Contribuciones al debate sobre la formulacin de polticas pblicasDICIEMBRE DEL 2014, N.o 261Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)Av. Grau 915, Lima 4 | Apartado postal 18-0572, Lima 18Telfono: 247-9988 | Fax: 247-1854 | www.grade.org.pe1) A travs de un anlisis de la incidencia de impuestos y transferencias, se estiman losefectosdelapolticafiscalperuana sobre la pobreza y la desigualdad UtilizandodatosdelaEncuestaNacional deHogares(ENAHO)2009ydecuentas pblicas, este estudio lleva a cabo un anlisis estndar de incidencia para evaluar la pro-gresividaddelgastosocialylosimpuestos, su impacto sobre la reduccin de pobreza y sus efectos sobre la equidad.Afindeobservarlosefectosdelosdis-tintosimpuestosycomponentesdelgasto socialenladistribucindelosingresos, sehaceusodedistintasdefinicionesde ingreso que representan diversos niveles de intervencinfiscal.Elprocesodecreacin de estas categoras de ingreso se inicia con laidentificacindelingresodelasfamilias previoalaintervencinestatal(oingre-sodemercado),paraluegoincorporar secuencialmentelosimpuestosytransfe-renciasqueseconsideranenelanlisisy as construir nuevas definiciones de ingreso. As,sedefinen:(i)elingresodelmercado (oingresoprimario)oelingresopercibido porlosindividuosantesdeladeduccin deimpuestosdirectosydelarecepcin detransferenciasgubernamentales;(ii)el ingresonetodemercadooelingresode mercado menos los impuestos directos; (iii) elingresodisponibleoelingresonetodel mercado ms las transferencias monetarias directasylastransferenciasenalimentos; (iv) el ingreso postfiscal o el ingreso dispo-niblemenoslosimpuestosindirectos;(v) elingresofinaloelingresopostfiscalms transferenciasenespeciedeeducaciny salud;y(vi)elingresofinal*oelingreso disponible ms las transferencias en especie (ver grfico en la pgina 2).2)Lapolticafiscalperuanatieneun impactolimitadoenlapobrezaylades-igualdad.Elloseasociaaungastosocial bajo ms que a un gasto social ineficienteElestudioencuentraquelosimpuestos directos como el impuesto a la renta, las transferenciasdirectascomolosprogra-mas sociales y las transferencias en especie de salud y educacin tienen efectos positi-vossobrelaequidad.Alconsiderarsesolo el efecto de los impuestos y transferencias directas,elcoeficientedeGini(indicador queaproximaelniveldedesigualdadal interior de una distribucin de ingresos, por lo que 0 se refiere a la perfecta igualdad y 1,alaperfectadesigualdad)bajaapenas de0,504a0,489;sinembargo,cuando setomanencuenta,adems,lastransfe-renciasdeeducacinylastransferencias desalud,elGinidesciendehasta0,463. Porotrolado,lastransferenciasdirectas contribuyenareducirlapobrezaextrema enun1,2%y,latotal,enun0,8%,yson especialmente efectivas en las reas rurales.Anlisis & Propuestas | Diciembre del 2014Miguel JARAMILLO, Investigador Principal de GRADE, y Brbara SPARROW, Investigadora Asistente de GRADELa incidencia del gasto social y los impuestos en el PerAportes para mejorar la efectividad de la poltica fiscal sobre la redistribucin y la reduccin de la pobreza en el pas Se encuentra que las transferencias directas logran reducciones mucho mayores en la desigualdad y la pobreza en reas rurales que en reas urbanas [...]; que los impuestos directos tienen un efecto pequeo sobre la desigualdad [...]; y que los impuestos indirectos, una vez considerados los efectos de la informalidad, son neutrales. 2 Anlisis & Propuestas | Diciembre del 2014Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)Av. Grau 915, Lima 4 | Apartado postal 18-0572, Lima 18Telfono: 247-9988 | Fax: 247-1854 | www.grade.org.peEl grfico muestra las distintas categoras de gasto pblico y el nivel de incidencia de cada una sobre la pobreza. Aquellas con un coeficiente menor a cero son las que mayor impacto tienen.Fuente: Clculos de los autores basados en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2009 y cuentas nacionales. Nota: El gasto social incluye todas las transferencias monetarias (a excepcin de las pensiones contributivas) y otras transferencias directas ms el gasto pblico en educacin y salud.Progresividad del gastoHistricamente,lapobrezaenelpasse haconcentradoenlasreasrurales.A pesardelasignificativamigracinenla ltimamitaddelsiglo,lasdiferenciasen el acceso a activos clave como educacin einfraestructurabsica(agua,electrici-dadycaminos)ayudanengranmedida aexplicarlasdiferenciasenlastasasde pobreza entre las reas rurales y urbanas. Endichalnea,esteestudioencuentra que:(i)lastransferenciasdirectaslogran reduccionesmuchomayoresenlades-igualdad y la pobreza en reas rurales que enreasurbanas,loquereflejaquelas transferenciasdirectasseconcentranen las reas rurales y se destinan en funcin delosingresosdelosbeneficiarios,lo queresultaenunamejorfocalizacinde lastransferencias;(ii)comoseesperara, losimpuestosdirectosnotienenefecto sobrelapobrezaenningunadelasreas perosreducenligeramenteladesigual-dad, ms en reas urbanas que en rurales; y(iii)losimpuestosindirectosaumentan la pobreza y la desigualdad en reas urba-naspero,siseconsideranlosefectosde la informalidad, son neutrales.3Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)Av. Grau 915, Lima 4 | Apartado postal 18-0572, Lima 18Telfono: 247-9988 | Fax: 247-1854 | www.grade.org.pe3)Losimpuestosdirectosmitiganlige-ramenteladesigualdad,mientrasque losimpuestosindirectossonneutrales cuandoseconsideranlosefectosdela informalidadLoscomponentesdelapolticafiscalpue-denserprogresivos(amayoringreso, mayorporcentajedeimpuestos)oregre-sivos (a mayor ganancia, menor porcentaje deimpuestos).As,losimpuestosdirec-tossonmuyprogresivosperotienenun efectomnimotantoenpobrezacomoen desigualdad: solo impactan el ingreso de los decilesmsricos;esdecir,esasumidopor muy pocos.Losimpuestosindirectosquesuelenser regresivos tienen un efecto neutro debido alosefectosdelainformalidad.Estolti-mopuedeexplicarseporelhechodeque loshogaresconmsrecursostienenuna mayor probabilidad de comprar en estable-cimientos formales, mientras que los hoga-resmspobrescuentanconunamayor probabilidaddecomprarproductosbajo condicionesinformales,talescomovende-dores ambulantes o mercados informales. 4)Lastransferenciasenespecietienen elmayorefectosobrelaequidad,pero lastransferenciasdirectassonlasms efectivas a corto plazo por sol gastado. El programa Juntos se encuentra bien focali-zado y es efectivo para reducir la pobreza extrema y moderadaSilaefectividadesmedidacomoelefec-toredistributivodelatransferenciadividido entresutamaorelativocomoporcentaje del producto bruto interno (PBI), el indicador de las transferencias directas es mayor que si aadimoslastransferenciasenespecie.Sin embargo, estos efectos no son del todo com-parables.Lastransferenciasdirectas,como elprogramaJuntos,estndiseadaspara aumentarlosingresosyfomentarelusode losserviciosdesaludyeducacinentrelos pobres.Porotrolado,lastransferenciasen especiesonesencialesparalaformacin decapitalhumano,unainversinquesolo serecuperaalargoplazo.As,laefectivi-dadlongitudinaldecadatransferenciaenla reduccindeladesigualdadpuedeseralgo diferente de sus resultados inmediatos.Al medir el monto de transferencias direc-tas destinado a los pobres, se encontr que un 47% de las transferencias directas llega a los pobres extremos, mientras que el 71% llega la poblacin pobre total (utilizando las lneas de pobreza internacionales). Adems, el gasto que lleg a los pobres no excedi por mucho el monto requerido para que los beneficiarios alcancen las lneas de pobreza, loquesugierequeelniveldelastransfe-rencia ha sido bien diseado. Enestalnea,elprogramaJuntosse encuentramejorfocalizadoquelastrans-ferencias en alimentos. Solo un 16% de sus beneficiariosnosonpobres,encompara-cinconcasilamitaddelosbeneficiarios delosprogramasdealimentos.Ellores-pondeaunamayorrigurosidadalcumplir lasreglasdeasignacintantocomodesu enfoque en reas rurales. Sinembargo,losestimadosmuestranque duranteelperiododeestudiolastransfe-renciasdirectasnofueronsuficientespara cerrar la brecha de pobreza en el pas. Ello reveladosproblemas:labajacobertura (Juntosylosprogramasdealimentossolo llegaronaun27%y36%delospobres, respectivamente); y un valor de transferen-cia per cpita bajo. Mientras que la transfe-rencia de Juntos cubre un 20% de la lnea de pobreza extrema diaria (US$0,50 de los US$2,5),losprogramasdealimentosms significativosapenascubrenun7,5%dela lnea de pobreza extrema diaria.Sin embargo, los estimados muestran que durante el periodo de estudio las transferencias directas no fueron suficientes para cerrar la brecha de pobreza en el pas. Ello revela dos problemas: la baja cobertura (el programa Juntos y los programas de alimentos solo llegaron a un 27% y 36% de los pobres, respectivamente); y un valor de transferencia per cpita bajo. Anlisis & Propuestas explora diversos temas de la realidad peruana a partir de los resultados de investigaciones de GRADE, y plantea propuestas de polticas pblicas. Su contenido no refleja necesariamente la posicin institucional de GRADE ni de las instituciones auspiciadoras.Esta publicacin se llev a cabo con ayuda de una subvencin del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canad, bajo la Iniciativa Think Tank. Este documento de polticas se basa en los hallazgos ms destacados del estudio de Miguel Jaramillo y Brbara Sparrow publi-cado en el Documento de Investigacin 70 de GRADE, La incidencia del gasto social y los impuestos en el Per.Los textos de esta publicacin pueden ser reproducidos si se cita la fuente. Para descargar este Anlisis & Propuestas y otras publicaciones de GRADE, visite

Anlisis & Propuestas | Diciembre del 2014Recomendaciones de polticasLosresponsablesdeldiseodepolticaseintervencionesdeinclusin debentomarencuentaquelastransferenciasfocalizadassonlaforma degastosocialmsefectivaparareducirlapobrezaenelcortoplazo,y que los beneficios vinculados a las relaciones laborales formales tienden a excluir a los pobres. Elhechodequeen2009lastransferenciasdirectashayanlogradouna mayor reduccin de la pobreza (14 y 10 veces ms en la pobreza extrema ytotal,respectivamente)yladesigualdad(7vecesmayor)enlasreas rurales,encomparacinconlasurbanas,seasociaaqueel95%delos beneficios del programa Juntos se concentraron en el mbito rural. La poltica social peruana enfrenta un reto trascendental: cmo reformar los programas de alimentos, histricamente mal focalizados o propensos a la corrupcin. Una recomendacin es evaluar el uso de sus recursos para suplementar los beneficios del programa Juntos o expandirlo ms rpida-mente y as mejorar la eficiencia en la reduccin de la pobreza.ElprogramanocontributivodepensionesPensin65orientadoa mayoresde65aosenextremapobrezaeimplementadoen2012, aosdespusdelperiododeestudiosiguelalneadeesteobjetivo.Su contribucin en la reduccin de la pobreza, en particular en el rea rural, podra ser importante. Noobstante,lareduccinsostenibledelapobrezayladesigualdad requiere de un esfuerzo mayor para acortar las brechas entre los mbitos urbano y rural, as como de mejoras significativas en la calidad de los servi-cios pblicos bsicos, como educacin, que hoy en da tiende a reproducir las desigualdades sociales en vez de eliminarlas.4Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)Av. Grau 915, Lima 4 | Apartado postal 18-0572, Lima 18Telfono: 247-9988 | Fax: 247-1854 | www.grade.org.peAnlisis & Propuestas | Diciembre del 2014