1
Néstor Mario Urrea Duque
Subdirector De Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Santiago de Chile, Enero de 2004
Saneamiento Fiscal Territorial Saneamiento Fiscal Territorial Experiencia Colombiana 1998-Experiencia Colombiana 1998-
20032003
REPUBLICA DE COLOMBIA
2
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIADE COLOMBIA
• El Estado colombiano está organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (Constitución Nacional Art.1°)
Colombia adoptó un modelo de descentralización en el cual los gobiernos subnacionales son autónomos frente a la ley, y donde el nivel central recauda la mayor parte de los recursos y dirige su utilización sectorial a través de un sistema de transferencias.
3
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIADE COLOMBIA
Colombia cuenta con un área de 1.141.748 km2 está conformada por 32 departamentos los cuales asu vez se encuentran divididos en municipios y distritos. El número de municipios es de 1.092 y 4 distritos.
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ORGANIZACIÓN TERRITORIAL ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIADE COLOMBIA
• Departamentos: Ejercen funciones administrativas, de coordinación, intermediación entre la Nación y los municipios y de complementariedad de la acción municipal.
• Municipios: Les corresponde la provisión de los servicios públicos locales que determine la ley, (salud, vivienda, educación),construir las obras que demande el proceso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
5
Qué se ha descentralizadoQué se ha descentralizado
• La prestación de los servicios de educación, salud, saneamiento básico, alcantarillado, agua potable y desarrollo agropecuario.
• La principal fuente de recursos para financiar las competencias descentralizadas ha sido las transferencias condicionadas de ingresos corrientes recaudados por el gobierno nacional.
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Qué se ha descentralizadoQué se ha descentralizado• Las principales fuentes de ingresos propios de los
departamentos son los impuestos al consumo de licores, tabaco, cigarrillos el registro de bienes inmuebles y de vehículos.
• Las principales fuentes de ingresos propios municipales son los impuestos a la propiedad (predial), a la industria y comercio y la sobre tasa a la gasolina.
• El gobierno nacional maneja las principales fuentes de ingreso tributario del país, renta, ventas y comercio exterior.
7
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
80 85 90 95 2000 2001
Nación Departamentos Municipios
Ingresos Tributarios por niveles Ingresos Tributarios por niveles de Gobierno Como % del PIBde Gobierno Como % del PIB
8
Composición de los Ingresos Composición de los Ingresos Tributarios por niveles de GobiernoTributarios por niveles de Gobierno
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
80 85 90 95 98 99 2000 2001
Nación Departamentos Municipios
9
Los impuestos departamentales más Los impuestos departamentales más representativos son el consumo de representativos son el consumo de
licores, cigarrillo y cervezalicores, cigarrillo y cerveza
29%
28%13%
9%
8%7% 5% 1%
Licores Cerveza Cigarrillos RegistroVehículos Gasolina Estampillas Otros
10
Participación% en Ingresos Corrientes de generación propia
0.00
5
10
15
20
25
30
35
40
Todos Especial 1 2 3 4 5 6
Categorías
Predial ICA Sobretasa Gas
El predial es más importante en los El predial es más importante en los municipios pobres, y el de Industria y municipios pobres, y el de Industria y
comercio en los más grandes.comercio en los más grandes.
11
Los departamentos dependen de las Los departamentos dependen de las transferencias nacionalestransferencias nacionales
24%20% 22%
19% 21%
30%
40%
45%
58% 59%57% 56% 56%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 20012002
90 91 92 93 94 95 9697 98 99 2000 2001 2002
12
Transferencias/ Ingresos Totales
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
cat0 cat1 cat2 cat3 cat4 cat5 cat6
La dependencia de las transferencias es mayor en los municipios de menores ingresos
13
Problemas que motivaron las reformas de responsabilidad fiscal
• Incremento de los Gastos
• Crecimiento de los Ingresos propios a un ritmo inferior
al de los gastos.
• Aumento del Endeudamiento
• Inflexibilidad de la estructura de ingresos (sustancial y
procedimental)
14
Gastos Municipales Crecientes
Fuente: CGR, Cálculos DAF
Participación en el PIB
Pagos Gobiernos MunicipalesPorcentaje del PIB
2,52,8 2,9
3,5
4,2 4,3
6,3 6,35,8
6,2
0
1
2
3
4
5
6
7
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
15
Gastos Departamentales Crecientes
Pagos gobiernos departamentales
( como % del PIB)
Fuente: CGR, Cálculos DAF
1,94 1,96 1,922,24 2,27
2,07
2,95
3,383,61
4,26
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
%
PIB
16
Los Ingresos de recaudo propio municipales no financiaban los gastos de funcionamiento
Promedios de los municipios clasificados en cada categoría. Fuente: CGR, Cálculos DAF
65%
91%97%
119% 122% 122% 123%
0,8
0,61
0,85 0,850,95 0,95 0,95
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
Es
pe
cia
l
Prim
era
Se
gu
nd
a
Te
rc
era
Cu
arta
Qu
inta
Se
xta
Gastos funcionamiento 1999
Límite de gastos 2001
MUNICIPIOS
Gastos de funcionamiento/Ingresos corrientes de libre destinación 1999 (por categorías de municipios)
17
Los ingresos de recaudo propio departamentales no financiaban los
gastos de funcionamientoGastos de funcionamiento/Ingresos corrientes de libre
destinación 1999 (por categorías de departamentos)
Promedios de los departamentos clasificados en cada categoría. Fuente: CGR, Cálculos DAF
122% 114%
137%
242%
110%
85%85%65% 70% 75%
0%
50%
100%
150%
200%
250%
Categoría E Categoría 1 Categoría 2 Categoría 3 Categoría 4
Gastos/ICLD 1999
Límite Gastos/ICLD 2001
18
La brecha creciente entre ingresos y gastos, propició un mayor endeudamiento
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000 S
ep
Municipios
(con capitales)
Total 1990: $260.7mm
Departamentos
Total a Sept./ 2000: $5.4 bill.
Información a Septiembre de 2000; No incluye entidades descentralizadasFuente: CGR
Saldo deuda administraciones centrales territoriales(pesos corrientes)
Mile
s de
mill
ones
19
Reformas estructurales adoptadas para superar los problemas
• Control al endeudamiento (ley 358/97)
• Provisión de pasivos pensiónales (ley 549/99)
• Reestructuración de pasivos (ley 550/99)
• Distribución de Competencias y Recursos (ley
715/01)
• Responsabilidad fiscal (617/00 y 819 de 2003)
20
Control al Endeudamiento Territorial
• La ley 358/97 definió indicadores de solvencia
y sostenibilidad para la deuda.
• Estableció programas de desempeño para
entidades con endeudamiento excesivo.
• Vinculó la capacidad de pago territorial con la
calificación de la cartera bancaria.
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Provisión del Pasivo Pensional
• Con la ley 549 se creó un fondo nacional con
la función de identificar y provisionar el
pasivo pensional (FONPET)
• Se definieron rentas de destinación específica
nacionales, departamentales y municipales
para alimentar el fondo.
22
Reestructuración de Pasivos Corrientes
• Mediante la ley 550/99 se definieron
mecanismos jurídicos de excepción para
reestructurar todo tipo de pasivos corrientes.
• A cambió de inmunidad jurídica las entidades
territoriales acceden a reducir gastos y orientar
ingresos para el pago de sus pasivos a través
de un acuerdo con sus acreedores.
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Redefinición de Competencias y Recursos
• A través de una reforma constitucional y la
ley 715/01 se estabilizó el crecimiento de las
transferencias de la Nación a las Entidades
Territoriales.
• La ley 715 precisó las competencias entre la
Nación, los Departamentos y los Municipios
en la prestación de servicios básicos.
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Límite a los Gastos de Funcionamiento
• La ley 617 fijó límites a los gastos de
funcionamiento de las Entidades Territoriales
en función de sus ingresos de recaudo propio.
• Endureció los requisitos para la creación de
municipios.
• Definió mecanismos para la fusión de
municipios financieramente inviables.
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Transparencia y Responsabilidad Fiscal
• La ley 819/03 establece la obligación de
definir metas anuales de superávit primario
para garantizar la sostenibilidad de la deuda.
• Obliga a las entidades territoriales a hacer
públicos sus resultados fiscales anualmente.
• Refuerza los controles al endeudamiento y al
gasto a través del proceso presupuestal.
26
Resultados de las Reformas: Las E.T. pasaron de una situación de déficit a una de superávit
Fuente : Banco de la República
2000 20002002 2002
Gobernaciones -265 -0,15 45 0,02
Alcaldías -1.002 - 0,5825 0,01
Entidades Descentralizadas -768 -0,44-611 -0,3
Entidades de Seguridad Social 5 0 -
3.6 0
Empresas Públicas -34 -0,02687 0,34
TOTALES -2,062 -1,19141 0,07
MM de $ % del PIB
27
Resultados de las Reformas
Fuente : DAF
2001 2002 Variación real
Gastos de Funcionamiento 2031 1.600 21%
Servicios Personales 615 322 -48%
Gastos Generales 188 183 -3%
Transferencias 1227 1095 -11%
MM de pesos de 2002
La tasa de crecimiento real promedio La tasa de crecimiento real promedio anual de los gastos de funcionamiento anual de los gastos de funcionamiento departamental fue 16% en los noventa. departamental fue 16% en los noventa.
28
Resultados de las Reformas: los gastos de funcionamiento de los municipios capitales
disminuyeron en términos reales
Fuente : CGR
2001 2002 Variación real
Gastos de Funcionamiento 1898 1656 -13%
Servicios Personales 916 730 -20%
Gastos Generales 192 186 -3%
Transferencias 791 740 -7%
MM de pesos de 2002
La tasa de crecimiento real promedio La tasa de crecimiento real promedio anual de los gastos de funcionamiento anual de los gastos de funcionamiento municipal fue 17% en los noventa. municipal fue 17% en los noventa.
29Fuente : Cálculos DAF con datos de la CGR
% del PIB a 30 de Septiembre de 2003
Resultados de las Reformas: la tendencia de la deuda territorial total es decreciente desde
1999
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
7,00%
8,00%
9,00%
10,00%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
InternaExternaTotal
30Fuente : Dirección General de Crédito Público
Millones de pesos 31 de Diciembre de 2003
DEPARTAMENTOS 965.332383.327 55.833
MUNICIPIOS 857.118668.380 359.505
TOTAL 1.822.4511.051.708 415.339
Resultados de las Reformas: la deuda territorial se reestructuró con y sin garantía de
la Nación
Crédito Nuevo 100 % Garantía Nación
Total DeudaReestructurada
Deuda Reestructurada
con 40% Garantía Nación
31
En promedio, la vida media de los En promedio, la vida media de los créditos aumentó de 2.8 a 5.9 años. créditos aumentó de 2.8 a 5.9 años.
El margen sobre la DTF bajó de 2.9 El margen sobre la DTF bajó de 2.9 a 1.7.a 1.7.
El pago del servicio de la deuda en El pago del servicio de la deuda en los departamentos disminuyó 20% los departamentos disminuyó 20% en términos reales de 2001 a 2002.en términos reales de 2001 a 2002.
Resultados de las Reformas: mejoró el perfil de la deuda pública territorial
32
Resultados de las reformas: mejoró la calidad de la cartera de la deuda interna
territorial
Fuente: Superintendencia Bancaria
31/12/2000 31/03/2003
Nivel Calificación % Part./Total % Part./Total
A 34,94% 41,57%B 41,92% 25,65%C 14,57% 18,98%D 5,91% 6,42%E 2,66% 7,38%
Total Departamentos 100,00% 100,00%A 49,12% 62,46%B 16,14% 4,96%C 19,54% 3,05%D 11,26% 22,37%E 3,95% 7,16%
Total Municipios 100,00% 100,00%
Municipios
Departamento
33
Fuente : DAF
Cifras en millones de pesosa 31 de Diciembre de 2003
Pasivos totales a Reestructurar
DEPARTAMENTOS 784.637 40%
MUN. CAPITALES
713.487
866.674 37%
DEMAS MUN. 450.981 23%
TOTAL 1.932.5422.102.291 100%
Resultados de las reformas: Gracias a la ley 550 se han reestructurado los pasivos
% del Total Reestructurado
773.881
445.174
Pasivos Reestructurados
34
2,500
3,500
4,500
5,500
6,500
7,500
8,500
9,500
10,500
11,500
12,500
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: CONFIS.
Las transferencias tendrán una tendencia creciente y estable en el
futuro
Año 2000: Caída en los ingresos
corrientes
Transferencias Regionales ($MM constantes de 2000)
35
Resultados de las Reformas: beneficios
adicionales
Ha aumentado la transparencia fiscalHa aumentado la transparencia fiscal
Se han mejorado los sistemas de Se han mejorado los sistemas de información de deuda subnacional.información de deuda subnacional.
Se evitó la parálisis total de las ET, Se evitó la parálisis total de las ET, generando un esquema financiero viable y generando un esquema financiero viable y una organización sensata de atención a una organización sensata de atención a sus pasivos.sus pasivos.
36
Los Resultados se alcanzaron sin
aumentar la deuda de la Nación El Saneamiento fiscal territorial se logró El Saneamiento fiscal territorial se logró sin un rescate directo e incondicional de la sin un rescate directo e incondicional de la NaciónNación
Los pasivos contingentes para la Nación Los pasivos contingentes para la Nación resultantes de las garantías nacionales resultantes de las garantías nacionales otorgadas para reestructurar deuda y otorgadas para reestructurar deuda y ajustar nóminas equivalen a ajustar nóminas equivalen a 0.6% del 0.6% del PIB.PIB.
Todas las garantías están respaldadas por Todas las garantías están respaldadas por contragarantías líquidas y programas de contragarantías líquidas y programas de ajuste fiscal. ajuste fiscal.
37
Problemas de la tributación TerritorialProblemas de la tributación Territorial
En el nivel localEn el nivel local
DDistancia istancia grande egrande entre tarifas nominales y ntre tarifas nominales y efectivas (predial e industria y comercio)efectivas (predial e industria y comercio)..
Vacíos Normativos creados por la ley.Vacíos Normativos creados por la ley.
Ausencia de un régimen propios de Ausencia de un régimen propios de procedimientos.procedimientos.
Distorsiones provenientes de políticas de Distorsiones provenientes de políticas de exención, tratamientos preferenciales, evasión y exención, tratamientos preferenciales, evasión y elusión.elusión.
38
En el nivel intermedio
Impuestos Inelásticos (vicios)
Base Gravables inadecuadas y móviles
Excesiva afectación desde la ley
Superposición con impuestos locales
Inexistencia de un régimen de procedimientos adecuado.
39
En Colombia no se ha consolidado la autonomía financiera territorial, como lo prueba la alta dependencia de las transferencias y los recursos de crédito en la financiación del desarrollo.
Las E.T. tienen espacio para mejorar sus recaudos, pero es urgente una modernización del sistema tributario territorial, especialmente en materia de procedimientos y sanciones, antes que en tarifas.
Problemas de la tributación TerritorialProblemas de la tributación Territorial