuanto asu flexibilidad de respuesta, tomando enconsideración los cambios internos inmediatos

~~ 5 " -.~ ';) Revista Olacefs:. e .

que se puedan realizar sin modificación delmarco jurídico, preparándose así a variar suestructura orgánica y a movilizar y destinarpersonal técnico hacia donde lo demanden lascircunstancias. Además, teniendo claro supapel pueden prever oportunos mecanismosde fiscalización, aparte de los criterios delegalidad, que no las hagan copartícipes de lasdecisiones administrativas para emprenderdichos procesos, a fin de valorar objetiva yposteriormente cada fase de ellos y laaplicación y efectividad de los dispositivosprocedimentales y de control adoptados porla Administración.

7. Sería conveniente que las EFS impulsen refor-mas al ordenamiento jurídico que las afecta, sicon esa medida logran más agilidad, flexibilidady adaptabilidad para ejercer su función rectoraen un sistema integrado de fiscalización y con-trol, dentro de los procesos de modernizaciónque se están suscitando. lo que implica tenersumamente claro cuál debe ser su participaciónen esos procesos.

8. Es necesario que las EFS valoren crftica yobjetivamente la normatividad que conciernea los requisitos, los procedimientos y loscriterios de control aplicables en materia decontratación administrativa. para establecerrecomendaciones fundadas y tendentes aconfigurar un ordenamiento jurídico más ex-pedito, sin lesionar el equilibrio que debe man-tenerse entre la agilidad que requieren losprocesos y el resguardo de los principios fun-damentales que rigen la materia y las for-malidades mínimas que reclaman losprocedimientos. Adicionalmente, las EFSdeberían promover la capacitación de los fun-cionarios públicos involucrados para queagilicen y realicen su función con verdaderaefectividad.

Vol. J, Núm. 5, dici¿~bre de1993 46

Las EFS deberían

procurar la implantación

de un sistema integrado

de fiscalización y control,

queunffiquesue~ue~oy el de las unidades

de auditoría interna

con el de control que ejerce

la Administración ...

Temal!

SITUACiÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA FISCALIZACiÓN SUPERIOR ENMATERIA DE PRESERVACiÓN AMBIENTAL

INFORME DE RELATORfA. CONTRALORfA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

1. RESUMEN EJECUTIVO

Cada día, y con mayor énfasis, la reflexión sobre losproblemas de contaminación ambiental y ladisminución del patrimonio natural, que vienenafroríando nuestros países y las posibilidades desolucionarlos, han conducido a nuestras regionesy a sus gobernantes a la consideración de laprotEmática ambiental.

Este proceso de "toma de conciencia" hasido estimulado por la creciente difusiónde les postulados del desarrollo sos-teni:lle (o sustentable), su incor-poración al marco de las políticasnacienales y al discurso de los planifica-dores y economistas que incluye con-sideraciones ambientales que van desdeel ()(denamiento territorial hasta elanáltsis económico de las llamadas "ex-ternélidades".

Se h3 visto claramente la convenienciade establecer medidas preventivasfrente a aquellas de carácter correctivo,y pasar de las concepciones del am-bien3 como problema, a las del am-bien3 como potencial. No se puedepermitir que el Estado, y la sociedaden g:meral, continúen este procesodepredador del patrimonio natural y am-bie~1. Es de notar que aunque eldeterioro de la calidad del ambiente entodcs los casos es de origen antrópico(hurrano), este daño ocurre en gran medida comoconsacuencia de un déficit en la oferta de solucionesproc Jctivas para la población, lo que obliga a lossectJres marginales a ejercer presión excesivasobre los recursos naturales.

Un ejemplo real de esta afirmación la vive Colombia.La deforestación, otrora vista como actividadprecursora y manifestación de progreso, genera hoymúl~les externalidades negativas de tipo ambien-tal. ';demás de su contribución a la pérdida irre-parable de recursos genéticos y ecoslstemátlcos,ladefo estación ha venido también alterando el equi-

Iibrio dinámico de nuestros sistemas hrctricos con-tinentales.

La gestión ambiental colombiana ha estadodirigida a la protección de los ecosistemas, desaten-diendo la realidad de un país que vivió durante lasúltimas cuatro décadas procesos importantes decrecimiento urbano e industrial. Nuestras ciudadescrecieron sin que el Estado lograra administrar este

I CLADEFS, Caracas, Venezuela, 1963.

proceso ni atender los problemas ambientales quese generaron por la acelerada industrialización delpaís. El sector industrial se mantuvo en un ambientede economfa cerrada, por lo que dificUmente podrfatener acceso a nuevas tecnologfas que le per-mitieran modernizar sus procesos y así lograr unamayor eficiencia en el uso de los ¡nsumos y mini-mizar su impacto ambiental.

A las situaciones anteriormente identificadas seañaden dos factores que contribuyen profunda-mente al deterioro de nuestra riqueza natural: lasInstituciones y los elementos Jurídicos: suorganización institucional ha sido tremendamente

47 Revista Olacefs

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deficiente y descoordinada; la debilidad operativa,técnica y financiera de la gestión ha sido sucaracterfstica permanente. La legislación ambien-tal ha pecado por acción y omisión; los vados,contradicciones, incongruencias, inaplicabilidad ypoca vigencia de las normas ambientales describenparcialmente el caos legal; además, múltiples en-tidades del Estado tienen a su cargo las respon-sabilidades de la gestión ambiental las cuales seaplican con bajos niveles de eficiencia, de calidad yde resultados.

Actualmente en Colombia, las instituciones que con-trolan el uso, la conservación y explotación de losrecursos naturales y el medio ambiente son delorden de veintiocho entidades. La variedad de susfunciones, polfticas, objetivos y presupuestos otor-gados en materia ambiental a estas entidades, hasuscitado que se estén duplicando esfuerzos queno siempre corresponden a una gestión eficiente yoportuna.

Como puede verse, aunque el panorama es muyrico en entidades públicas de control ambiental, noes el más acertado y claro, lo que llevó al pafs yen particular a las instituciones con ingerenciadirecta en la gestión ambiental a un punto en el quefue necesario retomar la discusión para el reor-denamiento de poIfticas ambientales y de ajusteinstitucional, cambios estos determinados con laexpedición de la constitución poIftica en 1991.

Uno de los logros más significativos de la nuevacarta magna, ha sido el de reconocer la importanciafundamental que tiene la preservación de los re-cursos naturales y ambientales del pafs,que cons-tituyen el soporte de economfas como la nuestra,basadas esencialmente en la explotación de susbienes primarios.

La Constitución de 1991 estableció concretamenteque, el papel fiscalizador de estos bienes corres-ponde.~ ..~ Contraloría General de la República y alas co~tralorfas departamentales y municipales. Losarticylos 267, y 268 de la Constitución PoIftica deC61ónlbia contienen las nuevas facultades ambien-tales dadas a la Contralorfa General de la Repúblicaen Colombia, las cuales se resumen asf:

ArtIculo 267. "El control fiscal es una funciónpública que ejercerá fa Contralorfa General dela República, la cual vigila la gestión fiscal dela administración y de los particulares o en-tidades que manejen fondos o bienes de lanación. La vigilancia de la gestión fiscal del

Vol. J, Núm. 5, diciembre de 1993 48

Estado incluye el ejercicio de un control finan-ciero, de gestión y de resultados, fundado enla eficiencia, la economfa, la equidad y lavaloración de los costos ambientales".

Artfculo 268. "El Contralor General de laRepública tendrá las siguientes atribuciones: ...

Numeral 7. Presentar al Congreso General dela República un informe anual sobre el estadode los recursos naturales y del ambiente".

Para dar cumplimiento a este mandato, cons-titucional, se expidió la Ley 42 de enero 26 de 1993,que reglamenta la organización del sistema de con-trol fiscal financiero y los organismos que lo ejerceny establece la función fiscalizadora ambiental quedebe regir a la Contralorfa General de la Repúblicay a las contralorfas departamentales y municipales.

La citada ley expresa cómo la vigilancia de lagestión fiscal ambiental del Estado, en concordan-cia con la Constitución Nacional, debe estar fun-damentada en los principios de eficiencia,economfa, eficacia, equidad y valoración de loscostos ambientales, de tal manera que permita.determinar en las entidades vigiladas, durante unperrodo dado, si la asignación de los recursos fuela más conveniente para maximizar sus resultadosy si éstos fueron obtenidos de manera oportuna ysi guardaron relación con sus objetivos y metas.

En el artfculo 46 de la misma ley, se faculta alContralor General de la República para: "Reglamen-tar la obligatoriedad de las entidades vigiladas deincluir en todo proyecto de inversión pública, con-venio, contrato o autorización de explotación derecursos, la valoración en términos cUantitativosdel costo-beneficio de la conservaciónrestauración, sustitución, degradación y manejo e~general de los recursos naturales y del medio am-biente, asf como su contabilización y el reporteoportuno a la Contralorfa". Es de observar que estafacultad legal rige también para las contraloríasdepartamentales y municipales en el ejercicio de sugestión fiscalizadora, por lo que actualmente eslabor de éstas implementar la ley mediante lareglamentación pertinente en lo que atañe a lasentidades vigiladas dentro de su jurisdicción.

La vigilancia fiscal del patrimonio natural y ambientaldel Estado colombiano es de gran importanciadentro del contexto nacional, por ser consideradauna función pública esencial para la buena marchadel Estado, y como un mecanismo indispensable

para preservar la integridad del patrimonio nacionaly de a población que tiene el derecho a su usufructo.

La liscalización enfocada en la dimensióneco-Iómico-ambiental del país, permite analizar elimp¿cto que tienen las administraciones públicassob-e el conjunto de los recursos naturales y am-bier~ales y su efecto en la economía, e identificar suefec-ividad con relación a los propósitos con-tem::>lados por la Constitución y la ley, para queéStC'3sean cumplidos plenamente por los encar-gad::>s de apropiar y distribuir con equidad la ri-queia nacional.

Los nuevos elementos de control fiscal han otor-gad::>a la Contraloría General de la República lasbas~s para evaluar la efectiva aplicación de lasnormas ambientales vigentes, por cada uno de losorganismos creados para tal fin, al igual que laefeciva ejecución de los recursos financieros quesor asignados presupuestalmente para lapro:ección, conservación y recuperación delpatrinonio natural nacional y ambiental de la nación.

"Acciones que viene adelantando laContraloría General de la República para elcumplimiento de su nueva misión en materiade fiscalización de los recursos naturales ydel medio ambiente".

La Contraloría General de la República de Colombiavier -3 adelantando su proceso de reestructuraciónorg¿nica y funcional en cumplimiento de la nuevaley que la rige, la cual le permitirá salir avante en la

nueva misión y funciones establecidas en la Consti-tución de 1991.

Con la nueva reestructuración se crean las uni-dades de valoración de costos ambientales por sec-tor económico y en ellas se han concentrado lasfunciones de cuantificar economicamente el impac-to que se genera por el uso o deterioro de losrecursos naturales y del ambiente y a su vez evaluarla gestión de las entidades responsables de laprotección, conservación, uso y explotación de losmismos.

La función de estas unidades se manifiesta en eldesarrollo de diversas etapas que contribuirán enel mediano plazo al cumplimiento de la valoraciónde los costos ambientales y la contabilización delos recursos naturales por parte de la ContralorfaGeneral de la República.

Estas etapas son:

• Determinación de las fuentes y estado de lainformación que sobre recursos naturales ymedio ambiente existen en el país.

• Recolección y organización de los datosestadísticos sectoriales.

• Elaboración y diseño de sistemas deinformación y base de datos que permitanmantener actualizada la información sobre losrecursos naturales y el medio ambiente.

11CLADEFS , Santiago de Chile, 1965.

49 Revista Olacefs

111CLADEFS, Bogotá, Colombia, 1972.

El proceso de trabajo que se sigue en la ContralorfaGeneral de la República para el desarrollo de lametodología sobre valoración de costos ambien-tales, se resume de la siguiente manera:

• En la primera fase, se está elaborando unametodología de análisis de costo-beneficio am-biental, con el objeto de proveer a las entidadesvigiladas, los términos de referencia que lespermitan evaluar el impacto ambiental de losproyectos y programas que se ejecuten.

• En la segunda fase, la Contraloría General de laRepública realizará pruebas de carácter proba-torio en diferentes entidades de gestión am-biental y obtener así las pautas y procedimien-tos que se deben seguir para la puesta en prác-tica de la metodología de valoración de costosambientales. Para ello ha sido necesario enprimera instancia proponer una base teóricaque soporte con precisión la información quese necesite solicitar, de manera que todas lasentidades comprometidas en la esfera ambien-tal puedan definir e identificar sus recursos ypresentar la información adecuada.

La Contraloría General de la República es cons-ciente que debe disponer de una metodología dereferencia para la valoración de costos ambientalesya su vez de ayuda en la gestión ambiental, porquela mayoría de las entidades públicas con funcionesambientales, esperan de la Contraloría General de la

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993, 50

República una orientación sobre los mecanismos ymétodos que se deben seguir en el cumplimiento dela valoración de los costos ambientales.

"El sistema de cuentas ambientales para Colom-bia".

La estructuración de un programa de contabilidadambiental para Colombia, nace del conocimientopor parte de diferentes instituciones de lanecesidad de proyectar en el tiempo, el desarrollode un sistema de contabilidad ambiental.

El debate en el país sobre el significado y posibilidadde impulsar el desarrollo sostenible se dio demanera paralela a la preparación de la conferenciade mandatarios en el Brasil en junio de 1992 y esmaterializado por el Gobierno nacional en su plande desarrollo, incluido de manera especffica en elsector de polrtica ambiental. En él se convocan a lasinstituciones que tienen relación con la protección,control, fiscalización, gestión e investigación de losrecursos naturales, para que en forma conjunta for-mulen el programa de cuentas ambientales paraColombia.

Es así como a mediados de 1992 en las instalacionesde la Contralorfa General de la República, se firmael primer convenio interinstitucional de cuentas am-bientales para Colombia, conformándose para ello

el "Comité Interinstitucional de Cuentas Ambien-tale:," -CICA-. Las entidades que desde ese instantevienen participando en dicho proceso, son: elDe¡:artamento Administrativo Nacional deEstcr:.ifstica -DANE-, el Departamento Nacional dePlaneación -DNP-, el Instituto Nacional e los Recur-sos Naturales Renovables y del Ambiente -IN-DERENA-, la Universidad Nacional y la ContralorfaGen3ral de la República.

Los objetivos con los que se ha comprometido elConité Interinstitucional de Cuentas Ambientalesson:

• Desarrollar una propuesta metodológica para laelaboración de las cuentas ambientales enColombia y la valoración de losmás importantes recursosnaturales.

• Proponer las mejores alternativaspara articular las cuentas am-bientales al Sistema de CuentasNacionales.

• Contribuir a la obtención de losrecursos técnicos y financierosnecesarios para realizar losdiferentes proyectos o estudiosbásicos, que a juicio del CICA,hagan parte del plan básico, y

• Promover un amplio consenso in-terinstitucional en torno alproceso de diseño e implemen-tación de las cuentas ambien-tales.

Hoy, después de un año de laboresinin t3rrumpidas por parte del ComitéInterinstitucional, ya se han sentadolas bases institucionales, técnicas ycon,::eptuales que garantizan la continuidad deeste programa en el tiempo.

'Un acercamiento en la metodo/ogfa delaloraci6n de costo-beneficio ambiental de'os proyectos de inversi6n pública, y la9stimaci6n del gasto público por entidad en71ateriaambiental".

A cootinuación se hará una presentación a las en-tidaces de fiscalización superior participantes deeste :LADEFS, de los avances que se tienen sobrela conceptualización teórica y práctica que fun-

damentan las nuevas funciones de la ContralorraGeneral de la República de Colombia.

La evaluaci6n econ6mica de los impactos am-bientales mediante la utilizaci6n del análisis decosto-beneficio.

El propósito del análisis costo-beneficio es describiry cuantificar las ventajas y desventajas ambientalesque afectan a la sociedad, y que se causan con lapuesta en marcha de los proyectos de inversiónpública, y a las cuales se desea llegar a través de suvaloración en unidades monetarias.

N CLADEFS, Urna, Perú, 1975.

La elaboración de la metodologra que contendrá lostérminos de referencia para su aplicación por partede las entidades públicas, forma parte del proyec-to de fortalecimiento institucional que realiza laContralorra General de la República, financiado confondos del Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo. Los objetivos del proyecto consisten endefinir una metodologra de referencia para evaluarlos resultados que en materia de costo-beneficioreporten las entidades, ya sea con relación a proyec-tos de inversión que planean ejecutar o respecto aregulaciones ambientales que expida el Gobierno.

51 Revista Olacefs

V CLADEFS, Quito, Ecuador, 1978.

De un análisis realizado recientemente por laContralorfa General de la República en algunasentidades industriales del Estado, se concluyó que,al menos, este tipo de entidades registranestadfsticas de los costos de ingenierfa relativos alos controles ambientales que realizan. No ocurre lomismo con las estadfsticas de los beneficiosesperados o efectivamente obtenidos de los gastosde control ambiental que realizan. De esto se infiereque no tendrCaobjeto exigir a las entidades públicasun análisis costo-beneficio aún, sin que cuenten conla infraestructura de información necesaria.

s.

Por lo anterior se ha considerado pertinente enprimera'.trlstancia aplicar el análisis costo-beneficioen forrha gradual; para ello y a corto plazo, lasentidades reportarán los costos estimados para lamitigación del impacto ambiental de sus respec-tivos proyectos de inversión, acompañados de unestudio sobre la eficiencia económica, utilizandolas gufas que les señale la Contralorfa Generalde la República. Mientras tanto, las entidadesrecibirán toda la información que les permitamedir los beneficios de sus programas ambien-tales, la cual deberán utilizar en forma posterior enel desarrollo del análisis costo-beneficio.

Con este proyecto, la Contralorfa General de laRepública busca instaurar el uso del análisis decosto-beneficio como criterio para evaluar losproyectos de desarrollo y las regulaciones de con-trol ambiental que expida el Gobierno.

Vol. l, Núm. 5, diciembre de 1993 52

"El gasto público en el sector ambiental".

Para construir las cuentas de gasto del sector am-biental, es necesario estudiar y verificar cómo sonejecutados los gastos por el Gobierno en unperrodo determinado, por cuanto éstos se fun-damentan en el presupuesto general de la nación ysus ejecuciones.

Para determinar el gasto público del sector ambien-tal, la Contraloría General de la República vienedesarrollando una metodología de cuentas degasto en esta materia. La metodologfa está fun-damentada en tres aspectos: recolección,agregación y consolidación de los datos del gastopor inversión en programas y proyectos deprotección ambiental a cargo de las entidades delsector público.

El diseño de la metodología del gasto en protecciónambiental, tiene por objeto obtener la informaciónadecuada que permita a través de su análisis, obser-var y concluir el gasto total utilizado en la gestiónambiental, su efecto en el producto interno bruto delpafs, la distribución funcional del gasto,ladistribución institucional del gasto y la distribucióneconómica del gasto, como también ser la fuenteconfiable y precisa a nivel nacional para el informeanual que la Contraloría General de la Repúblicapresentará al Congreso de la República.

2. ANTECEDENTES Y PROYECCIONES DE LAFISCALIZACiÓN SUPERIOR SITUACiÓNACTUAL

La Contralorfa de Colombia recibió para com-plerr-.entar la ponencia base sobre el tema 11,encuestión, los informes nacionales del Tribunal deCueltas del Brasil y de las Contralorfas Generalesde 13s Repúblicas de Chile y Venezuela no hanpodklo tener ingerencia fiscal en las gestiones deordel ambiental por carecer de fundamento cons-titucional o legal que les permita ejercerlos.

La Contraloda de Chile se ha circunscritoúnic3mente a verificar el cumplimiento de las nor-mas 3tinentes a la materia.

El TriJunal de Cuentas del Brasil en su competen-cia constitucional fiscaliza la correcta aplicaciónde I)s recursos presupuestarios puestos adisp:>sición de la Administración Pública y de lasentielades privadas dedicadas a la preservación am-bienal.

Es i'Tlportante resaltar que a la Contralorfa Generalde la República de Colombia le es factible cumplircon 13mayorfa de las recomendaciones que fueron

consignadas en el VII CLADEFS llevado a cabo enBrasil, en 1984, al habérsele otorgado facultadesconstitucionales de fiscalización ambiental con laexpedición de la nueva carta magna de 1991.

Nuevas acciones fiscalizadoras

En el caso de la Contralorfa General de la Repúblicade Venezuela, pese a no tener contempladas dis-posiciones de fiscalización ambiental en su LeyOrgánica, están explorando en el seno de lainstitución como vincular algunas disposicionesque les permita evaluar la gestión de las entidadesy empresas del Estado en cuanto a criterios yprocedimientos legales que rigen la preservacióndel ambiente y los recursos naturales.

Respecto a la Contralorfa General de la Repúblicade Chile consideran que el rol de la Contralorra, engestión ambiental, mejorará indudablemente cuan-do se apruebe el proyecto de ley sobre protecciónambiental porque en ella se establecen normas, unrégimen estricto de sanciones, de respon-sabilidades y de cambios en el régimen defiscalización.

l

VI CLADEFS, Guatemala, Guatemala, 1981.

53 Revista Olacefs

ElTribunal de Cuentas del Brasil con el advenimientode la actual constitución y la edición de unalegislación complementaria, ha podido superar lasdificultades legales existentes para efectuar unafiscalización eficiente en materia de preservaciónambiental.

La Contralorfa General de la República de Colombiadesarrolla y pondrá en marcha las metodologfasque le permitirán establecer un adecuado controlfiscal de la gestión ambiental.

de la tierra, entre otros, no se evitan oportuna yeficientemente.

3. La trascendencia del tema, la dispersión de lanormaIiva, la complejidad de su análisis, locostoso de sus soluciones integrales y, espe-cialmente, la disyuntiva que en muchasocasiones se presenta entre el desarrolloeconómico y la conservación del ambienteobliga a que, cuanto antes, los Estados presen-ten planes que incluyan poIft:icas ambientales,unifiquen la legislación, asignen respon-sabilidades del manejo para evitar la

VII CLADEFS, Brasllia, Brasil, 1984.

Conclusiones y Recomendaciones del Acta Final

Conclusiones

1. Una vez analizadas las recomendacionesaprobadas en el VII CLADEFS celebrado enBrasil, en el año 1984, se ha detectado que,salvo contadas excepciones, la situación delos organismos de control frente a losproblemas ambientales, han registrado muypocos avances.

2. Es de vital importancia la "Preservación Am-biental", por las consecuencias sociales,económicas, polft:icas y culturales en que seincurren, si problemas como la deforestación,la contaminación del aire y del agua y la erosión

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 54

duplicación de funciones en muchas entidades,busquen una concientización ciudadana sobrela magnitud del problema y preparen a losfuncionarios para cumplir y hacer cumplir lasnormas en esa materia.

4. Cada vez es más imperante integrar alpatrimonio público el patrimonio natural y portanto vinculario a los sistemas de contabilidadnacional, permitiendo obtener una visión com-pleta de dicho patrimonio, facilitando con ellola vigilancia de las EFS.

5. Los Estados cada dfa invierten mayores recur-sos presupuestarios en la preservación,conservación y recuperación del ambiente,por lo que las EFS deben propender para queel uso de esos recursos sea el más adecuado.

Recc,mendaciones

1. Se ratifican las recomendaciones emitidas porel VII CLADEFS realizado en Brasil y se for-mulan otras nuevas que las refuerzan, amplfano modifican en lo pertinente.

2. Es conveniente que las EFS que no tenganatribuciones en materias ambientales, deacuerdo con sus ordenamientos cons-litucionales y legales, propongan a sus gobier-nos las modificaciones destinadas aotorgarles la necesaria competencia para fis-calizar el patrimonio ambiental. Al respecto esnecesario que las EFS tengan potestades sufi-cientes que les permitan cumplir con sus fun-ciones en materia de control ambiental.

3. Es de toda conveniencia que las EFS, con.,otivo de la fiscalización del cumplimiento delas normas relativas al medio ambiente,propongan a los Gobiernos las reformas, ajus-~s y fortalecimientos necesarios para que13S instituciones y los instrumentos jurídicoscorrespondientes sean eficientes y eficaces.

En este sentido es indispensable establecersanciones que resulten acordes con lagravedad de las infracciones que se cometanpor los funcionarios o por los particulares.-ratándose de multas, deben establecerseecanismos de reajuste automático.

4. Corresponde a las EFS efectuar, en la medidaque su legislación lo permita, el control de lagestión ambiental con el objeto de que las en-lidades respectivas cumplan con las tareas des-linadas a la preservación, conservación yecuperación de los recursos naturales, tantopor parte del sector público como del privado.

5. Las EFS procurarán, en cuanto corresponda,que se adecúen o incorporen a la normatividad13gal, las reglas que permitan la participaciónde la comunidad en la preservación del medioambiente.

6. Resulta imprescindible que las EFS cuentencon funcionarios especializados en los distintosaspectos que inciden en la función de controldel medio ambiente. Igualmente, procederealizar programas de capacitación para losfuncionarios responsables de la fiscalización,especialmente en el manejo de los instrumen-tos y metodologras inherentes a su tarea.

Con el mismo objetivo, se recomienda a laOLACEFS la realización de cursos decapacitación y perfeccionamiento utilizandotecnologías avanzadas en esta materia.

7. Las EFS verificarán que la administración hagaun uso adecuado de los recursos naturales yrecomendará la realización de inversionesambientales que tiendan a superar las caren-cias que se detecten con motivo de las laboresde control.

8. Resulta conveniente introducir una nuevametodología que permita ampliar el conceptodel Producto Interno Bruto con la valoración delos costos y beneficios ambientales.

9. Es fundamental que los países cuenten con unorganismo responsable de la coordinación delas entidades encargadas del medio ambiente .

10. Es conveniente que las EFS intercambien susexperiencias, en relación con la fiscalización delos recursos naturales, a fin de mejorar lossistemas de control.

Con este objetivo, las EFS realizaránprogramas de trabajo común para lograrcriterios y técnicas uniformes considerando larealidad de cada país.

11. Es necesario precisar los siguientes aspectosen materia de control ambiental:

a) La Fiscalización debe ser oportuna y eficaz, yen los casos que proceda correspondería serefectuada previamente.

b) El control debe ser planteado como apoyo alos organismos de la administración encar-gados de la protección del medio ambiente. Ellosin perjuicio que las EFS puedan efectuarfiscalización directa, establecer las respon-sabilidades pertinentes y realizar denunciasante quien corresponda.

c) Esta fiscalización debe efectuarse en términosque resulten conciliables con la eficiencia yeficacia de la gestión administrativa.

ch) Es pertinente que en los convenios deexplotación de los recursos naturales reno-vables quede expresamente garantizada larecuperación de los mismos. Corresponde alas EFS la vigilancIa del estricto cumplimientode estos compromisos.

Revista Olacefs

_______ ~A

TEMA 111

SITUACION ACTUAL V PERSPECTIVAS DE LA FISCALlZACION SUPERIOR ENMATERIA DE DEUDA PUBLICA

Informe de Relatada. Contaduría Mayor de Hacienda de México

INTRODUCCION

El material que se presenta en este informe provieneesencialmente de la ponencia base, de las ponen-cias preparadas por Brasil y Venezuela y de algunosresultados obtenidos de la encuesta. que sobrefiscalización de la deuda pública llevó a cabo laComisión de Deuda Pública de la Organización In-ternacional de Entidades Superiores deFiscalización.

El documento se ha dividido en seis apartados. Enel primero se condensan los antecedentes de laponencia base; en el segundo y el tercero se sin-tetizan las consideraciones más importantes de losinformes de Brasil y Venezuela, los cuales vienen aenfatizar las particularidades de la situación prevale-ciente en América Latina respecto a la fiscalizaciónsuperior de la deuda pública.

En el cuarto apartado se presenta una síntesis delinforme preliminar de los resultados de la encuestasobre fiscalización de la deuda pública. En el quintose exponen algunas consideraciones específicas delos cuestionarios contestados por las EFS del árealatinoamericana que son miembros de la OLACEFS,se destacan aquellos aspectos en los que mostraronmayor preocupación y se presentan las recomen-daciones que formularon esas EFS. Finalmente, enel apartado de conclusiones y recomendaciones delacta final se resumen los puntos esenciales que seabordaron y debatieron en las sesiones plenarias detrabajo.

l. ANTECEDENTES DE LA PONENCIA BASE

Al hacer un recuento de los antecedentes enrelación con el tema de la fiscalización de la deudapública, se observa la creciente atención que se leha venido dando en el ámbito de la fiscalizaciónsuperior a nivel mundial.

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 56

El XIIIINCOSAI, celebrado en Berlín en 1989; el VIIICLAOEFS, efectuado en Buenos Aires en 1990; elseminario organizado por la 101 y la ASOSAI enManila en ese mismo año; y los esfuerzos in-dividuales y bilaterales de los miembros de INTOSAIhan generado un considerable volumen deinformación en torno a este asunto.

De los numerosos trabajos presentados durante elXIII Congreso de la INTOSAI y el CLAOEFS deBuenos Aires en torno a la fiscalización de la deudapública, se intentó sintetizar su problemática y al-gunas recomendaciones que podrían orientarfuturos esfuerzos de investigación en relación conel tema, entre ellos:

• Se señaló la necesidad de un mayor escrutiniode la deuda pública, dada la magnitud de suimpacto, y se reconoció que no existenmétodos o técnicas que puedan aplicarse enforma exclusiva a la fiscalización de la deudapública.

• Se subrayó la importancia de perfeccionar lasauditorías de legalidad y de regularidad paraverificar que las cuentas de la deuda públicasean correctas, completas y exactas, y esténactualizadas. Para ello, se consideró que eraesencial incorporar la auditada de efectividad,eficiencia y economía al endeudamientopúblico y se reconoció que aún no existeninstrumentos suficientemente desarrolladospara llevar a cabo ese tipo de auditoría.

Las EFS deberían procurar que las autoridadesgubernamentales establecieran indicadoresnuméricos que permitieran apreciar el peso real dela deuda pública para el país, como podrían ser elsaldo total de la deuda como porcentaje del PIB, larelación entre el servicio global de la deuda y el PIB,etc.

En vista de que para realizar un análisis a fondoy completo de la deuda pública, se requiere con-solidar información dispersa de los bancos centralesy los ministerios de economía y finanzas, sería

deseable que las EFS contaran con un grupo inter-disciolinario especial, con conocimientos de finan-zas, economía y auditoría gubernamental, que sehiciese cargo de esta tarea de integraciónsiste llática.

Se e5timó también que resultaba conveniente quela fiscalización superior de la deuda pública com-prerdiera preferentemente sólo el controlposterior, ya que la intervención previa afectaría laimparcialidad de juicio de las EFS y se correría elries!JJ de entorpecer las decisiones administrativasdel Ejecutivo.

Por lo que se refiere a la contratación deem¡: "éstitos, las EFS deben vigilar, entre otrascosas, que los plazos a los que se contraten seanacordes con los fines para los cuales se hayanaprcQado, que las tasas y comisiones no sean ex-cesi'..as, que los proyectos y programas a los quese d-?stine el financiamiento hayan sido autorizadosprevi3mente por el Poder Legislativo y que el ser-vicic de la deuda sea congruente con la capacidadde pago de las dependencias y entidades públicasque I s contraten; y examinar los registros y con-troles internos establecidos por el Ejecutivo para elmanejo de la deuda pública.

que comprometan o condicionen la economra y lasoberanía del país prestatario.

En términos generales se puede concluir que lasEFS han venido realizando esfuerzos para estudiarel problema de la fiscalización de la deuda pública,de acuerdo con las recomendaciones generalesderivadas del VIII CLADEFS, del XIII INCOSAI y deotros trabajos que se han publicado sobre lamateria.

En ese sentido, las EFS han actuado escencialmentetomando mayor conciencia de las dificultades quepresenta la fiscalización de la deuda y de la trascen-dencia que pueden tener sus efectos, tanto positivoscomo negativos, en el desarrollo y la estabilidadeconómica de un país.

En cuanto a la proyección fiscalizadora de las EFSen materia de deuda pública, resulta significativoque ellNTOSAI haya venido realizando un crecienteesfuerzo para analizar en forma más organizada ycon mayor profundidad la naturaleza del problemaque representa la adecuada fiscalización de lasoperaciones de deuda pública y su servicio.

11. CONSIDERACIONES ADICIONALESRESULTANTES DEL INFORME DE BRASil

El nuevo marco jurídico también le permite evaluarlos beneficios sociales generados mediante el en-deudamiento incurrido.

La EFS de Brasil lleva también un control mensualen relación con el perfil del endeudamiento Internoy externo.

Revista Olacefs~}E

En forma adicional a los resultados derivados de laponencia base, el informe preparado por el Tribunalde Cuentas de la Unión de Brasil aporta algunasconsideraciones importantes que contribuyen alenriquecimiento de esta relatorra, las cuales se con-sideran en las conclusiones y recomendaciones deeste informe y se presentan a continuación.

A partir de 1988, la EFS de Brasil quedó facultadapara realizar auditorías de carácter operacional. exa-minando la economía, eficiencia y eficacia de lasoperaciones de deuda pública, en adición a lasrevisiones de legalidad y regularidad que hasta en-tonces llevaba a cabo.

';:. 57 eH.•..."

Se c.)nsideró indispensable que se establezca unregi~.:ro central de la deuda del sector público, acargo del Poder Ejecutivo, en el cual se consigne lainformación básica de las operaciones; los pagosreali~dos por concepto de amortización, interesesy otros gastos y comisiones; y las autorizacionespres Jpuestarias correspond ientes.

También se consideró deseable limitar el uso delos recursos provenientes de empréstitos a inver-sionES públicas productivas, a atender situacionesde ellergencia y a fines de regulación monetaria.

Por su parte, la entidad fiscalizadora superiordebe-á verificar el manejo adecuado de este registroy asegurarse de que las dependencias y entidadespúbl,.:;as registren oportuna y fielmente los créditosen qJe participen. Por la complejidad y el volumende le información necesaria para mantener ac-tualiL3do el registro central de la deuda pública,resu~ indispensable el uso de sistemas automa-tizados en forma generalizada.

En eEte contexto, la EFS deberá asegurarse de queel Ejecuiivo cuente con controles que eviten que loscontr3tos de crédito incluyan cláusulas limitativas

Asimismo, mantiene un contacto permanente conel Banco Central y con el Ministerio de Haciendapara hacer aclaraciones y recabar elementos deinformación con el objeto de actualizar en formacontinua el perfil del endeudamiento.

Ese organismo subraya la necesidad de que existaconsistencia entre la magnitud del apoyopresupuestario y la difícil responsabilidad derealizar con éxito auditorías operacionales de ladeuda pública. También hace notar la necesidad deadecuar el apoyo presupuestal a su mayor com-petencia en materia de deuda pública.

Además sugiere reglamentar adecuadamente laconcesión de garantías por parte del TesoroNacional.

VIII CLADEFS, Ciudad de México, 1987.

11I. CONSIDERACIONES ADICIONALESRESULTANTES DEL INFORME DE VENE-ZUELA

En adición a los resultados que emanan de la ponen-cia base sobre el tema, el trabajo preparado por laContraloría de la República de Venezuela aportaalgunas consideraciones de gran relevancia que setoman en cuenta en las conclusiones y recomen-daciones que se someten a la consideración de estaAsamblea. Dichas consideraciones son las siguien-tes: Uno de los aspectos de mayor importancia que

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 58.::;/

debe ser fiscalizado para garantizar el manejoadecuado de la deuda pública es el aprovechamien-to racional de los recursos obtenidos por esa vía.Para elio, sería de gran utilidad dar cabida en elmarco normativo de la EFS a consideracionesespecíficas que sean suficientes para asegurar lamáxima productividad posible en la aplicación delos recursos provenientes de la deuda.

Debe definirse claramente cuáles son las depen-dencias y entidades del sector público facultadaspara realizar operaciones de crédito. Se debe bus-car también que haya entidades o dependenciasque queden fuera de los controles internos delgobierno en materia de deuda pública.

Asimismo, se debe determinar en forma adecuadala situación de los gobiernos estatales y locales

respecto a la contratación dedeuda pública.

En cuanto al control sobre elcrédito externo, la Contraloríade Venezuela fiscaliza tamb¡énla deuda contraída por los e&-tados y municipios.

Se observa que en ocasionesel retraso en el suministro deinformación por parte del sec-tor para estatal y la insuficienteautomatización del registro delas operaciones de deudapública restan efectividad a lossistemas d e control es-tablecidos al respecto.

Se considera conveniente laformación de técnicos debida-mente capacitados para prac-ticar auditorías de operacionesde crédito público.

IV. CONSIDERACIONES RESULTANTES DE LAENCUESTA SOBRE DEUDA PÚBLICA DE LAINTOSAI

La muestra de las EFS que contestaron el cues-tionario se considera suficiente y representativa paraobtener de la encuesta conclusiones útiles que

11

______________________________________ 1

consiituirfan el punto de partida o las directricesque les sirven de apoyo en la fiscalización de ladeuca pública.

El análisis de las respuestas se llevó a cabo porsecci:mes, examinando las respuestas en forma in-tegré.ja con el propósito de obtener conclusionesválid¿s para el tema de cada sección.

Por 1,) que respecta a la problemática para definir ladeuda pública, representa una de las áreas en quemás se podrfa avanzar, ya que se observaronnumerosos aspectos concretos en los cuales sepodr"3 mejorar el control de la deuda y facilitar sufiscal:Zación mediante una definición más clara ycom~leta.

En a:Jroximadamente la mitad de las EFS encues-tadas el concepto de deuda pública no está definidoform¿lmente o reglamentado jurfdicamente, y susdefinkiones varfan en forma importante de una en-tidad a otra. Se piensa que, al definir la deudapública, lo más importante es que la definición seaclara y consistente (es decir, que no existan variasdefiniciones de este concepto en un mismo pafspara efectos financieros, fiscales económicos), yaque esto dificulta y complica su fiscalización y con-trol.

Es e sentir de las entidades fiscalizadoras que ladeuda controlada coordinada por el Ministerio deFinanzas es más fácil de fiscalizar y, en general, estásujeta a mejores procedimientos de planeación,autorzación, administración y control.

Por o que respecta a la división de la deuda eninterra y externa, se encontraron variaciones encuamo a su participación en la deuda total; pafsescon economfas fuertes financian la mayorfa de susnecesidades mediante fuentes internas (emisión devalores), mientras que los de economfas débilesrecuren en mayor medida al financiamiento externobancario.

Se otserva que los dos únicos conceptos de deudaque 3e clasifican invariablemente como deudapública son los de valores gubernamentales y losprés:amos bancarios. Podrfa considerarsepreo.::upante que exista una gran proporción depafses que no contabilizan dentro de su deudapública algunos conceptos importantes, como lasgarartías y los fondos de pensión, entre otros.

En relación con el proceso para determinar lo queconstituye la deuda pública, ia mayor parte de lasEFS no participan en forma directa en este proceso,aunque en algunos casos prestan asesorfa al gobier-no en el establecimiento de esta definición.

Muchas EFS aportaron sugerencias para mejorarlas prácticas de los gobiernos en materia de deudapública y en la mayorfa de los casos señalaronconceptos de pasivo que en su opinión deberíanincluirse en la definición de deuda pública.

En los pafses de la mayor parte de las EFS quecontestaron el cuestionario, el gobierno establece ypublica objetivos y metas anuales para lacontratación y el servicio de la deuda pública, in-cluyendo metas multianuales. También se publicananálisis detallados, de acuerdo con la naturaleza dela deuda en que se pretende incurrir. Las metas yestimaciones multianuales consideran normalmenteel saldo del principal, el costo del servicio de ladeuda, el pago de intereses como proporción delgasto gubernamental yel porcentaje del principal yel servicio respecto al PIB.

Las EFS reconocen que, en vista de los efectosfinancieros económicos de largo plazo, el adecuadomanejo y control de la deuda pública requiere dealgún tipo de planeación a futuro. Las EFS no par-ticipan directamente en el proceso de planeación dela deuda, lo cual es consistente con sus respon-sabilidades y atribuciones tradicionales; sin embar-go, se considera que deberfan realizar inspeccionespara garantizar que los procedimientos deplaneación del gobierno se apliquen adecuada-mente.

También deberfan analizar e informar sobre las des-viaciones que se observan en relación con losobjetivos y metas establecidos. La inclusión de estatarea dentro del papel de las EFS resultó una delas sugerencias más frecuentes, incluyendo la deexigir que el gobierno presente información másclara y concreta en relación con los planes y ob-jetivos en función de los cuales se evaluará eventual-mente su desempeño.

Cerca de una tercera parte de las EFS encuestadasconsidera que no existen aún procedimientosidóneos para garantizar un manejo adecuado de ladeuda pública. Por otra parte, las tres cuartas partesde las EFS indicaron que en sus pafses llevaban acabo proyectos financiados con deuda: al respecto,la mayor parte de las EFS manifestó que el gasto de

Revista Olacefs

esos proyectos era financiado con otros recursos yse daba un seguimiento continuo a la viabilidadfinanciera de dichos proyectos.

Aunque muy pocas EFS dijeron participar directa-mente en los procedimientos de autorización ycontratación de deuda y en el establecimiento decontroles internos en la materia, todas ellas dijeronbuscar que se apliquen debidamente losprocedimientos de autorización, fiscalizando tantola recepción e los recursos como la amortización yel pago de intereses. Sin embargo, menos de lamitad de las EFS evalúa la economía, eficiencia yefectividad de las transacciones relacionadas con lacontratación y administración de ladeuda.

En ese sentido, independiente-mente de que se tengan atribu-ciones formales para llevar a caboesta clase de auditoría, se con-sidera que el aspecto de efec-tividad podría implicar el análisiscrítico de las políticas monetaria yeconómica del gobierno, lo cualgeneralmente está fuera del al-cance de las responsabilidades delas EFS. Sin embargo, debido alimpacto que tiene el costo del ser-vicio de la deuda en el gasto guber-namenta~' las EFS podrían consi-derar conveniente ampliar el al-cance de su fiscalización para in-cluir este tipo de auditoría, lo cualpodría requerir de un entrenamien-to especial del personal técnico dela entidad y/o de apoyo externoespecializado.

De las sugerencias recibidas en torno al tema de laadministración de la deuda, destacan lasrelacionadas con la necesidad de mejorar losregistros de la deuda y los sistemas de informaciónfinanciera, fortalecer el control del ministerio defianzas sobre la deuda que contraiga el sectorpúblico, definir con precisión las aplicaciones quese puedan dar a los recursos provenientes de ladeuda pública, etc. También se recibieron en formainsistente sugerencias para mejorar el control delos proyectos especificas financiados con deuda,por medio de estudios y evaluaciones adecuadosde los proyectos que incluyan metas de desempeñocuantitativas y mecanismos de seguimiento másestrictos; y de la evaluación ex post de los proyec-tos, incluyendo su impacto económico y social.

Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993

En las respuestas se señaló el importante efecto quepueden tener los distintos métodos para medir ladeuda, en virtud de que se aplican a cantidadesconsiderables de recursos y de que en la mayoríade los países la deuda constituye una proporciónsustancial de su Producto Interno Bruto total (másdel 50% en la mayor parte de los casos).

Aunque la mayoría de las EFS revisan las bases demedición utilizadas en los estados financierosauditados por lo que toca el saldo de la deudapública, sólo la mitad de ellas participan tambiénen la definición de normas o políticas contablespara establecer esas bases. Se observó el sentir

IX CLADEFS, Buenos Aires, Argentina, 1990.

generalizado de que serfa deseable que todas lasentidades hagan lo posible por persuadir a susgobiernos para que adopten las mejores prácticasinternacionales en este aspecto.

Las EFS incluyeron en sus respuestas a los cues-tionarios muchas sugerencias de cambio, tantoen relación con las prácticas de sus gobiernos enmateria de informes sobre la deuda pública comopor lo que respecta al papel de las propias EFS.Entre las debilidades de los mecanismos deinformación sobre la deuda, se mencionó confrecuencia la omisión de algunas categorías o tiposde deuda en los estados financieros de la deuda yla falta de datos que permitan comparar loplaneado con lo real yel manejo de la deuda con losobjetivos establecidos.

60

V. ~LGUNAS CONSIDERACIONES RESUL-TANTES DE LA RESPUESTA A LA ENCUES-TAPORPARTEDELOSPA~ESDELAREALATINOAMERICANA

De la encuesta sobre deuda pública realizada porla I~OSAI, se aislaron algunas consideracionesque :;e consideraron privativas del entornolatinoamericano. A continuación algunas de laspreo.:upaciones expresadas por las EFS deAmér ca Latina que tal vez son características de laprob 3mática general que enfrenta nuestra regiónen lo económico, lo social y lo político.

En pimer lugar, parece existir una inquietud enten-dida en el sentido de que muchos de los problemasderivados del manejo deficiente de la deuda públicaobec 3cen a la falta de esquemas claros y consisten-tes para definir los aspectos esenciales que incidenen le eficiente, eficaz y económica utilización delendeudamiento público, tanto como instrumentode p:Jlítica económica como para la aceleración deldesaHollo. Es decir, existe la capacidad individualprof83ional e institucional, pero no se ha encontradola forma de organizarse con el objeto de aprovecharel pdencial de este valioso instrumento de apoyocon cue cuentan los gobiernos mediante sistemasy prc :edimientos adecuados para definir, planificar,contr:wr, administrar, así como para controlar yfisca zar, la deuda pública.

Uno je los aspectos que resalta por su importanciaes lE.definición razonable de los instrumentos queconstituyen la deuda pública y de criterios sanospara medir el volumen del ende.1damiento neto,inclu,:,"endo el efecto de los activos realizables, yaque ~ste concepto de deuda neta representa elriesg.) total real que la deuda implica para un país.

En e::'tecontexto se menciona a manera de ejemplo,que kls mecanismos que se aplican en la actualidadson deficientes, pues no permiten contabilizar, enla deuda pública neta, las reservas internacionales,los ondas de amortización de deuda, lospro'dedores, los intereses devengados y lasresp:lf1sabilidades de jubilaciones, ni calcular elvalo' de los títulos y certificados emitidos, lacorrección monetaria y cambiaria, etc.

También se considera necesaria una mayorparti::ipación de las EFS, en la evaluación ex post delos ¡xoyectos financiados con deuda y de suimpe :to general en la economía y el bienestar so-cial.

Existe el sentir de que las EFS deberían contar confacultades y capacidad técnica para llevar a caboauditorías operacionales de eficiencia, eficacia yeconomía en relación con la deuda pública.

Se señala, asimismo, que los informes sobre el es-tado de la deuda pública que rinden los gobiernosson insuficientes o incompletos (no incluyen lainformación necesaria para evaluar su manejo), obien son parciales (es decir, se refieren a una solaentidad).

Específicamente, se propuso fortalecer el controlde la deuda pública, mediante el establecimientode un orden de prioridades para efectuar la revisión,empezando por los préstamos externos parainversión y la deuda interna en bonos y valoresgubernamentales.

Otras EFS opinaron que deberían aplicarsecriterios estrictamente contables para medir el saldode la deuda y su servicio, en lugar de otras fórmulasde carácter estimativo o estadístico.

Se expresó también el sentir de que sería deseablecondicionar la autorización de nuevos empréstitosal cumplimiento de los programas de obras, plazosy pagos de endeudamientos anteriores, para losdistintos usuarios de recursos provenientes de en-deudamiento.

Otra propuesta concreta fue crear un banco dedatos para registrar la información sobre con-tratos, autorizaciones presupuestales, acreedorespor préstamo, emisiones de bonos, proyectosfinanciados con deuda, etc. También se sugirióestablecer un enlace institucional directo entre lasEFS y los acreedores para mantener actualizado esebanco de datos.

Conclusiones y Recomendaciones del ActaFinal

Conclusiones

1. Existe consenso sobre la necesidad de que seestablezca un marco de normas o lineamientosque oriente en forma más efectiva a las EFSpara la fiscalización y en su caso para el controlde la deuda pública.

2. Se aprecia el deseo de que haya una mayorsimilitud entre los marcos jurídicos y atributivos

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Revista Olacefs

de las distintas EFS por lo que corresponde asus facultades para la fiscalización de la deudapública.

3. En muchos países no se aprecian reglas claraspara los Gobiernos Estatales y Locales, paranormar la contratación y manejo de la deudapública.

4. Se observa un interés creciente para que lasEFS realicen más auditorías operacionales enrelación con la deuda pública, y no solamentelas tradicionales auditorías de legalidad y deregularidad.

5. Se aprecia en la mayorfa de los países unapreocupación especial en las EFS que com-ponen la OLACEFS por lo que respecta a lafiscalización del proceso relacionado con laaplicación de los recursos provenientes de ladeuda pública, incluyendo la racionalidad enla selección de los proyectos, lasmetodologías de evaluación ex-ante y ex-post,y los efectos económicos y sociales quepudieran derivarse de esos proyectos, una vezconcluidos.

6. La mayoría de las EFS reconocen que no seha avanzado suficientemente en la automa-tización de los sistemas administrativos y con-tables que se utilizan para el control de la deudapública.

7. Existe una preocupación por la falta decapacitación especializada dentro de las EFSpara fiscalizar eficientemente la deuda pública.

8. La mayoría de las EFS se enfrentan alimitaciones de tipo presupuestal, que sereflejan en insuficiencia de recursos humanosy materiales para atender las tareas defiscalización de la deuda pública con laamplitud que exige este tipo de revisión.

9. Se observa en muchos países una excesivaimprecisión respecto a los compromisosfinancieros que constituyen deuda públicas(valores, garantras, créditos bancarios y otros).

10. Se observan importantes discrepancias enrelación con el alcance, naturaleza, perio-dicidad y difusión de los informes sobre deudapública que emiten tanto las autoridades finan-cieras como las EFS.

11. Muchos países consideran deseable limitar eluso de los recursos provenientes deken-

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Vol. 1, Núm. 5, diciembre de 1993 62

deudamiento a inversiones públicas produc-tivas, a la atención de situaciones de emergen-cia y a fines de regulación monetaria.

Recomendaciones

1. Conviene presentar los acuerdos ratificadospor esta Asamblea que en el presente instru-mento se recogerán, a la Comisión de DeudaPública de la INTOSAI para que considere yaproveche el producto de los trabajos de esteX CLADEFS en la preparación del documentode lineamientos y orientaciones que le ha en-comendado el Comité Directivo de aquel or-ganismo.

2. Procede constituir un grupo de trabajo paraque analice los marcos jurfdicos vigentes yprepare un modelo que sirva de guía a las EFSpara que promuevan la adecuación de susrespectivos marcos jurfdicos.

3. Existe el sentir de que los sistemas yprocedimientos para el control y fiscalizaciónde la deuda pública deben abarcar a todas :asinstancias, entidades y depenoencias guber-namentales que contraen deuda.

4. Se considera deseable que se revisen losprocedimientos establecidos para regular lacontratación y administración de la deuda porparte de los gobiernos estatales y locales.

5. Conviene sugerir a las autoridades financierasde cada país la implantación de un proyectointegral para el registro y flujo automatizadode la información relacionada con lacontratación, desembolso, aplicación y serviciode la deuda pública.

6. Se propone que la OLACEFS incluya en susprograma de capacitación cursos especia-lizados para la formación de técnicos auditoresque se encarguen de revisar las operaciones dedeuda pública.

7. Se recomienda que dentro de la OLACEFS seconstituya un grupo de trabajo que propongauna metodología para analizar qué instrumen-tos y compromisos podrán ser consideradosdentro de la definición de deuda pública.

Se recomienda también que las EFSpromuevan ante sus gobiernos la adopción deuna definición clara y precisa de deuda

¡:Ública y que ésta se aplique en forma consis-tente.

8. ~e solicita a la OLACEFS la designación de un~rupo de trabajo de tres países a fin de que~.repare, en un plazo determinado, unEsquema de carácter indicativo para elaborar., difundir informes sobre deuda pública, queJodría proponerse a las autoridades financieras'1' a las EFS, con objeto de que lo apliquen en lo:¡ue les competa.

Se sugiere también que dicho esquema incluyaf::lrmatos con propósitos informativos, quemuestren comparaciones entre lo real y loprogramado y, en su caso, explicaciones de lasdesviaciones; una relación de las institucionesdestinatarias de esos formatos; la periodicidadcon que se distribuirá cada uno de ellos; y unejemplo de su aplicación al caso concreto deun país.

9. Algunas EFS opinan que, aunque no es con-'teniente una intervención directa en el

roceso de planeación de la deuda, si eslecesario llevar a cabo revisiones de sistemaJara verificar si los procedimientos internos de)laneación de la deuda de gobierno se aplicanadecuadamente.

::n este contexto, la planeación de la deuda::omprendería el establecimiento de objetivos{metas concretos que servirían como refe--encias para informar en forma clara y oportuna,::on el fin de facilitar a las EFS el análisis de lasjesviaciones registradas en el cumplimientoje esos objetivos y metas para evaluar eljesempeño gubernamental en materia dejeuda.

10. Se propone fortalecer el control de la deudapública mediante el establecimiento de unorden de prioridades para efectuar la revisión,empezando por los préstamos externos y ladeuda interna en bonos y valores gubernamen-tales.

11. Se sugiere integrar un grupo de trabajo queformule y proponga a la membresía un modeloreferencial de sistemas y procedimientos decontrol interno para la deuda pública que in-cluya los siguientes proyectos de estudio:

a) La secuencia de instancias por lo que respectaa la presentación de solicitudes de autorizaciónpara la emisión de instrumentos de deuda

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pública y su inserción en el proceso dep1aneación presupuestaria gubernamental.

b) La secuencia de instancias por lo que conciernea la evaluación de dichas solicitudes por partede las dependencias responsables de suautorización que, en el caso de los préstamos,verificarían entre otros aspectos cláusulaslimitativas que condicionen o comprometandesfavorablemente al prestatario.

c) La secuencia de instancias respecto a laemisión y registro de los distintos instrumen-tos de deuda pública y la verificación de lasautorizaciones correspondientes.

eh) La secuencia de instancias por lo que co-rresponde al registro y canalización de losrecursos provenientes de la colocación de losdistintos instrumentos de deuda pública cuyaemisión haya sido aprobada (ya sea quegeneren liquidez directamente o se incluyan enla deuda pública por la vía de las garantíasotorgadas por agentes financieros guber-namentales).

d) La secuencia de instancias en cuanto alseguimiento y la evaluación ex-post del destinoespecífico que se dé a los recursos provenien-tes de la deuda pública.

e) La estructura de los mecanismos relacionadoscon el almacenamiento y transmisión deinformación para alimentar las instancias decontrol y fiscalización de la deuda pública, tantodel Poder Ejecutivo como del Legislativo.

La estructura deberá incluir un registro o bancode información, centralizado donde se con-signen las operaciones, sus términos y con-diciones, el destino de los recursos, losantecedentes de su autorización, losacreedores, los programas y estado del ser-vicio, y cualquier otro dato relevante.

Dicho registro deberá estar sistematizadoelectrónicamente y diseñado en tal forma quela EFS pueda verificarlo fácUmente.

f) Criterios para medir el peso relativo de la deudapública y su servicio sobre las finanzas públicasy la economía del país en general, y su repre-sentación en las perspectivas de desarrollo.

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Consideraciones finales

El X Congreso Latinoamericano de Entidades Fis-calizadoras Superiores, celebrado en la Ciudad deSan José, Costa Rica, del 15 al 20 de agosto delpresente año, cumplió con holgura el objetivo plan-teado por la Directiva del Congreso y la ComisiónOrganizadora, representada por la EFS anfitriona:constituir un gran foro para que las EFS de la regiónpudieran intercambiar sus ideas y experienciassobre los temas y subtemas objeto de los debates,y cerrar con broche de oro una etapa histórica en elproceso de desarrollo de la Fiscalización Superioren Latinoamérica y el Caribe.

Bajo el lema "Los Retos de la Fiscalización Superiorde Cara al Siglo XXI", el X CLADEFS reunió a diver-sos especialistas en el campo de control guber-namental con el propósito de analizar y discutirproblemas comunes de nuestras EFS en aspectosespecíficos de esa área, encontrar soluciones via-bles al respecto y alcanzar un mayor desarrollo enel control superior de las finanzas públicas.

Al evento asistieron 76 funcionarios de 23 países,entre representantes de las EFS miembros activos,colaboradores y afiliados de la OLACEFS,delegados y observadores de otros gruposregionales de la INTOSAI y Organizaciones Inter-nacionales invitadas y personal de la ContraloríaGeneral de la República de Costa Rica.

Por último, cabe mencionar que en el X CLADEFSse rompió con la organización tradicional de loscongresos anteriores, de analizar y debatir cadatema en sesiones de comisión específicas,adoptándose en su lugar la modalidad de discutir lostemas en sesiones plenarias de trabajo, con e: ob-jeto de que las delegaciones asistentes al eventopudieran participar en todas las deliberaciones; locual permitió a las EFS representadas en el Con-greso obtener importantes economías, mediante elenvío de delegaciones más reducidas.

X CLADEFS, San José de Costa Rica, 1993.

Vol. 1,Núm. 5, diciemhre de 1993 64

ESTE LIBRO DEBE SER DEVUELTOEN LA ULTIMA FECHA INDICADA

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