VOLUMEN 1

Anlisis crtico de las evaluaciones de los programas compensatorios, 1994-2004Patricio Chaves y Rodolfo Ramrez

Mxico 2006

CoordinACin generAl de lA serie

Autores de este volumen

Direccin General de la Unidad de Programas Compensatorios (UPC) del Conafe Direccin Tcnico Pedaggica de la UPCCoordinACin tCniCA

Patricio Chaves Zaldumbide Rodolfo Ramrez Raymundo Concepcin Torres Ramrez (Colaboradora)

Miguel ngel Vargas Mariana CastroCoordinACin editoriAl

Pedro CabreraCuidAdo editoriAl

Mara Bandarevisn tCniCA

Irma Flores Pedro Cabreradiseo

VissualisFotogrAFA

Alfredo Jacob VilaltaPrimerA ediCin: 2006 D.R. Consejo Nacional de Fomento Educativo Ro Elba Nm. 20, Col. Cuauhtmoc Mxico D.F. C.P. 06500 ISBN 970-740-040-4 Impreso en Mxico

La informacin, interpretacin y conclusiones expresadas en este libro son responsabilidad de los autores y no deben ser atribuidas al Consejo Nacional de Fomento Educativo.

DirectorioseCretArA de eduCACin PbliCA

Dr. Reyes S. Tamez GuerraConsejo nACionAl de Fomento eduCAtivo

Dr. Roberto Moreira Flores Director general Lic. Rosalinda Morales Garza Directora de Educacin Comunitaria Lic. Antonio Morales Ruiz Director de Planeacin Lic. Juan Jos Gmez Escrib Director de Apoyo a la Operacin M. en C. Alberto Navarrete Zumrraga Director de la Unidad de Programas Compensatorios Ing. Marco Julio Linares Quintero Director de Medios y Publicaciones Lic. Jos ngel Martnez Borja Titular de la Unidad Jurdica Lic. Luca Castro Apreza Titular del rgano Interno de Control

orgAnizACin de estAdos iberoAmeriCAnos PArA lA eduCACin, lA CienCiA y lA CulturA

Lic. Francisco Jos Pin Secretario general Lic. Patricia Pernas Directora de la Oficina Regional en Mxico

NDice

Presentacin

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Prefacio

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Introduccin

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I II III IV V

Origenyevolucindelosprogramascompensatorios

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Losinformesdeevaluacindelos programascompensatorios:procedimientodeanlisis

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Quseevaladelosprogramas compensatoriosycmosehace?

49

Quconcluyenlosestudios?

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Sntesisdeloshallazgosdelestudio: amaneradeconclusiones Bibliografa

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PreseNtaciN

Con la publicacin de esta serie sobre la evaluacin de los programas compensatorios, el Consejo Nacional de Fomento Educativo da a conocer los resultados del cumplimiento de uno de los objetivos estratgicos planteados en el Programa institucional de mediano plazo, Conafe 2002-2006. Evaluar la implementacin, operacin e impactos de las acciones que durante quince aos han formado parte sustancial de las polticas pblicas de equidad educativa en Mxico es una tarea no slo necesaria para conocer los resultados de las intervenciones realizadas, sino importante tambin para disear y planear acciones pertinentes y viables con el fin de alcanzar la equidad educativa con calidad. La equidad educativa, entendida como la obtencin de resultados equivalentes en todas las poblaciones, es una de las constantes bsquedas del Conafe. Sabemos que en esta poltica de equidad no basta con ofrecer el mismo servicio educativo a todas las poblaciones, pues stas son desiguales. Reconocemos la necesidad de ofrecer ms y mejores servicios a aquellos grupos con mayores desventajas; slo as los rezagos y las brechas sern abatidos. La publicacin de estos volmenes coincide con la celebracin de los 35 aos de existencia del Consejo. Esta afortunada coincidencia nos permite sumar a dicho festejo la entrega a la opinin pblica y especialistas de estos documentos que esperamos generen no slo reflexiones, sino que se deriven en acciones concretas de intervencin, anlisis e investigacin educativa. Si bien los estudios y la publicacin de esta serie es resultado de la iniciativa y coordinacin del Consejo, tenemos la seguridad de que esto no hubiera sido posible sin la valiosa colaboracin de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI). Asimismo quiero resaltar el inters y el apoyo del Banco Mundial en esta tarea. Tambin cabe reconocer la entusiasta y acertada participacin de las diversas instituciones y consultores que realizaron los estudios y anlisis que conforman la serie, cuyos puntos de vista, externos a nuestra dinmica y crticos de nuestras acciones, enriquecen nuestra vida institucional y nos ayudan a mirarnos de una manera renovada y a cumplir mejor nuestros objetivos.Dr. Roberto Moreira FloresDirector general Consejo Nacional de Fomento Educativo

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Prefacio

Poltica compensatoria en educacin: evaluacin y anlisis

En la actualidad, diversos grupos de la sociedad mexicana muestran un inters creciente por conocer los resultados de los programas gubernamentales y por obtener informacin confiable acerca de la forma en que se utilizan los recursos. Adems de la informacin que proporcionan las instituciones pblicas sobre su quehacer, una de las fuentes ms utilizadas para acceder a dicha informacin son las evaluaciones a que estn sometidos los programas pblicos. Por lo general, estas evaluaciones han estado orientadas a establecer mecanismos de monitoreo que aseguren la operacin y el uso eficiente de los fondos pblicos; sin embargo, las necesidades de transparencia de una sociedad ms participativa y la complejidad de los nuevos procesos que enfrentan las dependencias gubernamentales hacen necesario recuperar, sistematizar y analizar informacin para justificar la inversin de fondos federales y crditos externos; satisfacer los requerimientos de instancias sociales, polticas y financieras; describir y explicar la implementacin de los programas, valorar su impacto y ofrecer propuestas que permitan reorientar su puesta en prctica o mejorar oportunamente su diseo. Por ello, la evaluacin adquiere cada vez ms un mayor peso en la vida de las instituciones como un mecanismo de rendicin de cuentas, pero tambin como un instrumento que les permite conocer en qu medida cumplen con los objetivos para los que fueron creadas. En sus 35 aos de existencia, el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) se ha caracterizado por intentar responder a las especificidades del contexto, creando programas, proyectos y nuevos modelos que reconozcan las necesidades particulares de las comunidades objeto de su atencin. Sin embargo, esto no siempre ha sido acompaado de un control riguroso de las innovaciones que d cuenta de sus bondades y limitaciones y, ms aun, de sus posibilidades de generalizacin. Contradictoriamente, muchas veces la propia dinmica de la institucin ha llevado a extender rpidamente las innovaciones sin un proceso de investigacin que las acompae y reoriente. El desafo consiste en disear y aplicar opciones educativas de calidad a partir de un riguroso control de los programas, los proyectos, las innovaciones y el impacto que tienen. Con el fin de obtener una perspectiva general acerca de los impactos de sus acciones, especialmente las compensatorias, el Consejo Nacional de Fomento Educativo emprendi, tomando como base los lineamientos establecidos en el Programa institucional de mediano plazo, Conafe 2002-2006, un proceso de evaluacin con el objetivo de identificar, describir y valorar los impactos de los apoyos compensatorios sobre las poblaciones destinatarias (alumnos, docentes, directivos, equipos tcnicos, procesos de gestin educativa, asociaciones de padres, familias y comunidades), mediante estudios que utilizaran diversas metodologas. As, en 2004 el Conafe estableci un convenio con la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI), con el propsito de conformar un grupo de trabajo de especialistas en educacin que se encargara de desarrollar una perspectiva integral de evaluacin de los programas compensatorios que permitiera valorar sus insumos, procedi-

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ANLISIS CRTICO DE LAS EVALUACIONES DE LOS PROgRAMAS COMPENSATORIOS, 1994-2004

mientos, mtodos, resultados e impactos. Este grupo, coordinado por la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe, tuvo como tarea inicial diagnosticar el estado que guardaba la evaluacin de los programas compensatorios hasta 2003, para posteriormente disear y poner en marcha durante los siguientes tres aos una serie de estudios destinados a evaluar dimensiones relevantes que permitieran conocer el impacto de estos programas. Tras la revisin de los estudios realizados hasta 2003, abordada desde una perspectiva de metaevaluacin, dicho grupo concluy que las evaluaciones haban estado centradas en los indicadores educativos de las escuelas compensadas (repeticin, desercin, promocin y cobertura), sin considerar que los efectos de las acciones compensatorias no siempre se evidencian en tales indicadores, pues sus repercusiones son ms amplias y trascienden al mbito social, poltico, econmico y cultural de las comunidades. Eventualmente se haba considerado el aprovechamiento o logro en los aprendizajes. Otro de los hallazgos consisti en descubrir que la mayora de las evaluaciones haban sido de carcter cuantitativo. Asimismo, se detectaron aspectos y dimensiones poco explorados y se plane la realizacin de algunos estudios para subsanar los vacos correspondientes. En esta etapa se cont con la colaboracin de equipos externos de diferentes instituciones, nacionales e internacionales, que participaron en los anlisis y realizaron evaluaciones especficas. Con ello se busc tener una perspectiva ms amplia, que permitiera analizar a los programas compensatorios con mayor distancia y objetividad, para lograr aportaciones realmente crticas. Al respecto, la coordinacin del Conafe siempre alent la reflexin con el propsito de obtener un conocimiento ms preciso y certero de los fenmenos en discusin. Tambin se consider necesario revisar propuestas y experiencias similares en otros pases para comparar hallazgos, errores y aciertos en el diseo e implementacin de las polticas sobre equidad educativa. Los informes de evaluacin que presentaron estas instituciones fueron revisados cuidadosamente y discutidos hasta contar con las versiones que se publican ahora. Cabe aclarar que no se publican todos los estudios realizados, sino slo los que la coordinacin del Conafe consider ms relevantes. La presente serie, producto de ese esfuerzo interinstitucional,tiene el propsito de difundir los resultados de las evaluaciones de los programas compensatorios del Conafe y as contribuir a la discusin informada sobre los programas pblicos en mbitos acadmicos y en espacios de decisin de polticas pblicas, entre operadores de programas educativos y sociales, educadores y especialistas, tanto nacionales como internacionales, y entre el pblico interesado. La incorporacin de estos trabajos al circuito de las discusiones y la investigacin sobre educacin representa un aporte indiscutible, debido a su diversidad de enfoques y metodologas y a que existe por lo general escasa divulgacin de este tipo de estudios. La serie consta de nueve volmenes, la mayora derivados de los informes de evaluaciones realizadas en los tres aos recientes sobre las acciones de poltica de equidad educativa. La diversidad de evaluaciones y anlisis que se presentan responde a la necesidad de obtener informacin que permita valorar los objetivos, el diseo, la operacin, la implementacin y los resultados de las acciones compensatorias en educacin y al inters por conocer de qu manera las estrategias orientadas a enfrentar el rezago estn impactando en la comunidad educativa. En conjunto, ofrecen un panorama sobre la forma en que se aplica un programa nacional de estas caractersticas en los lugares ms distantes y de difcil acceso del pas, en un contexto de descentralizacin educativa, y en muchos de los casos permiten reconocer la distancia entre los resultados esperados y los concretamente alcanzados.14

PREFACIO

El orden de los volmenes considera, en primer lugar, la presentacin de temas generales, como el panorama de lo evaluado en una dcada de programas compensatorios, el anlisis sobre la focalizacin de los mismos, las caractersticas de los contextos sociales de las escuelas primarias en Mxico. En segundo lugar se incorporan perspectivas que intentan discriminar impactos especficos como la valoracin de las acciones compensatorias del Conafe desde la comunidad educativa, la insercin de las computadoras otorgadas por el Conafe a escuelas telesecundarias, los efectos del impulso a la participacin de los padres de familia en la escuela y las prcticas escolares en escuelas multigrado. Por ltimo, se contempla una reflexin acerca de los desafos que implica tomar la evaluacin como instrumento que retroalimente a la poltica educativa. El presente volumen, Anlisis crtico de las evaluaciones de los programas compensatorios 19942004, forma parte del esfuerzo por establecer el estado del conocimiento sobre los estudios enfocados al tema de los programas compensatorios en Mxico. En trminos generales, se trata de un punto de partida necesario para conocer qu aspectos haban sido evaluados y qu dimensiones se requera indagar. Es producto del anlisis del grupo de trabajo, que design a Patricio Chaves y Rodolfo Ramrez para que redactaran el informe final. La principal aportacin de este volumen consiste en sistematizar de manera crtica 22 trabajos producidos durante un periodo de diez aos por distintas instituciones: sus caractersticas generales, sus objetivos, los temas que trataron, las instituciones que los realizaron, la metodologa y las tcnicas empleadas, las fuentes e instrumentos que usaron para abordar su objeto de estudio, as como sus principales conclusiones. Este libro abre algunas interrogantes a cuya respuesta intenta contribuir de manera independiente cada uno de los volmenes de esta serie. Con ello se espera que la coleccin fomente la reflexin y nuevas acciones sobre la equidad en la poltica compensatoria en educacin.

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iNtroDucciNEl Consejo Nacional del Fomento Educativo (Conafe) se cre el 10 de septiembre de 1971 como un rgano descentralizado de inters pblico, con personalidad jurdica y con patrimonio propios, bajo la coordinacin de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) como cabeza de sector . En su origen tuvo como objeto allegarse recursos complementarios, econmicos y tcnicos, nacionales o extranjeros, para aplicarlos al mejor desarrollo de la educacin en el pas segn , define el decreto de su creacin.1 A partir de 1972 el Conafe, por encargo de la SEP comenz a disear el proyecto de cursos comunitarios de primaria, destinado a pequeas localidades rurales e indgenas, con una poblacin de entre cinco y 30 nios en edad escolar, donde se careca de acceso a la educacin primaria. 2 Durante el ciclo escolar 1973-1974 comenz la aplicacin experimental de esos nuevos cursos en cien localidades rurales de Guerrero;3 la prestacin del servicio educativo en este tipo de comunidades se convirti muy pronto en la tarea central de la institucin. En 1975 se iniciaron formalmente los cursos comunitarios para la educacin primaria; posteriormente en 1981 comenz el programa de preescolar comunitario. stos y otros programas del mismo corte integran la vertiente de educacin comunitaria, una modalidad educativa destinada a localidades rurales aisladas donde no es posible establecer la educacin preescolar o primaria regular (general o indgena); esta modalidad es diseada y administrada directamente por el Conafe en el marco de la legislacin educativa nacional,4 mediante una estructura operativa propia e independiente de la estructura general de la SEP y de las secretaras estatales de educacin. Fue hasta 1992 a dos dcadas de la creacin del Conafe cuando el gobierno federal encomend a esta institucin la ejecucin del Programa para Abatir el Rezago Educativo,5 con el cual cobr forma una lnea de accin de la poltica educativa federal, que consiste en canalizar apoyo especial (o diferenciado) a escuelas en desventaja del sistema regular; a partir de 1992 con la federalizacin del sistema educativo, estas escuelas dependen administrativamente de las secretaras estatales de educacin. A diferencia de la educacin comunitaria, el suministro de los recursos financieros, materiales y tcnicos de los programas compensatorios a las escuelas se realiza a travs de la estructura regular de la SEP, o sistema educativo regular. Desde su inicio, cada uno de estos programas se han financiado, en su mayor parte, con recursos de crditos internacionales otorgados por el Banco Mundial (bm) o el Banco Interamericano de Desarrollo (bid).

Diario Oficial de la Federacin, 10 de septiembre de 1971. La propuesta pedaggica de esta modalidad de educacin primaria fue diseada por un equipo del Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional (DIE-Cinvestav/ IPN), por encargo del Conafe. 3 Vase Juan Prawda (1987). Logros, inequidades y retos del futuro del sistema educativo mexicano, Grijalbo, Mxico, pp. 253-255. 4 En 1981 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Reglamento de la Educacin Comunitaria; en 1982 se public el Acuerdo nmero 85 por el que se autoriza el Programa de Estudios que se aplica en cursos comunitarios operados por el Conafe; con ambos instrumentos se dio estatuto jurdico a esta modalidad del sistema educativo nacional. 5 Este primer programa compensatorio comenz su operacin durante el ciclo escolar 1991-1992, desde las oficinas centrales de la Secretara de Educacin Pblica.1 2

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INTRODUCCIN

La administracin de ambas vertientes la educacin comunitaria y los programas compensatorios est a cargo del Conafe. Sin embargo, su naturaleza y operacin son completamente distintas; inclusive, se han desarrollado en estructuras paralelas e independientes en el interior de la misma institucin. En el transcurso de su existencia, los programas compensatorios han sido objeto de diferentes evaluaciones, generalmente promovidas por la dependencia que los coordina (la Unidad de Programas Compensatorios, uPc/Conafe), ya sea para satisfacer demandas de las agencias internacionales que los financian o para cumplir con las normas nacionales de control del gasto pblico. Como parte de las revisiones continuas que el Conafe realiza para valorar el desarrollo de los programas que impulsa, solicit a la Organizacin de Estados Iberoamericanos (oei) su participacin en la integracin de un grupo de trabajo con el propsito general de analizar un total de 22 estudios realizados sobre los programas compensatorios. Con base en los planteamientos de la uPc/Conafe, y los derivados de la naturaleza de la tarea, el grupo de trabajo estableci los siguientes propsitos:a) Valorar la consistencia y confiabilidad de los estudios con base en el anlisis de la metodologa y las fuentes empleadas, as como el uso e interpretacin de la informacin, en funcin de los objetivos y aspectos que evala cada estudio. b) Sistematizar el conocimiento que han aportado los estudios sobre distintos aspectos y momentos del desarrollo de los programas, desde su diseo hasta la valoracin de su eficacia e impacto. c) Sugerir, con base en esta revisin, lineamientos para estudios futuros, con el fin de obtener un conocimiento integral acerca de dichos programas (diseo, implementacin y logros), tomando en cuenta su carcter de poltica pblica para combatir el rezago y fomentar la equidad educativa.

Para ordenar la revisin de los estudios, el grupo de trabajo se propuso contestar lo siguiente: qu se evala, cmo se evala y qu concluyen los estudios. El anlisis de las respuestas a cada una de estas preguntas constituye la base para valorar la consistencia de las conclusiones de cada estudio, para sistematizar el conocimiento disponible acerca de los programas compensatorios y para plantear las cuestiones pendientes y necesarias de indagacin en un programa de evaluacin integral de los mismos. Los resultados del anlisis se presentan del siguiente modo: Captulo I: incluye una descripcin sinttica de los programas compensatorios y sus principales cambios. Captulo II: describe las caractersticas generales de los estudios revisados y explica el procedimiento seguido en el anlisis. Captulo III: describe y analiza los objetivos, las variables y los indicadores que fueron abordados en los estudios, as como los enfoques, metodologas, tcnicas, fuentes e instrumentos utilizados en los 22 estudios. El anlisis permiti valorar la consistencia de la informacin y de las conclusiones obtenidas, as como detectar las variables relacionadas con los programas compensatorios que an no han sido evaluadas.1


Captulo IV: aborda los resultados y los hallazgos de los estudios, ordenndolos en tres partes: planeacin, implementacin y logros, mismas que se corresponden con las fases de cualquier programa o poltica pblica. Captulo V: expone una sntesis acerca de cada una de las tres preguntas que orientan este estudio. La informacin y las conclusiones que contiene este material deben considerarse en el contexto de su elaboracin. Se basan principalmente en la informacin y los hallazgos de los estudios realizados con el propsito expreso de evaluar el rumbo seguido por los programas compensatorios desde su origen hasta 2005; la revisin incluy tambin los principales documentos normativos del programa actual y aquellos dirigidos a definir polticas y lneas de trabajo. Es importante sealar que no se han explorado los usos dados por la institucin, los informes de estos estudios, ms all de lo que puede deducirse al analizar las variaciones en el diseo u operacin de los programas hasta llegar a su formulacin actual. Asimismo, debe agregarse que varios de los estudios revisados incluyen la educacin comunitaria y los programas compensatorios y, en algunos casos, plantean conclusiones comunes para ambas vertientes de accin del Conafe. Sin embargo, atendiendo a los propsitos del proyecto materia de este informe y a las diferencias sustanciales de ambas vertientes, este documento no incluye el anlisis de la informacin y las conclusiones que los estudios revisados presentan sobre la educacin comunitaria; excepcionalmente, se citarn datos o conclusiones respecto de la misma slo cuando la comparacin permita precisar el sentido o el alcance de lo relacionado con los programas compensatorios.

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Origenyevolucin delosprogramascompensatorios


i. origeN y evoluciN De los Programas comPeNsatoriosEste captulo contiene una descripcin sinttica del inicio y la extensin de los programas compensatorios; su propsito es contextualizar el contenido general de este informe y, al mismo tiempo, ubicar con precisin el objeto del cual se ocupan los estudios revisados: el programa al que se refieren y las caractersticas de las acciones compensatorias especficas en el momento en que fueron evaluadas.6 En 1991 se cre el Programa para Abatir el Rezago Educativo (ParE). Fue el primer programa de amplio alcance para combatir el rezago en la educacin primaria; se dirigi a las entidades con los ms altos ndices de pobreza y los ms bajos ndices de eficiencia escolar: Chiapas, Oaxaca y Guerrero, adems del estado de Hidalgo. Por otra parte, desde 1981 la SEP dise y puso en marcha el Programa de Educacin Inicial no Escolarizada, mediante el cual se promova la capacitacin de los adultos (principalmente madres de familia) para el mejoramiento de las prcticas de crianza de los menores; este programa estaba dirigido formalmente a comunidades marginadas con alta poblacin de nios menores de cuatro aos de edad. El Conafe asumi la coordinacin de ambos programas en 1992, para lo cual se cre una unidad especial. 7 Con el diseo del ParE, y el impulso que recibi la educacin inicial con su insercin en el Conafe, cobr forma concreta el discurso que sostena la necesidad de una poltica federal destinada a disminuir las desigualdades en materia educativa: se estableci una estrategia de combate al rezago educativo que se ha sostenido hasta la fecha; tambin se cre una instancia especfica para su ejecucin, la Unidad Central de Programas Compensatorios del Conafe. El inicio de las acciones de los programas compensatorios pero no su diseo coincidi con importantes cambios en la estructura y las polticas del sistema educativo nacional. En mayo de 1992 los gobiernos estatales, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte) y el gobierno federal suscribieron por iniciativa de este ltimo el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (anmeb); este acuerdo incluy tres grandes lneas de accin: a) la reorganizacin de los servicios educativos, b) la reformulacin de contenidos y materiales educativos, y c) la revaloracin de la funcin magisterial. El rezago educativo ocup un amplio espacio en el diagnstico o fundamento que preceda al enunciado de las lneas de accin, y ratific la poltica de atencin especial para zonas desfavorecidas o en situacin educativa crtica:la autoridad nacional seguir diseando y ejecutando programas especiales que permitan elevar los niveles educativos en las zonas desfavorecidas o en aquellas cuya situacin educativa es crtica. Se har un esfuerzo significativo en programas que mejoren la eficiencia terminal de la educacin primaria y reduzcan el analfabetismo en las zonas y entre los grupos de mayor atraso educativo (SEP, 1992, anmeb, p. 14).

En este caso, como se deduce de la informacin anterior, la poltica se adelant a la legislacin. Un poco despus de firmado el acuerdo, la poltica de fomento a la equidad educativa alcanzSobre el desarrollo de los programas compensatorios pueden consultarse las siguientes obras: Memoria de la gestin institucional, 1995-2000 (Conafe, 2000) y Conafe: la situacin de sus polticas y programas (Conafe, 2002). 7 Hasta entonces ambos programas eran coordinados en dependencias centrales de la SEP: el ParE, en su primer ao de operacin, en la Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto; las direcciones generales de educacin inicial y/o de preescolar coordinaron el Programa de Educacin Inicial no Escolarizada.6

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ORIgEN Y EVOLUCIN DE LOS PROgRAMAS COMPENSATORIOS

I

rango jurdico nacional. La Ley General de Educacin promulgada en 1993 dedica un captulo completo al tema de la equidad de la educacin. En sntesis, el fomento a la equidad educativa adems de obligacin legal se convirti, a partir de 1992, en una de las polticas centrales del gobierno federal. Sin embargo, estas acciones no eran del todo novedosas. En Mxico, el rezago educativo que inclua, principalmente, a la poblacin analfabeta y a la que no ingresaba o no conclua la educacin primaria, nico nivel obligatorio hasta 1993 haba sido considerado como una de las deficiencias graves del sistema educativo desde muchos aos atrs. En consecuencia, se disearon e instrumentaron, con mayor o menor suerte, programas destinados a superar ese problema, entre los que destacan el Plan de Expansin y Mejoramiento de la Educacin Primaria (mejor conocido como Plan de Once Aos), puesto en marcha en los aos sesenta y Educacin para todos puesto en opera, cin a fines de los aos setenta.

1. aNteceDeNtes: el rezago eDucativo y la Poltica eDucativa NacioNalDurante el periodo 1982-1988, la SEP puso en marcha programas preventivos y compensatorios para combatir el rezago educativo Recuperacin de nios con atraso escolar, Prevencin de la reprobacin, Atencin a nios migrantes, Grupos integrados y Primaria acelerada para nios de nueve a catorce aos, en el marco de una de las crisis econmicas ms severas que ha enfrentado el pas en dcadas recientes, lo cual en materia educativa se expres en la contraccin del presupuesto y, en consecuencia, en la reduccin del salario magisterial y la escasez de recursos para polticas de mejoramiento y expansin. En este contexto, las polticas para combatir el rezago educativo se restringieron a un universo muy limitado de la poblacin escolar y se concentraron en acciones de adaptacin curricular, produccin de materiales educativos de apoyo y capacitacin de profesores.El Programa Nacional de Solidaridad Social (Pronasol)

Al tomar posesin de la presidencia de la repblica, Carlos Salinas de Gortari anunci una estrategia general para enfrentar la difcil situacin econmica y social del pas, mediante acciones orientadas a erradicar la pobreza, garantizar la seguridad pblica, dotar de servicios bsicos y restablecer la calidad de vida; estas acciones se articularan en el Programa Nacional de Solidaridad Social (Pronasol), enfocado hacia las regiones rurales, las zonas urbanas con niveles de vida ms deprimidos y los grupos indgenas.8 En materia educativa se estableci el propsito de asegurar cantidad y cobertura suficiente, pero la prioridad sera alcanzar la calidad que requieren sociedad y economa. 9 Mientras tanto, el Pronasol inici sus acciones, organizadas en tres vertientes de accin: a) bienestar social, b) produccin y c) desarrollo regional. La primera vertiente tuvo como objetivo el mejoramiento inmediato de los niveles de vida con nfasis en los aspectos de salud, alimentacin, educacin, vivienda, servicios bsicos y regularizacin de la tenencia de la tierra 10 Los programas y accio. nes especficos del rea de educacin, puestos en marcha sucesivamente, fueron los siguientes:

Carlos Salinas de Gortari. Discurso de toma de posesin 1 de diciembre de 1988. , Idem. 10 Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad Social (1994). El Programa Nacional de Solidaridad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 81-83.8 9

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Infraestructura educativa. Fue la primera accin del programa (1989). Consisti en la construccin de nuevos planteles escolares y se centr en los estados con mayor rezago social: Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Puebla, Michoacn, Veracruz y Mxico. Programa Escuela digna. Se inici en marzo de 1990. Consisti en la rehabilitacin y mantenimiento de los planteles educativos. Programa nios en solidaridad. Se inici en enero de 1991 en escuelas atendidas ya por el programa Escuela digna. Consisti en la entrega de 24 becas por cada escuela de organizacin completa en las localidades seleccionadas; la beca inclua un estmulo econmico mensual con un monto equivalente a un tercio del salario mnimo vigente en el Distrito Federal una , despensa bsica y asistencia mdica. La seleccin de beneficiarios corresponda a la comunidad escolar . Escuelas de solidaridad. Inici en 1992. Su objetivo se defini en los siguientes trminos: Atender de manera integral a 100 escuelas por cada entidad federativa en las que se manifiestan los mayores rezagos en cuanto a aprendizaje e ndice de reprobacin y desercin se refiere . Segn el citado informe del Pronasol, el apoyo consiste en proporcionar material didctico, mejorar las condiciones fsicas de los planteles, otorgamiento de becas a los alumnos, atencin mdica, as como la construccin de albergues 11 . Como puede observarse, en materia educativa el Pronasol estuvo orientado inicialmente a solventar problemas de infraestructura y a apoyar a nios de escasos recursos para que asistieran a la escuela, y fue hasta 1992 cuando se plante una accin ms integral de combate al rezago educativo a travs del programa Escuelas en Solidaridad, accin que coincidi con el inicio del primer programa compensatorio; sus componentes especficos tambin fueron similares a los que incluira el ParE. Ms all de esas coincidencias, la importancia del Pronasol como uno de los antecedentes inmediatos de los programas compensatorios radica en la definicin explcita o implcita de los criterios generales que fundamentaron su diseo: Marcaba el relanzamiento de programas dirigidos a la atencin de los sectores de poblacin ms pobres del pas. No se trataba de un programa de cobertura universal o general, sino que se diriga de manera especfica a determinadas localidades y regiones o sectores de poblacin. Consideraba que para superar el carcter remedial del combate a la pobreza aqul que contribua a mejorar las condiciones de vida de los beneficiarios en un tiempo corto, pero sin posibilidad de trascender a las siguientes generaciones era necesario educar mejor a los nios de la poblacin en situacin de pobreza, de tal modo que pudieran completar exitosamente la educacin primaria.12 Se asuma que el xito escolar dependa tambin de factores socioeconmicos. As, adems del mejoramiento de las condiciones materiales de la escuela, el Pronasol estableci la beca para los nios pobres y el aseguramiento de los servicios de salud. Esta concepcin sobre cmo combatir la pobreza se ha mantenido hasta la fecha. En el periodo 1994-2000 se estableci el Programa de Alimentacin, Salud y Educacin (Progresa), y en el periodo 2001-2006 el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. El universo de atencin de estos programas sociales ha tenido una amplia coincidencia con el de los programas compensatorios.11 12

El programa inclua dos acciones ms: Solidaridad de maestros jubilados y Programa de apoyo al servicio social. Hasta 1992 la educacin primaria (seis grados de escolaridad a partir de los seis aos) fue el nico nivel educativo obligatorio.

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I

El Programa para la Modernizacin Educativa, 1989-1994

Mientras el Pronasol iniciaba sus acciones, la administracin federal que inici sus funciones en diciembre de 1988 llev a cabo el proceso de elaboracin del programa sectorial, mismo que con el nombre de Programa para la Modernizacin Educativa, 1989-1994 (pme) fue presentado en mayo de 1989. En este documento, el rezago educativo fue considerado como el segundo de los siete retos que debera afrontar la poltica educativa nacional. En trminos especficos este problema fue descrito as:En la actualidad se calcula en 4.2 millones el nmero de analfabetos mayores de quince aos. Aproximadamente 20.2 millones de adultos no han concluido la primaria, constitucionalmente obligatoria, y cerca de diez y seis millones ms, la secundaria. [] Actualmente cerca de 300 mil nios mexicanos, 2% del total no tienen acceso a la escuela. Cerca de 880 mil alumnos abandonan cada ao la educacin primaria y un milln 700 mil nios de diez a catorce aos no estn matriculados. Slo el 54% de los 14.6 millones de alumnos concluyen sus estudios de primaria en seis aos y se advierten disparidades de hasta uno a cuatro en los promedios de escolaridad en sectores de la poblacin rural en contraste con la urbana. La capacidad y organizacin del sistema resultan en un rezago desigualmente distribuido. [] De los egresados de la primaria, el 83% se inscribe en la secundaria. En la actualidad, para cerca de uno de cada dos mexicanos la educacin recibida no rebasa los estudios de primaria.13

El trmino rezago se refera casi exclusivamente a los indicadores de acceso, permanencia y egreso en los distintos niveles educativos; la modificacin de estos indicadores eran metas principales del pme. Pero tambin se sealaba con insistencia que la prioridad sera el mejoramiento de la calidad de la educacin. Este breve diagnstico adelantaba la necesidad de realizar acciones concentradas en determinadas zonas y poblaciones: El rezago educativo aconseja concentrar prioritariamente los esfuerzos en las zonas urbanas marginadas, en la poblacin rural y en la indgena, a fin de asegurar la cobertura universal de la primaria y la permanencia en la escuela de todos los nios hasta su conclusin. 14 El programa sealaba las acciones para incrementar el acceso y mejorar la calidad de la educacin inicial, preescolar, primaria y secundaria, pero enfatizaba que la prioridad sera la educacin primaria. En particular, en materia de combate al rezago educativo estableca, entre otras, las siguientes acciones: 15 Garantizar 100% de cobertura a la poblacin en edad escolar, mediante el establecimiento del servicio en localidades que carecen de l, encauzando la demanda hacia comunidades que ya cuentan con escuela, apoyando el desarrollo de cursos comunitarios o estableciendo nuevos modelos. Abatir drsticamente la desercin y la reprobacin escolares, principalmente en los primeros tres grados y en las regiones ms crticas, reforzando los programas preventivos y compensatorios que han mostrado efectividad. Ampliar las investigaciones sobre las causas que provocan la desercin y la reprobacin, especialmente en los tres primeros grados.

Poder Ejecutivo Federal. Programa para la Modernizacin Educativa, 1989-1994, pp. 7-9. Ibid, p. 9. 15 Ibid, pp. 53-57.13 14

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Impartir en la poblacin indgena una educacin primaria que provea los contenidos generales que posibiliten la realizacin plena de los educandos como ciudadanos mexicanos y, al mismo tiempo, los contenidos particulares que fortalezcan su libertad indiscutible como integrantes de una etnia. Hacer de la supervisin un apoyo al proceso de enseanza aprendizaje y un instrumento fundamental para otorgar una educacin de calidad. Continuar con el proceso de completar las escuelas primarias que no ofrecen los seis grados y convertir, hasta donde sea posible, los planteles unitarios en bidocentes o tridocentes. Dotar de recursos pedaggicos a las escuelas de organizacin incompleta, con el propsito de que estn en posibilidades de atender los seis grados de la educacin primaria. Apoyar en forma prioritaria las opciones educativas destinadas a la atencin de poblaciones rurales pequeas y de difcil acceso, por ejemplo cursos comunitarios, escuelas para indgenas y escuelas unitarias. Ampliar y mejorar los apoyos asistenciales para propiciar la permanencia de los nios en la escuela. Dotar oportunamente a las escuelas de ms y mejores materiales y apoyos didcticos, en especial a las que registran ndices elevados de desercin y repeticin. Tanto en el diagnstico como en las acciones previstas en el pme 1989-1994 se concede una gran importancia al combate al rezago educativo, al tiempo que se enfatizan las medidas para el mejoramiento de la calidad de la educacin. En el enunciado de las acciones se ratifica la prioridad a la atencin de las poblaciones con mayor rezago, criterio ya enunciado en trminos generales en la estrategia de la poltica de modernizacin educativa En otras palabras en . este documento se estableca ya la necesidad de realizar determinadas acciones focalizadas, mismas que se expresaran en el diseo del ParE.

2. el iNicio y la exteNsiN De la cobertura De los Programas comPeNsatoriosEl ParE fue diseado durante 1991. Para su financiamiento, el gobierno mexicano negoci un crdito con el Banco Mundial; el 28 de agosto de 1991 se suscribi el Staff appraisal report 16 , en el cual se establecieron las acciones especficas, as como las metas y recursos comprometidos para cada una de ellas; el contrato de crdito fue suscrito en octubre del mismo ao.17 Las acciones concretas del ParE en las escuelas comenzaran en los primeros meses de 1992. Los objetivos generales de este programa se establecieron en los siguientes trminos: Propiciar la equidad de acceso y la permanencia de los alumnos en los servicios educativos de educacin bsica, garantizando el ejercicio pleno del derecho a la educacin de cada individuo.Es necesario sealar que el financiamiento externo de los programas compensatorios ha sido indirecto; es decir, no implica una transferencia de los recursos pactados a la instancia ejecutora de los programas: En realidad, los recursos financieros de los programas compensatorios provenan del presupuesto federal regular y los componentes elegibles para los organismos financieros se convertan en dlares para el erario federal, pero no para la Secretara de Educacin Pblica y menos para el Conafe (Safa y Castaeda, 2000). Sin embargo, el hecho de que la mayor parte del presupuesto de los programas compensatorios se haya sustentado en crditos internacionales especiales era la base para la injerencia del Banco Mundial o el bid en la definicin de objetivos y el control operativo, incluyendo aspectos de la contratacin del personal, al menos hasta 1996, como lo sealan los mismos autores. 17 Conafe (1994). Programa para abatir el rezago educativo en los estados de Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca bajo el convenio de crdito nm. 3407-ME. Informe de medio trmino Septiembre. .16

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I

Incrementar los niveles de aprendizaje y coadyuvar en el mejoramiento de la calidad de la enseanza en aquellas regiones con bajos ndices educacionales y en grupos con condiciones sociales y econmicas en desventaja. Fortalecer la organizacin y la capacidad de administracin educativa. Apoyar con recursos complementarios a los gobiernos de aquellas entidades federativas con mayores rezagos educativos.18 Para la coordinacin del ParE se cre la Unidad Central Coordinadora de Programas Compensatorios (uPc) que oper durante el ciclo escolar 1991-1992 en la SEP. A partir del ciclo 19921993, el Conafe asumi la responsabilidad de la coordinacin y la uPc se incorpor a esta institucin. En el periodo de la administracin federal 1989-1994 se crearon dos nuevos programas compensatorios: En 1993 se realizaron los estudios y negociaciones para llevar a cabo nuevas acciones, concebidas inicialmente como una extensin del ParE; en julio de 1994 se suscribi con el Banco Mundial el contrato ME-3722, con lo cual surgi el Programa para Abatir el Rezago en la Educacin Bsica (ParEB), que atendera a diez entidades ms. En 1994 se realizaron nuevas negociaciones y en enero de 1995 se suscribi el contrato 846/OC-ME con el Banco Interamericano de Desarrollo, para incluir nueve entidades ms, con lo cual naci el Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIarE). Este programa absorbi como subprogramas al Programa de Educacin Inicial no Escolarizada (Prodei), la educacin comunitaria (preescolar y primaria) e incluy actividades de alfabetizacin de adultos, adems de extender la atencin a la educacin primaria formal. De acuerdo con Safa y Castaeda (2000), la diferente denominacin de los programas obedeca en cierta medida a una evolucin en su enfoque y a los niveles educativos a los que se dirigan; pero principalmente a los diferentes contratos que se establecieron entre el gobierno federal y los organismos financieros internacionales . En 1994, al concluir el periodo presidencial de Carlos Salinas, los programas compensatorios atendan mediante diferentes componentes a 27 765 escuelas ubicadas en 1 356 municipios de 14 entidades; casi la mitad de las escuelas atendidas se localizaban en cuatro estados: Chiapas, Oaxaca, Guerrero e Hidalgo. Tambin haba quedado preparado el siguiente programa (PIarE), con el cual se atenderan 9 780 escuelas primarias ubicadas en 386 municipios de nueve entidades. El PIarE iniciara en 1995, ya en el periodo presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de Len, quien haba sido secretario de Educacin durante la segunda mitad del gobierno de Salinas, justo en el momento de arranque del primer programa compensatorio (ParE). Este antecedente resultara clave para la continuidad de la poltica educativa iniciada con el Acuerdo Nacional de 1992 y, en particular, para el desarrollo de los programas compensatorios que durante esa administracin se extendieron a todos los estados de la repblica mexicana, mediante la incorporacin de ocho entidades ms en 1998 (cabe aclarar que el Distrito Federal no ha sido sujeto de estas polticas compensatorias); tambin comenz la atencin de otros niveles educativos no contemplados hasta entonces, como la educacin secundaria y preescolar.

18

Juan Jos Snchez Rueda (s/f). El financiamiento externo en educacin consultado en http://anuario.upn.mx/ ,

25


En ese periodo, se realizaron los cambios ms importantes que han experimentado los programas compensatorios desde su creacin. La nueva administracin del Conafe parti de un diagnstico en el que se identificaron deficiencias importantes en la operacin de los programas compensatorios, entre otros: falta de correspondencia plena entre escuelas atendidas y criterios de focalizacin, dispersin de los componentes en diferentes escuelas, adquisicin centralizada de materiales poco adecuados a las necesidades especficas de las entidades, falta de calidad y oportunidad en las acciones de infraestructura, escasa participacin de madres y padres de familia, contenidos de capacitacin que no respondan a las necesidades especficas de escuelas rurales multigrado e indgenas y formas de operacin de los cursos incompatibles con el ciclo escolar, escasa participacin de supervisores, normatividad rgida y centralizacin de la toma de decisiones, sobreburocratizacin en la instancia central de coordinacin de los programas compensatorios. En consecuencia, se reestructuraron varios componentes y se introdujeron modificaciones en la estrategia de operacin como fue el caso de capacitacin al personal docente y directivo, y de infraestructura y equipamiento escolar, se cre el fondo de apoyo para la participacin de asociaciones padres de familia en la gestin escolar (conocido como age) y se establecieron nuevas formas para la organizacin de la Unidad de Programas Compensatorios y para su relacin con las autoridades educativas estatales. En 1998 se cre el Programa para Abatir el Rezago en la Educacin Inicial y Bsica, Fase I (pareib-i), tambin con financiamiento del Banco Mundial y con el que comenz el proceso deNiveles eDucativos y eNtiDaDes ateNDiDas Por los Programas comPeNsatorios1992 1993 1994 1995 1996 199 1998

CUADRO 1. 1991

pare.Primaria.chiapas,Oaxaca,GuerreroeHidalgo.

Puebla,SanLuisPotos,Tababasco,VeracruzyYucatn,mslosestados delpareydelProdeiapartirde1997.PIarE.Educacininicial,preescolaryprimaria.colima, chihuahua,Mxico,Nayarit,Quertaro,Quintanaroo, Sinaloa,Sonora,Zacatecas.

ParEB.Primaria.campeche,Durango,Guanajuato,Jalisco,Michoacn,

alfabetizacindeadultos,apoyo aeducacincomunitaria aguascalientes,Bajacalifornia, BajacaliforniaSur, coahuila,Morelos,NuevoLen, TamaulipasyTlaxcala (secubrenlas31entidades)

PIarE-8.Educacininicial,primaria,

26


I

unificacin de los programas compensatorios. Este nuevo programa dio continuidad a las acciones del ParEB y PIarE, pero adems incorpor el objetivo de expandir y mejorar la eficiencia y la calidad de la escuela secundaria rural, para lo cual se canalizaron recursos a la telesecundaria y al modelo de educacin posprimaria . En diciembre de 2000 tom posesin como presidente de la repblica Vicente Fox Quesada. En 2002 arrib al Conafe una nueva administracin. Al igual que la anterior comenz su trabajo con un informe de diagnstico sobre los programas compensatorios y una propuesta de accin programtica para reorientarlos,19 en esos documentos se sealaron problemas similares a los planteados en 1995: deficiencias en la definicin y aplicacin de los criterios de focalizacin, escasa participacin de las autoridades estatales y municipales en la seleccin de beneficiarios y dbil coordinacin con las autoridades federales para la ejecucin del pareib, debilidad de las acciones de asesora y capacitacin, falta de oportunidad en la entrega de los materiales educativos, infuncionalidad de la estructura operativa y rigidez de la normatividad, entre otras. El documento de balance sealaba, en forma contundente, que las acciones compensatorias se haban concentrado en la distribucin de materiales (compensacin materialista) en detrimento de la atencin al proceso pedaggico, cuyo fortalecimiento se consideraba indispensable para lograr una compensacin formativa . En esta administracin se desarrollaron las fases II (2002-2004) y III (2004-2006) del ParEIB. Desde su fase I el ParEIB atiende 31 entidades federativas; incluye la educacin inicial no escolarizada, preescolar, primaria y escuelas telesecundarias. Durante esta administracin y con base

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

pareib-i.Educacininicial, preescolar,primariaysecundaria.31entidades.

pareib-ii.Educacininicial,preescolar,primariay telesecundaria.31entidades. pareib-iii.Educacininicial,

preescolar,primariaytelesecundaria. 31entidades.

Conafe (2002). Conafe: la situacin de sus polticas y programas (multicopiado), y Conafe (2004). Reorientacin de los programas compensatorios del Consejo Nacional de Fomento Educativo. Bases para una nueva generacin de acciones, Conafe, Mxico.19

2


en resultados de los estudios realizados, se emprendi la elaboracin de un nuevo modelo pedaggico para la educacin inicial no escolarizada y se renovaron sus materiales; asimismo, se reorientaron las acciones de capacitacin y asesora. Adems, se realizaron otros cambios en la estrategia de operacin en otros componentes, como la adquisicin de materiales educativos.

3. los PriNciPales cambios exPerimeNtaDosPor los Programas comPeNsatorios

Aunque en trminos generales puede decirse que los objetivos, componentes y estrategia de intervencin de los programas compensatorios se han mantenido a lo largo del tiempo, una revisin puntual indica que paulatinamente se han ido incorporando cambios importantes en varios de estos aspectos. El cambio ms evidente es la extensin de la cobertura. La poblacin beneficiaria de los programas compensatorios en forma directa o indirecta, con uno, dos o todos los componentes, y por uno o varios ciclos escolares se ha incrementado de manera extraordinaria. En su inicio, el primer programa (ParE) prest apoyo exclusivamente a escuelas y alumnos de educacin primaria en cuatro estados del pas; en el ao 2005, mediante el pareib, presta el servicio de educacin inicial no escolarizada y apoya con diferentes insumos materiales y servicios a centros escolares y alumnos de los tres niveles de la educacin bsica en 31 entidades. Tambin se han realizado cambios en los criterios para la seleccin de las escuelas y la determinacin de los componentes en cada una (es decir, el procedimiento de focalizacin) as como en el contenido y estrategia de operacin de las acciones compensatorias especficas (componentes).Seleccin de beneficiarios: criterios de focalizacin

La razn de ser o existir de los programas compensatorios ha sido el abatimiento del rezago educativo, lo cual se incluye en todas y cada una de las denominaciones de estos programas. En su definicin original, el combate al rezago abarca dos grandes objetivos: a) la bsqueda de equidad en el acceso y la permanencia en la educacin primaria. 20 b) El incremento en los niveles de aprendizaje mediante el mejoramiento de la calidad de la enseanza. As, los programas compensatorios han estado orientados siempre hacia regiones o municipios con bajos ndices de desarrollo socioeconmico y educativo. Estos objetivos implicaban la definicin de criterios y procedimientos de focalizacin, es decir, los requisitos o caractersticas que deben reunir las unidades de atencin (en este caso: estados, municipios, localidades, centros escolares o estudiantes) para ser seleccionadas como beneficiarias del programa, as como para determinar cules de los servicios o insumos especficos (componentes) les corresponde en funcin de su situacin. En este aspecto se han introducido cambios importantes, sobre todo a partir de 1996, con la finalidad de lograr una seleccin ms precisa, basada en indicadores educativos y no slo socioeconmicos (ndice de marginalidad); sin embargo, esta mayor precisin se realiza contradictoriamente junto con el establecimiento de criterios ms generales derivados de la poltica social federal.

20

Posteriormente este objetivo se extendi a la educacin preescolar y secundaria, con matices para cada nivel.

28


I

En un principio, y quiz debido a la escasa informacin estadstica disponible y el tiempo con el que se cont para el arranque del programa una vez suscrito el contrato de crdito, los criterios bsicos de seleccin de escuela fueron los indicadores socioeconmicos y no los de eficiencia escolar. Edmundo Salas, director del Conafe entre 1995 y 2000, explica el proceso de seleccin en los siguientes trminos: Al comenzar la operacin de los programas compensatorios, su cobertura fue establecida a partir de indicadores de marginalidad socioeconmica. En una primera etapa se incluyeron los estados de Hidalgo, Guerrero, Oaxaca y Chiapas, en los cuales los niveles de pobreza se encontraban muy por arriba de la media nacional; posteriormente al interior de cada uno de ellos se ubic a los municipios con mayor grado de marginacin. Se consider conveniente incorporar al conjunto de alumnos y maestros de las escuelas existentes en los ayuntamientos as discriminados, lo que en principio implic que casi la totalidad de las escuelas, educandos y profesores fueran contemplados como parte del universo de atencin potencial. (Salas, 2000, p. 222) En trminos concretos, en el inicio de la operacin del ParE algunos componentes, por ejemplo el de capacitacin, se aplicaron tambin en escuelas primarias urbanas, rurales, no necesariamente las ms rezagadas. Ms aun, se incorporaron escuelas normales, Centros de Actualizacin del Magisterio y unidades de la Universidad Pedaggica Nacional (Hicks/1993). De este modo, en el terreno de la accin no se logr concretar el carcter focalizado del programa, sino que se opt por dispersar los componentes para atender un nmero mayor de escuelas. En palabras de Salas (2000, p. 222), Las ms de las veces otorgar uno u otro apoyo quedaba al arbitrio de la autoridad educativa local, o del propio supervisor de la zona escolar, de modo que este beneficio se regulaba por aspectos subjetivos, coyunturales o de oportunidad poltica que poco tenan que ver con el objetivo general del programa . La dbil focalizacin, basada sobre todo en los ndices de marginalidad socioeconmica, se mantuvo en el ParE y en el ParEB, hasta que en 1996 (con el diseo del PIarE), se incorporaron criterios que indicaban propiamente el grado de rezago educativo: eficiencia terminal, reprobacin, desercin y nmero de maestros por grupo. En particular, por ejemplo, se opt por seleccionar escuelas con mayor ndice de reprobacin en el primer grado de educacin primaria; ello implicaba un anlisis especfico de los datos de cada escuela y no slo la revisin de los promedios municipales o estatales (vase cuadro 2). Segn Salas:Este replanteamiento llev a delimitar de mejor manera la poblacin a atender, lo cual signific definir nuevas etapas y grupos que recibiran este apoyo, de acuerdo con el grado de rezago educativo, el que coincidentemente se asocia con el carcter multigrado o unigrado de la organizacin escolar, es decir, con el nmero de maestros por plantel.

Sin embargo, es necesario sealar que de manera paralela a esta mayor precisin de los criterios de focalizacin, realizada por la unidad responsable de los programas, a partir de 1998 (que corresponde a la primera fase del pareib), la Secretara de Educacin Pblica estableci criterios ms abarcadores de inclusin: incorporacin del total de centros escolares de educacin indgena (inicial, preescolar y primaria) y de todas las telesecundarias. Junto con esta decisin y con base en criterios generales de la poltica federal en materia de combate a la pobreza, se atienden tambin las escuelas ubicadas en los 476 municipios de las 250 microrregiones de atencin prioritaria. Pese a los esfuerzos realizados, subsiste una tensin entre los criterios ms especficos que permitiran concentrar la atencin en escuelas con una problemtica educativa aguda por sus bajos indicadores de eficiencia escolar, con aquellas que se derivan de su ubicacin en29


municipios de pobreza extrema. Estas dos situaciones (problemtica educativa y pobreza) tienden a coincidir; sin embargo, como lo muestra un anlisis de las caractersticas de las escuelas seleccionadas, existe un porcentaje importante de escuelas atendidas que no cubren los requisitos de baja eficiencia escolar y de escuelas excluidas de los beneficios de los programas compensatorios, aun cuando cubren los requisitos. Ms adelante, cuando se traten las conclusiones de los estudios respecto de la planeacin, se analizar este punto. En el cuadro 2 se presenta una sntesis de la evolucin de los criterios para cada nivel educativo atendido por los programas compensatorios.CUADRO 2. criterios De focalizaciN De los Programas comPeNsatorios PROgRAMA CRITERIOS DE FOCALIZACIN POR NIVEL EDUCATIVO

Pare habitantesdelmedioruraldeloscuatroestadosdelpasquepresentabanmayorndice

Primaria:Todaslasescuelasprimariasubicadasenlocalidadesmenoresa2 500depobreza(chiapas,Oaxaca,GuerreroeHidalgo),segnelINEGI.

eDucaciN Losmunicipiosconndicesdealtaymuyaltamarginalidaddezonasruralesyurbanas iNicial delosdiezestadosmspobresdelpas,segnelconapo. Pareb msseverasdelosmunicipiosdemayorndicedemarginalidaddelosestadosms

Educacin primaria:LasregionesconcondicionessocioeconmicasyeducativaspobresynocontempladosenelParE.

Educacin inicial:Localidadesmenoresa2500habitantesdondeexistaalgn servicioeducativo:educacinpreescolary/oprimariacomunitariaruralyeducacin primariageneraloindgena.Piare Educacin primaria:ademsdeloscriteriosconsideradosporelParEB:escuelas

conmayorndicedereprobacinenelprimergradodeeducacinprimaria,considerado escuelaporescuelaynoatravsdepromediosmunicipalesoestatalesrespecto demediasnacionales.

Educacin inicial:Localidadesdondeseestablecelaatencin alaeducacinprimaria.Piare-8 Primaria:combinacindetresvariables:ndicedemarginalidaddelalocalidad,

organizacinescolar(proporcinmaestro-alumnoyproporcindealumnos-escuela)e indicadoreseducativosdelaescuela.Estaoperacinpermitiidentificarlasdesventajas comparativasentreescuelasynoslolasdesventajasentremunicipiosoentreestados.

Educacin inicial:universototaldeeducacininicialnoescolarizada.universototaldeeducacinindgena. Preescolar:Indgena:Totaldecentrosescolaresconesaclave.Pareib-i

General:centrosescolaresubicadosenlocalidadespertenecientesaloscuartiles 3y4demarginalidad.

Primaria:Indgena:Totaldecentrosescolaresconesaclave. general:centrosescolaresubicadosenlocalidadespertenecientesaloscuartiles 3y4demarginalidad. Secundaria:Escuelassecundariasgeneralesotcnicasubicadasenlocalidadespertenecientesaloscuartiles3y4demarginalidad. Totaldetelesecundariasenlas31entidadesfederativas.

30


I

Seleccinconbaseenlaconstruccindeunndicededesventajadelasescuelas conlacombinacindeindicadoresdepobrezaydedesempeoeducativo:marginalidad, densidadescolar,proporcinalumno-maestroytasasdedesercin,reprobacin yrepeticin.Pareib-ii

Todaslasescuelas(ruralesyurbanas),generaleseindgenasubicadasenlos476 municipiosdelas250microrregionesdeatencinprioritariaparaelgobiernofederal. Educacininicialnoescolarizada:aperturadelservicioenlocalidadesdondeseubican lasescuelasdeeducacinpreescolardeluniversodeatencindelParEIB.

Educacin inicial no escolarizada:Localidadesruraleseindgenasprioritariamente,quegaranticenlacontinuidad deniosbeneficiadosenelprimerniveldeeducacinbsica.Elordenparala conformacindeluniversodeatencines:Localidadesquecuentanconpreescolarapoyadoconaccionescompensatorias. Localidadesquecuentanconpreescolarcomunitariodelconafeensusdiferentes

modalidades.

Localidadesquecuentanconalgnserviciodepreescolar,siempreycuandose

ubiquenenlasmicrorregionesprioritariasdelpas,definidasenel2001porel gobiernofederal.

PreescolarTodaslasescuelasubicadasenlos476municipiosdelas250microrregiones

Pareib-iii

determinadasporelgobiernofederalen2001ytodaslasescuelasindgenasde loscuartiles4+3ruralyescuelasgeneralesdel4cuartilruraldelrestodelos municipiosdelos31estados.

PrimariaTodaslasescuelasubicadasenlos476municipiosdelas250microrregiones

determinadasporelgobiernofederalen2001ytodaslasescuelasindgenas deloscuartiles4+3ruralyescuelasgeneralesdel4cuartilruraldel restodelosmunicipiosdelos31estados. Todaslasescuelasprimariasgeneraleseindgenas,ubicadasenlos476municipios delas250microrregionesdealtaprioridadparaelgobiernofederal. Todaslasescuelasindgenasdelrestodemunicipiosdelos31estados. 50%delasescuelasruralespertenecientesal2cuartilconmayordesventajadentro delcuartildelrestodelosmunicipiosdelos31estados. 50%delasescuelasprimariasgeneralespertenecientesal4cuartilurbanoconmayor desventajaenelinteriordelcuartildelrestodelosmunicipiosdelos31estados.

TelesecundariaTodas(enlas31entidades).

Los componentes: acciones compensatorias especficas

Para analizar los componentes es necesario distinguir entre aquellos que se concretan en servicios o insumos dirigidos a los alumnos, personal docente y directivo o las escuelas en su conjunto, de aquellos que consisten en el apoyo para el mejoramiento del sistema educativo. En el primer rubro se encuentran el incentivo al desempeo docente, los materiales didcticos para nios y profesores, las bibliotecas escolares, el apoyo para el mantenimiento y mejoramiento de31


CUADRO 3.

DeNomiNaciN De los comPoNeNtes De los Programas comPeNsatorios*

PARE (1991-1996)

PAREB (1994-1999)

PIARE (1995-2000)

PIARE-8 (1998-2001)

Materialeseducativos* Bibliotecasescolares Librosdetextobilinges almacenesregionales capacitacinyactualizacin Materialesdeapoyoaudiovisual Infraestructurayequipamiento (IE) apoyoalasupervisin(aS) Incentivoalarraigo Fortalecimientoadministrativode lassecretarasestatales Evaluacindelaprendizaje Evaluacindelimpacto

recursosdidcticos(rD) acervobibliogrfico Textosymaterialesindgenas (MI) Sistemadedistribucin(SD) capacitacindemaestros

rD

rD

MI SD

capacitacina docentesydirectivos (cDD)

cDD

Infraestructuraeducativa Mejoramientodelsistema desupervisin Incentivosamaestros(IM) capacitacingerencial

IE aS

IE aS

IM

reconocimientoal desempeodocente (redes)FI

Fortalecimiento institucional(FI)

ProgramaparalaPar- ticipacindelasaPFen laGestinEscolar(aGE) ProgramadeEducacinInicial (19811997) ProgramaNiosenSolidaridad (19881997)*Slo los elementos en color no son considerados componentes

ProgramadeEducacin Inicial (capacitacin,rDyFI)

la infraestructura de las escuelas y la capacitacin docente. En el segundo se hallan los apoyos para el sistema de distribucin de materiales (que consisti en la construccin de almacenes y la dotacin de medios de transporte), el apoyo para la capacitacin de funcionarios del sistema, as como para el diseo de sistemas de informacin, casi siempre agrupados bajo el rubro de fortalecimiento institucional . La educacin inicial no escolarizada ha mantenido, en realidad, los componentes que tena desde que constitua en s mismo un programa compensatorio. En 1995, con su integracin al PIarE, se consider un subprograma, pero mantuvo sus componentes; posteriormente, con el pareib fue considerado un componente con subcomponentes, que corresponden a los que32


I

PAREIB-I (1998-2001)

PAREIB II (2001-2004)

PAREIB III (2004-2006)

tilesescolares(uE)

rD

apoyoalaeducacinbsica a)materialesdidcticos(uEYrD)

MI

asesoraycapacitacin dedocentesydirectores(ac)

ac

b) aca los Consejos Tcnicos Escolares

construccinyrehabilitacin deespacioseducativosaS

IEyequipamiento (IEE) aS

c) IEE d) aS e) redesFI(pedaggicoyadministrativo)

redesFI

redesFI

aGEEducacinInicial

aGE

f)apoyoycapacitacinalasasociaciones dePadresdeFamilia(aPF)EI(capacitacin,Sesionesapadres,

noEscolarizada

alfabetizacin

Educacininicialno escolarizada(EI) Becas

Participacincomunitaria,Materialeseducativos yMonitoreoyevaluacin)

componenteeducativo delProgresa(Becas)

componenteeducativodeOportunidades(becasy apoyoparacompradetiles)

originalmente existieron: capacitacin de la cadena operativa (coordinadores, supervisores y promotores), materiales educativos para la difusin y promocin. Pese a su integracin en los programas compensatorios, en los hechos ha constituido otro programa compensatorio (dadas sus caractersticas, como la poblacin que atiende, su mixta dependencia administrativa y su operacin concreta),21 y opera con un alto grado de independencia del conjunto de acciones compensatorias destinadas a la educacin bsica regular. Cabe sealar que la extensin de

Su estructura directiva depende laboralmente de las secretaras estatales de educacin, mientras que su estructura operativa es administrada directamente por el Conafe.21

33


su cobertura, se ha supeditado, paulatinamente a la atencin de la educacin preescolar (comunitaria, indgena, general), con el objetivo de garantizar la continuidad en la atencin educativa de los nios. En el cuadro 3 se incluyen los cambios de agrupacin o denominacin que han experimentado los componentes de los programas compensatorios. En trminos generales puede afirmarse que los componentes se han mantenido constantes a lo largo de la historia de los programas compensatorios, aunque su denominacin o forma de agrupacin hayan variado, como se muestra en el cuadro 3; en cambio, si se revisa el contenido especfico de cada componente o la estrategia utilizada en su ejecucin se encuentran modificaciones importantes. El ParE inclua 13 componentes clasificados en dos grandes rubros: a) Mejoramiento de los servicios educativos 1. Material didctico (tiles escolares, material didctico para el maestro y de oficina) 2. Libros de lectura para escuelas de educacin indgena 3. Bibliotecas escolares 4. Distribucin de libros y materiales (almacenes regionales) 5. Capacitacin y actualizacin del magisterio 6. Materiales de apoyo audiovisual 7. Infraestructura y equipamiento de escuelas b) Fortalecimiento institucional: 8. Supervisin (incentivo econmico, capacitacin, equipamiento de oficinas e, inclusive, camionetas para su traslado a las escuelas) 9. Incentivo al buen desempeo del maestro 10. Mejoramiento del Sistema de informacin 11. Sistema integral de evaluacin 12. Evaluacin del impacto 13. Administracin del programa (unidad coordinadora central, unidad coordinadora estatal y unidad de evaluacin) Una serie de cambios se introdujo a partir de 1996; entonces haban transcurrido cuatro ciclos escolares de operacin del ParE y de la inclusin del Prodei en la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe; tambin haban comenzado el ParEB y el PIarE. Cada uno de los componentes del ParE ha experimentado cambios en su contenido especfico y en sus estrategias de ejecucin; sin embargo, por su importancia que se refleja en los informes es necesario destacar las modificaciones de los siguientes: La capacitacin del personal docente. En este componente se aprecian cuatro momentos, relacionados tanto con las figuras involucradas como con el contenido de las acciones: a) En el ParE y el ParEB la capacitacin se dirigi a los maestros frente a grupo y se concentr en la difusin de nuevos enfoques para la enseanza del espaol, lengua indgena (para escuelas indgenas), matemticas y manejo de grupos multigrado .34


I

b) En el PIarE las acciones de capacitacin consideraron, adems de los maestros de grupo, a los directores y supervisores escolares, y se concentraron en la planeacin de lecciones para grupos multigrado. c) Con el inicio del pareib se ampli la idea de capacitacin que haba prevalecido al considerar tambin acciones de asesora dirigidas a los Consejos Tcnicos Escolares; as, entre 1998 y 2003 se estableci una red de asesora para la calidad educativa que consideraba diferentes niveles operativos. En este programa las acciones se concentraron en la promocin del proyecto escolar como el medio estratgico para el mejoramiento del trabajo docente y del funcionamiento de la escuela. d) A partir de 2003, la idea de tomar como eje de las acciones de capacitacin y asesora al proceso de elaboracin y ejecucin del proyecto escolar fue sustituida por considerarla inviable e ineficaz para atender la complejidad del trabajo docente en escuelas unitarias, bidocentes o tridocentes; en su lugar se estableci una capacitacin en aspectos especficos de la enseanza de los contenidos bsicos, con base en la demanda de los profesores. Incentivo/Reconocimiento al desempeo docente. Con este componente, desde el ParE se buscaba frenar la alta movilidad (cambios de escuela) de los profesores y fomentar su asistencia regular a los centros de trabajo. Posteriormente se enfatiz, adems de ese objetivo, el mejoramiento del desempeo docente (mediante la verificacin de la planificacin de clases), la atencin especial a nios con atraso escolar (en sesiones vespertinas) y la imparticin de clases abiertas a las madres y a los padres de familia; por ello su nombre cambi al de Reconocimiento al desempeo docente (Redes). Asimismo, se facult a las asociaciones de padres de familia para autorizar el cobro del estmulo mediante la verificacin de la asistencia del profesor a la escuela. Apoyo a la supervisin escolar. Adems del equipamiento de las oficinas de supervisin y de la dotacin de vehculos (realizado en los inicios de cada programa), este componente consiste en un pago extraordinario a los supervisores con el fin de que asistan a los centros escolares para realizar acciones de apoyo acadmico al personal docente, adems de las tradicionales tareas administrativas. En el comienzo de las acciones del ParE los supervisores participaron en forma marginal, luego se busc su involucramiento en tareas de operacin y control administrativo; posteriormente, ya en el periodo 1996-2000, se les encarg la coordinacin de la capacitacin extensiva en sesiones mensuales del consejo tcnico escolar de zona, ya sea en la planificacin de lecciones o en la elaboracin de proyectos escolares. As, el contenido de este componente en materia pedaggica ha estado en funcin de la evolucin del componente de capacitacin, hoy asesora. Participacin de padres de familia en apoyo a la gestin escolar. Uno de los cambios importantes fue la transferencia de los recursos a las asociaciones de padres de familia para la realizacin de obras materiales menores (reparacin, pintura, reposicin de vidrios, etc.), que antes formaba parte del componente denominado infraestructura. Con esta medida surgi el componente de Programa para la Participacin de las Asociaciones de Padres de Familia en Apoyo a la Gestin Escolar (mejor conocido como age). Segn el informe del Conafe del ao 2000, el monto del fondo oscilaba entre cinco y siete mil pesos para cada Asociacin de Padres de Familia, en funcin de la matrcula escolar. Adems, las asociaciones de padres verifican la asistencia de los profesores a la escuela y les autorizan el cobro del incentivo correspondiente.35


Sin duda hay cambios en otros componentes, como la integracin de los paquetes de tiles escolares (su especificacin por grado escolar) y su forma de adquisicin; en este ltimo aspecto, la licitacin fue primero centralizada, luego descentralizada y despus nuevamente centralizada, operaciones que se han realizado siempre con el argumento de reduccin de costos y tiempos. Algo similar sucede con la adquisicin de otros bienes y servicios, como las acciones de infraestructura, administradas en un principio por el Comit Administrador Federal para la Construccin de Escuelas (caFPcE), luego por los municipios y localidades. Tener presentes estos cambios permitir distinguir el objeto concreto de evaluacin, aun cuando la denominacin genrica sea la misma: al evaluar la eficiencia en el componente de infraestructura, por ejemplo, pueden estarse evaluando estrategias distintas que tal vez influyan en el logro de metas; lo mismo ocurre con el componente de actualizacin o el de supervisin. Ello no impide, sin embargo, dar seguimiento a lo largo del tiempo a algunos indicadores de metas de los programas (cobertura y metas fsicas) o verificar la evolucin de los indicadores de eficiencia escolar (desercin, reprobacin, etctera).

4. la relaciN eNtre los Programas comPeNsatorios Del coNafe y los ProgramasfeDerales De combate a la Pobreza

Adems de estos programas administrados directamente por la Unidad de programas compensatorios del Conafe han existido otros programas federales de combate a la pobreza gen, eralmente no identificados como compensatorios cuyos objetivos y universo de beneficiarios , han coincidido con los de los programas compensatorios: A partir de agosto de 1997 comenz la operacin del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), cuyo propsito en materia educativa fue apoyar la asistencia y permanencia en la escuela de los nios y los adolescentes de sectores pobres, particularmente los de zonas rurales marginadas. El Progresa cambi su denominacin a Oportunidades a partir del ao 2002. Este nuevo programa mantuvo los componentes de su antecesor; en materia educativa, extendi su cobertura al bachillerato mediante becas para los estudiantes y ampli su radio de accin a las zonas urbano marginadas. El universo de atencin de estos programas ha coincidido, generalmente en una alta proporcin, con los de los programas compensatorios;22 el componente educativo de estos programas ha sido administrado por la uPc-Conafe.

Segn datos de la uPc, en 2005 el universo de atencin de Oportunidades coincidi en 39.5% con el de alumnos compensados en primaria, aunque el porcentaje es mayor (60%) en los alumnos de tercero a sexto grados.22

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Losinformesdeevaluacindelosprogramas compensatorios:procedimientodeanlisis


ii. los iNformes De evaluaciN De los ProgramascomPeNsatorios ProceDimieNto De aNlisis

La evaluacin ha sido constante a lo largo de la existencia de los programas compensatorios, lo cual es resultado del establecimiento de esta tarea desde el primer programa (inclusive como componente), adems de que a partir de 2001 se estableci como exigencia por las normas nacionales en materia de ejercicio del gasto pblico. A ello debe agregarse el inters de los administradores del Conafe, pues varios estudios se han realizado por iniciativa de la misma institucin. Este captulo contiene una presentacin de las caractersticas generales de los estudios de los cuales se da cuenta en el presente informe, y una explicacin del procedimiento empleado.

1. estuDios aNalizaDosEn el cuadro 4 se enlistan los 22 estudios que fueron objeto de anlisis, numerados en orden cronolgico con el fin de facilitar su identificacin. Posteriormente se destacan algunas de sus caractersticas generales, importantes para delimitar el alcance de los siguientes captulos.CUADRO 4. estuDios revisaDos eN el Proyecto oei-coNafe CLAVE AUTOR/INSTITUCIN TTULO PROgRAMA qUE EVALA

e1/Hicks: HicksGmez, 1993 Eva/ParE

Estudioevaluativosobreactualizacin demaestroseincentivosaldocente delProgramaparaabatirelrezago Educativo(ParE).reportefinal Informefinalsobreelanlisisde lasituacinactualdeldesarrollo delProgramaparaabatirelrezago EducativoenelestadodeOaxaca(ParE)

ParE

e2/moliNa: MolinaBogantes, 1993 Zaida/ arE P

ParE

/ e3/goNzlez: Gonzlezrivera,Guillermo 1993 ParE-bme4/Dge: ydeIncorporaciny 1994

Diagnsticosobrerepeticiny desercin.Estudiodecasoenseis escuelasdelestadodeOaxaca Programaparaabatirelrezago Educativo.Evaluacindelaprendizaje. Informederesultados.Primer levantamientodedatos cambiarlaescuelarural.EvaluacinParE

DireccinGeneraldeEvaluacin revalidacin,sep

e5/ezPeleta: ycolaboradores/Departamento cualitativadelProgramaparaabatir 1994 deInvestigacionesEducativas-

Ezpeleta,Justa,EduardoWeiss cinvestav

elrezagoEducativo

e6/myers: Myers,robertG. 1995 e7/muoz: centrodeEstudiosEducativos 1996

repeticinescolar.Estudiodecaso dedosescuelasruralesenelestado deOaxaca Evaluacindelimpactoyefectividad decostosdelProgramaparaabatirel rezagoEducativo.SegundoinformeParE

MuozIzquierdo,carlos/ (cee)

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LOS INFORMES DE EVALUACIN DE LOS PROgRAMAS COMPENSATORIOS: PROCEDIMIENTO DE ANLISIS

II

e8/ Fuenlabrada,Irma,Eduardo fueNlabraDa: Weissycolaboradores/die1997 cinvestav e9/crefal: paralaEducacindeadultos 1999 enamricaLatinayelcaribe

Lasprcticasescolaresydocentesen lasescuelasmultigradodelaeducacin primaria Evaluacindeindicadoreseducativos enzonasdemarginacinextrema Lasescuelasprimariasrurales ylosapoyosdelosprogramas compensatorios;reportefinaldel primerestudio/diplomadosobre basesmetodolgicasdeinvestigacin cualitativa Estudiodecasoenelestadode Guerrerosobrelaretencindeldocente enelcentroescolar Informederesultados.Evaluacin2002 Estudiodelosfactoresasociadosal aprovechamientoescolar.Matemticas. Sextogradodeprimaria Supply-sideschoolimprovement andthelearningachievementofthe poorestchildreninindigenousand ruralschools:thecaseofParE Evaluacindelosprogramasdel conafe:educacincomunitaria yprogramascompensatorios Evaluacindelmodelopedaggico delProgramadeEducacinInicial noEscolarizada EvaluacindetrminodelPrograma Integralparaabatirelrezago Educativo(PIarE) Evaluacinprospectivadelos programascompensatorios2002-2003 compensatoryeducationfor disadvantagedmexicanstudents: animpactevaluationusingpropensity storematching anlisisdelasestrategiasdeoperacin delProgramadeEducacinInicialno Escolarizada Evaluacindelosprogramas compensatorios EvaluacindelProgramaparaabatirel rezagoenEducacinInicialyBsica (pareib)delconafe(2005)ParEy ParEB

centrodecooperacinregional (crEFaL)

e10/loera: Loera,armando/Direccin 2000 GeneraldeEvaluacin-sep

ParEBy PIarE

e11/uPc: unidaddeProgramas 2000 compensatorios/conafe e12/Dge: DireccinGeneralde 2002a Evaluacin-SEP e13/Dge: DireccinGeneralde 2002b Evaluacin-SEP

ParEy pareibpareib

e14/Paqueo: Paqueoyacevedo/Banco 2003 Mundial e15/uv: universidadVeracruzana(uV) 2003 e16/eDH: EducacinparaelDesarrollo 2003 Humano,a.c. e17/barocio: otros/Benemritauniversidad 2003

Global

pareib

Educacin inicialPIarE

BarocioQuijano,robertoy

autnomadePuebla(BuaP)

e18/vzquez: otros/Benemritauniversidad 2003

VzquezLpez,JosJaimey autnomadePuebla(BuaP)

pareib

e19/sHaPiro: BancoMundial 2003 e20/comuNitec: comunitec 2003 e21/buaP: Benemritauniversidad 2004 autnomadePuebla(BuaP) e22/sfP: SecretaradelaFuncinPblica 2005

Global

Educacin Inicialpareib

pareib

39


En esta informacin es importante destacar las siguientes caractersticas generales: a) Programas evaluados. Los informes revisados abarcan el periodo completo en el que se han desarrollado los programas compensatorios y se refieren a cada una de sus versiones: Cuatro estudios evalan especficamente al ParE (Hicks/1993, Molina/1993, Ezpeleta/ 1994, Muoz/1996). Dos ms (crEFaL/1999 y uPc/2000) lo incluyen junto con otros programas. Dos estudios consideran tanto al ParEB como al PIarE (crEFaL/1999 y Loera/2000); adems, un estudio (Barocio/2003) realiza una evaluacin global, de trmino del PIarE; , esta ltima evaluacin incluye el componente de educacin inicial, la alfabetizacin de adultos y la vertiente de educacin comunitaria. Dos estudios analizan especficamente el Programa de educacin inicial no escolarizada (edh/2003 y Comunitec/2003). Cinco estudios abordan al pareib: uPc/2000 se ocupa de los resultados del incentivo al desempeo docente, DGE/2000a de resultados de aprendizaje, Vzquez/2003 realiza un anlisis prospectivo del diseo y operacin de los programas compensatorios. Dos estudios (uV/2003 y BuaP/2004) evalan la ejecucin de las acciones de los programas compensatorios, incluyendo la educacin inicial no escolarizada; SFP/2005 incluye, adems, la valoracin de los efectos del programa. Paqueo/2003 y Shapiro/2003 realizan un anlisis global del impacto de los programas compensatorios en el aprendizaje y en la eficiencia escolar. Cinco estudios (Gonzlez/1993, DGE/1994, Myers/1995, Fuenlabrada/1997 y DGE/2000b) no realizan propiamente evaluacin de alguna de las fases de los programas compensatorios, pero estudian dimensiones del rezago educativo o las prcticas en escuelas rurales multigrado; en ese sentido aportan elementos para analizar el diseo de los programas compensatorios. Como se observa, prcticamente todos los programas han sido objeto de evaluacin. Aunque el objetivo predominante es la evaluacin de la ejecucin de las acciones, existen tambin estudios que analizan logros e inclusive el diseo de los programas compensatorios; en cambio, de las prcticas docentes y escolares se ocupan slo unos cuantos. b) Demandantes de las evaluaciones. Casi en todos los casos las evaluaciones son financiadas por la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe y en algunos casos realizadas por instancias internas del mismo; tres excepciones confirman esta afirmacin: las patrocinadas por el Banco Mundial (Paqueo/2003 y Shapiro/2003) y la realizada por la Secretara de la Funcin Pblica (2005). A partir del ao fiscal 2001 se estableci la obligacin legal de presentar al poder legislativo informes de ejecucin y resultados de los programas federales que implican transferencia de recursos a las entidades federativas y que cuentan con Reglas de operacin Rendir cuentas, . ya sea a los organismos financieros, al poder legislativo y a las instancias del poder ejecutivo responsables del control del gasto pblico ha sido el principal motivo de las evaluaciones, por lo que estas instancias externas se constituyen en el principal demandante. Tambin existen estudios cuyo origen es el inters de los propios funcionarios de la institucin por conocer el desarrollo de las acciones institucionales como base para su mejoramiento. c) El sentido de las evaluaciones. El esfuerzo de evaluacin ha sido coordinado y financiado por la unidad responsable de los programas compensatorios. Debido a este origen puede afirmarse40

LOS INFORMES DE EVALUACIN DE LOS PROgRAMAS COMPENSATORIOS: PROCEDIMIENTO DE ANLISIS

II

que los estudios no consisten en ejercicios de la ciencia acadmica (dirigidos a desarrollar un campo de investigacin), sino que obedecen al inters utilitario de una institucin pblica de obtener elementos para la valoracin continua del desarrollo de sus acciones, el logro de sus objetivos y, en suma, de la eficacia de la poltica pblica para combatir el rezago educativo. Si bien la motivacin de la mayora de las evaluaciones es externa, tambin existen estudios y reflexiones realizadas por instancias de la uPc-Conafe destinadas al mejoramiento del diseo de las acciones previstas; no se disponen de todas las evaluaciones realizadas internamente, pero son referidas en varios documentos. d) Instancias evaluadoras. Al respecto puede sealarse que se combinan consultores que actan a ttulo individual, instituciones privadas (Centro de Estudios Educativos, a.c., Comunitec, Educacin para el Desarrollo Humano, a.c.) y destaca una fuerte presencia de instituciones pblicas (DIE, crEFaL y ltimamente las universidades autnomas de Veracruz y Puebla); la Direccin General de Evaluacin de la SEP se encarg, durante un largo periodo, de evaluar el aprendizaje. Los estudios y los documentos institucionales permiten reconstruir la secuencia de los programas compensatorios, identificar sus logos y detectar las principales cuestiones problemticas de su diseo y operacin, en funcin del periodo en que dichos estudios se realizaron, de los objetivos planteados y las conclusiones a las que arribaron. La lista de las evaluaciones analizadas habla de la presencia de una demanda social y una disposicin institucional, que coinciden en considerar la evaluacin como un elemento importante tanto para asegurar el uso correcto de los recursos pblicos como para el mejoramiento de la poltica federal destinada a combatir el rezago educativo en zonas marginadas, lo que constituye un rasgo positivo que no exista hace dos dcadas en materia de polticas pblicas.

2. ProceDimieNto De aNlisisLa evaluacin es un proceso fundamental de toda poltica pblica. Ya sea vista como fase de la construccin de una poltica o como un proceso integral que acompaa todo el ciclo de vida de la misma, en la actualidad ya nadie discute la importancia de la tarea de la evaluacin en la gestin pblica. Ahora bien, la evaluacin de la poltica pblica puede ser asumida desde distintos enfoques y desde perspectivas diferentes, lo que tiene implicaciones importantes en los nfasis metodolgicos y operativos de esta prctica.23 En ese sentido, y con el fin de ubicar exactamente el papel de la evaluacin de la poltica pblica, es fundamental dar respuesta a tres preguntas centrales relacionadas con la evaluacin: a) Para qu se evala?; b) Qu se evala? y c) Cmo se evala? La primera pregunta tiene implicaciones de orden tico-polticas. Los enfoques ms normativos o instrumentales responderan que la finalidad de la evaluacin es generar informacin que permita conocer si la poltica se ejecuta de acuerdo con su diseo o con la norma que la orienta En otras palabras, la evaluacin adquiere un carcter instrumental en tanto medio . para juzgar si la implementacin de la poltica cumple con los parmetros fundamentalmente operativos previstos en la normativa que la orienta o en el diseo que le da origen.La evaluacin puede ser asumida y realizada desde una perspectiva instrumental, en la cual se considera una etapa de la vida del proyecto, o desde un enfoque integral o comunicativo, que asume a la evaluacin como un proceso integral que acompaa toda la gestin de la poltica. Vase Patricio Chaves (1997). La gestin integral de proyectos sociales: hacia la construccin de un enfoque comunicativo. Fundacin Escuela de Gerencia Social, Caracas.23

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Un enfoque de poltica ms integral, sin descartar la utilidad que tiene la informacin que genera la evaluacin para conocer su coherencia normativa, pone mayor nfasis en el sentido de aprendizaje social, retroalimentacin de la gestin y transparencia social. Esto quiere decir que la evaluacin se asume como un proceso de indagacin y valoracin de los procesos, los resultados y los impactos de las polticas y con el objetivo de generar informacin y aprendizajes para los actores institucionales y sociales que estn involucrados directa o indirectamente en el desarrollo de dicha poltica, con la finalidad de mejorar los procesos de gestin de la misma 24 . Desde esta perspectiva, las finalidades de una evaluacin son: a) Generar procesos de aprendizaje (construccin de conocimientos relevantes) de los actores sociales involucrados en la poltica en relacin con sus respectivos mbitos de intervencin. b) Contar con una informacin oportuna, vlida y confiable que permita tomar decisiones acerca de la continuidad, la variacin, la supresin o cambios de la poltica pblica (retroalimentacin de la gestin). c) Rendir cuentas (accountability) de la accin del gobierno a la sociedad. La evaluacin permite transparentar y poner en consideracin de los diferentes grupos de la sociedad la pertinencia, la eficiencia, la eficacia y el impacto social que genera la poltica. La segunda pregunta: qu se evala?, est vinculada a la delimitacin o definicin del objeto de estudio La definicin y delimitacin del objeto estn, a su vez, relacionadas con el objetivo . de la poltica. En ese sentido, se considera, en trminos generales, que una determinada poltica tendr claro su objetivo, en tanto tenga claro cul es la problemtica social que quiere enfrentar o transformar. As, por ejemplo, si un gobierno considera que un problema fundamental a ser modificado es el rezago educativo en las poblaciones marginadas, entonces, la poltica tendr como objetivo: Reducir el nivel de rezago educativo en las poblaciones x, y, z que se presentan en situacin de marginacin . De todas maneras, la delimitacin de los objetivos de las polticas sociales, en tanto respuesta a problemticas sociales, tiene ciertas complicaciones de orden metodolgico. En tanto problemas complejos, los problemas sociales no tienen una sola causa ni una sola alternativa de solucin; por eso, es difcil identificar con claridad qu factores causales de la problemtica estn en juego en la poltica y, por tanto, deben ser evaluados como factores explicativos del impacto de la misma; el logro de los objetivos de una poltica social no depende de la sola intencionalidad de ejecutar las acciones previstas o de la coherencia en su formulacin. Adems, los logros dependen de una serie de factores relacionados con el entorno social, poltico, ambiental e institucional que inciden de manera muy fuerte en la viabilidad de las acciones de la poltica. En este sentido, la evaluacin se enfrenta ante la disyuntiva de identificar como objeto de estudio al objetivo del programa, considerndolo como un enunciado relativamente autnomo y, por tanto, evaluar la poltica desde una lgica interna au

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