CAPITULO VIII
EL PROGRAMA DE PRODUCCION DE ACERO
Caracterfsticas Fundamentales del Programa
Los inicios de la industria siderúrgica en Venezuela se remontan a la creación de una pequeña empresa privada cuya actividad era la fabricación de acero a partir de chatarra. Su principalmercado lo constituía la industria de la construcción y la petrolera,abastecido con una producción de cuatro mil toneladas métricasanuales.
Para esa época se va gestando la idea de construir un complejo siderúrgico en la región del Estado Bolívar, aprovechando lasventajas que ofrecían, por una parte, los inmensos yacimientos dehierro de Guayana, y por la otra, los beneficios del potencial hidroeléctrico de la zona, además de las facilidades de transporte acuático a través del río Orinoco. Debido a los grandes requerimientosde inversión, el Estado se hace cargo de llevar adelante el proyectode construcción de una acería en la ciudad de Matanzas. A partirde ese momento pueden distinguirse cuatro etapas en la evoluciónde la industria siderúrgica pel Estado venezolano: 1
1. De 1950a 1957, período en el cual la lempresa privada satisface un reducido mercado de productos siderúrgicos de cuatromil toneladas anuales. En esta etapa no existen empresas públicas dedicadas a la producción de acero en el país, pero se diseñay se inicia la ejecución del proyecto de la Siderúrgica del Orinoco.
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2. De 1958 a 1963, en el cual se pone en marcha la Empresa, iniciándose así la experiencia pública venezolana en materia de producción siderúrgica. En esta etapa se comienzan a configurar los planes para la atención del mercado de productos planos.
3. De 1964 a 1977, etapa en laque se elabora el proyecto para la planta de productos planos y el Plan Siderúrgico Nacional queincluye la previsión para elevar la capacidad de la Empresa hastacinco millones de toneladas de producción.
4. De 1978 hasta el presente, en el cual se trabaja en la ejecución de la llamada IV etapa de desarrollo.
Requisitos Técnicos de la Implantación delPresupuesto por Programas en una Empresade Producción Siderúrgica
La aplicación del presupuesto por programas en una empresa de producción siderúrgica encuentra un medio administrativo-financiero genéricamente similar al estudio de caso anterior. Poruna parte, el sistema contable empresarial universalmente utilizado en este tipo de instituciones, provee en buena proporción losdatos requeridos para instalar el sistema en referencia; por otraparte, el grado de autonomía administrativa que les da su condiciónde empresa facilita la adopción de modelos técnicos cuyos requerimientos suponen un alto grado de exigencias en cuanto a producción y tratamiento de la información administrativa y financiera.
La medición. La producción siderúrgica tiene una muy cIara unidad de producto final representada por la tonelada métrica de acero producido. Esta unidad cumple a cabalidad lascondiciones establecidas por el presupuesto por programas: es unproducto perfectamente mensurable y divisible en unidades queguardan un grado adecuado de homogeneidad, y es además un
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producto elaborado que satisface necesidades de la comunidadexterior. También tiene estabilidad como instrumento de mediciónde la producción institucional, estabilidad que se ha mantenido nosólo a escala nacional sino también en el ámbito internacional y durante mucho tiempo. Esta unidad es también de fácil cuantificaciónpara fines de producción y procesamiento de información, y escomprensible aun por los no especialistas en materia siderúrgica.Dicha unidad se expresaría entonces en términos de la producciónde determinado número de toneladas métricas (T.M.) de arrabio,de hierro esponja, de perfiles, de tubos sin costura, de perfiles, dechapas, etc.
Los volúmenes de trabajo son aquellas acciones queconcurren a la obtención de los productos finales. En nuestro casoconcreto, estas unidades de medida estarían dadas, por ejemplo,por el número de horas-hombre necesarias para la producción deuna tonelada de arrabio, o el número de horas-equipo destinadasa la misma producción, etc.
La medida de los resultados comprende todos aquellos patrones de calidad que tienen corno finalidad constatar las características cualitativas del producto final. En este caso, se utilizaránfactores tales corno consistencia del acero, sus características físico-químicas finales, etc.
La unidad de medida del impacto se refiere a la incidenciade un programa en el contexto exterior de la organización o institución que lo ejecuta. Medidas tales como la determinación de los beneficios económicos y sociales asociados con la producción deacero nacional, la provisión de divisas al país, el mejoramiento dela calidad de vida de la población de Guayana, para sólo citar algunas, son ejemplos del impacto de un programa de producción siderúrgica en la economía y en la sociedad en general. El impactose refiere, básicamente, a los efectos del programa "en la población, organización o región elegida corno unidad-obietivo"," Elanálisis o la determinación del impacto también tiene que ver conla delimitación entre los "objetivos económicos y metas sociales ...establecer los costos atribuibles a cada uno de ellos."
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Por último, el cálculo de coeficientes de rendimiento es devital importancia para conocer las relaciones fundamentales entrelas variables físicas de producción y de administración. De esa manera, la relación por ejemplo, entre los accidentes y las horashombre trabajadas permite conocer la efectividad de los programas de seguridad industrial de la Empresa; la relación horashombre por toneladas producidas, mostraría el esfuerzo humanorequerido por una unidad de productos; otros coeficientes operativos serían: horas-hombrepor tonelada despachada, porcentaje decapacidad utilizada de laplanta, tonelada producida portrabajador,etc. En cuanto a la relación entre insumos y productos finales,tendríamos por ejemplo, el insumo de electrodos (Kgs.) por tonelada producida, el insumodechatarra (T.M.) ydegas natural (m3) porunidad de producto, etc. A partir de estos coeficientes se determinarían estándares de operación o de administración "normales", "ideales", "intermedios", etc.
Costos totales y costos unitarios. Los costos totales deberán responder a criterios de gastos causados en el proceso operativo, sin importar si su desembolso se efectúa en el momento enque el gasto se realiza efectivamente. La acumulación de costos entorno a la producción de acero también debe distinguir muy claramente entre la adquisición de activos y los cargos anuales pordepreciación para fines del cálculo de los costos reales, tantototales como unitarios. Debida catalogación y diferenciación deberá hacerse de los costos por materia prima, mano de obra y gastosde fabricación, así como las cuota-partes de los gastos de administración y finanzas que son imputables al costo total de cada tonelada de acero producida. Igualmente, los cálculos de costos reales deberán extenderse a los productos en proceso, según las diferentes variedades de productos finales de la planta. Especial cuidado deberá observarse en la distribución de costos entre aquellos productos terminados de la misma planta. Sobre esta doblecondición de un mismo producto, expresada en su cualidad de producto final en una etapa de la producción, y de producto intermedioen la etapa subsiguiente, se abundará más adelante.
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En cuanto a coeficientes y estándares financieros, los registros deberán proveer información sobre aspectos tales comorelación entre el costo de empleados de administración y venta y elcosto de técnicos y profesionales de planta; el costo de horas perdidas por accidentes de trabajo; el valor monetario de las ventasbrutas por trabajador; la relación entre el costo de mano de obra yel costo de ventas; el coeficiente de relación entre el valor en bolívares de la mano de obra y el tonelajede procutos para la venta, etc.Estos coeficientes deberán contar con los respectivos estándaresanuales.
Sistema de Información flsicay financiera. Enunmedioempresarial, tanto la información referida a las magnitudes del funcionamiento u operación propiamente dichos (información física),como la expresada en términos de dinero (información financiera),deberán ser abundantes y facilitar un exhausitivo análisis de cuantosea importante en el funcionamiento de la organización. Se llevarán registros actualizados de producción en términos de toneladas métricas tanto de arrabio, semielaborados y hierro esponja, como de productos no planos, productos tubulares y productos planos, según sea el caso. También se requieren registros al día acerca de los volúmenes de trabajo y de la medida de los resultadoscualitativos de los productos finales, al igual que acerca del impactoque dichos productos generan en el contexto institucional. Elsistema contable debe proveer abundante información financierasobre los resultados empresariales en materia de ingresos ygastospara un período determinado o ejercicio económico (Estado dePérdidas y Ganancias), donde se muestre con toda claridad el éxitoo fracaso financiero de la gestión de producir y vender productossiderúrgicos. Los distintos niveles gerenciales deben proveerse desuficiente información significativa respecto a coeficientes y estándares de operación, financieros y administrativos, de maneraoportuna y fidedigna, aslcomo sobre los activos, pasivos y cuentasde capital. A título de ejemplo, en el área de administración depersonal deberán existir coeficientes y estándares para aspectostales como: hora-hombrepor tonelada producida (productividad de
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mano de obra), número de accidentes por millón de horas-hombretrabajadas; número de accidentes por horas de trabajo perdidas;horas de adiestramiento por trabajador, etc. En el plano financiero,deberán calcularse, entre otros, 105 índices de solvencia, de estabilidad, de rendimiento sobre la inversión, de rendimiento sobre ventas, etc.
Plan, programas y objetivos. La teoría del presupuestopor programas establece que deben fijarse objetivos y metas concretas para cada una de las unidades de medida anteriormentedescritas. Las toneladas métricas de acero a producir en el año presupuestario y en los plazos mayores que fije el documento presupuestario, así como lo que se propone lograr la Empresa en materiade productividad de la mano de obra, de 105 equipos, en materia deahorro de insumos tales como coque, refractarios, mineral de hierro, gas natural, electrodos, etc., para sólo citar unos ejemplos. Lasmetas y objetivos fundamentales de la empresa en materia de producción y venta de productos planos, no planos, tubulares, etc.Otras variables físicas y financieras a que haga referencia, directao indirectamente el Plan de la Nación, deberán corresponderse conlas orientaciones de éste y ser evaluadas periódicamente a fin dedeterminardesviaciones y tomar las acciones correctivas del caso.En cuanto a la estructura programática, por ser la industria siderúrgica un caso típico de manufactura por proceso, deberátenerse especial cuidado en diferenciarcorrectamente los productos intermedios, de aquellos productos finales que luego pasan aser, dentro de la misma planta, productos en proceso o insumospara una cadena subsiguiente de producción. Aquí es necesarioidentificar con claridad todo el proceso a objeto de elaborar un esquema de distribución de costos que tome en cuenta tales particularidades y diseñaruna estructura programáticaque refleje razonablemente la operación técnica de la planta.
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El Presupuesto por Programas en laproducción siderúrgica
Al igual que en el Estudio del caso anterior, en la presenteSección se analizarán detenidamente los detalles técnicos involucrados en la aplicación de las categorías del presupuesto por programas en una empresa del Estado que opera en el campo de laproducción de acero.
Unidades de medida. En el documento presupuestario porprogramas de la Empresa se utiliza la tonelada métrica como unidad de medida de la producción de acero, la cual constituye un medio apropiado de determinación cuantitativa de la producción de losdiferentes rubros de la planta. En la Tabla 9 se muestra las metascuantitativas de los programas de producción.
TABLA 9
METAS DE lOS PROGRAMAS DE PRODUCCION
METAS
PROGRAMASUnidad de Ultimo estimado Programadas
medida (miles de T.M.) 1984
01 - Semielaborados ToneladaMétrica 71 138
02 - Planos ToneladaMétrica 843 967
03 - No Planos ToneladaMétrica 620 792
04 - Tubulares ToneladaMétrica 98 76
FUENTE: Presupuesto por Programas Sidor 1984
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La tonelada métrica como unidad de medida cumple con elrequisito básico de la estabilidad en el tiempo, además de la condición de homogeneidad que debe tener el producto final del programa. En cuanto a Jos objetivos y metas a mediano plazo, información requerida en Jos formularios de la Oficina Central de Presupuesto, se establecen para la Empresa incrementos porcentuales en materia de producción de acero líquido, ventas nacionales einternacionales y margen de operación. En la Tabla 10 aparecenlos objetivos y las metas para el período 1985-1986.
En cuanto a los coeficientes físicos de operación, los "indicadores de resultados" que muestra el documento presupuestariopor programas únicamente se refieren a metas de producción, sinseñalar ningún tipo de relaciones de ésta yde otros elementos operativos, con variables importantes que afectanal procesoprocuctivo.'Encambio, en el Presupuesto General 1984 (Presupuesto internode la Empresa) sí se utilizan conceptos relativos a coeficientesfísicos que tienen que ver con la productividad y su relación con loscostos de producción. Ejemplos de tales medidas son la disminución en elporcentaje dedemora en las instalaciones, el aumento enproductividad de equipos, materias primas y otros insumes, yen lautilización de mano de obora," Igualmente, en una compilaciónestadística de la Empresa (distinta de los "Formatos OCEPRE") seutiliza gran variedad de coeficientes físicos.6 En la Tabla 11 aparecen algunos de esos coeficientes de operación.
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TABLA 10
OBJETIVOS Y METAS A MEDIANO PLAZO
OBJETIVOS METAS AÑOS
Sistema Acerla AceríaMartín 200TM 150 TM Total
Incrementar la producción de acero 1985513 1.356 915 2.784
liquido a una tasa media anual de 8%1986en los años 1985-1986 513 1.494 977 1.984
Mercado MercadoNacional Exterior Total
Aumentar los despachos de produc- 19861.235 976 2.211
tos de acero al mercado nacional a un1986ritmo de 9%, y de un 10% para el mer-
1.313 1.078 2.391cado internacional
Márgenes deIngresos Costos OperacIón
Elevar el margen de operación en un 6.228 4.810 1.418 1985
22% en el bienio 1985-198619866.726 4.989 1.737
(Miles de T.M.)
FUENTE' Presupuesto por Proqrarna Sidor 1984.
TABLA 11
COEFICIENTES ASICOS DE PRODUCCION
Coeficientes
T.M. de acero producídas/Ns detrabajadores (T.M.lT)
Producción para la venta/DespachoT.M./T.M.)
Producción para la venta/personasactivas (T.M.lPERS)
Facturación promedio (T.M.lDIA)
FUENTE: Estadisticas Sidor.
Valor 1984
156
1.05
121.24
5.227
Lo relativo a la fijación de estándares a partir de los coeficientes de operación, no es tratado en el documento presupuestario por programas ni en el presupuesto interno de la Empresa, así como tampoco en su publicación sobre estadísticas físicasy financieras.
La medición de resultados, entendida en este caso como laverificación del grado de cumplimiento de los requisitos de calidadasociados con los productos intermedios y los finales, tampoco estratada en el presupuesto. En los instructivos para la elaboracióndel presupuesto emitidos por la Oficina Central de Presupuesto, seindica claramente que en el formato correspondiente a indicadoresde resultados se incluirán "índices cuantitativos, cualitativos, valores absolutos y porcentajes" 7 que tengan que ver con el programaen cuestión. En el formulario correspondiente del Presupuesto1984 de la Empresa, solamente aparecen las metas de producciónpara cada proqrarna."
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La determinación de la medida del impacto del programa deproducción siderúrgico está sólo parcialmente contemplado en eldocumento presupuestario por proeramas Y en el presupuestooperativo interno de la tnstitución.Pl.as menciones que se hacen dealgunos impactos del programa siderúrgico son más de carácter interno y por tal motivo no toman en cuenta los efectos externos delmismo en la economía yen la sociedad en general. Aspectos tales
.como aportes de divisas al país, contribución a la industria y al comercio nacionales, aportes al desarrollo de la zona de Guayana,etc., son algunos de los efectos que se deben determinar a fin deconocer cabalmente el significado y trascendencia del programa,para con ello evaluarlo lo más ampliamente posible. No obstante,por vía extra-presupuesto, la Empresa ha brindado, directa o indirectamente, elementos de análisis del impactode sus políticas enel entorno socio-económico. En distintos medios de comunicaciónsocial han aparecido comentarios analíticos y declaraciones de altos personeros de la Institución, en los cuales se juzgan elementosclaves de la industria, como lo son, por ejemplo, las relaciones conla industria de la construcción y la estrategia comercial exterior." laetapa inicial del boom petrolero en Guayana y los comienzos delPlan IV, 11 el análisis del mercado internacional del acero y sus relaciones con el consumo interno de productos siderúrgicos. 12 También han aparecido en la prensa capitalina la reproducción de comentarios críticos sobre la política cambiaría del Gobierno Nacional con respecto a Sidor publicados en órganos de difusión extranjeros.?
Estructura programática. Los productos finales identificados en la empresa. definen claramente la estructura programáticadel presupuesto. En el documento presupuestario por programasde Sidor, la apertura programática presenta aciertos y defectos técnicos que podrían resumirse de la siguiente manera:
1. Los programas numerados del 1 al 4 (Semielaborados,Planos, No planos y Tubulares) se ciñen adecuadamente a los preceptos técnicos en cuanto a su denominación y a la asignación deproductos finales.
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TABLA 12
VOLUMENES DE TRABAJO
Coeficientes
Horas-hombre/T.M. de acero (HHfTM)
Horas-hombre/T.M. producción para la venta
Desempeño de operación (HE/HR)
Facturación promedio (T.MJDIA)
Rata horaria de producción (T.M.lDIA)
Demoras de producción (%)
Desempeño de Operación (%)
FUENTE: Estadísticas Sidor
TABLA 13
UTllIZACION DE INSUMOS
Coeficientes
Utilización de electrícidad. Total plantaMWHfT.M.)
Utilización de electricidad Aceria 200 T.M.(MWHfT.M.)
Utilización de electricidad Aceria 150 T.M.MWHfT.M.)
Utilización de electrodos (KgfT.M.)
Utilización de chatarra (T.M.fT.M.)
FUENTE: Estadísticas Sidor
Valor 1984
12
15
90.84
16.654
8.46
10.66
89.80
Valor 1984
1.63
0.90
0.87
0.96
0.42
2. Los restantes programas aparecen sin unidades de medida de producto final ni metas, en el formulario de "Objetivos yMetas por Programas". Este formulario presenta defectos de diseño por cuanto apenas dispone de una línea de seis centímetrospara la descripción de los objetivos de cada programa,locualda lugar a respuestas escuetas que confunden funciones con objetivos.
3. Existen programas con denominaciones inapropiadasque van creando una nomenclatura poco descriptiva de la naturaleza de los programas, como es el caso de "Gastos de Ventas" y elde "Inversiones Operativas".
4. Son muy escuetos y poco descriptivos los objetivos expresados en el formulario "Identificación del Programa", lo cualcontrasta con los contenidos en el presupuesto operativo interno."
5. No existe ninguna mención, ni en el presupuesto internoni en el presupuesto por programas, de la existencia de un programa sectorial que vincule las labores de varias instituciones involucradas en la materia siderúrgica.
Costos totales y costos unitarios. En esta materia el sistema de información de la Empresa, al menos en sus aspectos formales. provee abundante información financiera para la toma dedecisiones sobre asignación anual de recursos en el presupuesto.En la Tabla 15 puede verse, a título de ejemplo, un detalle informativo por productos en el cual se desagrega por trimestre y por distintos niveles de precios.
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TABLA14
PROGRAMAS, OBJETIVOS Y METAS
Programao
1. Semielaborados2. Planos3. No Planos4. Tubulares5. Gastos de Ventas6. Actividades Centrales7. Investigación y Teco.9. Plan IV10. Inversiones Operativas
MetllS ProgramadaoObJetlvoo (mUeode T.M.
Producir y vender 138Producir y vender 967Producir y vender 792Producir y vender 76
FUENTE: Sidor, Presupuesto General 1984. Formato OCEPRE.
La información financiera contenida en el presupuesto porprogramas abarca aspectos tales como costos de producción,asignación de recursos, distribución funcional del gasto, inversiones, contrato colectivo, estado de pérdidas y ganancias, origen yaplicación de fondos, balance general, capital de trabajo, deudas,financiamiento, etc. Sin embargo, en materia de coeficientes financieros se limita a los tradicionales índices que se obtienen apartirdel Balance General. También en cuanto a costos unitarios elpresupuesto por programas de Sidor es insuficiente. A diferenciade este último, las cifras y variables que se manejan internamenteen la empresa superan en algún grado el margen analítico del documento presupuestario por programas.15Este gran volumen de información interna es también utilizado para fines del informe de laJunta Directiva a los accionistas." En este informe, no solamentese utilizan coeficientes técnicos de los programas de producción,sino también se incluyen los de los programas o actividades de apoyo, tales como administración de personal, por ejemplo.
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U1<.D
TABLA 15
VOLUMEN Y COSTOS DE PRODUCCION
PRODUCCION(T.M.) COSTOS DE PRODUCCIONLINEAS 1984 A precios de 1984
DE 1983PRODUC-
TOS IT 2T 3T 4T Total 1983 1984 IT 2T 3T 4T Total
Semielaborados 71 36 27 38 37 138 286.000 202.280 102.563 76.922 108.261 105.412 393.158
Planos 843 239 250 233 245 967 2.014.000 2.399.200 680.199 711.506 663.123 697.238 2.752.066
No Planos 620 188 194 210 200 792 1.679.000 1.758.720 533.288 550.307 595.693 567.327 2.246.615
FUENTE: Sldor. Presupueslo General 1984. Formatos OCEPRE.
TABLA 16
COEFICIENTES ANANCIEROS
Cooflclontoo
Ventas brutasfTrabajador (Bs. Ventas/T)Consumo de Refractarios (Bs.fT.M.)Consumo de Mineral de Hierro (Bs.fT.M.)Mano de Obra/Producción para la Venta (Bs.fT.M.)Costo FlnancleroNolumen de Ventas (B5.fT.M.)Utilidad (Pérdida) Bruta Nivel Planta (Bs.fT.M.)Costo Real VentasfTonelada métrica vendida (Bs.T.M.)Utilidad (Périda) Neta Total (Bs.fT.M.)Costo de producción promedio (Bs.fT.M.)Costo de conversión (Bs.fT.M.)
FUENTE: Estadística Sidor
Velar1984
38938.2379.03
6661.010
3922.764
(559)458.06
32.68
Aun cuando es probable que en la operación siderúrgica dela Empresa se utilicen estándares con base en los mencionadoscoeficientes, ni en el documento presupuestario por programas nien el presupuesto interno de operación se hace mención expresade tales unidades de medida.
Sistema de Información ffslca y financiera. Las caracteristicas fundamentales quepresenta el sistema de información física y financiera de la Empresa, puede resumirse en los siguientespuntos:
1. Tal y como se desprende de los comentarios que se hanvenido haciendo a lo largo del análisis del presente Estudio de Caso, la información física y financiera, en su aspecto formal, es amplia y contiene elementos que contribuyen a la conducción insti-
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tucional y a su evaluación y control. No obstante, existen algunascarencias en dicho sistema que se refieren al grado de oportunidaden el suministro de tal iníorrnacíón." Un adecuado flujo de información contribuye poderosamente a la buena dirección institucional yes además expresamente recomendada por los organismos públicos de control ñscal."
2. Los datos financieros que suministra el sistema contablede Sidorpresentan, en términos generales, una adecuada base decredibilidad, según lo confirma uno de los informes de la audítorfaanual que practican contadores públicos independientes. A talefecto, en dicho informe se expresa que los estados financieros"presentan razonablemente la situación financiera de C.V.G. Siderúrgica del Orinoco, CA "111Por su parte, la Contraloría General dela República, en su informe anual al Congreso, hace mención a losesfuerzos emprendidos por Sidor con el fin de mejorar los nivelesde oportunidad y confiabilidad de los sistemas de información ycontrol, al mismo tiempo que senara aquellas áreas de tales sistemas que deberán ser fortalecidas mediante la aplicación de criterios técnicos de naturaleza contable.20
3. La información que provee el sistema contable y estadístico es ampliamente utilizada en los documentos analíticos en loscuales se evalúan y comentan los aspectos más resaltantes de lasoperaciones siderúrgicas, tales como los informes de la Junta Directiva. el presupuesto interno de la institución y, con algunas limitaciones. el documentopresupuestario porprogramas, entre otros.
4. El flujo de información hacia organismos externos deevaluaéión y control también presenta algunas carencias. El envíode información opera más en base a solicitudes que en la espontaneidad que debe tenerun sistema ordenado, eficaz yoportuno deinformación financiera y física·2 1
5. En el organismo nacional centralizador de la actividadpresupuestaria, no existe un hábito institucionalizado de captación
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y análisis de información siderúrgicaque llene a cabalidad los requisitosexigidos por la técnicadel presupuesto porprooramas." Eldocumentopresupuestario porprogramasdeSidoresmásuna selección de cuadros estadísticos, que un verdadero instrumentoanalíticode la operación institucional.
La relación entre los planes y el presupuesto. Latécnicadel presupuesto por programas establece la necesidad de eslabonar claramentelaspautasde losplanesde desarrollocon la política presupuestariaanual de las institucionesgubernamentales.Así lo estableceel ordenamientolegal venezolanocuando, al referirse a la elaboración y ejecuciónde los presupuestosde las sociedades públicas,expresaque:
Lospresupuestos debenseraprobadospor losdirectoriosoJuntasDirectivasdelasSociedadesy expresarel Plande laNación en los aspectosque conciernena la institución."
El VI Plan de la Nación, en sus objetivos y estrategiasgenerales,señala la mejoraen la distribucióndel ingresonacional,elcrecimientoa una tasa sosteniday permanente, el incrementodela eficiencia y la capacidad productivadel sistema económico, elfortalecimiento de los procesos socialesy culturales de la poblacíón.la disminuciónde lasdesigualdades inter-regionales encuanto a ingresoy empleo, y el mantenimiento delpotencialde exportación de petróleoy de susderivaoos." En sus aspectosmás específicos, el Plan también señala que la producción de acero en elquinqueniopasaráde 1,2millonesa3,7 millonesdetoneladasmétricas, 25 y en cuanto a los principales programas y proyectos seprevió para el sector industrial una inversión que sobrepasa los18.000millonesde bolívares, según se discrimina en la Tabla 17.
Elmencionadoprogramade ampliaciónde Sidorse refiere,según el VI Plan,a:
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...una inversión estimada de 2.556 millonesde bolfvares,contempla la instalación de una nuevaacertapara el suministrodelacerorequerido porlaplantadetubosyelproyectode electrodos de grafito.2e
TABLA 17
VI PLAN - PROGRAMAS Y PROYECTOSDEL SECTOR INDUSTRIAL
Denominación
Alcasa
Planta de Producción de Alúmina(Interalúmina)
Inversión 1981·1985(millones de as.)
930
2.954
Planta de Cemente de Oriente (Proyectomixto con participación pública a determinar) 900
Programa Petroqufmico 4.858
Programa Siderúrgico del Zulla 1.880
Complejo Pesquero y Astillero de Paraguaná 1.000
Planta de Fabricación de Tubos 3.076
Sldor, Ampliaciones 2.556
FUENTE: VI Plan
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Más adelante, cuando se analizan los aspectos sectoriales,se establecen una serie de lineamientos en cuanto al hierro y al acero, que tienen que ver con el desarrollo de fundiciones especiales,partes automotrices, política de precios, nuevas alternativas parala fabricación de pellas y hierro esponja, inversiones en tubos sincostura y electrodos de grafito, y con el proyecto siderúrgico del Estado Zulia 27
En la polltica presupuestaria del documento por programas de Sidor no se hace mención del Plan de la Nación. Esta política cubre diversos aspectos, como lo son los precios y tarifas,producción, inversión, endeudamiento, rentabilidad y resultados,etc., pero en ningún momento las mismas se enlazan explicitamente con las previsiones del Plan, si bien es cierto que algunas deellas pueden vincularse con el mismo. Como resultado de lo anterior, tampoco se determina ni se expone en el presupuesto, la parte ejecutada del Plan ni la porción de él que se llevará a la prácticaen el año presupuestario." A pesar de ello, en ei formulario "lnformación Sobre el Mercado" se indican algunas cifras que se refierena Japorctón que cubre la empresa del mercado nacional, lo que vendriati·wnstitutr, aunque de manera parcial, la determinación de la"necesidad pública" a satisfacer.211
la política presupuestaria tampoco hace mención expresaal nivel de ejecución del Plan Corporativo de la Empresa ni de laparte del mismo que se pondría en práctica en el ejercicio presupuestario.
El Presupuesto interno de Sidor presenta una mayor riqueza analítica que el presupuesto por programas. En efecto, tantoen los "Objetivos del Presupuesto General 1984"30 corno en laparte correspondiente a "Metas",31 se analizan sucinta pero muysignificativamente los aspectos más resaftantes de las operaciones, haciéndose mención al "Plan de Recuperación formulado y enejecución por la Empresa. En el ámbito extra-presupuestario. eninformaciones de la prensa nacional se ofrece una serie de informa-
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ciones técnicas y económicas que bien podrían servir para alimentar un buen documento presupuestario por programas, como porejemplo la relativa al plan de inversiones del período 1985-1988. 32
EL VII Plan contiene sólo formulaciones de carácter muygeneral en las cuales no es posible,identificarcon precisión los propósitos relativos a la industria siderúrgica nacional." En este caso,corresponde a la formulación presupuestaria institucional establecer el vínculo entre ella y el Plan de Desarrollo, a través de detalles programáticos que evidencien dicha relación. En el documento presupuestario por programas no se establece claramenteel enlace entre esos dos instrumentos.
El modelo de racionalidad limitada. Como se sabe, el modelo de racionalidad limitada o de comportamiento burocrático, sibien representa una forma "atemperada" de racionalidad, tambiénexige, al igual que el modelo racional puro, el cumplimiento de unaserie de condiciones o requisitos formales en la toma de decisiones. En las consideraciones que siguen se evaluará la aplicaciónde dicho modelo en la Empresa en estudio, para lo cual se mostrarán los rasgos fundamentales del modelo de toma de decisiones financieras del Organismo.
1. La primera condición del modelo se refiere a la especificación previa y claramente establecida de los objetivos o criteriosque rigen la asignación definitiva de recursos. Ello supone la prescripción y divu Igación a través de toda la estructura organizativa, delas líneas de política institucional concretas que determinan el aumento o disminución de la cuota o asignación monetaria final a unprograma, así como también los criterios que conducen a su mantenimiento o elíminación. Esta primera condición no está expresada en la Empresa con el detalle y formalidades exigidas por el modelo, pues solamente existen formalizados los objetivos, políticasy metas generales expresadas en los instrumentos de programación financiera."
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2. La segu nda condición contempla la existencia de muchasalternativas para cada opción programáticadegastos, formalmenteestablecidas y presentadas, y analizadas simultáneamente. En elpresente Estudio de Caso, si bien se abunda analíticamente en laformulación programática y en su evaluación, en los documentospresupuestarios por programas e interno no se plantean opcionesalternativas para cada área programática, 35 ni tampoco se formaliza su uso internamente."
3. La suficiencia en la calidad y cantidad de información para la toma de decisiones, como se sabe, plantea a su vez una serie de condiciones que deben cumplirse. En primer lugar, las referencia explícita a un objetivo o meta se cumple razonablemente enlos documentos presupuestarios pues forman parte de las especificaciones programáticas y de los análisis contenidos en el presupuesto interno y demás documentos de programación de Sidor. Ensegundo lugar, como ya se mencionó, la inclusión de varias alternativas de gastos para un mismo destino o problema, no forma parte de la práctica presupuestaria de la Institución. En tercer lugar, laJustificación de la necesidad de lograr una meta o alcanzar un objetivo, se encuentra razonablemente sustentada desde el punto devista informativo en los citados documentos. En cuarto lugar, encuanto a la determinación de los resu Itados aobtener si se apruebala solicitud presupuestaria, existe un adecuado soporte informativodocu mental. En quinto lugar, la justificación de la solicitud de gastoscon base en la alternativa que presente la más alta tasa de costobeneficio, si bien en alguna forma resulta sobreentendida desde elmomento en que cada solicitud de gastos es presentada, no existeuna evidencia formal expuesta con detalle que permita visualizarcon claridad el cálculo de costos y beneficios para cada una de lasopciones de gastos. No obstante, la abundante información que posee la Empresa permitiría quizás forma lizar dichos cálcu los. Por ú1timo la identificación explícita del valor o montos de cada solicitudes formal y detalladamente cumplido en los presupuestos formulados anualmente.
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4. El último requisito del modelo de racionalidad limitadapauta que las decisiones finales sobre asignación de recursos financieros estén en concordancia con los objetivos o criterios previamente establecidos. El cumplimiento de esta condición está sujeto, a su vez, a la observancia de ese primer requisito; al no llenarse éste, tampoco esta última exigencia puede ser satisfecha,como ocurre en el presente caso.
Aspectos organizacionales o administrativosque influyen en la implantación
Algunos de los aspectos principales del contexto organizacional del presupuesto por programas en la Empresa en estudioque tienen influencia en el proceso de implantación, son los siguientes:
1. La cultura orqanizacionakpropia de la organización empresarial en general y de Sidor en particular, favorecen enormemente la aplicación de categorías técnicas de análisis presupuestario de cierta profundidad. En efecto, el escrutinio de los procesosy herramientas de análisis utilizados por la Institución que se llevóa cabo en páginas precedentes, evidencia, al menos en el aspectodocumental, un adecuado margen de penetración analítica.
2. Si bien el presupuesto por programas como tal no ha tenido el respaldo activo de los niveles gerenciales, en los elementosde fondo del proceso presupuestario se dan coincidencias importantes entre lo que exige el presupuesto empresarial y el presupuesto por programas. Como resultado, este último se ve favorecido por el primero en cuanto a respaldo informativo y anañtlco."
3. Tanto el sistema de información física y financiera comoel sistema gerencial, son de alta especialización y proveen un valioso respaldo organizacional al proceso de toma de decisiones sobre asignación de recursos presupuetarios y de evaluación del empleo productivo de éstos y del desempeño ganeral de la Entidad.
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4.Las relacionesinstitucionalesentreSidory laOficinaCentral de Presupuesto, auncuandosonaceptablesen elplanoformal,requieren de un impulso renovador que permita aprovechar cabalmentetodala informaciónparafinesde evaluaciónpresupuestaria, a la par con un trabajo sostenidode seguimientoanalíticoquepermitaobtener experienciasque pueden extendersea otros contextos administrativos. 38
5. Es notoria la falta de seguimiento y evaluación sistemática y productivade la implantacióndel presupuestopor programas. No existen mecanismoseficacespara tales fines, por lo cualerslsterna, de no experimentarun viraje en el corto plazo, tenderáa rutinizarsecon las fallas actualesperdiéndoseasí laoportunidadde aprovechar sus grandes potenclalídades."
6. Debidoa múltiplesrazones,el entornoorganizacional interno del organismo nacional de coordinación del sistema presupuestario no provee, a pesar de los encomiables esfuerzos realizados y que se continúanhaciendo,el suficienterespaldo logísticode tipo material, organizacional y técnico-conceptual, corno paraposibilitar en un tiempo prudenciar un adecuado mejoramiento enel manejo de la técnica presupuestaria.
7. Elpresupuestopor programases visto en la Empresacomo un requisitoexterno a la organización,con relativamente pocaImportanciaintra-institucionaly que seconserva como una obligación legal, cuyo aporte al proceso gerencial intemo es prácticamente insignificantesi se le comparacon el presupuestooperativointerno."
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Aspectos socio-poUticos de laadministración presupuestarla
Los siguientes factores de naturaleza socio-política residenen el amplio entorno de la función presupuestaria yde una manerau otra influyen tanto en los procesos teóricos como en los de índoleorganizacional.
1. En el ámbito parlamentario venezolano se debate en ciertas ocasiones acerca de la problemática de producción de acero enVenezuela. Sin embargo, el papel del presupuesto por programascomo técnica asociada a esa problemática, no es materia de discusión relevante en el escenario político, aun cuando en órganosescritos de comunicación social algunos líderes políticos y otraspersonalidades han expresado opiniones en cuanto a la administración de los recursos públicos y su relación con el régimen de partidos políticos en Venezuela."
2. Internamente en la Empresa, puede decirse que la introducción de algunos elementos formales del presupuesto por programas no ha estado asociada a tensiones políticas como producto de la implantación.
3. A pesar del intenso debate del "caso Sidor" en la opiniónpública a partir del momento en que la Empresa comenzó a producir pérdidas, ello no se ha manifestado en una sensible restricción en la cuantía y calidad del análisis financiero para fines presupuestarios." Tanto en los informes de la Junta Directiva, como deldocumento presupuestario interno y en declaraciones públicas deejecutivos de la Institución, se abordan con razonable amplitud losproblemas financiero-econónmicos utilizando herramientas propias de este tipo de análisis.
4. No obstante que en varias oportunidades el parlamentovenezolano se ha ocupadode discutirproblemas relativos a la gestión administrativa de la Empresa, en la mayoría de los casos los
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análisis que se llevan a cabo no están a la altura de un adecuadonivel técnico que brinde una imagen realista de la gerencia empresarial. 43
Conclusiones
1. En términos generales, las categorías técnicas del presupuesto por programas tienen un grado considerable de aplicación en el sistema presupuestario de la Empresa. Algunas discrepancias entre las prácticas operativas y el modelo técnico del presupuesto por programas pueden notarse en cuanto al modelo deracionalidad limitada, la estructura programática y la relación entreel Plan de la Nación y el presupuesto anual, pero la abundante información física y financiera, además de lo pertinente de los análisis que lleva a cabo la 1nstitución en sus documentos básicos, configuran un sistema de información y análisis que, visto en sus aspectos formales, presenta rasgos de amplitud y coherencia.
2. Los factores de índole organizacional y los de naturalezasocio-política, no han interferido en grado significativo, y algunasveces han favorecido, la consolidación del sistema administrativofinanciero.
3. El documento presupuestario por programas es un instrumento básicamente formal desde el punto de vista interno y seidentifica más como una mera agrupación de cuadros y cifras, quecomo una herramienta analítica de la actividad presupuestariaanual de la Entidad.
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NOTAS
Maxlm Ross, "La Siderúrgica del Orlnoco: La Complejidad de unCaso de Intervención Estatal", Número, 200 (Mayo, 1984), pp. 29-31.
2 José Sulbrandt, "Evaluación del Impacto Social de la Acción de Empresas Públicas", Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, 4 (Octubre 1983), p. 93.
3 PauIde Vladar, "Las Empresas del Estado y la Descapitalización delPals", Diario de Caracas, 5 de Mayo de 1985, pp. 28-29.
4 C.V.G. Siderúrgica del Orinoco, C.A., "Presupuesto General 1984.Formato OCEPRE", (s.I., s.f.). (Mlmeo).
5 C.V.G. SiderúrglcadelOrinoco, CA, "Presupuesto General 1984",(s.I., s.t.) p. 04 (Mimeo).
6 C.V.G. Siderúrgica del Orinoco, C.A., "Estadlsticas". CVG, Sldor,s.I., s.f., pp. 22, 25 Y26 (Mirneo).
7 República de Venezuela, Oficina Central de Presupuestos, "Instructivo NQ 13", (s.I., OCEPRE, Julio 1983), p. 47 (Mlrneo).
8 Sidor, "Presupuesto General 1984, Formato OCEPRE", pp. 22- 25.
9 Véase la parte correspondiente a objetivos y metas en el "Presupuesto General 1983, Formato OCEPRE, p. S.,yen el "PresupuestoGneraI1984"¡ pp. 15-16.
10 Diario de Caraca., 18 de agosto de 1985, p. 23.
11 Número, NQ 266, 8 de Septiembre de 1985, pp. 4-6.
12 Diario de Caracas, 14 de Enero de 1985, p. 20, Y4 de OCtubrede1985, p. 27.
13 Diario de Caracas, 6 de Agosto de 1985, p. 17.
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14 Sidor, "Presupuesto General 1984, Formato OCEPRE", pp. 13-20;Y"Presupuesto General 1984", pp. 15-16.
15 Sidor, "Estadlsticas", pp. 14-15.
16 Sidor, "Informe Anual 1983", (s.I., Sidor, 1983).
17 Entrevista N24. Caracas, 10 de Diciembre de 1985.
18 Contralcrla General de la República, Normas de Control Internopara los Entende ID AdmInIstración Pública Descentralizada. N2CG-09. Caracas, 30 de abril de 1985.
19 Dlaz Grau & Asociados, "CVG Siderúrgica del Orinoco, C.A. Informe de los Auditores. Estados Financieros 31 de Diciembre de 1983y 1982". Caracas, 22 de Febrero de 1984 (Mimeo).
20 Contralorla General de la República, Informe al Congreso. (Caracas: CGR, 1984), p. 438.
21 Entrevista N26. Caracas, 12de Noviembre de 1985; y Entrevista N24. Un interesante yvalioso análisls sobre los principales problemasde información en empresas públicas en América Latina, se encuentra en Horacio Boneo, "Polltica, Burocracia y Sistemas de Control",Bolet!n InformatIvo del CIAD (Documentos Técnicos). Caracas,19 de Diciembre de 1984, N219.
22 Entrevista N2 5. Caracas, 5 de Diciembre de 1985; Entrevistas Nos.4y6.
23 República de Venezuela.Gaceta Oficial N2 33.270. Caracas, 23 deJulio de 1985.
24 República de Venezuela. Oficina Central de Coordinación yPlanificación' VI Plan de la Nación. Vol. 1, [Caracas] : Cordlplán[1981], p.25.
25 Cordlplán, VI Plan, Vol. 1, p. 31.
26 CordiplAn, VI Plan, Vol. 1, p. 89.
27 CordlplAn, VI Plan, Vol. 11. Desarrollo Sectorial, pp. 127-128.
28 Sidor, "Presupuesto General 1984. Formato OCEPRE", p. 3.
29 Sidor, "Presupuesto General 1984. Formato OCEPRE", p. 2.
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30 Sldor, "Presupuesto General 1984. Formato OCEPRE", p. 8.
31 Sidor, "Presupuesto General 1984". pp. 15-16.
32 Sldor, "Presupuesto General 1984". pp. 17-28.
33 El Universal, 15 de Junio de 1985, p. 22. También, Diario de Caracas, 18 de Agosto de 1985, Pl 23, Y4 de Octubre de 1985, p. 27.
34 Cordiplán, "VII Plan 1984-1988. L1oeamlentos Generales", (s.l.,Noviembre de 1984). (Mimeo).
35 Entrevistas Nos. 4, 5 Y6.
36 Entrevistas Nos. 4 y 5.
37 Ibld.
38 Ibld.
39 Ibld.
40 Entrevistas Nos. 4, 5 Y6.
41 Véanse articulas publicados en El NacionalporRamón EscovarSa10m, "Por una Polltica menos Aldeana", 20 de Junio de 1983, p. A4, Y"Exceso de Politización", 15 de Agosto de 1983, p.A-4; EduardoFernández, "El Ocaso del Popullsmo", 15 de Julio de 1983, p. A-4;Enrique Sánchez, 17 de Agosto de 1983, p. 0-16; José Mucl Abraham, 31 de Julio de 1982, p. 0-4; YArturo Uslar Pietrl, 11 de Agostode 1983, p. 0-17.
42 Entrevistas 4, 5 Y6.
43 Véase cita N241.
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