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XI Seminario de RedMuni: “Repensando la Agenda Local”.

18 y 19 de octubre de 2012.

Universidad Nacional Arturo Jauretche.

Transformaciones urbanas en la Ciudad de Buenos Aires. El Barrio Parque Donado-

Holmberg ¿Integración o segregación?

Autoras:

Arq. Esp. Alicia Gerscovich; Lic. Mariana Cavalieri; Arq. Mg. Olga Wainstein-Krasuk

Centro de Estudios de Hábitat y Vivienda - CEHyV -FADU-UBA

agersc@gmail.com; mariana.cavalieri@gmail.com; olgawa@ciudad.com

Eje: VIII “Los nuevos dilemas de las urbanizaciones en municipios”

Resumen

Durante el siglo XX, la vivienda y el barrio fueron los ámbitos principales de integración

en las ciudades. Hoy ya no son suficientes para conseguir dicha integración y sobre todo,

igualdad. Se debe plantear el entorno de ubicación, su inserción, acceso a los

equipamientos y servicios, a la movilidad, etc., hasta alcanzar la escala de ciudad,

potenciando al habitante, en cuanto individuo y ser social.

El derecho a una vivienda adecuada es aquel que permite, a partir de una ubicación en un

medio ambiente sano, el acceso a las oportunidades que brinda el barrio, la ciudad.

La ciudad encierra en su concepción el concepto de espacio público, lugar de cohesión

social y de intercambios, definido no sólo con la incorporación de espacios verdes,

equipamiento y sistema vial, conceptos éstos provenientes del urbanismo, sino también

como lugar de representación y de expresión colectiva de la sociedad.

La creación del Barrio Parque Donado-Holmberg, Comuna 12, corresponde al Sector 5 de

la traza de la Ex Autopista AU3 conformado por 15 manzanas expropiadas para construir

la Autopista Central que no se realizó. Nuestra hipótesis principal es que un proyecto

urbano debe responder a las necesidades sociales de todos los actores para promover una

ciudad más inclusiva. Ésta se corresponde con el lugar donde cualquier persona puede

participar productiva y positivamente de las oportunidades que ofrece la ciudad. Analizar

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la ciudad en el marco de la inclusión implica destacar la vinculación sociedad-ciudad-

gobierno como pilares de la integración en la gestión de los gobiernos locales.

Palabras claves: integración social, ciudades inclusivas, hábitat sustentable, participación

ciudadana

INTRODUCCION

En el marco de las políticas sociales vigentes, el presente documento se centra en el

análisis socio-territorial del Sector 5 de la Traza de la Ex Autopista AU3 en la Ciudad de

Buenos Aires, un territorio signado por el conflicto desde hace tres décadas (y que aún hoy

guarda vigencia), donde la legitimidad de la propiedad privada impugna a la vivienda

como derecho social mientras el estado pretende retirarse de su función social. Nos

proponemos entender esta realidad socio-territorial y comprender la construcción de los

lazos sociales de los diferentes actores que se fueron estableciendo a lo largo del tiempo,

que, sin embargo, no han logrado conformar un núcleo homogéneo frente a políticas que

cercenan derechos adquiridos de acceso a la ciudad.

El recorte temporal considerado corresponde con el período 1999-2011. La selección de

este período coincide con la sanción de la Ley 324/99; ley que marca una toma de posición

por parte del estado a partir de la participación ciudadana. Precisamente esta ley surge

como un esfuerzo por parte de los vecinos ocupantes y vecinos frentistas de la traza de la

ex autopista que obligaron al estado a otorgarle un estatus de legalidad a las apropiaciones

ocurridas a principios de los años ochenta. Asimismo, dentro del período señalado, el

énfasis estará dado en tres hitos: la ley 324/1999 que crea el Programa de Recuperación de

la Traza de la Ex AU3; el Proyecto 2008 que modifica las funciones de la Unidad

Ejecutora (organismo conformado por diversas áreas del Gobierno de la Ciudad) así como

las alternativas de acceso a la vivienda para los ocupantes “beneficiarios” y la ley

3396/2009 que crea el Barrio Parque Donado Holmberg.

A la luz del caso, analizamos cómo se va gestando una diferenciación socio territorial

marcada por el origen de los habitantes de la traza, ya sea que se trate de vecinos

propietarios o de los “otros”, los considerados usurpadores o intrusos por los primeros y

con ello, el rol que ha ido jugando cada gobierno según los distintos momentos.

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CIUDAD Y ESPACIO PÚBLICO

El espacio público es el punto de partida para la alteridad, es el lugar de convivencia e

interacción social por excelencia. Conforma uno de los ejes articuladores de las ciudades y

sus servicios al desempeñar funciones sociales, institucionales, ambientales, de movilidad

y recreación.

En la ciudad actual, el proceso de metropolización difusa fragmenta la ciudad y se acentúa

la zonificación funcional y la segregación social. La ciudad se disuelve, pierde su

capacidad integradora y como sistema de espacios públicos se debilita, tiende a

privatizarse. Los centros comerciales substituyen a las calles y a las plazas. Las áreas

residenciales socialmente homogéneas se convierten en cotos cerrados, los flujos

predominan sobre los lugares, y los servicios privados sobre los públicos. (Borja, 2003)

Las relaciones entre dominio, apropiación (a corto plazo) y uso (temporal) de espacios

urbanos se vuelven cada vez más complejas y constituyen un desafío para un urbanismo

más social.

El orden ciudadano democrático está basado en la diversidad (descentralización,

reglamentación flexible, participación) y en la concertación, en la iniciativa pública y en la

autoorganización social, en la potenciación de la vida ciudadana colectiva y de las

solidaridades sociales, y en la preservación de las autonomías individuales y de la

privacidad.

El espacio público es un mecanismo fundamental para la socialización de la vida urbana.

Su distribución, su concepción del tejido urbano, su accesibilidad, su valor simbólico, su

polivalencia, la intensidad de su uso social, su capacidad para crear ocupación y fomentar

nuevos públicos, la autoestima y el reconocimiento social, su contribución para dar

“sentido” a la vida urbana, son oportunidades para promover derechos y obligaciones

políticas, sociales y cívicas.

La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad plantea a las ciudades como el ámbito para

la plena realización de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales,

asegurando la dignidad y el bienestar colectivo de todas las personas. Pretende potenciar la

creación y mantenimiento de espacios públicos seguros y socialmente incluyentes y

reconocer el trabajo de las organizaciones sociales para impulsar la participación

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ciudadana en defensa de la existencia de espacios urbanos que mejoren la calidad de vida

en barrios y urbes.

Si bien, la conservación del espacio público es responsabilidad de todos los ciudadanos, la

regulación del uso de los diferentes espacios, su planeación, recuperación, gestión y

financiación son competencias que incumben principalmente a las autoridades locales. Las

características del espacio público y las actuaciones que se realizan en él son

determinantes en el modelo de ciudad, las condiciones de vida de la población y la

capacidad de tener ciudades más inclusivas. (Onu Hábitat, 2012)

El hábitat, concepto más amplio que vivienda social, es un proceso que abarca la vivienda,

su entorno físico y social, espacio público, equipamiento, infraestructura y movilidad,

potenciando al habitante, como individuo y ser social. Requiere pensar la arquitectura con

responsabilidad social y ambiental, integrando el Proyecto con la ciudad; superar

obstáculos como son la pobreza, la inequidad, el deterioro ambiental y los retos de la

gobernabilidad. Pensar una agenda de transformación con inclusión social implica

incorporar altos niveles de participación, horizontes de largo plazo y toma de decisiones

en forma integrada, haciendo eje en el espacio público con el objetivo de recuperar su

protagonismo para hacer ciudad sobre las urbanizaciones.

LA POLITICA HABITACIONAL EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

De acuerdo con los datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010

(Censo 2010), en la Ciudad viven 2.891.082 personas (7,2% del total del país) y hay

1.479.015 viviendas (10,3% del total). Así como el Censo 2001 puso de relieve la eclosión

de los “nuevos pobres” y las clases medias empobrecidas, el Censo 2010 registra una

continuidad en el aumento de la población en situación de “pobreza estructural”, que se ve

reflejada en el aumento relativo de la población que habita en villas y asentamientos

precarios. De acuerdo con cifras oficiales, la crisis habitacional porteña registra un déficit

de 100.000 viviendas, que correspondería a 500.000 afectados. Existen 14 villas y decenas

de asentamientos en los que viven 220.000 personas, 100.000 personas en casas tomadas,

70.000 en hoteles que encubren locaciones permanentes, 56.000 en inquilinatos sin marco

regulatorio, 2.000 personas en situación de calle, 22.000 personas en situación de desalojo

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y 50.000 habitantes en conjuntos habitacionales en condiciones ruinosas1, cifras que

aumentan anualmente sin resolver sus causas estructurales

La historia de la legislación en materia habitacional de la Ciudad de Buenos Aires, da

cuenta del traspaso de una política de carácter asistencialista a la adopción de una

perspectiva de derechos que culminó con la consagración de estándares provenientes del

derecho internacional en los derechos humanos plasmados en la Constitución porteña. Sin

embargo, la falta de apoyo y efectivo cumplimiento de las normas adoptadas por los

sucesivos gobiernos, derivó en la necesidad de una legislación particularizada para

implementar cada una de las políticas sociales enunciadas, muchas de las cuales abrieron

el debate político y se convirtieron en reivindicaciones de los sectores populares.

A partir de los años noventa, el Estado pretendió retirarse de sus funciones de integración

social, delegando hacia la gestión privada elementos básicos de la protección social

(vivienda, salud, educación, jubilación, desempleo, abandono y discapacidad), esenciales

para asegurar niveles adecuados de integración de los individuos a los intercambios

sociales, económicos y simbólicos.

La regulación territorial y urbana resultante no tiene en cuenta el derecho a la ciudad, es

reglamentaria y pasiva, por lo tanto burlada todo el tiempo con excepciones, lo cual

promueve la segregación y la exclusión en esta Ciudad, que afecta a todos quienes viven

en ella. La extensión del mercado informal es un reflejo de ello y un claro síntoma de las

inequidades urbanas. Por ello aún es una deuda pendiente, la profundización de una

planificación y gestión urbana concebida con sentido redistributivo, tanto del conjunto de

la renta urbana generada, como de las oportunidades para el desarrollo de la vida en ella.

Las actuales políticas públicas, centradas sólo en la construcción de viviendas, poco

aportan a lograr ciudades más inclusivas, por estar desarrolladas en un marco de

predominio del mercado inmobiliario en la configuración del espacio urbano.

Precisamente, en relación al derecho a la ciudad y la vivienda, la situación es muy crítica,

dada por el gran embate de los poderes públicos sobre las ocupaciones de suelo e

1 Fuente: Datos extraídos de diversas publicaciones, entre ellas “Diagnóstico de la Emergencia Habitacional

en la Ciudad de Buenos Aires”. Convenio FADU-UBA / MINISTERIO DE DERECHOS HUMANOS Y

SOCIALES – GCBA. Informe Final. Buenos Aires, Julio de 2008

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inmuebles que se registra, como consecuencia de la valorización del suelo y la expulsión

de los sectores populares y las formas discriminatorias de abordaje.

Cuando las personas o familias llegan a esta situación extrema, la problemática planteada

excede al hecho de acceso a una vivienda digna y, en consecuencia, las soluciones deben

plantearse a través de políticas de integración que incluyan al trabajo, la educación, la

salud y el hábitat. Alcanzar el estatus del derecho a la ciudad, entendido como el

establecimiento de una serie de garantías de calidad de vida, generalizables a todos los

habitantes, incluyen desde el hábitat, el acceso a la vivienda, el empleo, los servicios, la

movilidad y al uso del espacio público, que supone la formación de la ciudad más allá de

la mera urbanización. Recuperar los espacios públicos en áreas degradadas de la ciudad,

resulta fundamental para que todos nos sintamos ciudadanos, puesto que sentirse orgulloso

del espacio público que nos rodea, es el comienzo de tener derecho a la ciudadanía.

La crisis habitacional ha llevado a la Legislatura a declarar sucesivamente la “emergencia

habitacional” de la Ciudad, vetada la última prórroga en enero de este año por parte del

Ejecutivo con argumentos formales. Un conjunto de fuerzas políticas ha presentado

recientemente una nueva Ley de Declaración de la Emergencia Habitacional, por un plazo

de 5 años, insistiendo en la creación de un Fondo destinado a financiar políticas públicas

de vivienda transitoria y permanente para la Ciudad.

La situación actual es reflejo de la falta de acción y credibilidad en el sistema institucional

en relación a la gestión de las políticas sociales, entre las cuales se encuentran las

habitacionales y urbanas. Estas políticas se manifiestan en forma desarticulada,

discontinua, sin coordinación entre los diferentes organismos y niveles de gobierno que

superponen sus acciones impidiendo una adecuado diseño, gestión, implementación y

ejecución de políticas de acceso a la vivienda.

Estos desafíos implican un mayor liderazgo de los poderes locales en la propia definición

y desarrollo de la ciudad, así como una mayor participación de la sociedad civil. En este

sentido, en el diseño funcional de las Comunas, es debe considerar el establecimiento de

corresponsabilidades con base en el desarrollo del territorio local, en la materialización del

proceso de descentralización de funciones y recursos.

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LA TRAZA DE LA EX AUTOPISTA AU3 EN LA COMUNA 12

Presentación del Caso

El espacio urbano de abordaje es el trazado de la Autopista Central, AU3, que recorre la

ciudad desde la intersección de la Av. General Paz con el Acceso Norte, en el barrio de

Saavedra, cruza la ciudad como una cuña y finaliza en Nueva Pompeya. El proyecto, las

acciones de expropiación sobre el territorio y el posterior abandono de la concreción de la

autopista por parte de la dictadura militar (1976-1983) generaron un conjunto de

inmuebles, muchos de ellos a medio demoler, aptos para su ocupación por parte de las

clases medias empobrecidas y pobres desplazadas por las políticas sociales de la gestión

imperante en la época.

Cuando el gobierno militar frena el Plan de Autopistas, en particular la Central (AU3),

comenzaron las desafectaciones de las propiedades.

Frente al abandono por parte de los sucesivos gobiernos municipales tanto del territorio

como de los habitantes, sumado a la falta de compromiso de los vecinos propietarios, el

sector devino en una frontera urbana, cuyos límites físicos han ido variando en el tiempo

(Jiménez, 2008). Como indica Wacquant (2007), se observa una lógica institucional de

abandono, es decir, una lenta pero sostenida degradación entre las estructuras del espacio

social y las estructuras del espacio físico, en la cual el deterioro del rol del Estado como

garante de los derechos ciudadanos juega un papel decisivo.

Si entendemos las leyes como tomas de posición del estado, producto de la cristalización

de una correlación de fuerzas sociales, tanto dentro como fuera de su estructura, el

Programa de Recuperación de la Traza de la Ex Autopista AU3, creado por la Ley 324,

sancionada el 28/12/1999 es el resultado del esfuerzo de los vecinos ocupantes y frentistas

a la Autopista Central, y como producto de la labor conjunta entre los diversos actores

públicos, privados y del tercer sector. El involucramiento y la movilización de actores en

torno a la problemática, obliga al Estado a una toma de posición, transformando los

reclamos de la sociedad civil en un problema que merece su atención.

La Ley tiene por objeto rescatar del abandono socio-ambiental y la postergación urbana

(durante más de 20 años), a un sector de la ciudad que conjuga situaciones de pobreza

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crítica y deterioro físico con ocupaciones irregulares, subutilización y abandono de tierras

y viviendas de alto valor económico.

A partir de la creación del Programa se verifica cierto nivel organizacional por parte de los

vecinos y organizaciones sociales con algún acompañamiento por parte de las instituciones

públicas. Este tipo de acción colectiva conforma una de las bases del capital social, siendo

la confianza y el asociativismo cívico, elementos fundacionales para la cooperación entre

los actores.

Bajo diferentes modalidades de ocupación, algunas bajo contratos de alquiler con canon,

otras bajo convenios de uso transitorios, otras de manera más informal, vivieron y viven

en el Sector 5 de la traza desde los inicios del período democrático aproximadamente 300

familias. Sin embargo, para sobrevivir en condiciones de desempleo y pobreza durante

más de 20 años, han ido construyendo recursos sociales y simbólicos que contribuyen a

facilitar su supervivencia. Estos recursos, que forman parte de la cultura de estos sectores

y podrían ser considerados "recursos culturales", son sumamente útiles para contribuir a

la reproducción material de la vida de las familias. Se los suele incluir dentro de las

llamadas "estrategias de supervivencia", o también estrategias familiares de vida o, para

algunos autores, "estrategias de reproducción".

Algunos investigadores utilizan el concepto "capital social", acuñado por Bourdieu

(1990:94-95) y empleado para referirse, a los recursos sociales y simbólicos: saberes,

habilidades y vínculos sociales poseídos por los pobres que les permiten, por ejemplo,

constituir esas redes o articular otras estrategias2 que faciliten su vida en las condiciones

de penuria y privación. Este capital social depende de "la posesión de una red duradera de

relaciones más o menos institucionalizadas de interconocimiento e interreconocimiento; o

dicho de otro modo, de la pertenencia a un grupo”, en el cual sus miembros están unidos

2 "Así, la idea de las estrategias como un entramado social complejo de comportamientos no remite sólo al

plano de lo económico ni de la reproducción material. Las acciones de las familias se conforman en lo que

Bourdieu denominara en diversos trabajos “habitus”. En tanto organizador de la experiencia, este concepto

enfatiza que las relaciones económicas entre clases y grupos sociales no son independientes de las instancias

ideológicas, culturales y políticas constitutivas de lo social." Susana Hintze (2004): Capital social y

estrategias de supervivencia. Reflexiones sobre el “capital social de los pobres” en Danani, C.: Políticas

sociales y economía social: debates fundamentales. UNGS-Fundación OSDE-Altamira, Colección de

Lecturas sobre Economía Social, 2004, Capítulo 4.

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por “vínculos permanentes y útiles que se basan en intercambios materiales y

simbólicos”.3

Sin embargo, las distintas formas de ingreso a los inmuebles, la regularización

habitacional débil y no sostenida por parte de los diferentes gobiernos municipales con el

consiguiente fantasma del desalojo y la necesidad de pasar desapercibidos por parte del

resto del barrio formal, devino en una mayor segregación y visibilidad (Jiménez, 2008).

Figura 1: Ubicación en la ciudad y traza de la Ex Autopista AU3.

El Programa

La implementación del Programa de la traza estuvo a cargo de una Unidad Ejecutora

conformada por diversas áreas del Gobierno de la Ciudad4, que fueron modificándose

tanto en su composición y funciones como en su ubicación en el organigrama ministerial,

según la importancia asignada a la solución concreta de las problemáticas de hábitat de los

“beneficiarios” y del entorno. Asimismo creó una “Comisión de Seguimiento y Control de

la Ley” con representantes de todos los actores para recibir periódicamente un informe del

estado de avance producido por el Poder Ejecutivo5.

La Ley define a los ocupantes como “beneficiarios”, pautando el desalojo para los no

beneficiarios. Los beneficiarios deberán adherirse a una alternativa de “solución”

habitacional, cuyas opciones son las siguientes:

3 Bourdieu (2001) op. cit. véase al respecto Hintze (2004), op. cit.

4 Decreto N° 07-GCBA-2001 Integrada por representantes de los siguientes organismos: Secretarías de

Hacienda y Finanzas, Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, Planeamiento Urbano, Obras y Servicios

Públicos, Promoción Social, Comisión Municipal de la Vivienda y el Consejo del Plan Urbano Ambiental.

Modificado por Decreto N° 1027-GCBA-01. 5 Los integrantes de la Comisión representan a los beneficiarios del Programa, a los vecinos que habitan las

áreas adyacentes, a vecinos e instituciones vecinales.

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I - Créditos: (individuales o mancomunados), según capacidad de pago, destinados

a la compra de vivienda social que no sea propiedad del Estado

II - Venta de inmuebles a sus ocupantes: que cumplan con los requisitos de la Ley y

que no se hallen ubicados entre Av. Congreso y Av. de los Incas, afectados al Plan de

Reurbanización (Sector 5-6). Pago a valor social.

III - Construcción de vivienda nueva económica: "Llave en Mano" ó "Autogestión":

Acceso a un crédito social para su construcción en terrenos baldíos o subutilizados

fuera del Sector 5. Pago a valor social.

IV - Dos opciones a través de la Secretaría de Desarrollo Social:

a) Subsidios para autoconstrucción: destinados al desarrollo de programas

colectivos de autogestión para la autoconstrucción, para familias en situación de

extrema pobreza.

b) Comodato vitalicio: se otorgarán a los beneficiarios mayores de 60 años, en

situación de extrema pobreza. No hereditario.

Una vez promulgada la Ley, la administración propuso en el año 2000, un plan de trabajo

a desarrollar en tres años para el cumplimiento de sus objetivos que incluyó la elaboración

del proyecto urbano del área de estudio, denominado Sector 5, ubicado en la Comuna 126,

la regularización de la tenencia, el otorgamiento de las soluciones habitacionales y la

ejecución de las obras de infraestructura del sector. Asimismo estableció la cesación

inmediata de los desalojos en contra de los adherentes al Programa y la posibilidad de

seguir habitando los inmuebles hasta la solución habitacional definitiva.

El análisis de la ley antedicha permite identificar la participación de una multiplicidad de

actores de la sociedad civil, tanto de habitantes de la traza (Asociación Civil La Cosecha y

Sembrar Conciencia, Cooperativa de Vivienda El Ceibo -integrada por 5 organizaciones-)

como organizaciones de vecinos frentistas nucleados en distintas asociaciones (Sociedad

de Fomento de Belgrano R, Junta de Frentistas de Donado, Asociación Amigos de la

Estación Coghlan, Asociación Vecinos por la RE-Urbanización Ex AU3, Rotary Club de

6 Sector 5: Comprendido entre las calles Donado, Holmberg, Av. Congreso y Av. de los Incas.

11

Villa Urquiza). Estos sectores son incorporados en la Comisión de Seguimiento y Control

de la Ley, tal como es establecida por la misma.

Proyecto 2008

Con el objeto de dotar a la Unidad Ejecutora de mayor agilidad en la instrumentación

de la Ley, la actual administración comunal modifica la estructura organizativa del

Programa pasando a depender del Ministerio de Desarrollo Urbano. En este sentido

fijó prioridades para su gestión respecto de las situaciones urbana, jurídica y social, en

particular en el Sector 5, que verificaron en la traza. A partir del 2008, el Instituto de

Vivienda de la Ciudad deja de formar parte de la Unidad Ejecutora, en consonancia

con la reducción de sus funciones. Esta modificación da cuenta de claras definiciones a

la hora de brindar una solución habitacional definitiva a las familias habitantes de la

traza y a la hora de analizar las alternativas habitacionales que se privilegian.

Respecto de la traza tomaron como premisa la necesidad de realizar un proyecto urbano,

como lo exige la Ley 324, debido a que la mayoría de los terrenos “están fuera de

norma”7. En los hechos, esto implica la desocupación de los inmuebles de propiedad de la

Ciudad, contando con modalidades que contemplen la situación social de emergencia

habitacional.

Figura 2: Maqueta del Proyecto Urbano Figura 3: Desocupación de un departamento

Fuente: Film AU3 Autopista Central Fuente: Film AU3 Autopista Central

7 Exposición Dr. Regazzoni, Coordinador Unidad Ejecutora Ex AU3, ante la Comisión de la Legislatura de

la Ciudad de Buenos Aires. 19/8/2008.

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Como refiere Jiménez (2008), es el ámbito de confrontación entre los vecinos propietarios

y los vecinos ocupantes, donde se expresan los prejuicios hacia los ocupantes, diferencias

sobre la condición de ciudadanos, deseos de inclusión ciudadana, diferentes visiones del

significado que posee para los actores el tener la casa propia.

Es así que el Poder Ejecutivo, a través del Decreto 1165/2008, de septiembre de 2008,

requiere la desocupación de los inmuebles de pertenencia de la Ciudad para afectarlos a

otro destino distinto al de vivienda de sus ocupantes, lo que significa su desocupación para

posibilitar el avance de los proyectos urbanísticos de la zona. En la práctica opera como

única alternativa de vivienda a implementar por el poder central, independientemente de la

opción elegida por los “beneficiarios”.

El proyecto urbano oficial tiene como objetivo reconvertir el área degradada, la

renovación integral de la zona, la reestructuración y recalificación del espacio público, la

recuperación de la transversalidad del sector y la generación de una imagen urbana que

asegure la identidad futura de este sector.

A fin de implementar la desocupación, la norma dispone un Régimen Especial de

Prestaciones no reintegrables para los ocupantes de los inmuebles del Sector, según sean

considerados como “beneficiarios” o “no beneficiarios y/o intrusos”, quienes para acceder

al subsidio deberán desocupar y restituir el inmueble, así como renunciar a toda acción o

derecho que pudiera asistirles contra el Gobierno de la Ciudad.

El Decreto establece que el proyecto urbano previsto deberá contemplar el reintegro de la

inversión ocasionada por el otorgamiento de las Prestaciones, a través de la disposición de

los inmuebles recuperados.

En forma paralela al Decreto citado, el Poder Ejecutivo presenta un Proyecto de Ley de

Rezonificación del Sector para la recuperación del área, procurando la sinergia necesaria

entre los organismos de gobierno con las organizaciones vinculadas a dicha área. Plantea

la plataforma normativa indispensable para la recuperación urbanística del área: un

amanzanamiento, división parcelaria y normas urbanísticas que articulan el tejido existente

con una nueva calificación del espacio público, en pos de generar una nueva identidad, y

mecanismos para el fraccionamiento, la subdivisión y la venta de las parcelas,

estableciendo los mecanismos de gestión y financiamiento económico para la realización

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tanto de la operación urbanística como para la respuesta a las necesidades de los

beneficiarios.

En una entrevista publicada en el Diario Clarín, fuentes del Ministerio de Desarrollo

Urbano, que lleva adelante la implementación del programa y el proyecto urbano,

explicitaron que no se permitirá la especulación inmobiliaria, más aún que “…habrá sólo

edificios de planta baja, tres pisos y dos más retirados de la línea de frente. No podrán ser

edificios de lujo sino de clase media. Un 5% de las unidades quedará para el Instituto de

Vivienda...”8. Queda un vacío normativo entre la propuesta presentada y el discurso

oficial.

La ciudad encierra en su origen el concepto de espacio público, es el lugar de cohesión

social y de intercambios y como tal, constituye un desafío tanto para los políticos, los

urbanistas y también, para los ciudadanos. Puede ser una oportunidad para reconvertir

viejos espacios vacantes (resultantes de políticas truncas) en beneficio de una ciudad

futura; o todo lo contrario, puede ser también un espacio más de segregación y de

exclusión. La ciudad y su espacio público, es el lugar de representación y expresión de la

sociedad. Como espacio de representación colectivo es también escenario de expresión de

conflictos, en particular, a partir de los usos que se le den al espacio público (Borja, 2003).

Es el ámbito donde el individuo se sienta física y simbólicamente integrado y donde se

reconozca a sí mismo como ciudadano al mismo tiempo que los otros lo reconozcan como

tal.

La búsqueda de un orden capaz de armonizar el espacio vacante con las preexistencias

externas e internas al mismo, debiera ser uno de los retos más reveladores de las

capacidades de la propuesta de un proyecto urbano sustentable. Ello implica propiciar un

espacio consensuado que incorpore las voces de todos los actores, a los efectos de

garantizar no solo la apropiación del proyecto por parte de todos los involucrados, sino

fundamentalmente su sustentabilidad en el tiempo.

Creación del Barrio Parque Donado Holmberg – Ley 3396/2009

8 Entrevista al Subsecretario de Planeamiento Urbano, arquitecto H. Lostri. Diario Clarín. 6/2/2009.

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En diciembre del año 2009, se sanciona la Ley 3396, reglamentada en mayo del 2010, que

deroga parcialmente la traza de la Autopista AU3. Establece:

la creación de un nuevo distrito con normas urbanísticas especiales para el Sector 5,

elaboradas por el Ministerio de Desarrollo Urbano,

soluciones habitacionales para los beneficiarios del Programa, incluyendo además de

las propuestas en la Ley 324, un subsidio no reintegrable para el acceso a una vivienda

definitiva y la adjudicación de viviendas multifamiliares en los sectores 5 y 4,

la desafectación del dominio público de un grupo de inmuebles, declarándolos

innecesarios y aprobando su venta en subasta pública,

la creación del “Fondo para la Renovación Urbana del Sector 5 de la Traza de la Ex

AU3” con la totalidad del dinero que ingrese por las subastas, destinado a las

soluciones habitacionales definitivas,

la creación de la Unidad Ejecutora para la Renovación Urbana de la Traza de la Ex

AU3, en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Urbano, que contará con cuatro (4)

veedores designados por la Legislatura de la Ciudad a propuesta de cuatro bloques

diferentes y cuatro (4) veedores designados por los/as habitantes de la zona -dos (2) en

representación de los adjudicatarios censados y dos (2) en representación de las

organizaciones de vecinos/as de las adyacencias de la traza,

el envío del proyecto urbano del Sector 4,

la elaboración de un plan vial integral, a cargo del Ministerio de Desarrollo Urbano.

El debate parlamentario frente a las políticas del Estado

Durante el 2010 hasta septiembre del 2011, el objetivo de la Comisión de Control y

Seguimiento del Programa de Recuperación de la traza de la ex AU3-Ley 324, formada

con todos los veedores establecidos, es dar cuenta del avance en la concreción de la Ley

por parte de la Unidad Ejecutora. Dicha Comisión se ha reunido en forma asistemática y

en la mayoría de los casos sin la presencia de los representantes del Poder Ejecutivo.

Ello ha conspirado en el cumplimiento, información y avance en la concreción de los

objetivos de la Ley 3396. No obstante, los temas planteados en las audiencias públicas,

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confirman la necesidad de un diálogo y de respuestas concretas a una población con

carencias de más de 30 años:

Adecuación de los proyectos de vivienda social a las necesidades de los

“beneficiarios”

La participación de la ciudadanía en la generación de las políticas de inclusión, así como

en su implementación y control, es una precondición para mejorar a corto plazo y de

manera tangible la calidad de vida de las personas en situación o riesgo de exclusión, así

como para la afirmación de sus derechos. En cambio, se observan situaciones tales como:

“No han hecho un estudio acerca de la relación entre las necesidades reales de

la gente y la cantidad de ambientes que cada familia necesita. Se largan a

construir un edificio que, prácticamente, cuenta con uno o dos ambientes. Nos

mostraron un detalle de las familias que optaron y, en la cuenta que hacemos, hay

solamente tres familias que podrían utilizar esos departamentos” Veedora M. F.

Márquez

“Construyen cuarenta departamentos de dos ambientes –o sea, un living

comedor, una cocina integrada y una habitación– a los que piensan destinar, por

lo menos, a familias con tres hijos. Se violan criterios incluso de tratados

internacionales en materia de hábitat con respecto a la cantidad de personas que

deben ocupar los ambientes”. Di Filippo

El Poder Ejecutivo lo que dijo fue: yo ya lancé la licitación y la adjudiqué, ahora

vamos a encontrarle un 'novio' a cada departamento. Están buscando una familia

que quiera ocupar ese inmueble”. Di Filippo

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Figura 2: Planos Edificio de Vivienda social. Fuente: Informe Avance Agosto 2010 –

GCABA

Criterios de reubicación y situación habitacional de las familias en el Sector 5

Rolnik (2011) desarrolla el concepto de “derecho a la vivienda adecuada” en

contraposición a la provisión o construcción de casas. Es un derecho que, a partir de una

ubicación, permite el acceso a las oportunidades que brinda el barrio, la ciudad, que

“convierte en dignas a las personas”. La idea de vivienda adecuada parte de un abordaje

multidimensional sobre la cuestión habitacional. Y sostiene que “el derecho a la vivienda

adecuada es el derecho a la vivienda como condición básica para una calidad de vida

digna. Siendo la vivienda uno de los aspectos de la red de derechos humanos básicos que

le permite a una persona ejercer el pleno ejercicio de los demás derechos como son la

educación, la salud, la expresión cultural, disponer de un medio ambiente sano y/o el

acceso al empleo”.

“Vivo en Blanco Encalada 4138 y la casa que están derrumbando está detrás de

nuestras viviendas. Acabo de llegar acá y simultáneamente mi hijo a mi casa. Por

teléfono me comunicó que el cielorraso de su dormitorio se derrumbó. Por suerte,

no estuvimos en casa ninguno de los dos, sino, hubiera sido una desgracia”.

Vecina AU3.

Criterios para la incorporación de nuevas familias beneficiarias por desglose

del titular a favor de sus hijos. Uno de los reclamos menos atendidos y más

solicitados por los ocupantes de la traza.

El concepto de ciudadano como sujeto de derecho de políticas urbanas se crea y se

redefine en la medida en que el ciudadano interviene en la construcción y en la gestión de

la ciudad. De este modo “el marginal se integra, el usuario ejerce derechos, el residente

modela su entorno (…)” (Borja, 2003: 131). Las situaciones que se presentan quedan así

expresadas:

“Yo vivo en la calle Echeverría 4230 y tengo 4 hijas que pidieron el desglose. Yo

hablé la vez pasada y me dijeron que me iban a dar una respuesta o una solución.

En la Unidad Ejecutora me dijeron lo mismo. El problema que tengo ahora es que

17

pedí la reubicación porque mi casa se está hundiendo. En esa casa vivimos 16

personas, entre las cuales hay 5 niños”. Vecina AU3.

“Vivo en Donado 2249. Pedí el desglose de mi hija pero como ya se cumplió el

plazo –como dicen ellos– para tomar mi opción, me citaron y fui con la señora

Carmen y todo. Cuando le pregunté qué pasaba con el desglose de mi hija me dijo

que no era un tema de ella”. Vecina AU3.

Estado de avance de los emprendimientos privados. Valorización del suelo

En la ciudad de Buenos Aires, la vivienda se ha convertido en uno de los grandes

problemas sociales para amplios sectores de la población y, al mismo tiempo, es de las

principales fuentes de beneficios especulativos, tanto del capitalismo financiero como de

un extenso grupo de propietarios de suelo y constructores. En esta ciudad, los planes de

urbanización desarrollados han favorecido la mayor especulación del suelo de la historia.

“Han salido notas en los diarios, y los carteles son cada vez más grandes, acerca

de los emprendimientos privados. Parece ser que los emprendimientos privados sí

avanzan, pero la vivienda social no… Tenemos que saber en qué condiciones van

a construir; si van a respetar la cantidad de pisos, si están haciendo estudios de

impacto ambiental”. M. F. Márquez

“Hay una pretensión del mercado sobre la traza y hay una de clase sobre la

traza”. Di Filippo- Film AU3.

18

Figuras 3, 4 y 5: Proyecto emprendimiento privado. Foto Archivo CEHyV 2011 y pág.

web

Robert Castel acompaña la idea de reconocer el derecho humano a la ciudad por cuanto es

el derecho, y su incondicionalidad, el que puede funcionar como garantía para que el

Estado asuma su “indelegable” función social, ya que sólo cuando las personas

beneficiarias de prestaciones o usuarias de servicios públicos son consideradas como

sujetos de derecho es posible evitar que la administración de lo social sea regulada por la

lógica mercantil.

Cumplimiento del programa de la Ley por parte del Poder Ejecutivo

La normativa urbanística debe construirse socialmente y en función de la realidad

territorial. Un modelo de barrio diseñado técnicamente favorece el desarrollo físico, pero

no da cuenta de las transformaciones sociales, culturales y económicas del territorio

afectado:

“… El planteo es que una ciudad como Buenos Aires … tiene un tajo, una herida,

una cicatriz … lo que hay que hacerle ahora desde el punto de vista urbanístico,

arquitectónico y de planeamiento … es cirugía, una hermosa cirugía plástica, para

que vuelva a crecer el tejido…”. D. Chaín9 – Film AU3.

Esta modalidad pone de relieve la poca o nula capacidad que tienen los gobiernos locales,

para tender ámbitos de gestión que incorporen a la gobernanza en la toma de decisión

9 Arq. Daniel Chaín. Ministro de Desarrollo Urbano.

19

sobre lo público. En pos de avanzar hacia el mejoramiento de las condiciones de vida

colectiva, es necesario reconocer, reconciliar intereses, equilibrar preferencias y construir

compromisos colectivos de gobernabilidad. Ello supone la participación de los ciudadanos

en el ejercicio de los derechos y responsabilidades colectivas.

REFLEXIONES A MODO DE CIERRE

Para los habitantes de la traza de la ex AU3, la ley 324 implicó un proceso de lucha

tendiente al reconocimiento del derecho a la radicación definitiva de sus habitantes, del

derecho a una vivienda digna, y la incorporación de modelos de participación de las

organizaciones involucradas. Como no ocurrió con otras leyes, tanto los representantes de

los habitantes de la traza como de las organizaciones de vecinos frentistas agrupados en

distintas organizaciones, se constituyeron en miembros integrantes de la Comisión de

Seguimiento. Para el Estado significó una necesaria intervención en un lugar degradado

por la ausencia de políticas públicas durante las ultimas décadas, reclamo sobre todo de

habitantes de zonas linderas a la traza, en paralelo al objetivo de brindar solución

habitacional para las familias, máxime contemplando un proceso creciente de organización

social, que se cristaliza, de forma no menor, en la alternativa diferencial de adhesión al

Programa por mecanismos autogestionarios, vía cooperativas.

El proyecto de urbanización de la zona, en un contexto de crítica emergencia

habitacional, fue separándose de la solución habitacional requerida. No aparecían ya

como dimensiones analíticas de un mismo problema sino que querrían poder

“solucionarse” por separado. El boom inmobiliario a partir de los años 2003/2004 pone en

escena a sectores de gran poder económico con influyentes intereses en la zona. Fue

profundizándose entonces una política de avance en los desalojos, con la individualización

de la solución habitacional, planteando como única alternativa del Programa la adhesión a

lo establecido en el Decreto 1165/2008.

“…La ciudad de Buenos Aires tiene tres grandes focos de oportunidad y que el Jefe

de Gobierno lo ha visto: primero la zona sur…., el segundo son los territorios del

puerto…y el tercer punto, que no es tan importante pero que sí es interesante como

los otros dos es la traza de la AU3 y que la ciudad podría dar un salto a la

modernidad, como una ciudad global, pero está ocupada…”. Regazzoni- Film AU3

20

Los grandes proyectos urbanos (GPU) representan la nueva modalidad de intervención del

sector público en la ciudad, e implican mecanismos complejos de gestión y articulación

entre la administración pública y los sectores privados (Cuenya, 2004:90). Hay entonces

un fuerte apoyo estatal al capital privado en los procesos de revitalización de la ciudad / de

regeneración urbana. El Estado local asume los costos de infraestructura que implica el

cambio en el uso del suelo urbano, que generará mayores niveles de renta una vez

finalizados los proyectos inmobiliarios previstos.

Creemos que un paradigma sobre las políticas de vivienda, centrado en la financiación

como principal medio para fomentar la propiedad de la vivienda requiere ser revisado, en

especial cuando refiere a una ampliación de derechos de las personas en situación de

pobreza.

Un Estado inclusivo debería promover otros mecanismos o intervenciones de carácter más

amplio y holístico en materia de políticas de vivienda y hábitat. Como bien señala Rolnik

cuando propone por ejemplo una combinación de sistemas de tenencia, donde se incluya

un sector inmobiliario público que no se rija por los mercados liberalizados y sistemas de

alquiler con rentabilidad limitada o alquileres regulados, para prevenir la exclusión y

segregación social. Su propuesta de combinar soluciones en materia de tenencia resulta

muy interesante para promover el acceso a una vivienda adecuada de los distintos sectores

de la sociedad y para proteger al sector de la vivienda de las perturbaciones económicas y

financieras.

Otro aspecto a considerar debiera ser la evaluación permanente del impacto que tienen las

políticas o programas de vivienda a fin de corregir, cuando sea necesario, las desviaciones

que puedan surgir en relación con el derecho a una vivienda adecuada sin discriminación.

A lo largo de todo el proceso de construcción del caso de estudio, desde la conformación

de la Unidad Ejecutora hasta la actualidad, pareciera que las voces de los beneficiarios y

los demás actores involucrados en la traza, si bien fueron incorporadas a través de

audiencias públicas y reuniones de la comisión de seguimiento, no fueron vinculantes, es

decir, no fueron tomados en cuenta por quienes llevan adelante las sucesivas gestiones de

gobierno.

La gobernanza como paradigma alternativo al gobierno tradicional, abre el espacio público

donde se definen los problemas y se formulan e implementan las políticas. Es un espacio

21

donde se desdibujan los roles de los actores ya que ciudadanos y organizaciones participan

directamente, no sólo en el proceso deliberativo sino principalmente, en la formulación de

los problemas y de las políticas, así como en la gestión de los programas públicos. Un

importante reto para la gobernanza en términos de legitimidad, radica en la profundización

democrática en clave más ciudadana y más participativa.

Es en el marco de ese proceso, que surge la necesidad de construir una ciudad

democrática: una ciudad “para todos”, en oposición a la dinámica expulsora del capital,

donde el suelo se convierte en una mercancía. Es así que se contraponen al menos estos

dos modelos: la ciudad como estructura que sirve para el negocio versus la ciudad como

ámbito donde los habitantes son sujetos de derecho.

En el ámbito de los gobiernos locales, pareciera que el paradigma tradicional de gobierno

se cierne a un proceso donde los políticos deciden y la administración ejecuta; y para que

esto funcione, necesita de un sector público organizado del modo más racional posible.

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Nº16, Bernal, Universidad Nacional de Quilmes, primavera de 2009, pp.31-52

Legislación del GCBA:

Leyes Nº 324/1999, 3396/2010, Decretos Nº 1027/2001, 7/2001, 1165/2008

Versiones taquigráficas Comisión de Vivienda 2209, 2010 y 2011.

Material cinematográfico:

“AU3 Autopista Central” Documental de Alejandro Hartmann. 2011