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Diputado Omar Bazán Flores

HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO DE CHIHUAHUAP R E S E N T E.-

El suscrito Omar Bazán Flores, Diputado de la LXVI Legislatura del Honorable

Congreso del Estado, integrante al grupo parlamentario del Partido Revolucionario

Institucional, en uso de las facultades que me confiere el numeral 68 fracción I de

la Constitución del Estado Libre y Soberano de Chihuahua, así como los ordinales

169, 170, 171, 175 y demás relativos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del

Estado de Chihuahua, acudo ante esta Representación, presentar la siguiente

Iniciativa con carácter de Punto de Acuerdo a efecto de hacer un llamado y exhorto al Poder Ejecutivo Estatal para que en uso de sus facultades y atribuciones promueva el seguimiento a los acuerdos de la Convención Nacional Hacendaria de 2004 y propicie la celebración de una nueva Convención Nacional Hacendaria que genere un nuevo Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, bajo los principios de equidad y proporcionalidad, y bajo el respeto del federalismo, lo anterior de conformidad con la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Desde la Constitución Federal de 1824 se adoptó el sistema de facultades

coincidentes soberanas para la imposición de cargas tributarias entre la

Federación y los Estados, y habiendo transitado la república entre el federalismo y

el centralismo a lo largo de su historia. Este sistema se retomó en la Constitución

de 1917, específicamente en su artículo 40, presentando las siguientes

características:

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Diputado Omar Bazán Flores

1. Una facultad ilimitada, conferida a la Federación en el artículo 73, fracción

VII de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos y una facultad

coincidente para las entidades federativas deducida del artículo 40 de la

Carta Magna para la imposición de todas las contribuciones que se

consideren necesarias para cubrir el presupuesto.

2. Facultades expresas para la Federación en las materias que de forma

limitativa se prevén en el artículo 73, fracción XXIX de la Constitución de

los Estados Unidos Mexicanos.

3. Prohibiciones y limitaciones para las entidades federativas en los artículos

117 y 118 de la Constitución Federal.

4. Prohibiciones para la Federación y para las entidades federativas, en

relación con la formación de la hacienda municipal en los artículos 115 y

122 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.

En relación a las facultades coincidentes surge de forma ineludible la necesidad

de una coordinación fiscal, porque de llevarse a cabo sobre los mismos hechos o

fuentes recaudatorias, se produciría una doble o múltiple tributación que agotaría

la fuente de riqueza, de tal manera que el Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal consiste en que la Federación y los estados pueden firmar convenios de

coordinación fiscal, por medio de los cuales los estados se comprometen a limitar

sus potestades tributarias a favor de la Federación, a cambio de obtener una

participación en los ingresos fiscales federales.

Todas las entidades federativas se han adherido al sistema, lo cual ha hecho que

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Diputado Omar Bazán Flores

los dos impuestos más importantes que gravan el ingreso y el consumo de bienes

y servicios, el Impuesto sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado, se han

establecido y son administrados por la Federación, generando que la Federación

controle alrededor del 80% de los ingresos fiscales totales generados en el país,

lo cual ha provocado una dependencia financiera de los estados y de los

municipios de las participaciones y aportaciones de los ingresos federales.

La Ley de Coordinación Fiscal prevé la conformación de varios tipos de fondos

participables:

Fondo General de Participaciones, compuesto por el 20% de la recaudación

federal participable, que es la cantidad que obtiene la Federación por todos sus

impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de

minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos y

demás fuentes de ingresos excluidas por la propia Ley de Coordinación Fiscal.

Este fondo se distribuye de la siguiente forma:

1. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que

tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.

2. El 45.17, en términos de un coeficiente que toma en cuenta la eficiencia

recaudatoria de cada Estado, premiando a los que recaudaron más.

3. El 9.66% restante se distribuirá en proporción inversa a las participaciones

por habitante que tenga cada Estado, conforme a los dos criterios

anteriores para compensar la proporción.

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Diputado Omar Bazán Flores

Fondo de Fomento Municipal se integra con una fracción de 1% de la recaudación

federal participable, que corresponde a los municipios del país y es distribuido

conforme a la fórmula del artículo 2-A, fracción III de la Ley de Coordinación

Fiscal. Los recursos de este fondo no son entregados directamente a los

municipios, sino a los gobiernos de los estados, y son éstos quienes se encargan

de transferirlos a los municipios.

Por otro lado, la Ley de Coordinación Fiscal prevé otro tipo de transferencias de la

Federación a los estados, que constituyen “aportaciones”, que son recursos que la

Federación transfiere a los estados y municipios, condicionando o etiquetando su

gasto a un objetivo previsto para cada tipo de fondo, lo que de suyo merma la

libertad de las haciendas estatales y municipales para disponer de los recursos

públicos para solventar sus necesidades presupuestales:

A. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

B. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

C. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

D. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las

Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

E. Fondo de Aportaciones Múltiples;

F. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos;

G. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del

Distrito Federal.

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Diputado Omar Bazán Flores

Los criterios para fijar el importe de las transferencias a cada estado y municipio

son muy variados y tienen claros fines extrafiscales, muchos de ellos relacionados

con el desarrollo y la asistencia social en el combate a la pobreza

El Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, toma en cuenta el registro de

escuelas y de plantilla de personal, así como los recursos presupuestarios que

con cargo al dicho Fondo se hayan transferido a las entidades federativas el

ejercicio anterior y luego mediante una reunión de autoridades federales y

estatales en materia educativa se “acuerda” su distribución bajo los lineamientos

que propone la federación.

El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud se determina tomando en

cuenta el inventario de infraestructura médica y de plantilla de personal; los

recursos que con cargo a las previsiones para servicios personales y de gasto de

operación e inversión contenidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación

que se hayan transferido a los estados durante el ejercicio fiscal anterior, para

cubrir el gasto en servicios personales, gasto de operación e inversión, con base

en dicho monto, se aplica la fórmula del artículo 31 de la Ley de Coordinación

Fiscal para determinar la distribución de los recursos a las entidades federativas,

la que toma en cuenta toma en cuenta indicadores de mortalidad, marginación,

población con fines de combate a la pobreza.

El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determina anualmente

en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales por un

monto equivalente al 2.5% de la recaudación federal participable y es distribuido

aplicando una fórmula que toma en cuenta índices de pobreza extrema.

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Diputado Omar Bazán Flores

Todos estos fondos son administrados autoridades federales, las autoridades

locales coadyuvan proporcionando información y datos estadísticos, para los

indicadores requeridos para la distribución y son auditados por la Auditoría

Superior de la Federación, verificando que los recursos asignados se hayan

destinado a los objetivos a los que se encontraban “etiquetados”.

Si bien es cierto que los ingresos de los estados que provienen de las

participaciones en el Fondo General de Participaciones y en el Fondo de Fomento

Municipal, no están condicionados en cuanto a su gasto, los ingresos que

provienen de las fondos de aportaciones federales sí están condicionados, en

algunos casos de forma genérica, como los fondos de aportaciones en educación

y salud, respecto d ellos cuales la Ley indica que habrán de aplicarse a los

sectores de educación y al de salud, pero en otros fondo al “etiqueta” es

específica, por ejemplo, el Fondo de Aportaciones Múltiples, los recursos deben

destinarse exclusivamente al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos

alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de extrema

pobreza.

Resulta importante señalar que el monto de los fondos de aportaciones federales

a las entidades federativas ha sido mayor a los ingresos que provienen del

régimen de participaciones, por lo que en las entidades federativas se perciben

dos cosas, una es la limitación a la libertad hacendaria para aplicar los recursos

como se estime conveniente de acuerdo a las necesidades y políticas

presupuestales de cada estado y otra es la falta de proporción en relación con la

participación del ingreso federal, debido a que el criterio compensatorio es

prácticamente sobre más del 50% de los ingreso participables, por el efecto de los

fondos “etiquetados”, resultando que la productividad de la entidades federativas

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Diputado Omar Bazán Flores

que se privilegia en el fondo general de participaciones, se atempera con los

criterios compensatorios por desarrollo y asistencia social y pobreza extrema de

los demás fondos, que distribuyen más recursos, generando un falta de equidad

en la distribución de los recursos federales entre todas las entidades federativas,

además de provocar falta de incentivos de productividad y eficiencia en la

haciendas públicas en todo el país.

En 2016 la recaudación conjunta de impuestos tributarios de la mitad de los

estados fue tan sólo 5.3% del total nacional, sin embargo, estas 16 entidades

federativas, que menos recaudaron, recibieron 39.2% de las aportaciones y 28.4%

de las participaciones, en cambio, la recaudación conjunta de impuestos

tributarios de una cuarta parte de las entidades federativas fue de 82.7% del total

nacional. Sin embargo, estos 8 estados en los que se incluye Chihuahua, que más

recaudaron recibieron 37% de las aportaciones y 47.9% de las participaciones,

situación que persiste a la fecha.

La recaudación de impuestos tributarios (ISR, IVA, IEPS, comercio exterior, ISAN

y otros) en los estados tiene un efecto redistributivo porque el nivel que aporta

cada entidad federativa no coincide necesariamente con los recursos que la

federación distribuye por participaciones y aportaciones. Ciudad de México, Nuevo

León, Tamaulipas y Veracruz fueron los estados que más aportaron con

impuestos tributarios en 2016. En cambio, Tlaxcala, Nayarit, Durango, Guerrero,

Zacatecas y Oaxaca fueron las entidades federativas que menos aportaron.

El 5 de febrero del 2004 se inauguró en la Ciudad de Querétaro, la Primera

Convención Nacional Hacendaria (CNH), evento en el que concurrieron todos los

órdenes de gobierno de México junto con la sociedad civil para discutir los

mecanismos de perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

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Diputado Omar Bazán Flores

Señalaron en su convocatoria que construir una economía dinámica y competitiva,

una red social capaz de ofrecer oportunidades a todos los mexicanos, y un estado

de derecho efectivo y funcional, requiere de ajustes profundos e innovadores que

respondan a las demandas de bienestar de la población, así como del

compromiso de los tres órdenes de gobierno, de impulsar, en el ámbito de su

competencia, cambios dirigidos a modernizar y a fortalecer integralmente el

funcionamiento de sus administraciones públicas; el equilibrio de poderes; la

representación siempre sujeta a rendición de cuentas; la distribución de facultades

y recursos a los órdenes de gobierno acordes a la vocación y al potencial de cada

uno de ellos; la promoción de la equidad y el desarrollo local y regional; la eficacia

de la gestión pública, son todos ellos cambios que tienen que darse a través de la

reforma del Estado para transformar el sistema federal.

En la construcción de este federalismo renovado se impone la necesidad de llevar

a cabo una reforma hacendaria que genere una nueva corresponsabilidad política,

económica y administrativa entre los gobiernos federal, de las entidades

federativas y municipales, que se traduzca en más y mejores servicios para los

ciudadanos; una reforma hacendaria que conlleve al fortalecimiento de sus

haciendas públicas y a la solidez financiera del país, condición necesaria para

impulsar en forma sostenida el crecimiento económico, la inversión y el empleo,

así como el desarrollo equilibrado de la nación; una reforma hacendaria que

garantice la total transparencia en la ejecución de los recursos aportados por los

contribuyentes.

Se advertía desde entonces que el tamaño de la carga fiscal del país, en relación

con el tamaño de su economía, es de las más bajas entre los países de desarrollo

similar al nuestro, lo cual limita la atención de las grandes necesidades de la

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Diputado Omar Bazán Flores

población y que esquema actual de federalismo fiscal genera que la mayoría de

las entidades federativas dependan, para su gasto anual, en más del 90 por ciento

de los recursos federales, con un comportamiento semejante en el caso de los

municipios.

También se dijo en dicha convención que la estructura tributaria actual ha llevado

a una dependencia extrema de las finanzas públicas nacionales sobre los

recursos petroleros del país, generando que la carga tributaria cobrada a PEMEX

sea de tal magnitud, que impacta en la disponibilidad de recursos para su

reinversión, el crecimiento propio y el mejor aprovechamiento del recurso

naturales. La excesiva dependencia genera un ingrediente de inestabilidad e

incertidumbre a las finanzas nacionales derivado de dos elementos: uno, lo poco

estable de los mercados de hidrocarburos; y, otro, que se trata de recursos no

renovables.

Se señalaba que a la estructura tributaria nacional le caracteriza también el alto

nivel de evasión y elusión fiscal, así como algunos elementos que hacen compleja

la administración y el cumplimiento de las obligaciones fiscales y aunque se

reconocía que los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios

han crecido de manera importante, el diagnóstico arrojaba que dichos recursos

son insuficientes para cumplir sus mandatos constitucionales de gasto, lo cual se

agravaba al no tener contribuciones propias de peso recaudatorio relevante, lo

que también hace mínima su corresponsabilidad fiscal.

La Convención Nacional Hacendaria tiene como antecedente tres convenciones

fiscales realizadas durante el siglo XX (1925, 1943, 1947). Sin embargo, a

diferencia de sus predecesoras, tiene un objetivo más amplio en tanto que plantea

que los tres órdenes de gobierno analicen el ingreso público, pero también

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Diputado Omar Bazán Flores

aspectos vinculados con el gasto, el manejo de la deuda y el patrimonio públicos,

los mecanismos tendientes a la modernización y simplificación administrativa de

sus haciendas y procedimientos, la coordinación y la colaboración

intergubernamentales, así como los mecanismos que refuercen la fiscalización, la

transparencia y la rendición de cuentas de las acciones de gobierno, señalaron en

la convocatoria.

La “Declaratoria a la Nación y Acuerdos de los Trabajos de la Primera Convención

Nacional Hacendaria”, es un documento extenso; sin embargo, a manera de

resumen, se pueden determinar las siguientes propuestas finales:

Gasto público

Reformular la distribución competencial de las principales funciones del gasto

público entre ámbitos de gobierno, con el propósito de fortalecer el federalismo

hacendario integral e identificar los mecanismos para su financiamiento,

mejorando los procesos de asignación de recursos, así como la calidad y la

eficiencia de los procesos de su realización, fortaleciendo la equidad, la

transparencia y una mejor rendición de cuentas.

Ingresos

Dar solución a los siguientes resultados obtenidos del diagnóstico elaborado:

insuficiencia de los ingresos fiscales del país; dependencia excesiva de los

derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX; centralización de la

política fiscal; limitación extraconstitucional de las facultades de las entidades

federativas; evasión y elusión importantes; y sistema fiscal con elementos

innecesariamente complejos y costosos.

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Diputado Omar Bazán Flores

Deuda pública

Mejorar el marco legal de la deuda pública, ampliar las fuentes de financiamiento

disponibles a estados y municipios, y plantear soluciones definitivas a la

problemática de los sistemas de pensiones de los servidores públicos.

Patrimonio público

Proponer estrategias y acciones con el objetivo de:

Optimizar el aprovechamiento del patrimonio público en beneficio de la sociedad

mexicana en general; identificar y establecer criterios para el aprovechamiento,

uso y disposición del patrimonio público, así como generar criterios técnico-

jurídicos que posibiliten la uniformidad en el control patrimonial y el mejoramiento

del régimen jurídico del patrimonio público, tanto federal, como estatal y municipal.

Modernización y simplificación de la administración hacendaria

Proponer estrategias y acciones con el objetivo de:

Modernizar y simplificar los sistemas y procesos para administrar los ingresos, el

gasto, la deuda y el patrimonio públicos, bajo condiciones de eficiencia, eficacia,

calidad y transparencia.

Colaboración y coordinación intergubernamentales

Proponer estrategias y acciones con el objetivo de:

Construir un nuevo modelo de colaboración y coordinación intergubernamental en

el marco del renovado federalismo, que incluya los campos del ingreso, gasto,

deuda y patrimonio; que coadyuve a las sinergias en los procesos de presupuesto,

operación y ejecución de los programas federales con incidencia en las entidades

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Diputado Omar Bazán Flores

federativas y municipios; a reducir los costos de transacción en el sistema de la

hacienda pública en su conjunto, además de elevar la calidad del ejercicio del

gasto público que permita maximizar el impacto económico y social.

Transparencia, fiscalización y rendición de cuentas

Proponer estrategias y acciones con el objetivo de:

Configurar un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y Rendición de

Cuentas. Impulsar la homologación y armonización de la información hacendaria,

así como también de los respectivos marcos jurídicos.

Es claro que se ha dejado de lado el tema del federalismo; debería ser una

prioridad de país asignar a los gobiernos locales un incremento del fondo de

participaciones, transfiriendo mayores responsabilidades recaudatorias para

fortalecer la independencia financiera, además hacer notar que las convenciones

nacionales hacendarias de los años 1925, 1933 y 1947, trajeron como

consecuencia la creación un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en el que

los estados están en condiciones de firmar convenios con la Federación para

comprometerse a limitar sus potestades fiscales a favor de la Federación a

cambio de obtener ingresos fiscales de orden federal, pero ello ha propiciado un

centralismo exacerbado que atenta contra el sistema democrático de México, pero

además en la necesidad que tenemos de enfrentara la crisis financiera que se

prevé por la pandemia global es indispensable que se fortalezcan la finanzas del

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Diputado Omar Bazán Flores

país en un gran acuerdo, que fortalezca el federalismo y que la convención no sea

un mecanismo para alinear a en sus políticas ficales a los estados, sino que en

plena libertad se diseñe una nueva estructura fiscal.

Así pues, atendiendo a la responsabilidad que tenemos con la ciudadanía es

que con fundamento en los artículos 57 y 58 de la Constitución Política del

Estado, me permito someter a la consideración de esta Asamblea el presente

proyecto de punto de acuerdo bajo el siguiente:

ACUERDO

ÚNICO. - La Sexagésima Sexta Legislatura del Honorable Congreso del Estado

de Chihuahua, exhorta al Poder Ejecutivo Estatal para que en uso de sus

facultades y atribuciones promueva el seguimiento a los acuerdos de la

Convención Nacional Hacendaria de 2004 y propicie la celebración de una nueva

Convención Nacional Hacendaria que genere un nuevo Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal, bajo los principios de equidad y proporcionalidad, y bajo el

respeto del federalismo.

ECONÓMICO. - Aprobado que sea, túrnese a la Secretaría para que se elabore la

minuta en los términos correspondientes, así como remita copia del mismo a las

autoridades competentes, para los efectos que haya lugar.

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Diputado Omar Bazán Flores

Dado en el Palacio Legislativo del Estado de Chihuahua, a los 15 días del mes de

abril del año dos mil veinte.

ATENTAMENTE

DIPUTADO OMAR BAZÁN FLORESVicepresidente del H. Congreso del Estado