AMPARO EN REVISIÓN 854/2019.
QUEJOSO Y RECURRENTE: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA: IRMA GÓMEZ RODRÍGUEZ. Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS; para resolver el amparo en revisión identificado al rubro;
y
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo. Por
escrito presentado el treinta de octubre de dos mil dieciocho1, en la
Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el
Estado de Guanajuato, con sede en Irapuato, ********** por su propio
derecho, demandó el amparo y protección de la Justicia Federal contra
las autoridades y actos siguientes:
"(...)
III. Autoridades responsables
1. La Titular de la Dirección General de Desarrollo Territorial del Municipio de Irapuato, Guanajuato.
1 Fojas 4 a 42 del juicio de amparo indirecto **********.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [2]
2. La C. **********, Inspectora adscrita a la Dirección General de Desarrollo Territorial del Municipio de Irapuato, Guanajuato.
3. El Ayuntamiento del Municipio de Irapuato, Guanajuato.
4. El Presidente Municipal de Irapuato, Guanajuato.
5. El H. Congreso de la Unión, por conducto de la H. Cámara de Diputados y la H. Cámara de Senadores.
6. El C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
IV. Normas generales, actos y omisiones que se reclaman.
1. De la Titular de la Dirección General de Desarrollo Territorial del Municipio de Irapuato, Guanajuato, se reclama la emisión y suscripción del oficio ********** de fecha 3 de octubre de 2018.
2. De la C. **********, Inspectora adscrita a la Dirección General de Desarrollo Territorial del Municipio de Irapuato, Guanajuato, se reclama la emisión y suscripción de la constancia de notificación de fecha 8 de octubre de 2018, mediante la cual se hizo entrega del oficio señalado en el numeral previo.
3. Del Ayuntamiento del Municipio de Irapuato, Guanajuato, se reclama:
3.1. La discusión, aprobación y expedición del Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Irapuato, Guanajuato, específicamente en las porciones aplicadas en la Constancia de Factibilidad y, de manera destacada, el artículo 90, fracciones I, II, III y XV, que establece lo siguiente:
(se transcribe).
Lo anterior, con motivo de su primer acto de aplicación en la esfera jurídica de este justiciable a través de la Constancia de Factibilidad.
4. Del Presidente Municipal de Irapuato, Guanajuato, se reclama la promulgación y orden de publicación del Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Irapuato, Guanajuato. El presente acto no se impugna por vicios propios, sino en términos de lo dispuesto en el artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo.
5. Del H. Congreso de la Unión se reclaman por conducto de la H. Cámara de Senadores y H. Cámara de Diputados, la discusión, aprobación y expedición del artículo Segundo Transitorio de la Ley General de Asentamientos Humanos, en su siguiente porción normativa: (se transcribe).
Lo anterior, con motivo de su primer acto de aplicación en la esfera jurídica de este justiciable a través de la Constancia de Factibilidad.
6. Del C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama la promulgación y orden de publicación de la Ley General de Asentamientos humanos en la porción
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [3]
impugnada; acto que no se combate por vicios propios, sino atento a lo ordenado por el artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo. (…)". (fojas 4 a 42 del juicio de amparo indirecto **********).
El quejoso invocó como garantías individuales
violadas las contenidas en los artículos 14, 16 y 27 de la Constitución
Federal; así como 8.1 y 21 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos sin señalar tercero perjudicado, narró los
antecedentes del caso y expresó los conceptos de violación que estimó
pertinentes.
El conocimiento del asunto correspondió al Juez Décimo de
Distrito en el Estado de Guanajuato, que lo registró con el número
**********, y por acuerdo de cinco de noviembre de dos mil
dieciocho2, admitió parcialmente la demanda de amparo, pues la
desechó por cuanto hace a "La orden de publicación del Reglamento
Orgánico de la Administración Pública Municipal de Irapuato, Guanajuato, en
concreto del artículo 90, fracciones I, II, III y XV; y, del artículo segundo transitorio
de la Ley General de Asentamientos Humanos, en virtud de no haber sido
reclamados por vicios propios, en términos del numeral 61, fracción XXIII, en
relación con el diverso 108, fracciones III y VIII, de la Ley de Amparo"; así como
"El acta de notificación de la constancia de factibilidad contenida en el oficio
**********, levantada por la Inspectora adscrita a la Dirección General de
Desarrollo Territorial de Irapuato, Guanajuato, al ser un acto que no afecta
materialmente derechos sustantivos de la parte quejosa, en términos del artículo
61, fracción XXIII, en relación con el 107, fracción III, inciso b), interpretado a
contrario sensu, ambos de la Ley de Amparo".
Agotado el trámite de ley, el treinta y uno de diciembre
2 Fojas 151 a 157, ibídem.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [4]
siguiente3, celebró la audiencia constitucional y dictó sentencia4, en la
que, por una parte, sobreseyó en el juicio y por otra, negó el amparo
solicitado.
SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la
sentencia acabada de relacionar, **********, apoderada especial para
pleitos y cobranzas del quejoso interpuso recurso de revisión en su
contra, del cual correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, donde quedó
registrado bajo el número **********, y en sesión de diecinueve de
septiembre de dos mil diecinueve5, determinó:
"(…)
PRIMERO. En la materia competencia de este tribunal colegiado se modifica la sentencia de veinticinco de abril de dos mil diecinueve, dictada por la Juez Décimo de Distrito en el Estado de Guanajuato, por lo que se levanta el sobreseimiento decretado respecto del numeral 90, fracciones I, II, III y XV, del Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Irapuato.
SEGUNDO. Conforme a lo resuelto en el último punto considerativo de esta ejecutoria, remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de que decida lo que corresponda respecto del recurso de revisión, por cuanto ve a la regularidad constitucional del artículo segundo transitorio de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
(…)".
TERCERO. Trámite del recurso de revisión ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo dictado el treinta y uno
de octubre de dos mil diecinueve6, el Presidente de este Tribunal
Supremo ordenó registrar el asunto, al cual correspondió el número
**********; se asumió la competencia para conocer del medio de
3 Fojas 326 y 327, ibídem. 4 Fojas 328 a 367, ibídem. 5 Fojas 32 a 50 del amparo en revisión **********. 6 Fojas 21 a 26 del toca en que se actúa.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [5]
impugnación de que se trata, turnó el
expediente para su estudio al señor Ministro
Alberto Pérez Dayán y ordenó remitirlo a la
Sala de su adscripción.
En proveído de diecisiete de enero de
dos mil veinte7, el Presidente de la Segunda Sala determinó que ésta
se avocara al conocimiento del asunto y ordenó devolver los autos al
ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución
respectivo.
El Agente del Ministerio Público de la Federación adscrito a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación no formuló pedimento.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la
Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, el
proyecto de resolución se publicó en la misma fecha en que se listó
para verse en sesión.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer del
presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución General de la
República; 83 de la Ley de Amparo y 21, fracción II, inciso a), de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto
en los puntos Primero, Segundo, fracción III y Tercero del Acuerdo
General Plenario 5/2013, toda vez que se interpuso contra una
sentencia pronunciada en un juicio de amparo indirecto, cuya materia
7 Foja 80, ibídem.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [6]
corresponde a la especialidad de esta Segunda Sala, sin que se
considere necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. No se hará
pronunciamiento sobre estos aspectos, dado que el Tribunal Colegiado
de Circuito que previno en el conocimiento se ocupó de analizar y
determinó que la presentación del recurso de revisión se hizo de
manera oportuna y por parte legítima, concretamente en el
considerando segundo de la ejecutoria de diecinueve de septiembre
de dos mil diecinueve8.
TERCERO. Antecedentes. Se estima oportuno traer a cuenta los
antecedentes que se advierten del sumario, a saber:
1. El veinticinco de mayo de dos mil doce se celebró un contrato
de compraventa de bien inmueble9 entre ********** como
"enajenante" y ********** como "adquirente", el cual consta en
escritura pública número ********** otorgada ante la fe del Notario
Público número ********** de Irapuato, Guanajuato, de la que se
desprende que la transmisión de dominio se hizo libre de todo
gravamen, sin que constara anotación de declaración de
utilización o afectación agraria.
Derivado del contrato de compraventa, el veintidós de mayo de
dos mil diecisiete10, el quejoso **********, solicitó a la Dirección
General de Desarrollo Territorial del Municipio de Irapuato,
Guanajuato, la emisión de la constancia de factibilidad para la
construcción de un desarrollo inmobiliario de uso mixto
8 Fojas 33 vuelta y 34 del amparo en revisión **********.
9 Fojas 73 a 108 del amparo indirecto **********, tomo I. 10 Fojas 68 al 70, ibídem
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [7]
(habitacional y comercial) en la fracción
********** de la parcela número **********, del
ejido "**********", Municipio de Irapuato. "El
proyecto –aún en desarrollo– incluirá la
construcción a lo largo y ancho del Inmueble de un
condominio horizontal compuesto de
aproximadamente ********** casas habitación, en el que de igual manera
se incluyen algunos locales comerciales para prestar servicios a los
condóminos, tal y como serían tintorerías, misceláneas, farmacias, entre
otros".
Mediante oficio ********** de treinta y uno de mayo de dos mil
diecisiete11, el titular de la Dirección General de Desarrollo
Territorial del Municipio de Irapuato, Guanajuato, emitió la
primera constancia de factibilidad, en la que manifestó que el
inmueble se encontraba ubicado en la zona norponiente de la
mancha urbana, clasificada en una parte como área natural
protegida y en otra como de uso habitacional de densidad media;
por lo que determinó la imposibilidad para expedir la
constancia solicitada.
2. Inconforme con la respuesta, ********** promovió el juicio de
amparo indirecto **********, del índice del Juzgado Décimo de
Distrito en el Estado de Guanajuato; resuelto por el Juez
Segundo de Distrito del Centro Auxiliar de la Novena Región,
dentro del cuaderno auxiliar **********, el treinta y uno de agosto
de dos mil diecisiete12 celebró la audiencia constitucional y dictó
la sentencia acabada de engrosar el trece de diciembre
siguiente13, en la cual sobreseyó y negó el amparo solicitado.
11 Foja 66, ibídem. 12 Fojas 385 y 386, ibídem. 13 Fojas 387 a 418, ibídem.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [8]
3. Contra la anterior determinación, el quejoso, la Coordinadora
General Jurídica y representante del Gobernador del Estado
de Guanajuato, así como el Director General del Instituto de
Ecología de esa entidad, interpusieron recurso de revisión, del
cual correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, registrado
bajo el número ********** que en sesión de treinta de agosto de
dos mil dieciocho, determinó revocar la sentencia combatida y
conceder el amparo al quejoso, para los efectos siguientes:
"(…)
1. Se inaplique el sistema normativo impugnado únicamente respecto del aquí quejoso.
2. El director General de Desarrollo Territorial de Irapuato y el director de Recursos Naturales del Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato dejen sin efectos los oficios **********, ********** y **********.
3. El director General de Desarrollo Territorial de Irapuato emita otro en el cual expida la constancia de factibilidad, en la que además de los datos que deba contener, asiente que el aquí recurrente no garantizó la vía de acceso a la zona urbana más próxima.
Lo anterior, en el entendido de que la parte quejosa no queda liberada de observar el resto de normas nacionales e internacionales en materia de protección al medio ambiente, incluidas las penales, al no haber sido materia de reclamo ni estudio en el presente juicio de amparo.
Cabe señalar que la determinación contenida en este fallo no impide que las autoridades responsables, en el ejercicio de sus facultades, puedan realizar todos los actos necesarios para cumplir con las disposiciones constitucional y legales que aquí se estimaron infringidas, e incluso, modificar o emitir nuevos decretos en aras de proteger de manera efectiva el medio ambiente. (…)" (fojas 543 a 583 del amparo indirecto **********, tomo I).
Durante el procedimiento de ejecución de la sentencia, la
Directora General de Desarrollo Territorial de Irapuato emitió
los oficios siguientes:
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [9]
********** de diecisiete de septiembre de
dos mil dieciocho14, a través del cual dejó sin
efectos los oficios ********** y **********.
********** de tres de octubre de dos mil
dieciocho15, donde se contiene la constancia
de factibilidad ordenada en el fallo protector.
********** de cuatro de octubre de dos mil dieciocho16, con el cual
se remitió el oficio anterior.
Por su parte, el Director General del Instituto de Ecología del
Estado con sede en Guanajuato, hizo lo propio con un oficio sin
número de veinticinco de septiembre del mismo año17.
Posteriormente, el diecinueve de octubre de dos mil
dieciocho18, la Juez de Distrito declaró debidamente cumplida
la sentencia de amparo, determinación que quedó firme, en
tanto el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Decimosexto Circuito declarar infundado el recurso de
inconformidad **********, interpuesto por el quejoso, en sesión
de siete de febrero de dos mil diecinueve19; por tanto el
veintidós siguiente20 se ordenó el archivo del expediente.
4. La constancia de factibilidad contenida en el oficio ********** de
tres de octubre de dos mil dieciocho21 emitida por la Directora
General de Desarrollo Territorial de Irapuato (dictado en
14 Fojas 616 a 617, del juicio de amparo indirecto **********, tomo II.
15 Fojas 50 a 131, del juicio de amparo indirecto **********. 16 Fojas 638 a 720, ibídem. 17 Fojas 633 a 636, del juicio de amparo indirecto **********, tomo II. 18 Fojas 732 a 736, ibídem. 19 Fojas 781 a 806, ibídem. 20 Foja 808, ibídem. 21 Fojas 640 a 720 del amparo indirecto **********, tomo II y 50 a 131 del amparo indirecto **********.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [10]
cumplimiento de la sentencia de amparo en revisión **********),
constituye el acto reclamado en el juicio de amparo del que deriva
el presente recurso de revisión, donde también se reclamó el
procedimiento legislativo que dio origen a los artículos 90,
fracciones I, II, III y XV, del Reglamento Orgánico de la
Administración Pública Municipal y al artículo Segundo
Transitorio de la Ley General de Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, al tenor de los
conceptos de violación siguientes:
En el primero aduce que la constancia de factibilidad es contraria
al principio de legalidad, en tanto la autoridad responsable
inaplicó el marco normativo que rige la emisión de ese acto
administrativo, el cual es de naturaleza meramente informativa,
toda vez que su finalidad únicamente es comunicar al particular
sobre el uso predominante y los usos compatibles, condicionados
e incompatibles de un inmueble determinado conforme al
Programa Municipal.
En la inteligencia que los programas municipales se encuentran
definidos en el Código Territorial y configuran la base para la
emisión de las constancias de factibilidad.
Entonces, si como lo manifiesta la autoridad, conforme al
Programa Municipal, una parte del inmueble se encontraba afecta
al área natural protegida, y a la fracción restante le corresponde
el uso de suelo habitacional, acorde a lo ordenado en la ejecutoria
de amparo, se debía inaplicar únicamente lo referente al área
natural protegida, pero mantener en sus términos lo dispuesto en
el resto del programa; en otras palabras, la autoridad responsable
no se encontraba habilitada para inaplicar el Programa Municipal,
más allá de la porción declarada inconstitucional en la ejecutoria
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [11]
de amparo.
En el segundo concepto de violación
desarrolló las razones por las cuales estimó
acreditada la violación al artículo 16 de la
Constitución Federal, dada la incompetencia
de la Dirección General de Desarrollo Territorial para inaplicar
los usos de suelo determinados en el Programa Municipal,
así como para asignar nuevos usos de suelo; concluyendo que no
señaló de manera expresa cuál es el fundamento normativo que
le autoriza inaplicar las disposiciones del Código Territorial y del
propio Programa Municipal.
Por lo tanto, califica la constancia de factibilidad como un
documento irregular que impacta en su esfera jurídica, en la
medida en la que fue emitido por una autoridad que actuó en
exceso de las facultades legales que tiene atribuidas conforme al
Código Territorial y al Reglamento Orgánico.
En el tercer concepto de violación, plantea la
inconstitucionalidad del artículo 90, fracciones I, II, III y XV,
del Reglamento Orgánico de la Administración Pública
Municipal de Irapuato, Guanajuato, señalando que lo hace de
manera complementaria al motivo de disenso anterior, "…
únicamente para el caso en el que se estime que dichos preceptos
reglamentarios constituyen un fundamento válido para que la autoridad
municipal pueda dejar sin efectos el contenido de una norma general como
es el caso del Programa Municipal, así como las disposiciones del Código
Territorial, luego entonces, dichos preceptos reglamentarios son
inconstitucionales en la medida en la que -bajo la interpretación de la
DGDT- contravienen una norma de mayor jerarquía como es el caso del
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [12]
Código Territorial que, como se ha insistido, exige de manera taxativa y
sin excepciones, que la autoridad municipal determine el contenido de la
constancia en función de la zonificación contenida en el programa
municipal respectivo.
Esa interpretación del artículo 90 no podría resultar constitucional en
función del principio de subordinación jerárquica que rige el ejercicio de
la facultad reglamentaria, tal y como se desprende del siguiente criterio
jurisprudencial del Tribunal Pleno:
"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES." (la transcribe y cita datos de localización).
…"
En el cuarto concepto de violación expone, bajo el supuesto de
llegar a considerarse que la Dirección General de Desarrollo
Territorial sí está facultada para inaplicar el Programa Municipal y
en su lugar determinar nuevos usos de suelo; que ello es ilegal,
al no estar frente a una contravención de la Ley de Asentamientos
Humanos.
Porque si bien la responsable consideró que no se incluyen los
estándares contenidos en la Ley de Asentamientos Humanos
emitida con posterioridad, pues acorde a lo dispuesto en su
artículo Segundo Transitorio, debe entenderse que el Programa
Municipal se encuentra tácitamente derogado; ello resulta ilegal
en tanto:
a) La Dirección General de Desarrollo Territorial al emitir la primera
Constancia de Factibilidad el treinta y uno de mayo de dos mil
diecisiete, reconoció expresamente la aplicabilidad del Programa
Municipal, no obstante que a esa fecha ya se encontraba en vigor
la Ley de Asentamientos Humanos, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis;
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [13]
aspecto que no fue controvertido y como tal
fue consentido expresamente por el ahora
quejoso.
b) En relación con los usos habitacionales en
áreas no urbanizables, además de los vicios
de legalidad, la autoridad materializó una violación a la garantía
de audiencia, pues la declaratoria del inmueble como zona no
urbanizable decretada en la Constancia de Factibilidad, no se vio
antecedida por un procedimiento en el cual el quejoso haya sido
oído y vencido; destaca que la razón primordial por la cual el
Tribunal Colegiado le otorgó la protección constitucional, atendió
a que todo acto privativo exige que se respete la garantía de
audiencia.
c) En relación con el deber de proteger las áreas de conservación
ambiental. La supuesta violación a derechos fundamentales
invocada por la responsable, más allá de que se sustenta en
elementos argumentativos carentes de valor por no haber seguido
el procedimiento que marca la ley, no puede traducirse en la
inaplicación de un precepto normativo, pues tal facultad está
reservada a las autoridades jurisdiccionales al conducir el análisis
de constitucionalidad; además, el control difuso, en su caso, debe
llevarse a cabo siempre en beneficio del justiciable.
d) En relación con las zonas de alto riesgo a la que aluden los
artículos 65 a 67 de la Ley de Asentamientos Humanos deben
constar en los planes o programas de desarrollo urbano y
ordenamiento territorial aplicables, y no ser determinados en
actos administrativos aislados. Así, si en el Programa Municipal
vigente no se establece que el inmueble se ubica en una zona de
alto riesgo, no es válido invocar esa causal para establecer una
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [14]
nueva zonificación. Además, la autoridad pasa por alto que, bajo
el supuesto inadmitido de que se estuviera en una zona de riesgo,
los propios artículos invocados indican que se debe desahogar un
procedimiento específico, el cual fue completamente ignorado y
optó por a la figura de la derogación tácita en una decisión por
demás arbitraria.
e) Con relación a los artículos del Código Penal del Estado de
Guanajuato, resulta irrelevante que la responsable invoque los
artículos 262 Bis y 262 Ter para evidenciar que la ocupación
irregular de áreas no urbanizables y la autorización de
construcciones que se ubiquen en zonas de riesgo son delitos;
pues hasta en tanto en un instrumento programático no indique
que determinado inmueble se encuentra en un área no
urbanizable o en una zona de riesgo, no se puede configurar el
tipo penal.
f) El desarrollo territorial debe de estar a instrumentos
programáticos. Como corolario de lo anterior, señala la impetrante
de garantías que es absurdo suponer la inaplicación del Programa
Municipal por contravenir la Ley de Asentamientos Humanos,
cuando esta ley, como el Código Territorial, indican que el
desarrollo territorial y urbano necesariamente se debe regir por la
zonificación, usos, destinos, modalidades y restricciones
determinados en los programas municipales. Así, aun cuando en
su régimen transitorio la ley señale que todo ordenamiento
contrario a ella se entenderá como tácitamente derogado,
también reconoce expresamente que es facultad de las entidades
federativas y de los municipios, según el caso, desarrollar los
lineamientos aplicables en los instrumentos jurídicos que en
derecho corresponde; de donde se sigue que en tanto una
determinación se encuentre plasmada en esos instrumentos, y
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [15]
cumpla con los requisitos legales respectivos,
deberá mantenerse vigente pues, lejos de
contravenir el texto legal, se ajusta a él.
Por otra parte, en el concepto de
violación quinto textualmente estableció:
"El presente concepto de violación únicamente se formula bajo el supuesto inadmitido de que se estime que es válido que, como afirmó la autoridad responsable, el artículo Segundo transitorio de la Ley de Asentamientos Humanos haya derogado tácitamente el Programa Municipal.
Al respecto, debe tomarse en consideración que el citado precepto transitorio señala lo siguiente: (se transcribe).
El transitorio en cita fue utilizado por la DGDT como fundamento para sustentar la inaplicación del Programa Municipal, pues -a juicio de la autoridad responsable- el programa es contrario a los estándares de la Ley de Asentamientos Humanos, que "no se encuentran aún incorporados" 16 en el Programa Municipal.
Ahora bien, para el caso de que la interpretación realizada por la autoridad responsable sea válida, se sostiene la inconstitucionalidad del citado artículo transitorio en la medida en la que genera un escenario de incertidumbre jurídica para los particulares, puesto que, ante la derogación del Programa Municipal, queda al arbitrio de la autoridad municipal -en este caso, la DGDT- la determinación de nuevos usos de suelo, destinos, modalidades y restricciones, sin que el particular tenga conocimiento cierto de que los nuevos usos de suelo cumplen con la normatividad estatal y los parámetros de planeación contenidos en el Código Territorial.
Debe de tomarse en consideración que los artículos 14 y 16 constitucionales contemplan el derecho del particular a no encontrarse en un escenario de incertidumbre jurídica, derecho cuyo núcleo duro se concentra en saber a qué atenerse o lo que es lo mismo, conocer de manera anticipada las consecuencias que le corresponden por su particular situación jurídica, incluida la de sus bienes. En el caso particular, la inaplicación del uso de suelo habitacional asignado en el Programa Municipal por parte de la autoridad responsable, bajo el argumento de la derogación tácita prevista en el artículo Segundo transitorio de la Ley de Asentamientos Humanos, transgrede el derecho a la seguridad jurídica al materializar un ejercicio arbitrario de facultades que se
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [16]
encuentran reservadas en control concentrado al Poder judicial de la Federación y en control difuso a los órganos jurisdiccionales. Cobra relevancia el criterio contenido en la siguiente tesis:
"ARTÍCULOS TRANSITORIOS. AL PREVER QUE LAS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS DE UNA LEGISLACIÓN ANTERIOR, CONTINUARÁN VIGENTES CON MOTIVO DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA NUEVA LEY EN TANTO NO SE OPONGAN AL CONTENIDO DE ÉSTA, ÚNICAMENTE REGULAN UN TEMA DE LEGALIDAD DISTINTO A LOS PROBLEMAS DE CONSTITUCIONALIDAD QUE SE SUSCITEN ENTRE EL REGLAMENTO Y LA NORMA PRIMARIA." (la transcribe y cita datos de localización).
En esa medida, bajo el supuesto inadmitido de que el artículo Segundo transitorio de la Ley de Asentamientos Humanos efectivamente derogue tácitamente el Programa Municipal, como manifestó la autoridad responsable, dicho artículo resultaría inconstitucional por impedir que los particulares tengan certidumbre de los usos de suelo autorizados o asignados en el programa municipal a un inmueble determinado. Por tanto, se solicita se declare la inconstitucionalidad de dicho precepto por no ser acorde a los extremos del derecho a la seguridad jurídica tutelado en los artículos 14 y 16 constitucionales y, en consecuencia, se determine su inaplicación en la esfera jurídica de este quejoso."
5. En la sentencia sujeta a revisión, la Juez Décimo de Distrito en
el Estado de Guanajuato, una vez que determinó su
competencia para conocer del asunto, precisó que la litis a
resolver se encuentra integrada por los actos reclamados
siguientes:
"I. La promulgación, discusión, aprobación y expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, publicada el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, en específico su artículo segundo transitorio.
II. La promulgación, discusión, aprobación y expedición del Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Irapuato, Guanajuato, publicado el seis de mayo de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, en específico su artículo 90, fracciones I, II, III y XV.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [17]
III. El oficio ********** de tres de octubre de dos mil dieciocho, emitido por la Directora General de Desarrollo Territorial de Irapuato, Guanajuato, a través del cual se expidió la constancia de factibilidad de uso de suelo que solicitó la parte quejosa."
Y establecida la certeza de los actos
reclamados, abordó lo relativo a las causas de improcedencia,
concretamente en el considerando cuarto, donde de oficio,
advirtió la actualización de la hipótesis prevista en el artículo 61,
fracción XII, de la Ley de Amparo, en virtud que el ordinal 90,
fracciones I, II, III y XV, del Reglamento Orgánico de la
Administración Pública Municipal de Irapuato, Guanajuato22,
publicado el seis de mayo de dos mil dieciséis en el Periódico
Oficial del Gobierno de esa entidad, no causa perjuicio alguno
a la parte quejosa, en tanto lo controvierte, con motivo de su
primer acto de aplicación, que hizo consistir en el oficio **********
de tres de octubre de dos mil dieciocho, emitido por la Directora
General de Desarrollo Territorial de Irapuato, Guanajuato, por el
cual se expidió la constancia de factibilidad de uso de suelo que
solicitó.
Sin embargo, el contenido del artículo y fracciones reclamadas es
meramente administrativo, en virtud de que únicamente
22 "Artículo 90. El Director General de Desarrollo Territorial, además de las atribuciones comunes a los titulares de las dependencias, tiene las siguientes: I. Aplicar y hacer cumplir las disposiciones jurídicas de la legislación federal, estatal y municipal en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y de protección y restauración al medio ambiente que sean de competencia municipal; II. Aplicar las disposiciones del Código Territorial referentes al Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial, así como las estrategias y acciones que contenga el mismo; III. Aplicar las disposiciones del Código Territorial así como ejercer por si o a través de las direcciones y unidades administrativas que se le encuentren adscritas, las atribuciones que le confiere dicho ordenamiento; (…) XV. Emitir la constancia de factibilidad para regular la creación de fraccionamientos, condominios y desarrollos en condominio; (…)"
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [18]
establecen las atribuciones del Director General de Desarrollo
Territorial de Irapuato, Guanajuato, sin establecer obligaciones
para la parte quejosa; máxime que no es suficiente que la
autoridad responsable haya utilizado el artículo y fracciones
precisadas a fin de fundar su competencia para emitir el oficio
reclamado, en virtud que no fue citado para resolver la pretensión
de que se trata, esto es, expedir la constancia de factibilidad de
uso de suelo respecto de la fracción ********** de la parcela
********** del ejido "**********", Municipio de Irapuato.
Por lo que con fundamento en el artículo 63, fracción V, de la
Ley de Amparo, decidió sobreseer en el juicio de amparo en
relación con la porción normativa señalada.
En tanto que en el quinto punto considerativo, la a quo desestimó
las causas de improcedencia hechas valer por el Presidente
Municipal y Ayuntamiento, ambos de Irapuato, Guanajuato, en
principio, la prevista en el artículo 61, fracción IX, de la ley de la
materia, porque si bien el oficio reclamado se emitió en
cumplimiento al juicio de amparo **********, del índice de ese
juzgado, donde se reclamaron del Director General de Desarrollo
Territorial, Presidente Municipal y Ayuntamiento, todos de
Irapuato, Guanajuato; Director de Recursos Naturales y Director
General, ambos del Instituto de Ecología, Gobernador y
Congreso, todos del Estado de Guanajuato, los actos reclamados
siguientes:
"a) El oficio ********** de treinta y uno de mayo de dos mil diecisiete.
b) El oficio ********** de treinta de junio de la misma anualidad.
c) El oficio ********** de veintisiete de junio de dos mil diecisiete.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [19]
d) La emisión del Programa Manejo del Área Natural Protegida en la Categoría de Área de Uso Sustentable **********, cuyo resumen fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el dos de noviembre de dos mil siete.
e) La discusión, aprobación, expedición, promulgación y orden de publicación del
Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Irapuato.
f) La discusión, aprobación, expedición, promulgación y orden de publicación de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, específicamente sus artículos 82, 83 y 84.
g) La discusión, aprobación, expedición, promulgación y orden de publicación en el respectivo ámbito de su competencia, del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, específicamente los artículos 8, 16, fracción XIII, 40, fracción II, 57, 60, fracciones I y II, 74, 75, fracciones VII y IX, inciso c), 76, fracción II, inciso b), 88, 89, 90, 95, 96, 98, 403 y 415.
h) La discusión, aprobación y expedición del Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato en Materia de Áreas Naturales Protegidas, específicamente sus artículos 35, 36, 39 y 42.
i) La emisión y suscripción de los Decretos Gubernativos números 248 y 197 publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el veinticinco de noviembre de dos mil cinco y catorce de febrero de dos mil doce, respectivamente."
El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Decimosexto Circuito, con residencia en Guanajuato,
Guanajuato, al resolver el expediente **********, concedió el
amparo solicitado respecto de los artículos 82, 83 y 84 de la Ley
para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de
Guanajuato; 8, 16, fracción XIII, 40, fracción II, 57, 60, fracciones
I y II, 74, 75, fracciones VII y IX, inciso c), 76, fracción II, inciso b),
88, 89, 90, 95, 96, 98, 403 y 415 del Código Territorial para el
Estado y los Municipios de Guanajuato; 35, 36, 39 y 42 del
Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [20]
Ambiente del Estado de Guanajuato en Materia de Áreas
Naturales Protegidas; los Decretos Gubernativos números 248 y
197; el Programa Manejo del Área Natural Protegida en la
Categoría de Área de Uso Sustentable ********** y el Programa
Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico
Territorial de Irapuato, así como sus actos de aplicación
consistentes en los oficios ********** de treinta y uno de mayo de
dos mil diecisiete, ********** de treinta de junio de la misma
anualidad e ********** de veintisiete de junio de dos mil diecisiete,
para el efecto siguiente:
"1. Se inaplique el sistema normativo impugnado únicamente respecto del aquí quejoso. 2. El director General de Desarrollo Territorial de Irapuato y el director de Recursos Naturales del Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato dejen sin efectos los oficios **********, ********** y **********. 3. El director General de Desarrollo Territorial de Irapuato emita otro en el cual expida la constancia de factibilidad, en la que además de los datos que deba contener, asiente que el aquí recurrente no garantizó la vía de acceso a la zona urbana más próxima. Lo anterior, en el entendido de que la parte quejosa no queda liberada de observar el resto de normas nacionales e internacionales en materia de protección al medio ambiente, incluidas las penales, al no haber sido materia de reclamo ni estudio en el presente juicio de amparo. Cabe señalar que la determinación contenida en este fallo no impide que las autoridades responsables, en el ejercicio de sus facultades, puedan realizar todos los actos necesarios para cumplir con las disposiciones constitucional y legales que aquí se estimaron infringidas, e incluso, modificar o emitir nuevos decretos en aras de proteger de manera efectiva el medio ambiente."
De donde entonces obtuvo que no se otorgaron directrices ni
fundamentos específicos para que se expidiera la constancia
de factibilidad, por ello, el Director General de Desarrollo
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [21]
Territorial de Irapuato, Guanajuato, tuvo
libertad de jurisdicción para expedir la
constancia de factibilidad reclamada en el
juicio.
Por otra parte, la juzgadora también
desestimó la causa de improcedencia que
hicieron valer las Cámaras de Senadores y Diputados del
Congreso de la Unión, así como el Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, en torno al proceso legislativo de la Ley
General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, publicada el veintiocho de
noviembre de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la
Federación, en específico su artículo Segundo Transitorio23,
porque no causan afectación ni agravio alguno a los intereses
de la parte quejosa.
Básicamente, porque la parte quejosa cuestionó la regularidad
constitucional de ese artículo transitorio, con motivo de su primer
acto de aplicación, que hizo consistir en el oficio ********** de tres
de octubre de dos mil dieciocho, en el cual la Directora General
de Desarrollo Territorial de Irapuato, Guanajuato, expidió la
constancia de factibilidad de uso de suelo que previamente
solicitó.
Entonces, si la norma cuestionada prevé que con la expedición
de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis, se
abroga la Ley General de Asentamientos Humanos publicada el
23 "SEGUNDO. Se abroga la Ley General de Asentamientos Humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de julio de 1993 y se derogan todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo establecido en la presente Ley."
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [22]
veintiuno de julio de mil novecientos noventa y tres, así como de
todas las disposiciones legales y reglamentarias que se
opongan a ésta; en ese sentido, la hipótesis normativa que
regula el transitorio precisado requiera la inaplicación de una
disposición legal y reglamentaria que se oponga a la ley general;
Y, de la lectura integral del oficio reclamado se desprende, en la
parte que interesa, que la autoridad responsable determinó que
el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Ecológico Territorial de Irapuato, Guanajuato, se derogó
tácitamente en términos del artículo Segundo Transitorio de la Ley
General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, publicada el veintiocho de noviembre de dos
mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación.
Lo que constituye la aplicación del transitorio impugnado en
perjuicio de la parte quejosa, pues con base en él se inaplicó el
Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Ecológico Territorial de Irapuato, Guanajuato, en perjuicio de la
parte quejosa.
A partir de lo anterior, en el considerando sexto, emprendió el
estudio de fondo, y en atención a la técnica que rige el juicio de
amparo, señaló la Juez Federal, en principio resulto procedente
al estudio de los conceptos planteados contra el artículo Segundo
Transitorio de la Ley General de Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, publicada el
veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis en el Diario Oficial
de la Federación24 y declaró infundado el planteamiento en el que
24 Al efecto invoco la tesis 2a. XCII/99, emitida por la Segunda Sala, relativa a la Novena Época, con número de registro 193715, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, julio de 1999, materia Constitucional, página 366, cuyo rubro es: "LEYES, AMPARO CONTRA. CUANDO SE
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [23]
el quejoso adujo la inconstitucionalidad de la
norma por "vulnerar el derecho fundamental a la
seguridad jurídica, previsto en los artículos 14 y 16
de la Constitución, en tanto que derogó el Programa
Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Ecológico Territorial de Irapuato, Guanajuato;
considerando que genera incertidumbre de los usos de suelo autorizados
o asignados en el programa municipal a un inmueble determinado".
Para sustentar su determinación invocó las razones que integran
la jurisprudencia 2a./J. 144/2006 y tesis 2a. XVI/2014 (10a.),
intituladas: "GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES."25,
y "DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD
JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA
REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE
DIFERENTES."26
Y dado que el artículo cuestionado es una norma transitoria que
establece la derogación de disposiciones jurídicas (legales y
reglamentarias) que se opongan a la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano, publicada el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis
en el Diario Oficial de la Federación, la Juez Federal atendió que
el Pleno de este Máximo Tribunal del País, al resolver
diversos asuntos27, ha determinado que las normas transitorias
CONTROVIERTEN CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN, EL ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE AQUÉLLAS DEBE REALIZARSE ANTES QUE EL DE ÉSTE, EN ARAS DE TUTELAR LA GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL." 25 Correspondiente a la Novena Época, registro 174094, difundida en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre de 2006, Materia Constitucional, página 351. 26 Décima Época, registro 2005552, de la Segunda Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 3, febrero de 2014, tomo II, materia Constitucional, página 1513. 27 Amparos en revisión ********** y **********, resueltos en sesión de catorce de octubre de dos mil
trece.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [24]
tienen un efecto temporal para regular los procesos de cambio de
un sistema jurídico; principalmente, sirven como parámetro de
vigencia de las normas, así como para determinar su aplicabilidad
y, eventualmente, funcionan como parámetro de validez de otras
normas. Así, las disposiciones transitorias, por regla general,
determinan la entrada en vigor o vigencia temporal de ciertos
preceptos; establecen la derogación de una o varias
disposiciones jurídicas o prevén un mandato al legislador en
determinado sentido, y de los criterios invocados reiteró:
"Además se precisa que la derogación consiste en la supresión de una disposición jurídica o de alguno de sus elementos; generalmente la derogación se distingue de la abrogación, que se identifica con la supresión total de un cuerpo normativo.
Dentro del sistema jurídico, la derogación cumple con una doble función: por una parte, la supresión de la vigencia de una norma y, por otra, impedir su aplicación futura.
Existen dos tipos de derogación: expresa y tácita.
La derogación expresa se refiere a la existencia de una disposición derogatoria que identifica el objeto de la derogación, es decir, contempla la derogación de disposiciones jurídicas.
En cambio, la derogación tácita se produce mediante la emisión de una norma posterior que, al regular una misma situación, deroga una norma anterior, sin aludir a la existencia de una derogación propiamente dicha, es decir, sin identificar el objeto de la derogación.
Por lo que se refiere a la derogación expresa, ésta se puede producir de dos maneras: determinada e indeterminada.
La derogación expresa determinada contempla la derogación de disposiciones jurídicas e identifica con precisión cuáles son los artículos o porciones normativas que han sido derogadas.
Por su parte, la derogación expresa indeterminada se presenta a través de una disposición derogatoria que también establece la derogación de disposiciones jurídicas, pero sin precisar la norma o porción normativa derogada. Esta derogación se identifica generalmente con una declaración que quita vigencia a todas aquéllas disposiciones que se opongan a un determinado precepto u ordenamiento.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [25]
A diferencia de la derogación expresa determinada, en la que la disposición derogatoria señala concretamente cuáles son las normas o porciones normativas que han sido interesadas, la derogación expresa indeterminada se produce por incompatibilidad entre los ordenamientos respectivos, es decir, en el ordenamiento derogatorio y el que se estima derogado por
aquél."
A partir de esas razones, sostiene la a quo que es factible colegir
que el artículo Segundo Transitorio de la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano, publicado el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis
en el Diario Oficial de la Federación, contiene una cláusula de
derogación expresa indeterminada, ya que deroga disposiciones
jurídicas, sin especificar cuáles son las normas o porciones
normativas derogadas.
Sin embargo, con ello no vulnera el principio de seguridad jurídica,
en virtud que el legislador (Federal o Estatal) es quien está
obligado a ejercer sus facultades para modificar o derogar todos
aquellos ordenamientos que contravengan tal legislación y, en
tanto no lo haga, las normas restantes gozan de la presunción de
vigencia y validez Constitucional.
Además, agregó, la norma cuestionada no puede estar sujeto ni
ser inconstitucional por transgredir el referido principio, debido a
que constituye la fuente de donde emanan las atribuciones de la
autoridad administrativa para regular los aspectos técnicos u
operativos de la materia específica en el territorio nacional, los
que de conformidad con su artículo 1º son:
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [26]
"I. Fijar las normas básicas e instrumentos de gestión de observancia general, para ordenar el uso del territorio y los Asentamientos Humanos en el país, con pleno respeto a los derechos humanos, así como el cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado para promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos plenamente;
II. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas, los municipios y las Demarcaciones Territoriales para la planeación, ordenación y regulación de los Asentamientos Humanos en el territorio nacional;
III. Fijar los criterios para que, en el ámbito de sus respectivas competencias exista una efectiva congruencia, coordinación y participación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las Demarcaciones Territoriales para la planeación de la Fundación, Crecimiento, Mejoramiento, consolidación y Conservación de los Centros de Población y Asentamientos Humanos, garantizando en todo momento la protección y el acceso equitativo a los espacios públicos;
IV. Definir los principios para determinar las Provisiones, Reservas, Usos del suelo y Destinos de áreas y predios que regulan la propiedad en los Centros de Población, y
V. Propiciar mecanismos que permitan la participación ciudadana en particular para las mujeres, jóvenes y personas en situación de vulnerabilidad, en los procesos de planeación y gestión del territorio con base en el acceso a información transparente, completa y oportuna, así como la creación de espacios e instrumentos que garanticen la corresponsabilidad del gobierno y la ciudadanía en la formulación, seguimiento y evaluación de la política pública en la materia."
Lo anterior evidencia que, por su naturaleza jurídica, son los
reglamentos y, en la especie, los Programas Municipales o
cualquier tipo de ordenamiento, los que en todo caso deben estar
sujetos a los principios contenidos en esa norma, a fin de respetar
justamente la materia sujeta a reserva de ley, así como los límites
y alcances acotados por la legislación federal, tomando en
consideración la concurrencia existente de la Federación, las
Entidades Federativas y los Municipios para su regulación, en
términos del artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [27]
Al efecto invocó, por las razones que informa,
la jurisprudencia P./J. 79/2009, emitida por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, cuyo rubro es: "FACULTAD
REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO
FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES."28
Conforma lo anterior concluyó en la constitucionalidad del
artículo Segundo Transitorio de la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, publicado el veintiocho de noviembre de
dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación.
En el considerando séptimo, la Juez de Distrito desarrolló el
estudio de los conceptos de violación formulados contra el oficio
********** de tres de octubre de dos mil dieciocho, emitido por la
Directora General de Desarrollo Territorial de Irapuato,
Guanajuato, a través del cual se expidió la constancia de
factibilidad de uso de suelo reclamada., de la cual destacó como
aspectos relevantes los siguientes:
"1. En su apartado segundo denominado "regulación de la constancia de factibilidad", puntualizó que de conformidad con el artículo 2, fracción XI, del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, aquél es el documento informativo expedido por la unidad administrativa municipal, a petición de parte, en el que se manifiestan los usos predominantes y compatibles, condicionados e incompatibles, así como los destinos, modalidades y restricciones asignados a un inmueble determinado, en el programa municipal.
2. Explicó que en la constancia debe manifestarse los usos predominantes, compatibles condicionados e incompatibles, así como los destinos, modalidades y las restricciones.
28 Novena Época, registro 166655, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta tomo XXX, agosto de 2009, materia Constitucional, página 1067.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [28]
3. Señaló que en términos del precepto citado, así como del numeral 254 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la información anterior estará determinada en el programa municipal, esto es, en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial de Irapuato, específicamente en la zonificación.
4. Conforme a dicho programa indicó que la fracción ********** de la parcela ********** del ejido "**********", Municipio de Irapuato, se encuentra dividida en dos usos distintos: una parte oriente, corresponde al área natural protegida y otra, hacia el poniente, se refiere al uso de suelo habitacional.
5. Enseguida, inaplicó los usos mencionados: el identificado como área natural protegida, por formar parte del sistema normativo impugnado por **********, en el juicio de amparo **********; el habitacional, contenido en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial de Irapuato, Guanajuato, debido a que no cumple con los estándares contenidos en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, al haberse emitido con anterioridad a la entrada en vigor de esa ley y al encontrarse derogado tácitamente, en términos de su artículo transitorio segundo; asimismo, porque el predio se ubica en una zona de riesgo, con características ambientales, en peligro constante de degradación y sujeta a un deber de protección y restauración, por tanto, se clasifica como una zona no urbanizable, sobre la cual no puede otorgarse un uso habitacional, sino sólo un uso agropecuario, forestal o ambiental.
6. En los apartados tercero y cuarto del documento informativo identificados como "normatividad nacional aplicable" y "normatividad internacional aplicable", determinó que pese a la inaplicación del sistema normativo mencionado, ello no imposibilitaba la emisión de la constancia de factibilidad, pues para tal efecto rige la normatividad estatal, nacional e internacional, los principios rectores relacionados con la administración y ordenamiento sustentable del territorio, en concordancia con las características del predio y su entorno.
7. De conformidad con ésta, concluyó que:
a) El uso de suelo predominante es el forestal.
b) Los usos de suelo compatibles son: la prestación de servicios de educación ambiental en sitio, referente al estudio del Cerro de Arandas y viveros comunales.
c) El uso de suelo condicionado es la plantación de especies endémicas para la elaboración de productos con técnicas artesanales.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [29]
d) Los usos de suelo incompatibles son: el agrícola, el pecuario, el habitacional en cualquiera de sus clasificaciones y densidades, el de servicios, el comercial, el turismo recreativo, el agroindustrial, las actividades extractivas, el industrial y el mixto.
e) El destino es la conservación ecológica.
f) Las modalidades son: i) toda actividad deberá realizarse partiendo de la necesidad de reforestación del predio, ii) la reforestación deberá efectuarse con especies nativas, por medio de procesos de regeneración natural e inducida, iii) toda actividad o uso debe conservar y acrecentar la cubierta vegetal del suelo; y iv) las análogas que propicien la protección, conservación y desarrollo del uso de suelo predominante.
g) Las restricciones son: introducción de fauna exótica, la captura de fauna, la extracción ilegal de fauna y flora, abrir caminos y vialidades, el suelo no se encuentra sujeto a urbanización, la actividad pastoril, el uso de pesticidas, retirar cobertura vegetal y las demás que resulten análogas y que impidan la protección, conservación y desarrollo del uso de suelo predominante."
A continuación desestimó los argumentos que hizo valer el
quejoso, porque el artículo 115, fracción II, de la Constitución
Federal se atribuye a los municipios competencia para emitir
normas generales denominadas "bandos de policía y gobierno,
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia
general", facultad reglamentaria a la que pueden recurrir para
"(organizar) la administración pública municipal, (regular) las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y
(asegurar) la participación ciudadana y vecinal".
Además, la Constitución consagra la competencia de las
legislaturas estatales para emitir "leyes en materia municipal" y
precisa entre las materias a que podrán referirse estas leyes, el
establecimiento de las "bases generales de la administración pública
municipal y del procedimiento administrativo
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [30]
Por tanto, los reglamentos municipales previstos por esta porción
constitucional gozan de un ámbito independiente y exclusivo de
contenido, que les permitirá regular el espectro de cuestiones
antes identificadas, cuya existencia conforman un instrumento
indispensable para que la administración pública municipal
trabaje adecuadamente.
Y a partir de lo dispuesto por los artículos 62, 63 y 254 del Código
Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así
como 90, fracciones I, II, III y XV, del Reglamento Orgánico de la
Administración Pública Municipal de Irapuato, Guanajuato,
publicado el seis de mayo de dos mil dieciséis en el Periódico
Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, colige que,
contrario a lo sostenido por el impetrante de garantías, la
constancia de factibilidad no se determina únicamente en función
de la zonificación contenida en el Programa Municipal respectiva,
porque el reglamento invocado, otorga facultad al Director
General de Desarrollo Territorial de Irapuato, Guanajuato, quien
es el encargado de emitir la constancia de factibilidad, para aplicar
y hacer cumplir las disposiciones jurídicas de la legislación
federal, estatal y municipal en materia de asentamientos
humanos, desarrollo urbano y de protección y restauración al
medio ambiente que sean de competencia municipal.
Incluso, al tratarse de una cuestión de asentamientos humanos
que tiene injerencia en la protección al ambiente y de
preservación y restauración del equilibrio ecológico, es
competencia concurrente entre la Federación, las Entidades
Federativas y los Municipios para su regulación, de conformidad
con el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Norma Fundamental, por
lo que los programas de desarrollo urbano municipal deben ser
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [31]
congruentes con los de ordenamiento
ecológico federales y locales.
También estableció que lo anterior es
congruente con la sentencia de amparo a la
que se dio cumplimiento con el oficio
reclamado29, en la que además de los datos
que debe contener, asentarán que la parte quejosa no garantizó
la vía de acceso a la zona urbana más próxima; en el entendido
de que no quedaba liberada de observar el resto de normas
nacionales e internacionales en materia de protección al medio
ambiente, incluidas las penales.
Señaló además que la autoridad responsable no realizó un control
ex officio para inaplicar el Programa Municipal de Desarrollo
Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial de Irapuato,
Guanajuato, facultad reservada para los órganos de carácter
jurisdiccional; que la autoridad responsable únicamente realizó
una interpretación en el sentido de que los estándares contenidos
en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano no se encontraban previstos en el
Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Ecológico Territorial de Irapuato, Guanajuato, lo que motivó su
inaplicación, conforme al artículo segundo transitorio de esa
legislación.
Aunado lo anterior a que la parte quejosa no controvirtió las
consideraciones con las cuales la autoridad responsable sustentó
en el apartado "identificación y características del predio y el entorno",
debe quedar incólumes.
29 Amparo en revisión **********, del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Decimosexto Circuito, con residencia en Guanajuato, Guanajuato.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [32]
Sobre el tema de la confianza legítima acudió a lo sostenido por
esta Segunda Sala30, al emitir la jurisprudencia 2a./J. 103/2018
(10a.), de rubro: "CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA
MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU
FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD."31
Y a partir de lo sostenido en el primer juicio de amparo y las
consideración en el oficio reclamado, en el sentido de que el
Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Ecológico Territorial de Irapuato, Guanajuato, contraviene la Ley
General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, sostuvo que éste de manera alguna vulnera la
confianza legítima que alude la parte quejosa, en tanto que previo
a tal determinación no existió alguna otra que le reconociera
alguna prerrogativa para el uso de suelo de su predio de
"desarrollo inmobiliario mixto" para "condominio horizontal compuesto por
aproximadamente cien casas habitación y locales comerciales".
Ello, con independencia de que en los oficios pasados, se haya
determinado que sólo una parte del predio pertenecía al Área
Natural Protegida, en razón que aún con esa circunstancia se
determinó negar la expedición de la constancia de factibilidad que
solicitó el quejoso, lo cual sin lugar a dudas, no releva alguna
prerrogativa obtenida para el uso pretendido.
De ahí, lo infundado del planteamiento formulado por el quejoso,
en tanto la autoridad no otorgó alguna constancia para el uso de
suelo pretendido en el predio identificado como Fracción **********
de la Parcela número **********, del Ejido **********, de Irapuato,
30 Amparos en revisión **********, **********, **********, entre otros. 31 Correspondiente a la Décima Época, con número de registro 2018050, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 59, octubre de 2018, tomo I, materia Constitucional, página 847.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [33]
Guanajuato, a fin de que el quejoso empezara
su actividad legalmente; por ende, nada le
impide que en nuevo pronunciamiento (como
lo es el oficio reclamado) considere que el
Programa Municipal de Desarrollo Urbano y
Ordenamiento Ecológico Territorial de
Irapuato, Guanajuato, contraviene la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano.
Asimismo la juzgadora desestimó el argumento relativo a la
violación de la garantía de audiencia, concretamente porque de
los artículos 2º, fracción XI, 250, 253 y 254 del Código Territorial
para el Estado y los Municipios de Guanajuato. se desprende que
la constancia de factibilidad es un documento informativo
expedido por la unidad administrativa municipal, a petición de
parte, en el que se manifiestan los usos predominantes y
compatibles, condicionados e incompatibles, así como los
destinos, modalidades y restricciones asignados a un inmueble
determinado, en el programa municipal (artículos 2º, fracción XI,
y 254). A través de ella, el municipio lleva a cabo el control de
desarrollo urbano, los permisos de uso de suelo y la evaluación
de compatibilidad (precepto 250 de ese ordenamiento (artículo
250); porque para que la autoridad administrativa emita la
constancia de factibilidad debe mediar una petición de parte
interesada, quien deberá presentar la documentar requerida para
iniciar el trámite.
Y conforme al procedimiento relativo, no se prevé alguna
disposición que determine algún pronunciamiento provisional
para con posterioridad emitir el definitivo; sino, que la autoridad
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [34]
en uso de su facultad, realiza el dictamen técnico correspondiente
y expide la constancia de factibilidad en la cual determinan el uso
predominante, los destinos, las modalidades y las restricciones
del inmueble solicitado.
Sin que obste el hecho de que tal determinación podría limitar el
derecho de propiedad del quejoso, pues tal cuestión la hace
derivar del propio procedimiento, en el que se estimaron
aplicables diversas disposiciones de carácter general, como lo
son la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano y el Código Territorial para el
Estado y los Municipios de Guanajuato, cuyo contenido no se
combatió, habida cuenta que la constancia de factibilidad se trata
de un acto declarativo que refleja lo que dicen los ordenamientos
invocados, lo que implica sólo el ejercicio de una facultad reglada
en la que se verifica si se cumplieron o no los requisitos previstos.
Tampoco asistió razón a la parte quejosa en cuanto aduce que la
autoridad debió estar a lo dispuesto en el Programa Municipal de
Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial de
Irapuato, Guanajuato, en virtud que, en materia de asentamientos
humanos existe competencia concurrente de la Federación, las
Entidades Federativas y los Municipios para su regulación, en
términos del artículo 73, fracción XXXIX-C, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, con apoyo
nuevamente en la tesis 2a. CXXII/2017 (10a.), emitida por esta
Segunda Sala, del rubro: "ASENTAMIENTOS HUMANOS Y
DESARROLLO URBANO MUNICIPAL. LAS AUTORIDADES DEBEN
ATENDER Y APLICAR TODAS LAS NORMAS FEDERALES, ESTATALES Y
MUNICIPALES EN SU CONJUNTO, RESPECTO DE UNA MISMA ZONA
GEOGRÁFICA.".
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [35]
Finalmente, calificó de inoperantes por
insuficientes los motivos de disenso en los que
la parte quejosa planteó que los artículos 65 al
67 de la Ley General de Asentamientos
Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, disponen que las zonas de
alto riesgo deben constar en los planes o programas de desarrollo
urbano y ordenamiento territorial aplicables; siendo que el
Programa Municipal no establece que el predio se ubica en
alguna zona de riesgo; y que dichos artículos regulan un
procedimiento a desahogar antes de otorgar licencias relativas a
usos de suelo y edificaciones, construcciones, así como como
factibilidades y demás autorizaciones urbanísticas, que se
encuentren en zona de riesgo.
Lo anterior porque no obstante que la autoridad responsable
sostuvo que el predio se ubica en una zona de riesgo, también
determinó que se encontraba en un área no urbanizable por su
conservación ecológica o forestal, en términos del artículo 2º,
fracción VIII, del Código Territorial para el Estado y los Municipios
de Guanajuato.
Con base en lo anterior, la Juez de Amparo sobreseyó en el juicio
respecto de la promulgación, discusión, aprobación y expedición
del Reglamento Orgánico de la Administración Pública
Municipal de Irapuato, Guanajuato, publicado el seis de mayo
de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial del Gobierno del
Estado de Guanajuato, en específico su artículo 90, fracciones
I y II.
Y negó el amparo solicitado respecto del proceso legislativo de la
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [36]
Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, publicada el veintiocho de
noviembre de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la
Federación, en específico su artículo Segundo Transitorio.
Así como en lo relativo al oficio ********** de tres de octubre de
dos mil dieciocho, emitido por la Directora General de Desarrollo
Territorial de Irapuato, Guanajuato, a través del cual se expidió la
constancia de factibilidad de uso de suelo que solicitó la parte
quejosa.
CUARTO. Agravios. En la presente vía, el quejoso manifestó, en
síntesis, lo siguiente:
Primero. El quejoso cuenta con interés jurídico para reclamar
el artículo 90, fracciones I, II, III y XV, del reglamento orgánico.
Al efecto expone las razones por las cuales considera que es
ilegal el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito respecto
de ese numeral, por considerar que se actualiza la causal de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de
Amparo; básicamente porque, contrario a lo resuelto, se pueden
resentir afectaciones a derechos no solamente por la vía de la
imposición de obligaciones, sino en la medida en la que un acto
tenga como consecuencia la modificación a su esfera de
derechos, siempre y cuando en virtud de ello se lesionen sus
derechos.
Segundo. Indebida interpretación de las facultades de la
Dirección General de Desarrollo Territorial. Se exponen los
argumentos encaminados a evidenciar la ilegalidad de la
sentencia impugnada, derivado de que el Juez de Distrito partió
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [37]
de una indebida interpretación de las
facultades que el Código Territorial y el
Reglamento Orgánico confieren a esa
Dirección en lo referente a la emisión de las
constancias de factibilidad; y con ello incurre
en una falta de exhaustividad e indebida
motivación al no regir el estudio del asunto bajo la consideración
de que las constancias de factibilidad son de naturaleza
informativa y que, por ende, en las constancias de factibilidad no
se pueden asignar o constituir nuevos usos, destinos,
modalidades y restricciones distintos a los que el Programa
Municipal asigna al inmueble materia de la solicitud.
Tercero. El análisis de constitucionalidad del artículo 90 del
Reglamento Orgánico está indebidamente motivado. Aduce
la parte inconforme que, aun cuando el propio reglamento indica
que se deben observar las disposiciones jurídicas federales,
estatales y municipales, y que en el R.A. ********** –no **********,
como incorrectamente señaló el Juez– se precisó que el amparo
otorgado no lo liberaba de observar el resto de normas nacionales
e internacionales en materia de protección al medio ambiente, ello
no implica que su cumplimiento pueda imponerse de manera
arbitraria y, en cambio, el principio de legalidad exige que debe
realizarse en el ámbito de las competencias de cada una de las
autoridades. En tal virtud, esas exigencias no son suficientes para
relevar el estricto cumplimiento de los principios de subordinación
jerárquica y reserva de ley que atañen a la facultad reglamentaria.
En esa línea cuestiona lo resuelto en la sentencia sujeta a
revisión.
Cuarto. El Artículo Segundo Transitorio de la Ley de
Asentamientos Humanos es inconstitucional. Sostiene que la
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [38]
juzgadora otorga un sentido que no se desprende de la norma
cuestionada.
Señala que el argumento consistente en que no se viola la
garantía de seguridad jurídica porque frente a una cláusula de
derogación expresa indeterminada el legislador tiene la obligación
de modificar o derogar los ordenamientos que contravengan la
legislación, no es razón suficiente para sostener la
constitucionalidad del artículo transitorio reclamado toda vez que
no atiende ninguno de los argumentos del quejoso.
En segundo lugar, evidencia una incongruencia interna en la
sentencia, ya que por un lado reconoce que el legislativo es quien
debe derogar los ordenamientos que contravengan a la ley y en
tanto ello se verifique éstas gozan de presunción legal, mientras
que por otro lado faculta a la autoridad administrativa para
inaplicar ordenamientos supuestamente dotados de presunción
legal.
Además considera que el argumento consistente en que el
artículo transitorio no viola el principio de seguridad jurídica
porque "constituye la fuente de donde emanan las atribuciones de la
administrativa para regular los aspectos técnicos y operativos de la
materia específica en el territorio nacional" vinculados con el artículo
1º de la Ley de Asentamientos Humanos, carece de una debida
motivación y fundamentación, porque basta leer el artículo
reclamado para advertir que su vocación es únicamente derogar
disposiciones contrarias a la ley, y de manera alguna otorgar
atribuciones.
Y sostiene que la razón propuesta por el a quo nada tiene que ver
con lo que en realidad establece el texto reclamado, y no se trata
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [39]
de un argumento que pueda sostener la
constitucionalidad del artículo reclamado.
Y si bien no desconoce que el Título Segundo
de la Ley de Asentamientos Humanos
establece facultades concurrentes a la
federación, entidades federativas y municipios en materia de
ordenamiento territorial, asentamientos humanos, desarrollo
urbano y desarrollo metropolitano, lo cual se ajusta al artículo 73,
fracción XXIX-C, de la Constitución; la Juez de Distrito no se
refiere a las normas donde se regulan esas facultades
concurrentes, y pasa por alto que la mera existencia de facultades
concurrentes no implica que la autoridad administrativa pueda
actuar sin sustento para dar cumplimiento a una ley federal.
Concluye que si el a quo hubiera estudiado los argumentos
conforme le fueron planteados, habría advertido que el problema
de constitucionalidad del artículo transitorio reclamado es que,
bajo la interpretación de la autoridad, permite inaplicar el
Programa Municipal so pretexto de que no es conforme a la Ley
de Asentamientos Humanos y determinar nuevos usos de suelo,
destinos, modalidades y restricciones, sin que el particular tenga
conocimiento cierto de que cumplen con la normatividad
aplicable, destacadamente los parámetros de planeación
contenidos en el Código Territorial. Es decir, no sólo autoriza la
derogación, sino que igualmente autoriza la creación de nuevas
situaciones de derecho, sin tener que apegarse a lo establecido
en el marco normativo que las rige; de donde se advierte su
inconstitucionalidad.
Quinto. Violación al principio de confianza legítima. De inicio,
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [40]
señala que contrario a lo sostenido por la Juez, no era necesario
que hubiera un pronunciamiento previo en el que se autorizara el
uso de suelo para el desarrollo inmobiliario para condominio
horizontal, sino únicamente que en el pronunciamiento previo,
constancia de factibilidad original, se reconociera al particular la
posibilidad de gozar de una prerrogativa o realizar una conducta.
Y en la constancia de treinta y uno de mayo de dos mil diecisiete,
se reconoció que el quejoso es titular de un inmueble que tiene
asignado el uso de suelo habitacional, lo que se reiteró en el oficio
dictado en alcance; entonces cuenta con dos actos
administrativos donde la responsable reconoció expresamente
que una porción del inmueble tiene asignado el uso habitacional
de densidad media (H2).
Además, la supuesta falta de coincidencia entre el uso
habitacional de densidad media identificado en las constancias
originales, y el uso de suelo para el desarrollo inmobiliario para
condominio horizontal referido en la solicitud y retomado por el
Juez de Distrito, es irrelevante, porque la responsable dejó claro,
y con ello reconoció una prerrogativa, que el inmueble tiene una
fracción con "Uso Habitacional de Densidad Media (H2) dentro del rango
de los 201 a los 300 hab/ha."
En segundo lugar, afirma que la a quo confunde a las constancias
de factibilidad y los permisos, siendo que las primeras son
informativas y los segundos habilitan al titular a realizar obras,
acciones, actividades, servicios, proyectos o inversiones en
cualquier área o predio, según dispone el artículo 256 del Código
Territorial; y la constancia de factibilidad original sí le habilitaba a
iniciar el trámite del permiso de uso de suelo por lo que hacía a la
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [41]
fracción del Inmueble con uso de suelo
habitacional y, como tal, generaba derechos.
Y para finalizar ese apartado, asegura que el
juez inadvirtió que en el escrito inicial de
demanda alegó que no era razonable
modificar el criterio contenido en las constancias de factibilidad
originales bajo los argumentos presentados por la responsable,
porque para cuando se emitieron esos actos esa legislación ya
estaba vigente y, en ese momento, jamás se consideró que no
fueran compatibles.
Sexto. El Juez de Distrito no verificó que la motivación para
inaplicar el Programa Municipal sí fue combatido, concretamente
en el cuarto concepto de violación, donde argumentó que la razón
fundamental de la responsable para sostener la contradicción
entre el Programa Municipal y la Ley de Asentamientos Humanos,
parte de una declaratoria ilegal, a saber, que el inmueble se
encuentra en un área no urbanizable. De ahí que no encuentran
sustento los argumentos por virtud de los cuales se califican como
inoperantes por insuficientes los argumentos vinculados con la
exigencia de que las zonas de riesgo consten en instrumentos
programáticos.
Séptimo. La declaratoria de que el inmueble se encuentra en un
área no urbanizable viola la garantía de audiencia. La conclusión
del Juez carece de congruencia externa, pues el quejoso no alegó
que la violación a la garantía de audiencia provenga de la emisión
de la Constancia de Factibilidad en sí misma, sino por el hecho
que en ese acto de autoridad se declaró que el inmueble se
encuentra en un área no urbanizable. Para el Juez bastó con que
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [42]
la autoridad administrativa siguiera el procedimiento relativo a la
Constancia de Factibilidad, sin analizar si dentro de ese
procedimiento es válido incluir una declaratoria de zonificación.
Además, bajo el supuesto de que ello fuera posible, el no analizó
si una declaratoria de zonificación constituye un acto privativo y,
como tal, debe ser la consecuencia de un procedimiento donde el
potencial afectado sea oído y vencido.
QUINTO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Decimosexto Circuito, en la ejecutoria de diecinueve de septiembre
de dos mil diecinueve, al abordar el estudio de los agravios
relacionados con la procedencia del juicio de amparo, concretamente
en el considerando séptimo, declaró fundados aquellos encaminados a
combatir el sobreseimiento en el juicio respecto del artículo 90,
fracciones I, II, III y XV, del Reglamento Orgánico de la Administración
Pública Municipal de Irapuato, por considerar que no afecta el interés
jurídico del quejoso.
Lo anterior en razón de que en el tercero de los conceptos de
violación, el ahora recurrente cuestionó la regularidad
constitucionalidad del proceso legislativo que dio origen a la norma, con
el argumento de que contraviene el principio de subordinación
jerárquica, porque amplía las atribuciones que fija el Código Territorial
para el Estado y los Municipios de Guanajuato; con motivo del primer
acto de aplicación que hizo consistir en el oficio ********** de tres de
octubre de dos mil dieciocho, a través del cual la Directora General de
Desarrollo Territorial emitió en favor del quejoso la constancia de
factibilidad que previamente había solicitado.
De la lectura de este acto apreció que la autoridad administrativa
inaplicó los usos de suelo y destinos previstos en el Programa Municipal
de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial de Irapuato
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [43]
para el inmueble del quejoso: a) área natural
protegida y b) uso habitacional; y en su lugar,
aplicó la legislación nacional (federal, estatal y
municipal) e internacional.
Decisión que fundó, entre otros, en el ordinal
90, fracciones I, II, III y XV, del Reglamento Orgánico de la
Administración Pública Municipal de Irapuato, norma de naturaleza
competencial, pues otorgan atribuciones al Director General de
Desarrollo Territorial para aplicar las disposiciones jurídicas, estrategias
y acciones que ahí se indican, así como para emitir la constancia de
factibilidad para regular la creación de fraccionamientos, condominios
y desarrollos en condominio.
Además agregó, a pesar de que tales enunciados normativos
tengan naturaleza competencial y no impongan obligaciones al
quejoso, éste tiene interés jurídico para controvertir su regularidad
constitucional desde la perspectiva de que se viola el principio de
legalidad en su vertiente de subordinación jerárquica, en virtud de que
irrumpieron en su esfera jurídica en el momento en que, al emitir la
constancia de factibilidad, la autoridad los citó como fundamento para
aplicar la legislación nacional sobre desarrollo territorial y urbano, con
motivo de que inaplicó los usos de suelo y destinos previstos para su
inmueble en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y
Ordenamiento Ecológico Territorial de Irapuato.
De esta manera, con la constancia de factibilidad dirigida al
quejoso, en la que se observa la aplicación del artículo reclamado, el
quejoso acreditó los elementos del interés jurídico, la existencia del
derecho subjetivo vulnerado y la posible afectación de tal acto
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [44]
producida por la aplicación de las normas cuestionadas, adversamente
a lo determinado en la sentencia recurrida.
A partir de lo anterior, modificó la sentencia recurrida para dejar
sin efectos el sobreseimiento decretado respecto del artículo 90,
fracciones I, II, III y XV, del Reglamento Orgánico de la Administración
Pública Municipal de Irapuato, sin que haya lugar a ponderar los
conceptos de violación expresados en su contra, por lo razonado en el
primer considerando de este fallo y en cumplimiento al punto Noveno
del Acuerdo General 5/2013 invocado en párrafos precedentes.
Y derivado de que la juzgadora Federal estudió todas las causas
de improcedencia alegadas por las partes y no aprecia, de oficio, la
actualización de alguna diversa, declaró agotado el estudio de la
procedencia del juicio constitucional.
Sin que continuara con el estudio correspondiente, ante la
competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para
examinar la regularidad constitucional del artículo Segundo Transitorio
de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano publicada el veintiocho de noviembre de
dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, que también fue
combatido con motivo de su primer acto de aplicación.
SEXTO. Consideraciones y fundamentos. En principio es
oportuno señalar que esta Segunda Sala no advierte que se actualice
causa de improcedencia diversa a la analizada por el Juez de Distrito.
Además queda precisado que la litis en la presente ejecutoria se
constriñe a la regularidad constitucional del artículo Segundo
Transitorio de la Ley General de Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano publicada el
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [45]
veintiocho de noviembre de dos mil
dieciséis en el Diario Oficial de la
Federación, el cual establece:
"TRANSITORIOS
SEGUNDO. Se abroga la Ley General de Asentamientos Humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de julio de 1993 y se derogan todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo establecido en la presente Ley."
Entre los argumentos expuestos en el agravio tercero del recurso
de revisión, el inconforme sostiene que las razones expuestas por el
juzgador no son suficientes para sostener la constitucionalidad del
artículo transitorio reclamado, toda vez que no atendió los
argumentos que al efecto se hicieron valer, de lo contario, habría
advertido que el problema de constitucionalidad planteado es que, bajo
la interpretación de la autoridad, se permite inaplicar el Programa
Municipal bajo el pretexto de que no es acorde a la Ley de
Asentamientos Humanos y determinar nuevos usos de suelo,
destinos, modalidades y restricciones, sin que el particular tenga
conocimiento cierto de que cumplen con la normatividad aplicable,
destacadamente los parámetros de planeación contenidos en el Código
Territorial. Es decir, no sólo autoriza la derogación, sino la creación de
nuevas situaciones de derecho, sin tener que apegarse a lo establecido
en el marco normativo que las rige.
Lo anterior resulta infundado pues como se advierte de la
relación de constancias efectuada en párrafo precedentes, fue
precisamente a partir del planteamiento formulado por el quejoso que
la Juez de Distrito abordó su estudio.
Y a efecto de establecer que la norma transitoria no resulta
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [46]
contraria a la seguridad jurídica contenida en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Fundamental, señaló que se trata de una norma transitoria
que establece la derogación de disposiciones jurídicas (legales y
reglamentarias) que se opongan a la Ley General de Asentamientos
Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, publicada el
veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la
Federación.
A partir del criterio emitido por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación32, donde ha determinado que las normas
transitorias tienen un efecto temporal para regular los procesos de
cambio de un sistema jurídico; y principalmente, sirven como parámetro
de vigencia de las normas, así como para determinar su aplicabilidad y,
eventualmente, funcionan como ámbito de validez de otras normas.
Sostiene que el artículo Segundo Transitorio de la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano
en análisis, contiene una cláusula de derogación expresa
indeterminada; lo que no deriva en su inconstitucionalidad, en virtud que
el legislador (Federal o Estatal) es quien está obligado a ejercer sus
facultades para modificar o derogar todos aquellos ordenamientos que
contravengan tal legislación y, en tanto no lo haga, las normas restantes
gozan de la presunción de vigencia y validez Constitucional.
Además, que la porción normativa en análisis constituye la fuente
de donde emanan las atribuciones de la autoridad administrativa para
regular los aspectos técnicos u operativos de la materia específica en
el territorio nacional; lo cual evidencia que, por su naturaleza jurídica,
son los reglamentos y, en la especie, los Programas Municipales o
32 Al resolver los amparos en revisión ********** y ********** en sesión de catorce de octubre de dos
mil trece.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [47]
cualquier tipo de ordenamiento, los que en
todo caso deben estar sujetos a los principios
contenidos en dicha norma, a fin de respetar
justamente la materia sujeta a reserva de ley,
así como los límites y alcances acotados por
la legislación federal, tomando en
consideración la concurrencia existente de la Federación, las Entidades
Federativas y los Municipios para su regulación, en términos del artículo
73, fracción XXIX-C, de la Norma Fundamental
En este contexto, se considera que las razones expuestas por la
Juez de Amparo resultan suficientes para dar respuesta integral a los
argumentos que expuso el quejoso sobre la inconstitucionalidad del
artículo Segundo Transitorio de la Ley General de Asentamientos
Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano publicada
el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis en el Diario Oficial
de la Federación.
Además, es oportuno traer a cuenta que ha sido criterio reiterado
de este Máximo Tribunal del País, que el principio de legalidad
contenido en el artículo 16 de la Constitución Federal, no impone al
legislador el deber de definir pormenorizadamente cada uno de los
vocablos o palabras usados en el texto de una norma, pues ello haría
interminable y exhaustiva la función legislativa; por el contrario, para
generar seguridad jurídica, basta que la norma precise los elementos
esenciales respecto de un deber y que la referencia a éstos sea lo
suficientemente comprensible por cualquier persona, ya que así se
cumplen los deberes impuestos o los requisitos a considerar para
actuar conforme a la norma.
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [48]
Entonces, se considera suficiente que el artículo Segundo
Transitorio de la Ley General de Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, de manera exprese
señale "se derogan todas las disposiciones legales y reglamentarias que se
opongan a lo establecido en la presente Ley"; pues será el operador de la
norma, el que sujetándose a las reglas que le rigen, determine cuál es
la norma aplicable en el caso que se pone a su consideración.
SÉPTIMO. Decisión. En atención a lo determinado, en la materia
de la revisión competencia de esta Segunda Sala, lo procedente es
confirmar la sentencia recurrida, y negar el amparo solicitado contra los
el artículo Segundo Transitorio de la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano publicada el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis
en el Diario Oficial de la Federación,
OCTAVO. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado de
Circuito. Así, sobre la base de la conclusión expuesta y con
fundamento en el artículo 95 de la Ley de Amparo y el punto cuarto,
fracción I, inciso B) del Acuerdo General 5/2013, se reserva jurisdicción
al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Decimosexto Circuito, para que se ocupe de los temas de legalidad.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia competencia de esta Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no Ampara ni protege a **********,
respecto de la inconstitucionalidad del artículo Segundo Transitorio
AMPARO EN REVISIÓN 854/2019 [49]
de la Ley General de Asentamientos
Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano publicada el veintiocho
de noviembre de dos mil dieciséis en el
Diario Oficial de la Federación,
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Primer Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, que previno en
el conocimiento del amparo en revisión, para el efecto de que resuelva
las cuestiones de su competencia que subsistan en este asunto.
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