Download - BOE-A-2015-12290 DERECHO PENAL

7/23/2019 BOE-A-2015-12290 DERECHO PENAL

1/12

BOLETN OFICIAL DEL ESTADONm. 272 Viernes 13 de noviembre de 2015 Sec. TC. Pg. 107507

Seccin del Tribunal Constitucional

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

12290 Sala Primera. Sentencia 205/2015, de 5 de octubre de 2015. Cuestin deinconstitucionalidad 6633-2013. Planteada por la Sala de lo Social del Tribunal

Superior de Justicia de Extremadura, en relacin con el artculo 2 del Real

Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad

presupuestaria y de fomento de la competitividad. Principio de irretroactividad

de las normas restrictivas de derechos individuales: extincin, por prdida de

objeto, de la cuestin de inconstitucionalidad (STC 83/2015).

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Francisco Prez de

los Cobos Orihuel Presidente; doa Encarnacin Roca Tras, don Andrs Ollero Tassara,don Santiago Martnez-Vares Garca y don Juan Antonio Xiol Ros, Magistrados, hapronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestin de inconstitucionalidad nm. 6633-2013 promovida por la Sala de loSocial del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en relacin con el art. 2 del Real

Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidadpresupuestaria y de fomento de la competitividad. Ha comparecido y formulado alegacionesel Abogado del Estado. Ha intervenido el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente elMagistrado don Andrs Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El 14 de noviembre de 2013 se registr en este Tribunal oficio de la Sala de loSocial del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura al que se acompaaba, junto altestimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de ese mismo rgano judicial de 28de octubre de 2013; en l se acordaba plantear cuestin de inconstitucionalidad en relacincon el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la

estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, convalidado por el Congresode los Diputados exart. 86.2 CE en su sesin de 19 de julio de 2012, por posiblevulneracin del art. 9.3 CE.

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestin deinconstitucionalidad son los siguientes:

a) Ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura seformul por la federacin de servicios a la ciudadana de Comisiones Obreras deExtremadura (FSC-CC.OO.), la federacin de servicios pblicos de la Unin General deTrabajadores de Extremadura (UGT) y la Central Sindical Independiente y de Funcionariosde Extremadura (CSI-F) demanda de conflicto colectivo contra la Junta de Extremaduraque dio lugar a los autos nm. 6-2013. Las citadas organizaciones sindicales pretendan

en su demanda que se declarase que no proceda aplicar a los trabajadores de la Junta deExtremadura lo dispuesto en los arts. 2, 3 y 7 del Real Decreto-ley 20/2012, respecto de lasupresin de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 al personal del sector

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


2/12


pblico y que se reconozca a estos trabajadores el derecho a percibir dicha paga extra oequivalente. Subsidiariamente, pretendan que no se descontase de la paga extra dediciembre o equivalente la parte proporcional de la misma ya devengada al momento de laentrada en vigor de dicho Real Decreto-ley (15 de julio de 2012), por el periodo 1 de junioal 14 de julio de 2012, porque de acuerdo con el art. 9.3 CE no cabe que la supresinopere de modo retroactivo.

b) Concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, por providenciade 22 de julio de 2013 la Sala acord or a las partes y al Ministerio Fiscal para quealegasen sobre la pertinencia de plantear cuestin de inconstitucionalidad en relacin conlos arts. 2, 3 y 7 del Real Decreto-ley 20/2012. Contra dicha providencia interpuso recursode splica el Ministerio Fiscal, alegando que no se ajusta a las exigencias del art. 35.2 dela Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (LOTC) pues, por un lado, la identificacin delos preceptos legales sobre cuya constitucionalidad se albergan dudas es demasiadogenrica, dada la amplitud del contenido de tales preceptos, que adems hacen referenciaa distintos tipos de personal del sector pblico y, por otro, la providencia no explicita las

normas de la Constitucin que el rgano judicial considera infringidas. El recurso desplica del Ministerio Fiscal fue estimado por Auto de 24 de septiembre de 2013, que dejsin efecto la providencia de 22 de julio y acord or de nuevo a las partes y al MinisterioFiscal por un plazo de diez das, conforme a lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC, para quealegasen sobre la pertinencia de plantear cuestin de inconstitucionalidad en relacin conel art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, por posible vulneracin del principio constitucionalde irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE),en la medida en que el citado precepto legal suprime el derecho de los trabajadores apercibir cuantas de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012, sin contemplarexcepcin alguna respecto de la parte ya devengada a la fecha de entrada en vigor dedicho Real Decreto-ley.

c) El Ministerio Fiscal present escrito de alegaciones en el que afirmaba que

consideraba pertinente el planteamiento de la cuestin. Del mismo parecer fue larepresentacin procesal de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios deExtremadura (CSI-F). El Letrado de la Junta de Extremadura se opuso al planteamiento dela cuestin, por entender que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 es plenamenteconforme con la Constitucin. La federacin de servicios a la ciudadana de ComisionesObreras (FSC-CC.OO.) y la federacin de servicios pblicos de la Unin General deTrabajadores (UGT) no formularon alegaciones en este trmite.

d) Por Auto de 28 de octubre de 2013, la Sala de lo Social del Tribunal Superior deJusticia de Extremadura acord plantear cuestin de inconstitucionalidad en relacin conel art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012.

3. En dicho Auto, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Extremaduraconsidera que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 podra vulnerar el principio de

irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechosindividuales, que garantiza el art. 9.3 CE, con fundamento en los razonamientos que acontinuacin se resumen:

a) Tras una sntesis de los antecedentes de hecho y la transcripcin del art. 2 delReal Decreto-ley 20/2012, se seala que est claro que tal disposicin suprime lapercepcin de la paga extraordinaria del mes de diciembre del ao 2012 para el personallaboral del sector pblico. Lo hace a partir de su entrada en vigor (15 de julio de 2012), sinprecisar excepciones por derechos ya devengados. Estima la Sala que el Gobierno esplenamente consciente de la posibilidad de que haya comenzado a devengarse la pagaextraordinaria o equivalente cuya percepcin se suprime, dado que en el apartado 1 delart. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 se indica que la medida afecta a las cuantas quecorresponda percibir, en tiempo verbal no condicional, admitiendo que el derecho ya se

habra generado, no obstante lo cual cierra la puerta a su abono.Desde esa perspectiva, entiende la Sala que no es posible interpretar el art. 2 del Real

Decreto-ley 20/2012 de modo que quepa abonar aquella parte de la paga extraordinaria decve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


3/12


diciembre que ya se hubiera devengado a la fecha de la entrada en vigor de la citadanorma. As, por mucho que ya se hubiera devengado la parte proporcional a catorce das(desde el 1 de julio al 14), la aplicacin del citado art. 2 impedira su abono. Atendiendo ala jurisprudencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo que se cita, segn la cual laspagas extraordinarias son salario diferido y se devengan da a da, entiende la Sala que elart. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 podra considerarse contrario al art. 9.3 CE, quegarantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales ascomo la seguridad jurdica, puesto que se estara suprimiendo el derecho ya generado apercibir la parte proporcional de la paga extraordinaria devengada antes de la entrada envigor de dicha norma.

Expuesto lo que precede, indica la Sala que la norma cuestionada es determinantepara el resultado del litigio y no admite una interpretacin que la acomode a la Constitucin.Una de las pretensiones formuladas por los demandantes es, justamente, que se mantengainclume la percepcin de la parte ya devengada de la paga extra de diciembre de 2012,a pesar de lo dispuesto en el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012. Posteriormente se hace

referencia a las alegaciones realizadas por las partes y el Ministerio Fiscal en el trmite deaudiencia, y se seala que tras ellas subsiste la duda de inconstitucionalidad.

b) Seguidamente se refiere la Sala a la doctrina constitucional sobre la prohibicin deretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechosindividuales (art. 9.3 CE). Seala que, conforme a dicha doctrina, solo puede afirmarseque una norma es retroactiva a los efectos del citado precepto cuando incide sobrerelaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas. El espritu restrictivo queimpregna el art. 9.3 CE queda plasmado en la STC 89/2009, de 20 de abril, que haaclarado que la mencin de ese precepto constitucional a la restriccin de derechosindividuales ha de entenderse referido a las limitaciones introducidas en el mbito de losderechos fundamentales y de las libertades pblicas. A la vista de lo anterior, lo primeroque hay que preguntarse es si en este caso estamos ante un derecho individual en el

sentido apuntado desde esa consideracin restrictiva, lo que entiende la Sala que mereceuna respuesta positiva. En tal sentido, prosigue afirmando que los derechos retributivos delpersonal del sector pblico pertenecen a la esfera general de proteccin de la personaconsagrados en el art. 35.1 CE, que reconoce el derecho a la remuneracin suficiente (loque, en principio, se correspondera slo con el salario mnimo interprofesional) y tambinel derecho al trabajo (una de cuyas notas esenciales es su carcter remunerado). Por suparte, el Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el legislador en cumplimiento delmandato contenido en el art. 35.2 CE, reconoce en su art. 31 el derecho del trabajador ados gratificaciones extraordinarias al ao, una en Navidad y otra en el mes que sedetermine por convenio colectivo o por acuerdo entre el empresario y los representantesde los trabajadores. A su vez, el art. 27 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto bsicodel empleado pblico, dispone: Las retribuciones del personal laboral se determinarn deacuerdo con la legislacin laboral, el convenio colectivo que sea aplicable y el contrato de

trabajo, respetando en todo caso lo establecido en el art. 21 del presente Estatuto;precepto este ltimo concluye la Sala que vincula las retribuciones de los funcionarios ydel personal laboral del sector pblico a los lmites fijados en las leyes de presupuestos delEstado.

Partiendo de este enfoque, se seala que el Tribunal Constitucional ha venidoadmitiendo con naturalidad el encaje en el supuesto de hecho del art. 9.3 CE en el caso denormas que, como la cuestionada, se inspiran en la finalidad de la contencin del gastopblico mediante la reduccin retributiva. En este sentido se citan la STC 330/2005, de 15de diciembre (en la que se niega que la regulacin de la retribucin para el personal deuna Administracin autonmica vulnere el art. 9.3 CE pero por motivos distintos a su noconsideracin como derechos individuales a los que alude el precepto), y el ATC 162/2012,de 13 de septiembre (que rechaza que la reduccin de las retribuciones impuesta

legalmente afecte al art. 9.3 CE, pero no por no tratarse de derechos individualesprotegibles sino por no poseer efectos retroactivos al examinarse una regulacin profuturo).A la vista de todo ello, se considera que en el presente caso nos encontraramos

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


4/12


ante derechos individuales amparables por el principio de interdiccin de retroactividad(art. 9.3 CE).

c) A continuacin analiza la Sala si el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, alestablecer la supresin de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 para el personallaboral del sector pblico, supone una retroactividad prohibida por el art. 9.3 CE; esto es,la que incide sobre los efectos jurdicos ya producidos al amparo de una normaanteriormente vigente. Para ello, considera preciso determinar si el derecho a la pagaextraordinaria de diciembre de 2012 estaba ya consolidado, asumido e integrado en elpatrimonio de los trabajadores cuando entr en vigor el Real Decreto-ley 20/2012 o si, porel contrario, se trataba de una expectativa de derecho, o de un derecho futuro ocondicionado.

Indica la Sala que, dado que la regulacin legal de las pagas extraordinarias no ofrecerespuesta a este interrogante (se limita a fijar el momento de su percepcin), se ha detener en cuenta la jurisprudencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en unificacinde doctrina que cita, la cual configura la paga extraordinaria como de devengo diario y de

cobro aplazado. Tras ello, se pregunta la Sala si la posible inconstitucionalidad del art. 2del Real Decreto-ley 20/2012 puede operar tomando como referencia un criteriojurisprudencial y llega a la conclusin de que la configuracin normativa del derecho a laspagas extraordinarias se ve complementada por su configuracin jurisprudencial, por loque la respuesta habra de ser afirmativa. Se aade a este respecto que no estamos anteun pronunciamiento aislado de un tribunal menor, sino ante jurisprudencia, adems dictadaen unificacin de doctrina. Por ello, el criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo sobreel devengo diario de las pagas extraordinarias se alza con valor normativocomplementario, salvaguardando la pureza de la ley, de modo que forma una unidad conla misma como parmetro de inconstitucionalidad del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, concluye la Sala que estamos ante un derechoque se genera da a da, incorporndose como tal al acervo patrimonial de los

trabajadores. En el caso examinado, al ser la paga extra de diciembre de 2012 dedevengo semestral a partir del 1 de julio, por disponerlo as el Convenio colectivo deaplicacin, a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 ya se habadevengado y generado el derecho a la parte proporcional a catorce das de trabajo, quesin embargo el art. 2 RDL 20/2012 suprime, operando con ello una retroactividadautntica o de grado mximo.

d) Se pregunta a continuacin la Sala en su Auto de planteamiento de la cuestin si,aun siendo esa retroactividad de grado mximo, puede resultar justificada por concurrirexigencias cualificadas del bien comn que podran imponerse excepcionalmente (STC197/1992, de 19 de noviembre); podra serlo la exigencia de unos fuertes ajustespresupuestarios provocados por la situacin de crisis econmica. Cabra en tal sentidosostener que la necesidad de reducir el dficit pblico que inspira la norma cuestionadatendra como objetivo procurar el bien comn y proteger el inters general, lo que permitira

exceptuar la interdiccin de retroactividad. Sin embargo la Sala rechaza esta posibilidad,porque considera que la crisis econmica podra acaso justificar determinadas medidasrestrictivas de derechos individuales como la cuestionada, pero no puede abrir la puerta,sin ms, a que operen de modo retroactivo. Entiende la Sala que la excepcin a lairretroactividad recogida en la doctrina constitucional debe interpretarse de forma restrictivay que no cabe extenderla a toda medida de inters general. En otras palabras, estima laSala que la reduccin del dficit pblico puede justificar muchas medidas; no rene sinembargo la nota de cualificacin absolutamente excepcional que sera necesaria para, enaras del bien comn, sacrificar el principio constitucional de seguridad jurdica que sustentala irretroactividad. Sera el inters general lo que se ataca cuando se niega a quienes hanprestado sus servicios al sector pblico el derecho a percibir el salario correspondiente. Sehace referencia tambin en el Auto de planteamiento a algunos pronunciamientos del

Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los que segn la Sala este mantiene unaconcepcin cualificada del inters general y descarta que la pretensin de reducir elgasto pblico, por muy urgente y necesaria que sea, constituya sin ms un bien comn,

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


5/12


que abra la puerta a exceptuar los principios constitucionales de irretroactividad yseguridad jurdica; principios que s cabra identificar, en cambio, con el inters general delos ciudadanos.

e) Finalmente, la Sala se plantea la posibilidad de que estemos ante una expropiacinlegislativa de derechos, pero rechaza tal posibilidad en tanto que la previsin de unahipottica compensacin o devolucin futura de cantidades en modo alguno resultaraasimilable al justo precio al que alude la Ley de expropiacin forzosa. Aade que ni estgarantizada, ni es propiamente una devolucin, puesto que las cuantas detradas setransformaran en aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro en lostrminos que establezca el legislador, sujetas, adems, al previo cumplimiento de losobjetivos de estabilidad presupuestaria. Por otra parte, el carcter meramente hipottico ycondicionado de la devolucin de las cantidades detradas a raz de la supresin de lapaga extraordinaria de diciembre de 2012, diluye cualquier brizna de proporcionalidad dela compensacin que pudiera alegarse para justificar la injerencia retroactiva y se aleja deltodo del concepto de expropiacin legislativa de derechos.

Por todo lo expuesto, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia deExtremadura concluye que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, en su aplicacin alpersonal laboral del sector pblico, ha podido vulnerar el principio de irretroactividad de lasdisposiciones restrictivas de derechos individuales previsto en el art. 9.3 CE, al nocontemplar excepcin alguna respecto de las cuantas ya devengadas al momento de laentrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012.

4. Por providencia de 17 de diciembre de 2013, el Pleno del Tribunal Constitucionalacord admitir a trmite la cuestin de inconstitucionalidad, deferir a la Sala Primera elconocimiento de la misma conforme al art. 10.1 c) LOTC y dar traslado de la demanda ydocumentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de susPresidentes, al Gobierno, a travs del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado,para que en el improrrogable plazo de quince das pudieran personarse en el procedimientoy formular las alegaciones que estimasen convenientes (art. 37.3 LOTC). Asimismo, seorden, de un lado, comunicar esa resolucin a la Sala de lo Social del Tribunal Superiorde Justicia de Extremadura a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC,permaneciese suspendido el proceso hasta que este Tribunal resolviese definitivamente lapresente cuestin. Asimismo ordena publicar la incoacin de la cuestin en el BoletnOficial del Estado, lo que se llev a efecto en el nm. 306, de 23 de diciembre de 2013.Por diligencia de ordenacin de la Secretara de Justicia del Pleno de 17 de diciembre de2013, se concedi un plazo de quince das a partir de la publicacin del referido edictopara que, de conformidad con lo establecido en el art. 37.2 LOTC, quienes fuesen parte enel procedimiento nm. 6-2013 seguido ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior deJusticia de Extremadura pudieran personarse ante este Tribunal.

5. Mediante escrito que tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el 17 deenero de 2014, el Presidente del Congreso de los Diputados comunic la decisin de laMesa de esa Cmara de personarse en el presente proceso constitucional, ofreciendo sucolaboracin a los efectos del art. 88.1 LOTC. El mismo ofrecimiento realiz el Senadosegn acuerdo de la Mesa de esta Cmara comunicado por su Presidente, medianteescrito que tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el 6 de febrero de 2014.

6. Por escrito registrado en este Tribunal el 10 de enero de 2014, el Abogado delEstado se person en el presente proceso constitucional y formul las alegaciones que acontinuacin se resumen.

Comienza sealando que aunque el Auto de planteamiento cuestiona la totalidad delextenso art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, se refiere en realidad solo al apartado 2.2 delart. 2; es decir, a la aplicacin de la supresin de la paga extraordinaria de diciembre al

personal laboral del sector pblico. Adems precisa que no se cuestiona genricamente lareferida supresin, sino que tan solo se reprocha al legislador el que no haya incluido unadisposicin transitoria por la cual se hubiera exceptuado de la mencionada supresin la

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


6/12


parte proporcional de la paga extraordinaria que se entiende devengada entre el 1 y el 15de julio de 2012, fecha esta ltima de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012. Endefinitiva, entiende que lo que se plantea es una inconstitucionalidad por omisin y que laconsecuencia que podra derivarse no sera la declaracin de inconstitucionalidad delart. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, sino simplemente la de imponer al legislador, conrespeto a su libertad de configuracin, el establecimiento de una expresa excepcin a lasupresin de la paga extraordinaria de Navidad (la correspondiente a la parte proporcionalde los das 1 al 14 de julio de 2012).

Precisado lo anterior, el Abogado del Estado pasa a contestar los puntos argumentalesdel Auto de planteamiento. Comienza negando que nos encontremos ante una disposicinsancionadora no favorable o restrictiva de derechos individuales en el sentido del art. 9.3CE. Indica que una norma que aspira a la contencin del gasto de personal (como principalcomponente del gasto pblico) no es ni sancionadora, ni restrictiva de derechos en elsentido constitucional de la expresin. Tampoco el art. 35.1 CE (derecho a unaremuneracin suficiente) comprendera el derecho al mantenimiento de una determinada

retribucin con independencia de la coyuntura econmica, ni permitira afirmar que unareduccin salarial es una norma constitucionalmente restrictiva de derechos en el sentidodel art. 9.3 CE.

Subsidiariamente, para el caso de que este Tribunal apreciase que s nos encontramosante una disposicin restrictiva de derechos individuales, el Abogado del Estado niegaque la norma cuestionada establezca una retroactividad proscrita por el art. 9.3 CE. Eneste sentido, seala que, de acuerdo con la doctrina constitucional slo la retroactividadautntica o de grado mximo (que supone la incidencia sobre relaciones consagradas yafecta a situaciones agotadas) est incluida en la prohibicin de ese preceptoconstitucional; no lo est, por el contrario, la retroactividad impropia o de grado medio(que incide en situaciones jurdicas actuales an no concluidas), pero que puede tenerrelevancia constitucional desde la perspectiva de la proteccin de la seguridad jurdica.

Segn el Auto de planteamiento, la cuestin radica en determinar si el derecho a lapaga extraordinaria de Navidad, en cantidad proporcional a los das 1 al 14 de julio,estaba ya consolidado, asumido e integrado en el patrimonio de los trabajadores cuandoentr en vigor el Real Decreto-ley 20/2012, o si se trataba, por el contrario, de unaexpectativa de derecho o de un derecho futuro o condicionado.

Seala el Abogado del Estado que la propia Sala reconoce en el Auto de planteamientode la cuestin que la regulacin legal de las pagas extraordinarias no ofrece respuesta aesa pregunta, siendo el Tribunal Supremo el que ha hecho referencia a su devengo diarioy cobro aplazado en su jurisprudencia. No obstante, a juicio del Abogado del Estadoresulta evidente que una determinada interpretacin jurisprudencial de un precepto legalno puede erigirse en parmetro de constitucionalidad de otra norma de rango legal. Nopuede pretenderse la inconstitucionalidad de esta ltima sobre la base del modo en que lajurisprudencia del Tribunal Supremo ha configurado una determinada partida salarial. Al

contrario, es la jurisprudencia la que tiene que adaptarse a lo que disponga el legislador.Prosigue diciendo que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 ha entendido, precisamente,que las gratificaciones extraordinarias se devengan en el momento del pago. Estaconcepcin es, por otro lado, perfectamente conforme con los arts. 26 y 31 de la Ley delestatuto de los trabajadores, as como con la doctrina de este Tribunal Constitucional enrelacin con los tributos de hecho imponible duradero. Respecto a ellos el legislador puedemodificar algunos aspectos por medio de disposiciones legales dictadas precisamentedurante el perodo impositivo en el que deben surtir efectos, de los que se ha dicho que seestara afectando a hechos imponibles an no consumados (STC 176/2011, de 8 denoviembre). Trasladando esa doctrina a la legislacin laboral, cabe entender que lasgratificaciones extraordinarias se generan en un perodo determinado, si bien no surtenefecto ni se incorporan propiamente al patrimonio del trabajador hasta el momento en que

deben abonarse, por lo que el legislador puede modificarlas durante el perodo degeneracin. En suma, entiende el Abogado del Estado que no hay en este caso una

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


7/12


eficacia retroactiva, dado que el Real Decreto-ley 20/2012 incide sobre una pagaextraordinaria que todava no se ha percibido.

Seguidamente sostiene el Abogado del Estado que an en el caso de que seconsiderase que la norma supone una retroactividad autntica, concurriran excepcionalescircunstancias de inters pblico que la justificaran. Recuerda en este sentido que, deconformidad con la doctrina constitucional (STC 173/1996, de 31 de octubre) y con la delTribunal de Justicia de la Unin Europa (Sentencia de 26 de abril de 2005), puedenreputarse conforme a la Constitucin modificaciones con cualquier grado de retroactividadcuando existieran claras exigencias de inters general. Aplicando tal doctrina al presentecaso, considera que la medida cuestionada encontrara su justificacin en un interspblico relevante, como lo es el de la necesidad de realizar fuertes ajustes presupuestariosen el marco de una crisis econmica sin precedentes, siendo la reduccin de lasretribuciones prevista en el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 una medida extraordinariade contencin de gastos de personal que tiene por finalidad contribuir a la consecucindel inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y

de la Unin Europea.En tal sentido, hace referencia a lo indicado al respecto en el prembulo y exposicin

de motivos del Real Decreto-ley 20/2012 y en el debate de convalidacin de la norma, ascomo a los datos ofrecidos en los sucesivos informes anuales del Banco de Espaa de2008, 2009, 2010 y 2011. Tambin seala que este Tribunal no se ha mostrado ajeno a lagravedad de la crisis econmica que atraviesa la zona euro, habindose hecho eco de laprofunda crisis presupuestaria en diversas resoluciones (singularmente, entre otros, en elATC 160/2011, de 22 de noviembre). Teniendo en cuenta todo lo anterior, afirma que en lasenda de consolidacin fiscal pactada con los rganos de la Unin Europea, Espaa se havisto obligada a una fuerte reduccin del dficit del 8,9 por 100 del PIB en 2011 al 6,3 por100 en 2012, lo que ha exigido adoptar importantes medidas de reduccin del gastopblico. Recuerda, asimismo, que la estabilidad presupuestaria es un principio

constitucional que vincula a todos los poderes pblicos; insiste en que el anlisis de lanorma cuestionada ha de partir del contexto recesivo descrito.No comparte el Abogado del Estado que el Auto de planteamiento trate de restringir los

supuestos en los que procede limitar el principio de irretroactividad y de seguridad jurdica,al identificar el bien comn con los grandes valores que cohesionan la sociedad o conlos derechos fundamentales, considerando, de esta manera, que la reduccin del dficitno constituye un bien comn. Entiende que tal postura chocara con la doctrinaconstitucional que ha sealado que basta con la concurrencia de cualificadas exigenciasdel bien comn o de inters general para admitir tales restricciones; razn por la cual,pueden reputarse conforme a la Constitucin modificaciones con cualquier grado deretroactividad cuando existieran claras exigencias de inters general (por ejemplo, paraevitar operaciones de elusin fiscal). As las cosas, afirma que no existe razn para negarla concurrencia de un inters general, dada la situacin descrita de grave crisis

econmica.Finalmente, niega el Abogado del Estado que las Sentencias del Tribunal Europeo de

Derechos Humanos citadas por el Auto de planteamiento puedan servir para avalar la tesismantenida en el mismo; a diferencia de lo que ocurre en el presente caso, en talessupuestos se alegaron intereses difusos para proceder a la aplicacin retroactiva de unamedida que no la justificaba desde la perspectiva de la proporcionalidad. Recuerda que,por el contrario, que no existen ahora motivos difusos, sino concretos de inters general.En realidad no asistiramos a una reduccin del sueldo de los empleados pblicos sino auna congelacin de la paga extra de diciembre, con previsin de su devolucin mediantesu aportacin a planes de pensiones en un horizonte no lejano (2015); eso s, en funcinde las necesidades y del equilibrio presupuestario. En definitiva, concluye diciendo queante el inters pblico a que se trata de atender, resulta absolutamente proporcionado que

nicamente se exija como sacrificio a los empleados pblicos el aplazamiento temporal delabono de la parte proporcional de la paga extraordinaria correspondiente a los das 1 a 15

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


8/12


de julio de 2012; que es lo nico que se discute en la presente cuestin deinconstitucionalidad. Por todo ello, interesa la desestimacin de la cuestin.

7. El Fiscal General del Estado formul sus alegaciones por escrito registrado eneste Tribunal el 30 de enero de 2014, solicitando la declaracin de inconstitucionalidad delapartado 2.2 del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 por considerarlo contrario al principiode irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE).

Coincidiendo con lo expuesto en el Auto de planteamiento de la cuestin, considera elFiscal que los derechos retributivos de los trabajadores estn integrados en la esferageneral de proteccin de la persona, que contempla este Tribunal como lmite a la eficaciade la norma retroactiva; en concreto, se enmarcaran dentro del derecho al trabajo y a unaremuneracin suficiente que prev el art. 35.1 CE. En este sentido prosigue diciendo que,si bien no llegan a comprometerse en este caso derechos fundamentales o libertadespblicas, s se ven concernidos derechos individuales que son expresin directa de laesfera general de proteccin de la persona. Adems, afirma que la idea de sancin

resultar robustecida en este caso, dado que se pretende extraer del patrimonio de losciudadanos, sin indemnizacin, un bien o un derecho del que ya dispone.Llegados a este punto, pasa a analizar si la norma cuestionada contiene un grado de

retroactividad permitido por el art. 9.3 CE, a la luz de la doctrina constitucional que sintetiza.Llega a la conclusin de que resulta obvia la supresin por la norma de un efecto jurdicoya agotado, en tanto derecho incorporado definitivamente al patrimonio de los trabajadores,a quienes la aplicacin retroactiva de la norma obligara a la devolucin de parte de lossalarios ya percibidos, pues como afirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo lasgratificaciones extraordinarias se devengan da a da, incorporndose cada jornada alpatrimonio del trabajador; con independencia de que su efectiva percepcin tenga lugar enel ltimo mes del perodo (salario devengado pero de percepcin diferida). De este modo,sostiene que la privacin de la cantidad correspondiente a dicho perodo supondra larestriccin injustificada de un derecho individual de los protegidos por el art. 9.3 CE.Adems, entiende que el criterio del Auto de planteamiento tendra el respaldo de laSentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 14 de mayo de 2013 (casoN.K.M. v. Hungra): Este declar la vulneracin del art. 1 del protocolo nm. 1 anexo alconvenio por un acto de privacin de la cuanta de una indemnizacin (cantidad devengadapero no percibida) por cese a una funcionaria, sealndose que los bienes en el sentidodel citado art. 1 son bienes existentes o activos, en los que el solicitante puede tener porlo menos una expectativa legtima de que esta se vera realizada. Entiende que en elcaso ahora examinado s exista esa expectativa legtima conforme a la jurisprudencia delTribunal Supremo, al tratarse de cantidades de devengo diario.

Prosigue diciendo que, al igual que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, elTribunal Constitucional no rechaza la posibilidad de una actuacin extraordinaria por partede los poderes pblicos para que, en atencin a la excepcionalidad de determinadas

circunstancias o exigencias del bien comn, pueda dotarse de eficacia retroactiva mximaa una normativa privativa de derechos. Tal hiptesis no puede suponer, sin embargo, unaval genrico para que con esa excusa el poder pblico pueda conducirse apartndose deuna expresa previsin legal. Aade que el art. 33 CE impide la expropiacin de bienes oderechos por causa de utilidad pblica o inters social si no se acompaa de un justiprecio.Entiende, en suma, que los compromisos meramente posibilistas contemplados en lanorma relativos a genricas aportaciones a futuros fondos carecen de la mnima concrecinpara que les alcance el calificativo de justo precio debido. Es ms, aquellas intencionesparcialmente reparadoras se refieren a la supresin de las cantidades a devengar a lolargo de todo el semestre y no especficamente al perodo al que se concreta la cuestinde inconstitucionalidad, en tanto que se centra exclusivamente en el periodo ya devengado,y en concreto en el transcurrido durante las fechas comprendidas entre la correspondiente

al inicio del cmputo del devengo de la paga extraordinaria y la fecha de entrada en vigordel Real Decreto-ley 20/2012 (15 de julio de 2012).El Fiscal General del Estado concluye sus alegaciones precisando que en el Auto de

planteamiento no se cuestiona todo el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 sino slo su cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


9/12


apartado 2.2, ya que es el que resulta aplicable para resolver el pleito sometido alconocimiento de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura(referido en exclusiva a personal laboral y no a personal funcionario o estatutario).Asimismo, en cuanto a los efectos de la hipottica declaracin de inconstitucionalidad,indica que tratndose de un supuesto de retroactividad mxima en relacin con derechosya integrados en el patrimonio de sus titulares, el efecto en caso de una declaracin deinconstitucionalidad habra de limitarse al perodo ya mencionado comprendido entre lasfechas del 1 y el 15 de julio de 2012.

8. Por providencia de 28 de mayo de 2015 la Sala Primera acord, de conformidadcon lo dispuesto en el art. 88.1 LOTC, dirigir atenta comunicacin a la Junta de Extremaduraa fin de que indicase a este Tribunal si, en atencin a lo previsto en la disposicin adicionalduodcima de la Ley 36/2014, de presupuestos generales del Estado para el ao 2015, opor cualquier otra circunstancia, ha satisfecho a su personal laboral alguna cantidad enconcepto de recuperacin de la parte proporcional de la paga extraordinaria, de la paga

adicional de complemento especfico o de las pagas adicionales equivalentes, todas ellascorrespondientes al mes de diciembre de 2012. Habra de especificar, en su caso, elnmero de das de las citadas pagas a los que corresponden las cuantas abonadas.

9. En contestacin a la referida providencia, la Directora General de Funcin Pblicade la Junta de Extremadura, mediante escrito fechado el 19 de agosto de 2005 que tuvoentrada en el Registro General de este Tribunal el 25 de agosto de 2015, al que seacompaa determinada documentacin relevante al efecto requerido, hace constar que,en virtud de acuerdo del Consejo de Gobierno de 15 de abril de 2014 por el que se ratificael acuerdo de 14 de marzo de 2014 de la mesa general de negociacin prevista en elart. 36.3 de la Ley 7/2007, del estatuto bsico del empleado pblico, la Junta deExtremadura procedi a abonar a todos los empleados pblicos a su servicio los 44 dasdevengados (del 1 de junio al 14 de julio de 2012) correspondientes a la paga extraordinaria

del mes de diciembre de 2012, dejada de percibir por aplicacin de lo dispuesto en el art.2 del Real Decreto-ley 20/2012, en los siguientes trminos: abono del 70 por 100 en lanmina del mes de abril de 2014 y abono del 30 por 100 restante en la nmina del mes deenero de 2015.

10. Por providencia de 1 de octubre de 2015 se seal para deliberacin y votacinde la presente Sentencia el da 5 del mismo mes y ao.

II. Fundamentos jurdicos

1. La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura planteacuestin de inconstitucionalidad respecto del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 dejulio, de medidas para garantizar la estabil idad presupuestaria y de fomento de la

competitividad. Este precepto, en lo que aqu importa, dispone para el personal del sectorpblico definido en el art 22.1 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generalesdel Estado para 2012, la supresin de la paga extraordinaria (o equivalente) del mes dediciembre de 2012. En sntesis, la Sala entiende que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012,en su aplicacin al personal laboral del sector pblico, puede vulnerar el principioconstitucional de interdiccin de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras nofavorables o restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE), al no contemplar excepcinalguna respecto de las cuantas ya devengadas al momento de la entrada en vigor delReal Decreto-ley 20/2012.

En los trminos en que han sido recogidos en los antecedentes de esta Sentencia, elFiscal General del Estado coincide con el juicio de inconstitucionalidad formulado por elAuto de planteamiento de la cuestin; interesa la estimacin de la misma, mientras que el

Abogado del Estado solicita su desestimacin.

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


10/12


2. Con carcter previo al anlisis de la cuestin planteada conviene realizar una seriede precisiones para acotar debidamente el objeto de la misma y el alcance de nuestroenjuiciamiento.

a) En primer lugar, resulta obligado advertir, en consonancia con lo manifestado ensus alegaciones respectivas por el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado,que, si bien la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura planteala cuestin de inconstitucionalidad respecto del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 en suintegridad, lo cierto es que de los razonamientos que se contienen en el Auto deplanteamiento se infiere sin dificultad que no se cuestiona todo el precepto sino slo ensu aplicacin al personal laboral del sector pblico (como se precisa expresamente en laparte dispositiva del Auto). Ello se conecta lgicamente con el juicio de relevancia,correctamente expresado por el rgano judicial. La cuestin de inconstitucionalidad traecausa de un proceso de conflicto colectivo promovido por varios sindicatos con motivo dela supresin, por aplicacin de las previsiones contenidas en el Real Decreto-ley 20/2012,

de la paga extra de diciembre de 2012 al personal laboral de la Junta de Extremadura. Lopretendido por los demandantes con carcter subsidiario a la pretensin principal (referidaa que no se apliquen en esa entidad pblica las medidas de supresin o reduccin deretribuciones previstas por el Real Decreto-ley 20/2012) es justamente que se declare elderecho de los trabajadores de esa entidad a percibir la parte proporcional de la paga extrade diciembre de 2012 que consideran ya devengada al momento de la entrada en vigor delReal Decreto-ley 20/2012. En concreto los sindicatos demandantes en el procesoa quoreclamaban las cuantas ya devengadas por los 44 das transcurridos desde el 1 de junioal 14 de julio de 2012, porque, de acuerdo con el art. 9.3 CE, no cabe que la supresin deesa paga extra tenga efectos retroactivos.

De este modo, en los trminos en que ha sido planteada, la presente cuestin deinconstitucionalidad debe entenderse referida al apartado 1 del art. 2 del Real Decreto-ley20/2012, que establece la reduccin de retribuciones en 2012 para todo el personal delsector pblico definido en el art. 22.1 de la Ley 2/2012, de presupuestos generales delEstado para 2012, como consecuencia de la supresin de la paga o gratificacinextraordinaria de diciembre de 2012; tambin al apartado 2.2 del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, que se refiere especficamente a la supresin de la paga o gratificacinextraordinaria de diciembre de 2012, o equivalente, al personal laboral del sector pblico.

b) Por otra parte debe tenerse en cuenta que no se cuestiona por la Sala de lo Socialdel Tribunal Superior de Justicia de Extremadura la medida de supresin de la pagaextraordinaria de diciembre de 2012 en s misma considerada (que es la pretensinprincipal que se deduce por los sindicatos demandantes en el proceso a quo, como se hadicho); sino slo en cuanto su aplicacin haya podido suponer la infraccin del principio deirretroactividad establecido en el 9.3 CE, al no contemplar excepcin alguna respecto delas cuantas que se entienden ya devengadas de dicha paga extra a la fecha de entrada

en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (que tuvo lugar el 15 de julio de 2012, conforme asu disposicin final decimoquinta). A esta concreta duda (planteada a partir de la pretensinsubsidiaria en el proceso a quo) deber, pues, ceirse nuestro enjuiciamiento.

c) Conviene asimismo advertir que la Sala de lo Social del Tribunal Superior deJusticia de Extremadura no cuestiona el art. 6 del Real Decreto-ley 20/2012, que, enconsonancia con la regla de supresin de la paga extraordinaria de diciembre de 2012establecida en el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, suprime durante el ao 2012 para elpersonal laboral del sector pblico la percepcin de la gratificacin extraordinaria conocasin de las fiestas de Navidad contenida en el art. 31 del Estatuto de los Trabajadores.Por tanto, la previsin contenida en el art. 6 del Real Decreto-ley 20/2012 queda fuera denuestro pronunciamiento.

3. Delimitado el alcance de nuestra decisin, debemos remitirnos a lo dicho

recientemente en la STC 83/2015, de 30 de abril, FJ 3, sobre la posible prdida de objetode la cuestin de inconstitucionalidad, como consecuencia de lo establecido en ladisposicin adicional duodcima de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


11/12


generales del Estado para 2015. Bajo el epgrafe Recuperacin de la paga extraordinariay adicional del mes de diciembre de 2012, se establece, en su apartado 1.1, que cadaAdministracin pblica, en su mbito, podr aprobar el abono de cantidades en conceptode recuperacin de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia dela supresin de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 por aplicacin del RealDecreto-ley 20/2012, siendo esas cantidades equivalentes a la parte proporcionalcorrespondiente a los primeros 44 das de la paga extraordinaria suprimida, segnestablece el apartado 1.2.

En la STC 83/2015, FJ 3, se recuerda la reiterada doctrina constitucional sobre losefectos extintivos del objeto del proceso en las cuestiones de inconstitucionalidad, comoconsecuencia de la derogacin o modificacin de la norma legal cuestionada. Se puso demanifiesto que era innegable la incidencia que tena la medida contenida en la disposicinadicional duodcima de la Ley 36/2014, de presupuestos generales del Estado para 2015,sobre la pretensin deducida en el pleito a quo,que afecta de modo determinante a lasubsistencia del presente proceso constitucional, dada la estrecha vinculacin existente

entre toda cuestin de inconstitucionalidad y el procedimiento judicial de que dimana.En el conflicto colectivo del que trae causa la presente cuestin de inconstitucionalidad

se discute el derecho de los trabajadores de la Junta de Extremadura a percibir la parteproporcional de la paga extra de diciembre de 2012 ya devengada al momento de laentrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (15 de julio de 2012), que suprimi elderecho a su percepcin. Ello por estimar los sindicatos demandantes en el procesoa quoque la supresin de esa paga extraordinaria en virtud del citado Real Decreto-ley 20/2012no puede tener efectos retroactivos por imperativo de lo dispuesto en el art. 9.3 CE, lo queles llevaba a reclamar las cuantas ya devengadas por los 44 das transcurridos desde el1 de junio al 14 de julio de 2012.

Al suscitarse sobre este extremo la duda de constitucionalidad que plantea el rganojudicial, es obligado constatar la recuperacin por los trabajadores de la Junta de

Extremadura de la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 das de la pagaextra de diciembre de 2012 que les fue suprimida en su da en aplicacin de lo dispuestoen el Real Decreto-ley 20/2012, en virtud, segn ha quedado reflejado en los antecedentesde la presente Sentencia, del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadurade 15 de abril de 2014, anticipndose a lo establecido en la referida disposicin adicionalduodcima de la Ley 36/2014, de presupuestos generales del Estado para 2015. Enefecto, esa recuperacin de los primeros 44 das de la paga extra de diciembre de 2012para todos los empleados pblicos de la Junta de Extremadura se hizo efectiva en dospartes: en las nminas del mes de abril de 2014 (el 70 por 100) y del mes de enero de2015 (el 30 por 100 restante), como se pone de manifiesto por la Junta de Extremadura ensu contestacin al requerimiento efectuado al efecto por este Tribunal en virtud de lodispuesto en el art. 88.1 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, conforme quedsealado en el relato de antecedentes.

Todo ello supone la satisfaccin extraprocesal de la pretensin deducida en elproceso laboral sobre la que se articula la presente cuestin. Esto la hace perder su objeto,al ser tal satisfaccin extraprocesal uno de los posibles supuestos de extincin de lacuestin de inconstitucionalidad (STC 6/2010, FJ 2; AATC 945/1985, de 19 de diciembre;723/1986, de 18 de septiembre; y 485/2005, de 13 de diciembre), pues, aun cuando elenjuiciamiento constitucional de la norma cuestionada sigue siendo posible y esta planteaun problema constitucional de inters, ya no se tratara de un juicio de constitucionalidaden concreto, al que se refiere el art. 163 CE, sino en abstracto, sin efectos para el caso, loque resulta improcedente en toda cuestin de inconstitucionalidad (STC 83/2015, FJ 3).

FALLO

En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUELE CONFIERE LA CONSTITUCIN DE LA NACIN ESPAOLA,

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s


12/12


Ha decidido

Declarar la extincin de la presente cuestin de inconstitucionalidad por desaparicin

sobrevenida de su objeto.

Publquese esta Sentencia en el Boletn Oficial del Estado.

Dada en Madrid, a cinco de octubre de dos mil quince.Francisco Prez de los CobosOrihuel.Encarnacin Roca Tras.Andrs Ollero Tassara.Santiago Martnez-VaresGarca.Juan Antonio Xiol Ros.Firmado y rubricado.

cve:

BOE-A-2

015-1

2290

Veri

fica

blee

nhttp:/

/www.b

oe.e

s

http://www.boe.es BOLETN OFICIAL DEL ESTADO D. L.: M-1/1958 - ISSN: 0212-033X