INFORME SOBRE LA ACTUALIZACIÓN DEL
PROGRAMA DE ESTABILIDAD 2019-2022
INFORME 32/19
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) nace con la
misión de velar por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera recogidos en el artículo 135 de la
Constitución Española.
Contacto AIReF:
C/José Abascal, 2, 2º planta. 28003 Madrid, Tel. +34 910 100 599
Email: [email protected].
Web: www.airef.es
Esta documentación puede ser utilizada y reproducida en parte o en su
integridad citando necesariamente que proviene de la AIReF
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 15
EVALUACIÓN DEL ESCENARIO MACROECONÓMICO ............................ 17
2.1 Definición de un escenario inercial de referencia ............................. 17
2.2 Evaluación ex-ante de las previsiones oficiales .................................. 41
2.3 Evaluación ex-post de las previsiones 2015-2018................................ 57
2.4 Análisis de sensibilidad de la APE 2019-2022 ....................................... 64
2.5 Aval de las previsiones macroeconómicas ......................................... 66
ESCENARIO PRESUPUESTARIO DE LA APE 2019 - 2022 .................... ¡ERROR!
MARCADOR NO DEFINIDO.
3.1 Análisis del escenario presupuestario ................................................... 67
3.2 Análisis de la sostenibilidad de la deuda ............................................. 98
3.3 Orientación de la política fiscal .......................................................... 102
RECOMENDACIONES ................................................................................. 111
ANEXO I. CUADROS Y GRÁFICOS .............................................................. 119
ANEXO II. DETALLE METODOLÓGICO ......................................................... 125
8 de mayo de 2019 Informe sobre los presupuestos iniciales de las AA.PP. para 2019 5
RESUMEN EJECUTIVO
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) tiene que
informar el contenido de la Actualización del Programa de Estabilidad 2019 –
2022 (APE). La valoración de la AIReF debe abarcar las previsiones
macroeconómicas que sustentan la APE 2019-2022 y su escenario
presupuestario, con especial valoración de los compromisos que garanticen
el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, el límite de deuda
pública y la regla de gasto, respondiendo así al mandato de los artículos 14 y
16 de la Ley Orgánica 6/2013 de creación de la AIReF.
La AIReF recibió del Gobierno, antes del 15 de abril, información preliminar
sobre la APE 2019 – 2022 que incluía el escenario macroeconómico y fiscal
para el conjunto del periodo.
En base a estos datos, la AIReF avaló el 25 de abril el cuadro
macroeconómico que sustenta la APE 2019 – 2022 y realizó una primera
evaluación del escenario presupuestario que remitió al Gobierno incluyendo
algunas recomendaciones dirigidas a garantizar el cumplimiento de la senda
fiscal prevista y la coherencia entre el cuadro macroeconómico y las
proyecciones fiscales, con la finalidad de que aquellas, en las que fuera
posible, se tuvieran en cuenta en el documento final.
La APE presentada ha incorporado buena parte de las recomendaciones lo
que ha permitido un reajuste del escenario fiscal, respecto al recibido
inicialmente, cuya materialización la AIReF considera factible en el conjunto
del periodo, con una probabilidad que desciende en los dos últimos años.
¿Es plausible el escenario macroeconómico del Gobierno?
El perfil de crecimiento del PIB real que se muestra en la APE 2019-2022 se
considera prudente en su conjunto. Las estimaciones del Gobierno esperan
que el crecimiento de la actividad agregada se reduzca paulatinamente del
2,6% registrado en 2018 hasta el 1,8% en 2022. Estas previsiones están en la
banda central del intervalo estimado por la AIReF y se encuentran alineadas
con el resto de las previsiones disponibles, tanto en el ámbito privado como
en el público, que de forma general solo abarcan los años 2019 y 2020.
Informe
6 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 8 de mayo de 2019
CRECIMIENTO DEL PIB REAL (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
En términos de evolución cíclica, la APE plantea igualmente un escenario
prudente, con un ciclo económico adelantado, de maduración más
temprana. La evolución de la brecha de producto prevista en la APE se
considera adelantada respecto al ciclo estimado por la AIReF, con una
brecha que se vuelve positiva ya en 2018. El ciclo presentado por el Gobierno
alcanza su punto de madurez a mediados del periodo de previsión, de forma
adelantada a la estimación de la AIReF. Además, esta característica lleva
implícita un menor crecimiento promedio del PIB potencial. Como puede
observarse en el gráfico siguiente, existen notables diferencias en el
crecimiento potencial subyacente a la estimación del ciclo del Gobierno
respecto a la AIReF. La APE presenta una proyección de crecimiento de PIB
potencial que aumenta paulatinamente hasta converger a valores cercanos
a los estimados por la AIReF al final del período.
2.62.2
1.9 1.8 1.8
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 7
BRECHA DE PRODUCTO (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa y estimaciones AIReF
PRODUCTO POTENCIAL (TASA DE VARIACIÓN %)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa y estimaciones AIReF
La composición del crecimiento es prudente en cuanto a la aportación de la
demanda interna, compensado por una visión optimista del sector exterior.
La progresiva moderación prevista para el PIB en la APE está caracterizada
por una contribución de la demanda nacional cuyo ciclo madura en los
próximos 4 años. Por su parte, la aportación al crecimiento de la demanda
exterior se torna neutra a partir del 2020 y hasta el final del horizonte
predictivo. Si bien tanto el perfil como el nivel de crecimiento se consideran
verosímiles en su conjunto, esta composición presenta un sesgo a la baja en
la demanda doméstica, a tenor del análisis de la AIReF y la existencia de
palancas o soportes al crecimiento de los principales componentes de la
demanda interna, unidas a las políticas de rentas que apoyan la evolución
-0,7
0,6
1,51,8 1,9 1,9
-3
-3
-2
-2
-1
-1
0
1
1
2
2
3
2017 2018 2019 2020 2021 2022
Intervalo AIReF Previsiones Gobierno
1,81,7 1,7 1,7 1,7
1,7
1,1
1,3
1,4
1,61,7
1,8
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
1,8
2,0
2017 2018 2019 2020 2021 2022
AIReF Previsiones del Gobierno
Informe
8 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 8 de mayo de 2019
del consumo de los hogares. A su vez, se considera optimista la aportación
prevista para el sector exterior, teniendo en cuenta la evolución reciente del
comercio mundial y las perspectivas de los principales socios comerciales de
España, así como los riesgos latentes relativos a las principales economías del
área euro, la salida definitiva del Reino Unido de la Unión Europea o la
evolución de los precios del petróleo.
¿Cómo se traslada el escenario macroeconómico a las proyecciones
fiscales?
Este escenario macroeconómico se traslada al escenario fiscal
principalmente a través de los ingresos tributarios, incluidas cotizaciones
sociales, que representan en torno al 90% de los ingresos de las
Administraciones Públicas. La AIReF considera factible la previsión de ingresos
de la APE para 2019 - 2022 en la mayor parte del periodo, aunque con una
composición distinta y un descenso de la probabilidad en los últimos años. De
acuerdo con la APE, en 2022 los ingresos habrán ganado 1,8 puntos en
relación al PIB pasando su peso de 38,9 al 40,7% del PIB, tres décimas por
encima de la previsión de la AIReF. Esta diferencia, que afecta
fundamentalmente a las previsiones tributarias, se debe a que la AIReF estima
un menor impacto de las medidas de ingresos aprobadas y anunciadas por
el Gobierno. Además, el escenario fiscal de AIReF es algo más equilibrado en
el reparto de la ganancia cíclica por tipo de impuesto, otorgando mayor
crecimiento a los impuestos indirectos y menor a los directos respecto a las
estimaciones de la APE.
No obstante, la AIReF identifica un riesgo asociado a la falta de coherencia
que se aprecia entre un cuadro macroeconómico prudente y las
estimaciones de ingresos del Gobierno, que serían optimistas respecto a las
previsiones macroeconómicas que teóricamente las sustentan. Del análisis de
coherencia realizado por la AIReF, se desprende que la recaudación sería
inferior en torno a 2 décimas del PIB para el periodo 2020 – 2022 si se
materializasen las previsiones macroeconómicas del Gobierno.
Por el lado de los gastos, los más vinculados a la evolución macroeconómica
serían las prestaciones por desempleo, que de acuerdo con la APE reducirán
una décima su peso en el PIB, en consonancia con las estimaciones de la
AIReF.
La evolución del resto de los gastos viene marcada por variables
poblacionales y políticas preestablecidas o decisiones presupuestarias
adoptadas por las distintas administraciones. La AIReF considera factible
alcanzar la senda descendente de empleos no financieros de la APE durante
todo el periodo, si bien pasaría a considerarse improbable en 2021 y 2022 de
materializarse el PIB previsto por el Gobierno. La senda de gastos de la APE
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 9
prevé un ajuste de 6 décimas del PIB pasando del 41,3% al 40,7% del PIB que
se concentra entre 2019 y 2021 para estabilizarse en 2022, frente a unas
estimaciones de AIReF que mantienen una senda relativamente estable en
torno al 41% del PIB, con un ajuste de 4 décimas del PIB.
Las estimaciones de la AIReF contemplan unos gastos superiores en términos
nominales a los que se deducen de la APE en 5 décimas del PIB. Estas
diferencias se concentran en la formación bruta de capital y, en menor
medida, en la remuneración de asalariados y transferencias sociales en
especie.
¿Es plausible el escenario fiscal de la Actualización del Programa de
Estabilidad?
Como resultado de la evolución descrita, la senda prevista en la APE plantea
una reducción del déficit público de 2,5 puntos del PIB en 4 años, lo que se
considera factible hasta 2021 e improbable, por un estrecho margen, en 2022.
Esta reducción, se explica, en una parte significativa, por la entrada en vigor
de varias medidas de incremento de ingresos, algunas de ellas incorporadas
en el Plan Presupuestario para 2019, pero no tramitadas por el rechazo al
proyecto de los PGE y la convocatoria de las elecciones. Estas nuevas
medidas de ingresos suponen un incremento de la recaudación de 5
décimas del PIB, aunque según las estimaciones de la AIReF su impacto sería
de 4 décimas. Las diferencias en la valoración de las nuevas medidas de
ingresos tributarios se mantienen respecto a lo recogido en el Plan
Presupuestario. A estas medidas habría que añadir las que ya están en vigor
y forman parte del escenario base, con una valoración de 2 décimas del PIB,
1 menos de acuerdo con las estimaciones de la AIReF.
Así mismo se incluyen medidas que serían el resultado de la implementación
de las propuestas de revisión de gasto público llevada a cabo por la AIReF
con un efecto progresivo hacia el final del periodo. Estos ahorros se
materializan de manera creciente a lo largo del periodo en mayores
cotizaciones por la reducción de incentivos a la contratación y en un menor
gasto en subvenciones y en transferencias sociales en especie, rúbrica que
recoge el gasto farmacéutico no hospitalario, con un importe global de 2
décimas del PIB
El resto de medidas de la APE, como la revalorización de las pensiones, la
subida de los salarios públicos y las medidas sociales adoptadas tras el
rechazo de los presupuestos, ya se incorporaron al escenario base de la AIReF
en anteriores informes, si bien se observa una aproximación de la APE a las
estimaciones de la AIReF en la evolución de estas rúbricas.
Informe
10 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 8 de mayo de 2019
CAPACIDAD/NECESIDAD DE FINANCIACIÓN DE LAS AA.PP.
El reparto de objetivos previsto en la APE por subsectores no refleja,
nuevamente, la situación real de cada uno de ellos. Por un lado, las
Corporaciones Locales vienen registrando un superávit superior a medio
punto de PIB. Además, el déficit estimado para las CC.AA. en 2019 fijado en
la APE en el 0,3% del PIB difiere del 0,1% incluido en la “Notificación déficit y
deuda a la Unión Europea (PDE)”. Por último, la APE prevé una reducción del
déficit de los Fondos de la Seguridad Social hasta alcanzar el equilibrio que
no resulta plausible en ausencia de medidas.
Por otra parte, la APE no incorpora información suficiente sobre los riesgos
fiscales que pueden afectar a la sostenibilidad de las AA.PP. Más allá de los
pasivos contingentes como los derivados de sentencias o de la
Responsabilidad Patrimonial de la Administración, la AIReF identifica una serie
de riesgos fiscales que podrían dificultar la reducción del déficit estructural.
Por una parte, hay determinadas rúbricas de gastos sometidas a presiones al
alza como la remuneración de asalariados, la inversión o la reforma del
sistema de rentas mínimas. Por otro lado, las debilidades ya identificadas por
la AIReF en el diseño del marco fiscal español pueden conducir a tensiones
adicionales sobre el déficit estructural por el agotamiento progresivo del
superávit de las CC.LL. o por la presión al alza del gasto en sanidad y
educación que pudiera derivarse como señala la APE de la reforma del
sistema de financiación autonómica. Por último, una evolución
macroeconómica peor de la prevista como escenario central también
supone un riesgo fiscal como se ha señalado anteriormente.
¿Qué implicaciones tiene desde el punto de vista de la sostenibilidad de las
finanzas públicas?
La AIReF considera en el límite de lo factible las proyecciones de deuda
incluidas en la APE 2019-2022. La senda de deuda pública sobre PIB de la APE
presenta un perfil descendente durante todo el periodo, con un ajuste
acumulado de 8,4 puntos, por encima del escenario normativo de AIReF.
Según el análisis de sostenibilidad realizado por AIReF, en el escenario
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 11
normativo, una política fiscal orientada a conducir la ratio de deuda a su nivel
de referencia y que asuma el mantenimiento del poder adquisitivo de las
pensiones, estabilizaría la ratio de deuda en torno al 70%. Sin embargo, son
necesarios márgenes para hacer frente a la vulnerabilidad derivada de
pasivos contingentes, riesgos geopolíticos, crisis financieras o shocks
macroeconómicos.
EVOLUCIÓN DE LA RATIO DE DEUDA DE LAS AAPP BAJO DISTINTOS ESCENARIOS
La estrategia fiscal prevista en la APE no prevé esfuerzo fiscal en 2019 y
distribuye el esfuerzo a realizar de manera uniforme en el período 2020-2022.
Como se ha señalado anteriormente, la senda de déficit prevista en la APE
corrige 2,5 puntos en los próximos 4 años. El grueso de la corrección (1,7
puntos) se fía al esfuerzo estructural, es decir, nuevas medidas que se
distribuyen de manera uniforme en el período 2020-2022, con un promedio
anual de 0,6 puntos de PIB.
La evaluación de la AIReF, si bien coincide en los años 2019 y 2020, difiere en
los esfuerzos previstos en 2021 y 2022. No obstante, esta aproximación
agregada a la estimación del esfuerzo adolece de limitaciones
metodológicas importantes, por lo que es necesario complementarla con un
enfoque más granular, atendiendo a la evolución del gasto y explotando la
información existente sobre medidas discrecionales. En este sentido, la
evolución del gasto computable del conjunto de AAPP, ampliando la
cobertura de la regla de gasto nacional, confirma un tono de la política fiscal
neutral en 2019 y contractivo en 2020. Por otro lado, atendiendo a la
metodología de la Comisión Europea, más restrictiva, la evolución del gasto
computable se sitúa por encima de los requisitos previstos en la
recomendación del ECOFIN de junio de 2018 y desbordan el requerimiento
de la regla de deuda, tal y como recoge la APE.
Informe
12 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 8 de mayo de 2019
¿Qué recomendaciones realiza la AIReF?
Seguimiento de las recomendaciones formuladas con carácter previo en el
proceso de elaboración de la APE
La AIReF ya realizó recomendaciones al Gobierno en su evaluación preliminar
de la APE y que, parcialmente, han sido tenidas en cuenta en la versión
definitiva de la APE y en el escenario fiscal que lo sustenta. En este sentido, la
APE incluye el efecto de la puesta en marcha de algunas de las propuestas
formuladas por la AIReF dentro del proceso de revisión integral del gasto
comprometido por España, así como el ahorro que podría obtenerse con
algunos de los proyectos de la segunda fase del proceso. En consecuencia,
la AIReF considera pertinente reformular la recomendación realizada en esta
materia de la siguiente manera:
• Que se concreten las medidas que se van a adoptar en el marco del
procedimiento de revisión integral del gasto comprometido con las
instituciones comunitarias y cuya realización, en varias fases y áreas
específicas de gasto, se encargó a la AIReF por Acuerdo del Consejo
de Ministros.
• Como cierre de las sucesivas revisiones encargadas, el Acuerdo de
Consejo de Ministros que concrete estas medidas debería incluir los
compromisos concretos asumidos, con un horizonte claro de
implementación y un procedimiento definido de evaluación y
seguimiento.
Respecto a la coherencia entre el cuadro macroeconómico y las
proyecciones fiscales, el Gobierno no ha seguido la recomendación
formulada. Sin embargo, la AIReF insiste en la importancia de que esta
coherencia se garantice teniendo en cuenta los riesgos y dificultades de
evaluación que, desde la perspectiva del cumplimiento de los objetivos
fiscales, están asociados a esta falta de vinculación.
Por ello, la AIReF mantiene la recomendación siguiente:
Que en los distintos hitos del ciclo presupuestario se asegure la
coherencia entre el cuadro macroeconómico y las proyecciones
fiscales.
Por último, sigue en vigor la recomendación relativa a que se agilice la
tramitación de las medidas tributarias previstas, de manera que
efectivamente puedan estar en vigor a principios de 2020.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 13
Otras recomendaciones
Nueva
En la APE se publican por primera vez las previsiones del Ministerio de Trabajo,
lo que supone un importante avance en la transparencia en línea con la
sugerencia de buenas prácticas recogida en la Opinión de la AIReF sobre la
Sostenibilidad del Sistema de la Seguridad Social. No obstante, al contrario
de lo que ocurre con las previsiones del Informe de Envejecimiento y de la
AIReF también recogidas en la APE, no se explican los supuestos subyacentes
ni la metodología seguida. Por ello la AIReF recomienda:
• Que el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social haga
públicos y accesibles los resultados, datos, hipótesis y metodología
que sustentan sus previsiones de gasto en pensiones, de manera que
sea posible la replicabilidad de sus estimaciones.
Reiteradas
Asimismo, sigue identificándose la necesidad de regular el flujo de
información, los procedimientos y el calendario relacionado con el proceso
de aval del cuadro macroeconómico. Por ello la AIReF reitera:
• Que se regule el flujo y el calendario de intercambio de información
mediante un convenio o “memorando de entendimiento”, en línea
con las prácticas habituales de los países del entorno
Vivas
Por otra parte, la AIReF ha recomendado en numerosas ocasiones la
necesidad de diseñar una estrategia que contemple una visión de medio
plazo anclada en una senda creíble de reducción de deuda, que permita
adelantarse a las presiones futuras de gasto, favoreciendo con ello la
sostenibilidad financiera. En este sentido, la factibilidad de la senda fiscal
prevista en la APE, el inicio de una nueva legislatura y la salida de España del
Procedimiento de Déficit Excesivo, pasando a desarrollar su política fiscal en
el marco del brazo preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento son una
oportunidad para definir una estrategia fiscal creíble de medio plazo 2019-
2022.
Por ello, la AIReF mantiene vivas las siguientes recomendaciones:
1. La fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria para el
periodo 2020-2022 esté sustentada en una senda de reducción de
deuda pública, que se traduzca en una estrategia fiscal detallada que
contemple un análisis de la evolución del saldo estructural en el medio
plazo.
Informe
14 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 8 de mayo de 2019
2. Se publique el análisis y la información que sirve de base para
determinar la senda de los objetivos de estabilidad y de deuda para
el total de AAPP y para cada uno de los subsectores.
3. Que la estrategia fiscal tenga en cuenta el marco europeo y ofrezca
información relevante sobre su cumplimento.
4. Que se incluya la siguiente información en la APE
✓ Proyecciones presupuestarias para el conjunto de AAPP y para cada
uno de los subsectores que incorporen las medidas, visualizándose su
contribución a la reducción del déficit previsto.
✓ Objetivos de deuda pública distribuidos por subsectores.
✓ Información de detalle para el análisis de la regla de gasto para
cada uno de los subsectores (gasto computable y las tasas de
referencia para todos los años comprendidos en la APE).
✓ Mayor información sobre riesgos que, de producirse, puedan afectar
a los objetivos de estabilidad presupuestaria o de deuda.
5. Que se elabore un presupuesto inicial en términos de contabilidad
nacional de la Administración Central y los Fondos de la Seguridad
Social.
8 de mayo de 2019 Informe sobre los presupuestos iniciales de las AA.PP. para 2019 15
INTRODUCCIÓN
La normativa vigente establece que la Actualización del Programa de
Estabilidad debe contar con el informe de la Autoridad Independiente de
Responsabilidad Fiscal. La Actualización del Programa de Estabilidad (APE)
representa el principal documento presupuestario del Gobierno a medio
plazo e incluye previsiones macroeconómicas y fiscales para un período de
cuatro años. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF)
debe informar las previsiones macroeconómicas que sustentan la APE 2019-
2022 así como su escenario presupuestario, con especial valoración de los
compromisos que garanticen el cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria, el límite de deuda pública y la regla de gasto (artículos 14 y
16, Ley Orgánica 6/2013 de creación de la AIReF).
El pasado 25 de abril, la AIReF anticipó su aval del cuadro macroeconómico
que sustenta la APE 2019-2022, en base a los supuestos exógenos y a las
políticas definidas. La AIReF consideró que el escenario macroeconómico del
Gobierno es prudente en su conjunto, teniendo en cuenta los supuestos
relativos al entorno exterior y las políticas definidas. Esta evaluación inicial se
envió al Gobierno posibilitando que se incorporasen las conclusiones y el aval
de AIReF antes de la remisión de la APE a las instituciones comunitarias.
La AIReF recibió del Gobierno información preliminar sobre la APE 2019 – 2022,
permitiendo realizar una primera evaluación del escenario presupuestario. En
base a la información preliminar recibida, tanto macroeconómica como
presupuestaria, la AIReF remitió al Gobierno una evaluación inicial del
escenario presupuestario con recomendaciones que han podido ser
valoradas por parte del Gobierno antes de la remisión de la APE a las
instituciones comunitarias.
El Gobierno modificó el escenario fiscal tras recibir la primera evaluación de
la AIReF. La evaluación preliminar de la AIReF concluía que existían
importantes diferencias en la evolución de los gastos, concentradas
principalmente en la remuneración de asalariados y en la formación bruta
de capital fijo, mientras que la evolución de los ingresos era similar, pero con
Informe
16 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
una composición diferente. Como consecuencia, el Gobierno incluyó en el
escenario final de la APE una mayor remuneración de asalariados hasta casi
alinearse con las estimaciones de la AIReF y también una mayor inversión,
aunque todavía por debajo del nivel previsto por la AIReF.
El Gobierno también ha tenido parcialmente en cuenta las recomendaciones
de la AIReF en su evaluación preliminar. La AIReF realizó tres
recomendaciones sobre la coherencia entre el cuadro macroeconómico y
las proyecciones fiscales, la tramitación de las medidas tributarias y la
adopción de medidas adicionales que sustenten la senda fiscal prevista. En
relación con la última recomendación, el Gobierno incluyó en la APE la
aplicación de las propuestas resultantes de la revisión de gasto público por
parte de la AIReF. Concretamente, elevó la previsión de las cotizaciones
sociales para reflejar la eliminación de parte de los incentivos a la
contratación vigentes y redujo el gasto en transferencias sociales en especie
por la aplicación de las propuestas sobre gasto farmacéutico no hospitalario.
Una vez aprobada la remisión de la APE en Consejo de Ministros, el presente
informe responde al mandato de los artículos 14 y 16 de la L.O. 6/2013 de
creación de la AIReF.1 Para ello el análisis se divide en cuatro bloques
principales. En primer lugar, la AIReF evalúa el realismo del escenario
macroeconómico. En segundo lugar, se analizan las previsiones
presupuestarias, con atención especial a las medidas especificadas, y
teniendo en cuenta su consistencia con el escenario macroeconómico
adoptado. Por último, de la evaluación realizada por la AIReF se derivan una
serie de recomendaciones y sugerencias de buenas prácticas.
1 Tal y como exige el art 16 de la L.O. 6/2013 de creación de la AIReF y el art 15 del R.D. 215/2014,
de 28 de marzo, por el que se aprueba su Estatuto Orgánico, para la emisión del informe sobre
la APE, la AIReF debe disponer, con suficiente antelación, del texto de la APE, acompañado
de las correspondientes previsiones presupuestarias a medio plazo, así como cualquier otra
información o documentación que soporte las previsiones y datos incorporados.
8 de mayo de 2019 Informe sobre los presupuestos iniciales de las AA.PP. para 2019 17
EVALUACIÓN DEL ESCENARIO
MACROECONÓMICO
2.1 Definición de un escenario inercial de referencia
2.1.1 Punto de partida cíclico
El año 2019 supone el inicio de un nuevo ciclo económico, desde una
posición más equilibrada que en ocasiones anteriores. Atendiendo a las
estimaciones de la brecha de producto realizadas por la AIReF, el año 2019
marca el inicio de un nuevo ciclo económico. El momento cíclico actual,
neutro o de brecha de producto nula, puede asimilarse a la situación
existente en dos momentos recientes, principio de los años 90 y principios de
siglo, que marcaban igualmente el inicio de un ciclo. Esta comparativa
histórica evidencia una posición actual más saneada, al comparar los
principales equilibrios macroeconómicos, con un menor peso del sector de la
construcción, un superávit por cuenta corriente y menores presiones
inflacionistas, aunque cabe destacar el legado de la reciente crisis en
términos de deuda, tanto privada como pública.
GRÁFICO 1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CICLO ECONÓMICO EN ESPAÑA.
Fuente: AIReF
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016
2019
2022
19
90 • Construcción, 15% PIB
• Cuenta corriente, -3,5%• Deflactor PIB, 6,9%
• Deuda empresas no financieras 39% del PIB
• Deuda hogares 44% renta bruta con tipo hipotecario en el 16%
20
00 • Construcción, 16,8% PIB
• Cuenta corriente -4,4%
• Deflactor PIB, 4,1%
• Deuda empresas no financieras 80,3% del PIB
• Deuda hogares 71,8% renta bruta
20
18 • Construcción, 10,8% PIB
• Cuenta corriente +0,9%• Deflactor PIB, 1%
• Deuda empresas no financieras 93,8% (2010 132,9%)
• Deuda hogares 96,7% renta bruta con crédito contenido (2010, 130,8%)
Previsión
Informe
18 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
La evolución estimada del ciclo y de los equilibrios macroeconómicos llevan
implícito un crecimiento potencial ligeramente por debajo del 2%. La
estimación de la brecha de producto de la economía española tiene en
cuenta la evolución de los principales equilibrios macroeconómicos y su
comparativa con ciclos anteriores. El contexto saneado actual conlleva
ganancias en términos de crecimiento potencial o de largo plazo, que se
estima en el entorno del 1,7% para el periodo de proyección.
A medio plazo, esta posición saneada posibilita soportes para el crecimiento,
particularmente en la demanda interna. La composición del crecimiento en
los últimos años, con una aportación positiva de demanda interna y externa,
un progresivo desapalancamiento del sector privado y una menor
dependencia de sectores poco productivos, apoyada en importantes
reformas estructurales, ha propiciado un efecto positivo en el crecimiento
potencial de la economía española. Este punto de partida supone un soporte
sólido para las previsiones de crecimiento de medio plazo, en especial para
la demanda interna. En el horizonte de previsión se anticipa una maduración
del ciclo, con un PIB real que tendería a converger a su tasa de crecimiento
de largo plazo o potencial.
2.1.2 Última información coyuntural
A lo largo de 2018 la economía española ha experimentado nuevamente
elevadas tasas de crecimiento, apoyada en la fortaleza de la demanda
interna. Tras rebasar durante tres años consecutivos la cota del 3%, la tasa de
crecimiento anual del PIB en términos de volumen se situó en un 2,6% en 2018.
A grandes rasgos, como principal factor explicativo detrás de esta evolución
se situó la relativa fortaleza de la demanda nacional -especialmente el gasto
en consumo final privado-, que más que compensó la debilidad de la
demanda exterior en este último año.
Durante 2018, el deterioro del entorno exterior ha supuesto una fuente
continua de sorpresas negativas mientras que la demanda interna se ha
comportado en línea con ejercicios anteriores. El deterioro de las
perspectivas de crecimiento económico mundial y de los principales socios
económicos ha supuesto una perturbación de carácter negativo para la
economía española, a través de una menor aportación del sector exterior.
Esta sorpresa genuina se ha traducido en errores de estimación del
componente externo de una vasta mayoría de los analistas económicos (Ver
gráfico 2).
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 19
GRÁFICO 2. ERRORES ABSOLUTOS DE PREVISIÓN DEL CRECIMIENTO DEL PIB DE 2018.
Fuente: AIReF
La última información coyuntural apunta a una ligera aceleración a principios
del año 2019, confirmado con el avance de crecimiento del primer trimestre.
En relación a lo observado en el último trimestre de 2018, con un crecimiento
del 0,6%, durante los primeros meses de 2019 los datos coyunturales que
alimentan el modelo de previsión en tiempo real desarrollado por la AIReF
indicaban una aceleración del ritmo de crecimiento de la economía
española, que vino a confirmarse con el avance publicado por el Instituto
Nacional de Estadística el pasado día 30 de abril (ver gráfico 3)2. Dentro de
este grupo de indicadores de alta frecuencia, las sorpresas positivas más
destacadas han venido de la mano de la afiliación a la Seguridad Social y
de los de actividad de las ramas de los servicios.
El crecimiento previsto para los próximos trimestres apunta a un
mantenimiento de tasas anuales del 2,3%. La previsión del PIB en tiempo real
indica hacia a un mantenimiento intertrimestral del PIB para el segundo
trimestre de 2019. Ello posee un efecto arrastre determinante para la
evolución inercial del PIB durante el conjunto del año. Esta tasa intertrimestral
implica una tasa de crecimiento interanual del 2,4%, y apuntalaría un
crecimiento del 2,3% para el conjunto de 2019.
2 Ver el Termómetro de la Economía Española, publicado por AIReF en su página web y que
muestra la acumulación de las sorpresas registradas en la proyección de crecimiento de la
economía.
Informe
20 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 3. TERMÓMETRO DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA, SORPRESAS DE CRECIMIENTO EN 2019-T1
Fuente: AIReF
Nota: valores positivos (negativos) indican una sorpresa positiva
(negativa) respecto a las previsiones de crecimiento intertrimestral del PIB
en tiempo real.
2.1.3 Riesgos del entorno exterior
El balance de riesgos a medio plazo viene influido por los factores ligados a
un deterioro adicional del entorno exterior, que se verían compensados, en
parte, por la orientación de las políticas de demanda, más acomodaticias. El
escenario de medio plazo puede verse afectado de materializarse un amplio
elenco de factores latentes ligados al entorno exterior, entre los que destacan
los ligados al crecimiento y comercio mundial, y otros más estrechamente
ligados a la Zona del Euro. Si bien todos los riesgos identificados poseen por
separado costes relativamente reducidos para la economía española, la
materialización conjunta de estos riesgos no debe descartarse al ser éstos
interdependientes. Ello podría redundar en un efecto conjunto amplificado.
En sentido contrario podría jugar la evolución de la política fiscal y monetaria.
El recrudecimiento de las tensiones comerciales entre los EE. UU. y la
República Popular China, o su tardía resolución, podrían ser uno de los
desencadenantes de una nueva ronda de revisiones a la baja en las
previsiones económicas. Desde comienzos de 2018 se ha observado una
paulatina desaceleración del ritmo de crecimiento del comercio mundial de
bienes, e incluso se ha registrado una ligera contracción en diciembre de
2018 y enero de 2019 (Ver gráfico 4). Un menor crecimiento y comercio
mundial de bienes pesaría notablemente sobre países con mayor grado de
apertura exterior y se transmitiría a otros países a través de las cadenas
globales de valor. El debilitamiento del ya de por sí anémico crecimiento de
los países de la zona del Euro y la reducción de la demanda de exportaciones
de bienes y servicios podrían lastrar las perspectivas de crecimiento de la
economía española en el medio plazo.
-0.20
-0.15
-0.10
-0.05
0.00
0.05
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31-e
ne.
3-fe
b.
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9-fe
b.
12-f
eb.
15-f
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eb.
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eb.
27-f
eb.
2-m
ar.
5-m
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8-m
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ar.
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ar.
20-m
ar.
23-m
ar.
26-m
ar.
29-m
ar.
1-abr.
4-abr.
7-abr.
10-a
br.
13-a
br.
16-a
br.
19-a
br.
22-a
br.
25-a
br.
28-a
br.
Flash INE: 0.72%
aceleración
desaceleración
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 21
GRÁFICO 4. EVOLUCIÓN DEL VOLUMEN DE COMERCIO MUNDIAL DE BIENES. TASAS DE
VARIARIACIÓN INTERANUAL
Fuentes: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis y AIReF
En conjunción con lo anterior, el incremento de la percepción de
incertidumbre de política económica desde la primera mitad de 2018 en
diversos países como Italia parece estar incidiendo sobre el deterioro de sus
previsiones de crecimiento. La tasa de variación intertrimestral del PIB italiano
pasó a territorio negativo en los últimos dos trimestres de 2018 lo que se ha
trasladado a las previsiones de crecimiento para 2019, a la vez que las
previsiones de déficit de las AA.PP. italianas se han incrementado
notablemente, especialmente desde comienzos de año (ver gráfico 5). Esta
tendencia podría acrecentar nuevamente las dudas en torno a la
sostenibilidad de las finanzas públicas italianas y se podría trasladar a otros
subsectores económicos, e incluso, a otros países. Si bien hasta la fecha el
contagio de la situación italiana ha sido apenas apreciable en países como
Portugal o España, la percepción del riesgo podría alterarse rápidamente, de
manera no lineal y transmitirse hacia otros países.
Informe
22 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 5. EVOLUCIÓN DE LAS ESTIMACIONES DE DÉFICIT DE LAS AAPP ITALIANAS POR EL
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL.
Fuente: Fondo Monetario Internacional
Cabe reiterar como factor de riesgo a corto plazo aquél ligado a la salida del
Reino Unido de la Unión Europea. Tras los sucesivos rechazos del Parlamento
británico al acuerdo negociado entre el Gobierno del Reino Unido y la Unión
Europea, permanece una elevada incertidumbre sobre el potencial efecto
de que ésta, finalmente, se produzca de una forma desordenada.
Si bien a finales de 2018 el precio del barril de petróleo mantuvo un perfil
claramente desacelerado, desde comienzos de 2019 se ha observado un
paulatino repunte, cuya intensidad ha retomado fuerza en las últimas
semanas. Esta nueva escalada ha situado el precio del crudo de petróleo en
el entorno de los 70 dólares estadounidenses por barril, muy por encima de
los 50 dólares por barril con los que abrió el año. Detrás de esta alza se
encuentran de manera destacada, sorpresas, a priori transitorias, ligadas a
conflictos armados, o a inestabilidad política, cuyo impacto a futuro no se ha
recogido plenamente por los mercados de derivados financieros que prevén
una progresiva desaceleración del precio del crudo que podría no
materializarse finalmente. En sentido contrario podría jugar una
desaceleración del crecimiento mundial.
Estos riesgos podrían ser mitigados por los recientes cambios en la orientación
en la política fiscal y monetaria. Ante la paulatina atenuación del
crecimiento mundial y las menores presiones inflacionistas, diversos bancos
centrales, entre los que se encuentran el Banco Central Europeo, el Banco de
Inglaterra y el Banco de Japón, han pasado de adoptar medidas
encaminadas a una progresiva normalización de la política monetaria, a una
orientación marcadamente acomodaticia (ver gráfico 6). Ello ha contribuido
a relajar nuevamente las condiciones financieras. En el mismo sentido, la
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 23
política fiscal de diversos países como, por ejemplo, la República Popular
China, ha pasado a tener un claro tono expansivo. Esta reciente
reorientación de las políticas monetarias y fiscales de diversos países podría,
en el medio plazo, trasladarse a la economía real y suponer un contrapeso a
cualquier materialización de riesgos latentes.
GRÁFICO 6. ÍNDICE DE CONDICIONES MONETARIAS EN LA ZONA DEL EURO. ESCALA INVERSA.
Fuente: Comisión Europea
2.1.4 Escenario de medio plazo: PIB y componentes
Teniendo en mente estos riesgos y el punto de partida, se prevé que el
escenario de crecimiento en el medio plazo venga sustentado sobre la
aportación de la demanda interna y converja progresivamente a la tasa de
crecimiento potencial, implicando una maduración del ciclo económico. En
el periodo 2019-2022 se anticipa un crecimiento sólido, aunque con perfil
decreciente, que promedie en torno al 2% en términos interanuales. Con ello,
el crecimiento converge progresivamente a la tasa de crecimiento potencial
de la economía, reflejando la maduración del ciclo económico. En el cuadro
1 puede verse el detalle de la evolución prevista, tanto para el PIB y sus
componentes, como para el mercado de trabajo (ver cuadro 1 para más
detalles de la previsión central de la AIReF en su escenario base).
Informe
24 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
CUADRO 1. ESCENARIO BASE AIREF
El consumo privado, principal motor del crecimiento, se sitúa igualmente en
una fase expansiva, con soportes a medio plazo y favorecido por medidas a
corto plazo, mostrando señales de madurez al final del período de
proyección. Durante el periodo 2019-2022 el consumo privado vendrá
sustentado por las medidas de política económica con efecto en la renta
disponible, entre las que destaca la de la elevación del salario mínimo
interprofesional. En cuanto a sus principales determinantes estructurales, a
diferencia de la contribución del empleo, que se estima sea significativa,
aunque decreciente, el efecto de la riqueza inmobiliaria pasaría a jugar un
mayor papel conforme avance el periodo predictivo. Las favorables
condiciones crediticias contribuirían a una recuperación de la riqueza
inmobiliaria, a costa de un mayor recurso al endeudamiento, e incidiendo en
un progresivo deterioro de la capacidad de financiación de hogares (ver
gráfico 7).
ESCENARIO MACROECONÓMICO AIReF
VOLUMEN 2019 2020 2021 2022
PIB (% var. real, salvo indicación contraria) 2.3 2.1 2.0 1.9
Consumo total (contribución al crecim. del PIB) 1.6 1.4 1.3 1.1
Consumo privado 2.2 1.9 1.8 1.6
Consumo público 1.8 1.8 1.5 1.4
FBCF Bienes de Equipo y Recursos biológicos 2.5 4.9 4.0 3.4
FBCF Construcción y Propiedad Intelectual 4.7 4.4 4.1 4.1
Demanda nacional (contribución al crecim. del PIB) 2.4 2.4 2.2 2.0
Exportaciones 3.1 2.6 2.5 2.4
Importaciones 3.5 3.5 3.3 2.9
Saldo Exterior (contribución al crecim. del PIB) -0.1 -0.2 -0.2 -0.1
Output gap (% PIB Potencial) -0.1 0.3 0.6 0.8
PRECIOS 2019 2020 2021 2022
PIB (% var. real, salvo indicación contraria) 1.5 1.7 1.8 2.0
Consumo privado 1.1 1.5 1.5 1.6
NOMINAL 2019 2020 2021 2022
PIB (% var. real, salvo indicación contraria) 3.8 3.9 3.8 3.9
Consumo público 3.1 3.4 3.1 3.3
PIB a precios corrientes (miles de millones de €) 1,254.6 1,303.3 1,353.1 1,405.6
EMPLEO Y POBLACIÓN
Empleo (%var. Salvo indicaciones en contra) 2019 2020 2021 2022
Empleo total EETC 2.2 2.0 1.9 1.6
Del sector privado 2.5 2.3 1.9 1.7
Del sector público 1.1 1.0 1.7 1.3
Remuneración por asalariado EETC (miles de €) 2.5 2.3 1.8 1.9
Del sector privado 2.4 2.1 1.7 1.9
Del sector público 2.7 2.9 2.0 2.0
Productividad por ocupado 0.2 0.1 0.1 0.3
Coste laboral unitario nominal (CLU) 2.3 2.2 1.7 1.6
Población activa 0.3 0.3 0.5 0.5
Tasa de paro (% población activa) 13.7 12.2 10.9 10.0
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 25
Sin embargo, conforme se avance a lo largo del horizonte de análisis, los
factores que sustentan el consumo tenderán a mitigarse. El repunte en la tasa
de ahorro de los hogares, actualmente en mínimos históricos (ver gráfico 7),
así como la ausencia de nuevas medidas de rentas y la normalización de la
política monetaria contribuirían a este comportamiento
GRÁFICO 7. CAPACIDAD/NECESIDAD DE FINANCIACIÓN DE LOS HOGARES
GRÁFICO 8. TASA DE AHORRO DE LOS HOGARES (% RBD)
La inversión en construcción seguirá mostrando tasas de variación elevadas,
apoyadas en una mayor demanda de los hogares. El comportamiento
dinámico del empleo, la posición financiera saneada de los hogares, unida
al avance de los precios de la vivienda, las nuevas operaciones de crédito
para la adquisición de vivienda y las buenas expectativas del sector
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
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Prom. 00-18
Prom. 00-07
Prom. 08-13
Prom. 14-18
2019 2020 2021 2022
Transf. Capital (R-E) Ahorro Inversión Cap.Financiación
0
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19
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20
20
21
20
22
Ahorro Promedio 00 18
Informe
26 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
impulsarán el segmento de construcción residencial. Cabe recalcar que el
nivel de partida se encuentra sensiblemente por debajo de los indicadores
de anteriores etapas neutras de ciclo. En este sentido, el repunte cíclico de la
inversión en construcción, aunque menos intenso que en el anterior ciclo,
hace que se anticipe un incremento del peso relativo del sector de la
construcción, tanto en términos de actividad como en términos de empleo
generado. (ver gráfico 9 a gráfico 12¡Error! No se encuentra el origen de la
referencia.).
GRÁFICO 9. TRANSACCIONES
INMOBILIARIAS VIVIENDA NUEVA
(TASA INTERANUAL, %)
GRÁFICO 10. NUEVAS OPERACIONES DE
CRÉDITO A LOS HOGARES PARA
ADQUISICIÓN DE VIVIENDA (NIVEL)
GRÁFICO 11. PRECIO METRO
CUADRADO VIVIENDA LIBRE (TASA
INTERANUAL. REAL, %)
GRÁFICO 12. FORMACIÓN BRUTA DE
CAPITAL FIJO, CONSTRUCCIÓN (%
PIB)
Fuente: INE Fuente: INE y estimaciones AIReF
-80
-60
-40
-20
0
20
40
60
2005
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35000
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45000
50000
2003
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Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 27
La inversión productiva, apoyada en la posición saneada de las empresas,
seguirá manteniendo una evolución dinámica en el medio plazo, aunque
más contenida que en el ciclo expansivo anterior. La inversión productiva
muestra, por lo general, una elevada sincronía con el ciclo económico. Ello
hace que se anticipe una maduración del ciclo al final del horizonte
predictivo (ver gráfico 13), acompañada de una progresiva erosión de la
capacidad de financiación que ha caracterizado a las empresas no
financieras desde 2009. Los últimos seis años han venido caracterizados por
una recuperación en los flujos brutos de inversión directa extranjera, en línea
con las experimentadas a finales de la década de los años 1990. Sin
embargo, el contexto de incertidumbre internacional podría provocar un
impacto sobre los flujos internacionales, y, por ende, sobre la inversión
productiva.
GRÁFICO 13. FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO, EQUIPO. VOLUMEN
Fuente: INE y estimaciones AIReF
El deflactor del PIB intensificará su ritmo a medida que se incremente la
brecha de producción, y se comportará en línea con la relación histórica
entre ambas variables (ver gráfico 14). Si bien existen presiones a la baja
ligadas a precios del petróleo y a la debilidad de la demanda externa
mundial se considera que su influencia es transitoria. A pesar del paulatino
avance en el nivel de precios, se estima que ello no implicará una reversión
al terreno positivo en el diferencial de crecimiento en los precios al consumo
respecto a la zona del Euro, en línea con lo observado en términos generales
durante la última década.
30
50
70
90
110
130
150
170
1986
1987
1988
1989
1990
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1993
1994
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1996
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1998
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2000
2001
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2015
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2018
2019
2020
2021
2022
Tendencia1986-2007
Tendencia2013-2018
Informe
28 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 14. DEFLACTOR DEL PIB (TASA INTERANUAL, %) Y BRECHA DE PRODUCCIÓN (% DEL
PRODUCTO POTENCIAL). 1996-2022.
Fuente: INE y estimaciones AIReF
En 2019 se mantiene el dinamismo del mercado de trabajo, con una
progresiva moderación de la creación de empleo a medio plazo. Se espera
que el dinamismo experimentado en 2018 en la generación de empleo
privado continúe a lo largo de 2019 si bien con una progresiva
desaceleración en el medio plazo, en consonancia con la evolución de la
actividad económica en general. Sin embargo, el crecimiento esperado de
la inversión a partir de 2020 podría generar una rápida acumulación de
capital productivo que limitase el aumento de la demanda de trabajo en el
medio plazo, sobre todo por parte de las empresas intensivas en tecnología.
No obstante, hacia finales del horizonte de previsión, el crecimiento
económico y las presiones de demanda derivadas del envejecimiento
demográfico pueden actuar como soportes a medio plazo, que permitan
reducir el nivel estructural de paro.
En cuanto al empleo de las AA.PP., se prevé que su crecimiento se mantenga
en 2019 en tasas similares a las 2018 en línea con la evolución de la
población, las necesidades de reposición en el sector público y la mayor
demanda de servicios a proveer, ralentizándose ligeramente hasta el final del
horizonte de previsión. En promedio para todo el período de previsión, se
espera que la creación de empleo público sea sistemáticamente más
dinámica que la prevista para el sector privado y esté en el orden de los
valores observados en 2017.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 29
GRÁFICO 15. LEY DE OKUN PARA ESPAÑA 1998-218 Y PREVISIONES AIREF 2019-2022
En los próximos cuatro años se prevé una evolución de remuneración por
asalariado superior al aumento de los precios, en un entorno de
productividad por ocupado contenida. A diferencia de lo observado en 2018,
donde la remuneración por asalariado en el sector privado se aceleró (según
cifras de Contabilidad Nacional) pero lo hizo por debajo del nivel de precios,
los salarios privados podrían aumentar en 2019 en términos reales, debido al
dinamismo del mercado laboral y al impacto de la subida del SMI. En el medio
plazo, los incrementos salariales se moderan respecto a 2019, aunque se
mantienen por encima del crecimiento del nivel general de precios, por un
incremento contenido de la productividad, un mayor impulso de los salarios
públicos y un crecimento moderado de la población activa.
En relación con el efecto de la subida del SMI en un 22% es importante
recalcar que, además de su efecto sobre la evolución del salario promedio,
su posible efecto sobre el empleo no se detecta aún en los datos agregados
disponibles hasta abril. Si bien es necesario disponer de microdatos (datos
individuales) para poder estimar adecuadamente el posible efecto de la
subida del SMI sobre el empleo, los datos agregados disponibles hasta la
fecha no permiten concluir la existencia de un efecto importante
cuantitativamente. Es de esperar que los efectos negativos sobre el empleo
sean más significativos en aquellas CCAA donde el salario mínimo esté más
cercano al salario mediano (mayor índice de Kaitz, representado en el
gráfico 16. Si observamos la evolución acumulada del empleo desde el
anuncio de la subida del SMI, comparada con el mismo periodo temporal en
Informe
30 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
los últimos 18 años, no puede observarse ningún comportamiento negativo
diferencial. Las fuentes disponibles de datos agregados (afiliados a la
seguridad social, demandantes de empleo y contratos del Servicio Público
de Empleo y ocupados EPA) permiten acumular evidencia sobre los efectos
de la subida que, si bien en modo alguno es concluyente, es contraria a la
hipótesis de un efecto negativo significativo sobre el empleo en el corto
plazo.
En cuanto a los salarios en el sector público, se prevé que los mismos
aumenten levemente por encima del nivel de precios. La evolución en
general de la remuneración por asalariado, los precios y el empleo es
consistente con una productividad por trabajador contenida en el medio
plazo, en línea con los valores observados históricamente.
GRÁFICO 16. ÍNDICE DE KAITZ (SALARIO MÍNIMO INTERPROFESIONAL RESPECTO AL COSTE SALARIAL
MEDIO)
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 31
GRÁFICO 17. VARIACIÓN ACUMULADA DE LA AFILIACIÓN EN LOS CUATRO PRIMEROS MESES DEL
AÑO
Informe
32 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
RECUADRO 1 IMPACTO SOBRE EL EMPLEO DE LA SUBIDA DEL SMI
El Real Decreto 1462/2018, de 21 de diciembre, fijó el Salario Mínimo
Interprofesional(SMI) para 2019 en 900€ frente a los 735,90€ vigentes en 2018.
Esta subida de un 22,30% en un año es el mayor incremento reciente –
especialmente en términos reales-- y son muchos los analistas, incluida la
AIReF —Informe 45/18 sobre las Líneas Fundamentales de los Presupuestos
de las Administraciones Públicas 2019— que prevén que un aumento tan
fuerte y repentino de los salarios puede tener consecuencias negativas para
el empleo.
Entre las experiencias más recientes de incrementos importantes del Salario
Mínimo en España cabe mencionar el aumento de los 460,50 euros vigentes
en 2004 a los 600 euros de 2008. Este crecimiento de más de un 30% no es
homologable con el presente, no obstante, pues no solo tuvo lugar de
manera escalonada a lo largo de 4 años, sino que ocurrió en un contexto
de inflación más elevada que el presente. La experiencia más comparable
con el presente aumento del SMI tuvo lugar en 2017, cuando el SMI se elevó
en un 8%, de los 655,20 euros hasta los 707,70 euros mensuales. Distintas
estimaciones econométricas de los efectos de esta subida muestran que
produjo efectos negativos sobre el empleo, aunque modestos , y que, en
general, tendieron a concentrarse en colectivos como los jóvenes o los
trabajadores menos cualificados.
En esta ocasión la subida es mucho mayor y el número de trabajadores
directamente afectados por el aumento—aquellos cuyo salario en 2018 se
situaba entre el SMI en vigor en ese año y el aprobado para 2019 -- es muy
amplio, superior al millón de trabajadores, y para muchos de ellos el
aumento salarial será muy relevante. Es legítimo plantearse que una subida
de esta magnitud y velocidad pueda tener efectos significativos sobre el
empleo .
Transcurridos ya los cuatro primeros meses de 2019 (y seis desde el anuncio
de la medida) cabe intentar hacer una primera estimación de los efectos
de la subida del SMI hasta los 900 euros. Esta primera estimación solo puede
utilizar datos agregados, en tanto no estén disponibles los primeros
microdatos (datos de individuos) que recojan el impacto sobre los salarios,
las trayectorias laborales o el tiempo de trabajo. Aun así, teniendo en
cuenta la magnitud del aumento no es descartable que los datos
agregados (estadísticas y series temporales) puedan mostrar ya algún
efecto del aumento del SMI.
El análisis realizado ha utilizado datos de afiliación a la Seguridad Social, de
paro y contrataciones registrados por el SEPE y de la EPA. La identificación
de los efectos del SMI depende de la capacidad de aislar estos de otras
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 33
causas concurrentes que puedan afectar al empleo simultáneamente.
Dado que en España el SMI se fija a nivel estatal no se pueden utilizar subidas
en una CCAA para medir el efecto diferencial respecto a las limítrofes, pero
sí se puede recurrir a una idea similar.
Como la distribución de los salarios no es la misma en toda España, siendo
estos más bajos o más altos en unas que en otras, la importancia relativa del
SMI tampoco es la misma. Así, en aquellas CCAA donde los salarios sean
más bajos habrá más trabajadores afectados por el SMI, y por lo tanto por
su subida, que en aquellas donde la ratio SMI respecto al salario medio sea
más baja. La idea, por tanto, es usar la magnitud relativa del SMI como una
aproximación del número de trabajadores afectados por la subida y en
última instancia de su efecto sobre el empleo. Como una primera
aproximación a esta importancia relativa se ha utilizado el Índice de Kaitz,
calculado como la ratio entre el SMI y los costes salariales por trabajador
(normalmente se usa el salario mediano) en la CCAA de que se trate, que
sería una medida de la posición central de la distribución salarial.
Informe
34 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 1.1
La hipótesis sobre la distribución salarial implica que en aquellas CCAA
donde el SMI es relativamente más alto (parte superior del gráfico 1.1) el
número de trabajadores afectados por la subida también es mayor
(diferencia entre las áreas amarillas).
Así, las CCAA se ordenarían, según su índice de Kaitz calculado de esta
forma, entre Extremadura, con un 51% y la Comunidad de Madrid con un
34%. Si el aumento del SMI está produciendo ya efectos sobre el empleo,
éstos deberían ser más pronunciados en aquellas CCAA donde los salarios
son comparativamente más bajos. Igualmente, el efecto debería ser mayor
en aquellos colectivos donde el SMI tiene mayor incidencia (trabajadores
más jóvenes y de menor cualificación).
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 35
GRÁFICO 1.2
Cuando atendemos a los datos agregados disponibles hasta la fecha, es
difícil apreciar rastros de que en aquellas regiones y sectores en las que el
empleo previsiblemente debería responder con más intensidad a la subida
del SMI se estén produciendo efectos negativos sobre el empleo.
Así, la diferencia entre las tasas de variación anual de los demandantes de
empleo con Estudios superiores y aquellos sin Estudios primarios –proxis de
trabajadores de alta y baja cualificación, respectivamente-- no muestra
ninguna ruptura significativa coincidente con la entrada en vigor del nuevo
SMI (marcada en el gráfico 1.3 por la línea vertical) 3.
3 Las CCAA del gráfico están clasificadas por su correspondiente Índice de Kaitz por lo que el
efecto debería ser más marcado en las primeras.
Informe
36 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 1.3
Cuando se atiende a la diferencia en las tasas anuales de contratación
entre los contratos a tiempo completo y a tiempo parcial4 se observa cómo
nuevamente no existen diferencias por nivel de cualificación. Los contratos
temporales crecen más deprisa entre ambos tipos de trabajo, pero lo
ruidoso de la serie exige ser prudente antes de extraer conclusiones5.
4 Existe cierta evidencia de que en España la utilización de la parcialidad ha sido una de las
causas por las que los efectos del SMI sobre el empleo han sido muy pequeños, Jansen, M.
(2016). Esto puede deberse a que el ajuste se produce en el margen intensivo (horas, en lugar
de puestos) a que la masa salarial es un “ancla” de los empresarios o incluso a un aumento de
las horas extras no pagadas o pagadas en negro.
5 Series no representadas
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 37
GRÁFICO 1.4
Finalmente, la tercera fuente disponible a comienzos de mayo de 2019 son
los datos de afiliación a la Seguridad Social por CCAA. Una forma de
intentar aislar el efecto del SMI de otros factores que puedan estar
afectando al empleo es analizando la diferencia entre las tasas de variación
del Régimen General, que agrupa a la mayoría de los trabajadores por
cuenta ajena que se han visto afectado directamente por la subida, y el
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA), que encuadra a los
trabajadores por cuenta propia, no afectados. El gráfico 1.5, una vez más,
no muestra una correlación evidente entre esta diferencia y la ordenación
de las CCAA según el Índice de Kaitz.
GRÁFICO 1.5
Informe
38 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
La serie temporal de estas diferencias no muestra un patrón en función del
índice de Kaitz aunque sí muestra una ruptura con respecto a finales del año
2018 en sentido contrario al que sería de esperar, observándose un aumento
de las diferencias entre la afiliación al Régimen General y al RETA (ver gráfico
1.6)6
6 Provocado por una reducción de las tasas de crecimiento del RETA a comienzos de año.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 39
GRÁFICO 1.6
En resumen, la evidencia disponible hasta la fecha no permite afirmar que
el aumento del Salario Mínimo esté teniendo efectos negativos sobre el
empleo. No obstante, esta afirmación tiene que ser convenientemente
cualificada:
- Por un lado, los datos disponibles por el momento son solo datos
agregados. Una vez que se disponga de datos individuales se podrán
realizar análisis mucho más detallados de los efectos de la subida.
- El análisis realizado ha atendido solo al número agregado de afiliados,
demandantes de empleo o contratos registrados. Los datos disponibles no
permiten analizar el efecto sobre el tiempo trabajado (el llamado margen
intensivo). Una vez más, es un problema que se resolverá una vez que estén
disponibles los microdatos correspondientes.
- Han transcurrido tres meses desde la entrada en vigor de la medida. El
efecto que la subida haya podido tener necesariamente habrá de ser una
fracción del efecto completo. En un mercado de trabajo como el español,
con tasas de temporalidad tan elevadas, es previsible que el posible efecto
sobre las bajas se produzca más a través de la finalización de los contratos
temporales en vigor que mediante despidos por lo que necesariamente
tendrá lugar con un decalaje.
Informe
40 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
- Por último, el análisis realizado ha empleado un Índice de Kaitz como una
medida de la posición relativa del SMI en la distribución salarial y por tanto
del número de trabajadores potencialmente afectados. Este indicador es
una medida imperfecta de aquel. Una medida más precisa de éste podría
servir para matizar los resultados.
En el caso del sector exterior, se prevé que su aportación al crecimiento se
mantenga en terreno ligeramente negativo, en línea con lo observado en los
últimos trimestres. Si bien el escenario inercial derivado de los modelos de la
AIReF contempla un patrón marcado por la mayor apertura exterior, el
empeoramiento del contexto exterior, con un menor crecimiento esperado
de los mercados exteriores, condiciona la senda de las exportaciones. La
tendencia en las importaciones se proyecta en sintonía con la evolución de
la demanda final de la economía. Tal y como se ha descrito anteriormente,
la acumulación de riesgos externos podría impactar notablemente en esta
senda.
8 de mayo de 2019 Informe sobre los presupuestos iniciales de las AA.PP. para 2019 41
2.2 Evaluación ex-ante de las previsiones oficiales
2.2.1 Resumen de la evaluación
El perfil de desaceleración del crecimiento del PIB real que se muestra en la
APE 2019-2022 se considera prudente. Las estimaciones del Gobierno esperan
que el crecimiento de la actividad agregada se reduzca paulatinamente del
2,6% registrado en 2018 hasta el 1,8% en 2022. Estas previsiones están muy
alineadas en relación con el resto de las previsiones disponibles, tanto en el
ámbito privado como en el público, que de forma general solo abarcan los
años 2019 y 2020. Con relación a 2021, el Banco de España pronostica un
avance del 1,7% (una décima menos que el Gobierno), idéntica cifra a la
que estima el FMI que también mantiene dicho avance para 2022. En
cualquier caso, con relación a los modelos de la AIREF, el crecimiento del PIB
que contempla la APE se considera prudente para el horizonte predictivo.
GRÁFICO 18. CRECIMIENTO DEL PIB REAL (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
En términos de evolución cíclica, la APE plantea un escenario prudente, con
un ciclo económico adelantado, de maduración más temprana. La
evolución de la brecha de producto prevista en la APE se considera
adelantada respecto al ciclo estimado por la AIReF, con una brecha que se
vuelve positiva ya en 2018. El ciclo presentado por el Gobierno alcanza su
2.62.2
1.9 1.8 1.8
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
Informe
42 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
punto de madurez a mediados del periodo de previsión, de forma
adelantada a la estimación de la AIReF (ver gráfico 19). Además, esta
característica lleva implícita un menor crecimiento promedio del PIB
potencial. Como puede observarse en el gráfico 20¡Error! No se encuentra el
origen de la referencia., existen notables diferencias en el crecimiento
potencial subyacente a la estimación del ciclo del Gobierno respecto a la
AIReF. La APE presenta una proyección de crecimiento de PIB potencial que
aumenta paulatinamente hasta converger a valores cercanos a los
estimados por la AIReF al final del período.
GRÁFICO 19. BRECHA DE PRODUCTO (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa y estimaciones AIReF
GRÁFICO 20. PRODUCTO POTENCIAL (TASA DE VARIACIÓN %)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa y estimaciones AIReF
-0,7
0,6
1,51,8 1,9 1,9
-3
-3
-2
-2
-1
-1
0
1
1
2
2
3
2017 2018 2019 2020 2021 2022
Intervalo AIReF Previsiones Gobierno
1,81,7 1,7 1,7 1,7
1,7
1,1
1,3
1,4
1,61,7
1,8
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
1,8
2,0
2017 2018 2019 2020 2021 2022
AIReF Previsiones del Gobierno
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 43
La composición del crecimiento es prudente en cuanto a la aportación de la
demanda interna, compensado por una visión optimista del sector exterior.
Esta desaceleración está caracterizada por una contribución de la demanda
nacional que se modera progresivamente, mientras que la aportación al
crecimiento de la demanda exterior se torna neutra a partir del 2020 y hasta
el final del horizonte predictivo. Si bien tanto el perfil como el nivel de
crecimiento se consideran verosímiles en su conjunto, su composición
presenta un sesgo a la baja en la demanda doméstica y al alza en la
aportación del sector exterior, a tenor de las previsiones de la AIReF.
2.2.2 Supuestos de evolución del entorno exterior
Las hipótesis básicas que sustentan el escenario macroeconómico que
acompaña a la Actualización del Programa de Estabilidad para el periodo
2019-2022 se consideran en su conjunto factibles. Respecto a la anterior
Actualización del Programa de Estabilidad (en adelante APE) 2018-2021, los
supuestos externos recogidos por el Gobierno han experimentado una
revisión que refleja un contexto de mayor incertidumbre sobre el crecimiento
y la inflación mundiales.
El Gobierno prevé un crecimiento del PIB mundial y de la zona euro en
consonancia con los principales organismos internacionales. Desde 2018,
tanto la actividad económica como el comercio mundial han
experimentado un escenario menos favorable al anticipado hace tan sólo un
año. Las tensiones comerciales han incidido notablemente en los principales
socios comerciales. Consecuentemente se ha revisado a la baja la hipótesis
de crecimiento mundial, con una especial incidencia sobre el crecimiento de
los principales socios comerciales del área euro. El Gobierno espera que el
crecimiento mundial, excluida la Unión Europea, se sitúe en el entorno del
3,6% en 2019, para retomar una senda estabilizada de crecimiento a partir de
2020. Ello se encuentra en línea con la previsión de la Comisión Europea. De
igual manera, los supuestos de crecimiento del PIB de los países de la zona
del Euro se encuentran alineados con las previsiones del Banco Central
Europeo y de la Comisión Europea, que tras las sorpresas negativas en el
crecimiento económico ligadas a elementos como por ejemplo las tensiones
comerciales entre la República Popular China y los EE.UU., han rebajado sus
pronósticos de crecimiento.
Las expectativas del Gobierno respecto al tipo de cambio del Euro frente al
Dólar estadounidense coinciden con los de los principales centros de
previsión. En relación al tipo de cambio del dólar estadunidense frente al
euro, el Gobierno establece una senda similar a la contemplada hace un año
previéndose una relativa estabilidad a lo largo del periodo predictivo. En lo
referente al tipo de cambio efectivo nominal, de forma similar a la Comisión
Informe
44 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
Europea, se prevé una depreciación de un 1,6% en 2019, lo que podría
compensar parcialmente el comportamiento de la demanda externa.
La trayectoria del precio del petróleo en los últimos meses ha sorprendido al
alza, y ha seguido una pauta similar a la observada a comienzos de 2018. En
relación a las expectativas sobre la evolución del precio del petróleo se
observa un escenario similar al expuesto en la APE 2018-2021, que finalmente
se vio alterado por una dinámica desfavorable en la segunda mitad de 2018.
Este escenario, aunque se encuentra alineado con las previsiones de los
principales organismos internacionales, está sujeto a notables oscilaciones.
Las hipótesis del Gobierno respecto al rendimiento de los títulos de deuda
pública a diez años se consideran ligeramente optimistas, al situarse en
inferiores a la expectativa de los mercados de renta fija. El perfil previsto en el
escenario macroeconómico de la APE muestra una tendencia desde el 1,3%
previsto en 2019 hasta el 1,6% de 2022. Si bien en 2019 el retraso de las
expectativas de normalización de la política monetaria del BCE ha
contribuido notablemente a reducir la rentabilidad exigida a los valores de
deuda soberana de la zona Euro, los mercados secundarios anticipan un alza
en las rentabilidades algo más pronunciado al final del periodo proyectivo.
En todo caso se anticipa que el proceso de normalización de la política
monetaria sea dilatado en el tiempo, por lo que es de esperar que los tipos
de intervención se mantengan en mínimos históricos por un periodo
prolongado.
2.2.3 Principales componentes de la demanda
Desglosando por componentes, con relación al consumo privado, las
previsiones del Gobierno se consideran prudentes. La evolución prevista por
el Gobierno para el consumo privado, si bien en línea con las instituciones
internacionales, presenta un ligero sesgo a la baja, al compararla tanto con
el consenso de instituciones nacionales, como a la luz de los intervalos
estimados por la AIReF (ver gráfico 21). El consumo cuenta con una elevada
sincronía con el ciclo económico, lo que justifica su desaceleración ante las
señales de madurez presentes al final del período de proyección.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 45
GRÁFICO 21. CRECIMIENTO DEL CONSUMO PRIVADO REAL (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
La prolongación del ciclo expansivo del consumo privado supone el deterioro
de la capacidad de financiación de hogares, en sentido opuesto a las
previsiones del Gobierno7, ya que, como queda reflejado en la definición del
escenario inercial más arriba, esta evolución del consumo se verá apoyada
en diversas palancas, como un mercado de trabajo dinámico, una posición
financiera saneada de los hogares, el mantenimiento de unas condiciones
crediticias favorables y la presencia de unas medidas expansivas con efecto
sobre la renta disponible a corto plazo, además de un mayor recurso al
crédito y una recuperación de la riqueza inmobiliaria, lo que se reflejará en
un aumento de la inversión por parte de los hogares, que repercutirá en el
deterioro de la capacidad de financiación (ver gráfico 22¡Error! No se
encuentra el origen de la referencia.).
7 AIReF valora positivamente el envío por parte del Gobierno de las estimaciones para las
Cuentas del Sector Hogares e ISLF, siguiendo la sugerencia de buenas prácticas realizada por
AIReF al Gobierno
Informe
46 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 22. COMPARACIÓN PREVISIONES GOBIERNO AIREF CUENTA SECTOR HOGARES E ISFL APE
2019-2022
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa y estimaciones AIReF
Por su parte, la previsión del consumo público nominal en el escenario de la
APE mantiene un perfil creíble8. Esta es una variable central en la vinculación
del escenario macroeconómico con el presupuestario, que ha venido
proyectándose con una contención ambiciosa en anteriores APE. El
Gobierno en la presente edición prevé un leve repunte en 2019 del consumo
público en términos nominales, manteniendo una orientación
fundamentalmente restrictiva para los años posteriores, con un crecimiento
siempre por debajo del PIB nominal. La evolución contenida del consumo
8 Se ha dispuesto de información de las tres principales partidas que integran el consumo
público (remuneración de asalariados, consumos intermedios y transferencias sociales en
especie adquiridas en el mercado) alineadas con la evolución prevista en la APE del consumo
público nominal. Sin embargo, no se ha dispuesto de información de los otros componentes
que integran el agregado, como las denominadas Ventas (no figuran desagregadas), o el
consumo de capital fijo.
C/N Financiación Hogares (%PIB) FBC Hogares (TASAS)
Tasa de ahorro Hogares (%RBD) FBC Hogares (%RBD)
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
19
992
000
20
012
002
20
032
004
20
052
006
20
072
008
20
092
010
20
112
012
20
132
014
20
152
016
20
172
018
20
192
020
20
212
022
Observado AIReF Gob
0
2
4
6
8
10
12
14
19
992
000
20
012
002
20
032
004
20
052
006
20
072
008
20
092
010
20
112
012
20
132
014
20
152
016
20
172
018
20
192
020
20
212
022
Observado AIReF Gobierno
-40
-30
-20
-10
0
10
20
20
002
001
20
022
003
20
042
005
20
062
007
20
082
009
20
102
011
20
122
013
20
142
015
20
162
017
20
182
019
20
202
021
20
22
Obsevado AIReF Gob
0
2
4
6
8
10
12
14
16
19
992
000
20
012
002
20
032
004
20
052
006
20
072
008
20
092
010
20
112
012
20
132
014
20
152
016
20
172
018
20
192
020
20
212
022
Observado AIReF Gob
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 47
público es un elemento clave en la estrategia de reducción del déficit del
Gobierno, siempre que se materialice la evolución del resto de partidas de
ingresos y otros gastos incluidos en la hoja fiscal del Gobierno. El consumo
público representa cerca del 20% del PIB y es, por tanto, un elemento esencial
dentro del cuadro macro previsto en la APE, siendo además el componente
de la demanda sobre el que las AA.PP. disponen de un mayor grado de
actuación9. La evolución nominal y real esperada por el Gobierno y su
comparativa con la regla de gasto se desglosa en el gráfico 23.
GRÁFICO 23. CRECIMIENTO DEL CONSUMO PÚBLICO NOMINAL Y REAL (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
En términos reales se pronostica que el consumo público crezca a tasas
positivas algo más moderadas que las de los dos últimos años, lo que puede
estar sesgado ligeramente a la baja. La factibilidad de esta senda
dependerá fundamentalmente de dos factores contrapuestos10. Por un lado,
del comportamiento poblacional que, según las proyecciones del INE11, se
incrementará levemente a lo largo del periodo. Esto supondría un mayor
impulso para el gasto al suponer una mayor necesidad agregada de servicios
9 El significado y valoración del consumo público se amplía en el DT 2/2017
http://www.airef.es/es/contenidos/documentos-tecnicos/1004-documento-de-trabajo-2-2017
-a-que-nos-referimos-al-hablar-de-consumo-publico
10 Se ha desarrollado un modelo de corrección de error que relaciona el consumo público en
términos reales con el PIB real y la población.
11 Se prevé que la población total se incremente un 0,45% interanual en 2019, 2020, 2021 y 2022
respectivamente.
Informe
48 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
públicos. Por otro lado, cabe esperar que el buen ritmo de la economía ejerza
presiones en el mismo sentido para recuperar un mayor grado de cobertura
de los servicios públicos (ver gráfico 24). Existe, por tanto, un riesgo al alza en
este sentido. No obstante, la senda prevista por el Gobierno permanece
dentro de las bandas de confianza 40-60 (ver gráfico 25).
GRÁFICO 24. CRECIMIENTO REAL DEL CONSUMO PÚBLICO, PIB Y POBLACIÓN (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa, IGAE e INE
GRÁFICO 25. CRECIMIENTO DEL CONSUMO PÚBLICO REAL (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
Respecto a la inversión, las previsiones del Gobierno de formación bruta de
capital fijo se consideran factibles. Dentro de sus componentes, la trayectoria
proyectada por el Gobierno para la inversión en construcción resulta
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 49
ligeramente pesimista. A la luz de las proyecciones de los modelos de AIReF
se prevé un avance de la inversión en construcción más dinámico que el
reflejado en la APE. La posición financiera saneada de los hogares, junto con
la mejora en la obra pública servirán de soporte a esta evolución. Asimismo,
harán también de impulsores la recuperación de los precios de la vivienda y
el recorrido aun existente en crédito hipotecario.
Por parte de la inversión en equipo, la AIReF detecta un posible efecto
arrastre en 2019 derivado de los malos datos publicados por la Contabilidad
Nacional para la segunda mitad de 2018, que el Gobierno parece atenuar.
Aparte de este hecho, su previsión, donde la posición saneada de las
empresas y la trayectoria histórica apoyan una evolución dinámica en el
medio plazo es razonable, aunque más contenida que en ciclo anterior.
Merece la pena mencionar que los flujos de inversión directa extranjera
permanecen elevados, pero podrían acusar en cierta forma el contexto de
incertidumbre internacional.
GRÁFICO 26. CRECIMIENTO DE LA FBCF EN CONSTRUCCIÓN Y PROPIEDAD INTELECTUAL (%)
Fuente: datos Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
Informe
50 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 27. CRECIMIENTO DE LA FBCF EN EQUIPO Y ACTIVOS CULTIVADOS (%)
Fuente: datos Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
La evolución prevista para las exportaciones, con un crecimiento más
moderado, pero relativamente sostenido, se considera probable. El pasado
ejercicio vino afectado a la baja por factores transitorios (como por ejemplo
la recuperación de los flujos turísticos a países directamente competidores),
mientras que es de esperar que las ganancias de competitividad
acumuladas soportarán un mejor desempeño a partir de 2019. El comercio
mundial de bienes seguirá siendo el principal motor, con una leve aportación
favorable de los CLU relativos en el corto plazo y del tipo de cambio en el
medio y largo plazo. No obstante, en el medio plazo un menor crecimiento
de los mercados exteriores puede ser un factor que mitigue la dinámica
exportadora. En su conjunto, la previsión presentada por el Gobierno en los
años que cubre la APE quede muy cercana al centro del intervalo de
previsión de AIReF (ver gráfico 28), resultando estos avances algo inferiores
en el medio plazo a los escenarios presentados por el FMI, la Comisión
Europea y el Banco de España.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 51
GRÁFICO 28. CRECIMIENTO DE LA EXPORTACIONES REALES (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
Para el caso de las importaciones, la senda mostrada en la APE se considera
factible, aunque ligeramente sesgada a la baja. La cifra prevista por el
Gobierno para el aumento de las importaciones está también por debajo del
resto de instituciones nacionales e internacionales. No obstante, es cierto que
el avance de las mismas va a venir condicionado por el menor vigor que
prevé el Gobierno para la demanda nacional, e incluso en el corto plazo el
comportamiento de los precios relativos de las importaciones podría limitar su
crecimiento. En cualquier caso, las estimaciones del Gobierno resultan
ampliamente comprendidas dentro de los intervalos que se derivan de los
modelos de la AIReF. De forma agregada, en cuanto a la contribución del
saldo exterior al crecimiento, las previsiones del Gobierno apuntan a
mantener una aportación neutra, lo que contrasta con la aportación
ligeramente negativa de los modelos de AIReF.
Informe
52 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 29. CRECIMIENTO DE LA IMPORTACIONES REALES (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
2.2.4 Mercado de trabajo y precios
Para el empleo total equivalente a tiempo completo las previsiones del
Gobierno se consideran factibles. La APE anticipa un crecimiento del empleo
inferior en una décima al del PIB real para todo el horizonte presupuestario.
Esta dinámica supone un mantenimiento en la magnitud del avance de la
productividad por ocupado, no alejándose sustancialmente del resto de las
previsiones disponibles y de las propias de la AIReF. En este sentido, se prevé
que la dinámica observada en 2018 continúe, con una generación de
empleo más contenida en el medio plazo. Su soporte principal seguirá siendo
la maduración del ciclo económico, viéndose acompañado de un
moderado avance de la población activa. Es importante destacar que, por
el momento, el posible impacto de la subida del SMI sobre el empleo es aún
indetectable en datos agregados. En estas condiciones, el descenso de la
tasa de paro proyectada por el Gobierno es muy similar a lo esperado por la
AIReF. Al final del horizonte predictivo el desempleo podría alcanzar niveles
cercanos al 10%, pese a que la tasa estructural o de largo plazo seguiría
estando en el entorno del 14% en los próximos años.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 53
GRÁFICO 30. CRECIMIENTO DEL EMPLEO (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
En lo relativo a los precios, el escenario macroeconómico de la APE
2019-2022 contempla una gradual aceleración de los mismos, en línea con
las previsiones de la AIREF. Tanto el deflactor del consumo privado como el
del PIB se aceleran paulatinamente a lo largo del período hasta alcanzar
niveles cercanos al objetivo de inflación del Banco Central Europeo para el
final del horizonte de predicción. La senda trazada para el deflactor del PIB
es completamente coherente con los modelos de previsión de la AIREF,
aunque algo menos expansiva en la parte final del periodo de proyección.
En cualquier caso, el mayor dinamismo de los precios está en consonancia
con la fase cíclica y es consistente con la gradual aceleración de la inflación
subyacente, empujada por las presiones inflacionistas de origen interno
derivadas de alcanzar en poco tiempo una brecha de producción positiva.
Por su parte, los precios del petróleo no se espera que ejerzan presiones al
alza, aunque se podría advertir cierto riesgo en el corto plazo (conflicto de
Libia, sanciones a Irán y tensiones en Venezuela). Adicionalmente, a pesar del
diferencial positivo de crecimiento respecto a la zona del Euro esperado, se
prevé que no se traslade a una reversión al terreno positivo del diferencial de
crecimiento en los precios al consumo.
Informe
54 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 31. CRECIMIENTO DEL DEFLACTOR DEL PIB (%)
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa (línea discontinua) y estimaciones AIReF
El incremento sustancial prevista en la APE para los salarios contrasta con la
evolución moderada del consumo privado. Por su parte, la trayectoria de la
remuneración por asalariado reflejada en el escenario macroeconómico del
Gobierno marca un sustancial incremento progresivo, superior a la evolución
de los precios, con tasas superiores tanto al deflactor del consumo privado
como a las del deflactor del PIB, lo que llevaría aparejado una ganancia de
poder adquisitivo. Este hecho contrasta con la moderación que refleja el
escenario para el consumo privado, no esperando que dicha ganancia se
traslade a la parte real de la economía. No obstante, los perfiles de
remuneración por asalariado del Gobierno y AIReF difieren, ya que para el
presente año se espera un mayor incremento salarial de la mano del impacto
de la subida del SMI, mientras que el medio plazo se prevé un mayor
alineamiento con el deflactor del PIB. Asimismo, si se tiene en cuenta que los
salarios públicos aumentarán, en promedio un 2,7% en 2019, se concluye que
las previsiones del Gobierno conllevan una dinámica salarial privada mucho
más contenida, donde todavía no parece existir traslación o “efecto espejo”
de acuerdos salariales públicos a privados.12
12 En este sentido, merece la pena mencionar que la información provista en la APE no
discrimina entre sector privado y público, y por tanto no ha sido posible realizar un análisis
exhaustivo de manera individualizada sobre la evolución de los salarios y la productividad en
cada sector.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 55
En materia presupuestaria, la AIReF señala que el impacto macroeconómico
de las medidas adelantadas por el Gobierno se considera factible. La AIReF
realizó en su informe sobre las Líneas Presupuestarias del conjunto de las
Administraciones Públicas una estimación propia del impacto macro de las
diferentes medidas recogidas en el Plan Presupuestario. Posteriormente lo
actualizó a raíz de su informe sobre las previsiones macroeconómicas del
Proyecto de Presupuestos Generales 2019, señalando que existían cambios
mínimos y se mantenía la valoración. En línea con este análisis, la AIReF
mantiene su valoración. Una vez analizadas las medidas incluidas en la APE
2019-2022, la AIReF mantiene su valoración de impacto macroeconómico
recogida en anteriores informes, estimándose un efecto agregado
aproximadamente neutral, en línea con lo recogido en la APE.
8 de mayo de 2019 Informe sobre los presupuestos iniciales de las AA.PP. para 2019 57
2.3 Evaluación ex-post de las previsiones 2015-2018
La normativa nacional y comunitaria exige previsiones macroeconómicas y
presupuestarias realistas y requiere de su evaluación continua. Según la
normativa vigente, el gobierno debe formular la planificación presupuestaria
a medio plazo a partir de proyecciones macroeconómicas y presupuestarias
realistas o insesgadas.13 Dicha evaluación debe incluir por lo menos los últimos
cuatro ejercicios cerrados y ser pública. Además, debe ser realizada de
manera periódica, no sesgada y estar basada en criterios objetivos. En
particular, su Estatuto Orgánico requiere a la AIReF que incluya en sus
informes sobre previsiones macroeconómicas una evaluación sobre la
existencia de sesgos importantes en los últimos cuatro años.14 En caso de ser
identificados dichos sesgos, el Gobierno debe tomar las medidas necesarias
para su corrección y hacerlas públicas.
El análisis de los errores de previsión de los ejercicios pasados permite
identificar la existencia de sesgos importantes. Desde el año 2015 la AIReF
viene realizando el análisis de los errores de previsión del escenario
macroeconómico incluido en las APE. Para ello, primero se calcula la
diferencia (es decir, el error de previsión) entre las proyecciones
macroeconómicas pasadas con el primer dato observado de la
Contabilidad Nacional. En segundo lugar, se califican como grandes aquellos
errores de previsión que están fuera del rango intercuartílico del Consenso de
previsores profesionales (incluidos en el panel de FUNCAS). Adicionalmente,
si un error ha sido grande se lo señala también como injustificado si la
desviación o error cometido no ha logrado una mejor aproximación al dato
observado. Finalmente, si para una determinada variable un error grande e
injustificado se repite de manera sistemática (i.e. durante al menos cuatro
años) se considera que existe un sesgo importante.15
A partir de su propio análisis, en ediciones anteriores la AIReF ha identificado
sesgos importantes y ha formulado recomendaciones al respecto. En
anteriores informes, AIReF señaló la existencia de un sesgo importante en las
previsiones de Consumo Público para el año siguiente en las previsiones
formuladas en otoño. A raíz de ello, se recomendó al Gobierno que “que se
13 Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables
a los marcos presupuestarios de los Estados miembros y Real Decreto 337/2018, de 25 de mayo,
que incorpora al Derecho español dicha Directiva.
14 Artículo 14.4 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad
Independiente de Responsabilidad Fiscal.
15 La descripción detallada de la metodología puede consultarse en el Informe sobre las
Previsiones Macroeconómicas del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2015
Informe
58 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
adopten y hagan públicas las medidas necesarias para corregir los
importantes sesgos detectados”.1617 Como resultado, el Gobierno se
comprometió, entre otras cosas, a mejorar en sus modelos de previsión y
hacer públicas sus metodologías.
Aunque no se han identificado sesgos importantes al analizar el período 2015-
2018, la precisión previsora parece haber disminuido sensiblemente en el año
2018. Al igual que para el periodo 2014-2017, en base a su propia
metodología la AIReF no ha identificado sesgos importantes en las
proyecciones de primavera para el período 2015-2018, tanto para el año
corriente como para el año siguiente. Sin embargo, se identifican errores
grandes en casi el 60% de los casos analizados, de los que un 84% ha sido
también injustificado. Esta disminución en la precisión previsora se hace más
notoria para el año 2018, donde la proporción de errores grandes e
injustificados aumenta considerablemente, identificándose para todas las
variables analizadas excepto PIB e importaciones. En el caso de las
previsiones para el año corriente de Formación Bruta de Capital, se observan
errores grandes e injustificados para los últimos tres años analizados.
En el caso de las previsiones de Consumo Público para el año siguiente, el
Gobierno ha mostrado un peor desempeño previsor que el panel de
previsores privados. Como muestra el gráfico 32 y gráfico 33, para el período
2015-2018, el error cuadrático medio de las previsiones de primavera del
Gobierno se encuentra en el mismo orden de magnitud que el registrado por
el panel de previsores privados (tanto en caso de las previsiones para el año
corriente como siguiente). Sin embargo, a nivel de componentes individuales,
la eficacia previsora del Gobierno suele ser ligeramente menor que la del
panel con algunas excepciones. En el caso de las previsiones de Consumo
Privado para el año siguiente y de la tasa de paro para el año corriente y
siguiente, el Gobierno ha mostrado en promedio proyecciones más precisas.
Por otro lado, en el caso de las previsiones de Consumo Público, el panel del
previsores ha sido sustancialmente más preciso que el Gobierno. En este
sentido, la AIReF se encuentra a la espera de la publicación de las medidas
anunciadas por el Gobierno para mejorar los modelos de previsión del
Consumo Público.
16 Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas del Proyecto de Plan Presupuestario 2017.
17 Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas del Proyecto de Plan Presupuestario 2018.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 59
GRÁFICO 32. RAIZ DEL ERROR CUADRÁTICO MEDIO – PREVISIÓN AÑO CORRIENTE (%)
Fuente: Elaboración de AIReF en base a INE y Ministerio de Economía y Empresa. .
GRÁFICO 33. RAIZ DEL ERROR CUADRÁTICO MEDIO – PREVISIÓN AÑO SIGUIENTE (%)
Fuente: Elaboración de AIReF en base a INE y Ministerio de Economía y Empresa.
El sesgo observado en el crecimiento del PIB en el promedio 2015-2018 se
explica casi totalmente por el sesgo observado en el Consumo Público. Si
bien es cierto que la proyección ha sido en promedio ligeramente menor al
valor finalmente observado, a nivel de componentes el desempeño previsor
ha sido muy dispar. Por un lado, los errores de previsión del Consumo Privado
y Formación Bruta de Capital han tenido una aportación prácticamente nula
a los errores de previsión del PIB, tanto para el año corriente como para el
año siguiente. Por otro lado, el pobre desempeño previsor en exportaciones
e importaciones, que han sido sobreestimadas en una proporción similar, ha
tenido un efecto relativamente neutral en los errores de previsión del PIB.
Finalmente, casi la totalidad del sesgo prudente observado en la previsión del
PIB se explica por los errores de previsión del Consumo Público (con sesgo
optimista en términos presupuestarios), tanto para el año corriente como
siguiente.
Informe
60 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 34. CONTRIBUCIÓN A LOS ERRORES DE PREVISIÓN DEL PIB (P.P.)
Fuente: Elaboración de AIReF en base a INE y Ministerio de Economía y Empresa.
De todas maneras, si se compara con el período 2010-2014, en 2015-2018 se
aprecia una mejora general en la eficacia previsora. Al igual que lo
observado en el Informe sobre el Plan Presupuestario 2019, el error cuadrático
medio de las previsiones del Gobierno disminuye sustancialmente en el
período 2015-2018 desde el registrado en el período 2010-2014. En general,
esta mejora se observa en todas las variables, tanto para el año corriente
como siguiente. La excepción se identifica en la previsión de Consumo
Público para el año siguiente, cuyo error cuadrático medio aumenta
ligeramente entre el período 2010-2014 y el período 2015-2018. En particular,
entre ambos periodos se observa una disminución notoria en el tamaño de
los errores de previsión para el año siguiente de las variables de comercio
exterior, importaciones y formación bruta de capital. Aunque parte de la
disminución en el error cuadrático medio observado entre periodos se debe
al momento del ciclo en que fueron hechas las previsiones, es importante
destacar que la diferencia en la eficacia previsora entre el panel de
previsores privados y el Gobierno es ahora marginal.
La desaparición del sesgo optimista que había en las previsiones
macroeconómicas en el período 2010-2014 ha tenido su correlato en el sesgo
observado en las proyecciones de la ratio de deuda de medio plazo. En su
informe anterior sobre la APE 2018-2021, la AIReF señalaba la inconsistencia
observada entre las proyecciones macroeconómicas y fiscales, que
implicaba sistemáticas correcciones en la senda de objetivos de déficit de
-1.3
-0.9
-0.5
-0.1
0.3
0.7
1.1
t t+1 t t+1 t t+1 t t+1 t t+1
Consumo Privado Consumo Público Inversión
Exportaciones Importaciones Error prev PIB
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 61
las AAPP.18 Hasta el año 2012, el optimismo de las proyecciones
macroeconómicas de largo plazo, en particular de salida de la crisis, se
terminó traduciendo en grandes errores de previsión en la ratio de deuda de
las AAPP. Así, como se observa en el gráfico 35¡Error! No se encuentra el
origen de la referencia., la ratio de deuda/PIB observada terminó siendo, en
promedio, 21 puntos mayor que la originalmente proyectada tres años antes.
Por otro lado, a partir de 2013, y coincidente con los cambios en el proceso
de formulación presupuestaria que supuso la entrada en vigor de la LOEPSF y
el cambio de ciclo económico, la ratio de deuda/PIB proyectada a tres años
vista ha sido prácticamente la misma que la finalmente observada.
GRÁFICO 35. EVOLUCIÓN DE LA RATIO DE DEUDA SOBRE PIB Y PROYECCIONES DE LAS APE
Fuente: Elaboración de AIReF en base a Banco de España y Ministerio de Economía y
Empresa
Por primera vez, la APE 2019-2022, incluye un estudio propio que no identifica
sesgos importantes. La AIReF valora positivamente este ejercicio, que se
encuentra en línea con las mejoras prácticas internacionales. Como
novedad en la APE 2019-2022, se incluye un estudio propio sobre los errores
de las previsiones macroeconómicas similar al realizado por AIReF (ver
recuadro 2). La principal conclusión que se deriva del análisis del Gobierno es
que no se observan sesgos importantes en las previsiones macroeconómicos
del período 2014-2018. Aunque analiza un mayor número de variables, el
estudio realizado por el Ministerio de Economía y Empresa es más restrictivo
tanto en el horizonte temporal considerado, como en los criterios de
18 Informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2018-2021.
APE 2007
APE 2008
APE 2010
APE 2011
APE 2012
APE 2013
APE 2014
APE 2015
APE 2016
APE 2017
APE 2018
25
35
45
55
65
75
85
95
105
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
%PIB
Ratio de deuda observado
Informe
62 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
identificación de los sesgos importantes. La AIReF valora positivamente este
ejercicio, que está en línea con las mejores prácticas internacionales y otorga
una mayor transparencia, rigurosidad y credibilidad al proceso de
elaboración de las proyecciones. Sin embargo, se identifican algunas áreas
donde todavía hay gran margen de mejora.
RECUADRO 2 ANÁLISIS EXPOST DE LAS PROYECCIONES MACROECONOMICAS
POR PARTE DEL GOBIERNO
Desde la entrada en vigor del Real Decreto 337/2018, de 25 de mayo, el
Gobierno tiene la responsabilidad de realizar la evaluación expost de las
previsiones macroeconómicas.19 En la APE 2019-2022 se incluye, por primera
vez, las principales conclusiones de un estudio llevado a cabo sobre los
errores de previsión del escenario macroeconómico subyacente en las cinco
APE anteriores (años 2014-2018). Al igual que la AIReF, la metodología seguida
en la APE calcula los errores de previsión a partir de la primera publicación
disponible del dato anual de la Contabilidad Nacional. Además, contrasta
dichos errores con los realizados por el Consenso de previsores privados (en
este caso, de marzo de cada año), identificando aquellas situaciones donde
haya errores grandes e injustificados.
El estudio realizado por Ministerio de Economía y Empresa descarta la
existencia de errores de imprudentes, grandes e injustificados por una mejor
aproximación durante al menos cuatro años consecutivos. La presencia de
errores imprudentes, grandes e injustificados se limita a años puntuales en las
partidas de Consumo Público, Formación Bruta de Capital y saldo
presupuestario de las AAPP. Asimismo, en general se observa una
subestimación en los deflactores, particularmente el del PIB. Por otro lado, el
análisis del Gobierno concluye que las previsiones del mercado de trabajo
han sido “bastante precisas”. Finalmente, la traducción de estos errores a las
capacidades de financiación se traduce en previsiones optimistas en más de
la mitad de las ocasiones para el saldo de intercambio exterior y de las AAPP,
no observándose errores imprudentes, grandes e injustificados en el resto de
los saldos sectoriales.
El estudio del Ministerio de Economía y Empresa analizan 32 variables,
mientras que la AIReF se concentra en las 8 más importantes. Este mayor
grado de detalle implica que en más de la mitad de las situaciones no se
19 Concretamente, la Dirección General de Análisis Macroeconómico y Economía
Internacional del Ministerio de Economía y Empresa estará encargada de realizar el análisis de
las proyecciones macroeconómicas. Por su parte, las Secretarías de Estado de Presupuestos y
Gastos y de Hacienda del MINHAFP deberán realizar la evaluación expost de las proyecciones
fiscales.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 63
compara con el intervalo intercuartílico del panel de previsores profesionales
(por no estar disponible) sino con un umbral calculado a partir del intervalo
intercuartílico de una variable similar y la desviación estándar del crecimiento
de la variable bajo análisis. El detalle de dicha metodología todavía no se
encuentra disponible y será publicado por el Ministerio de Economía y
Empresa próximamente. En segundo lugar, el estudio se limita al análisis de los
errores de previsión del año corriente, mientras que AIReF aplica dicha
metodología para el año siguiente y también ha realizado estudios que
incluyen todo el horizonte de previsión de la APE.20 Finalmente, la
metodología seguida por el Ministerio de Economía y Empresa contempla un
criterio adicional, el criterio de prudencia. En la práctica, este criterio es más
restrictivo, ya que limita a casi la mitad la existencia de errores grandes e
injustificados en la previsión de los componentes del PIB, tasa de paro y saldo
presupuestario de las AAPP, descartando aquellos errores de previsión
derivados de suponer un menor crecimiento del PIB, una menor recaudación
tributaria o un mayor gasto presupuestario que los finalmente observados.
Tanto la trasposición de la normativa europea, a través del Real Decreto
337/2018, de 25 de mayo, como de la publicación del mencionado estudio
sobre los errores de previsión, significan un paso adelante en materia de
transparencia. Este tipo de estudios, además de estar en línea con las mejores
prácticas internacionales, otorga una mayor rigurosidad y credibilidad al
ejercicio de previsiones en particular y al de planificación presupuestaria en
general (permitiendo replicar el análisis y contrastar metodologías).
Sin embargo, al estar limitado al año corriente, el horizonte de análisis no
permite conocer la eficacia previsora del Gobierno a medio plazo. Basta
recordar que AIReF ha identificado sesgos importantes con anterioridad en
las previsiones de Consumo Público para el año siguiente, pero no para el
año corriente. Como se muestra más arriba, la acumulación de pequeños
errores en las proyecciones macroeconómicas, si son sistemáticos, puede
tener un gran impacto en las proyecciones de deuda y afectar
negativamente la planificación presupuestaria. Por otro lado, existen algunos
puntos metodológicos que deben todavía deben ser clarificados, como el
hecho de que el principio de prudencia no se aplique a la previsión de
importaciones en volumen, pero si a su deflactor. A futuro, la AIReF se
encuentra a la espera de la publicación del documento metodológico
mencionado en la APE y de la evaluación análoga sobre las proyecciones
presupuestarias requerida por la normativa nacional.
20 Informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2017-2020.
8 de mayo de 2019 Informe sobre los presupuestos iniciales de las AA.PP. para 2019 64
2.4 Análisis de sensibilidad de la APE 2019-2022
La normativa europea exige la presentación de un análisis de sensibilidad
para conocer el impacto presupuestario ante cambios en los principales
supuestos exógenos. El Código de Conducta de la Comisión Europea sobre
el formato y contenido de las APE recomienda que se detallen los principales
cambios en las previsiones macroeconómicas y presupuestarias en relación
con el último año. Asimismo, la Comisión Europea requiere que se realice un
análisis de sensibilidad ante cambios en las principales variables exógenas
que sustentan las previsiones macroeconómicas y que pueden tener impacto
presupuestario. En el mismo sentido el Real Decreto 337/2018, de 25 de mayo,
sobre los requisitos aplicables a las previsiones macroeconómicas y
presupuestarias, establece los principios básicos que deben seguir las
previsiones económicas y requiere la realización de análisis de sensibilidad
que tenga en cuenta los escenarios de riesgo existentes. Aunque no existe
una guía que especifique el tipo de metodología o las características de las
perturbaciones simuladas, si se aclara que los Gobiernos deben brindar
información permita entender cómo los cambios en las variables
macroeconómicas afectan a ingresos y gastos por separado.
La APE 2019-2022 incluye un apartado dedicado al análisis de sensibilidad.
Como en años anteriores, el Gobierno incluye un detallado análisis de
sensibilidad, con su correspondiente impacto sobre la actividad económica,
las principales variables presupuestarias, la deuda de las AAPP y el empleo.
Se simulan cuatro escenarios: i) aumento progresivo en los tipos de interés a
lo largo de ocho trimestres, ii) una disminución temporal en el crecimiento de
la demanda por exportaciones simulado a través de un menor crecimiento
económico de los socios comerciales de España y iii) un incremento gradual
en los precios del crudo de petróleo. Los resultados presentados han sido
estimados con el modelo de equilibrio general dinámico con fundamento
microeconómico REMS.
El impacto macroeconómico y presupuestario de un aumento permanente
en los tipos de interés está relativamente en línea con los modelos internos de
AIReF. En la APE 2019-2022 se simula un aumento gradual de los tipos de
interés en 120 puntos básicos a lo largo de ocho trimestres, manteniéndolos
en ese nivel hasta 2022. Como resultado, el impacto acumulado sobre el PIB
a lo largo del periodo de análisis se cifra en torno de 1 p.p.. Destaca que el
shock simulado, aunque de similar intensidad total al incluido en la APE 2018-
2021, que se reparte a lo largo de ocho trimestres en vez de cuatro, posee un
efecto muy similar sobre la actividad económica al reseñado en el ejercicio
previo. Si bien la menor actividad se traslada al empleo equivalente a tiempo
completo, lo hace de manera menguante, contrastando con los resultados
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 65
obtenidos en el ejercicio de sensibilidad efectuado en la APE 2018-2021. La
caída en la actividad laboral asociada implica una baja elasticidad PIB-
empleo al final del periodo. Ello podría indicar que el impacto potencial
podría ser aún mayor al descrito en el ejercicio de sensibilidad. En cuanto a
las cuentas de las AA.PP., se detalla la evolución de los ingresos y del gasto
público. En este sentido, si bien la evolución del saldo presupuestario y la ratio
de deuda es consistente con las estimaciones de AIReF, resalta que el efecto
acumulado de los tipos de interés sobre los ingresos públicos resulta positivo.
La sensibilidad de la actividad económica ante un menor crecimiento de la
demanda por exportaciones parece factible, aunque ligeramente
subestimada respecto a las estimaciones de la AIReF. El escenario supone
una caída en la tasa de crecimiento de la demanda por exportaciones de 4
puntos porcentuales durante 2019, para luego retornar a la evolución del
escenario central. Como resultado, las simulaciones indicarían hacia un
impacto negativo sobre el PIB en 2019 que se cifra en 0,5 p.p. y en -3,0 p.p.
para las exportaciones. Según los modelos internos de AIReF, un shock similar
tendría un efecto de mayor magnitud. Al igual que en la APE 2018-2021, no
se contempla un escenario específico que permita identificar el efecto
separado de una disminución de la demanda de exportaciones del Reino
Unido ante un contexto de salida desordenada de la Unión Europea. El Reino
Unido representa entre un 7% y 7,5% de las exportaciones españolas de
mercancías y con estrecha vinculación a través de flujos financieros, no sólo
con España, sino también con numerosos socios comerciales.
Los efectos simulados de un aumento permanente en el precio del petróleo
simulados en la APE se consideran en línea con los modelos de la AIReF. En
la APE se incluye un escenario en el que se evalúa un incremento en los
precios del barril de petróleo Brent de 10 dólares estadounidenses en relación
a los valores utilizados a lo largo del periodo predictivo del escenario central,
un incremento de prácticamente un 15%. Por un lado, el impacto sobre la
actividad general se sitúa, en 2022 en torno a -0,4 p.p., con un perfil muy
similar al reseñado publicado por la AIReF en el recuadro sobre el análisis de
sensibilidad de la APE 2018-202121. Por otro lado, el saldo público está en línea
con una sensibilidad cíclica de los ingresos de 0,5, mostrando un déficit y una
deuda superiores a los del escenario base en 0,2 y 0,7 p.p., respectivamente.
Al igual que en el caso del escenario de tipos de interés, el empleo
equivalente posee una dinámica diferenciada, con un impacto que se
estabiliza al final del periodo predictivo en el entorno de 0,1 p.p..
21 Informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad del Reino de España 2018-2021.
Informe 24/18. Páginas 39 y 40.
Informe
66 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
Finalmente, es importante señalar que recientemente el precio del petróleo
se ha situado en una senda ascendente, similar a la observada en los primeros
meses de 2018, superando los niveles del escenario base planteados.
2.5 Aval de las previsiones macroeconómicas
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) avala las
previsiones del escenario macroeconómico del Gobierno incorporadas en la
Actualización del Programa de Estabilidad 2019-2022. A modo de resumen
del análisis realizado, la AIReF considera que el escenario macroeconómico
del Gobierno es prudente en su conjunto, teniendo en cuenta los supuestos
exógenos y las políticas definidas.
En materia de transparencia, la AIReF destaca dos avances sustantivos. En
primer lugar, atendiendo a la sugerencia de buenas prácticas realizada por
la AIReF en informes anteriores, el Gobierno ha proporcionado información
sobre los flujos de rentas de los sectores institucionales, permitiendo una visión
más completa y conciliada del cuadro macroeconómico.
En segundo lugar, en línea con las mejores prácticas internacionales, por
primera vez la APE 2019-2022 incluye un estudio propio de los errores de las
proyecciones macroeconómicas. La AIReF valora positivamente la
realización de este ejercicio, que otorga una mayor transparencia y
rigurosidad al proceso de elaboración de las proyecciones macro-fiscales y
espera que tenga continuidad en el tiempo.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 67
3.1 Análisis del escenario presupuestario
La AIReF considera factible alcanzar la senda de déficit prevista en la APE
hasta 2021, pero improbable, por un estrecho margen, llegar al equilibrio
presupuestario en 2022. La senda prevista en la APE plantea alcanzar el
equilibrio presupuestario en 2022, lo que supone una reducción del déficit de
2,5 puntos del PIB, que la AIReF percibe como improbable, si bien por un
estrecho margen. Esta reducción se concentra principalmente en el año
2020, que prevé un ajuste de 9 décimas del PIB explicado, en una parte
significativa, por la entrada en vigor de medidas de incremento de ingresos.
La evolución de los ingresos prevista en la APE resulta factible a lo largo del
periodo, salvo en 2022 por un pequeño margen. En términos agregados las
previsiones tributarias de la APE y de la AIReF se mantienen alineadas a lo
largo del periodo. No obstante, la composición de los ingresos resulta
diferente entre los escenarios del Gobierno y de la AIReF. Por un lado, la AIReF
prevé una evolución más positiva de los impuestos indirectos durante todo el
periodo, a pesar de estimar un menor efecto por establecimiento de nuevas
figuras tributarias. Por el contrario, los impuestos directos muestran una
evolución más optimista en las previsiones del Gobierno. También se observan
diferencias relevantes en el apartado de Ventas y otros ingresos corrientes
con una estimación más elevada por parte del Gobierno en todo el periodo
de en torno a una décima del PIB. En este caso, las diferencias se concentran
en el 2019, presentando tasas de crecimiento más similares el resto del
periodo.
La senda de empleos recogida en la APE se considera factible durante todo
el periodo de referencia. Tras el repunte de 2018, la APE contempla una
reducción del peso del gasto público sobre el PIB desde el 41,3% hasta el
40,7%, dos décimas por debajo de lo estimado por la AIReF. La APE
contempla un incremento de 5 décimas de las transferencias sociales
distintas de en especie, que se vería más que compensada con una
reducción en el resto de las rúbricas, especialmente en intereses, 3 décimas.
De materializarse las previsiones macroeconómicas del Gobierno, se
reduciría la probabilidad de alcanzar el nivel de ingresos de la APE. La AIReF
ha analizado la coherencia entre el cuadro macroeconómico del Gobierno
y sus previsiones de ingresos. Para ello, ha introducido los supuestos
macroeconómicos del Gobierno en los modelos de previsión de ingresos de
la AIReF, obteniendo como resultado una recaudación inferior en torno a 2
Informe
68 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
décimas del PIB para el periodo 2020 - 2022. En consecuencia, se observa
cierta falta de coherencia entre un cuadro macroeconómico prudente y las
estimaciones de ingresos del Gobierno, que serían optimistas respecto a las
previsiones macroeconómicas que teóricamente las sustentan.
El efecto denominador de un menor PIB haría improbable la reducción del
peso de los gastos sobre el PIB prevista en la APE. El PIB nominal considerado
en el escenario de la AIReF es superior al previsto por el Gobierno
especialmente al final del periodo. Por lo tanto, de materializarse el PIB
nominal del Gobierno, el peso de los gastos sobre el PIB se elevaría en 3
décimas para el mismo nivel de gastos estimado por la AIReF, lo que llevaría
a considerar improbable la senda. Esto se debe a que las estimaciones de la
AIReF contemplan unos gastos superiores en términos nominales a los que se
deducen de la APE en 5 décimas del PIB. Estas diferencias se concentran en
la formación bruta de capital y, en menor medida, en remuneración de
asalariados y transferencias sociales en especie.
El efecto denominador sobre los ingresos compensaría en peso sobre el PIB
la pérdida de recaudación de ingresos derivada de un entorno
macroeconómico más desfavorable. De forma análoga, el peso de los
ingresos también se elevaría por el efecto denominador unas 3 décimas,
aunque como se ha explicado en el párrafo anterior también se obtendría
una menor recaudación, por lo que el cambio en el peso de los ingresos sobre
el PIB sería menor de una décima, observándose un menor cambio en la
probabilidad de la senda.
En consecuencia, la materialización de las previsiones macroeconómicas de
la APE conduciría a considerar improbable la senda de reducción del déficit.
La reducción de los ingresos respecto al escenario inicial de la AIReF por una
menor recaudación derivada de un entorno macroeconómico más adverso,
unida a un nivel de gasto similar, incrementarían el déficit a lo largo de todo
el periodo, salvo en 2019 donde no se aprecian grandes diferencias entre el
escenario macroeconómico de la APE y de la AIReF.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 69
GRÁFICO 36. CAPACIDAD/NECESIDAD DE FINANCIACIÓN DE LAS AA.PP.
GRÁFICO 37. RECURSOS NO FINANCIEROS DE LAS AA.PP.
GRÁFICO 38. EMPLEOS NO FINANCIEROS DE LAS AA.PP.
El reparto de objetivos previsto en la APE por subsectores no refleja,
nuevamente, la situación real de cada uno de ellos. Por un lado, las
Corporaciones Locales (CC.LL.) vienen registrando un superávit superior a
medio punto de PIB, fruto del crecimiento estable de unos ingresos con poca
vinculación al ciclo económico, la evolución contenida de unos gastos muy
vinculados a variables poblacionales y el papel de los interventores locales
como garantes de las reglas fiscales. En la propia APE se señala que las CC.LL.
mantienen el objetivo de equilibrio presupuestario fijado en años anteriores
por aplicación de la normativa, a pesar de que en la “Notificación déficit y
Muy Improbable
Improbable
Factible
Probable
Muy probable
4132 29 29
4449
41 38
0
20
40
60
80
100
2019
2020
2021
2022
Con cuadro macro APE Con cuadro macro AIReF
Descomposición probabilidad de déficit compatible con la APE
38,9
40,4
40,7
35,5
36,5
37,5
38,5
39,5
40,5
41,5
42,5
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
% P
IB
Probable Factible Improbable
Observado Estimado AIReF APE 2019
Muy Improbable
Improbable
Factible
Probable
Muy probable
49 4535
29
49 5044 42
0
20
40
60
80
100
2019
2020
2021
2022
Con cuadro macro APE Con cuadro macro AIReF
Descomposición probabilidad de déficit compatible con la APE
41,3 40,9
40,7
38,0
39,0
40,0
41,0
42,0
43,0
44,0
45,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
% P
IB
Probable Factible Improbable
Observado Estimado AIReF APE 2019
Informe
70 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
deuda a la Unión Europea (PDE)” publicada el pasado mes de abril estima
un superávit para las CC.LL. de 6.271 M€ en 2019.
El déficit estimado para las CC.AA. en 2019 fijado en la APE en el 0,3% del PIB
difiere del 0,1% incluido en la “Notificación déficit y deuda a la Unión Europea
(PDE)”. La APE no explicita los motivos de esta modificación. Sin embargo, un
elemento sobre el que existe una elevada incertidumbre, y que supondría un
cambio del saldo en esa magnitud, sería la modificación propuesta del
Suministro de Información Inmediata del IVA que se planteaba en el proyecto
rechazado de los PGE para 2019. Este cambio tendría impacto en la
distribución del déficit por subsectores, en las CC.AA. y en la Administración
Central, pero no afectaría al saldo del conjunto de las AA.PP.
La APE prevé una reducción del déficit de los Fondos de la Seguridad Social
hasta alcanzar el equilibrio que no resulta plausible en ausencia de medidas.
Como ya manifestó la AIReF en su Opinión sobre la Sostenibilidad del Sistema
de la Seguridad Social22, el déficit actual del sistema tiene un carácter
esencialmente estructural, por lo que no es previsible que se alcance el
equilibrio presupuestario del subsector en 2022 si no se adoptan medidas
adicionales.
3.1.1 Valoración de las medidas contenidas en la APE
La APE incorpora el paquete tributario incluido en el proyecto de PGE para
2019 y los ahorros derivados de las propuestas realizadas en la revisión del
gasto público, además de las medidas ya aprobadas en 2018 y 2019. Las
proyecciones fiscales de la AIReF incorporan por las medidas tributarias ya
previstas en el Plan Presupuestario para 2019, que decayeron en su
tramitación con el rechazo del proyecto de los PGE y la convocatoria de las
elecciones. Así mismo, también se han tenido en cuenta los ahorros derivados
de las propuestas de la revisión del gasto público realizada por la AIReF, que
el Gobierno ha incorporado como parte del escenario base de la APE. Por el
contrario, las medidas ya aprobadas en 2018 y 2019 no han modificado las
previsiones de las AIReF. En la APE se recoge el impacto de las medidas de
gasto social y de cotizaciones sociales ya adoptadas, si bien solo se
cuantifican para 2019. También se incluyen las medidas previstas por las
Administraciones Territoriales. Estas medidas habían sido valoradas por la
AIReF en anteriores informes por lo que ya formaban parte, de acuerdo con
esta valoración, de su escenario base definido a políticas constantes.
22 AIReF (2019), Opinión 1/2019 sobre la Sostenibilidad del Sistema de la Seguridad Social:
http://www.airef.es/es/centro-documental/opiniones/opinion-sobre-la-sostenibilidad-de-la-
seguridad-social/
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 71
Las diferencias en la valoración de las nuevas medidas de ingresos tributarios
se mantienen respecto a lo recogido en el informe sobre el Plan
Presupuestario. El Gobierno prevé que todas las medidas estén en vigor a
principios de 2020, de forma que ya impacten en los ingresos de ese año.
Para ello, sería necesario que no hubiera ningún retraso en su tramitación a
lo largo del presente ejercicio. La estimación de su impacto es igual a la
recogida en el Plan Presupuestario, lo que supone 4 décimas del PIB de
ingresos adicionales. Por su parte, la AIReF ha revisado las estimaciones del
impacto anual de estas medidas que realizó en su día y ha llegado a la
conclusión de que no habría cambios respecto a las que quedaron
plasmadas en el informe sobre el Plan Presupuestario23. En consecuencia, las
diferencias en el impacto global, en torno a una décima del PIB, de las
medidas son las mismas que las recogidas en dicho informe. Asimismo, cabe
reiterar las incertidumbres que se detectaron tanto sobre la implementación
de las medidas como sobre el impacto que finalmente tengan sobre los
ingresos.
CUADRO 2. NUEVAS MEDIDAS DE INGRESOS TRIBUTARIOS INCLUIDAS EN LA APE Y
ESTIMACIÓN DE LA AIREF
La APE incluye ahorros derivados de las propuestas de la revisión del gasto
público realizada en 2018 – 2019, si bien no los cuantifica explícitamente. La
AIReF ha remitido al Gobierno los resultados de la revisión del gasto en
subvenciones y ayudas públicas que ha realizado en 2018-2019, como
23 Informe 45/18, de 25 de octubre, sobre las Líneas Fundamentales de los Presupuestos de las
Administraciones Públicas 2019 http://www.airef.es/es/informes-tipo/informes-sobre-los-
proyectos-y-lineas-fundamentales-de-presupuestos-de-las-aapp/
Bandas
IRPF Incremento tipos rentas más altas 328 (245 ; 255)
Limitación exenciones DDI y tipo mínimo sobre BI 1.776 (1650 ; 1900)
Rebaja tipo PYMES -260 (-242 ; -278)
Rebaja tipos servicios veterinarios -35 -35
Rebaja libro electrónico* -24 -24
Fiscalidad de género y desigualdad -18 -18
IIEE Fiscalidad verde (Impuesto Hidrocarburos) 670 (649 ; 693)
Impuesto sobre las Transacciones Financieras 850 (420 ; 850)
Impuesto sobre determinados Servicios Digitales 1.200 (546 ; 968)
Limitación pagos en efectivo 218 (100 ; 200)
Reforzar lista de morosos 110 (50 ; 100)
Mejores prácticas internacionales para la prevención y lucha
contra el fraude500 (200 ; 270)
339 (0 ; 8)
5.654 (3.541 ; 4.889)
* Todas las medidas y su impacto estaban incluidas en el Plan Presupuestario para 2019, excepto la rebaja del IVA para el
libro electrónico que se incorporó en el Proyecto de los PGE 2019
Impuesto
sobre
sociedades
IVA
Nuevos
impuestos
Lucha contra
el fraude
Impuesto sobre el Patrimonio
TOTAL MEDIDAS
Figura
impositivaMedidas ingresos
APE
Impacto anual
(a partir de 2020)
Estimación AIReF
Año completo
Informe
72 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
primera fase del proceso de revisión integral del gasto comprometida por
España. La evaluación realizada ha puesto de manifiesto un importante
margen de mejora en la gestión y calidad de las subvenciones y de las
políticas públicas en general, lo que ha permitido a la AIReF concretar una
serie de propuestas que, de materializarse, permitirían obtener ahorros
significativos en los últimos años del periodo contemplado en la APE. En base
a ello, la APE incorpora el impacto de algunas de estas propuestas que se
traducen en la contención del gasto en subvenciones, según señala el texto,
y, respecto al escenario inicialmente evaluado por la AIReF, en una
reducción del gasto farmacéutico no hospitalario. Si bien no se cuantifica
explícitamente el importe de los ahorros, se deduce de la comparativa entre
el escenario evaluado inicialmente por la AIReF y el recogido finalmente en
la APE, que se espera una reducción del gasto en transferencias sociales en
especie de 1.500 millones al final del periodo, obtenidos de forma gradual y
concentrados especialmente en los dos últimos ejercicios.
La APE también recoge objetivos de ahorro para la segunda fase de la
revisión de gasto público iniciada en 2019 en materia de incentivos a la
contratación. La AIReF está llevando a cabo la segunda fase del proceso de
revisión citado, que afecta a determinados beneficios fiscales, incentivos a la
contratación, infraestructuras de transporte y gasto hospitalario en farmacia
y bienes de equipo. En este caso, la APE explicita como objetivo cuantitativo,
sujeto a los resultados que finalmente se obtengan de las evaluaciones en
marcha, un ahorro de una décima del PIB en los beneficios a la cotización
actualmente vigentes. El ahorro previsto por la APE alcanza 500M€ anuales,
lo que supondría reducir las actuales bonificaciones un 60% al final del
periodo. Por otro lado, depende de cómo se instrumenten los incentivos
eliminados el impacto se recogerá en mayores cotizaciones o en menores
gastos.
El resto de medidas de la APE ya se incorporaron al escenario base de la
AIReF en anteriores informes. Las medidas con mayor impacto cuantitativo
afectan al gasto en pensiones y a la remuneración de asalariados, como
resultado respectivamente de la revalorización de las pensiones y de la
aplicación del Acuerdo entre el Gobierno y sindicatos que afecta a todas las
administraciones. Estas medidas ya fueron analizadas en el informe de la APE
de 2018 - 2021 y en sucesivos informes y su impacto se explica en la evolución
del gasto de las correspondientes rúbricas, estando incorporadas tanto al
escenario base del Gobierno como al de la AIReF. En este sentido, las
diferencias detectadas en la estimación en la anterior APE se han corregido
parcialmente acercándose a las previsiones de AIReF tanto en el caso del
gasto en pensiones como de la remuneración de asalariados. De igual forma,
el escenario base de la AIReF y de la APE ya incorporan el impacto de las
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 73
medidas de gasto social aprobadas24 tras el rechazo al proyecto de PGE y
que fueron valoradas por la AIReF en su Informe sobre los Presupuestos
Iniciales de las AA.PP.25, así como las medidas contempladas por las
administraciones territoriales en sus planes presupuestarios a medio plazo.
Adicionalmente a las medidas anteriores, las CCAA han comunicado en sus
presupuestos y planes presupuestarios a medio plazo medidas de ingresos
significativas en 2019 y menos relevantes en el resto del periodo. En 2019, la
APE recoge un impacto positivo de 754 millones de las medidas previstas por
las CC.AA. o con impacto en las mismas, derivados fundamentalmente de
enajenaciones de inversiones y patrimonio, por 430 millones de euros, y de la
mayor recaudación derivada de la regulación estatal del tramo autonómico
del Impuesto sobre Hidrocarburos, valorada en más de 300 millones. A ellas se
suman algunas medidas tributarias de mayor recaudación compensadas
con medidas de rebaja fiscal adoptadas especialmente en el Impuesto sobre
Sucesiones y Donaciones. La AIReF considera un menor impacto de las
medidas, 200 millones menos, al no considerar el importe completo de las
enajenaciones de inversiones. Para 2020, 2021 y 2022, la APE prevé en el
ámbito autonómico menores ingresos por la reversión de las enajenaciones y
las medidas autonómicas de rebaja fiscal en el IRPF, si bien el efecto negativo
se compensaría con la mayor recaudación esperada por las medidas del
Gobierno central en el Impuesto sobre el Patrimonio. La AIReF no tiene en
cuenta en 2020 los menores ingresos por la reversión de las enajenaciones y,
estima que el impacto de las medidas previstas en la APE respecto al
Impuesto sobre el Patrimonio será casi nulo.
Igualmente, las CCAA prevén adoptar medidas de gasto, entre las que
destacan las relativas a personal, compra centralizada de medicamentos y
bloqueos de créditos, con un impacto conjunto negativo, más acusado en
2020. El escenario de la APE incorpora para 2019 el mayor gasto de las
medidas de personal adoptadas por las CC.AA., adicionales a las aplicadas
con carácter general (229 millones), anulado en gran parte por el impacto
positivo de medidas autonómicas de ahorro en farmacia -compras
centralizadas de medicamentos y otras- y, sobre todo, bloqueo de créditos
(160 millones). En 2020 se reducirían los ahorros adicionales esperados por las
medidas de farmacia, mientras que se espera un mayor gasto de 359 millones
24 Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad
de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación y Real
Decreto-ley 8/2019, de 8 de marzo, de medidas urgentes de protección social y de la lucha
contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo
25 Informe 11/2019, de 3 de abril, sobre los Presupuestos iniciales de las Administraciones
Públicas 2019: http://www.airef.es/es/centro-documental/informe-presupuestos-iniciales-de-
las-administraciones-publicas-2019/
Informe
74 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
por medidas autonómicas sobre personal y de 160 millones por la no
reiteración de las medidas de bloqueo de créditos del año anterior. Para 2021
y 2022, se contemplan efectos adicionales de mayor gasto por las medidas
propias de personal y se mantiene cierto impacto positivo de las medidas
autonómicas relativas a farmacia y productos sanitarios.
En el subsector CCLL, la APE recoge medidas de ingresos y gastos de impacto
limitado para las que no ofrece información concreta sobre su contenido ni
su impacto adicional en el horizonte 2020-2022. Las medidas de gastos
mencionadas en la APE son las derivadas de la Ley 27/2013, de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, indicando que se
produce una dilación de los efectos de éstas, pasando a ser las más
relevantes las derivadas de la minoración de los gastos de capital por
inejecución de inversiones o reducción de transferencias. Estas medidas de
gasto se citan, pero no se cuantifican, salvo para el ejercicio 2019. Por lo que
se refiere a las medidas de ingresos la APE prevé en el periodo un incremento
de los tributarios que compensaría el mayor gasto, lo que estabilizaría el saldo.
3.1.2 Ingresos y gastos vinculados a la evolución
macroeconómica
Una parte relevante de los ingresos y, en menor medida, de los gastos está
fuertemente condicionada por la evolución macroeconómica. La evolución
de la recaudación tributaria y las cotizaciones sociales está ligada a las
variables macroeconómicas que determinan sus bases. De igual forma, hay
determinados gastos, principalmente las prestaciones por desempleo, muy
vinculadas al ciclo económico. Estas relaciones se plasman en los modelos
de previsión de ingresos y determinan su crecimiento a corto y medio plazo.
A esta evolución cíclica, hay que añadir el impacto de los cambios
normativos, tanto de aquellos que ya están en vigor como de las nuevas
medidas recogidas en la APE. A continuación, se explica la evolución de
estos ingresos y gastos en función con la evolución macroeconómica
prevista.
3.1.2.1 Ingresos
La mayor parte de la ganancia cíclica en la APE proviene de ingresos
corrientes de carácter tributario. Los ingresos corrientes tributarios aumentan
1,3 puntos, de los cuales 4 décimas se explican por la adopción de nuevas
medidas de carácter fiscal y 9 décimas por la evolución del ciclo económico.
Son los impuestos de tipo renta, IRPF e Impuesto sobre Sociedades, los únicos
que incrementan su peso en el PIB por la evolución del ciclo económico,
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 75
quedando la aportación derivada de las nuevas medidas repartida por igual
entre este tipo de impuestos y los de la producción, 2 décimas en cada caso.
CUADRO 3. GANANCIA DE LOS RECURSOS DE 2018 A 2022 EN % SOBRE EL PIB EN EL
ESCENARIO APE Y AIREF
El escenario fiscal de la AIReF es algo más equilibrado en el reparto de la
ganancia cíclica por tipo de impuesto y más conservador en la valoración
del impacto de las medidas. En términos globales, las estimaciones del
Gobierno están en línea con las de la AIReF, si bien se aprecian diferencias
en la composición. Por un lado, mientras los impuestos sobre la producción
generan un incremento de los recursos de 3 décimas sobre el PIB en el
periodo, los impuestos de tipo renta incrementan su peso en 6 décimas. Por
otro lado, el escenario fiscal de AIReF rebaja una décima el impacto incluido
en la APE por las nuevas medidas fiscales.
La AIReF estima, una vez deducidas las medidas, un crecimiento medio anual
de 4,6% para el periodo 2019-2022 de los impuestos sobre la producción y las
importaciones, 4,9% para los impuestos sobre los productos. Los principales
componentes de esta rúbrica son el IVA y los impuestos especiales. La
elasticidad de este tipo de ingresos sobre el PIB nominal resulta algo superior
a la unidad para el IVA e inferior en el caso de los impuestos especiales
correspondiéndose con unas elasticidades similares al periodo 2002-2004 con
Ciclo
Medidas
anteriores
(*)
Ingresos 1,8 1,1 0,2 0,5
Impuestos sobre la producción y las importaciones 0,1 -0,1 0,0 0,2
Impuestos corrientes sobre renta y patrimonio 1,2 1,0 0,0 0,2
Cotizaciones sociales 0,6 0,3 0,2 0,1
Ventas y otros ingresos corrientes 0,0 0,0 0,0 0,0
Ingresos capital -0,1 -0,1 0,0 0,0
(*) Medidas aprobadas y con efectos esperados en el resto del periodo
Escenario APE
Ganancia (Δ % s PIB) (2022-2018)
Total
Escenario base Nuevas
medidas
incluidas
APE
Ciclo
Medidas
anteriores
(*)
Ingresos 1,5 1,0 0,1 0,4
Impuestos sobre la producción y las importaciones 0,4 0,3 0,0 0,1
Impuestos corrientes sobre renta y patrimonio 0,8 0,6 0,0 0,2
Cotizaciones sociales 0,5 0,2 0,2 0,1
Ventas y otros ingresos corrientes -0,2 -0,1 -0,1 0,0
Ingresos capital 0,0 0,0 0,0 0,0
(*) Medidas aprobadas y con efectos esperados en el resto del periodo
Escenario AIReF
Ganancia (Δ % s PIB) (2022-2018)
Total
Escenario base Nuevas
medidas
incluidas
APE
Informe
76 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
una posición cíclica parecida al periodo proyectado. La favorable evolución
del mercado de la vivienda, con un crecimiento esperado de la inversión en
construcción muy por encima de la del PIB nominal, y la mejora de salarios
explicarían una elasticidad superior a la unidad en el caso del IVA.
GRÁFICO 39. EVOLUCIÓN DE LA BASE DEL IVA Y APORTACIÓN POR COMPONENTES EN EL
ESCENARIO DE LA AIREF (%VAR.)
El Gobierno, prevé, antes de incluir el efecto de las medidas, un crecimiento
medio anual para el periodo de 3,3 % para estos impuestos, 3,7% para los que
son sobre los productos. Esto conlleva una elasticidad implícita en relación al
PIB nominal menor a la unidad y cercana a la unidad si el ejercicio se realiza
sobre la demanda nacional. Esta diferencia respecto a la estimación de la
AIReF estaría justificada parcialmente por la mayor aportación de la
demanda externa contenida en el escenario macroeconómico del Gobierno
respecto al de la AIReF, lo que supondría unos mayores recursos procedentes
de IVA en la estimación de la AIReF por el mayor dinamismo de la demanda
interna y una proyección más optimista. En consecuencia, la AIReF considera
probable la senda incluida en la APE para este tipo de recursos.
6,2
4,53,7
1,2
0,7
0,6
1,3
0,2
0,2
8,7
5,5
4,5
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
promedio 02-04 promedio 16-18 Proyección promedio
19-22
Consumo privado AAPP Vivienda Total
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 77
GRÁFICO 40. EVOLUCIÓN DE LOS IMPUESTOS SOBRE LOS PRODUCTOS VS. DEMANDA NACIONAL
(% VAR.)
GRÁFICO 41. IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCION Y LAS IMPORTACIONES TOTAL AAPP EN % PIB
Las previsiones de ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta y
patrimonio de la AIReF son más moderadas que las del Gobierno. Una vez
deducido el impacto de las medidas, los impuestos de tipo renta, IRPF e
Impuesto sobre Sociedades principalmente, crecen en promedio en la APE
un 6,1% a lo largo del periodo analizado, mientras que en el escenario fiscal
de la AIReF incrementan a un ritmo promedio del 5,2%. La elasticidad media
implícita sobre el PIB nominal en el caso de la APE sería de 1,7, mayor que la
resultante de los modelos de AIReF para los que se deduciría una elasticidad
de 1,4, lo que provoca que la AIReF considere improbable la senda incluida
en la APE. Dentro de los impuestos de tipo renta, el escenario fiscal de la
AIReF contempla un comportamiento similar del Impuesto sobre Sociedades,
aunque prevé una mayor aceleración en el crecimiento del excedente bruto
de explotación (EBE). Es en la evolución de los impuestos sobre la renta,
principalmente IRPF, donde se concentran las diferencias entre las
10,1
3,74,9
0,6
0,4
7,7
3,7 4,0
0
2
4
6
8
10
12
Promedio 02-04
(ε=1,3)
APEProm. Proy. 19-22
(ε=1,0)
AIReF Prom.Proy. 19-22
(ε=1,2)
Imp. s/ptos (ciclo) Medidas Demanda nacional
4,3
5,3
Informe
78 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
estimaciones del Gobierno y la AIReF, con un crecimiento promedio para el
periodo 2019-2022 cercano al 5%, debido a la evolución positiva del empleo
y salarios, pero por debajo de lo estimado por el Gobierno, 6,1%.
GRÁFICO 42. CONTRIBUCIONES AL CRECIMIENTO DE LOS IMPUESTOS SOBRE LA RENTA (%VAR. )
GRÁFICO 43. EVOLUCIÓN IMPUESTOS SOBRE SOCIEDADES VS. EBE (% VAR. )
3,9
6,3
2,7 2,4
5,71,0
3,42,6
-3,7
-0,2
6,05,8
6,1 5,0
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
promedio 02-04 promedio 16-18 APE
Prom. Proy. 19-22
AIREF
Prom. Proy.19-22
Empleo Salarios Medidas IRPF
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 79
GRÁFICO 44. IMPUESTOS CORRIENTES SOBRE RENTA Y PATRIMONIO. TOTAL AAPP EN % PIB.
La AIReF considera que la senda de los ingresos por cotizaciones sociales en
relación con el PIB es factible durante todo el periodo. En el escenario previsto
en la APE, los ingresos por cotizaciones sociales ganan seis décimas su peso
en el PIB a lo largo del periodo, una décima más que en el escenario previsto
por la AIReF. Tres décimas de la ganancia contenida en el escenario de la
APE, que se va distribuyendo paulatinamente a lo largo del periodo
analizado, se justifican por la evolución del ciclo, en particular por el aumento
previsto en las bases de cotización marcado por la mejoría de los salarios y
del empleo. Respecto al escenario previsto por la AIReF, se rebaja en una
décima la ganancia cíclica respecto a la reflejada en el escenario de la APE.
En relación al impacto de las medidas relativas a cotizaciones sociales, en el
escenario de la APE se espera una ganancia de una décima debida a las
medidas incorporadas en el Programa de Estabilidad, y de dos décimas
debida a las medidas ya aprobadas y aplicadas en 2019, como la subida de
las bases máximas y mínimas de cotización. La AIReF considera factible la
cuantificación de dichas medidas con un impacto similar en su escenario
presupuestario. Para el conjunto del periodo, se espera una contribución
equilibrada del crecimiento de bases y empleo frente al periodo previo
donde estaba más basado en el crecimiento del empleo.
GRÁFICO 45. COTIZACIONES SOCIALES. TOTAL AAPP EN % PIB.
Informe
80 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 46. DESCOMPOSICIÓN DEL CRECIMIENTO DE LAS COTIZACIONES SOCIALES.
3.1.2.2 Gastos
Las prestaciones por desempleo según la APE reducen su peso en el PIB en
consonancia con las estimaciones de la AIReF. La evolución inercial del gasto
es plana, ya que el efecto de la contracción de la tasa de paro se ve
compensado por un aumento de la masa salarial y de la tasa de cobertura,
que tiende a retornar a su nivel pre-crisis. En consecuencia, aumenta el peso
de los beneficiarios de la prestación contributiva frente a los subsidios no
contributivos. En cuanto a las medidas, la recuperación de la prestación de
desempleo de mayores de 52 años tiene un impacto acumulado de 1.230
M€, con el máximo impacto esperado para 2020. Esta medida incluye la
reducción de la edad de acceso de los 55 a los 52 años, se extiende la
duración máxima de la prestación hasta la edad ordinaria de jubilación, en
lugar de la edad de jubilación anticipada, se incrementa la cuantía de la
cotización por jubilación del 100% al 125% de la base mínima de cotización.
GRÁFICO 47. DESCOMPOSICIÓN DEL CRECIMIENTO DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 81
3.1.3 Ingresos y gastos vinculados a políticas discrecionales
El resto de ingresos y la mayor parte de los gastos evoluciona de forma más
independiente al cuadro macroeconómico y dependen en mayor medida
de factores estructurales. Una parte muy relevante de los gastos como la
remuneración de asalariados o las pensiones dependen de la normativa
vigente o, como en el caso de las inversiones o las subvenciones,
directamente de las asignaciones presupuestarias consignadas en cada una
de las administraciones. Por lo tanto, su evolución no se encuentra influida
directamente por la situación del ciclo económico. A continuación, se
detalla la evolución de estas rúbricas y de los determinantes estructurales que
lo sustentan.
3.1.3.1 Ingresos
Respecto a la rúbrica de ventas y otros ingresos corrientes, el escenario de la
APE es más optimista que las previsiones de la AIREF, aunque no presenta
medidas expresas respecto a este tipo de recursos. La APE estima el
mantenimiento de su peso sobre el PIB durante el periodo. Dentro de esta
rúbrica, de limitada importancia al representar el 3,4% del PIB en 2018, se
incluyen los ingresos por ventas, que suponen el 2,1% del PIB, los de rentas de
la propiedad (intereses y dividendos principalmente) que representan un 0,6%
y los de transferencias corrientes (ingresos procedentes de la Unión Europea
en su mayor parte) que suponen el 0,7% del PIB en 2018. El escenario previsto
por la AIReF es más pesimista que el del Gobierno, sobre todo en 2019, con
una previsión de crecimiento más moderada debido a la incorporación en el
escenario base de las medidas en algunas CC.AA. que rebajan las tasas
universitarias y otras tasas siguiendo la tendencia de los dos últimos años.
Además, en 2018, se registraron también en el ámbito regional ingresos
extraordinarios por transferencias recibidas de la Unión Europea que no se
espera se repitan a lo largo del periodo.
En relación a los ingresos de capital, se espera una pérdida de una décima
en su peso sobre el PIB tanto en el escenario de la APE como en el de la AIReF.
Esta rúbrica, de escasa importancia relativa al suponer únicamente el 0,6%
del PIB en 2018, incluye los ingresos procedentes por los impuestos de esta
naturaleza, impuesto sobre sucesiones y donaciones y el de incremento del
valor de los terrenos de naturaleza urbana en su mayor parte; los ingresos por
transferencias finalistas procedentes de la Unión Europea; y el ajuste negativo
por recaudación incierta. Se prevé una pérdida de una décima de su peso
en el PIB tanto en el escenario de la APE como en el de la AIReF debido
principalmente al elevado punto de partida de 2018 en el que las
Informe
82 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
Comunidades Autónomas recibieron un ingreso procedente de fondos
europeos que no se espera consolide en el periodo objeto de análisis.
3.1.3.2 Gastos
La senda de gasto primario prevista en la APE, excluyendo el gasto en
pensiones y resto de prestaciones en efectivo, crece por debajo de la tasa
de referencia de la regla de gasto. El escenario de moderado crecimiento de
los gastos previstos en la APE mantiene a lo largo de todo el periodo una
evolución en línea con la tasa de referencia para 2019-2020 y por debajo de
lo que permitiría la tasa de referencia para el resto de los años.
GRÁFICO 48. EVOLUCIÓN DEL GASTO PREVISTA EN LA APE
Fuente: Programa de Estabilidad, tasa de referencia 2017 2020 MINHAFP y estimaciones
de AIReF para 2021-2022
Las diferencias entre las previsiones de la AIReF y la APE se centran en la
evolución del consumo público y de la inversión. El ajuste neto de 7 décimas
del PIB de los empleos no financieros previsto en la APE 2019- 2022 se
concentra en los gastos corrientes, fundamentalmente un menor consumo
público y una menor carga de intereses que la prevista por la AIReF, y en
menor medida en los gastos de capital, con una reducción de 0,3 décimas
del PIB en el periodo.
Las principales partidas de gasto que conforman el consumo público
presentan en la APE un ajuste de 5 décimas del PIB, mayor que el previsto por
la AIReF. El ajuste se fundamenta en un crecimiento sistemáticamente por
debajo del crecimiento nominal de la economía e inferior a la tasa de
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 83
referencia de la regla de gasto en los ejercicios 2021 y 2022 del agregado de
remuneración de asalariados, consumos intermedios y prestaciones sociales
en especie.
CUADRO 4. COMPARATIVA DE LAS PREVISIONES APE Y AIREF
Pensiones
Las transferencias sociales en efectivo previstas en la APE presentan un
incremento promedio del 4,6%, en línea con las previsiones de AIReF. Esta
senda incorpora las medidas adoptadas en materia de pensiones y otras
prestaciones sociales, y una evolución del gasto en prestaciones por
desempleo en línea con la prevista por la AIReF. El escenario del Gobierno
para el gasto en pensiones parece coherente con el de la AIReF, que prevé
un crecimiento del 4,8% para el horizonte de previsión. La AIReF estima que el
número de pensiones crecerá al 1,3% y que el efecto sustitución derivado de
unas nuevas pensiones mayores que las antiguas será del 1,7%. A esto hay
que añadir el impacto de la revalorización con el IPC para todo el periodo
de proyección, del 1,6%, en promedio, salvo las pensiones mínimas y las no
contributivas, que en 2019 se revalorizan un 3%.
En % sobre PIB
APE AIReF APE AIReF APE AIReF APE AIReF
Gastos 41,3 41,1 41,1 41,0 40,9 40,7 40,8 40,7 40,9
Remuneración de los asalariados 10,5 10,5 10,5 10,5 10,5 10,4 10,5 10,4 10,4
Consumo intermedio 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 4,9 4,9 4,9 4,9
Transfencias sociales en especie 2,6 2,5 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 2,3 2,4
Transfencias sociales distintas de en especie 15,3 15,5 15,6 15,6 15,7 15,7 15,7 15,8 15,7
Intereses 2,5 2,4 2,4 2,3 2,2 2,2 2,1 2,2 2,1
Subvenciones 1,0 1,0 1,0 0,9 1,0 0,9 1,0 0,9 1,0
Otros gastos corrientes 1,5 1,5 1,5 1,5 1,4 1,5 1,4 1,5 1,4
Formación bruta de capital 2,1 2,0 2,0 2,0 2,2 2,0 2,2 2,1 2,3
Otros gastos de capital 0,9 0,8 0,7 0,7 0,6 0,7 0,5 0,6 0,5
2022TOTAL ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 2018
2019 2020 2021
Informe
84 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 49. CRECIMIENTO DEL GASTO EN PENSIONES. PROYECCIONES AIREF (%PIB)
A diferencia de la APE anterior, el Gobierno también supone que se
abandona la revalorización según un IRP del 0,25%, pero no hace referencia
a la suspensión del Factor de Sostenibilidad hasta el 2023. La revalorización
de las pensiones al IPC tiene un impacto estimado en torno a 2.000 M€
anuales. Además, también se incluye en las estimaciones el impacto de la
paga extraordinaria por la desviación de una décima respecto de la inflación
de la revalorización de 2018, la revalorización de las pensiones mínimas y no
contributivas al 3% en 2019 y el aumento del porcentaje aplicable a la base
reguladora de la mayor parte de las pensiones de viudedad del 56% al 60%
desde enero de 2019. La APE no hace referencia a la suspensión de la
aplicación del factor de sostenibilidad hasta 2023, esta suspensión está
incorporada en el escenario de la AIReF. En su conjunto la estimación de las
medidas realizada por el Gobierno coincide con la de la AIReF. El gasto en
pensiones aumenta en 4 décimas su peso en el PIB en el horizonte de la APE,
hasta alcanzar un máximo histórico del 11,2% en 2022.
La proyección principal del gasto en pensiones contenida en la APE es la
publicada en el Informe de Envejecimiento de 201826 (AR2018 por sus siglas
en inglés) de mayo del año pasado. Esta previsión se fundamenta en las
previsiones demográficas de Eurostat, en los supuestos macroeconómicos
acordados por los Estados miembros y la Comisión y en el modelo de previsión
del gasto en pensiones del Ministerio de Economía, supervisado por la
Comisión Europea. El principal resultado es un aumento del gasto en
26 Ageing Working Group (2018), Ageing Report 2018, Institutional Paper 079,
https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/2018-ageing-report-economic-and-
budgetary-projections-eu-member-states-2016-2070_en
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 85
pensiones de 1,7 puntos, hasta el 13,9% del PIB en 2050, bajo el supuesto clave
de que las pensiones se revalorizan anualmente con un IRP del 0,25%.
Además, por primera vez se incluyen dos previsiones alternativas: las del
Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y las de la AIReF. La
AIReF publicó en enero de 2019 su Opinión sobre la Sostenibilidad del Sistema
de la Seguridad Social27. Por su parte, es la primera vez que se publican las
previsiones del Ministerio de Trabajo, pero no se explican los supuestos
subyacentes ni la metodología seguida.
El Ministerio de Trabajo estima una contracción del gasto en 2050, mientras
que el AR2018 plantea un incremento de 1,7 puntos del PIB. Ambos toman
como hipótesis de partida la aplicación del IRP, que supondría una
revalorización al 0,25% todo el periodo. No obstante, la diferencia de 3 puntos
se explicaría principalmente por los criterios que se aplican en la
revalorización de la pensión máxima de entrada: al IPC en el AR2018 y al
0,25% en el caso del Ministerio de Trabajo.
Las estimaciones de la AIReF prevén en un escenario con IRP del 0,25% un
aumento del gasto en pensiones de 5 décimas de PIB en 2050. Esto estaría por
encima de las estimaciones del Ministerio de Trabajo, pero sería una tercera
parte del estimado en el AR2018. La diferencia con el AR2018 se explica
principalmente por las diferencias en los supuestos empleados,
especialmente los demográficos28.
CUADRO 5. GASTO EN PENSIONES (% DEL PIB)
2050-base base 2020 2030 2040 2050
AR2018 (IRP=0,25%) 1,7 12,2 12,3 12,6 13,9 13,9
Ministerio de Trabajo (IRP=0,25%) -1,3 10,7 10,1 10,1 10,0 9,4
AIReF IPC 2,6 10,6 10,7 11,3 13,0 13,2
AIReF (IRP=0,25%) 0,5 10,6 10,6 10,1 11,2 11,1
Base: el año base es 2016 para AR2018 y el Ministerio de Trabajo y 2018 para AIReF
27 AIReF (2019), Opinión sobre la Sostenibilidad del Sistema de la Seguridad Social, Opinión 1/19,
http://www.airef.es/es/centro-documental/opiniones/opinion-sobre-la-sostenibilidad-de-la-
seguridad-social/
28 Nótese además que las previsiones del AR2018 incluyen pensiones contributivas y no
contributivas de Seguridad Social y pensiones de Clases Pasivas, mientras que las de AIReF solo
incluyen pensiones contributivas de la Seguridad Social.
Informe
86 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 50. GASTO EN PENSIONES.
La AIReF estima una inmigración neta superior a la contemplada en las
proyecciones de Eurostat de 2015. Las previsiones demográficas dependen
básicamente de tres factores: la fecundidad, la mortalidad y la inmigración
neta. El ejercicio de previsión de la APE descansa en las proyecciones de
Eurostat de 2015, que predice una contracción del 15% de la población en
edad de trabajar entre 2018 y 2050, hasta los 26 millones de personas. Este
escenario de japonización se debe a que las jubilaciones de las cohortes de
babyboomers no se ven compensadas suficientemente por la llegada neta
de inmigrantes, cuyo flujo anual promedio se estima en 125.000 personas, muy
por debajo de los 270.000 estimados por AIReF y que permiten estabilizar la
población en edad de trabajar. La metodología de AIReF fue publicada en
octubre de 201829.
Por lo que se refiere al resto de supuestos, las diferencias son menos notables.
Así, los cambios en el factor demográfico explican que la contribución del
factor trabajo estimada en el AR2018 sea nula, frente a una contribución de
0,6 p.p. prevista por AIReF, más próxima al promedio histórico 1981-2017 de
1,1 p.p. Como consecuencia, el escenario del AR2018 necesita suponer una
hipótesis de crecimiento de la productividad algo optimista, del 1,2%, para
asegurar un crecimiento de la economía a medio y largo plazo. Con un
supuesto demográfico más acorde con la dinámica histórica, se pueden
alcanzar tasas de crecimiento del PIB real del 1,6% en el horizonte de
proyección. Esta proyección tiene un efecto determinante sobre la ratio en
pensiones sobre PIB de largo plazo, principalmente vía denominador.
29 AIReF (2018), Previsiones demográficas: una visión integrada, Documento Especial 2018/1,
http://www.airef.es/es/centro-documental.-documentos-especiales/
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 87
CUADRO 6. SUPUESTOS DE PROYECCIÓN
2018 2050
AR2018 AIReF N
ivele
s Población en edad de trabajar 31,2 26,2 30,3
- Inmigración neta 2018-2050 125.000 270.000
Tasa de actividad 73,6 77,1 79,8
Tasa de paro 15,1 8,4 7,7
Pro
medio
PIB real 1,2 1,6
Productividad 1,2 1,0
Contribución factor trabajo 0,0 0,6
Tasa IPC 2,0 1,8
La AIReF prevé un impacto por la revalorización al IPC de 2,1 puntos del PIB
frente al escenario con el IRP. Desde 2018 el IRP quedó en suspenso y las
pensiones volvieron a indexarse con el IPC, por lo que es razonable plantear
un escenario de políticas constantes en el que las pensiones se revalorizan
con los precios y alcanzan un peso mayor en el PIB. De hecho, esta hipótesis
es la definida por el Gobierno para su escenario base en la APE. Así, el
escenario central de la AIReF prevé un incremento del gasto en pensiones de
2,6 puntos del PIB, lo que implica un impacto estimado en 2050 de abandonar
el IRP de 2,1 puntos.
Sanidad
Las previsiones de la APE sobre el crecimiento del gasto sanitario en el
periodo están en línea con las estimaciones de la AIReF. Las previsiones de la
APE mantienen constante el gasto sanitario en porcentaje del PIB (según
clasificación COFOG), lo que implica un crecimiento promedio del periodo
del 3,7%, si bien se señala que existe una presión al alza asociada a la reforma
del sistema de financiación de las administraciones territoriales. Este
crecimiento es ligeramente inferior al previsto por la AIReF, que considera un
aumento promedio del gasto sanitario más cercano al 4%, basado en los
resultados del modelo desarrollado al respecto. El modelo de la AIReF para el
corto y medio plazo estima la evolución esperada de las principales rúbricas
de gasto sanitario a partir de su evolución histórica, de los datos de ejecución
presupuestaria y del impacto estimado sobre medidas ya adoptadas. La
Estadística de Gasto Sanitario Público permite transformar la descomposición
por rúbricas presupuestarias en un desglose por funciones de gasto. El
principal elemento de presión sobre el gasto es el gasto hospitalario, debido
a las presiones existentes en la remuneración y en los consumos intermedios,
que registran, entre otros conceptos, el gasto en farmacia hospitalaria.
Informe
88 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 51. DESCOMPOSICIÓN DEL CRECIMIENTO DEL GASTO EN SANIDAD (%).
GRÁFICO 52. GASTO SANITARIO (% PIB)
Estas previsiones incorporan los ahorros esperados en el gasto farmacéutico
no hospitalario por la aplicación de las propuestas contenidas en la primera
fase de la revisión del gasto público realizada por la AIReF. La AIReF ha
remitido al Gobierno los resultados de la revisión del gasto en subvenciones y
ayudas públicas que ha realizado en 2018-2019, como primera fase del
proceso de revisión integral del gasto. La evaluación realizada ha puesto de
manifiesto un importante margen de mejora en la gestión y calidad de
algunas políticas públicas, lo que ha permitido a la AIReF concretar una serie
de propuestas que, de materializarse, permitirían obtener ahorros
significativos en los últimos años del periodo contemplado en la APE. En base
a ello, la APE incorpora el impacto de algunas de estas propuestas que se
traducen, entre otros aspectos, en una reducción del gasto farmacéutico no
2,6%
1,0%1,6%
1,3%
0,4%
0,6%
1,9%
0,7%
1,1%
1,8%
0,4%
0,3%
0,6%
0,1%
0,2%
8,2%
2,6%
3,8%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
9%
Prom. 2002-04 Prom. 2016-18 Prom. 2019-22
Hospitalarios Primaria Especializados Farmacia Otros servicios Sanidad
4,5
5,0
5,5
6,0
6,5
7,0
7,5
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
201
320
1420
1520
1620
1720
1820
1920
2020
2120
22
Rango AIReF Observado Proyección APE
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 89
hospitalario respecto al considerado en el escenario inicialmente evaluado
por la AIReF. El importe esperado de los ahorros se deduce de la comparativa
entre el escenario evaluado inicialmente por la AIReF y el recogido
finalmente en la APE: se ha minorado el gasto en transferencias sociales en
especie en 1.500 millones al final del periodo, concentrados especialmente
en los dos últimos ejercicios.
Se advierte cierta inconsistencia en la APE entre las proyecciones globales
de gasto sanitario y la evolución esperada de las transferencias sociales en
especie que recogen, entre otros gastos, el de farmacia no hospitalaria. Tras
la incorporación de los ahorros señalados en materia de gasto farmacéutico
no hospitalario, la APE prevé un crecimiento promedio de las transferencias
sociales en especie del 0,9%. Esta evolución implica:
• Por un lado, que para alcanzar en el gasto sanitario global el
crecimiento promedio del 3,7% que prevé la propia APE, las demás
partidas que componen el gasto sanitario, fundamentalmente
remuneración de asalariados y consumos intermedios, tendrían que
crecer muy por encima, lo cual no parece adecuarse a la evolución
global esperada en estas partidas.
• Por otro lado, las transferencias sociales en especie recogen no sólo el
gasto en farmacia no hospitalaria sino también el asociado a
conciertos sanitarios, educativos y sociales. La evolución promedio de
la rúbrica implicaría un crecimiento muy moderado de estos gastos
para los que, en principio, es de esperar una evolución contenida pero
creciente.
La AIReF prevé un crecimiento superior al contemplado en la APE para las
transferencias sociales en especie. Aunque la AIReF prevé también un
crecimiento promedio moderado de esta partida, del 1,9% en el periodo una
vez materializado el impacto de las medidas de reducción del gasto
farmacéutico no hospitalario, dicho incremento es superior al contemplado
en la APE al considerar que existen en esta rúbrica mayores presiones de
gasto tanto de sanidad como de educación y de dependencia. De acuerdo
con la serie publicada por el MINHAC30, en 2018 el gasto en productos
farmacéuticos y sanitarios ha crecido un 4,5%, frente al 2,8% de crecimiento
en 2017 o el 1,1% de 2016. De dicho crecimiento, el gasto asociado a recetas
registra una tendencia más moderada pero aún alejada de las previsiones
de la APE: 2,8% en 2018, frente al 2,4% y 4% de 2017 y 2016, respectivamente.
Educación
30 Indicadores de gasto farmacéutico y sanitario
Informe
90 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
Las previsiones de la APE sobre el crecimiento del gasto en educación en el
periodo están igualmente en línea con las estimaciones de la AIReF. Como
en el caso de la sanidad, la APE mantiene constante el gasto educativo en
porcentaje del PIB (clasificación COFOG), considerando un crecimiento
promedio del periodo del 3,7%, en el que igualmente se señala que existe una
presión al alza asociada a la reforma del sistema de financiación
autonómico. Este crecimiento es ligeramente superior al previsto por la AIReF,
que considera un aumento promedio del gasto sanitario más cercano al 3,5%,
con más incidencia en los primeros años del periodo como consecuencia de
la reversión aprobada recientemente de determinadas medidas de
contención del gasto31, cuyo efecto se iniciará en el curso 2019/2020 y que
impactan especialmente en la remuneración de asalariados.
GRÁFICO 53. GASTO EN EDUCACION (% PIB)
Remuneración de asalariados
Las previsiones de AIReF no difieren sustancialmente de las incluidas en la APE
para remuneración de asalariados, aunque se sitúan por encima para el final
de la senda. La AIReF prevé un crecimiento de la remuneración de
asalariados en torno al 3,7% anual, ligeramente por encima del 3,4% previsto
por el Gobierno. Las diferencias detectadas en ejercicios anteriores sobre el
impacto del acuerdo con sindicatos en la remuneración de asalariados se
suavizan para el periodo de aplicación de dicho acuerdo. Sin embargo, las
previsiones de AIReF son de mayor crecimiento en 2021 y 2022 que en la APE.
31 La Ley 4/2019 anula las medidas de contención del gasto en el ámbito educativo aprobadas
por Real Decreto – Ley 14/2012.
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
5,5
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Rango AIReF Observado Proyección APE
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 91
GRÁFICO 54. DESCOMPOSICIÓN DEL CRECIMIENTO DE LA REMUNERACIÓN DE ASALARIADOS
PÚBLICOS (%)
Siguiendo el criterio de políticas constantes, una vez concluida la vigencia
del acuerdo se asume la revalorización con el IPC de los salarios públicos. La
aplicación del Acuerdo para la Mejora del Empleo Público 2018 – 2020
firmado el 8 de marzo de 2018 con los sindicatos implica un incremento de la
remuneración media por encima del IPC para los años de vigencia. Este
acuerdo establece una subida nominal básica para cada año de aplicación
desde principio del ejercicio. Por otra parte, contempla una subida adicional
en función del crecimiento real del PIB del año anterior con entrada en vigor
el 1 de julio, de forma que la subida vinculada al PIB de un año se reparte
entre los dos siguientes. Estos dos elementos conforman la subida que se
aplica a todos los empleados públicos. Por otro lado, se ha considerado
también un deslizamiento salarial que tiene en cuenta el pasado reciente y
las medidas de equiparación de retribuciones de los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado y otras medidas adoptadas en el ámbito autonómico.
-4%
-3%
-2%
-1%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018* 2019* 2020* 2021* 2022*
Nº Empleados Subida salario PGE Deslizamiento
Observado Estimación AIReF APE
Informe
92 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
CUADRO 7. APLICACIÓN DEL ACUERDO CON LOS SINDICATOS
SOBRE SUBIDA DEL SALARIO DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS
Y CRITERIOS AIREF
La AIReF ha considerado un incremento del número de empleados públicos
prudente, que se sitúa en torno al 1% con diferencias importantes entre
subsectores. Esta estimación del crecimiento del número de empleados
públicos se basa en las ofertas de empleo público de las diferentes
administraciones, así como en el crecimiento previsto del PIB y la población,
elementos ligados históricamente a la evolución del número de empleados.
No obstante, esta estimación resulta prudente si se considera la evolución de
los últimos datos de empleados públicos, puesto que es menor al crecimiento
experimentado en los dos últimos años. En este sentido, en 2018 la EPA
registraba un crecimiento medio del número de empleados del sector
público del 4%, mientras que la afiliación a la Seguridad Social de este
colectivo creció un 3,6%. Si se tiene en cuenta que el personal que cotiza por
clases pasivas cae aproximadamente un 5% cada año, el crecimiento de
plantillas se situaría en el 1,9%, próximo al 2% registrado en contabilidad
nacional en 2017. Por lo tanto, atendiendo también a los últimos datos de
afiliación en 2019, existe el riesgo de un incremento mayor del número de
empleados públicos en línea con los dos últimos años.
Formación bruta de capital
Las inversiones en el escenario de la APE mantienen su peso en el PIB a lo
largo de todo el periodo en el nivel de los últimos años. El crecimiento
promedio previsto en la APE para la inversión es del 3,5%, siendo
especialmente elevado el crecimiento de 2022 como consecuencia del
posible impacto de determinadas sentencias aún consideradas pasivos
contingentes. La AIReF considera este escenario conservador, teniendo en
cuenta que este nivel de inversión podría ser incompatible con la reposición
del capital existente en infraestructuras según lo señalado en diversos
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 93
estudios. El siguiente gráfico muestra como la inversión pública neta de
consumo de capital fijo reduce su peso en el PIB hasta 2022. En el escenario
preliminar remitido por el Gobierno la inversión neta mostraba un peso
decreciente en el PIB incluso en 2022.
GRÁFICO 55. INVERSIÓN PÚBLICA NETA (% PIB)
Fuente: AMECO y previsiones AIReF y APE
Nota: La inversión pública neta es la diferencia entre la formación bruta de capital fijo y
el consumo de capital fijo
La AIReF asume en sus previsiones una progresiva recuperación de los niveles
de inversión bruta hasta situarse en el entorno del 2,3% del PIB al final del
periodo. Esto implica tasas de crecimiento por encima del PIB nominal en
línea con la aceleración observada en los últimos ejercicios una vez
depuradas las operaciones no recurrentes de 2018. Para alcanzar esta
previsión, la AIReF ha tenido en cuenta múltiples factores a partir del análisis
de cada uno de los subsectores.
En el caso de la Administración Central el crecimiento promedio de todo el
periodo depurado de medidas no recurrentes es del 4,2% en el escenario de
la AIReF. La proyección tiene en cuenta los compromisos plurianuales de
inversión recogidos en los PGE, así como la evolución de las inversiones
militares en términos presupuestarios y la probable incidencia de los litigios
sobre autopistas de peaje. Por último, también hay que señalar como riesgo
a considerar en la senda de gasto, la posible litigiosidad derivada del proceso
Informe
94 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
de rescate y de la cuantificación de la Responsabilidad Patrimonial de la
Administración.
En las Administraciones Territoriales se estima un incremento por el aumento
de las inversiones financieramente sostenibles y por un mayor ritmo de
ejecución de los programas operativos de los fondos europeos. Se ha previsto
un aumento de las inversiones financieramente sostenibles en aquellas
CC.AA. para las que se prevé superávit. Sin embargo, en el caso de las CC.LL.
el impacto del incremento de este tipo de inversiones podría verse moderado
por la capacidad limitada de gestión de proyectos de estas
administraciones. Por otro lado, se prevé que en los últimos años de cierre del
programa operativo actual de fondos de la UE, 2014-2020, se concentren los
incrementos de las inversiones cofinanciadas.
Evolución de los intereses
La AIReF prevé una reducción de los intereses de 0,3 puntos del PIB en el
periodo 2019- 2022, ligeramente superior a las previsiones de la APE. En
términos de crecimiento, la estimación de intereses en la APE es ligeramente
superior a la de AIReF tanto en términos nominales como en porcentaje del
PIB. Las estimaciones de la AIReF parten de las previsiones propias de saldo
primario de cada subsector, del ajuste stock flow, el detalle individualizado
de la composición de la deuda de las CCAA, la curva de tipos forward y la
estructura de vencimientos con una tasa interna de retorno (TIR) promedio
asociada de la cartera inicial de deuda del Estado. Por otra parte, en 2019 y
2022 esta rúbrica se ve afectada por dos sentencias que conllevan un gasto
adicional y no recurrente en intereses.
Subvenciones y otros gastos
Las subvenciones y otros gastos corrientes evolucionan de manera muy
contenida en la APE, reduciendo su peso sobre el PIB en 1 décima. Esta
reducción está en línea con las previsiones de AIReF teniendo en cuenta, por
un lado, el moderado crecimiento previsto de las aportaciones al
presupuesto de la UE que se mantendrán por debajo del crecimiento del PIB
nominal durante todo el periodo y por otro, la evolución contenida del gasto
en subvenciones. Esta evolución contenida del gasto en subvenciones
vendría sustentando por la aplicación de las propuestas contenidas en el
proyecto 1 de la revisión del gasto público de la AIReF de Evaluación de
Estrategia y Procedimientos de las Subvenciones.
3.1.4 Riesgos fiscales
La APE no incorpora información suficiente sobre los riesgos fiscales que
pueden afectar a la sostenibilidad de las AA.PP., limitándose a informar sobre
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 95
las garantías concedidas por las AA.PP. en concepto de avales. El apartado
de pasivos contingentes de la APE sólo incluye información correspondiente
a los avales, pero no ofrece información de posibles responsabilidades que
deban afrontar las Administraciones Públicas derivadas de sentencias
judiciales, información relativa a asociaciones público-privadas, préstamos
impagados u otro tipo de riesgos que puedan afectar a los objetivos de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones
Públicas. En este sentido AIReF ha reclamado en diversos informes más
información en aras de una mayor transparencia.
En los últimos años se ha producido un impacto significativo en el saldo de las
AA.PP. consecuencia de la ejecución de sentencias judiciales. A pesar de la
existencia de partidas presupuestarias específicas para financiar este tipo de
gastos en forma de fondos de contingencia en las diferentes AA.PP., el gasto
en ejecución de sentencias ha supuesto impactos importantes en el déficit
público en todos los niveles de administración. En este sentido, cabe recordar
sentencias ya firmes respecto a la nulidad del Impuesto sobre las Ventas
Minoristas de Determinados Hidrocarburos (céntimo sanitario), la sentencia
que considera exenta de tributación en el IRPF de las prestaciones por
maternidad/paternidad o diversas sentencias en relación con el impuesto
sobre Sociedades. Se desconoce el volumen de procesos judiciales
pendientes, como las reclamaciones por la supresión de las primas a las
energías renovables, que podrían tener un impacto relevante en las cuentas
públicas de los próximos ejercicios.
También la responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) por la
resolución de las concesiones de autopistas de peaje podría suponer un
riesgo fiscal para próximos ejercicios. Por un lado, está en curso la
reclamación por parte de la empresa concesionaria de la autopista AP-7 en
Cataluña que podría alcanzar importes relevantes en los próximos ejercicios
y, por otro lado, se desconoce si existen más reclamaciones en proceso con
riesgo de materialización. En 2018 por este concepto se han imputado gastos
por 0,2 décimas de PIB, existiendo aún un riesgo futuro por litigiosidad en estos
procesos.
Informe
96 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
ELEMENTOS NO RECURRENTES
Más allá de los pasivos contingentes, la AIReF identifica una serie de riesgos
fiscales que podrían dificultar la reducción del déficit estructural. Estos riesgos
no derivan de elementos sobrevenidos, sino como consecuencias de las
decisiones políticas, normativas y presupuestarias que afectan a diferentes
administraciones. Estas decisiones se producen habitualmente sin tener en
cuenta su repercusión sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas, bien
por adoptarse de manera aislada sin tener en cuenta el contexto fiscal
general o bien por no contar con la suficiente información sobre su impacto
presupuestario. Por una parte, hay determinadas rúbricas sometidas a
presiones al alza debido a factores diversos. Por otro lado, las debilidades ya
identificadas por la AIReF en el diseño del marco fiscal español pueden
conducir a tensiones adicionales sobre el déficit estructural. Por último, una
evolución macroeconómica peor de la prevista como escenario central
también supone un riesgo fiscal como se ha señalado anteriormente.
La remuneración de asalariados podría crecer por encima de lo previsto por
la APE y la AIReF principalmente por un mayor crecimiento del número de
efectivos. Las relaciones históricas que recogen los modelos de la AIReF
marcan una evolución contenida del 1% del número de efectivos, coherente
con la evolución de la población y del PIB. No obstante, los últimos datos
disponibles muestran una cierta aceleración en la afiliación del sector público
que, de no contenerse, llevaría a crecimientos más próximos al 2% como en
2017 y 2018. Adicionalmente, algunas administraciones territoriales también
están adoptando medidas de personal que podrían elevar el crecimiento de
la rúbrica por encima de lo esperado.
Las inversiones se sitúan en niveles históricamente bajos que no garantizan la
reposición del stock actual de capital público. Esta situación podría impulsar
el crecimiento de la inversión junto con otros factores de carácter institucional
como las modificaciones normativas sobre las inversiones financieramente
Total Administraciones Públicas 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Autopistas de peaje 1.800 500 500 557
Créditos fiscales exigibles 512 1.073 500
Pagos EPA 797 1.788 1.648 1.648 1.648 1.649
Ayuda financiera 508 78
Sentencia Imp. Sociedades 702
Devolución maternidad 622 725
Gastos estimado de intereses por elementos no recurrentes 240 483
Ingresos no recurrentes por Imp. Sociedades -1.600
Gastos no recurrentes en CCAA (sentencias diversas; 2018 y 2019:
AND, CVA, BAL)228 1.030 315 0 0 0
Ingresos no recurrentes en CCAA (2018: liquidación Fondos UE PO
07-13; 2019: ingr extraordinarios AST y CVA)-567 -158 -18 0 0
Gastos no recurrentes CCLL (reclasificación app y otros) 108 35 0 0 0
Elementos no recurrentes 2.153 4.259 3.972 2.130 2.148 2.689
Elementos no recurrentes (% PIB) 0,2 0,4 0,3 0,2 0,2 0,2
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 97
sostenibles. En consecuencia, podrían registrarse importantes incrementos en
la inversión como el propuesto en el proyecto de PGE para 2019 que fue
rechazado.
Existen presiones provenientes de las instituciones comunitarias como de la
sociedad civil y los partidos políticos para reformar el sistema de ingresos
mínimos de España. Desde 2014, las recomendaciones específicas del
Consejo incluyen entre estas la de fortalecer la última red de prestaciones
económicas para conseguir mayores avances en la reducción de la pobreza.
Asimismo, en febrero de 2017 el Parlamento de España tomó en
consideración una Iniciativa Legislativa Popular (ILP), a propuesta de UGT y
CC.OO., con el objetivo de establecer una prestación de ingresos mínimos.
La AIReF, por encargo del Gobierno, ha realizado un estudio sobre las rentas
mínimas y la ILP en el que se pone de relieve, entre otras cosas, el elevado
coste fiscal de esta propuesta. Aunque otras alternativas más eficientes
tengan un coste menor, esto supondría un incremento del déficit estructural
que debería ser compensado con otras medidas.
Aunque el superávit del subsector de CC.LL. obedece a factores estructurales,
existe el riesgo de que desaparezca a medio plazo. Como ya ha señalado la
AIReF en informes anteriores, el superávit de las CC.LL. está conduciendo a
una reducción de la deuda del subsector y al incremento de los depósitos
bancarios hasta niveles históricamente elevados. Al mismo tiempo, las CC.LL.
plantean diversas iniciativas dirigidas a poder disponer de este superávit,
tendencia que empieza a apuntarse en el ámbito autonómico. En
consecuencia, existe el riesgo de que este desparezca incrementando el
déficit estructural del conjunto de las AA.PP.
La APE señala que la reforma del sistema de financiación territorial
previsiblemente incrementará el gasto en sanidad y educación, lo cual, sin
medidas adicionales de aumento de ingresos o reducción de otros gastos,
tendría incidencia en el déficit de las AA.PP. Las previsiones de la APE en la
estructura del gasto por funciones (clasificación COFOG) recogen una
evolución del gasto que, en general, mantiene en todo el periodo su peso
sobre el PIB en el 41%. No obstante, señala que las cifras recogidas en las
funciones de sanidad y educación previsiblemente se incrementarán como
consecuencia de la reforma del sistema de financiación territorial. En este
sentido, debe alertase que un mayor gasto asociado a una mayor
financiación en las administraciones territoriales no tendría un efecto neutro
en el déficit de las administraciones públicas: sin medidas adicionales de
incremento de ingresos o reducción de otros gastos, el aumento de fondos
de financiación en el ámbito territorial supondría la disminución paralela de
ingresos en el ámbito estatal.
Informe
98 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
3.2 Análisis de la sostenibilidad de la deuda
A finales de 2018 la ratio deuda sobre PIB se situó en el 97,1%, lo que supone
una reducción de 3,3 puntos sobre el máximo registrado en 2014. En un
contexto de recuperación cíclica, el crecimiento del PIB nominal ha
contribuido a reducir la ratio de deuda en 14,8 puntos en los últimos 4 años.
Este efecto ha sido compensado casi en su totalidad por los déficits primarios
observados, reduciéndose la ratio de deuda solo 3,3 puntos desde el máximo
registrado en 2014.
La APE 2019-2022 recoge una senda de deuda pública sobre PIB descendente
durante todo el periodo, con un ajuste acumulado de 8,4 puntos, por encima
del escenario normativo de AIReF. Las previsiones incluidas en la APE 2019-
2022 reflejan una reducción de la ratio deuda/PIB que se acelera a lo largo
del periodo, alcanzando una reducción acumulada en los cuatro años de
8,4 puntos de PIB. Esta senda sitúa la deuda en el 88,7% del PIB en 2022, por
debajo de la prevista por AIReF en su escenario normativo. La diferencia
entre ambas previsiones se explica principalmente por la evolución del saldo
primario, que supone aproximadamente 2,5 puntos del PIB hacia finales de
2022.
GRÁFICO 56. CONTRIBUCIONES A LA VARIACIÓN DE LA RATIO DEUDA SOBRE PIB EN EL PERIODO
2019 – 2022, COMPARATIVA AIREF VS. APE
Fuente: Estimaciones de AIReF
La APE 2019-2022 revisa al alza la proyección de la ratio de deuda contenida
en la anterior APE 2018-2021, retrasando hasta 2022 la consecución de un
nivel por debajo del 90%. La ratio de deuda se sitúa en un nivel 2,3 puntos de
PIB superior a la estimación proyectada en la anterior APE para 2021, e
incumple con los últimos objetivos de deuda fijados por el Acuerdo de
Consejo de Ministros de 7 de julio de 2017.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 99
GRÁFICO 57. RATIO DEUDA SOBRE PIB. COMPARATIVA CON ANTERIORES PREVISIONES
Fuente: Estimaciones de AIReF
La AIReF considera en el límite de lo factible las proyecciones de deuda
incluidas en la APE 2019-2022. De acuerdo con sus proyecciones internas, la
AIReF considera en el límite de lo factible alcanzar una ratio de deuda sobre
PIB igual o menor a la proyectadas por el Gobierno en la APE 2019-2022. En el
medio plazo, la AIReF espera una reducción lenta de la ratio de deuda,
ubicándose en torno al 90% en 2022 en su escenario normativo. Sin embargo,
la probabilidad de que no se reduzca, o incluso aumente, en los próximos 4
años se estima en torno a un 20%.
GRÁFICO 58. PREVISIONES DE DEUDA APE 2019-2022 Y ANÁLISIS ESTOCÁSTICO
Según el análisis de sostenibilidad realizado por AIReF, en el escenario
normativo, una política fiscal orientada a conducir la ratio de deuda a su nivel
de referencia y que asuma el mantenimiento del poder adquisitivo de las
pensiones, estabilizaría la ratio de deuda en torno al 70%. Según el análisis de
sostenibilidad realizado por AIReF, si se mantiene el poder adquisitivo de las
pensiones y el resto de los subsectores de las AAPP mantienen saldos primarios
similares a los proyectados para 2019, la ratio de deuda/PIB del conjunto de
Informe
100 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
las AAPP se volvería creciente, aproximándose al 110% hacia el año 2050.
Adicionalmente, si en todos los subsectores de las AAPP excepto la Seguridad
Social se implementa una política fiscal orientada a conducir la ratio de
deuda en el largo plazo a su nivel de referencia legal, la misma podría
estabilizarse en torno al 70%. Este tipo de política exigiría un esfuerzo fiscal sin
precedentes en la historia reciente. En particular, la Administración Central
debería mantener superávits primarios del orden de 2% del PIB. Finalmente, si
se implementan reformas paramétricas (como las sugeridas en la Opinión
1/2019) que mitiguen el aumento del gasto en pensiones derivado del
envejecimiento poblacional, sería posible alcanzar el nivel de referencia de
deuda del 60% para el conjunto de las AAPP en los primeros años de la
década del 2030. En este escenario la deuda terminaría estabilizándose en
torno al 40% en el largo plazo.
GRÁFICO 59. EVOLUCIÓN DE LA RATIO DE DEUDA DE LAS AAPP BAJO DISTINTOS ESCENARIOS
Sin embargo, hacia 2050 la ratio de deuda todavía se encontraría cerca de
los 80 puntos del PIB si se utilizan las proyecciones de gasto en pensiones
contenidas en la APE y se las vincula al IPC. Debido al gran peso relativo que
tiene el gasto en pensiones respecto al total del gasto de las AAPP, los
supuestos utilizados en su proyección resultan claves en la determinación de
la dinámica de la deuda pública. Por lo tanto, se realiza un ejercicio de
simulación para aproximar el impacto en términos de acumulación de deuda
que tienen las proyecciones de gasto en pensiones incluidas en la APE 2019-
2022 (correspondientes al escenario del Informe sobre Envejecimiento
2018).3233 Como se ha mencionado en la sección anterior, al partir del
32 Para más detalles ver sección sobre gasto en pensiones a largo plazo.
33 Utilizando como punto de referencia el escenario normativo de AIReF (que implica que todos
los subsectores de la AAPP implementan una política fiscal orientada a converger al nivel de
deuda de referencia en el largo plazo), se proyecta en primer lugar una senda de deuda
consistente con el gasto en pensiones proyectado en la APE que utiliza como supuesto una
70
39
110
30
40
50
60
70
80
90
100
110
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
% P
IB
Normativo
Normativo + Ref. paramétricas
Sin cambios de política
Límite de referencia del 60%
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 101
supuesto de actualización anual del 0,25%, las proyecciones de gasto en
pensiones de largo plazo contenidas en la APE 2019-2022 difieren de las
proyecciones presupuestarias de medio plazo, ya que estas últimas suponen
el mantenimiento de su poder adquisitivo. Además, el supuesto de
actualización al IRP no cumple con los requisitos de factibilidad, credibilidad
y consistencia intertemporal necesarios.34 Por tanto, y a efectos de
comparación con el escenario normativo de AIReF, se analiza el impacto en
deuda derivado de sumar, al gasto en pensiones de largo plazo presentado
en la APE 2019-2022, el importe derivado de su vinculación al IPC. En ausencia
de estimaciones oficiales al respecto, se utilizan las estimaciones de este
efecto propias de la AIReF. A partir de los resultados obtenidos se concluye
que, incluso si el resto de los subsectores mantuvieran superávits primarios
históricamente muy exigentes, vincular las pensiones al IPC terminaría
volviendo ascendente la dinámica de la deuda. En este escenario la ratio de
deuda llegaría hasta los 80 puntos del PIB hacia 2050, aproximadamente 10
puntos por encima de lo proyectado en el escenario normativo de AIReF (ver
GRÁFICO 60). En ambos escenarios, y en ausencia de medidas que mitiguen
el impacto del envejecimiento poblacional, vincular las pensiones al IPC
impide alcanzar el valor de referencia de una ratio de deuda del 60% del PIB
en los próximos 30 años.
revaloración anual de las pensiones al 0,25% (AR 2018). En segundo lugar, y debido a las
razones expuestas en la sección sobre gasto en pensiones a largo plazo, se adiciona el gasto
en pensiones derivado de vincular el poder adquisitivo de las pensiones al IPC. En dicho
cálculo, se incluye el costo de los intereses adicionales asociados al aumento en las
necesidades de financiación de la Seguridad Social.
34 Opinión 1/19 de la AIReF sobre la sostenibilidad del Sistema de la Seguridad Social
Informe
102 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 60. EVOLUCIÓN DE LA RATIO DE DEUDA DE LAS AAPP UTILIZANDO LA PROYECCIÓN DE
GASTO EN PENSIONES DEL APE 2019-2022
Adicionalmente, son necesarios márgenes para hacer frente a la
vulnerabilidad derivada de pasivos contingentes, riesgos geopolíticos, crisis
financieras o shocks macroeconómicos. La generación de suficiente espacio
fiscal para responder a presiones futuras derivada de pasivos contingentes,
riesgos geopolíticos, crisis financieras o shocks macroeconómicos requiere de
una reducción de la deuda más intensa, que no solo descanse en el efecto
denominador, sino que venga respaldada por una mejora más rápida y
sostenida en la posición fiscal estructural. El stock de deuda actual es muy
elevado y sigue estando cercano a su máximo histórico de los últimos 100
años. En estas circunstancias, el margen acción de la política fiscal es muy
acotado frente a perturbaciones negativas o mayores presiones de gasto y
por tanto es un riesgo para la sostenibilidad en el medio o largo plazo.
3.3 Orientación de la política fiscal
3.3.1 Contexto normativo
Tras una década en procedimiento de déficit excesivo (PDE), España pasará
en 2019 a quedar sujeta, de nuevo, a la denominada parte preventiva del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El déficit público observado en 2018
se situó por debajo del 3% por primera vez en los últimos 10 años y con
perspectivas de mantenerse por debajo de dicha referencia de forma
duradera. Esta evolución permite a la economía española salir formalmente
en 2019 del PDE y operar bajo el brazo preventivo del PEC.
81
70
5250
60
70
80
90
100
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
Deuda
(%PIB
)
Escenario con gasto en pensiones APE + impacto por vinculación a IPC de AIReF
Escenario Normativo de AIReF - Pensiones IPC
Escenario con gasto en pensiones APE (AR 2018) - Pensiones IRP
Límite de referencia del 60%
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 103
En el ámbito nacional, las autoridades siguen sujetas a la normativa
doméstica definida en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), mientras que, a nivel comunitario, el paso
al brazo preventivo implica algunos cambios en la supervisión fiscal. Tras las
reformas de 2011 y 2013, la parte preventiva del PEC quedó reforzada para
asegurar que los países respetaran los umbrales de déficit y deuda pública35.
En la práctica, el paso al brazo preventivo implica para España una doble
supervisión. Por una parte, la convergencia al equilibrio presupuestario en
términos estructurales36 y, por otra, el progreso a un ritmo adecuado de la
deuda hacia el umbral del 60% del PIB (ver recuadro para más detalles sobre
las reglas de supervisión en el brazo preventivo).
Las Instituciones Fiscales Independientes tienen un papel reforzado en este
contexto, debiendo valorar ex-post las circunstancias para la activación de
los mecanismos de corrección. La adopción del Fiscal Compact en 2013 y la
aprobación posterior del denominado Two-Pack establece que las
Instituciones Fiscales Independientes tienen que evaluar ex-post sus reglas
presupuestarias nacionales, con objeto de valorar si se dan las circunstancias
previstas para activar los mecanismos de corrección ante una desviación
significativa observada con respecto al equilibrio estructural (o MTO), según
las definiciones de la normativa comunitaria.
3.3.2 Valoración de la APE
La estrategia fiscal prevista en la APE no plantea esfuerzo fiscal alguno en
2019 y distribuye el esfuerzo a realizar de manera uniforme en el período 2020-
2022. La senda de déficit prevista en la APE corrige 2,5 pp. en los próximos 4
años. La aportación de la actividad económica a esta reducción de déficit
es escasa y está concentrada en 2019, ya que el ciclo previsto por el
Gobierno alcanza su punto de madurez en 2020 y apenas aporta ganancias
a partir de entonces, adelantando la llegada al máximo cíclico frente a las
estimaciones de la AIReF, en las cuales la evolución cíclica sigue
contribuyendo al cierre del déficit durante todo el periodo de previsión. El
grueso de la corrección (1,7 pp.) se fía, por lo tanto, al esfuerzo estructural, es
decir, nuevas medidas que se distribuyen de manera uniforme en el período
2020-2022, con un promedio anual de 0,6 puntos de PIB.
35 Umbral de déficit del 3% del PIB y umbral de deuda del 60% del PIB
36 Medium-Term Objective (MTO), en terminología comunitaria.
Informe
104 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
GRÁFICO 61. CONTRIBUCIONES A LA CORRECCIÓN DEL DÉFICIT PREVISTAS EN LA APE
Fuente: AIReF, IGAE
La evaluación de la AIReF, si bien coincide con la prevista en la APE en los
años 2019 y 2020, difiere en los esfuerzos previstos en 2021 y 2022. Con toda
la incertidumbre y limitaciones a las que está sujeta la estimación del saldo
estructural, de acuerdo con las estimaciones de la AIReF37 el grueso del ajuste
fiscal se concentra en el año 2020, considerándose factibles tanto el año 2019
como el 2020. Sin embargo, para los años 2021 y 2022, la AIReF considera que
no existen, a priori, medidas suficientes que justifiquen los esfuerzos estimados
por el Gobierno, quedando en la parte superior del intervalo estimado por la
AIReF, como puede observarse en el gráfico 62, que incorpora tanto las
nuevas medidas de ingresos, con impacto diferencial concentrado en 2020,
como la implementación de medidas de gasto relacionadas con el
procedimiento de revisión del gasto realizado por la AIReF.
37 AIReF ha realizado una estimación ex ante de dicho esfuerzo estructural según la
aproximación de la Comisión, utilizando una serie propia de medidas no recurrentes para 2019-
2022; una estimación propia del output gap; y la incorporación de la incertidumbre asociada
tanto a la posición cíclica como a la evolución de las finanzas públicas, punto esencial cuando
se trata de estimaciones ex ante.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 105
GRÁFICO 62. ESFUERZO FISCAL Y CONTRIBUCION DE LAS MEDIDAS
Esta aproximación agregada a la estimación del esfuerzo adolece de
limitaciones metodológicas importantes, por lo que es necesario
complementarla con un enfoque más granular, atendiendo a la evolución del
gasto y explotando la información existente sobre medidas discrecionales. A
la hora de valorar la evolución del saldo presupuestario estructural, existen
limitaciones metodológicas importantes, relacionadas principalmente con la
estimación del impacto del ciclo. Además, debe incorporarse al análisis la
incertidumbre existente tanto sobre la evolución de la posición cíclica como
sobre la dinámica de las finanzas públicas 38. Por ello, en la práctica, se realiza
una aproximación complementaria más granular (“bottom-up”) explotando
la información contenida en los documentos presupuestarios, tanto respecto
a la evolución de los gastos como a las medidas discrecionales de ingresos.
La comparación de la evolución del gasto respecto a la tasa de crecimiento
potencial a medio plazo (tasa de referencia) permite una valoración
desagregada de la orientación de la política fiscal.
La evolución del gasto computable del conjunto de AAPP, ampliando la
cobertura de la regla de gasto nacional, confirma un tono de la política fiscal
neutral en 2019 y contractivo en 2020. La normativa nacional excluye los FSS
de la aplicación de la regla de gasto, no estando por lo tanto sometido su
gasto a la tasa de referencia. Sin embargo, en un ejercicio de aproximación
al crecimiento del gasto computable total, la AIReF ha analizado, al igual que
en el Informe sobre Presupuestos iniciales de las AAPP, el gasto computable
incluyendo los FSS excepto el gasto en prestaciones por desempleo que se
excluye del cálculo y sin considerar el impacto de las medidas one-off que
no son objeto de exclusión en la regla de gasto nacional. Este ejercicio estima
38 AIReF. Informe 45/18. “Informe sobre las líneas fundamentales de los presupuestos de las
Administraciones Públicas 2019”.
-0,10,6 0,6 0,5
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022
Previsiones Gobierno
Informe
106 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
un crecimiento del gasto computable del 3,3% en 2019 y 3% en 2020, Para
2019 y 2020 este crecimiento está ligeramente por debajo del PIB nominal,
contribuyendo a la reducción del déficit estructural, mientras que en 2021 y
2022 se prevé un crecimiento en línea con la economía, manteniendo un
tono de política fiscal más neutro.
Atendiendo a la metodología de la Comisión Europea, más restrictiva, la
evolución del gasto computable se sitúa por encima de los requisitos
previstos en la recomendación del ECOFIN de junio de 2018 y desbordan el
requerimiento de la regla de deuda, tal y como recoge la APE. El cálculo del
“expenditure benchmark” o regla de gasto europea está referido al conjunto
de las AA.PP. y presenta algunas diferencias metodológicas con la nacional
que hacen que la europea sea más restrictiva. La regla europea exige un
esfuerzo adicional mientras un país no se encuentra en su valor de equilibrio
presupuestario estructural (MTO) y excluye las medidas one-off. La aplicación
de la metodología comunitaria apunta a un crecimiento del gasto sometido
al expenditure benchmark del 4% en 2019, por encima de los requisitos
previstos en la recomendación del ECOFIN de junio de 2018, del 0,6% para
2019.39 Las estimaciones de AIReF apuntarían a una situación similar en 2020
y fuera, en ambos años, de los márgenes de tolerancia de la normativa
europea, lo que podría llevar a la Comisión a identificar riesgo de desviación
significativa ex ante, como ya hiciera en la evaluación del Plan Presupuestario
2019.
39 Ante las perspectivas de paso al brazo preventivo, el ECOFIN de julio de 2018 aprobó el ajuste
fiscal a realizar por España en 2019: una reducción del déficit público sobre PIB del conjunto
de las administraciones públicas, en términos estructurales, de 0,65% del PIB y que, de acuerdo
con los cálculos de la Comisión, sería consistente con una tasa de crecimiento del gasto
computable del conjunto de las administraciones públicas del 0,6%.
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 107
GRÁFICO 63. CRECIMIENTO DEL GASTO Y DEL PIB NOMINAL
A modo de resumen de la orientación de la política fiscal en los próximos 4
años, la AIReF estima una reducción del déficit estructural de casi un punto
de PIB, atribuible en su mayoría a las medidas de ingresos. Según las
estimaciones realizadas por la AIReF, el déficit estructural se vería reducido
prácticamente a la mitad en el horizonte de previsión 2019-2022. Esta
reducción, sería achacable en su mayoría a las nuevas medidas de ingresos
y, en menor parte, a los potenciales ahorros derivados de las medidas
resultado de la implementación de las propuestas de revisión de gasto
público llevada a cabo por la AIReF.
GRÁFICO 64. EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT ESTRUCTURAL
2,5
2,9
3,3
3,7
4,1
4,5
2019 2020 2021 2022
Gasto Computable Metodología Comisión PIB nominal
Informe
108 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
RECUADRO REGLAS FISCALES EUROPEAS EN EL BRAZO PREVENTIVO DEL
PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
Los países en la parte preventiva del Pacto pero que todavía no han logrado
su MTO (equilibrio estructural presupuestario, en el caso de la economía
española) y con una deuda superior al 60% del PIB están sujetos a dos reglas.
Regla de convergencia hacia el MTO que determina el esfuerzo anual para
lograr dicho objetivo:
• La convergencia al MTO se valora en base a dos indicadores: las
variaciones del saldo estructural y el denominado expenditure benchmark.
• Las variaciones del saldo estructural son la primera diferencia del saldo
ajustado del ciclo sin tener en cuenta las medidas temporales. El expenditure
benchmark es la tasa de crecimiento del gasto público compatible con
dicho ajuste estructural
• El ECOFIN adopta anualmente unas recomendaciones sobre ambos
indicadores para el año siguiente denominados “requirements”. La
recomendación actualmente vigente para España fue adoptada en julio de
2018 y recomendaba para 2019 realizar un ajuste estructural del 0,65% del PIB
consistente con una tasa máxima de crecimiento del gasto computable del
0,60%.
• Tras la evaluación del Programa de Estabilidad, el ECOFIN adoptará la
recomendación relativa a los esfuerzos a realizar en 2020. Para su
determinación se tiene en cuenta una matriz de esfuerzos modulados en
función de la posición cíclica de la economía y la sostenibilidad de la deuda
pública. Dada la elevada incertidumbre para estimar la posición cíclica, la
Comisión puede proponer desviaciones de la matriz como ya hiciera el año
pasado. Teniendo en cuenta las previsiones de la Comisión sobre posición
cíclica, es probable que la Comisión valore una posición cíclica que califica
de “normal times”, lo que podría llevar a requerir un ajuste estructural del
0,65% de nuevo en 2020.
Ex post, el incumpliendo de esta regla puede derivar en sanciones
financieras, con un depósito remunerado del 0,2% del PIB. Se trata, en todo
caso, de un proceso largo y lento que se desencadena con una
identificación de la desviación significativa por la Comisión con datos de un
ejercicio fiscal cerrado, que precisa de una recomendación del ECOFIN para
corregir dicha desviación.
En la valoración de una desviación significativa, la Comisión no realiza un
ejercicio mecánico de mera cuantificación de los dos indicadores citados. Y
se tienen en cuenta unos márgenes de tolerancia: desviación con respecto
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 109
al indicador de 0,50% de PIB en un año o de 0,25% del PIB en dos años
consecutivos.
La regla de convergencia o progreso suficiente al umbral de deuda del 60%
del PIB cuyo incumplimiento ex post puede dar lugar a la apertura de un PDE.
Esta regla presenta dos variantes: una regla general y una transitoria que
aplica a los países que, como España, en noviembre de 2011 se encontraban
en situación de PDE.
La regla transitoria tiene por objeto facilitar al país la transición hacia la regla
general y evitar una inmediata recaída en PDE tras su salida. Esta regla
transitoria se aplica durante tres años (2019-2021 en el caso de España) y lo
que hace es identificar el esfuerzo estructural lineal (MLSA) a realizar para
asegurar que el país cumple al final del periodo de transición la regla general.
La determinación por la Comisión de dicho esfuerzo estructural se basa en
cálculos complejos que tienen en cuenta los tres sub criterios que componen
la regla general. Dichos criterios incorporan el impacto del ciclo en la ratio de
deuda sobre PIB y buscan un progreso suficiente en la deuda hacia el 60%
tanto en los años previos como en los futuros. En las últimas estimaciones de
la Comisión, las de otoño de 2018, para 2019 y 2020, el MLSA identificado fue
de 0,6% del PIB y 1,1% del PIB.
Si se incumple la regla con datos ex post, la Comisión prepara un informe
(denominado 126.3) para valorar la apertura de un PDE. Esta valoración ex
post aplicaría, por primera vez a España, en abril de 2020 con los datos
cerrados de 2019 y se deben respetar dos condiciones:
1) El ajuste estructural anual no debe desviarse más de un 0,25% del PIB del
requerido en el MLSA para asegurar el cumplimiento de la regla de deuda al
final del periodo de transición.
2) En cualquier momento del periodo de transición, el restante ajuste
estructural anual no debe ser superior al 0,75% del PIB. Esta condición no
aplica si la primera implica un esfuerzo anual por encima del 0,75% del PIB
Por supuesto, persiste el umbral del déficit sobre PIB del 3% cuyo
incumplimiento también puede dar lugar a la apertura de un PDE.
Fuente: Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, 2018 Edition. Institutional Paper 075/March 2018
09 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 111
RECOMENDACIONES
1. Seguimiento de las recomendaciones formuladas con carácter
previo en el proceso de elaboración de la APE
Una de las características que singulariza y diferencia a la AIReF de la
actividad que desarrollan otros órganos de control es el carácter ex ante de
sus evaluaciones. Por ello, sus distintos pronunciamientos a lo largo del ciclo
presupuestario se producen en momentos particulares que permiten que sus
recomendaciones puedan incorporarse a los documentos que finalmente se
aprueben. Precisamente con esta finalidad, la normativa regladora de la
AIReF establece la obligación de que ésta informe los proyectos de
Presupuestos, los borradores de Planes económico-financieros y el proyecto
de la Actualización del Programa de Estabilidad.
En este contexto, el 15 de abril, la AIReF recibió del Gobierno información
preliminar sobre la APE 2019 – 2022 que incluía el escenario macroeconómico
y fiscal para el conjunto del periodo. Esta información permitió realizar una
primera evaluación que se remitió al Gobierno junto con una serie de
recomendaciones para que pudieran ser tenidas en cuenta antes de la
remisión de la APE a las instituciones comunitarias.
Estas recomendaciones fueron:
1. Que en la versión definitiva de la APE se asegure la coherencia entre
el cuadro macroeconómico y las proyecciones fiscales.
2. Que se agilice la tramitación de las medidas tributarias previstas, de
manera que efectivamente puedan estar en vigor a principios de
2020, tal y como estima el gobierno.
Informe
112 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
3. Que para los años 2021 y 2022 se adopten medidas adicionales que
sustenten la senda fiscal prevista. A este respecto la AIReF ha remitido
al gobierno los resultados de la revisión del gasto en subvenciones y
ayudas públicas que ha realizado en 2018-2019, como primera fase del
proceso de revisión integral del gasto comprometida por España. La
evaluación realizada ha puesto de manifiesto un importante margen
de mejora en la gestión y calidad de las subvenciones y de las políticas
públicas en general, lo que ha permitido a la AIReF concretar una serie
de propuestas que, de materializarse, permitirían obtener ahorros
significativos en los últimos años del periodo contemplado en la APE.
Adicionalmente, la AIReF está llevando a cabo la segunda fase del
proceso de revisión citado, que afecta a determinados beneficios
fiscales, incentivos a la contratación, infraestructuras de transporte y
gasto hospitalario en farmacia y bienes de equipo. En este caso, como
es práctica habitual en los países que realizan este tipo revisiones, y a
pesar de que los trabajos están en sus fases preliminares, podrían
explicitarse objetivos cuantitativos, sujetos a los resultados que
finalmente se obtengan de las evaluaciones en marcha.
Siguiendo esta última recomendación el escenario final de la APE incluye el
efecto de la puesta en marcha de algunas de las propuestas formuladas por
la AIReF dentro del proceso de revisión integral del gasto comprometido por
España que, en su primera fase (2018-2019), se ha centrado en subvenciones
y ayudas públicas. Así mismo, incorpora el ahorro que podría obtenerse con
algunos de los proyectos de la segunda fase del proceso de revisión que la
AIReF está llevando a cabo en estos momentos.
La AIReF, reconociendo la incidencia del contexto político en el que se ha
elabora el documento, considera que falta precisión en la definición de estas
medidas y su vinculación con el escenario presupuestario.
Por ello, la AIReF recomienda que:
1. Se concreten las medidas que se van a adoptar en el marco del
procedimiento de revisión integral del gasto comprometido con las
instituciones comunitarias y cuya realización, en varias fases y áreas
específicas de gasto, se encargó a la AIReF por Acuerdo del Consejo de
Ministros.
Como cierre de las sucesivas revisiones encargadas, el Acuerdo de Consejo
de Ministros que concrete estas medidas debería incluir los compromisos
concretos asumidos, con un horizonte claro de implementación y un
procedimiento definido de evaluación y seguimiento.
Respecto a la coherencia entre el cuadro macroeconómico y las
proyecciones fiscales, el Gobierno no ha seguido la recomendación
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 113
formulada. Sin embargo, la AIReF insiste en la importancia de que esta
coherencia se garantice teniendo en cuenta los riesgos y dificultades de
evaluación que, desde la perspectiva del cumplimiento de los objetivos
fiscales, están asociados a esta falta de vinculación.
Por ello, la AIReF recomienda que:
2. En los distintos hitos del ciclo presupuestario se asegure la coherencia
entre el cuadro macroeconómico y las proyecciones fiscales.
Por último, sigue en vigor la recomendación relativa a que se agilice la
tramitación de las medidas tributarias previstas, de manera que
efectivamente puedan estar en vigor a principios de 2020.
2. Otras recomendaciones nuevas
La proyección principal del gasto en pensiones contenida en la APE es la
publicada en el Informe de Envejecimiento de 2018 de mayo del año
pasado. Esta previsión se fundamenta en las previsiones demográficas de
Eurostat, en los supuestos macroeconómicos acordados por los Estados
miembros y la Comisión y en el modelo de previsión del gasto en pensiones
del Ministerio de Economía, supervisado por la Comisión Europea. Por lo tanto,
los supuestos subyacentes y la metodología empleada para su realización
son conocidos, públicos y accesibles para los expertos y la sociedad en
general.
La APE incluye por primera vez dos previsiones alternativas: las del Ministerio
de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y las de la AIReF. La AIReF publicó
en enero de 2019 su Opinión sobre la Sostenibilidad del Sistema de la
Seguridad Social40. Las proyecciones publicadas en la Opinión están
sustentadas por una metodología y unos supuestos también conocidos,
públicos y accesibles junto con todos los resultados detallados a través de
una sección interactiva de la página web de la AIReF.41 De igual forma, las
previsiones de población de la AIReF que sustentan sus previsiones de gasto
en pensiones fueron publicadas y están disponibles todos los resultados junto
con los correspondiente s documentos de trabajo en la web de la AIReF.42
40 AIReF (2019), Opinión sobre la Sostenibilidad del Sistema de la Seguridad Social, Opinión 1/19,
http://www.airef.es/es/centro-documental/opiniones/opinion-sobre-la-sostenibilidad-de-la-
seguridad-social/
41 AIReF Datalab: Gasto en pensiones: http://www.airef.es/es/gasto-en-pensiones/
42 Airef Datalab: Cifras de población: http://www.airef.es/es/cifras-de-poblacion/
Informe
114 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
Por su parte, es la primera vez que se publican las previsiones del Ministerio de
Trabajo, lo que supone un importante avance en la transparencia en línea
con la sugerencia de buenas prácticas recogida en la Opinión de la AIReF
sobre la Sostenibilidad del Sistema de la Seguridad Social. No obstante, al
contrario de lo expuesto para las otras dos previsiones recogidas en la APE,
no se explican los supuestos subyacentes ni la metodología seguida. Teniendo
en cuenta adicionalmente que los resultados de estas estimaciones difieren
sensiblemente de las del Informe del Envejecimiento y de la AIReF, sería
especialmente útil conocer en profundidad los datos, hipótesis y metodología
que sustentan estas previsiones, máxime considerando la ventaja
informacional con la que cuenta el Ministerio.
Por ello, la AIReF recomienda:
3. Que el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social haga
públicos y accesibles los resultados, datos, hipótesis y metodología que
sustentan sus previsiones de gasto en pensiones, de manera que sea posible
la replicabilidad de sus estimaciones.
3. Recomendaciones reiteradas
En aras de hacer más transparente y eficiente el proceso de aval del cuadro
macroeconómico, la AIReF recomienda al Gobierno que:
4. Se regule el flujo y el calendario de intercambio de información
mediante un convenio o “memorando de entendimiento”, en línea con las
prácticas habituales de los países del entorno.
Tal y como se señaló en el informe sobre las previsiones macroeconómicas de
los Presupuestos generales del Estado 2019, y en base a la experiencia en la
realización del presente informe, la AIReF sigue identificando la necesidad de
regular el flujo de información, los procedimientos y el calendario relacionado
con el proceso de aval del cuadro macroeconómico.
La relación institucional entre el Gobierno y la AIReF en el proceso de
valoración de las previsiones macro-presupuestarias necesita de un mayor
detalle que el provisto en las normas de carácter general que regulan las
obligaciones de ambos en el ámbito de la Ley Orgánica de Estabilidad
Presupuestaria y Estabilidad Financiera. Por ello, y en línea con las mejores
prácticas existentes a nivel internacional, conviene avanzar a través de la
realización de un convenio entre ambas partes, en el cual se especifiquen
con suficiente granularidad aspectos tan importantes como los relacionados
con la transmisión de la información o los calendarios.
4. Recomendaciones vivas
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 115
4.1. Sobre la fijación de los objetivos de estabilidad (formulada en el
Informe de presupuestos iniciales de las AAPP 2019 publicado el 5 de abril)
En la actualidad se dan las circunstancias apropiadas para llevar a cabo uno
de los principales retos de nuestro marco presupuestario que es la necesidad
de establecer un instrumento de planificación presupuestaria de medio plazo
que sea creíble y esté vinculado a las previsiones presupuestarias. La
factibilidad de la senda fiscal prevista en la APE, el inicio de una nueva
legislatura y la salida de España del Procedimiento de déficit excesivo,
pasando a desarrollar su política fiscal en el marco del brazo preventivo del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento son una oportunidad para definir una
estrategia fiscal creíble de medio plazo 2019-2022.
La AIReF ha recomendado en numerosas ocasiones la necesidad de diseñar
una estrategia que contemple una visión de medio plazo anclada en una
senda creíble de reducción de deuda, que permita adelantarse a las
presiones futuras de gasto, favoreciendo con ello la sostenibilidad financiera.
La base de la credibilidad de este escenario de medio plazo es la fijación de
objetivos consistentes y adecuadamente soportados que permitan realizar un
seguimiento presupuestario en los diferentes niveles de administración. Ello
requiere a su vez hacer un esfuerzo para que los presupuestos de cada
administración se elaboren en términos de contabilidad nacional como una
clasificación presupuestaria adicional a las existentes. Con ello, la APE podría
considerarse un verdadero Marco Presupuestario de Medio Plazo cumpliendo
su vocación de instrumento de planificación.
Por otro lado, el retorno a la vertiente preventiva del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento obliga a prestar una atención especial a la senda de
convergencia al Objetivo a medio plazo establecido para España, senda
que debería quedar claramente identificado en la estrategia fiscal de medio
plazo. La LOEPSF establece también limitaciones al déficit estructural que
debería poder verificarse en la información que se publica sobre el objetivo
de estabilidad y su distribución por subsectores.
Por ello, la AIReF recomienda que:
5. La fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria para el
periodo 2020-2022 esté sustentada en una senda de reducción de deuda
pública, que se traduzca en una estrategia fiscal detallada que contemple
un análisis de la evolución del saldo estructural en el medio plazo.
6. Se publique el análisis y la información que sirve de base para
determinar la senda de los objetivos de estabilidad y de deuda para el total
de AAPP y para cada uno de los subsectores.
Informe
116 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
7. Que la estrategia fiscal tenga en cuenta el marco europeo y ofrezca
información relevante sobre su cumplimento.
4.2. Otras recomendaciones vivas relacionadas con la APE
La AIReF viene haciendo hincapié, desde el inicio de su actividad, en la
importancia que tiene la coordinación del escenario fiscal contenido en la
APE y los presupuestos anuales a través de los cuales las distintas
administraciones, analizadas en su conjunto, podrán dar cumplimiento a la
senda fijada. Además, la APE tiene la consideración de plan fiscal nacional a
medio plazo, de acuerdo con el artículo 4 del Reglamento (UE) 473/2013, y
por consiguiente tiene que cumplir los requisitos del artículo 29 de la LOEPSF y
de la Directiva 2011/85/UE. No obstante, la APE 2019-2022, al igual que las
anteriores, continúa sin incluir toda la información necesaria para evaluar la
adecuación a los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda y regla de
gasto y la suficiencia de los compromisos adoptados por cada
administración. La AIReF considera que en un estado descentralizado como
el español, un marco fiscal nacional a medio plazo debería recoger la
información desglosada por subsectores, consistente con la información
agregada para el total AAPP. Por este motivo, la AIReF mantiene viva la
recomendación realiza en relación a la APE de ejercicios anteriores de:
8. Incluir la siguiente información en la Actualización del Programa de
Estabilidad (APE):
✓ Proyecciones presupuestarias para el conjunto de AAPP y para cada
uno de los subsectores que incorporen las medidas, visualizándose su
contribución a la reducción del déficit previsto.
✓ Objetivos de deuda pública distribuidos por subsectores.
✓ Información de detalle para el análisis de la regla de gasto para cada
uno de los subsectores (gasto computable y las tasas de referencia para
todos los años comprendidos en la APE).
✓ Mayor información sobre riesgos que, de producirse, puedan afectar a
los objetivos de estabilidad presupuestaria o de deuda.
Así mismo, como se ha señalado anteriormente, la elaboración además de
en términos presupuestarios, de unos presupuestos en contabilidad nacional
facilitaría su análisis y seguimiento y permitiría su anclaje con el escenario
fiscal de medio plazo recogido en la APE. Por este motivo, la AIReF mantiene
viva la recomendación efectuada en informes anteriores de:
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 117
9. Que se elabore un presupuesto inicial en términos de contabilidad
nacional de la Administración Central y los Fondos de la Seguridad Social.
09 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 119
ANEXO I. CUADROS Y GRÁFICOS
C.1. Hipótesis básicas del escenario macroeconómico de la
Actualización del Programa de Estabilidad 2019-2022
Nota: 2019-2022 previsión.
Fuente: Comisión Europea y Ministerio de Economía y Empresa.
C.2. Escenario macroeconómico subyacente en la Actualización del
Programa de Estabilidad 2019-2022
Nota: 2019-2022 Previsión. (a) Hogares e ISFLSH (b) Empleo equivalente a tiempo completo
2019-2022 previsión.
Fuente: Comisión Europea y Ministerio de Economía y Empresa.
2018 Δ APE
19-22 2019
Δ APE
19-22 2020
Δ APE
19-22 2021
Δ APE
19-22 2022
Tipos de interés a corto plazo (euribor a tres meses) -0.3 0.0 -0.3 -0.1 -0.2 -0.9 0.0 -0.7 0.2
Tipos de interés a largo (deuda pública a 10 años, España) 1.4 -0.2 1.3 -0.7 1.4 -1.2 1.5 -1.1 1.6
Tipo de cambio (dólares/euro) 1.2 0.0 1.13 -0.1 1.13 -0.1 1.13 -0.1 1.13
Crecimiento del PIB Mundial, excluida la UE 3.9 -0.3 3.6 -0.6 3.8 -0.2 3.8 -0.2 3.8
Crecimiento del PIB de la zona euro 1.8 -0.6 1.2 -0.8 1.6 -0.2 1.5 -0.3 1.4
Mercados españoles de exportación 3.0 -1.5 2.8 -1.4 3.3 -0.2 3.1 -0.4 3.0
Precio del petróleo (Brent, dólares/barril) 71.5 3.8 65.5 1.6 65.0 1.0 64.4 0.5 64.4
2018 Δ APE 19-
22 2019
Δ APE 19-
22 2020
Δ APE 19-
22 2021
Δ APE 19-
22 2022
PIB 2.6 2.2 1.9 1.8 1.7
PIB a precios corrientes: miles de millones de euros 1,208.2 1,255.2 1,300.7 1,348.1 1,395.7
PIB a precios corrientes: % variación 3.6 3.9 3.6 3.6 3.5
COMPONENTES DE DEMANDA (% variación real)
Gasto en consumo final nacional 2.3 1.9 1.5 1.4 1.3
- Gasto en consumo final nacional privado (a) 2.3 1.9 1.6 1.5 1.3
- Gasto en consumo final de las AA.PP. 2.1 1.9 1.5 1.4 1.3
Formación bruta de capital 5.6 3.9 3.4 3.2 3.0
- Formación bruta de capital fijo 5.3 4.0 3.5 3.3 3.1
Activos fijos materiales 5.8 4.2 3.8 3.5 3.4
Construcción 6.2 4.5 3.8 3.4 3.2
Bienes de equipo y activos cultivados 5.2 3.7 3.9 3.7 3.6
- Variación de existencias (contribución en p.p.) 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0
Demanda Nacional (contribución al crecimiento del PIB) 2.9 2.3 1.9 1.8 1.7
Exportación de bienes y servicios 2.3 2.7 2.8 2.7 2.6
Importación de bienes y servicios 3.5 3.1 2.9 2.8 2.7
Saldo exterior (contribución al crecimiento del PIB) -0.3 -0.1 0.0 0.0 0.0
PRECIOS (% variación)
Deflactor del PIB 1.0 1.6 1.7 1.8 1.8
Deflactor del gasto en consumo final privado 1.6 1.2 1.4 1.5 1.5
COSTES LABORALES Y EMPLEO (% variación)
Remuneración (coste laboral) por asalariado 0.8 2.1 2.2 2.3 2.3
Empleo total (b) 2.5 2.1 1.8 1.7 1.6
Productividad por ocupado (b) 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
Coste Laboral Unitario (CLU) 0.8 1.9 2.0 2.1 2.2
Pro memoria (datos EPA)
Paro: % población activa 15.3 13.8 12.3 11.0 9.9
SECTOR EXTERIOR (%PIB)
Saldo cuenta corriente 0.9 0.7 0.7 0.6 0.5
Cap.(+) / Nec.(-) financiación frente resto del mundo 1.5 1.2 1.1 1.1 1.0
Informe
120 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 121
C.3. Previsiones de organismos internacionales
Nota: 2019-2022 Previsión.
2018 Δ APE
19-22 2019
Δ APE
19-22 2020
Δ APE
19-22 2021
Δ APE
19-22 2022
PIB mundial (ex área del euro) 3.7 -0.4 3.5 -0.4 3.6 -0.1 3.6 - -
PIB del área del euro 1.9 -0.5 1.1 -0.8 1.6 -0.1 1.5 - -
Importaciones de bienes y servicios (ex. área del euro) 4.9 0.2 2.4 -1.7 3.4 -0.2 3.6 - -
Precios del petróleo tipo Brent (USD por barril) 71.1 6.1 61.7 0.5 61.3 3.0 60.6 - -
Euribor a tres meses (%) -0.3 0.0 -0.3 -0.2 -0.2 -0.6 0.0 - -
Tipos de interés de la deuda pública del área del euro a 10 años (%) 1.1 -0.2 1.0 -0.6 1.3 -0.6 1.5 - -
Tipo de cambio USD/EUR (nivel) 1.18 -0.05 1.14 -0.10 1.14 -0.10 1.14 - -
Tipo de cambio efectivo del euro 5.2 0.7 -0.9 -1.0 0.0 0.0 0.0 - -
PIB mundial 3.6 -0.3 3.3 -0.6 3.6 -0.2 3.6 -0.1 3.6
PIB del área del euro 1.8 -0.6 1.3 -0.7 1.5 -0.1 1.5 0.0 1.4
Comercio de bienes y servicios 3.8 -1.3 3.4 -1.3 3.9 -0.4 3.9 0.0 3.9
Precios del petróleo Brent (USD por barril) 71.1 6.4 61.8 1.0 61.5 3.5 60.8 4.2 60.4
Libor a tres meses (%) -0.3 0.0 -0.3 -0.3 -0.2 - - - -
PIB mundial 3.6 -0.3 3.2 -0.7 3.5 - - - -
PIB del área del euro 1.9 -0.4 1.2 -0.8 1.5 - - - -
PIB del área del euro 1.8 0.2 1.0 -0.6 1.2 - - - -
Comercio de bienes y servicios 3.9 -0.2 3.7 -0.3 3.7 - - - -
Tipos de interés a largo (deuda pública a 10 años, España) - - 1.3 -0.2 1.5 -0.2 1.8 -0.2 2.1
Precios del petróleo tipo Brent (USD por barril) - - 67.2 9.0 65.1 10.6 63.2 10.9 61.6
Expectativas de mercado
(Abril 2019)
FMI
(WEO Abril 2019)
Comisión Europea
(Mayo 2019)
OCDE
(Noviembre 2018)
BCE
(Marzo 2019)
Informe
122 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
G.1. Previsiones macroeconómicas de la APE 2019-2022 y bandas de
confianza de la AIReF
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa
2.62.2
1.8 1.8
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2021 2022
Producto Interior Bruto(% var volumen)
Rango 10-90
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
2.52.1
1.7 1.6
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2021 2022
Empleo Total(% var)
Rango 10-90
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
2.31.9
1.5 1.4
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2021 2022
Consumo privado(% var. volumen)
Rango 10-90
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
2.1 1.91.4 1.3
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2021 2022
Consumo público(% var volumen)
Rango 10-90
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
5.23.7 3.7 3.6
-30
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2021 2022
FBCF Equipo y act. cultivados(% var volumen)
Rango 10-90
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
5.34.2
3.1 2.9
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2021 2022
FBCF Construcción y prop. intelectual(% var volumen)
Rango 10-90
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
2.3 2.7 2.7 2.6
-15
-10
-5
0
5
10
15
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2021 2022
Exportaciones(% var volumen)
Rango 10-90
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
3.5 3.1 2.8 2.7
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2021 2022
Importaciones(% var volumen)
Rango 10-90
Rango 20-80
Rango 30-70
Rango 40-60
Gobierno
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 123
G.2. Previsiones macroeconómicas de la APE 2019-2022, rango
intercuartílico del panel de previsores privados e institucionales.
Fuente: Ministerio de Economía y Empresa, Banco de España, FMI, CE, OCDE y panel de
previsiones de FUNCAS y Consensus Forecast.
Formación Bruta de Capital Fijo Empleo
Exportaciones Importaciones
Consumo Privado Consumo Publico
Producto Interior Bruto
Informe
124 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 125
ANEXO II. DETALLE METODOLÓGICO
Para la realización del Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas se han
utilizado herramientas econométricas de naturaleza diversa que cubren un
espectro metodológico relativamente amplio. En esta nota se describen de
forma resumida sus características principales, con el fin de aclarar la
metodología en la que se apoya el Informe.
La primera sección presenta los modelos estructurales uniecuacionales y su
metodología de diseño. Estos modelos han servido de base para examinar la
consistencia de las previsiones oficiales respecto a los supuestos de
comportamiento de sus determinantes macroeconómicos. La técnica
empleada, basada en modelos de corrección de error, utiliza datos de
frecuencia trimestral.
En la segunda sección se expone el modelo multivariante de forma reducida
empleado. Este modelo representa de forma conjunta la dinámica de los
principales agregados de actividad real y precios del cuadro macro y
permite derivar, de una manera muy poco condicionada a priori, intervalos
de confianza trimestrales para la evolución prevista de dichos agregados. La
metodología se inscribe en los modelos vectoriales autorregresivos con
variables exógenas y también utiliza datos de frecuencia trimestral.
Por último, en la tercera sección se detallan brevemente los modelos
factoriales dinámicos que se utilizan para la previsión en el corto plazo (2
trimestres) del PIB, su Deflactor y sus componentes de demanda y que
permiten reflejar el impacto de la información coyuntural más reciente sobre
dichos agregados.
A2.1 Modelos estructurales uniecuacionales
Con el fin de disponer de una evaluación cuantitativa sustentada en una
formulación estructural sugerida por la teoría económica, se han empleado
varias ecuaciones de comportamiento basadas en la representación de
corrección de error. Una presentación simplificada en hojas Excel está
disponible para su uso por el analista interesado en la página web de la AIReF.
El principio general de este planteamiento consiste, en primer lugar, en definir
una relación de comportamiento entre una variable dada y sus
determinantes tal y como sugiere la teoría económica. Esta relación teórica
se cuantifica mediante una relación lineal que caracteriza el
comportamiento a largo plazo entre la variable que se desea explicar y sus
factores condicionantes. Esta ecuación define lo que se denomina “relación
Informe
126 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
de equilibrio”, que actúa como un punto de atracción hacia el que ha de
converger la variable objeto de análisis, pero que no tiene por qué
satisfacerse de forma exacta periodo a periodo. Esta desviación o error entre
el valor compatible con los fundamentos teóricos y el observado refleja,
principalmente, la realización de shocks que distorsionan la relación a largo
plazo entre la variable y sus fundamentos.
La dinámica de corto plazo, usualmente caracterizada por la evolución de
la tasa de crecimiento inter-trimestral, es el resultado de combinar dos
elementos. Por una parte, una corrección parcial del error existente en la
relación de largo plazo. Este ajuste cuantifica el ritmo con el que la variable
va reduciendo su diferencia respecto al nivel compatible con su fundamento
a largo plazo. Por otra parte, una dinámica puramente estadística de corto
plazo que complementa a la anterior y que define cuál es la relación
empírica entre las tasas de crecimiento de la variable que se desea explicar
y las tasas correspondientes a sus determinantes.
Esta ecuación, llamada de corrección de error, se apoya en una
metodología econométrica denominada análisis de cointegración que
contrasta, en primer lugar, la existencia de relaciones estables y bien
definidas a largo plazo para, en una segunda etapa, cuantificar la dinámica
de corto plazo.
A continuación, se describen de forma sumaria las ecuaciones empleadas.
En todas ellas la frecuencia de observación es trimestral, los datos han sido
ajustados de estacionalidad y calendario, y el intervalo muestral abarca
desde 1995:TI hasta el último trimestre observado.
Consumo final de los hogares
La ecuación que describe la demanda de gasto final de los hogares
considera que su evolución depende de la renta bruta real disponible de los
hogares, de su riqueza financiera e inmobiliaria reales (considerada por
separado), de la remuneración por asalariado, de la tasa de empleo y del
volumen de crédito real disponible para bienes de consumo.
Inversión en capital fijo: bienes de equipo
Se supone que las empresas determinan su Inversión en bienes de equipo en
función de la evolución de la demanda agregada, la rentabilidad esperada
de sus proyectos de inversión, el precio del factor trabajo, el coste de uso del
capital (basado en los tipos de interés a largo plazo) y la utilización de la
capacidad productiva. La demanda agregada se aproxima mediante el
Producto Interior Bruto en volumen. La medida de rentabilidad esperada está
determinada a partir de la Q de Tobin, estimada como el cociente entre el
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 127
IBEX-35 y el stock de capital productivo. Por su parte, el precio del factor
trabajo vendrá dado por la remuneración por asalariado.
Inversión en capital fijo en construcción
Los determinantes de la formación bruta de capital fijo en construcción
incluidos en esta ecuación son la riqueza financiera real del sector hogares,
la tasa de desempleo, el flujo de crédito para adquisición y rehabilitación de
viviendas en términos reales, los precios relativos de la vivienda libre,
deflactados por el índice de precios de gasto en consumo final de los hogares
y el indicador de confianza del sector de la construcción.
Exportaciones de bienes y servicios
El volumen de las exportaciones de bienes y servicios se hace depender de
una variable que aproxima la demanda externa de bienes y servicios y de los
precios relativos de las exportaciones respecto a los de los productos
sustitutivos de dichos bienes producidos y exportados por el resto de los países
de la OCDE.
La variable que aproxima a la demanda externa de bienes y servicios es el
comercio mundial de bienes en volumen que proporciona el Central Planning
Bureau (CPB) de Holanda. Por su parte, como variable representativa de los
precios relativos se toma el índice de tendencia de competitividad calculado
comparando los índices de precios de consumo doméstico con los de la
OCDE, ajustados por las variaciones en el tipo de cambio nominal.
Importaciones de bienes y servicios
La demanda de importaciones de bienes y servicios se hace depender de la
capacidad de gasto de las unidades residentes en el territorio económico y
de los precios de las importaciones en relación con los de los bienes
sustitutivos de producción nacional, de forma que los bienes y servicios
importados compiten con los de producción interna en el total de gasto.
Como variable representativa de la demanda de bienes y servicios
importados se diseña un índice que pondera cada componente de la
demanda final (consumo, inversión y exportaciones) según su contenido
importador. Como indicador de los precios relativos, se utiliza el cociente
entre el deflactor de las Importaciones de bienes y servicios y el deflactor de
la demanda nacional.
Informe
128 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
Asalariados privados
Se consideran como determinantes del empleo privado el nivel de actividad,
representado por el PIB en volumen, la población activa y el stock de capital
privado.
Remuneración por asalariado privada
La evolución de la remuneración por asalariado privada va a venir
condicionada por el comportamiento del nivel de precios, reflejado en el IPC
General, la productividad por ocupado, obtenida como cociente entre el PIB
en volumen y el empleo equivalente a tiempo completo total, y la
remuneración por asalariado pública.
Inflación subyacente
La inflación subyacente se va a hacer depender de los costes laborales
unitarios, del PIB en volumen, de la tasa de paro, del tipo efectivo del IVA y
de una variable dummy introducida a partir del cuarto trimestre de 2012 que
viene a reflejar el efecto de la reforma laboral.
A2.2 Modelo de forma reducida multivariante
Para el ejercicio de evaluación de las proyecciones contenidas en el cuadro
macroeconómico se ha utilizado un modelo econométrico de series
temporales denominado vector de autorregresiones bayesianas (BVAR, por
sus siglas en inglés, Bayesian Vector of Autoregressions) con variables
exógenas.
Este tipo de modelos aúnan flexibilidad y objetividad. La primera se consigue
porque permiten un elevado grado de adaptación a la dinámica observada
y la segunda porque, una vez determinado el conjunto de variables que se
desea modelizar, la estimación de los parámetros del modelo se realiza
mediante criterios estadísticos objetivos y replicables.
El componente bayesiano o extra-muestral del modelo se incorpora con el fin
de mejorar su rendimiento predictivo y recoge interacciones puramente
estadísticas de las variables sobre la dinámica, tanto parcial como conjunta
de las series analizadas. Asimismo, dentro de este componente de
información extra-muestral se incluyen explícitamente rasgos del
comportamiento a medio plazo de la economía.
En un modelo BVAR con variables exógenas, el nivel de una variable
cualquiera en un momento dado es explicada mediante la combinación
lineal de cuatro elementos: valores desfasados de la propia variable
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 129
(dinámica propia), valores desfasados de las restantes variables que
intervienen en el modelo (dinámica cruzada), valores contemporáneos de
las variables exógenas y una innovación puramente aleatoria que capta la
parte no atribuible a las variables consideradas en el sistema.
El peso de cada uno de estos componentes se determina de forma empírica,
mediante la búsqueda del mejor ajuste muestral, y los elementos bayesianos
compensan los efectos de sobreajuste que pudieran existir debido al elevado
número de parámetros a estimar.
Proyectando el citado modelo BVAR hacia el futuro se obtienen tanto valores
puntuales de predicción como intervalos de confianza para los mismos. En
particular, estos intervalos de confianza cuantifican el grado de
incertidumbre atribuible a la predicción de las distintas variables para diversos
horizontes.
Las variables incluidas como endógenas en este modelo son: el Deflactor del
PIB, el PIB en índice de volumen, el empleo equivalente a tiempo completo,
el crédito real (financiación a empresas y familias deflactado por el IPC
subyacente) y los ingresos netos con sensibilidad cíclica (definidos estos como
la suma de los impuestos sobre producción e Importaciones, los impuestos
corrientes sobre renta y patrimonio y las cotizaciones sociales, las que se les
resta las prestaciones por desempleo) en porcentaje del PIB. Las variables
exógenas contempladas son: el tipo de cambio del euro, el precio del
petróleo en dólares, el PIB de la UE, los tipos de interés (préstamos solicitados
por las empresas de hasta 1 millón de euros) y un término constante.
Se utiliza, además, un modelo BVAR auxiliar que representa la dinámica
conjunta de cinco series que describen la descomposición del PIB desde la
óptica de la demanda. Las variables consideradas son: consumo final de los
hogares e instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH);
consumo de las Administraciones Públicas (AAP.P.); Formación bruta de
capital fijo; Exportaciones de bienes y servicios y las Importaciones de bienes
y servicios.
A2.3 Modelos factoriales dinámicos
Para la predicción a corto plazo (2 trimestres) del PIB, su Deflactor y sus
principales componentes de demanda (Consumo Privado, Consumo
público, inversión en equipo, inversión en construcción, Exportaciones e
Importaciones de bienes y servicios) se hace uso de modelos factoriales
dinámicos, que se sintetizan en el denominado modelo MIPReD. La
estimación conjunta del PIB y de sus componentes ofrece una perspectiva
más completa y detallada del estado de la economía y permite identificar la
composición del crecimiento atendiendo a su origen externo o doméstico y,
Informe
130 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
dentro de éste, a la composición de consumo final e Inversión de la demanda
nacional.
Técnicamente, la estimación se realiza en dos etapas:
En la primera se predicen el PIB y cada uno de sus componentes de forma
independiente, siguiendo la metodología de los modelos factoriales
dinámicos para la predicción en tiempo real. La previsión se basa en una
combinación de información coyuntural de distintas frecuencias (trimestral y
mensual) mediante los respectivos modelos factoriales dinámicos. Esta
combinación permite ir actualizando las previsiones a medida que se va
disponiendo de nueva información sobre los indicadores que integran el
modelo, de forma que se tiene una visión permanentemente actualizada o
en tiempo real del estado agregado de la economía española.
La metodología utilizada para cada uno de los modelos consta de las
siguientes etapas:
1. Obtención y ajuste estacional y de calendario de todos los indicadores del
sistema.
2. Para los indicadores cuantitativos se calculan sus tasas de variación sobre
el periodo inmediatamente precedente, con el fin de disponer de una señal
de crecimiento a corto plazo. Los indicadores cualitativos no son
transformados, ya que ofrecen de una manera inmediata una interpretación
(direccional) de crecimiento.
3. Todos los indicadores, tanto cualitativos como cuantitativos, son tipificados,
de forma que su media es cero y su varianza la unidad.
4. Las series así obtenidas son combinadas en un modelo factorial dinámico,
que descompone su evolución temporal en una parte atribuible a elementos
comunes a todas ellas y otra parte específica de cada una.
5. El modelo factorial dinámico es representado en el espacio de los estados,
combinando una ecuación de transición (que describe la dinámica del
sistema) y una ecuación de medida (que define la conexión entre las series
observadas y los factores subyacentes a las mismas).
6. La estimación de los parámetros del modelo se realiza maximizando su
función de verosimilitud. Esta maximización tiene en cuenta tanto la
presencia de series con distinta frecuencia de muestreo (mensual o trimestral)
como las asimetrías de la longitud de las series incluidas en el panel de datos,
bien porque no todas comiencen al mismo tiempo bien porque no terminen
en el mismo periodo.
7. Una vez estimado el modelo factorial dinámico, su representación en el
espacio de los estados permite, mediante la aplicación del filtro de Kalman,
Informe
8 de mayo de 2019 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 131
tanto la proyección en el futuro de las series que integran el modelo como el
cálculo de las desviaciones típicas alrededor de dichas proyecciones,
disponiéndose de esta manera de una medida de la incertidumbre que las
rodea.
8. Una de las series que forman parte del conjunto de series utilizadas será el
propio agregado, cuyas previsiones se obtienen al mismo tiempo que las de
los demás indicadores. De esta forma, se asegura la consistencia interna de
todas ellas.
9. Cada vez que se dispone de un nuevo dato para alguno de los indicadores
del modelo, se repiten las etapas anteriores, revisándose todas las previsiones
según el signo y magnitud de la innovación. Este proceso de actualización
continua es el que define el carácter de tiempo real del sistema.
En la segunda etapa, la conciliación de todas las previsiones individuales con
la del PIB, se realiza mediante el método de equilibrado propuesto por Van
Der Ploeg (1982), que combina las previsiones individuales con la restricción
contable que establece que el crecimiento del PIB ha de ser igual a la
agregación de las contribuciones a su crecimiento de los componentes que
lo forman. Las previsiones finales son el resultado de ajustar las previsiones
individuales en función de la discrepancia observada entre la suma de las
correspondientes contribuciones al crecimiento del PIB y el crecimiento
previsto para el PIB mediante su propio modelo, teniendo en cuenta la
estructura de correlación histórica entre las series de contribuciones al
crecimiento. Así, las previsiones iniciales son modificadas teniendo en cuenta
sus discrepancias al incorporar la restricción contable. Estas discrepancias son
ponderadas según su precisión, es decir, de forma inversa a la incertidumbre
que se asocia a las estimaciones iniciales.
Este procedimiento posee varias propiedades deseables:
1. La magnitud de las revisiones, en valor absoluto, es tanto mayor cuanto
mayor es la varianza de la previsión inicial, esto es, cuanto mayor es la
incertidumbre que rodea a la previsión inicial mayor es la cuantía de la
modificación a que puede verse sujeta.
2. Si se considera que una determinada estimación preliminar se conoce con
precisión absoluta, entonces no se realiza ajuste alguno en su previsión.
3. Si la correlación histórica entre dos componentes es positiva, sus revisiones
se registrarán en el mismo sentido: las dos al alza o las dos a la baja. Si, por el
contrario, su correlación es negativa los ajustes se realizarán en sentidos
opuestos: una al alza y la otra a la baja o viceversa.
Informe
132 Informe sobre la actualización del programa de estabilidad 2019-2022 09 de mayo de 2019
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