Temas de debate:

investigaciones en curso

DAVID DE FERRANTI GUILLERMO E. PERRY INDERMIT GILLJ. LUIS GUASCHWILLIAM F. MALONEYCAROLINA SÁNCHEZ-PÁRAMONORBERT SCHADY

Cerrando la brecha en educación y tecnología

E S T U D I O S D E L B A N C O M U N D I A L S O B R E

A M É R I C A L A T I N A Y E L C A R I B E

INTRODUCCIÓNY RESUMEN

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CHAPTER 1

Cerrando la brechaen educación y tecnologíaIntroducción y resumen

desarrollados disminuyó de más del 40% en 1950 a cerca el25% en 2000, y gran parte de esa diferencia ocurrió duran-te el último cuarto de siglo. Esto debería inquietar a las au-toridades de la región.

Esta tendencia es muy preocupante si se considera que lospaíses de reciente industrialización (PRI) de Asia, al igualque otros países como Finlandia que se asemejan más a Amé-rica Latina y el Caribe- en términos de dotación de recur-sos, fueron capaces de avanzar significativamente en susniveles de vida durante el mismo período gracias a la tecno-logía. De hecho, la lección principal que arrojó nuestro es-tudio emblemático de 2001, De los Recursos Naturales a laEconomía del Conocimiento, fue precisamente que la capacidadde aprender del extranjero, y de innovar, distinguió a los pa-íses exitosos con abundancia de recursos naturales (Austra-lia, Canadá, Escandinava) de la desalentadora experiencia deAmérica Latina y el Caribe. En el presente informe se exa-

mina más detalladamente lo que necesitan los países, y enespecial las empresas, para aprender a aprender. Los ingre-dientes clave para el éxito de estos países fueron los siguien-tes: en primer lugar, reconocieron desde muy temprano lanecesidad de contar con una política explícita, eficiente y sos-tenida para llevar al sector privado a la tecnología de van-guardia y, en segundo lugar, se dedicaron a acumular capitalhumano en sus respectivos países a través de una de las for-mas más rápidas y significativas que se conocen en la histo-ria humana.

La educación es fundamental, a lo menos por dos moti-vos. Primero, siempre ha sido un complemento clave del avan-ce tecnológico. Incluso hasta el año 1950, Estados Unidos eratal vez el único país donde la media de los individuos deja-ban la escuela ya graduados de la escuela secundaria. Paracuando los países de Europa habían aprendido la lección alver el rápido crecimiento de Estados Unidos como centro de

I. Antecedentes: El acelerado cambio tecnológico en destrezas y sus consecuencias para el crecimiento económico

La clara división del mundo en dos grupos, el de los países ricos y el de los países pobres, se haido acentuando cada vez más en el transcurso de los últimos 50 años. Lo que más sorprende enesta creciente distribución bimodal del ingreso es que ella no se debe a la concentración de losfactores de producción, como el capital, sino más bien a los relativos al conocimiento. Los paísesdel norte han seguido generando nuevas tecnologías, las que de acuerdo a los estudios estadísti-

cos explican a lo menos la mitad del crecimiento económico. Sin embargo, la mayor parte de los países delsur no ha sabido aprovechar del todo estas nuevas tecnologías y gran parte de América Latina, lamentable-mente, se encuentra inserta en el grupo menos dinámico. Entre 1950 y 2000, el ingreso per cápita anual enlos países de la OCDE se triplicó de US$7.300 a US$23.000 (en lo sucesivo, todos los valores en dólaresaparecerán como US$). El nivel de ingresos en la región de América Latina y el Caribe creció mucho menosdurante ese mismo período: apenas se duplicó de US$3.000 en 1950 a US$6.200 en 2000. De este modo,la relación ingreso promedio de América Latina y el Caribe con respecto al ingreso promedio de los países

poder económico, Estados Unidos había extendido su venta-ja con respecto a Europa hacia la educación terciaria. La ma-yoría de los países de este continente sólo recientemente estáncomenzando a eliminar esa brecha. Los países de Asia Orien-tal parecen haber aprendido la lección en forma mucho másrápida: la República de Corea, por ejemplo, tiene indicado-res de educación secundaria y terciaria que ya superan a mu-chos países europeos. Los demás países, incluida la mayor partede América Latina, se han demorado mas en aceptar esta re-alidad. La evidencia presentada en este estudio indica que losbeneficios de la transferencia de conocimientos que surgen dela inversión extranjera directa (IED) y de la liberalización delcomercio, entre otros, se ven incrementados cuando existenmayores acervos de capital humano.

En segundo lugar, el cambio tecnológico producido en elsiglo XX cada vez ha inclinado más la balanza en favor delos trabajadores calificados y este factor parece ser la fuerzaCLAVE que genera la creciente diferencia salarial entre losindividuos calificados y los no calificados en los países in-dustrializados. Esto ha sido una constante por tanto tiem-po, que ahora la gente piensa que el cambio tecnológicosiempre ha favorecido a los trabajadores más calificados o conmayor instrucción. Sin embargo, no siempre fue así, ya queel cambio tecnológico producido en la Gran Bretaña del si-glo XVIII, por ejemplo, desplazó a los artesanos calificados.Existen indicios de que el carácter del cambio tecnológicointensivo en destrezas se ha acentuado en las recientes déca-das, en parte como resultado de la denominada revoluciónde la Tecnología de la Información y las Comunicaciones(TIC)1.

Este informe se centra no sólo en las brechas que enfren-ta América Latina en la educación y la tecnología, sino es-pecialmente en las interacciones entre ambos sectores. Lapremisa principal del informe es que existe una fuerte in-teracción entre las destrezas y la tecnología, y que esta rela-ción contribuye significativamente a explicar las diferenciasde productividad e ingresos entre los países. En numerososestudios se ha demostrado que las diferencias en el crecimien-to a largo plazo dependen más de las diferencias apreciadasen el crecimiento tecnológico, el cual ha sido complemen-tario con un mayor nivel de destrezas en América Latina enlas ultimas dos décadas, al igual que lo ha sido en los paí-ses mas desarrollados. También se demuestra que esto ha ge-nerado un considerable aumento en la demanda portrabajadores calificados por parte de las empresas de la re-gión, en especial de trabajadores con educación terciaria, y

este incremento en la demanda por trabajadores calificadosha elevado sus salarios.

Esta transformación tecnológica parece estar estrechamen-te relacionada con los patrones de integración a la economíamundial. El comercio y la inversión extranjera directa han fa-cilitado la difusión de las tecnologías intensivas en destrezasmas allá de las fronteras. Las empresas que pertenecen a sec-tores con una mayor exposición al comercio y a la inversiónextranjera directa están sujetas a más presiones competitivas.Una forma de responder a esta presión por aumentar la pro-ductividad es adoptar y adaptar tecnologías más avanzadas,y contratar y capacitar trabajadores con mayor calificación.Estos cambios han afectado a los países de diferentes mane-ras y en distintos momentos. La mayor demanda por destre-zas asociada a la adopción de nuevas tecnologías se haproducido principalmente en los países que tienen niveles decapital humano superiores a un nivel mínimo. Por otra par-te, los patrones que se observaron en la mayor parte de lospaíses latinoamericanos en los años noventa son similares alos que tuvo Chile en los años ochenta, lo que sugiere la exis-tencia de ciclos de largo plazo asociados al progreso tecnoló-gico y la demanda relativa por trabajadores más calificados,dependiendo del momento de apertura de los países al comer-cio y a la competencia por la inversión extranjera directa.

Un proceso de esta naturaleza crea tanto desafíos comooportunidades. En gran parte de la región, la demanda pormayores destrezas y en especial por trabajadores con educa-ción terciaria está aumentando con mayor rapidez que la de-manda por trabajadores menos calificados. De ahí el desafío:la desigualdad salarial tiende a aumentar mientras se man-tienen las desigualdades actuales en el acceso a la educación,y la falta de destrezas se puede convertir en una restricciónreal para una transferencia rápida y eficiente de las tecnolo-gías y, por consiguiente, para el crecimiento económico.

También se trata de oportunidades: Una mayor deman-da potencial por educación abre la posibilidad de acelerar elcrecimiento de la productividad en la economía al eliminarlas brechas educacionales y tecnológicas de los países latino-americanos con respecto a sus pares. Para lograrlo, la polí-tica educativa y tecnológica debe responder con rapidez, demodo que la demanda potencial por una educación de ma-yor nivel y mejor calidad, en efecto, se traduzca en mejoresniveles educacionales y de la fuerza laboral, así como en unamayor productividad en el ámbito de las empresas.

Al centrar la atención en el perfeccionamiento de las des-trezas, el cambio tecnológico y sus interacciones es posible

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ordenar el análisis de los temas que rodean la denominadaeconomía del conocimiento. En el recuadro 1.1 y la figura1.1, se describe un marco conceptual estilizado de la inter-acción entre tecnología y destrezas que se ha empleado pa-ra organizar el análisis del capitulo 1 de este informe.

II. Brechas en productividad, educación y tecnología en América Latina y el CaribeEn el Capítulo 2 se compara la situación de los países lati-noamericanos en términos de productividad, destrezas y tec-nología con un “país promedio del mundo”, los “tigres” deAsia Oriental y un grupo de economías exitosas basadas enlos recursos naturales. Puesto que los países que se desea com-parar se encuentran en distintas etapas de desarrollo, se cal-cula su nivel de progreso esperado en cada indicador dadossus respectivos niveles de ingreso per cápita y se comparancon su nivel de progreso real, de modo que las brechas esti-madas estén relacionadas con el nivel de desarrollo de cadapaís. Se constató que América Latina en conjunto adolece deimportantes déficit en materia de productividad, destrezasy tecnología (ver la figura 1.2 y el cuadro 1.1).

Como ya se mencionara, las diferencias en las destrezas yla tecnología influyen profundamente en las diferencias deproductividad entre los países y entre las empresas en cadapaís2. Por ende, no es de sorprender que los tigres de AsiaOriental, que tienen tasas de crecimiento muy superiores enla Productividad Total de los Factores que el promedio, tam-bién tengan resultados muy superiores a los de América La-tina en las medidas de tecnología y destrezas. Esto tambiénes cierto para algunas de las economías más exitosas ricas enrecursos naturales3. En América Latina, Chile, el país que tu-vo los mejores resultados, simultáneamente mostró aumen-tos positivos en la productividad, un considerable aumentoen destrezas e incrementos en todos los indicadores asocia-dos con la innovación y transferencia de tecnologías.

Puesto que no existen mediciones perfectas de las destre-zas, se utilizó la evolución del nivel educacional de la po-blación adulta (medida como el promedio de años deeducación) y la evolución de las tasas de matrícula. Duran-te las últimas dos décadas, la media de años de educación dela población adulta de 25 años o más ha aumentado en 1,7años (de 4,1 a 5,8 años) en la región. Sin embargo, de acuer-

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KNOWLEDGE ABSORPTION

GENERAL- Secondary- Tertiary

SCIENTIFIC ANDTECHNICAL

- Tertiary- Postgraduate

EDUCATION

KNOWLEDGE GENERATION

FOREIGN- Trade, FDI, Licensing- IPR Regime- Adaptive R&D

DOMESTIC- Creative R&D- Intellectual

Property Rights Regime

TECHNOLOGY

TRAINING

NETWORKS

Prerequisite:Primary Education

Prerequisites:MacroeconomicStability andIncentives Regime

Catalyst:Labor MarketDevelopment

Catalyst:Capital MarketDevelopment

Source: Gill (2002).

FIGURE 1.1

The Knowledge Economy Simplified

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En la figura 1.1, el centro de la acción es la empresa. Enella se toman decisiones coordinadas sobre reclutamientode personal calificado, capacitación, adopción y adaptaciónde tecnologías, investigación y desarrollo (I&D) e innova-ción. A la izquierda aparece el sistema de educación for-mal que avanza desde la educación básica hasta laeducación terciaria y el postgrado. A la derecha se mues-tra un conjunto de canales de transmisión de tecnologíasextranjeras, instrumentos e instituciones de políticas pa-ra fomentar la adopción, adaptación y creación de nuevosmétodos de organización, producción y comercialización(denominado el “sistema tecnológico” para fines de abre-viación) por parte de las empresas. La educación básica ge-neralizada y la estabilidad macroeconómica aparecen comorequisitos para generar un proceso significativo y perma-nente de adopción, adaptación y creación de tecnologíasmodernas por parte de las empresas. Las destrezas adqui-ridas mediante la educación secundaria y terciaria permi-ten que las empresas adopten y adapten las tecnologíasexistentes de manera más eficiente y que capaciten a sustrabajadores. Las destrezas adquiridas en el nivel de pos-tgrado (en especial, pero no exclusivamente, en áreas co-mo la ciencia y la ingeniería) permiten que las empresascreen y desarrollen nuevas tecnologías.

La apertura al comercio y a la inversión extranjera di-recta, y en términos más generales, las presiones compe-titivas, crean un entorno que fomenta la innovación y lacapacitación en las empresas y facilita la transferencia detecnologías extranjeras. Los canales clave para esta trans-ferencia son la importación de bienes de capital, la inver-sión extranjera, el uso de licencias tecnológicas y, eldesplazamiento de los trabajadores calificados. Los incen-tivos gubernamentales y el apoyo a las actividades de ca-pacitación y de I&D en las empresas derechos de propiedadintelectual, incentivos tributarios, subsidios competitivos,infraestructura de la tecnología de la información y las co-municaciones y marco legal, además de la existencia de tra-bajadores calificados y un entorno competitivo, sonfactores fundamentales para permitir que estas actividades,

que producen externalidades importantes, alcancen su ni-vel social óptimo. Los mercados laborales y de capitalesbien regulados son lubricantes importantes de este proce-so, pero los países que pretenden eliminar las brechas deproductividad no deberían esperar que se cumplan estascondiciones para iniciar los respectivos esfuerzos, dado quesólo en una etapa posterior de las transiciones educaciona-les y tecnológicas se convierten en obstáculos clave paralograr una mayor productividad.

Para que el sistema funcione en forma eficiente, no só-lo es primordial crear cada componente, política e instru-mento, sino también asegurar que estén adecuadamente“vinculados” a través de redes eficaces que permitan supe-rar los problemas de coordinación y asimetrías en la infor-mación que caracterizan a los sistemas de innovación. Amedida que se forma un sistema de innovación integrado,las sociedades avanzan desde el estancamiento tecnológi-co, pasando a través de un proceso en el cual los indivi-duos y las empresas absorben cada vez más conocimientos(mediante la adquisición de destrezas y la adopción y laadaptación de tecnologías) hasta llegar a una situación enla que un número significativo de ellos participa en la cre-ación de conocimientos (desarrollo de nuevas tecnologíasy ciencias básicas). Sin embargo, como se explicará luego,el ritmo de este proceso no es igual en todos los sectoreso empresas. (ver el recuadro 1.3).

Este informe se divide en las dos secciones que compo-nen este diagrama. En la primera sección (capítulos 2 y 3)se presentan la motivación y las pruebas acerca de la com-plementariedad entre tecnología y destrezas en América La-tina. Para este fin se utilizan datos a nivel de hogar, empresay país. La tecnología y las destrezas son factores importan-tes en el desarrollo y en América Latina hay escasez de am-bas. En la segunda sección (capítulos 4 y 7) se presentanlas repercusiones de este análisis en materia de políticas.Los capítulos 4 y 5 examinan las políticas de educación ycapacitación, mientras que los capítulos 6 y 7 se centranen las políticas referidas a la tecnología y las redes de in-novación, respectivamente.

RECUADRO 1.1

Descomponiendo la economía del conocimiento

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Income-adjusted comparisons

−2

−1,5

−1

−0,5

0

0,5

1

1,5

2

Latin America and the CaribbeanEast Asian “tigers”Natural resource-abundant countries

Education Technology Productivity

FIGURA 1.2

Los déficit en tecnología y educación en América Latina y el Caribe en comparación con Asia Oriental y países exitosos ricos en recursos naturales (1980–99)

do a lo que es dable esperar según sus niveles de ingreso, losadultos de América Latina tienen en promedio 1,4 años me-nos de educación y los adultos de Asia Oriental, 0.4 años más.Esta brecha en el acervo educacional refleja las inversionesrelativamente bajas y con frecuencia ineficientes efectuadasen el pasado en educación. Por consiguiente, es especialmen-te preocupante observar que el flujo de nuevos trabajadorescon instrucción también es inadecuado. El déficit de la re-gión en materia de matrícula es grande, en especial en el ni-vel de la escuela secundaria (figura 1.3), y también respectode la calidad de la educación. América Latina tiene un dé-ficit agregado de alrededor de 20 puntos porcentuales en ma-trícula secundaria neta y 10 puntos porcentuales enmatrícula terciaria bruta, dado su promedio de nivel de in-gresos, mientras que Asia Oriental tiene un superávit de másde 17 y 5 puntos porcentuales, respectivamente, y las eco-nomías exitosas ricas en recursos naturales, de 6 y 144. Porúltimo, se analiza la calidad de los estudiantes “producidos”en cada nivel de educación, según los resultados obtenidospor estudiantes y adultos latinoamericanos en pruebas inter-nacionales estandarizadas. La evidencia en esta materia es más

limitada, puesto que gran parte de los países latinoamerica-nos no participa regularmente en las pruebas internaciona-les, pero la información disponible apunta a otro déficit grave.Los países latinoamericanos (a excepción de Cuba) no sóloobtienen resultados inferiores respecto de un nivel de refe-rencia ajustado a los ingresos, sino que a menudo tienen re-sultados inferiores respecto de países mucho más pobres.

En adición, se utilizaron tres conjuntos de factores paraevaluar la brecha tecnológica. En primer lugar, se examinóóel grado de exposición de los países latinoamericanos a lasimportaciones extranjeras, en especial a las importaciones debienes de capital, los pagos efectuados para licenciar tecno-logías extranjeras y los niveles de inversión extranjera direc-ta que reciben. La penetración de las importaciones es menorque la esperada y el nivel de las importaciones de bienes decapital, que con frecuencia supone nuevas tecnologías, sóloalcanza aproximadamente la sexta parte del nivel correspon-diente a los tigres de Asia Oriental. Aunque América Lati-na superaba a Asia Oriental en términos de importacionesde computadoras en 1980, esa situación se invirtió en 1990y no existen indicios de que la región esté cerrando esta bre-

cha. En promedio, la inversión extranjera directa es mayoren América Latina que en Asia Oriental como proporcióndel PIB. Sin embargo, esto también refleja una mayor pre-ferencia por licencias (la transferencia contractual de tecno-logías que proporciona cualquier tecnología de manera másaccesible que a través de la IED) en muchos países de Asia.

En segundo lugar, evaluamos el desarrollo de la infraes-tructura tecnológica de la información y las comunicaciones(TIC), como instrumento complementario esencial para for-talecer las capacidades tecnológicas, y se constata que la bre-cha de América Latina y el Caribe con respecto a AsiaOriental más que se triplicó durante los años noventa.

En tercer lugar, examinamos el gasto en investigación ydesarrollo (I&D) y en pagos de licencias en comparación conlos niveles de referencia para países de sus mismos nivelesde ingreso, como también respecto de los resultados de pa-íses destacados como Finlandia, República de Corea, Israelo Irlanda, dadas las extraordinarias rentabilidades generadaspor las inversiones en innovación. El resultado más sorpren-dente es el bajo nivel de I&D que realizan las empresas. Es-to en parte se debe a las falencias de las instituciones deapoyo, como los mercados de crédito, la infraestructura delas tecnologías de la información y las comunicaciones, y lapolítica pública de fomento a la innovación. El bajo nivel

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CUADRO 1.1

Las brechas más importantes

SUPERÁVIT

SUPERÁVIT AJUSTADO

DÉFICIT AJUSTADO MEDIA RESPECTO

AJUSTADO MEDIA RESPECTO OBSERVADA DEL INGRESO

MEDIA RESPECTO DEL OBSERVADA DEL INGRESO EN PAÍSES EN PAÍSES

OBSERVADA INGRESO EN DE LOS EN LOS EXITOSOS EXITOSOS

DE AMÉRICA AMÉRICA “TIGRES” “TIGRES” RICOS EN RICOS EN

LATINA Y EL LATINA Y EL DE ASIA DE ASIA RECURSOS RECURSOS

CARIBE CARIBE ORIENTAL ORIENTAL NATURALES NATURALES

ProductividadCrecimiento anual de la PTF (1990–99) 0,45 -0,21 1,42 0,76 0,78 0,12

EducaciónMedia de años de educación en población de

más de 25 años 5,8 -1,4 9,7 1,0 11,1 1,4Tasa de matrícula secundaria neta (porcentaje) 46,7 -18,7 93,3 17,8 93,2 6,0Tasa de matrícula terciaria bruta (porcentaje) 20,0 -10,0 47,3 5,1 67,0 14,0Calificación en el Tercer Estudio Internacional de

Matemáticas y Ciencias (TIMSS, por su sigla en inglés) (puntos) 387 -81,2 584 86,3 524 + (no

significativo)

TecnologíaImportaciones de bienes de capital como proporción

del PIB 1999 (%) 7,7 -3,6 29,5 18,1 12,6 2,0Gastos internos en I&D por trabajador (US$ de 1995) 35,6 -26,4 329,5 116,5 725,4 152,5Patentes registradas en Estados Unidos, promedio de

1996–2000 (por millón) 0,8 -1,5 54,4 48,3 114,8 80,9Computadoras por cada 1000 trabajadores (media) 37,7 - (no 172,0 + (no 404,2 + (n.s.)

significativo) significativo)

Nota: Los “déficit” o “superávit” regionales se calculan como la suma ponderada de la diferencia entre el valor observado y el valor proyectado sobre la base de una regresión de míni-mos cuadrados ordinarios (MCO) sobre el logaritmo del ingreso per cápita para todos los resultados, excepto el crecimiento de la Productividad Total de los Factores (PTF) y las im-portaciones de bienes de capital. En el caso de la PTF, la media y el valor proyectado se obtienen del promedio mundial ponderado, sin una regresión. Para las importaciones debienes de capital, la variable explicativa es el PIB. La media, déficit y superávit regionales correspondientes a las importaciones de bienes de capital están ponderados por el PIB; loscorrespondientes a los años promedio de educación, tasas netas de matrícula en educación secundaria, tasas brutas de matrícula en educación terciaria, puntajes en el TIMSS y el nú-mero de computadoras están ponderados por la población; por último, las medidas de investigación y desarrollo (I&D) y de patentes a nivel interno están ponderadas por la poblaciónen edad activa igual o superior a 25 años. “n.s” indica que el déficit o superávit no es significativamente distinto de cero en términos estadísticos (en el nivel del 5%). Las economías“tigre” de Asia Oriental incluidas en la muestra son Hong Kong (China), República de Corea, Malasia y Singapur. No se dispone de datos sobre Hong Kong correspondientes al cre-cimiento de la PTF, importaciones de bienes de capital ni gastos en I&D; no se dispone de datos sobre Singapur para la tasa de matrícula secundaria neta ni para las importaciones debienes de capital; no se dispone de datos sobre Malasia correspondientes a los gastos en I&D. Los países ricos en recursos naturales incluidos en la muestra son Canadá, Australia, Nue-va Zelanda, Finlandia, Noruega y Suecia.Fuente: Los datos sobre la PTF corresponden a Loayza et al (200) los datos sobre nivel educacional en adultos provienen de Barro y Lee (2002); los datos sobre tasas de matrícula pro-vienen de la UNESCO; los datos sobre puntajes en el TIMSS corresponden a TIMSS; los datos sobre importaciones de bienes de capital, PIB, PIB per cápita y población provienen delas bases de datos del Banco Mundial; los datos sobre I&D y registro de patentes corresponden a Lederman y Saenz (2002).

de I&D en las empresas refleja también el hecho de que an-tes de la reciente apertura de las economías de América La-tina y el Caribe a la competencia y a las ideas extranjeras,las empresas de la región no tenían ni la motivación ni lacapacidad de buscar las tecnologías de punta en el exterior.En parte por motivos históricos y en parte para compensarel poco esfuerzo del sector privado en este sentido, los go-biernos tenían la tendencia de participar de manera desme-surada en el financiamiento y la implementación de lainvestigación y el desarrollo (concentrando un elevado por-centaje de la I&D en las universidades públicas).

Por último, aunque es mucho más difícil de evaluar entérminos comparativos, el uso de recursos relacionados conla innovación y el capital humano es muy ineficiente en laregión. La coordinación general de las universidades, loscentros de investigación del sector privado y las empresases deficiente, lo que significa que la reducida inversión enI&D realizada se emplea en forma relativamente ineficien-te y arroja resultados más bajos en materia de patentes yde sus efectos sobre el crecimiento que en el caso de paí-ses comparables o de la OCDE. Así, América Latina no só-lo se encuentra rezagada respecto del volumen total de suI&D como proporción del PIB, sino que una parte bastan-te considerable de esa I&D es realizada por el sector públi-

co y tiene menos efectos de propagación en el sector pri-vado que en otras latitudes. El gasto en I&D en AméricaLatina no sólo es pequeño, sino que además está menos con-centrado en la I&D aplicada y genera menos patentes y au-mento de la productividad de lo que se observa en los paísesde la OCDE y en los tigres asiáticos (ver el capítulo 6), in-cluso si se evalúa considerando sus respectivos ingresos pro-medio per cápita.

Por consiguiente, la situación general que surge de estosanálisis es que, hasta hace poco, los países de América Lati-na y el Caribe no le otorgaban la merecida importancia a lainnovación, la ciencia y la tecnología dentro de sus estrate-gias de desarrollo. Como resultado, si bien los niveles de susindicadores de innovación y absorción de tecnologías han au-mentado, estos países se han quedado atrás respecto de eco-nomías más dinámicas como los tigres asiáticos, Israel,Irlanda y Finlandia. Sin duda, la apertura de los países deAmérica Latina y el Caribe les ha brindado un mayor acce-so a las diversas tecnologías que se han desarrollado en el ex-terior. Sin embargo, como se sostiene en este informe, el soloacceso a las tecnologías podría no ser suficiente para lograrun acelerado crecimiento sostenible. La interrogante clave esqué capacidades e instituciones necesitan estos países parausar estas tecnologías de manera eficiente y a la larga poder

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Log of per capita GDP, 1998

Net

sec

onda

ry e

nrol

lmen

t ra

te, 1

998

5 6 7 8 9 10 11

20

40

60

80

100

Nicaragua

Guyana

Ecuador

El Salvador

Paraguay

Jamaica

Dominican Republic

Peru

Colombia

Belize

R. B. de Venezuela

Mexico

Costa Rica

Brazil

TrinidadChile

Argentina

China

Indonesia

PhilippinesThailand

Malaysia

Republic ofKorea

Hong Kong (China)

New ZealandCanada

Australia

SwedenFinland

United States

FIGURA 1.3

La mayor brecha en la mayoría de países de América Latina y el Caribe: grandes déficit en la educación secundaria

ingresar a una senda de desarrollo basado en la innovaciónque permita un crecimiento sostenible en el largo plazo.

III. De las brechas del financiamiento a las brechas de la productividad: eliminación sincronizada de la brecha educacional ytecnológicaLas décadas de los años ochenta y noventa estuvieron mar-cadas por una lucha constante con un déficit por partida do-ble en América Latina y el Caribe: una brecha presupuestariay una brecha comercial. Las políticas fiscales y monetariasse mantuvieron en primer plano. Los países de la región hanaceptado que era acertado equilibrar el presupuesto y ase-gurar el saldo de la balanza de pagos mediante políticas mo-netarias y cambiarias conservadoras. Pero, con algunas pocasexcepciones como Chile, estas décadas también se caracteri-zaron por un crecimiento lento e irregular reflejado en ba-jas tasas de crecimiento de la productividad promedio. Si seacepta el crecimiento de la productividad como el sine quanon del crecimiento económico sostenido, el desafío de Amé-rica Latina es pasar de eliminar las brechas de financiamien-to a eliminar las brechas de productividad.

Así como la brecha de financiamiento tiene dos compo-nentes estrechamente relacionados (el déficit fiscal y el défi-cit en cuenta corriente), se puede considerar que las brechasde productividad tienen dos componentes igualmente sim-bióticos: las destrezas y la tecnología. De la misma forma enque se deben eliminar simultáneamente las brechas de finan-ciamiento para garantizar la sostenibilidad, se deben redu-cir simultáneamente las brechas en materia de destrezas y detecnología para eliminar de manera eficiente las brechas enla productividad.

La experiencia internacional y de los países de AméricaLatina parece condenar a un crecimiento económico bajo oerrático a los países que intentan eliminar las brechas en ma-teria de educación y tecnología sin una sincronización ade-cuada. La razón es la fuerte complementariedad entretecnología y destrezas que subyace al cambio tecnológico in-tensivo en destrezas, debido a tres hechos. Primero, se ne-cesitan trabajadores calificados para implementar nuevastecnologías porque ellos son más aptos para enfrentar los cam-bios. Segundo, el fenómeno del cambio tecnológico “dirigi-do”: la disponibilidad de más trabajadores calificados en lospaíses desarrollados ha creado incentivos para que las em-presas desarrollen nuevas tecnologías que hagan un uso másintensivo de trabajadores con destrezas. El cambio tecnoló-

gico dirigido requiere una mayor velocidad en la elevación delos niveles de educación en los países en desarrollo, puestoque la naturaleza del cambio tecnológico intensivo en las des-trezas tiende a perpetuarse. Tercero, se requiere de trabaja-dores, ingenieros y científicos calificados para produciradaptaciones importantes de las tecnologías existentes y aúnmás para crear nuevas. Incluso la simple adopción y difusiónde las tecnologías existentes requiere que la fuerza laboraltenga un nivel mínimo generalizado de instrucción (al me-nos cierta educación secundaria) así como actividades de ca-pacitación e I&D en las empresas.

Por tanto, los países con bajos niveles de educación que-dan entrampados en el estancamiento tecnológico, bajo cre-cimiento y baja demanda por educación (motivo por el cualla educación básica debe recibir elevados subsidios en todaspartes). A la inversa, los países podrían invertir fuertementeen educación terciaria, pero si no se abren al comercio y a laIED y las empresas no están sujetas a presiones competitivasque estimulen el progreso tecnológico y, por ende, la deman-da por educación, descubrirán que una alta proporción de supoblación instruida emigrará y que deberán mantener o au-mentar el nivel de los subsidios para compensar la frágil de-manda efectiva. De manera similar, es posible que un bajonivel de apoyo a la I&D en las empresas se transforme fácil-mente en una limitación real para la adopción de nuevas tec-nologías e innovación y, por consiguiente, para el crecimientode la demanda por educación. En el otro extremo, es posibleque los esfuerzos realizados por un gobierno para subsidiarla investigación y el desarrollo no logren sus metas cuandopredominan bajos niveles de educación y/o las economías noestén abiertas al comercio ni a la inversión extranjera direc-ta y las empresas no se ven sometidas a presiones competiti-vas para innovar. En uno de los estudios de base realizadospara este informe se compara un conjunto de países de Amé-rica Latina y fuera de ella, entre los cuales algunos que hantenido mucho éxito en la sincronización de sus políticas edu-cacionales y tecnológicas, y otros que no. En el recuadro 1.2se resumen las conclusiones de ese documento.

En síntesis, esto significa que las brechas tecnológicas y enmateria de destrezas se pueden eliminar en forma más rápiday productiva, es decir, con un mayor efecto en la productivi-dad y, por ende, en el crecimiento económico (y por cierto, conmenos esfuerzo) si sincronizan sus políticas en estas dos áreas.

La necesidad de sincronización implica que las fases de latransición educacional (desde un bajo nivel y calidad en laeducación básica y secundaria hasta un alto nivel en la edu-

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cación secundaria y terciaria) y la transición tecnológica (des-de la adopción de tecnologías extranjeras hasta importantesadaptaciones y la creación de nuevas tecnologías) deben coin-cidir entre sí. En otras palabras, una recomendación que se

ajuste: las prioridades en materia de políticas deberán depen-der del punto en que esté ubicado exactamente el país en unmomento determinado en el proceso de transición educacio-nal y tecnológica, desde una sociedad de “absorción de co-

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En un documento base de este informe, se compara la ex-periencia de un conjunto de cinco países latinoamerica-nos (Brasil, Costa Rica, Chile, Perú y México) y cincopaíses no latinoamericanos (China, República de Corea,Finlandia, España y Singapur) que en algún momento desu desarrollo compartieron tanto similitudes como dife-rencias en sus políticas educacionales y tecnológicas, conel fin de ilustrar cómo y por qué algunos regímenes depolíticas han resultado ser más exitosos que otros en cap-tar el entorno complementario en el cual las destrezas yla tecnología pueden impulsar la productividad. Las con-clusiones de dicho ejercicio refuerzan los mensajes bási-cos de este informe:

• Los países que no incrementan sus niveles de edu-cación ni afectan la transición tecnológica de mane-ra secuencial exhiben resultados pobres en materiade crecimiento de la productividad:– Si se mantienen bajos niveles de educación, la

apertura al comercio y la inversión extranjera nocontribuye mucho a la transferencia de tecnolo-gía y la productividad total, dada la complemen-tariedad entre tecnología y destrezas. Países conestas características no sólo corren el riesgo de nocrecer dada la escasez de destrezas, sino tambiénde incrementar la desigualdad en los ingresos.

– Invertir y subsidiar fuertemente la investigacióny el desarrollo no retribuyen con un mayor creci-miento de la productividad en las economías ce-rradas (donde no existen presiones competitivaspara que las empresas estén obligadas a innovary no se facilita la transferencia de tecnologías a tra-vés del comercio y la IED) ni en aquellas que tie-nen bajos niveles de educación en gran parte dela fuerza laboral (la historia pasada de Brasil es unejemplo de una política educacional y tecnológi-ca desequilibrada que no dio buenos resultados enlas últimas décadas).

• Los países que incrementaron sus niveles de educa-ción promedio, pero no aplicaron consistentementepolíticas que facilitaran la transferencia tecnológica,también experimentan un bajo crecimiento en suproductividad. Sin embargo, para esos países es másfácil aumentar la productividad: una apertura de laeconomía al comercio exterior, a la inversión y a losflujos de conocimientos genera casi de inmediato unmayor crecimiento de la productividad. La experien-cia contrastante de Perú en los años ochenta y no-venta es un ejemplo que viene al caso.

• Los países que aumentan los niveles de educación yla inversión en I&D, pero principalmente a través deprestaciones directas del sector público (de educación,capacitación e I&D), también parecen obtener resul-tados precarios en materia de crecimiento de la pro-ductividad. Estos países enfrentan el duro desafío deaumentar la participación del sector privado en el des-arrollo de nuevas tecnologías y en educación y capa-citación. México es un buen ejemplo, ya que hoy suprincipal desafío es lograr que los altos niveles de I&Den el sector público redunden en un impulso de es-tas actividades en el sector privado.

• Los países que han aumentado los niveles de educa-ción creando una base amplia de escolaridad prima-ria y secundaria y al mismo tiempo han fomentadola adopción y la adaptación de nuevas tecnologías enlas empresas del sector privado a través de la libera-lización, pueden obtener grandes retornos de los es-fuerzos en apoyar la investigación y el desarrollo enel sector privado, estimular el desarrollo de redes deconocimientos (mejorando los vínculos entre las uni-versidades y las empresas, tanto dentro del país co-mo a nivel internacional), masificar la educaciónterciaria y apoyar los programas de postgrado, espe-cialmente en ciencias e ingeniería. Chile es un buenejemplo de un país que se encuentra en esta etapa.

RECUADRO 1.2

Lecciones comparativas: aprovechamiento de las complementariedades entre tecnologías y destrezas

nocimiento” hacia una de “creación de conocimiento”, y decuáles desequilibrios presente el desarrollo en esas áreas. Porlo tanto, el informe no ofrece una recomendación “están-dar”sino una guía para que las autoridades responsables y losactores del sector privado identifiquen las prioridades de suspolíticas y las medidas que corrijan los desequilibrios y ace-leren el progreso educacional y tecnológico en forma sincro-nizadas, según la situación particular de cada país. En lasección VIII, los cuadros del 1.2 al 1.4. al final de este ca-pítulo proporcionan una versión simplificada de esa guía.

IV. Estudiantes, trabajadores y empresas: losprincipales actores en el progreso educacional ytecnológicoEl análisis de este informe se centra en los principales acto-res del proceso educacional y tecnológico: estudiantes, tra-bajadores y empresas. Son éstos los que acumulan y aplicanel conocimiento para impulsar la productividad y el creci-miento. Las familias, escuelas, universidades, centros de in-vestigación, instituciones y políticas gubernamentales sóloson facilitadores, aunque de vital importancia, del procesode adquisición y aplicación de destrezas y tecnologías en unasociedad. Tanto los principales actores como los facilitado-res deben enfrentar incentivos adecuados para contribuir enforma eficiente a este proceso.

Los estudiantes y trabajadores no acumularán suficientesconocimientos si no tienen acceso a una educación y capa-citación de alta calidad ni vislumbran perspectivas de em-pleos rentables para trabajadores calificados. Lo que senecesita en el actual mundo de acelerados cambios tecnoló-gicos intensivos en destrezas es la capacidad de “aprender”,de adaptarse, innovar, trabajar en equipo y relacionarse conuna amplia variedad de actores. No se trata de educación “téc-nica” excesivamente especializada, a lo menos no hasta lle-gar a los estudios terciarios o de postgrado, pero incluso enese momento son más importantes los conocimientos cien-tíficos básicos en sus áreas y el desarrollo de capacidades de“resolución de problemas”, que dominar técnicas específicasque pueden quedar obsoletas con suma rapidez.

Los estudiantes y trabajadores necesitan estar informadosacerca de la calidad de la educación y la capacitación que ofre-cen los diferentes proveedores (de aquí la importancia de losexámenes estatales, los procesos de acreditación, los obser-vatorios laborales) y requieren acceso al crédito educativo pa-ra superar las limitaciones de liquidez. Y en el caso de lasfamilias pobres, subsidios para superar los altos costos de

oportunidad en el corto plazo. El crédito y la informaciónson de especial importancia en la educación superior, a finde convertir la potencial demanda generada por el rápido au-mento de las primas saláriales para los trabajadores con edu-cación terciaria en una efectiva demanda y mayor matrícula,en especial en las mejores universidades públicas y privadas.

Contar con los incentivos adecuados para las escuelas yuniversidades públicas y para los maestros también es de su-ma importancia. Es muy frecuente que los recursos “sigan”a las escuelas y maestros y no a los estudiantes. Los criteriosque hoy en día rigen a la asignación de los recursos en lasescuelas y universidades públicas generan incentivos perver-sos en muchos países de la región. Definitivamente, la edu-cación no es sólo una cuestión de número de escuelas ymaestros. Existen demasiados casos en la región en que unconsiderable aumento en los gastos en educación pública du-rante las últimas décadas no se vio compensado con un au-mento correspondiente en la cobertura o la calidad.

El proceso de adquisición de destrezas y cambio tecnoló-gico se centra en la empresa, dado que es ésta la que tomadecisiones integrales sobre las destrezas de su fuerza laboral(a través de la contratación y capacitación externa o en el em-pleo) y sobre la tecnología que utiliza (a través de la adop-ción, adaptación o creación). A nivel micro, lascomplementariedades entre destrezas y tecnologías son dema-siado evidentes. Son los educadores, economistas y autorida-des responsables los que en ocasiones las pasan por alto. Enefecto, constatamos en este estudio que las empresas que sonmás dinámicas en adoptar, adaptar o crear nuevas tecnologí-as también son las que contratan mayores destrezas e invier-ten más en capacitación. Las empresas que no cambian detecnologías tampoco realizan capacitación, mientras que aque-llas que invierten en I&D realizan más capacitación. No esde sorprender que las empresas que innovan y capacitan sonlas que tienen un mayor crecimiento de la productividad (des-de luego, como es habitual, aquí la causalidad funciona enambos sentidos). Los incentivos son fundamentales. Se obser-va que las empresas más expuestas a la competencia extran-jera (ya sea por penetración de importaciones o en losmercados de exportación) contratan mayores destrezas (y pa-gan mejor por ellas) y gastan más en capacitación, licenciasy en I&D.

Por consiguiente, una conclusión de importancia clave esque el nivel de capacitación que realizan las empresas depen-de más de las presiones competitivas que enfrenten, y por tan-to del nivel y la calidad de la educación de la fuerza laboral

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que puedan contratar, que de los subsidios para capacitación(ver el capítulo 5). Específicamente, las empresas de Améri-ca Latina y el Caribe consideran de poco valor los serviciosde educación técnica y capacitación ofrecidos por grandes or-ganismos públicos y financiados generosamente por impues-tos para fines específicos. Esta es un área en que se han estadorealizando reformas en varios países de la región (en las queChile, México y Uruguay llevan la delantera), pero aún que-da mucho por hacer. Los servicios de capacitación existentesdeben ser más competitivos. Los impuestos destinados espe-cíficamente a la capacitación se deben asignar en forma com-petitiva a través de sistemas de fondos de contrapartida (paracapacitación externa y en la empresa) o a una mejor cobertu-ra y calidad de la educación básica y secundaria.

La flexibilidad en los mercados laborales es importante pa-ra que las empresas puedan reestructurar con rapidez la com-posición de destrezas de su fuerza laboral en respuesta a lasexigencias de nuevas tecnologías. Los mercados laborales rí-gidos retrasan el ritmo de adopción de nuevas tecnologías ylas adaptaciones por parte de las empresas.

De manera similar, el acceso a capital de riesgo tambiénes crucial para las empresas que realizan mayores esfuerzosde I&D y de capacitación. De aquí la importancia de mer-cados financieros profundos y más sofisticados (y específica-mente, la necesidad de crear fondos de capital de riesgo) paralos países que deseen incrementar sus esfuerzos de adapta-ción e innovación.

V. El lugar que ocupa la política gubernamentalEl análisis recién presentado destaca que si bien los estudian-tes, trabajadores y empresas son los principales actores delproceso de acumulación y uso productivo del conocimientoy que diferentes instituciones o empresas facilitadoras queentregan servicios educacionales, tecnológicos y de capaci-tación surgen en forma espontánea en el entorno propicio, lapolítica gubernamental ocupa un lugar crucial en estas áre-as. En primer lugar, los gobiernos deben crear el entorno pro-picio estimulando la apertura al comercio exterior y lainversión extranjera directa, facilitando la creación de mer-cados financieros profundos y sólidos, mercados laborales fle-xibles y aplicando políticas eficaces de competenciaeconómica. Sólo en un entorno como ése las empresas esta-rán dispuestas a adoptar, adaptar y crear nuevas tecnologí-as, a contratar trabajadores mas calificados y a capacitar.

En segundo lugar, como ya se mencionó, las limitacionesde crédito y de información, así como los costos de oportuni-

dad para las familias pobres, podrían impedir que la poten-cial demanda por educación se convierta en demanda efecti-va. El apoyo del gobierno a la creación de sistemasgeneralizados de préstamos estudiantiles, bonos educaciona-les, becas y subsidios para estudiantes provenientes de fami-lias pobres, exámenes estatales, observatorios laborales ysistemas de acreditación, constituyen medidas clave de polí-tica para superar las imperfecciones en los mercados educacio-nales y de capacitación. Para crear los incentivos adecuados enlos sistemas educacionales públicos, las normas de asignaciónde financiamiento a las escuelas y universidades públicas y degobernabilidad son de importancia crucial. Las restriccionesfísicas en la oferta de educación básica aún son importantesen muchos países, especialmente en las áreas rurales.

Tercero, la creación y divulgación de conocimientos se ca-racteriza por una propiabilidad imperfecta y altos efectos depropagación. En otras palabras, el valor social es mucho ma-yor que el valor privado, por lo que en ausencia de subsidioso protección eficaces, las empresas y los mercados produci-rán menos que lo óptimo en términos sociales. Diversos es-tudios han constatado que el valor social de la I&D privadasupera su valor privado en múltiplos de 3 en los países des-arrollados y que es probable que la I&D deba aumentar enun factor de 2 a 10 en los países en desarrollo. Por este mo-tivo, todos los países han creado e implementado diferentespolíticas e instrumentos para apoyar el proceso de creacióny divulgación de conocimientos: derechos de propiedad in-telectual, incentivos tributarios o subsidios a la I&D priva-da y la capacitación, además de la creación de institucioneseducacionales, científicas y técnicas especializadas, de carác-ter publico o mixto.

En el informe se analizan los problemas de diseño de al-gunos de estos instrumentos y dónde, cuánto y en qué con-diciones estas intervenciones parecen haber sido más exitosas.Por ejemplo, se constata que los incentivos tributarios parala I&D privada sólo son eficaces en países con un sistema tri-butario sólido caracterizado por tener pocas exenciones y unalto nivel de fiscalización y control. En las actuales circuns-tancias, los subsidios a través de fondos de contrapartida trans-parentes y competitivos podrían resultar más eficaces en granparte de los países de América Latina y el Caribe.

VI. La importancia crucial de las redes de innovaciónLa conclusión es que tan importante como una interacciónadecuada a través de redes de innovación eficaces lo es el di-

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seño y desarrollo individual de las instituciones e instrumen-tos de políticas para apoyar el proceso de creación y divulga-ción de los conocimientos. La importancia de las “redes deinnovación” sectoriales, nacionales e internacionales surge nosólo de los fuertes vínculos existentes entre educación y tec-nología, sino también del carácter ajeno al mercado de mu-chas de las instituciones y organizaciones que participanactivamente en estas áreas y de las importantes “asimetríasde la información” que caracterizan el proceso de creación,divulgación y absorción de conocimientos. Se constata quela región de América Latina y el Caribe no sólo está rezaga-da en el nivel de los acervos y flujos de capital educacional ytecnológico, sino que además con frecuencia los utiliza en for-ma deficiente debido a una estructura de incentivos defectuo-sa y a la falta de integración de los “sistemas nacionales deinnovación” (ver la figura 1.5 y el capítulo 8).

Los vínculos entre las universidades y empresas del sec-tor privado son importantes incluso en las primeras etapasde la transición tecnológica, cuando la mayor parte de las em-presas se dedica principalmente a la adopción y adaptacio-nes menores de las tecnologías extranjeras (ver la sección VII)En esta etapa de desarrollo, las universidades y las institu-ciones de investigación públicas probablemente son las úni-cas que realizan investigación científica y adquierenconocimientos tecnológicos en niveles significativos, por loque son apoyos fundamentales para las empresas y sectoreslideres que realizan adaptaciones algo más importantes o in-cluso crean tecnologías nuevas. El fortalecimiento de esos vín-culos adquiere una importancia incluso mayor en la segundafase, cuando un número bastante grande de empresas comien-za a realizar adaptaciones importantes y las más avanzadasparticipan más en la creación.

Sin embargo, existen diversos problemas de diseño insti-tucional para crear incentivos para que las empresas y las uni-versidades interactúen. La política pública puede desempeñarun papel muy importante en corregir estos problemas. La co-laboración puede ser poco significativa no sólo debido a losproblemas de información asimétrica (las empresas no sabencon exactitud lo que las universidades pueden ofrecer y lasuniversidades no saben bien lo que las empresas necesitan),sino también debido a los malos incentivos. Por tanto, los pro-blemas de derechos de propiedad intelectual respecto de losresultados obtenidos en las investigaciones en las universida-des a través del financiamiento público cobran especial im-portancia (los investigadores particulares se deben beneficiarcon una parte considerable, y las universidades, o centros de

investigación independiente deben compartirlos para com-pensar los riesgos financieros e institucionales en los cualesincurren al apoyar estas actividades), lo mismo puede decir-se de otros incentivos incorporados a la estructura de bene-ficios y promociones en las universidades y centros deinvestigación. Además, en América Latina y el Caribe es ne-cesario superar cierto grado de reticencia cultural por partede las universidades públicas y de las empresas. La políticapública que apoya la I&D y capacitación del sector privadopuede dar cierta preferencia a los proyectos conjuntos de ca-pacitación e I&D por parte de las universidades (o centros deinvestigación independientes) y empresas, con el objeto deayudar a superar los problemas de información asimétrica yde coordinación y la reticencia cultural a la cooperación.

En términos generales, el denominado Sistema de Inno-vación Nacional difícilmente se puede llamar “sistema” enlos países latinoamericanos debido a su desarticulación. Ade-más, genera muy poca innovación. Tampoco es ni debe serestrictamente nacional. Las dimensiones sectoriales e inter-nacionales son de importancia decisiva.

Las empresas interactúan con otras empresas en diferen-tes formas y la proximidad (o los conglomerados virtuales)puede reducir los costos de transacción de estas interaccio-nes y mejorar la velocidad y calidad del flujo de informa-ción entre ellas. Más importante aun es que, puesto queexisten externalidades significativas provenientes de los es-fuerzos de capacitación e I&D en las empresas, los conglo-merados sectoriales de innovación o “clusters” permiteninternalizar estas externalidades de varias formas (estable-ciendo esfuerzos de capacitación e I&D cooperativos y fijan-do “reglas del juego” entre los actores privados), lo que almismo tiempo proporciona un impulso a estas actividades.Los conglomerados permiten enfrentar los problemas de in-formación asimétrica y de coordinación que afectan las re-laciones de los actores dentro del mercado y fuera de él enlas actividades de creación y divulgación de conocimientos.Por cierto, es posible crear sistemas de innovación sectorialo “conglomerados” de manera más bien independiente (elsistema de innovación de la minería del cobre tiene pocoselementos en común con los de las exportaciones agrícolaso el sector pesquero o forestal de Chile muy especializados)ya que exige la adquisición de destrezas especializadas y es-fuerzos de I&D (lo que no quiere decir que su éxito no sepueda propagar a otros sectores, como sucedió en Finlan-dia con el caso Nokia o en la industria minera de EstadosUnidos en el siglo pasado). Los gobiernos pueden y deben

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apoyar los esfuerzos de estos conglomerados de innovaciónemergentes. Sin embargo, los intentos por crear conglome-rados de la nada con frecuencia han sido perjudiciales y noexisten recetas claras que se puedan seguir en el diseño delas políticas respectivas. Los hechos demuestran que los ac-tuales conglomerados exitosos parecen ser el resultado dela capacidad empresarial privada que se beneficia de un en-torno comercial positivo: los sistemas de libre comercio, ins-tituciones legales y financieras internas fuertes y políticaseducacionales y tecnológicas sólidas. Las experiencias másexitosas sugieren que las políticas de apoyo diseñadas paraI&D y capacitación, de naturaleza y cobertura general, sepueden implementar de manera eficiente a través de los con-glomerados sectoriales existentes y emergentes y ajustándo-las a sus necesidades específicas.

De otra parte, cualquier Sistema de Innovación Nacionaldebe tener una dimensión internacional. La creación y di-vulgación de conocimientos es un fenómeno global. Granparte de los nuevos conocimientos se seguirá produciendoen un pequeño grupo de países avanzados, donde existe lamayor proporción de redes de capital humano y de innova-ción, de modo que las empresas y los sistemas de educacióne innovación nacionales se deben vincular de modo eficaz conéstas para lograr adoptar, adaptar y crear tecnologías en for-ma eficiente. Por este motivo, los sistemas de educación na-cionales de América Latina y el Caribe deben estar bienrelacionados con los mejores sistemas educacionales del ex-tranjero. Estos vínculos son especialmente vitales a nivel ter-ciario y de postgrado. Vincular las universidades y los centrosde investigación autónomos locales con instituciones de pri-mer nivel puede resultar relativamente sencillo y generar al-tos beneficios considerables.

Por lo general, la capacidad de las empresas nacionales deintegrase con redes extranjeras requerirá que la empresa lo-cal posea cierto grado de capacidad tecnológica. Esto difi-culta la promulgación de políticas generales que puedanactivar estos vínculos, aparte de eliminar los obstáculos a lainversión extranjera directa u otras regulaciones de las ex-portaciones o importaciones que impiden que las empresaslocales se integren eficientemente a las cadenas globales. Sinembargo, los conglomerados de innovación sectorial exito-sos están conectados con sus pares del extranjero. La políti-ca gubernamental podría prestar un apoyo especial a ciertasiniciativas de capacitación y de I&D para los conglomera-dos sectoriales existentes que posean esa dimensión de co-nexión internacional.

Por último, puesto que gran parte del conocimiento esintangible y difícilmente se puede transmitir (a pesar del pro-greso de la tecnología de la información y las comunicacio-nes) sin la interacción personal, el desplazamientointernacional de los trabajadores y estudiantes calificados esun aspecto crucial para un Sistema de Innovación Nacional.Los programas de estudios en el extranjero y la emigracióntemporal de los trabajadores son una fuente importante ymuy eficiente de transferencia tecnológica. Es claro que lafuga de cerebros afecta al país de origen en el corto plazo,porque en la mayor parte de los países en desarrollo la edu-cación es financiada por el sector público y la migración re-presenta una fuga de recursos. Pero incluso la fuga de cerebrosse puede convertir en una ventaja, como lo corrobora el pa-pel fundamental de los ingenieros hindúes en Silicon Valleyen el desarrollo posterior de la industria de software de laIndia o de la diáspora china o judía en las rápidas actualiza-ciones tecnológicas de China e Israel.

VII. Cerrando de las brechas educativasComo se mencionó anteriormente, las nuevas tecnologíashan incrementado especialmente la productividad de los tra-bajadores calificados, lo que significa que ahora la educacióny la capacitación deberían tener un mayor efecto en las ta-sas de crecimiento. Por lo tanto, la región debe eliminar lasbrechas educativas lo más pronto posible. El capítulo 5muestra que en 1960 la región tenía niveles de educacióncomparables con los países de Asia Oriental y muchos pa-íses periféricos de Europa. Sin embargo, esos países tuvie-ron transiciones educacionales más rápidas, por lo que hoy,como ya se explicó, se observan brechas importantes enAmérica Latina.

Los episodios más exitosos de incremento en nivel edu-cacional (Estados Unidos entre 1850 y 1950, la Repúblicade Corea y los países escandinavos a partir de la Segunda Gue-rra Mundial) han seguido un patrón secuencial de perfeccio-namiento, creando primero una educación básica universal,luego una educación secundaria amplia y por último, un ac-ceso generalizado a las universidades. En el capítulo 4 se ana-lizan las transiciones educacionales que se representan en lafigura 1.4, cuyo extremo superior indica la transición segui-da por la mayor parte de los países de la OCDE y de AsiaOriental. La figura muestra que aunque la mayoría de los pa-íses intentó establecer en forma gradual un nivel medio deeducación general, algunos de América Latina se centraronen la educación terciaria.

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En la mayor parte de los países de América Latina, lapolítica pública y el financiamiento se deben centrar enampliar la educación secundaria, facilitando al mismotiempo la expansión privada de la educación terciariaLa creciente rentabilidad de la educación secundaria y tercia-ria sugiere que la transición tecnológica requerirá más traba-jadores con este nivel de calificación. Sin embargo, como semencionó anteriormente, el aspecto más característico del pa-norama educacional promedio de América Latina y el Cari-be es una marcada insuficiencia de trabajadores con educaciónsecundaria, en comparación con las leves deficiencias del ni-vel terciario dado su nivel de desarrollo. En este sentido, laregión ha seguido una senda educacional “desequilibrada” sise la compara con los países de la OCDE y de Asia. Este pa-trón utiliza en forma deficiente las complementariedades in-trínsecas del sistema educacional, puesto que reduce laeficiencia de la educación terciaria (dado que existe una ba-se más limitada de competencias de donde seleccionar estu-diantes para la educación terciaria). Además utiliza en formadeficiente la relación complementaria entre la transición edu-cacional y tecnológica de un país, puesto que se ha constata-do que una cobertura generalizada de la educación secundariaes una condición previa para que los países saquen pleno pro-vecho del efecto de propagación tecnológica de la inversiónextranjera directa y del comercio. Además es probable que

no sea sostenible, puesto que incrementa la desigualdad. Elmenor déficit y las mayores rentabilidades privadas de la edu-cación terciaria sugieren que la política pública (y en espe-cial la asignación de recursos públicos) se debería centrar enampliar la educación secundaria, facilitando al mismo tiem-po la expansión privada de la educación terciaria.

A pesar de este patrón general, algunos países de la re-gión (en particular, Chile, Argentina, Uruguay y varios delos países caribeños de habla inglesa) han logrado una co-bertura amplia en la educación secundaria, por lo que aho-ra su impulso educacional se debería centrar en ampliar laasistencia a la educación terciaria. En el otro extremo, exis-ten países rezagados cuyos esfuerzos aún deben centrarse enmejorar la cobertura y la calidad de la educación básica.

Las mejores formas de expandir el acceso a la educaciónvarían de acuerdo a las dificultades que se enfrentan¿Los estudiantes que terminan la escuela primaria no se ma-triculan en la escuela secundaria o desertan antes de com-pletarla? Un bajo nivel de matrícula secundaria puede reflejaruna demanda efectiva insuficiente por parte de los indivi-duos o una insuficiente oferta de oportunidades educaciona-les. La demanda por mayor educación de parte de losindividuos depende de la demanda por trabajadores más ca-lificados de parte de las empresas: en la medida en que au-

Aunque la mayoría de los países intentó establecer en forma gradual un nivel medio de educación general...

La pirámide (la mayoría de los países, aproximadamente en 1960),

con una base más angosta(por ejemplo, Asia Oriental,años ochenta)

El diamante(por ejemplo, Asia Oriental, actual)

La pirámide invertida(por ejemplo, América del Norte)

... otros países se centraron en la educación terciaria

El yunque asimétrico(por ejemplo, Venezuela y Costa Rica)

Nivel más alto de educación

Educación superior a la secundaria

Sólo secundariaPrimaria o sin educación

FIGURA 1.4

Transiciones educacionales

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mentan las diferenciales saláriales, es posible esperar que losjóvenes aspiren a una mayor escolaridad. Sin embargo, es pro-bable que no se materialice esta demanda debido a restric-ciones de crédito, a la incertidumbre acerca de la rentabilidadde la educación y a otras fallas de mercado en materia de in-formación. En otros casos, probablemente el problema no re-sida en la demanda por educación de parte de los individuos,sino en la oferta del sistema educacional. La cantidad de va-cantes en una universidad pública puede ser fija (dado queno existe una suficiente recuperación de costos y la mayorparte de los países se enfrenta a restricciones fiscales) y es po-sible que en las áreas rurales de algunos países simplemen-te no existan escuelas secundarias. Esto significa que lacombinación adecuada de políticas será específica en cada pa-ís y se debe determinar después de analizar cuidadosamen-te las diferencias, la demanda y las restricciones de oferta queexisten en el mercado educacional.

—Si bien la baja demanda por educación secundaria esun asunto serio, también lo es una insuficiente ofertaUna insuficiente demanda por educación puede estar relacio-nada con una insuficiente demanda por parte de las empre-sas y con el alto costo de oportunidad de la instrucción. Laspolíticas que promueven el cambio tecnológico tienen el po-tencial de aumentar la rentabilidad de la educación y la dis-posición de los jóvenes de postergar su ingreso al mercadolaboral. También lo harán aquellas que mejoren la calidad ypor lo tanto, la rentabilidad de la educación secundaria. Ade-más, dado que una motivación importante para finalizar laescuela secundaria reside en la posibilidad de continuar conla educación terciaria y obtener los beneficios asociados a laselevadas primas saláriales para los trabajadores con un nivelde instrucción superior, los estudiantes deben saber que ten-drán una oportunidad equitativa de alcanzar la educación uni-versitaria (ver a continuación). Los programas que subsidianel costo de la educación secundaria para los estudiantes pro-venientes de familias pobres, como las transferencias en efec-tivo condicionadas del programa Progresa en México o laBolsa Escolha de Brasil, también pueden resultar eficaces pa-ra superar las brechas entre la moderada rentabilidad perci-bida para la educación secundaria y los altos costos deoportunidad del empleo al cual se renuncia.

La insuficiente oferta de infraestructura en materia de es-cuela secundaria parece ser un problema común en las áre-as rurales de muchos países latinoamericanos e incluso en lasáreas urbanas de algunos. En estos casos, se necesitan pro-

gramas que aumenten la disponibilidad de establecimien-tos escolares.

—La principal restricción en las universidades privadas es la demanda efectiva, mientras que en lasuniversidades con subsidios públicos es la ofertaExiste una elevada demanda potencial por universidades pri-vadas debido a la alta rentabilidad de este tipo de estudios,pero ésta no necesariamente se traduce en una elevada de-manda efectiva debido a las restricciones de liquidez y a lasasimetrías de información. Los programas de créditos edu-cacionales y de becas focalizadas son prometedores si estánbien diseñados. Entregar a los hogares información acerca dela calidad de los proveedores privados y la rentabilidad dela educación (mediante exámenes estatales para graduados,observatorios del mercado laboral y programas de acredita-ción sólidos) permitirá que éstos tomen mejores decisionesy, al reducir la incertidumbre y las brechas de información,podría aumentar la demanda efectiva.

En contraste, las universidades públicas están fuertemen-te subsidiadas en muchos países y por este motivo se enfren-tan a una demanda efectiva no satisfecha. Aumentar lospresupuestos globales de las universidades públicas en ge-neral no es una solución factible o conveniente dado el dé-ficit fiscal que existe en la mayoría de los países, pero en variosde ellos, donde los costos por estudiante son excesivamentealtos según los estándares internacionales, hay enormes po-sibilidades de aumentar las matrículas con el mismo presu-puesto. Por otra parte, una forma eficiente de incrementarla cobertura sería la de aumentar la recuperación de costossi estuviera aparejado con programas de crédito y becas fo-calizadas más generalizados para reducir las restricciones deliquidez. Sin embargo, este curso de acción evidente, al pa-recer, está limitado por las mismas fuerzas de economía po-lítica que originalmente provocaron el desequilibrio en lastransiciones educacionales y los altos subsidios para la edu-cación terciaria orientada a las elites y las clases medias. Enesos casos, al menos es necesario transferir los recursos pú-blicos a las universidades de acuerdo al desempeño y a losresultados, creando así los incentivos adecuados para una ma-yor eficiencia y para incrementar la cobertura y la calidad.

En las políticas de capacitación se ha exagerado la prestación pública...En el capítulo 5 se examinan las políticas de capacitacióny aprendizaje y se identifica una tipología de modelos de

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educación técnica y sistemas de capacitación de AméricaLatina y el Caribe, como el clásico “Modelo Latinoameri-cano Corporativista” (por ejemplo, el enfoque seguido porBrasil, Colombia y Perú), los enfoques adoptados por paí-ses como Chile (basados en otorgar incentivos de capacita-ción a las empresas) y México (basados en mayor medidaen la prestación de la capacitación por parte del sector pú-blico). Se analizan los beneficios relativos de estos mode-los y de otros enfoques usuales en Asia Oriental y los paísesde la OCDE, con el fin de descubrir la combinación másadecuada de políticas para la región en las próximas déca-das. Con la ayuda de datos de encuestas realizadas en em-presas de 22 países latinoamericanos y comparando lasobservaciones con datos de una selección de países de la OC-DE y de Asia Oriental, se concluye que la prestación pú-blica de capacitación orientada a la tecnología en generales considerada en general como ineficiente y poco pertinen-te por parte de las empresas.

... y se ha subestimado la importancia de contar con políticas adecuadas en materia de tecnología y educaciónLos datos obtenidos en las evaluaciones en Asia Oriental in-dican que los incentivos tributarios bien manejados puedenser eficaces para aumentar la capacitación en las empresas.Sin embargo, la evidencia obtenida dentro y fuera de Amé-rica Latina y el Caribe indica, en forma abrumadora, que losniveles de educación de los trabajadores y la introducción denuevas tecnologías son los correlatos más importantes de lacapacitación de las empresas. La lección más importante quese desprende de esto es que los países de América Latina yel Caribe deben considerar que una “política de capacitación”no sólo implica un subsidio o institutos públicos de capaci-tación, sino especialmente una mayor demanda de ella me-diante políticas adecuadas relacionadas con la tecnología, yel incremento de la posibilidad de capacitación de los tra-bajadores gracias a una política educacional adecuada. La edu-cación parece ser el factor habilitador más importante de lacapacitación y el cambio tecnológico su activador más im-portante. La principal reforma requerida para contar, adicio-nalmente, con políticas de apoyos directos efectivos a lacapacitación es un cambio en el actual equilibrio entre el sec-tor público y privado en los servicios de capacitación. Mu-chos países de América Latina y el Caribe (en especial, Chile,Uruguay y México) han logrado avanzar en este sentido, pe-ro aún queda mucho por hacer.

La capacitación permanente siempre ha sido importanteLa educación permanente puede ser necesaria debido a la ob-solescencia de las destrezas generales adquiridas en las escue-las, mientras que el readiestramiento es necesario debido ala obsolescencia de las destrezas específicas adquiridas en eltrabajo o en la educación técnica. El informe aborda la si-guiente interrogante: ¿El mercado laboral ha cambiado detal manera que ahora la educación permanente requiere unmayor énfasis que antes? Los elementos de juicio de seis pa-íses de América Latina y el Caribe parecen indicar que no loha hecho: es posible que la “nueva economía” no sea tan di-ferente de la “vieja economía”. El acelerado cambio tecno-lógico, intensivo en destrezas, sin duda requiere unreadiestramiento constante, pero incluso si ahora el apren-dizaje permanente es más importante que nunca, el princi-pal corolario para las políticas se refiere a los sistemas deeducación: las escuelas deben enseñar a cómo aprender y nodestrezas específicas para alguna ocupación. La importanciade la enseñanza técnica secundaria esta disminuyendo y elaprendizaje específico para una determinada ocupación se es-ta desplazando a los niveles terciarios.

VIII. Eliminación de las brechas tecnológicas yde productividad

Las etapas progresivas de la evolución tecnológica y la sin-cronización de las políticas educacionales y tecnológicasEn el capítulo 6 se identifican los instrumentos y políticasde apoyo a la adquisición y desarrollo de tecnologías y se eva-lúa su efecto en la productividad. Las empresas suelen ini-ciar su actualización tecnológica adoptando directamentetecnologías foráneas más modernas, aunque en muchos ca-sos incluso esto requiere reclutar trabajadores más califica-dos, capacitar la fuerza de trabajo e inversiones en I&D paraseleccionar correctamente las tecnologías y adaptarlas a lascondiciones locales. En una etapa posterior, muchas empre-sas exitosas comienzan a efectuar adaptaciones de mayor en-vergadura que requieren intensificar los esfuerzos decalificación de la mano de obra (mediante contratación y ca-pacitación), además de importantes inversiones en I&D. Ypor último, las empresas más exitosas, en especial cuandocompiten a nivel internacional, necesitan innovaciones demagnitud y el desarrollo de nuevas tecnologías para mante-ner su ventaja competitiva. Para esto, requieren destrezas al-tamente especializadas, además de considerables inversionesen I&D, lo que significa que en una etapa más avanzada só-

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lo las empresas de mayor tamaño pueden realizar por si so-las las adaptaciones e innovaciones importantes y por estemotivo se necesitan “redes de innovación” eficaces, al me-nos a nivel sectorial.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que la mayoría delas empresas, incluso en los países desarrollados, básicamen-te se dedican a la adopción y adaptación de tecnologías y só-lo unas pocas efectúan innovación de vanguardia. En estesentido, se ha estimado que el 86% del progreso tecnológi-co de Francia se compra en el extranjero y sólo el resto segenera a nivel local5 y que los recursos destinados a la “adop-ción” de tecnologías en Estados Unidos, país aceptado en for-ma generalizada como el líder en innovación, superan a losasignados a la innovación en tecnología de vanguardia en unfactor de alrededor de 30:16.

Para facilitar el análisis, en esta sección se presenta unavisión simplificada de la transición tecnológica que experi-mentan los países. Se sostiene que la elección de las políti-cas e instrumentos depende de sus niveles de capacidadtecnológica y educacional. La innovación y el progreso tec-nológico es un proceso que evoluciona en el tiempo a me-dida que cambian las condiciones. Por lo tanto, se intentaclasificar a los países de América Latina según estas catego-rías y extraer las lecciones de política pertinentes para cadaetapa de la evolución tecnológica.

“Inserción”: la primera etapa en las transiciones tecnológicas modernasSe considera que un país ha ingresado a la etapa de “inserción”cuando la mayoría de sus empresas se encuentra en un estadode relativo estancamiento tecnológico y se toma la decisión con-ciente de acelerar la transferencia de nuevas tecnologías. Paraesto, el país debe alcanzar una cobertura completa en educa-ción básica, abrirse al intercambio comercial, la inversión ex-tranjera directa y la tecnología de la información y lascomunicaciones, facilitar la circulación de mano de obra cali-ficada y, en términos más generales, crear un entorno compe-titivo para las empresas que promueva la innovación y lacapacitación de la mano de obra. El paso por esta etapa permi-tirá aumentar significativamente la potencial demanda por edu-cación al elevar rápidamente las primas que arroja la educaciónsecundaria y terciaria. La mayor parte de los países de Améri-ca Latina y el Caribe ya ha superado con éxito esta etapa.

El acceso a los mercados globales expone a las empresasa productos y procesos más recientes. Esto genera un proce-so de imitación tecnológica y algún grado de adaptación, el

primer paso en cualquier proceso para ponerse al nivel de losdemás. Sin embargo, la adopción de tecnologías no es unaactividad fácil ni barata. Incluso la primera etapa de adop-ción (la selección de la tecnología adecuada) supone la capa-cidad de recopilar la información pertinente y tomardecisiones inteligentes. Además, bastante a menudo se re-quiere efectuar al menos algunas adaptaciones menores a lacalidad de los insumos locales y a otras condiciones locales.

Para los países que están más alejados de la tecnología devanguardia (como Haití), la piedra angular de su política tec-nológica debería ser su política educacional: un impulso pa-ra acercarse al nivel umbral de la educación básica, junto conuna política de libre comercio y liberalización de los mer-cados que haga valer una disciplina de mercado y desalien-te un comportamiento de captación de rentas,comprendiendo que mientras más bajos sean los niveles edu-cacionales, más bajos serán los beneficios que arrojen el co-mercio y la inversión extranjera directa.

Cuando los países transitan en esta etapa los mejoramien-tos en la calidad de la educación básica y una mayor cober-tura de la educación secundaria comienzan a adquirir mayorimportancia, al igual que la intensificación de los esfuerzospor atraer inversión extranjera directa, en particular a tra-vés de sistemas institucionales que permitan abreviar el tiem-po o la energía para conseguirlo, como los sistemasespeciales de zonas de promoción de exportaciones (ZPE)7.En esta etapa, se debe considerar alguna forma de protecciónde los derechos de autor, marcas registradas y patentes, a finde facilitar la transferencia de tecnologías desde el extranje-ro. Los programas específicos de apoyo a las iniciativas de ca-pacitación y de I&D en los conglomerados de innovaciónemergentes pueden proporcionar altas compensaciones, ha-bitualmente en sectores con ventajas comparativas tradicio-nales como aquellos basados en la dotación de recursosnaturales. También es importante realizar lo más pronto po-sible una reforma del sector de telecomunicaciones para in-crementar la competencia y la cobertura, además de crear unmarco legal propicio para Internet, de modo de aumentar laconectividad. Los países que se encuentran en el extremo su-perior de esta etapa incluyen a Nicaragua, Guatemala, Bo-livia, Honduras y Paraguay (ver el cuadro 1.2).

Recuperación de terreno: avance haciala tecnología de vanguardiaDespués de la primera etapa sigue un período relativamen-te largo de “recuperación de terreno” (para ponerse al día con

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los más avanzados). En esta etapa, la mayor parte de las em-presas realiza transferencias tecnológicas y se pone al día enesta materia, pero las innovaciones mayores aún son escasas.Habitualmente se recibe un impulso natural para la transi-ción hacia esta etapa cuando las empresas dejan los merca-dos internos para incursionar en los mercados de exportacióny se exponen a niveles significativos de competencia. La de-manda por trabajadores más instruidos es alta, pero estos pa-íses todavía adolecen de una importante brecha en laeducación secundaria. Las necesidades de destrezas se vuel-ven más especializadas, al igual que el entorno de políticas.A medida que un país transita por esta etapa, aumenta la pro-porción de las empresas que realiza capacitación, además deinvestigación y desarrollo (I&D) para adaptar las tecnologí-as extranjeras, lo que refleja la necesidad de aprovechar me-jor los recursos locales o de modificar la tecnología para quese ajuste mejor a las condiciones locales.

En cuanto a política educacional, la primera prioridad pa-ra estos países es eliminar la importante brecha en materiade educación secundaria. Como se explicó anteriormente, pa-ra este efecto los países deben superar las limitaciones de ofer-ta que aún persisten (en especial, en los sectores rurales),mejorar la calidad de la educación secundaria para aumen-tar la rentabilidad esperada y la demanda efectiva y orien-tar los subsidios hacia las familias pobres para compensar losaltos costos de oportunidad de la escolaridad. Sin embargo,dado que una motivación importante para completar la edu-

cación secundaria es poder avanzar hacia la educación ter-ciaria y obtener sus altas primas saláriales, los países tam-bién deben instaurar un sistema de crédito (e información)bien diseñado para la educación terciaria, de modo que losestudiantes provenientes de familias pobres sepan que tie-nen una oportunidad equitativa de continuar en la educa-ción terciaria si terminan la escuela secundaria.

Los países que se encuentran en este tramo, en el cualnumerosas empresas necesitan realizar la transición desdela simple adopción de tecnologías hacia adaptaciones máscomplejas, probablemente se beneficiarán con una promo-ción más activa de la transferencia y adaptación tecnológi-ca. Un estímulo adicional al comercio y la inversiónextranjera directa mediante la participación en acuerdos bi-laterales y multilaterales que garanticen el acceso al mer-cado y la creación de un entorno más propicio para lasinversiones mediante políticas de promoción activas (comolas practicadas por Costa Rica) acelerará el ritmo de la trans-ferencia tecnológica. Se debe fomentar la difusión y adap-tación significativa de las tecnologías, al igual que sucreación por parte de un grupo emergente de líderes, me-diante la aplicación de un régimen de protección de paten-tes consecuente con los Aspectos de los Derechos dePropiedad Intelectual relacionados con el Comercio (AD-PIC). Pero ello no debe ser tan estricto como para que suscostos en el corto plazo sean muy elevados en términos dedemorar la difusión, con desarrollo pleno del sector de latecnología de la información y las comunicaciones y con elestablecimiento de una política más general de apoyo a laI&D y a la capacitación en el sector privado a través de sis-temas de subsidios competitivos, en lugar del previo apo-yo más concentrado en unos pocos conglomerados deinnovación.

En esta etapa también es importante mejorar los incen-tivos para la cooperación de las universidades y empresas enI&D y en la adquisición de destrezas especializadas. Comose mencionó anteriormente, en el capítulo 6 se constata quela mayor parte de la I&D de América Latina y el Caribe hoyen día es realizada por el sector público y las universidades,sin que existan suficientes vínculos ni efectos de propaga-ción en I&D por parte de las empresas ni los organismos pri-vados especializados. Esto contrasta de manera acentuada conlo que sucede en los países más exitosos. Además, países enAmérica Latina y el Caribe tienen institutos de educacióntécnica y capacitación públicos o tripartitos que cuentan conun generoso financiamiento y que tienden a quedarse atrás

TABLE 1.2

First Stage

EDUCATION

GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Basic Low coverage 1. Increase public spending to increase Secondary Low demand coverage of basic educationTertiary Low demand 2. Institutional reform to increase

efficiency and quality

TECHNOLOGY

GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Trade Low Increase openness to trade by simplifying structure of protection

FDI Low Promotion of FDI through EPZsIPR Low Copyright and trademark protectionR&D Low Regulatory reform to reduce

disincentives for R&DSelective subsidies to private R&D

ICT Low Telecomunications sector reform andfriendly ICT legal framework

Networks Nonexistent Public support to emerging innovationclusters

en la curva tecnológica. Es necesario crear un ambiente máscompetitivo para la provisión de servicios de capacitación yeducación técnica.

En esta etapa, la flexibilidad del mercado laboral y la pro-fundidad de los sectores financieros (en particular, el accesoal capital de riesgo) adquieren mayor importancia, puesto queuna cantidad cada vez mayor de empresas participa en la ca-pacitación y la I&D.

La mayor parte de los países latinoamericanos (como Bra-sil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Sal-vador, Panamá, Venezuela y el Caribe de habla inglesa) seencuentra en diferentes fases de esta etapa, de modo que, pa-ra resumir, las principales prioridades de la mayor parte delos países de América Latina y el Caribe hoy en día son eli-minar con rapidez la brecha en la educación secundaria, atiempo que se facilita acceso a la educación terciaria, y cre-ar mejores incentivos para la I&D y capacitación del sectorprivado, incluida una revisión general de los planes de I&Dy de capacitación financiados y ejecutados predominantemen-te por el sector público (ver el cuadro 1.3).

Integración a la liga de innovadoresLas empresas que han estado presentes en los mercados glo-bales (adaptando las tecnologías existentes y vendiendo losproductos resultantes a menor costo que sus competidores)constata que sus márgenes se reducen en la medida en quenuevos participantes captan parte del mercado. Por este mo-tivo, para mantener una posición en los mercados globaleses necesario avanzar desde la etapa de adopción y adaptaciónhacia la creación de nuevos productos y procesos. En gene-ral, los países que se encuentran en este nivel tienen una co-bertura completa de educación secundaria para las nuevasgeneraciones de trabajadores, sus matrículas en la educaciónterciaria están aumentado aceleradamente y comienzan aprosperar los programas de postgrado. Como era dable es-perar, Estados Unidos y Japón se encuentran muy adelanta-dos con respecto al resto del mundo.

Cabe notar que los países de reciente desarrollo, como laRepública de Corea, Israel y Finlandia, también se encuen-tran en este primer nivel. A pesar de las frecuentes referen-cias a estas naciones como “nuevos participantes” en la ligade economías innovadoras, la noción de “llegada repentinaa la escena” es desacertada en este caso. Las empresas de es-tos países han estado activas en el mejoramiento de sus pro-ductos y procesos por muchos años. Sin embargo, tambiénes cierto que en varios casos parecen existir momentos de vi-raje radical, cuando las inversiones en I&D por parte de lasempresas y el registro de nuevas patentes (para mencionarsólo dos indicadores importantes de la innovación tecnoló-gica) se aceleran a un ritmo intenso y tales casos parecen es-tar relacionados con un impulso decidido por parte de losgobiernos y los sectores privados para crear un “sistema deinnovación” plenamente integrado. Estos países parecen sercasos atípicos en materia de sus esfuerzos en I&D y de re-gistro de patentes si se comparan con otros de su mismo ni-vel de ingresos (ver la figura 1.6), pero sus esfuerzoshabitualmente están asociados con un crecimiento muy ele-vado de la productividad total y, como se recalca en el capí-tulo 7, las altas tasas de rentabilidad social de la I&D parecenjustificar estas inversiones excepcionales.

Los países que se encuentran en esta etapa deben lidiarcon el elevado porcentaje de estudiantes que demandan ac-ceso a la educación terciaria después de terminar la instruc-ción secundaria. Los programas de préstamos estudiantilesdeben ser de disponibilidad generalizada, las becas focali-zadas deben aumentar significativamente y los sistemas deinformación (exámenes estatales, observatorios laborales, sis-

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TABLE 1.3

Second Stage

EDUCATION

GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Basic High coverage 1. Increase resources and efficiencySecondary High demand in secondary education

Low coverage 2. Facilitate access to higher educationTertiary High demand (through student loans and state

Low coverage accreditation and exams)3. Improve cost recovery and allocation

of resources to public universities ac-cording to performance

TECHNOLOGY

GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Trade Increased Trade agreements to guarantee market access

FDI Increased (Maquilas Active promotion and natural Improvement of investment climateresources)

IPR Low Increase protection of intellectual property rights (TRIPS consistent)

R&D Low Establish competitive subsidy schemesto promote private R&D

ICT Low Development of ICT infrastructureNetworks Incipient Promote university-firm linkages

Fragmented Increase support to emerging innovation clusters

temas de acreditación) deben recibir un fuerte respaldo, aligual que los sistema de postgrado, especialmente en cien-cias e ingeniería.

La complejidad de las políticas en materia de tecnologíaaumenta cuando la distancia respecto de la tecnología de van-guardia se reduce aún más. Ahora el objetivo es estimularla creación de nuevas tecnologías en un elevado número deempresas y aumentar la proporción de aquellas que realizanimportantes adaptaciones a tecnologías extranjeras (aunquela mayoría de ellas continuará transfiriendo y adaptando tec-nologías del extranjero). El avance hacia la etapa de innova-ción requiere un fuerte salto hacia adelante en I&D en elsector privado, lo que implica inversiones importantes en es-ta área por parte de las empresas y una estrecha cooperacióncon las universidades y los centros de investigación indepen-dientes. Por parte de los gobiernos, implica apoyar estos es-fuerzos y aumentar considerablemente los subsidios mediantefondos de contrapartida competitivos, la creación de incen-tivos tributarios para I&D, un mayor financiamiento y pres-tación de investigación básica, el fortalecimiento de losderechos de propiedad intelectual a niveles de la OCDE, laprofundización de los mercados de crédito y una sostenida

actualización de la infraestructura relacionada con la tecno-logía de la información y las comunicaciones hasta llevarlaniveles de primera calidad.

En esta etapa, gran parte del avance tecnológico es táci-to (inherente a los individuos) más que codificado (disponi-ble en “planes maestros”), de modo que aumenta laimportancia de los temas relacionados con la movilidad la-boral y las redes cooperativas de empresas e instituciones deaprendizaje e investigación superior (a nivel sectorial, nacio-nal e internacional). Para llegar a la etapa de creación, es fun-damental contar con un marco de I&D e innovacióncoherente. Los incentivos que enfrentan todos los actores de-ben converger claramente y se debe establecer un sistema deinnovación integrado, lo que no ha sucedido en la región deAmérica Latina y el Caribe.

Hay clara evidencia del efecto de un sistema de innova-ción bien diseñado. Los resultados presentados en este infor-me indican que los derechos de patentes, el financiamientopúblico y el capital humano estimulan la I&D privada enlos países de la OCDE y de Asia Oriental. A su vez, la I&Dprivada y pública estimula la obtención de patentes inter-nas y la transferencia extranjera de tecnologías, lo que a su

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0,0%

0,5%

1,0%

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3,0%

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4 5 6 7 8 9 10 11

Log GDP Per Capita

Pre

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R&

D/G

DP

Source: Lederman and Maloney (2002)

India

Argentina

China

Costa Rica

Israel

Finland

Korea

Mexico

FIGURA 1.6

Ejemplos destacados en I&D

vez contribuye a aumentar los acervos de capital de conoci-mientos internos y generados en el extranjero. Esto últimoimpulsa, a su vez, una mayor productividad. Se constata, sinembargo, que estos vínculos, en especial los de la I&D pú-blica con la I&D privada, son más débiles en América Lati-na y el Caribe que en otros lugares.

Los indicadores de Chile y México sugieren que ambospaíses se encuentran recién en las primeras etapas de esta fa-se, pero aún no han iniciado el tipo de despegue impresio-nante que tuvieron la República de Corea, Israel y Finlandiacuando tenían un nivel similar de ingreso, o el que al pare-cer India y China están en vías de conseguir. Otros países,como Argentina y Uruguay, no sólo no han despegado en tér-minos de innovación, a pesar de un alto nivel de capital hu-mano, sino que se encuentran muy retrasados respecto de lospaíses “normales” con su mismo nivel de ingresos. Como seconstata en el capítulo 6, muchos países de América Latinay el Caribe hoy tienen los niveles de educación terciaria quetenían los países de reciente industrialización, como Finlan-dia e Israel, a principios de los años ochenta durante su pe-ríodo de despegue. Por lo tanto, parecería oportuno quefortalecerían sus políticas para estimular la inversión priva-da en I&D (ver el cuadro 1.4).

Aunque la transición recién delineada se debería consi-derar como un proceso continuo, al parecer hay importan-tes aspectos no lineales en la trayectoria seguida por muchospaíses exitosos, en especial al desplazarse hacia la fase de in-novación: un impulso concentrado en políticas de innova-ción y el correspondiente aumento exponencial en I&Dprivada, patentes y crecimiento de la productividad. Ade-más, el avance a través de las diferentes etapas de esta tran-sición puede ser bastante desigual entre un sector y otro, aligual que entre las empresas de cada sector (ver el recuadro1.3).

IX. ResumenUno de los permanentes misterios en la economía del des-arrollo ha sido el por qué los países pobres no han explotadoactivamente el inmenso acervo de conocimientos globales pa-ra acelerar su crecimiento. Los estudios respectivos centranla explicación cada vez con mayor frecuencia en las falenciasque caracterizan la capacidad nacional de innovación. Altosniveles de capital humano y de exposición a las tecnologíasextranjera, por ejemplo a través del comercio, la inversión ex-tranjera directa, las licencias y la circulación internacional detrabajadores calificados, no sólo son fundamentales por sí mis-

mos, sino también por la forma en que se complementa en-tre sí. Cuando los países intentan acelerar el ritmo de pro-greso tecnológico, es de crucial importancia que se garanticela disponibilidad de capital humano adecuado y su coordi-nación eficaz con las políticas tecnológicas.

La evidencia muestra con toda claridad que los países conmejores rendimientos en productividad, fueron los que lo-graron transitar hacia una participación plena en la innova-ción global (Israel, Finlandia, la República de Corea). Esospaíses aumentaron drásticamente y de manera sincronizadasu nivel de capital humano y sus inversiones y políticas deinnovación. Además de conectarse bien a la economía del co-nocimiento global, también supieron resolver dos puntos fun-damentales que afectan a todo país que quieran seguir suspasos.

Primero, el conocimiento como un bien básico se ve afec-tado por fallas de mercado muy grandes y por este motivoel mercado solo no puede generar el nivel óptimo de inno-vación. A modo de repetición, diversos analistas estiman queEstados Unidos probablemente debería aumentar su inves-tigación y desarrollo por un factor de 4 y en este informe

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TABLE 1.4

Third Stage

EDUCATION

GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Basic High coverage 1. Significantly increase resources Secondary High coverage for higher education (credit/Tertiary High demand scholarships)

Medium coverage 2. Develop postgraduate programs, specially in sciences and engineering

3. Strengthen state accreditation and exams

4. Further improve cost recovery and allocation of resources to public universities

TECHNOLOGY

GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Trade High Trade agreements to guarantee marketaccess

FDI High (including Active promotionindustriesintensive in R&D)

IPR Increased Increase protection of intellectual property rights to OECD levels

R&D Increased Strengthen private R&D competitivesubsidies and tax incentives, and public R&D spending

ICT Increased Advance to OECD levelsNetworks More developed Promote integration of a strong

Better integrated national innovation system with international links

presentamos evidencias de que América Latina y el Caribese encuentra aún mucho más abajo del nivel óptimo. Por otraparte, algunas instituciones y mecanismos desarrollados pa-ra solucionar estas fallas del mercado (universidades, labo-ratorios gubernamentales, derechos de propiedad intelectual),

por definición están fuera del ámbito del mercado y por es-te motivo no son coordinados por el mecanismo de precios.

Segundo, un aspecto clave del proceso de desarrollo es quelas empresas y el país en conjunto “aprendan a aprender”.En este sentido particular, para aumentar la capacidad de ab-

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En este informe se insiste en la importancia de las transi-ciones educacionales y tecnológicas equilibradas, ascenden-tes y sincronizadas. Esto obviamente no significa que todoslos estudiantes y trabajadores deban tener el mismo nivelde educación y destrezas o que todas las empresas de unaeconomía deban encontrarse en la misma fase de la tran-sición tecnológica.

La diversidad siempre es importante y en el terreno dela creación y difusión del conocimiento y de la tecnología,más que en otros, los líderes juegan un rol decisivo. Así,incluso en países que aún tienen baja cobertura de educa-ción básica, existen algunas universidades que capacitan alas elites y realizan investigación, desempeñado un papelsocial útil. Por cierto, existe el interrogante de si en esecaso el Estado debe subsidiar una educación de mayor ni-vel para las elites, como de hecho sucede en la mayoría delos países de América Latina y el Caribe, y la respuesta de-finitiva es no. Pero el Estado bien puede otorgar présta-mos o becas a los pocos estudiantes de familias pobres quelogren terminar la escuela secundaria, de modo que ten-gan una oportunidad equitativa de continuar su educaciónterciaria, y también podría apoyar proyectos de investiga-ción aplicada conjuntos que establezcan lazos efectivos en-tre estas universidades y las empresas.

Asimismo, incluso en economías en que la gran mayo-ría de las empresas se encuentra estancada en términos tec-nológicos o simplemente adopta tecnologías extranjeras,habrá algunas que realicen adaptaciones importantes e, in-cluso, innovaciones tecnológicas significativas. Esto es másprobable en los sectores en que el país ha tenido una ven-taja comparativa por mucho tiempo, como en el caso de lossectores basados en los recursos naturales. Es importante quelas políticas gubernamentales apoyen esos esfuerzos de li-derazgo incluso en países que en general se encuentran re-zagados en su transición tecnológica. Por lo tanto, elrespaldo a los esfuerzos tecnológicos y de capacitación por

lo tanto de conglomerados emergentes de innovación sec-torial debe formar parte de las políticas educacionales y tec-nológicas, aún en países que se encuentran en las primerasetapas de la transición educacional y tecnológica.

Los sectores basados en recursos naturales revisten unaimportancia especial, puesto que aún cuando sea posible re-alizar transferencias tecnológicas desde el exterior, por logeneral estas tecnologías requieren adaptaciones importan-tes para ajustarlas a las características de los recursos natu-rales locales y sus condiciones ambientales específicas.Ejemplos importantes de este proceso se pueden encontraren el desarrollo exitoso de la producción de fruta fresca osalmón en Chile o de flores cortadas en Colombia. Por otraparte, por motivos obvios existe muy poca I&D en agricul-tura (o salud) tropical en los países de la OCDE, de modoque en estas áreas la debe llevar a cabo el país pertinente ode lo contrario conformarse con el estancamiento del cre-cimiento de la productividad. Nuestra publicación “De losrecursos naturales al economía del conocimiento” de De Ferran-ti, Perry, Lederman y Maloney, Banco Mundial, 2001, cu-yo resultado natural es el presente informe, mostró cómolos resultados económicos deficientes de América Latina yel Caribe en comparación con otras economías más exito-sas basadas en los recursos naturales ( tales como los paísesescandinavos, Australia, Nueva Zelanda, Canadá y EstadosUnidos), se debían en gran medida a que los países de laregión no invirtieron y aún no invierten lo suficiente en des-trezas especializadas y en I&D en estos sectores.

Algo similar podría estar sucediendo en algunos secto-res de servicios, como comercialización, finanzas y otros, querequieren adaptaciones importantes a los gustos, culturase instituciones locales. Al contrario de la creencia popular,se podría esperar más I&D en los sectores primarios y deservicios que en los sectores manufactureros, en los cualeses más factible la simple transferencia de tecnologías, al me-nos en las etapas iniciales de la transición tecnológica.

RECUADRO 1.3

La importancia de la diversidad y los líderes

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sorción tecnológica de las empresas ha sido necesario crearun conjunto de políticas e instituciones de apoyo que vandesde incentivos y subsidios bien diseñados hasta la promo-ción activa de la colaboración a través de incubadoras, par-ques tecnológicos y conglomerados. Los conglomerados oconsorcios industriales de innovación comparten los costosy riesgos de la I&D y del perfeccionamiento de las destre-zas, sirven como laboratorios de aprendizaje para las empre-sas menos avanzadas y como ‘antenas’ para identificar nuevasideas sobre tecnologías del extranjero.

Ambas consideraciones exigen un enfoque integral y unafunción coordinadora e incluso de liderazgo por parte del go-bierno. Como mínimo, el Estado necesita garantizar un con-junto consecuente y coherente de incentivos que asegure quelas instituciones creadas para abordar las fallas de mercadocolaboren en forma fructífera con las empresas. En los paí-ses muy exitosos, los gobiernos han sido generosos en el fi-nanciamiento y la realización de I&D, lo que ha tenido efectosde propagación generalizados.

No todos los países se encuentran en una etapa en que esfactible aplicar políticas de esa naturaleza. Probablemente nosea razonable considerar un financiamiento gubernamentalmuy generoso de la I&D si la economía se mantiene cerra-

da, la integridad institucional básica está en duda o, comose insiste en el informe, se carece del capital humano nece-sario. Dicho esto, los países exitosos adoptaron en forma sis-temática un enfoque activo frente a la integración a laeconomía internacional, incrementando la capacidad deaprendizaje y capacitación de las empresas, financiando enforma selectiva la I&D privada, fomentando las licencias detecnologías extranjeras, protegiendo los derechos de propie-dad intelectual, estimulando el desarrollo y el acceso a la tec-nología de la información y las comunicaciones yprofundizando y ajustando en forma progresiva sus SistemasNacionales de Innovación, en lugar de esperar pasivamenteque las empresas multinacionales o las importaciones trans-fieran las tecnologías. Así, el prolongado proceso de realizarlas reformas institucionales necesarias se debe iniciar en unaetapa temprana del proceso de desarrollo.

Aunque los argumentos de la “política industrial” tradi-cional en gran medida se han desacreditado, el papel de ungobierno en obtener el nivel de innovación optimo y los ele-mentos relacionados con el logro de la capacitación de la fuer-za de trabajo plantea una compleja agenda de política paralas próximas décadas. Se requiere una “política de innova-ción” activa y eficiente, y aunque muchas de sus componen-

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Constant 1995 PPP US$

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Returns to R&D

Returns toPhysical K

Optimal R&D/R&D

Investment in R&D should be2 to 15 times higher

FIGURE 1.7

Returns to R&D and Physical Capital

tes son neutras, algunas se deben adaptar para que apoyenlos conglomerados de innovación emergentes en sectores es-pecíficos. Como lo muestra este informe, América Latina yel Caribe se encuentra rezagada en casi todas las dimensio-nes del nivel educacional y tecnológico. Reformulando la ci-ta de Pasteur, como región, nuestra mente colectiva aún noestá preparada para aprovechar las impredecibles oportuni-dades tecnológicas que nos brinda el nuevo milenio.

Endnotes1. From Natural Resources to the Knowledge Economy (De Ferranti, Perry,

Lederman y Maloney, Banco Mundial, 2001)

2. Por cierto, las diferencias en las destrezas y la “tecnología” nojustifican todas las diferencias en los niveles de productividad, ya quelas diferencias en la calidad de las instituciones, la profundidad de lossectores financieros, los resultados macroeconómicos / fiscales, entreotros, que se han documentado en estudios sobre el crecimiento, con-tribuyen de manera importante a estas divergencias.

3. Algunas parecen estar desfasadas en cuanto a I&D o patentes4. Sin embargo, cabe mencionar que las bajas tasas de matrícula

en el ámbito secundario en parte se deben a las altas tasas de repeti-ción y al ingreso tardío a la escuela primaria.

5. Eaton y Kortum 6. Jovanovic 7. Restricciones impuestas por la OMC.

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