DIAGNÓSTICO SOBRE LA LABOR DE LA COMISIÓN PERMANENTE DE TITULACIÓN DE TERRENOS DEL ESTADO EN EL MARCO DEL PLAN NACIONAL DE

TITULACIÓN DE TERRENOS DEL ESTADO

Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc.

TABLA DE CONTENIDO

TABLA DE ABREVIATURAS.................................................................................................iii

I. La tenencia de tierras en RD: breve recuento histórico del problema......................................................................................................................................1

II. Programa Nacional de Titulación de Terrenos del Estado, ¿otra propuesta que se ha quedado corta?..........................................................................3

II.A Sobre la Comisión Permanente de Titulación de Terrenos del Estado......3

II.B Evaluación del trabajo realizado por la CPTTE en función a los objetivos planteados en el Decreto 624-12.......................................................................................5

1. Elaboración de un plan integral para la titulación masiva de inmuebles, con énfasis en aquellos en que el Estado ha llevado a cabo proyectos de reforma agraria y viviendas:...........................................................................................52. Coordinar junto con el Poder Judicial los esfuerzos para fortalecer la capacidad operativa y de gestión de la Jurisdicción Inmobiliaria.....................10

3. Velar, conjuntamente con las entidades responsables, por la pronta actualización del Catastro de Inmuebles del Estado.............................................11

4. Formular políticas y estrategias para guiar el accionar de las instituciones del Estado con responsabilidad en los procesos de titulación 12

5. Presentar propuestas de modificaciones normativas para viabilizar y facilitar procedimientos de titulación.........................................................................13

6. Propiciar consultas públicas para garantizar la participación de los sectores involucrados en los procedimientos de titulación................................13

7. Divulgar a la población la importancia de actualizar el registro de derecho de propiedad y los procedimientos para este fin..................................14

8. Coordinación de la cooperación internacional................................................14

III. Obstáculos identificados por FINJUS que impiden se lleve a cabo con éxito el Programa Nacional de Titulación de Inmuebles.......................15

1. El Estado desconocía, al momento de la formulación del Plan, las dimensiones reales de la gravedad del problema.................................................16

2. El Plan Nacional de Titulación de Terrenos del Estado no cuenta con el suficiente respaldo del Poder Ejecutivo.....................................................................18

3. Ausencia de un diagnóstico actualizado y confiable sobre los proyectos desarrollados por el Estado en el marco de la reforma agraria y los proyectos sociales de viviendas...................................................................................21

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4. Faltas en el cumplimiento de las responsabilidades relativas a los procedimientos de titulación de parte de las principales instituciones que componen la CPTTE..........................................................................................................22

5. Falta de institucionalidad y transparencia en algunas de las instituciones responsables.............................................................................................23

IV. Conclusiones y recomendaciones para un Plan Nacional de Titulación de Terrenos del Estado más efectivo.................................................26

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TABLA DE ABREVIATURAS

Comisión Permanente de Titulación de Terrenos del Estado

CPTTE | Comisión

Consejo Estatal del Azúcar CEADirección Ejecutiva de la Comisión Permanente de Titulación de Terrenos del Estado

Dirección Ejecutiva

Dirección General de Bienes Nacionales Bienes NacionalesInstituto Agrario Dominicano IADInstituto de Auxilios y Vivienda INAVIInstituto Nacional de la Vivienda INVIPlan Nacional de Titulación de Inmuebles del Estado

Plan | Plan de Titulación | Plan Nacional de Titulación

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I. La tenencia de tierras en RD: breve recuento histórico del problema

El problema de la extra legalidad en la propiedad sobre la tierra en la República Dominicana encuentra sus raíces en los orígenes de nuestra nación. Ciertamente, nuestro país no tuvo un sistema registral hasta el año 1890, cuando se promulga la Ley Sobre Registro y Conservaduría de Hipotecas, No. 2914, con la cual entra en funcionamiento el Sistema Ministerial, de origen francés.

Sin embargo, este era un sistema de registro de actos declarativo de derechos y que, por lo demás, complicaba la obtención de informaciones sobre la existencia de cualquier afectación o transferencia sobre los objetos de registro, incluyendo los bienes inmuebles. A esto se sumaba la ausencia de una delimitación real de los inmuebles, errores en la determinación del sujeto y objeto de derecho y las constantes maniobras fraudulentas en los libros de Registro y Conservaduría de Hipotecas, todo lo cual conducía a conflictos frecuentes con respecto al derecho de propiedad de los inmuebles. 

Fue en el año 1920, durante la primera ocupación de los Estados Unidos, cuando se establece el Sistema Torrens, como sistema registral de la propiedad inmobiliaria en la República Dominicana. Este parte de varios principios fundamentales, entre los cuales encontramos la presunción de exactitud del asiento registral y el principio de que el Estado es el propietario originario de todas las tierras, y que son los particulares los que deben probar su derecho en un proceso judicial.

Pese a los amplios cambios introducidos por el sistema Torrens, el problema de la tenencia de la tierra no ha encontrado solución, en parte por el hecho de que predominaba una fuerte cultura en la población

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dominicana de no registrar sus bienes inmuebles. Los esfuerzos realizados por los distintos gobiernos en las últimas décadas para resolver esta problemática no han probado ser exitosos. La falta de voluntad política, la débil institucionalidad de los organismos del Estado responsables, la corrupción, los conflictos de intereses, los impedimentos legales y los altos costos que acarrea la regularización de los terrenos son algunas de la principales razones detrás del fracaso de los esfuerzos mencionados.

El grave problema de la extra legalidad en la propiedad inmobiliaria abarca todo el territorio, con amplios efectos en diferentes sectores de la vida nacional, como vivienda, producción agropecuaria, así como la micro, pequeña y mediana empresa. Las personas que carecen de certificado de título se ven impedidos de gozar plenamente y con seguridad del bien inmueble que poseen, enfrentan limitaciones para adquirir créditos en la banca comercial, deben lidiar con los conflictos sobre los límites de la propiedad, etc. Consecuentemente, la problemática mencionada se ha constituido en un enorme obstáculo para el desarrollo de la nación y en uno de los principales detractores de la inversión extranjera en nuestro país.

Si bien una de las principales limitaciones a la resolución del problema de la extra legalidad de la tenencia de la tierra resulta de la escasa información sobre su magnitud, no es menos cierto que existen dos principales estudios que han hecho intentos de cuantificar la problemática.

El primero es un estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo en el 2001.1 Allí se estimó que el 40% de la población metropolitana vivía en terrenos invadidos.

1 Instituto Libertad y Democracia. (2006). Evaluación preliminar de la economía extralegal en 12 países de Latinoamérica y el Caribe. Reporte de la investigación en República Dominicana. P. 71

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El segundo fue elaborado por el Instituto Libertad y Democracia, presidido por el economista peruano Hernando de Soto, en el año 2006.2 En este se afirmó que alrededor de 1.8 millones de predios urbanos pueden ser considerados como extralegales, lo que constituye el 85% del total de predios urbanos del país. Del mismo modo, se estimó que 1.1 millones de hectáreas de tierras rurales no contaban con un título de propiedad. Esta última cifra constituía el 56% de la superficie total de la República Dominicana, es decir que más de la mitad del territorio nacional se encontraba en situación de extra legalidad.

Los datos mencionados anteriormente conforman lo que se conoce como el “capital muerto predial”3 de nuestro país, que para el 2006 ascendía a un total de veintiocho mil setecientos cincuenta y nueve millones de dólares (USD$28,759,000,000.00) localizados fuera de los canales formales de la economía.4 Para ilustrar la gravedad del problema es menester mencionar que en el año 2003 dicho monto representaba 131 veces el total de las reservas internacionales totales del país. De igual manera, equivalía a tres veces la inversión directa extranjera recibida por la República Dominicana desde el 1974 hasta el 2003.5

II. Programa Nacional de Titulación de Terrenos del Estado, ¿otra propuesta que se ha quedado corta?

II.A Sobre la Comisión Permanente de Titulación de Terrenos del Estado

Reconociendo la enorme importancia que acarrea el problema de la titulación de tierras para el desarrollo de nuestro país, el Presidente de 2 Instituto Libertad y Democracia, Ob. Cit., p. 713 Capital muerto acumulado en propiedades inmobiliarias. 4 Instituto Libertad y Democracia, Ob. Cit., p. 715 Ibíd. p. 74.

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la República anunció, durante su toma de posesión en agosto de 2012, la introducción de un proyecto de ley para establecer la Estrategia Nacional de Titulación de Inmuebles. Entre otros aspectos, la misma pretendía promover un sistema funcional de registro y titulación de la propiedad, dada la necesidad de garantizar la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra a los beneficiarios de la reforma agraria y de proyectos estatales habitacionales. Así mismo, preveía la creación de la Oficina Nacional de Registro Inmobiliario (ONARI), bajo la esfera del Poder Ejecutivo, y modificaba la Ley 108-05 de Registro Inmobiliario. Dicho Proyecto encontró una fuerte oposición, por lo que fue retirado por el Poder Ejecutivo.

Esto ocasionó que, como alternativa, el 15 de noviembre de 2012 se promulgara el Decreto No. 624-12, que creó la Comisión Permanente de Titulación de Terrenos del Estado6, con el propósito de formular e implementar políticas y estrategias tendentes a materializar de manera definitiva una solución al problema de la extra legalidad de la propiedad inmobiliaria en la República Dominicana.

El decreto reconoce que “la falta de titulación o registro actualizado de la propiedad inmobiliaria […] genera graves obstáculos al desarrollo económico y a la preservación de la paz social [y que] su solución es indispensable para el rompimiento del ciclo de pobreza.”7 Del mismo modo, identifica como grupo prioritario a los beneficiarios de proyectos estatales de reforma agraria y viviendas, pudiendo de este modo cumplir con los objetivos que dichos proyectos se habían propuesto, pero que no habían podido alcanzar.

Dicha Comisión la preside el Ministro de la Presidencia y la integran los siguientes comisionados: el Ministro de Agricultura, el Director General

6 Decreto No. 624-12 que crea e integra la Comisión Permanente de Titulación de Terrenos del Estado. G. O. No. 10698 del 15 de noviembre de 2012.7 Ibíd., Cuarto Considerando.

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del Instituto Agrario Dominicano, el Administrador General del Banco Agrícola, el Director General del Catastro Nacional, el Director General de Bienes Nacionales, la Directora General del Instituto Nacional de la Vivienda, el Director Ejecutivo del Consejo Estatal del Azúcar y un representante de la Junta Agroempresarial Dominicana.

Para garantizar la capacidad operativa suficiente de los trabajos de la Comisión, así como una adecuada ejecución de sus decisiones, el Decreto contemplaba la creación de una Dirección Ejecutiva. En este tenor, a finales de enero del 2013 se designó como Director Ejecutivo de la Comisión al Lic. José Dantés Díaz, junto a tres subdirectores regionales para las zonas Norte, Este y Sur del país: Vicente Antigua Javier, Claudio Jiménez y Milciades Alcántara, respectivamente.8

Mediante el trabajo coordinado de la Dirección Ejecutiva con las entidades con responsabilidades en los procesos de titulación que conforman la Comisión, se persigue dotar de seguridad jurídica el derecho de propiedad inmobiliaria a través de la titulación, permitiendo de este modo que los beneficiarios puedan acceder al crédito y al financiamiento por las vías formales y a las tasas del mercado. Esto implica necesariamente la simplificación de los procesos de formalización para, finalmente, cambiar de modo gradual la cultura de registro de la propiedad inmobiliaria en nuestro país.

II.B Evaluación del trabajo realizado por la CPTTE en función a los objetivos planteados en el Decreto 624-12

La meta inicial propuesta por el Presidente Medina era titular unos 150 mil nuevos inmuebles a favor de igual número de beneficiarios en un

8 Nombran a Dantés Díaz en titulación. Periódico Listín Diario [en línea] 25 de enero de 2013, [fecha de consulta: 26 de febrero 2015]. Disponible en: http://www.listindiario.com/la-republica/2013/1/25/263484/Nombran-a-Dantes-Diaz-en-titulacion

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período de cuatro años, para anular el fenómeno de la extra legalidad en 12 años, de los cuales los primeros 20,000 títulos serían entregados a finales del año 2013. Esto se alcanzaría mediante el desarrollo y concretización de los siguientes objetivos:

1. Elaboración de un plan integral para la titulación masiva de inmuebles, con énfasis en aquellos en que el Estado ha llevado a cabo proyectos de reforma agraria y viviendas:

Es a partir de la década de los 60 cuando el Estado Dominicano da inicio al proyecto de Reforma Agraria. Su finalidad era distribuir entre el campesinado dominicano las tierras confiscadas por el Estado al dictador Rafael L. Trujillo y su familia, en el proceso de recuperación de los bienes inmuebles que originalmente pertenecían al Estado. Lo anterior tenía el objetivo “de constituir verdaderas unidades familiares, en donde serán asentadas familias de agricultores y agricultoras de escasos recursos”9 para utilizar dichas tierras en la forma y manera que más beneficiara a las masas de trabajadores rurales, los pequeños agricultores y la nación en general.

Sin embargo, a 52 años de iniciada la Reforma Agraria, más de un 90% de los parceleros beneficiarios de la misma carecen de un certificado de título que avale, de manera definitiva, sus derechos de propiedad.10

Por otro lado, durante más de cinco décadas, el Estado dominicano ha desarrollado centenares de proyectos habitacionales a lo largo y ancho del país, destinados a superar el amplio déficit habitacional existente. En la actualidad, la mayoría de las unidades habitacionales que componen

9 REPÚBLICA DOMINICANA. Ley No. 5879 de Reforma Agraria de 27 de abril de 1962, modificada por la Ley No.55-97 del 7 de marzo de 1997, art. 14. 10 Entrevista de Dialogo Libre con el ministro de Agricultura Luis Ramón Rodríguez [en línea]. Disponible en: http://recursos.diariolibre.com/contenidodl/DLministroagricultura.pdf

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dichos proyectos carecen de un certificado de título de propiedad individualizado.11

Una de las principales razones por la cual los proyectos antes mencionados se constituyeron en catalizadores del caos del registro inmobiliario en nuestro país es porque, a pesar de haber sido materialmente concluidos en lo referente a la entrega de la vivienda o terreno a los beneficiarios, nunca se completaron los procesos de adjudicación y titulación ante la antigua Jurisdicción de Tierras. Por ende, si bien las personas tenían la posesión y el uso de la parcela o vivienda asignada, no se les había investido del derecho de propiedad. En el mejor de los casos, el propietario registrado sigue siendo el Estado, aunque con frecuencia sucede que la propiedad sobre la cual se desarrolló el proyecto de reforma agraria o vivienda fue expropiada, y dicho proceso no ha sido concluido por no efectuarse el pago del justo precio contemplado en nuestra normativa interna, por lo que legalmente el derecho de propiedad le pertenece al propietario original.12

Como parte de las labores necesarias para comenzar la implementación de los trabajos del Plan Nacional de Titulación, la Dirección Ejecutiva de la CPTTE identificó como requisito inicial la elaboración de un inventario de todos los proyectos de vivienda y reforma agraria que ha desarrollado el Estado, tanto los que fueron iniciados y quedaron inconclusos, como los nuevos proyectos.

Ciertamente, un plan de titulación efectivo requiere de la previa realización de un diagnóstico real sobre la magnitud de la problemática, que identifique el estado de cada uno de los inmuebles objeto del mismo, lo que permitirá determinar los obstáculos que existen para su transferencia, así como los pasos a tomar para subsanarlos. Los planos, títulos, contratos y demás documentos de los expedientes recopilados 11 Ibíd. 12 Instituto Libertad y Democracia, Ob. Cit., p. 25-26.

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para el inventario serían digitalizados, creando una base de datos que posteriormente se cruzaría con la de los asentamientos y el catastro de bienes inmuebles del Estado.

En las memorias institucionales de la Dirección Ejecutiva de la CPTTE, correspondientes al período 2013-2014,13 se identifica la ejecución de las siguientes acciones dirigidas a la consecución del primer objetivo:

2013:

Identificación de 23,071 expedientes del IAD, INVI, CEA, INAVI y Bienes Nacionales con procesos pendientes de titular, así como su estatus legal con enfoque en los obstáculos existentes para la transferencia a particulares y/o beneficiarios.

Respecto de los proyectos identificados que cumplían con los requisitos para su titulación inmediata, se llevaron a cabo las siguientes acciones:o Financiamiento a través de Banco Agrícola para la ejecución de

procesos de deslindes en la provincia de Azua, donde se esperaba titular de forma definitiva a 489 parceleros del IAD. No se menciona si dichas titulaciones pudieron finalmente ser llevadas a cabo.

o Trámite de 5,018 expedientes de terrenos registrados a nombre del Estado Dominicano y gestionados por la Administración General de Bienes Nacionales, de los cuales 4,461 fueron depurados, remitidos a la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo para elaborar los poderes presidenciales y luego remitidos de vuelta a Bienes Nacionales por parte de la Dirección Ejecutiva para la firma de contratos de venta definitivos y posterior transferencia titulada a favor del beneficiario. No se indica en ningún lugar si esto último

13 REPÚBLICA DOMINICANA. Ministerio de la Presidencia. Solicitud de Acceso a la Información Pública de fecha 29 de enero de 2015. Respuesta remitida por GUZMAN, Jesus, el 30 de enero de 2015. Código: MINPRE-I-OAI-2015-33.

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llegó a realizarse, ni lo sucedido con los otros 557 expedientes tramitados.

o Trámite de 2,030 expedientes de terrenos registrados a nombre del CEA, de los cuales 374 fueron depurados y remitidos a la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo para elaborar los poderes presidenciales y luego remitidos de vuelta al CEA por parte de la Dirección Ejecutiva de la Comisión para la firma de contratos de venta y posterior transferencia titulada. Tampoco se indica en ningún lugar si esto último llegó a realizarse, ni lo sucedido con los otros 1,656 expedientes tramitados.

o Sometimiento a la Dirección Regional de Mensuras Catastrales de un proyecto de subdivisión de 211 predios a igual número de beneficiarios y posterior expedición de los certificados de títulos correspondientes, en el Distrito Municipal de Pizarrete, Peravia.

o Evaluación de un proyecto de titulación de 160 familias en Las Calderas, Municipio de Baní, Peravia.

2014

En el discurso de rendición de cuentas del Poder Judicial, pronunciado por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia el pasado 7 de enero del presente año, este afirmaba que hasta noviembre del 2014 y como resultado de las acciones implementadas para la ejecución del Plan Nacional de Titulación, se habían emitido 1940 títulos, resultantes de los 1435 expedientes sometidos por la CPTTE.14 De su lado, la mencionada Comisión calculaba en 2054 los Certificados de Títulos emitidos hasta diciembre de ese año. Estos se dividen de la siguiente manera:

14 Germán Mejía, Mariano. (2015). Discurso pronunciado por el Dr. Mariano Germán Mejía en ocasión de la conmemoración del Día del Poder Judicial. Audiencia Solemne 7 de enero de 2015. Editora Corripio. ISBN: 978-9945-585-08-7

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Instituto Agrario Dominicano: 217 Instituto Nacional de la Vivienda: 119 Consejo Estatal del Azúcar: 151 Administración General de Bienes del Estado: 708 Proyectos especiales de la Dirección Ejecutiva: 850

De lo anterior, se evidencia que los certificados de títulos emitidos por la Dirección Ejecutiva de la CPTTE en proyectos independientes cuadruplican la cantidad de los certificados resultantes de los expedientes de las demás instituciones, con excepción de la Dirección General de Bienes Nacionales.

Del mismo modo, la Dirección Ejecutiva enlista dentro de sus procesos en ejecución los levantamientos de información documental, registral y catastral en distintas comunidades de las provincias de Peravia, La Vega y San Juan. Se estima en 1,274 el total de posibles beneficiarios de dichos proyectos.

En lo que va del año 2015, en colaboración con el INVI, se han obtenido 23 Certificados de Títulos: 19 a favor de beneficiarios y 4 a favor del INVI en la Provincia de Santo Domingo y el Distrito Nacional.15

2. Coordinar junto con el Poder Judicial los esfuerzos para fortalecer la capacidad operativa y de gestión de la Jurisdicción Inmobiliaria

El éxito del Plan Nacional de Titulación no depende exclusivamente del Poder Ejecutivo, sino también del Poder Judicial, siendo el órgano responsable del proceso de titulación en la República Dominicana. Es en los órganos de la Jurisdicción Inmobiliaria (Dirección Nacional de Mensuras Catastrales, Tribunales de Tierra y Dirección Nacional de

15 REPÚBLICA DOMINICANA. INVI. Solicitud de Acceso a la Información Pública de fecha 4 de febrero de 2015. No. De Oficio 223. Respuesta remitida por PEREZ, Richard, el 25 de febrero de 2015.

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Registro de Títulos) donde culminan los esfuerzos del Plan, mediante la ejecución de los distintos procesos previstos por la Ley 108-05 de Registro Inmobiliario: saneamientos, deslindes, subdivisiones, entre otros.

Las expectativas generadas luego de la conformación de la CPTTE coincidían en el sentido de que la misma generaría una avalancha de trámites que, con facilidad, podría llegar a duplicar la cantidad de operaciones inmobiliarias que se registran anualmente, lo que haría colapsar sin lugar a dudas los núcleos operativos de distintas fases del proceso de la jurisdicción inmobiliaria.

En consecuencia, entre noviembre y diciembre del año 2013, el Poder Ejecutivo asignó a la Jurisdicción Inmobiliaria cinco millones de pesos (RD$5,000,000.00) mensuales, para la contratación de personal técnico y compra de equipos necesarios para la creación de una ventanilla única en los órganos de dicha jurisdicción.16 Para el 2014, la JI recibió un monto total de cien millones de pesos (RD$100,000,000.00) lo que le permitió contratar y reubicar 140 empleados, así como asignar 6 jueces, 10 abogados ayudantes y 10 secretarias, todo esto para los casos sometidos por la CPTTE.17

La ventanilla única en los órganos de la JI se encuentra funcionando actualmente y a la espera de la ‘gran cantidad de expedientes’ que están supuestos a provenir de la CPTTE y que se esperaba ‘duplicarían’ la cantidad de expedientes conocidos por la Jurisdicción Inmobiliaria.

16 REPÚBLICA DOMINICANA. Ministerio de la Presidencia. Solicitud de Acceso a la Información Pública de fecha 29 de enero de 2015. Ob. cit. 17 REPÚBLICA DOMINICANA. Ministerio de la Presidencia. Solicitud de Acceso a la Información Pública de fecha 29 de enero de 2015. Ob. cit.

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3. Velar, conjuntamente con las entidades responsables, por la pronta actualización del Catastro de Inmuebles del Estado

Distintos funcionarios se han expresado previamente sobre la imposibilidad de que el Estado continúe desconociendo a ciencia cierta los bienes que constituyen su masa patrimonial; sin saber lo que tiene, su ubicación y valor.18 De este modo confirman la imperiosa necesidad de que se actualice, de una vez y por todas, el catastro de los inmuebles del Estado, abarcando tanto aquellos que se encuentran bajo la custodia de Bienes Nacionales, del INVI, del IAD y del CEA, como los pertenecientes a entidades autónomas y descentralizadas.

Este objetivo se consolida como medida transversal de carácter vital para la solución de aquellos problemas relacionados con las limitaciones a la transferencia del derecho de propiedad a los beneficiarios de proyectos de vivienda y reforma agraria del Estado, ya ejecutados. En este mismo tenor, sirve también para conocer el potencial del Estado para embarcarse en nuevos proyectos de esta índole.

Sobre las bases de la Ley 200-04 de Libre Acceso a la Información, solicitamos a las principales instituciones que conforman la Comisión (Bienes Nacionales, CEA, IAD, INVI) que nos proporcionaran el inventario de los proyectos realizados por ellos, junto al estatus jurídico en que se encuentran. Solamente el INVI dio respuesta a nuestra solicitud,19 informando que, desde 1962 a 2014, han construido un total de 63,325 18 Programa Hoy Mismo. Comparecencia del Director General de Bienes Nacionales Emerson Soriano. 21/06/2013. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=iXEsrEPSWIg. Ver también: AGRAMONTE, Genrris. Se estanca el Plan de Titulación de terrenos estatales. Periódico El Caribe [en línea]. 27 de octubre de 2014. [consultado el 16 de febrero de 2014]. Disponible en: http://www.elcaribe.com.do/2014/10/27/Plan-titulacion-enfrenta-obstaculos 19 En el caso del IAD, la respuesta a la solicitud realizada por FINJUS en fecha 6 de febrero de 2015 nos fue remitida el día 11 de marzo del mismo año, después de vencido el plazo de 15 días hábiles que otorga la Ley No. 200-04 y sin que se nos hubiera comunicado prórroga (art. 8). Por lo demás, al momento de recibir las informaciones, el presente diagnóstico se encontraba listo para su publicación por lo que no pudieron ser incluidas. No obstante, es menester aclarar que las mismas no contradicen los datos aquí expuestos.

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unidades habitacionales en todo el territorio nacional y que actualmente “se encuentra[n] inmerso[s] en una investigación para la determinación del estatus de los [inmuebles]”20 razón por la que no enviarían esa parte de lo solicitado hasta tanto no concluyeran.

No obstante lo anterior, las memorias institucionales de la Dirección Ejecutiva de la CPTTE, correspondientes al período 2013-2014, no se evidencia acciones ejecutadas o logros concretos relativos al presente objetivo, lo que pudiera reflejar fallas o más aun, el incumplimiento de dichas labores por parte de las instituciones responsables de tales fines.

4. Formular políticas y estrategias para guiar el accionar de las instituciones del Estado con responsabilidad en los procesos de titulación

No se evidencian en las memorias institucionales correspondientes al período 2013-2014 de la Dirección Ejecutiva de la CPTTE acciones ejecutadas o logros concretos relativos al presente objetivo, distintos a los que pudieran estar relacionados con los parcos resultados en la obtención de los certificados de títulos mencionados, que fueron sometidos a la Jurisdicción Inmobiliaria por las instituciones integrantes de la Comisión junto a su Dirección Ejecutiva.

5. Presentar propuestas de modificaciones normativas para viabilizar y facilitar procedimientos de titulación

El presente objetivo se propone la evaluación del marco legal vigente en materia de registro inmobiliario, así como la identificación de los obstáculos legales que impiden la transferencia del derecho de propiedad y/o que los beneficiarios puedan disponer de esos bienes para

20 INVI, ob. cit.

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el acceso al crédito.21 En esta línea, en el año 2013 se concretó la derogación del Decreto No. 144-98 que creaba la Comisión Nacional de Titulación de Terrenos del IAD, eliminada mediante el Decreto No. 198-13, de fecha 11 de julio del 2013. Esto condujo a la transferencia a la CPTTE de las funciones antes atribuidas a la Comisión del IAD.

Por lo demás, no se evidencia en las memorias institucionales de la Dirección Ejecutiva de la CPTTE, correspondientes al período 2013-2014, la identificación y estudio de otras normativas que pudieran estar interfiriendo la ejecución exitosa del Plan Nacional de Titulación. Tampoco se vislumbran trabajos realizados relativos a la redacción o propuesta de normativas innovadoras, ni algún otro logro relacionado con el presente objetivo.

6. Propiciar consultas públicas para garantizar la participación de los sectores involucrados en los procedimientos de titulación

No se evidencian en las memorias institucionales de la Dirección Ejecutiva de la CPTTE, correspondientes al período 2013-2014, acciones ejecutadas o logros concretos relativos al presente objetivo.

7. Divulgar a la población la importancia de actualizar el registro de derecho de propiedad y los procedimientos para este fin

No se evidencian en las memorias institucionales de la Dirección Ejecutiva de la CPTTE, correspondientes al período 2013-2014, acciones ejecutadas o logros concretos relativos al presente objetivo. Tampoco se

21 Dirección General de Comunicación de la Presidencia (DICOM). Encuentro con los Medios y Ciudadanos. Entrevista al Lic. José Dantes Díaz, Director Ejecutivo de la Comisión de Titulación de Terrenos del Estado. Martes 30 de abril de 2013. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=GAnKzFTj-yc

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encontraron campañas televisivas, radiales o de otra índole que tiendan a la consecución de este fin.

8. Coordinación de la cooperación internacional

En un encuentro con la prensa realizado en el Palacio Nacional, el Director Ejecutivo de la CPTTE afirmó haber iniciado contactos con organismos internacionales para garantizar el respaldo al Plan de Titulación,22 evidenciados por la visita al país del presidente del Instituto Libertad y Democracia, el economista Hernando de Soto. En dichas reuniones se exploraron las posibilidades de establecer lazos de cooperación entre el Instituto Libertad y Democracia y el Gobierno dominicano, para avanzar en la titulación de la propiedad como un mecanismo que contribuye a la reducción de la pobreza y la marginalidad en países como la República Dominicana.23

Por lo demás, no se evidencian en las memorias institucionales de la Dirección Ejecutiva de la CPTTE, correspondientes al período 2013-2014, otras acciones ejecutadas o logros concretos relativos al presente objetivo.

A pesar de todo lo antes expuesto, no solamente resulta evidente que la meta trazada de titular 150,000 nuevos inmuebles en 4 años no podrá cumplirse, sino que además, a dos años de haber sido conformada, ni

22 DICOM. Entrevista al Lic. José Dantes Díaz, ob. cit. 23 REPÚBLICA DOMINICANA. Presidencia de la República. Presidente Danilo Medina recibe economista peruano Hernando de Soto [en línea]. 17 de marzo 2014 [fecha de consulta: 2 de febrero 2015]. Disponible en: http://presidencia.gob.do/noticias/presidente-danilo-medina-recibe-economista-peruano-hernando-de-soto Ver también: SERVICIOS DICOM. Presidente recibe al economista Hernando de Soto [en línea]. Periódico El Caribe [fecha de consulta: 2 de febrero 2015]. Disponible en: http://www.elcaribe.com.do/2014/03/18/presidente-recibe-economista-hernando-soto

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las instituciones que conforman la CPTTE ni su Dirección Ejecutiva han podido cumplir con la meta de titular los 20,000 inmuebles proyectados para finales de 2013.

Es evidente que el problema del estancamiento del Plan Nacional de Titulación no corresponde exclusivamente al Poder Judicial. Inclusive, las inversiones y adecuaciones realizadas en los órganos de la Jurisdicción Inmobiliaria para el Plan Nacional de Titulación, han posibilitado una mayor capacidad de respuesta, mediante la creación de una ventanilla única, a los expedientes introducidos por la CPTTE, los cuales evidentemente han sido muy reducidos. Las mismas autoridades de la Comisión de Titulación han afirmado previamente que “se ha contado con todo el respaldo y voluntad del Poder Judicial para que el Plan se lleve a cabo de manera exitosa”24.

Resulta entonces necesario determinar las razones por las cuales el Plan Nacional de Titulación no ha podido satisfacer las expectativas generadas. En este tenor, hemos identificado algunos obstáculos que están impidiendo una ejecución exitosa del tan necesario Plan.

III. Obstáculos identificados por FINJUS que impiden se lleve a cabo con éxito el Programa Nacional de Titulación de Inmuebles

El estancamiento del Plan de Titulación no obedece a un elemento particular, sino que es producto de múltiples y variadas causas que responden a elementos sociales, legales, institucionales y culturales. Dentro de las principales causas, FINJUS ha podido identificar las siguientes:

24 DICOM. Entrevista al Lic. José Dantes Díaz, ob. cit. 16

1. El Estado desconocía, al momento de la formulación del Plan, las dimensiones reales de la gravedad del problema

Algunos juristas y especialistas en derecho inmobiliario coinciden en que la meta originalmente planteada resultó muy ambiciosa y, en la práctica, irrealista.25 A esto se suma el obvio desconocimiento de las autoridades dominicanas sobre la gravedad del problema de la propiedad en República Dominicana. Al ser cuestionados sobre el desempeño de la CPTTE, estos expertos afirmaban que pareciera que al momento de hacer el anuncio el Poder Ejecutivo desconocía la gravedad de la situación, los procesos que debía llevar a cabo, así como la burocracia y los tecnicismos del aparato estatal que retrasan los trámites.26

Las anteriores aseveraciones se ven confirmadas por los mismos funcionarios encargados de llevar a cabo el Plan, como el Administrador de Bienes Nacionales, Sr. Emerson Soriano, quien recientemente se pronunció sobre el caos encontrado en dicha institución, producto del patrimonialismo y clientelismo estatal.27 De su lado, el Lic. José Dantés, Director Ejecutivo de la CPTTE manifestó en días pasados que “[a]ntes de llegar al gobierno se tenía una idea de la magnitud de la extra legalidad de la propiedad inmobiliaria pero, al abordar el tema, nos dimos cuenta que era mucho mayor de lo que se pensaba.”28 25 ALIÉS RIVAS, Héctor. Entrevista Diagnóstico FINJUS [correo electrónico]. Mensaje a Investigadora Asociada FINJUS. 3 de febrero de 2015. Comunicación de oficina. PEÑA, Ramón. Entrevista Diagnóstico CPTTE [correo electrónico]. Mensaje a Investigadora Asociada FINJUS. 18 de febrero de 2015. Comunicación de oficina. LEONOR, Patricia. (2013) ¿Es posible titular 150 mil inmuebles en menos de cuatro años? Entrevista al Agrimensor Juan Manuel Sosa. Periódico Diario Libre [en línea] 28 de marzo de 2013, [fecha de consulta: 26 de febrero 2015]. Disponible en: http://www.diariolibre.com/destacada/2013/03/28/i377103_posible-titular-150-mil-inmuebles-menos-cuatro-aosa.html26 Ibíd. 27 DE LEÓN, Viviano. Estado prohíbe venta de sus propiedades. Periódico Listín Diario [en línea]. 9 de febrero de 2015. [fecha de consulta: 9 de febrero 2015]. Disponible en: http://www.listindiario.com/economia-and-negocios/2015/2/8/355532/Estado-prohibe-ventas-de-sus-propiedades28 BATISTA, Sorange. Proceso Plan Nacional de Titulacion revela gran descontrol del Estado sobre su patrimonio. Periódico HOY [en línea]. 8 de febrero de 2015. [fecha de consulta: 9 de febrero 2015]. Disponible en: http://hoy.com.do/proceso-Plan-nacional-

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El especialista en Derecho Inmobiliario, Lic. Ramón Peña, asegura que esto hubiera podido evitarse si la CPTTE se hubiese asesorado correctamente recurriendo a consultores y expertos en la materia que colaboraran en el desarrollo e implementación del Plan de Titulación, sobre los fundamentos de un correcto análisis de la Ley 108-05 y sus reglamentos.29 El hermetismo de la Comisión y las escasas informaciones sobre su labor es señalado por otros expertos en la materia, quienes consideran que el misterio con el que esta pareciera operar, impide a expertos, sociedades gremiales y demás miembros de la sociedad civil acompañarla y supervisarla en la ejecución de sus funciones.30

Recordemos además la delicadeza que envuelve a muchos de estos proyectos, en los que se suscitan expedientes que contienen casos de determinación de herederos, bienes de familia, ocupaciones ilegales, cartografía catastral incompleta o con desplazamientos, pérdida y/o deterioro de documentos, entre otros, que requieren de procedimientos especiales y no siempre sencillos y/o aumentan los niveles de complejidad del caso. En consecuencia, no se trata solamente de la cantidad de certificados de títulos que se expidan, sino de la calidad y seguridad jurídica suficientes que estos requieren.31

A pesar de todo lo antes dicho, los resultados del Plan son tan precarios que ni siquiera se ajustan a estándares mínimos de rendimiento, elaborados sobre la base de lo que resultaría fácticamente posible, de contarse con los recursos humanos y económicos necesarios para llevar a buen término el Plan.32 Esto nos lleva al segundo gran obstáculo que enfrenta hoy día el Plan Nacional de Titulación. de-titulacion-revela-gran-descontrol-del-estado-sobre-su-patrimonio/ 29 PEÑA, Ramón. Entrevista Diagnóstico CPTTE [correo electrónico]. Mensaje a Investigadora Asociada FINJUS. 18 de febrero de 2015. Comunicación de oficina.30 LUCIANO, Ana Evelyn. Entrevista Diagnostico FINJUS CPTTE. Mensaje a Investigadora Asociada FINJUS. 17 de febrero de 2015. Comunicación de oficina. ALIÉS RIVAS, Héctor. Ob. cit. 31 LUCIANO, Ana Evelyn, ibíd.

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2. El Plan Nacional de Titulación de Terrenos del Estado no cuenta con el suficiente respaldo del Poder Ejecutivo

Respondiendo a señalamientos realizados por la prensa, referentes a los planes de titulación llevados a cabo por gobiernos anteriores, en un encuentro organizado por el DICOM en el año 201333, el Director Ejecutivo de la CPTTE, Lic. José Dantés Díaz, afirmó que “si bien es cierto que en el pasado hubo otros procesos de titulación, no es menos cierto que la diferencia que hay entre esos procesos y aquellos que se están llevando a cabo […] es que hay una voluntad política de hacer lo que nunca se ha hecho en materia de bienes inmuebles”. Sin embargo, la historia pareciera repetirse nuevamente, amenazando con que el Plan Nacional de Titulación actual perdure en la memoria de los dominicanos como otra promesa de campaña más.

Esto porque si bien dicho Plan parece haber iniciado con grandes bríos, el respaldo dado por la Presidencia de la República en términos políticos y económicos no se ha evidenciado lo suficiente. Tanto es así, que en el discurso de rendición de cuentas pronunciado por el Presidente de la República el pasado 27 de febrero no se hizo mención al tema, sus resultados ni a las acciones a tomarse en lo que resta del período para resolver el problema de la extra legalidad en la propiedad inmobiliaria.

En este sentido, es pertinente señalar que en el año 2012, al Plan Nacional de Titulación se le asignó un presupuesto de doscientos millones de pesos (RD$200,000,000.00) de los cuales solamente se desembolsaron a la Dirección Ejecutiva de la Comisión un total de veinticinco millones (RD$25,000,000.00.).34 La Dirección Ejecutiva se 32 Calculamos que dentro del marco de lo posible, pudieran realizarse entre 30-40,000 titulaciones en un periodo de 4 años. 33 DICOM. Entrevista al Lic. José Dantes Díaz, ob. cit. 34REPÚBLICA DOMINICANA. Ministerio de la Presidencia. Solicitud de Acceso a la Información Pública de fecha 29 de enero de 2015. Ob. cit.

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mantuvo trabajando con este monto desde 2013-2014, ejecutando en el primer año quince millones doscientos mil pesos dominicanos (RD$15,200,000.00) y nueve millones ochocientos mil pesos (RD$9,800.000.00) en el segundo. Sin embargo, para el 2014 el presupuesto solicitado ascendía a trescientos veinte millones treinta y ocho mil ochocientos treinta pesos (RD$320,038,830.00).

Dicho de otro modo, resulta penoso constatar que más que no haberse otorgado la cantidad solicitada, la Dirección Ejecutiva de la CPTTE no recibió asignaciones presupuestarias en el año 2014 para cumplir con el importante mandato para el que fue creada. Para el 2015, se le ha asignado a la Dirección Ejecutiva de la Comisión la suma de setenta y cuatro millones de peso (RD$74,000,000.00), que constituyen un 25.65% del monto total solicitado. Esperamos que no suceda como en los períodos anteriores, donde el desembolso del monto total asignado fue parcial (12.5% del total solicitado).35

Un programa de titulación masiva de la envergadura propuesta por el Poder Ejecutivo, si se plantea llevarlo a cabo con el compromiso necesario, requiere de un fuerte apoyo político y económico, como consecuencia de los grandes obstáculos institucionales que se presentan y los elevados costos que implica titular decenas de miles de inmuebles afectados de impedimentos legales y fácticos que dificultan aún más un proceso de por sí complejo y delicado.

No obstante, independientemente de su importancia, el apoyo económico que requiere el Plan no debe ser dirigido únicamente a la Dirección Ejecutiva de la Comisión o a las demás instituciones que la conforman. Como mencionáramos previamente, uno de los principales obstáculos materiales a la titulación en República Dominicana está 35 REPÚBLICA DOMINICANA. Ministerio de la Presidencia. Solicitud de Acceso a la Información Pública de fecha 10 de febrero de 2015, dirigida a la Dirección Ejecutiva de la CPTTE. Respuesta remitida por GUZMAN, Jesús, el 13 de febrero de 2015. Núm. Solicitud MINPRE-I-OAI-2015-35

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relacionado con los proyectos realizados por el Estado en las últimas décadas sobre terrenos cuyo procedimiento de expropiación nunca concluyó, pues aún sigue pendiente el pago del justo precio a su propietario original. Esto significa que el inmueble sigue registrado a su nombre y que el Estado Dominicano no puede adquirir y transferir el derecho de propiedad a los beneficiarios de sus proyectos hasta que no pague lo debido.

Actualmente, se tienen identificadas aproximadamente 60,000 unidades habitacionales localizadas en 100 proyectos construidos por el Estado y administrados por la Dirección General de Bienes Nacionales que se encuentran en esta situación.36 A modo de ejemplo, podemos mencionar los Proyectos Residencial José Contreras, Las Caobas, Residencial Pedro Livio Cedeño, ubicados en el Distrito Nacional, así como cientos de proyectos en las principales provincias del país.

Sin embargo, este dato no es más que un reflejo de la enorme cantidad de propiedades pendientes de titular y de las cuales no se tiene un conocimiento acabado, por no existir un inventario exhaustivo y confiable de los proyectos de reforma agraria y vivienda llevados a cabo por las instituciones del Estado correspondientes, y su actual estatus legal. La no conclusión de los procesos de expropiación ha sido identificada por el Instituto Nacional de la Vivienda como uno de los principales obstáculos que enfrenta en la consecución de los objetivos planteados por el Plan de Titulación.37

El apoyo del Poder Ejecutivo para alcanzar esta meta debe materializarse por igual en la realización de los pagos pendientes a los propietarios de terrenos. Pudiera contemplarse la formulación de una propuesta presupuestaria progresiva que permita concluir

36 BATISTA, Sorange, ob. cit. 37 INVI, ob. cit.

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satisfactoriamente con el pago del justo precio que manda la Constitución en los casos de expropiación.

Sin embargo, esto también presenta un conflicto: el desorden y la falta de institucionalidad de administraciones anteriores han provocado la pérdida en la Dirección General de Bienes Nacionales de los registros de los pagos realizados en el pasado a los propietarios de los terrenos, lo que ha ocasionado que en ciertos casos se haya efectuado el pago, en más de una ocasión, a un mismo propietario.38

3. Ausencia de un diagnóstico actualizado y confiable sobre los proyectos desarrollados por el Estado en el marco de la reforma agraria y los proyectos sociales de viviendas

La realidad histórica del Estado dominicano es su demostrada incapacidad para tener un control efectivo sobre sus bienes inmuebles. Por esta razón, actualmente, no solamente no se cuenta con un inventario fidedigno de su patrimonio, sino que levantarlo es una tarea mucho más difícil de lo que se hubiera podido pensar. Los pronunciamientos de juristas y funcionarios convergen en lo siguiente: no se conocen a ciencia cierta los inmuebles pertenecientes al Estado, ni su estado jurídico-registral; nuestro Estado no conoce lo que tiene y sus instituciones (IAD, Bienes Nacionales, CEA e INVI) no tienen una información histórica actualizada sobre los beneficiarios de los proyectos estatales.39

Efectivamente, la mayoría de las instituciones del Estado carecen de un sistema de archivo y manejo de expedientes estructurado sobre bases científicas y profesionales. En el caso de la Dirección General de Bienes Nacionales, cuya responsabilidad es resguardar y contabilizar escrupulosamente los bienes de la nación, si bien el actual

38 Instituto Libertad y Democracia, ob. cit., p. 60 y ss. 39 AGRAMONTE, Genrris, ob. cit. Ver también: ALIÉS RIVAS, Héctor, ob cit.; INVI, ob. cit.

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Administrador ha defendido la existencia de un inventario de los bienes del Estado, admite que este no se encuentra actualizado como debiera, además de que no se cuenta con las herramientas, la plataforma ni la capacidad para hacerlo.40

En la actualidad, la imposibilidad de contar con información histórica y documentación base sobre los proyectos del Estado tiene a la Dirección Ejecutiva de la CPTTE delineando sus objetivos y planes operativos sobre la base de estimados y supuestos, así como de las informaciones disponibles suministradas por las instituciones integrantes de la Comisión, lo que afecta aún más los avances del Plan Nacional de Titulación.41

4. Faltas en el cumplimiento de las responsabilidades relativas a los procedimientos de titulación de parte de las principales instituciones que componen la CPTTE

Muchos de los obstáculos antes señalados pudieran superarse si las instituciones que integran la Comisión, responsables de los procedimientos de titulación, cumplieran efectivamente las labores y tareas que individualmente les competen en el tema en cuestión, toda vez que la Dirección Ejecutiva de la Comisión es el ente articulador y el brazo operativo de la Comisión que ejecuta conjuntamente con estas los trabajos de titulación de los proyectos de reforma agraria y vivienda que, en definitiva, pertenecen a las diversas instituciones estatales que hemos identificado a lo largo del presente diagnóstico.

Históricamente, dichas instituciones se han caracterizado por implementar políticas de titulación divorciadas una de otra. Todavía hoy, la falta de capacidad operativa y la burocracia que impera en estas 40 Programa Hoy Mismo, ob. cit. 41 AGRAMONTE, Genrris. Ob. cit.

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instituciones constituyen un impedimento importante en el alcance de las metas del Plan de Titulación.

No puede dejar de mencionarse en esta sección la falta de consonancia entre los órganos de la Jurisdicción Inmobiliaria (problema que a pesar de los esfuerzos, no ha sido resuelto del todo). Entre estos se presentan constantemente faltas en la homogeneidad de criterios, la motivación de las decisiones administrativas, etc.

Además, de las informaciones suministradas por la Oficina de Acceso a la Información Pública del Ministerio de la Presidencia,42 no se evidencian los resultados obtenidos de la labor de las subdirecciones regionales nombrados al efecto, en el seno de la CPTTE.

En otro tenor, a lo largo de la historia, uno de los mayores desafíos que se ha presentado constantemente en la República Dominicana en situaciones que han requerido del trabajo conjunto de varias instituciones del Estado, ha sido precisamente la coordinación interinstitucional. La Dirección Ejecutiva de la CPTTE no es ajena a esta situación, puesto que le ha tocado capitanear un barco con marineros que se resisten a colaborar suficientemente en las turbulentas aguas que representa un tema que genera a la vez múltiples y fuertes pasiones e intereses: la propiedad de la tierra.

El Estado ha puesto en práctica programas y proyectos en manos de varias instituciones que mantienen posiciones enfrentadas, funciones similares, y que se resisten a rendir cuentas y a transparentar sus acciones. En todas converge la tarea de titular terrenos y otros inmuebles del Estado, la cual debiera estar en manos de una sola institución o estar regida bajo una sola política pública. Romper con tan larga tradición de acciones independientes y, en ocasiones, carentes de

42 REPÚBLICA DOMINICANA. Ministerio de la Presidencia. Solicitud de Acceso a la Información Pública de fecha 29 de enero de 2015. Ob. cit.

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transparencia, no es tarea fácil. Si a eso agregamos el insuficiente apoyo que hasta la fecha se ha evidenciado por parte de la Presidencia de la República a los trabajos de la CPTTE, tenemos como resultado un proyecto con pocas probabilidades de éxito.

5. Falta de institucionalidad y transparencia en algunas de las instituciones responsables

Las evaluaciones internacionales a las que el país es sometido por entidades como el Foro Económico Mundial, Grupo del Banco Mundial, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, entre otros, evidencian la consistencia de prácticas que cuestionan la vitalidad del Estado de Derecho, el imperio de la ley y la gobernabilidad democrática en nuestro país. De este modo, nuestro país ha sido constantemente evaluado como uno de los más débiles institucionalmente. A modo de ejemplo, citamos el Informe de Competitividad Global correspondiente al año 2015, donde República Dominicana quedó entre los 30 países con menor índice de institucionalidad, de los 144 evaluados.

Fue precisamente la débil institucionalidad evidenciada en el Estado dominicano una de las principales causas por la que, durante la puesta en marcha del Programa de Modernización de Jurisdicción de Tierras financiado por el BID, se descartó la opción de acompañar a la mejora de dicha jurisdicción de un programa de regularización masiva de la propiedad.43 Por vía de consecuencia, los esfuerzos se concentraron en modernizar al sistema para que pudiera atender la mayor demanda que generaría una posterior regularización.

Esta debilidad institucional no ha sido aún superada. Evidencia de esto es la burocracia que reina en cada una de estas instituciones, lo que

43 Instituto Libertad y Democracia, ob. cit., p. 14.25

retrasa inmensamente los avances del Plan, además de las irregularidades y el clima de corrupción que durante décadas ha imperado en algunas de las instituciones que conforman la Comisión y que son de conocimiento general, debido a los numerosos escándalos en los que se han visto envueltos sus directivos.

No es desconocido el hecho de que instituciones como la Dirección General Bienes Nacionales y el CEA históricamente han servido como medio para que terceros, incluyendo funcionarios del Estado, se enriquezcan o adquieran propiedades a precios pírricos. Estos hechos han sido denunciados y reconocidos tanto por los mismos funcionarios como por la sociedad civil,44 pero sin que se hayan realizado acciones concretas para investigar a los involucrados.

Lo anterior ha conducido a que el Presidente de la República emitiera, a finales de agosto del año 2012, una disposición que prohíbe a la Dirección General de Bienes Nacionales las ventas de propiedades del Estado a terceros, hasta tanto se actualice el catastro de bienes inmuebles del Estado.

El hecho de que actualmente no exista un catastro actualizado de los bienes inmuebles del Estado conduce a preguntarnos cuáles han sido las políticas que se han estado implementando en Bienes Nacionales, donde se evidencian deficiencias en el cumplimiento de sus principales tareas: resguardar y contabilizar los bienes de la nación.

No menos importante es la delicada situación que impera en el Consejo Estatal del Azúcar, en lo relativo a un contrato suscrito con la entidad comercial Grupo Buonpensiero. En 2011, este contrato fue motivo de cuestionamientos públicos por parte de distintos sectores de la sociedad, luego de que se le hubiera traspasado un gran cúmulo de 44 Ver declaraciones del Lic. Emerson Soriano, donde expresa que “en administraciones anteriores, las propiedades del Estado eran vendidas a terceras personas, entre ellos funcionarios, […] quienes se beneficiaban de esas ventas”.

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expedientes por cobrar correspondientes a la venta de terrenos45, todo esto por sumas millonarias.

A la fecha, no han podido obtenerse informaciones sobre dicho contrato, a pesar de haberse solicitado estos y otros datos a la Oficina de Acceso a la Información Pública del CEA, y de que hubieran vencido los plazos que establece la Ley 200-04.46 Tampoco ha podido confirmarse que se haya realizado licitación pública alguna o cualquier otro de los procedimientos de selección que contempla la Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones.

A todo esto cabe añadir los incumplimientos a la Ley No. 200-04 General de Libre Acceso a la Información Pública y su Reglamento de Aplicación No. 130-05, cometidos por algunas de las instituciones que conforman la Comisión. Por ejemplo: la no implementación del servicio de información (arts. 3-5 Ley y art. 21 Reglamento).

Aprovechamos este espacio para señalar que durante la realización del presente diagnóstico, depositamos solicitudes de acceso a la información en las siguientes instituciones: Bienes Nacionales, CEA, INVI, IAD, Dirección Ejecutiva de la CPTTE y el Poder Judicial. Solamente las últimas cuatro contestaron a nuestra solicitud; en el caso del IAD, fuera del plazo que otorga la ley.47

45 Redacción DH. Genera desconfianza cobro terrenos vendidos por el CEA. Dominicanos Hoy [en línea]. 18 de mayo 2011 [fecha de consulta: 5 de febrero 2015]. Disponible en: http://dominicanoshoy.com/articulos/articulo/genera-desconfianza-cobros-terrenos-vendidos-por-el-cea/ Redacción DH. Abogado se desvincula Grupo Buonpensiero. Dominicanos Hoy [en línea]. 6 de junio 2012 [fecha de consulta: 5 de febrero de 2015]. Disponible en: http://dominicanoshoy.com/index.php?id=58&tx_ttnews[tt_news]=72004&cHash=b8c87e593c1ccfb8d629928da66ded10 46 El art. 9 de la Ley 200-04 califica como falta grave la no entrega de las informaciones solicitadas. 47 Ver supra nota 19.

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IV. Conclusiones y recomendaciones para un Plan Nacional de Titulación de Terrenos del Estado más efectivo

A lo largo del presente diagnóstico sobre la labor de la Comisión Permanente de Titulación de Terrenos del Estado hemos podido evidenciar que esa entidad no ha podido alcanzar los objetivos planteados originalmente, ni está en la dirección de obtener logros significativos en base a metas acordes a la realidad. Desde antes de empezar, el Plan de Titulación se enfrentaba con obstáculos que harían sumamente difícil su éxito, pero que por la enorme importancia que este tiene para el desarrollo económico y social de nuestro país, resulta necesario superar.

A la luz de lo anterior, consideramos que el Plan Nacional de Titulación todavía es rescatable y los obstáculos identificados pueden encontrar solución, si se contase con el respaldo económico y humano adecuado de las autoridades correspondientes. Efectivamente, la realidad ha demostrado que resolver el problema del registro del derecho de propiedad en nuestro país no puede ser un objetivo populista, como plantea el experto en derecho inmobiliario, Lic. Héctor Aliés,48 especialmente si nos referimos a seguridad jurídica inmobiliaria con el Estado como actor principal.

En consecuencia, es imprescindible dotar a las instituciones que así lo requieran y a la Dirección Ejecutiva de la CPTTE, de un presupuesto suficiente que les permita realizar sus labores de manera adecuada y eficiente, en el marco del Plan Nacional de Titulación que acertadamente ha dispuesto el Presidente de la República. De igual manera, el apoyo del Poder Ejecutivo puede resultar determinante para resolver las faltas en el cumplimiento de las responsabilidades individuales de las distintas entidades que conforman la Comisión.

48 ALIES, Héctor, ob. cit.; y LEONOR, Patricia [citando a Juan Manuel Sosa], ob. cit. 28

No obstante, si bien el tema presupuestario es de capital importancia para estos fines, es de rigor señalar que, independientemente de las limitaciones económicas, la labor de la Dirección Ejecutiva pudo ser mayor en áreas que no requieren de una amplia ejecución presupuestaria, como por ejemplo la elaboración de propuestas de modificaciones normativas para viabilizar y facilitar procedimientos de titulación y la coordinación de la cooperación internacional para tales fines.

Un mayor apoyo y cercanía del Poder Ejecutivo serviría para dinamizar la consecución de los objetivos identificados por el Plan, aunque esto debe verse complementado por una mayor diligencia de la CPTTE y sus integrantes. Esto nos conduce a preguntarnos, ¿cómo garantizar una debida ejecución de las labores de la Dirección Ejecutiva y los miembros de la Comisión? En este punto, la participación ciudadana es esencial.

Cuando analizamos la composición de la CPTTE, notamos que solamente uno de sus miembros no pertenece al aparato estatal: la Junta Agroempresarial Dominicana. La inclusión de otras asociaciones con igual o más afinidad en el tema es un paso importante.

Entendemos que la vía más idónea para garantizar la participación de la ciudadanía es mediante la designación de parte del Poder Ejecutivo de una Comisión de Veedores en cada institución integrante de la Comisión de Titulación. La misma debería estar conformada por miembros de las organizaciones civiles ligadas al área y expertos en derecho inmobiliario y registral que den seguimiento y acompañamiento al Plan de Titulación y las demás labores de la CPTTE.

El mismo Decreto 624-12 contempla, en su artículo 4, la realización de consultas con representantes de los municipios, el Fondo Nacional de la Vivienda Popular, las asociaciones campesinas, los beneficiarios de la reforma agraria y los grupos de base y entidades barriales que trabajan

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el tema de la titulación. De esta manera, persigue garantizar un proceso inclusivo y abierto de abordaje de la problemática que entendemos debe profundizarse y fortalecerse aún más.

Lo antes dicho también coadyuvaría a elevar los niveles de transparencia con los que operan las instituciones de la Comisión, tema al que ya nos hemos referido a lo largo del presente diagnóstico. De manera principal, serviría como una vía para el control de las acciones de algunas instituciones integrantes de la CPTTE que despiertan nuestra inquietud y preocupación, ya que podría generar acciones violatorias a la Constitución y a la normativa legal dominicana, trayendo consecuencias perniciosas para el erario público, la institucionalidad y la democracia de nuestra nación.

Lo mismo sucede con la Ley No. 311-14 de Declaración Jurada de Bienes, que constituye una herramienta esencial en la prevención de la corrupción. La rendición de cuentas de los funcionarios e instituciones que intervienen en el Plan Nacional de Titulación deberá exigirse con total rigurosidad, tomando en consideración los antecedentes históricos que han rodeado a los órganos que trabajan con la administración de las propiedades y terrenos del Estado.

En este sentido, consideramos que la medida tomada por la Presidencia de la República de suspender temporalmente la venta de terrenos del Estado a terceros hasta que no se actualice el catastro de bienes inmuebles del Estado es una buena iniciativa. Sin embargo, dicho inventario deberá ser realizado con la mayor diligencia y prontitud posible, tomando en cuenta que ya han pasado dos años y seis meses desde que se tomó dicha medida. De no ser así, simplemente se estaría posponiendo de manera indefinida un programa social y económico por parte del Estado que generaría graves perjuicios a grupos sociales y afectaría derechos económicos y sociales.

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Los principales afectados por el problema de la titulación de terrenos en la República Dominicana son los pobres y la clase obrera, quienes viven en carne propia y de forma más aguda el déficit habitacional y registral. En este sentido, la publicidad y divulgación del Plan de Titulación y sus procedimientos entre estos sectores vulnerables promovería que los mismos se acerquen a las autoridades competentes, además de que ayudaría a impedir que sean las relaciones y el poder los factores que determinen a los beneficiarios del Plan.

El Plan Nacional de Titulación de Terrenos del Estado es una excelente iniciativa que busca solucionar uno de los principales obstáculos para el desarrollo económico y social en la República Dominicana, que afecta a más de la mitad de todo el territorio nacional: la extra legalidad en la propiedad de la tierra. Sin embargo, corre el riesgo de transitar la senda tan frecuentemente recorrida por otras y distintas iniciativas formuladas en nuestro país, que ha sido el fracaso.

Es urgente que las autoridades pertinentes se decidan a enfrentar con mayor responsabilidad este proyecto y, mediante la participación y supervisión de la sociedad, lo conduzcan hacia el éxito. La resolución del problema de la extra legalidad de la propiedad inmobiliaria en nuestro país es uno de los requisitos imprescindibles para poder romper con el ciclo de pobreza que nos arropa, promoviendo la seguridad jurídica, el clima de inversión y el bienestar social que tanto necesitamos.

Dr. Servio Tulio CastañosVicepresidente Ejecutivo Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc.12 de marzo de 2015

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