Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Dirección Nacional de Política Criminal
Plan Nacional de Prevención del Delito
Programa Comunidades Vulnerables
Abril 2007
2
INDICE
I. Introducción ____________________________________________________________ 3
II. Fundamentación ________________________________________________________ 4
III. Marco Jurídico __________________________________________________________ 7
IV. Meta ___________________________________________________________________ 8
V. Objetivo General ________________________________________________________ 8
VI. Objetivos Específicos ____________________________________________________ 8
VII. Destinatarios ___________________________________________________________ 9
Directos ___________________________________________________________________ 9
Indirectos __________________________________________________________________ 9
VIII. Principios de la intervención _____________________________________________ 9
Enfoque de derechos ________________________________________________________ 9
Perspectiva de las redes sociales _____________________________________________ 10
Enfoque comunitario _______________________________________________________ 10
Participación ______________________________________________________________ 11
Voluntariedad _____________________________________________________________ 11
Gestión local ______________________________________________________________ 12
Interagencialidad y multiagencialidad _________________________________________ 12
IX. Proceso de Implementación ______________________________________________ 13
Establecimiento de acuerdos formales (interagencialidad) ________________________ 14
Elaboración del diagnóstico científico sobre el estado de la seguridad _____________ 14
Construcción de una red institucional para la implementación del Programa
(multiagencialidad). ________________________________________________________ 14
Selección de territorios _____________________________________________________ 15
Conformación del equipo local de intervención. _________________________________ 15
Capacitación del equipo local ________________________________________________ 15
Inserción comunitaria _______________________________________________________ 15
Convocatoria a grupos de adolescentes y jóvenes (destinatarios directos del
Programa) ________________________________________________________________ 16
Elaboración y ejecución del Proyecto Local de Prevención. _______________________ 17
X. Información, monitoreo y evaluación ______________________________________ 18
a) Información _________________________________________________________ 18
b) Monitoreo __________________________________________________________ 19
c) Evaluación __________________________________________________________ 19
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“No podemos solucionar nuestros problemas si pensamos de la misma manera que
cuando los creamos”
Albert Einstein
I. Introducción1
En agosto de 2000 el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio del
Interior de la Nación lanzaron conjuntamente el Plan Nacional de Prevención del Delito, a
través de las Resoluciones MJDH N° 768/00 y MI N° 56/00 respectivamente.
En el marco del Plan mencionado, y con el objetivo de profundizar el desarrollo de la
estrategia de prevención social del delito diseñada en el mismo, se creó el Programa
Comunidades Vulnerables a través de la Resolución SSPC N° 009/01.
Luego de varios años de desarrollo del Programa Comunidades Vulnerables, se ha
adquirido una valiosa experiencia surgida de su implementación, fundamentalmente en el
ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, en algunos municipios de la Provincia de Buenos
Aires –Avellaneda, Morón, Moreno, San Isidro, Tres de Febrero, Lanús– y del interior del
país –Cipolletti, Viedma, Bariloche y Santa Fe–. Ésta ha sido fruto de la tarea en conjunto
de más de 70 operadores con más de 5.000 jóvenes pertenecientes a diferentes barrios,
asentamientos y villas de emergencia de las distintas jurisdicciones de nuestro país.
La reflexión sobre la experiencia adquirida ha hecho posible repensar algunos aspectos
del Programa e incorporar innovaciones que cuentan con el sustento empírico del trabajo
realizado en estos años por el equipo nacional y los equipos locales.
El presente rediseño tiene como propósito, más allá de una oportuna actualización,
remarcar la necesidad de potenciar una política pública de prevención social del delito
que promueva un enfoque de derechos y que sea capaz de hacer una revisión de sus
propias acciones de modo que sea posible incluir aquellas innovaciones que enriquezcan
su implementación.
1 Este rediseño fue realizado por el Equipo del Plan Nacional de Prevención del Delito y del Programa
Comunidades Vulnerables desde julio de 2006 hasta abril de 2007 y contó con la asistencia técnica de profesionales de la Dirección de Planeamiento y Reingeniería Organizacional de la Subsecretaría de Gestión Pública dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
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El Programa Comunidades Vulnerables es una política pública impulsada por el Estado
Nacional en materia de prevención social del delito. En este sentido, promueve la puesta
en marcha de proyectos locales que estén destinados a favorecer la integración social de
los sectores más desprotegidos de la sociedad, especialmente de adolescentes y jóvenes
inmersos en procesos de alta vulnerabilidad social, procurando reducir su participación en
la comisión de delitos callejeros.
II. Fundamentación
La compleja realidad de la vida urbana contemporánea y los procesos de exclusión social
que afectan a los habitantes de nuestro país conspiran contra la calidad de vida y el
desarrollo integral de la población. Algunos de los indicadores del deterioro creciente de
la vida social son el incremento del delito callejero, la sensación de inseguridad y las
situaciones de violencia asociadas con las restricciones para el acceso de gran parte de
la población a los derechos básicos como trabajo, salud, educación, vivienda.
Efectivamente el número de delitos ha crecido y los llamados delitos callejeros, aun
siendo sólo una parte del conjunto de la criminalidad, contribuyen por su visibilidad a
alimentar la sensación de inseguridad y provocar la reacción social. Ésta se ha expresado
a través de una fuerte demanda de mayor protección para personas y bienes, instalando
el tema de seguridad como una de las prioridades de la agenda pública.
Las encuestas de victimización2 y otros estudios sobre el delito3 corroboran la
simultaneidad del aumento de la tasa de delitos con los picos de crisis económica y de
mayor desigualdad social. Los tipos de delito más frecuentes son los delitos contra la
propiedad –principalmente robos y hurtos– con uso de armas y empleo de violencia la
que, en ocasiones, llega hasta el homicidio. Podría hablarse de nuevas formas de
violencia y delito o de un nuevo tipo de delincuencia en los que la planificación de la
acción está prácticamente ausente. Se trata en general de actos realizados por personas
que alternan actividades legales e ilegales con una modalidad muy diferente a la de una
“carrera criminal” o la del crimen organizado.
2 http://wwwpolcrim.jus.gov.ar/
3 Pompei, Eduardo: “Las consecuencias sociales de la distribución”, en ENOIKOS No. 14, publicación de la
Facultad de Ciencias Económicas U.B.A, marzo 1999.
5
El incremento delictivo es correlativo al aumento de la inseguridad en sentido amplio. En
efecto, la seguridad no se agota en la seguridad civil –ausencia de riesgo físico para las
personas y de afectación de los bienes–, refiere también a la posibilidad concreta de que
la mayoría de los habitantes de un Estado desarrolle su vida en condiciones tales que le
permita disfrutar del conjunto de bienes y protecciones disponibles en la sociedad.
Hoy la inseguridad en sentido amplio es parte de la experiencia cotidiana de un elevado
porcentaje de la población en la Argentina, la que ha sido desalojada del empleo estable,
del salario suficiente y de todas las protecciones derivadas del trabajo. Esta masa de
población empujada o comprimida en los bordes de la sociedad padece además de la
marginación espacial y el reforzamiento de la segmentación social que reproducen las
instituciones públicas cuyos servicios –educación, salud, vivienda, justicia, seguridad,
recreación, saneamiento, etc.– resultan de calidad diferencial en contextos con carencias
de todo tipo.
La degradación del contexto urbano y la imposibilidad de acceder a empleos estables con
remuneración suficiente impiden la adecuada satisfacción tanto de las necesidades
materiales como de las sociales –pertenencia, posibilidad de planificación y de previsión,
servicios y seguros–. Estas condiciones abonan la fragmentación de las relaciones
interpersonales, el mayor empobrecimiento del capital social y cultural e inducen
comportamientos violentos como forma de responder a los conflictos.
Los sectores de la población más vulnerados –inmersos en situaciones de inseguridad en
sentido amplio– son los más vulnerables a la inseguridad civil y a los efectos de las
acciones de lucha contra la delincuencia y represión del delito. Es en estos sectores en
los que se concentra el mayor número de delitos callejeros y de incidentes con alto grado
de violencia.
El incremento del delito callejero en zonas urbanas resulta más una consecuencia de la
inseguridad en general que la causa de la inseguridad ciudadana.
La mayoría de las personas alojadas en unidades carcelarias son jóvenes con educación
incompleta, desocupados, o que en un alto porcentaje al momento de infringir la ley
combinaban actividades ilegales con trabajos precarios, de baja calificación y muy baja
remuneración4.
4 Informe preliminar SNEEP Servicio Penitenciario Federal (2002 a 2005) en wwwpolcrim.jus.gov.ar
6
Asimismo, las estadísticas que se obtienen del relevamiento de causas penales5
muestran que la mayor cantidad de hechos delictivos se atribuye a varones jóvenes.
Estos datos pueden deberse tanto a un aumento de la participación de los mismos en el
delito, como así también a una mayor selectividad del sistema penal que orienta su
acción hacia ellos.
El índice de reincidencia en el delito es alto6. En el caso de los jóvenes pertenecientes a
comunidades vulnerables la escasez de recursos protectores –materiales, sociales y
simbólicos– y el hecho de que hayan cometido delitos a edad temprana y cumplido pena
de prisión les ocasiona dificultades posteriores para conseguir trabajo. Faltos de
oportunidades de inserción productiva en la sociedad, la probabilidad de que vuelvan a
infringir la ley aumenta.
En las comunidades vulnerables los jóvenes desarrollan su vida en un contexto poblado
de amenazas y cuentan con escasos recursos propios para evitar sus efectos: viven en
barrios pobres en los que muy pocos adultos tienen trabajo estable; están en contacto
cotidiano con la violencia en sus múltiples formas; pueden comprar o alquilar armas a
bajo costo; son incitados al consumo de sustancias psicoactivas ilegales de efectos
nocivos para su salud física y mental; no tienen experiencia en el mercado de trabajo o
han tenido experiencias breves en trabajos precarios sin calificación y de muy baja
remuneración; no han completado la educación formal obligatoria ni han recibido
formación para el desempeño de oficios; pasan muchas horas del día sin actividades
organizadas y no cuentan con ámbitos sociales de contención u orientación para
canalizar necesidades e intereses; aspiran a bienes de consumo caracterizados como
propios de la etapa juvenil de la vida por la propaganda y los medios masivos de
comunicación pero no tienen dinero para adquirirlos; su vida cotidiana transcurre dentro
de las fronteras de su barrio que opera a la vez como límite geográfico y social; son
padres y madres muy tempranamente, sin recursos suficientes para formar un hogar
propio; algunos tienen familiares presos, antecedentes por infracciones menores o están
vinculados a personas que habitualmente cometen delitos, otros tienen antecedentes
penales comprobados; descreen de las instituciones de justicia y temen la selectividad y
arbitrariedad de la policía; no avizoran un futuro inmediato ni mediato muy diferente a su
5 Estadísticas Registro Nacional de Reincidencia en www.dnrec.jus.gov.ar
6 Ibidem
7
presente; para ellos y ellas arriesgar la vida y la libertad forma parte de las “reglas de
juego”.
El modelo represivo punitivo de control de la delincuencia no ha demostrado hasta hoy
ser eficaz ni eficiente. Dadas las condiciones descritas anteriormente, es necesario
abordar un fenómeno tan complejo desde una perspectiva que supere los enfoques
restringidos y desarrollar acciones de prevención del delito con una visión que respete y
amplíe las oportunidades de integración social y el ejercicio de los derechos
fundamentales. La prevención del delito requiere una intervención en el ámbito de lo
social –específicamente en el comunitario– que contribuya a fortalecer la participación
activa de los jóvenes en la sociedad y reduzca los motivos y la necesidad de comisión de
infracciones, o las condiciones que las propician.
III. Marco Jurídico
La reforma constitucional de 1994 modificó parte de la estructura institucional otorgando
jerarquía constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos.
En este sentido, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, la Declaración de los Derechos del Niño, la Convención sobre los
Derechos del Niño entre otros, resultan ser la ley suprema adoptada por nuestra Nación,
sin que ninguna ley de rango inferior pueda vulnerar o menoscabar los principios y
derechos en ellos reconocidos.
En relación con la problemática criminal, y siguiendo los principios y derechos
reconocidos en las declaraciones, convenciones y pactos mencionados, el 29 de
noviembre de 1985 la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó las Reglas de
Beijing recomendadas por el séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención
del Delito y Tratamiento del Delincuente. En ellas se solicita que se elaboren criterios
para la prevención de la delincuencia juvenil y que los mismos sean de utilidad para los
Estados Miembros en la formulación de programas y políticas especiales, haciendo
hincapié en la participación de la comunidad en las actividades de asistencia y atención.
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El 14 de diciembre de 1990 la Asamblea General aprobó las Directrices de la Naciones
Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil, Directrices de Riad. En sus
principios fundamentales se establece que: “La prevención de la delincuencia juvenil es
parte esencial de la prevención del delito en la sociedad. Si los jóvenes se dedican a
actividades lícitas y socialmente útiles, se orientan hacia la sociedad y enfocan la vida
con criterio humanista, pueden adquirir actitudes no criminógenas”.
En este orden de ideas, los lineamientos de la doctrina internacional mencionados
representan el sustento jurídico del presente Programa que busca generar contextos para
la acción vinculados al desarrollo humano y el trabajo con adolescentes y jóvenes
pertenecientes a comunidades en las cuales se encuentra menoscabado el cumplimiento
de los derechos fundamentales previstos en la Constitución Nacional.
IV. Meta
Propiciar una política pública con un enfoque de derechos para la disminución de la
participación de adolescentes y jóvenes en situación de vulnerabilidad social en delitos
callejeros y la violencia asociada a ellos.
V. Objetivo General
Promover la implementación de una estrategia de prevención social del delito en centros
urbanos grandes y medianos de la Argentina a través de la generación de proyectos
locales cuyos dispositivos y actividades favorezcan la integración social y el ejercicio de
los derechos fundamentales.
VI. Objetivos Específicos
Promover la construcción de proyectos de vida que no impliquen prácticas
violentas y/o delictivas
Apoyar la búsqueda de formas de sustento económico por fuera de la actividad
delictiva
Promover el conocimiento y ejercicio de los derechos fundamentales
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Reforzar los aspectos identitarios que contribuyan a la integración social y a una
mejor calidad de vida
Promover el ejercicio de la reflexión crítica sobre hábitos, pautas, normas y
valores vigentes
Incentivar la inclusión a grupos, organizaciones e instituciones que favorezcan la
integración y la ampliación del capital social, cultural y simbólico
Estimular el reconocimiento y adquisición de habilidades que mejoren las
condiciones de empleabilidad y/o desarrollo de actividades productivas
Favorecer el acceso a la justicia
Fortalecer las redes de apoyo
Promover formas de resolución pacífica de conflictos
Estimular la vinculación y/o continuidad en el sistema educativo formal
VII. Destinatarios
Directos:
a) Adolescentes y jóvenes en
situación de vulnerabilidad social
en conflicto con la ley penal o en
riesgo de estarlo
Indirectos:
a) Familias y/o allegados de los destinatarios directos
b) Comunidad de la que son miembros ambos grupos de destinatarios
VIII. Principios de la intervención
El Programa orienta su actividad de acuerdo con los siguientes principios:
Enfoque de derechos
El Programa como política pública impulsa relaciones sociales integradoras e inclusivas
que fortalezcan el sistema democrático mediante la promoción de los derechos
fundamentales. Este principio alude al rol del Estado y su compromiso indelegable en el
Esto comprende situaciones tales como: haber infringido una norma del código penal y
no estar en situación de encierro; estar o haber estado involucrados en
prácticas violentas próximas al delito; haber estado detenido en comisarías,
institutos de menores y/o instituciones penitenciarias;
haberse visto involucrado en detenciones preventivas en comisarías.
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desarrollo de estrategias que contribuyan a la construcción de formas de vida que
recuperen el real ejercicio de estos derechos que, aunque inherentes a la condición
humana, se ven restringidos para gran parte de la población.
Todas las acciones que se elaboran y ejecutan desde el Programa centran la mirada en
la persona y sus derechos como un fin en sí mismo. Diseñar políticas desde un enfoque
de derechos implica, necesariamente, considerar a la persona en su singularidad pero no
como un individuo aislado sino integrada a colectivos humanos para construir espacios
inclusivos que fortalezcan el ejercicio de los derechos fundamentales.
Asimismo, todos los proyectos que se elaboren deben encontrarse en sintonía con los
intereses legítimos de la población, lo que implica generar espacios de intercambio
permanente con los miembros de la comunidad seleccionada para el desarrollo de las
estrategias preventivas.
Perspectiva de las redes sociales
Esta perspectiva representa una forma particular de vivir, pensar y actuar las relaciones
sociales. Tomar conciencia de la inmersión en redes sociales posibilita tener el registro
de estar con otros a la hora de operar en un problema convocante para los miembros de
la red.
La adopción de este principio facilita vislumbrar tanto las configuraciones problemáticas
que constituyen un fenómeno, como el estado de las relaciones del entorno de sostén de
las personas.
Desde esta perspectiva, los habitantes de una comunidad pueden encontrar formas
cogestivas y cooperativas de abordar los problemas sociales. En este sentido, el
entramado de la red de relaciones encuentra una multiplicidad de actores que, con
responsabilidades, recursos y saberes diferenciales, asumen el encargo social que los
convoca.
En síntesis, la adopción de este principio por parte del Programa implica, por un lado,
enfocar el problema en el contexto de su emergencia y, por otro, servirse de su carácter
instrumental para la intervención social.
Enfoque comunitario
En el marco de las características de la vida urbana contemporánea se entiende que lo
comunitario está dado por la condición común de una población que comparte una
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historia de asentamiento y algunos rasgos de la vida cotidiana, en un territorio de radio
variable y cuyos problemas están inmediatamente interconectados.
El Programa desarrolla su intervención en el barrio
adoptando una forma particular de acercamiento
que hace visible y potencia los recursos que posee,
fundamentalmente simbólicos, identitarios y de
prácticas acumuladas en la memoria colectiva de
sus habitantes.
Esta manera de observar, analizar y actuar se caracteriza por prácticas planificadas,
sistemáticas y situadas en campo, una decidida manera de integrarse a dinámicas de
cooperación “autóctonas” sin imposición de saberes o recetas del qué-hacer. Por lo tanto,
incluye el reconocimiento de la idiosincrasia del lugar, la necesidad de pluralizar el
conocimiento, de establecer un diálogo respetuoso entre el saber popular, las disciplinas
científicas y sus respectivas prácticas, con el objeto de cogestionar los problemas y
conflictos que los convocan.
Participación
El Programa sostiene que el carácter participativo de una política pública se basa en el
convencimiento de que la deliberación pública y la interacción social, tanto como la
aceptación y el respeto por el pluralismo, son valores y prácticas esenciales para
profundizar las relaciones gobierno–ciudadanía en un sistema democrático.
Estos valores y prácticas pueden y deben ejercerse en primer término en la cotidianidad y
en el espacio local que es donde se da la mayor proximidad entre el Estado y los
ciudadanos.
La participación de la comunidad en el desarrollo de una
política pública refiere específicamente a que los
integrantes de la misma intervengan en las actividades
públicas, representando intereses particulares en el marco de esquemas de compromiso
y condiciones institucionales. Esto facilita un proceso de aprendizaje colectivo sobre las
propias capacidades de las personas, grupos, comunidades, sociedades.
Voluntariedad
La participación en el Programa implica la intención del joven de querer incorporarse sin
verse obligado por preceptos externos, sean de índole familiar, judicial, etc.
Toda posible solución será viable si es también compartida
El barrio es donde interactúan las familias, grupos de pertenencia, referentes políticos y comunitarios e instituciones que proveen el sostén, la contención y la identidad al joven.
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En este sentido, tanto el ingreso como la permanencia en el Programa implican el
ejercicio de un acto absolutamente voluntario, con consentimiento y discernimiento, que
posibilita la construcción conjunta de un encuadre de trabajo. Por tal motivo, las ideas de
autonomía y de responsabilidad entre las partes no se conciben si la decisión es
orientada por otro.
La adopción de este principio incorpora una nueva mirada de abordaje en materia de
prevención del delito, ya que se centra en un trabajo consentido y de cercanía entre los
destinatarios y el Programa. La no imposición permite trabajar sobre las reales
inquietudes y motivaciones de los adolescentes y jóvenes.
Gestión local
La reconstrucción de un tejido social más organizado y solidario, la puesta en práctica de
nuevos roles sociales que difundan funciones y responsabilidades entre una población
cada vez más afectada por la marginación, y la obtención de nuevos consensos para
proyectos colectivos, sólo podrán promoverse desde estructuras políticas próximas y
representativas como son las locales.
La gestión local de las políticas públicas favorece la participación y compromiso de los
ciudadanos, la ampliación del campo de los derechos y
libertades, la progresiva integración de los sectores
excluidos y un mayor control de las acciones de
gobierno y el desempeño de sus agentes. Tanto
identificar problemas como idear soluciones se facilitan si los diversos actores locales
acuerdan una estrategia compartida para sostenerse, adaptarse activamente y tomar la
iniciativa en los procesos de transformación general. De esta forma, la gestión local es
concebida como un medio privilegiado para la democratización del Estado y el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
Teniendo en cuenta lo antedicho, la implementación del Programa es realizada,
fundamentalmente, por las instancias gubernamentales propias de las jurisdicciones en
que se desarrolla. De esta forma, se procura una respetuosa y fecunda articulación y
corresponsabilidad entre los distintos niveles de gobierno.
Interagencialidad y multiagencialidad
Considerando que el delito es por su naturaleza multifacético, tanto en sus causas como
en sus efectos, el Programa propone la necesidad de generar modelos de gestión
Todo lo que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior –local – no debe hacerse a un nivel superior –central–.
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flexibles centrados en esquemas de cooperación, articulación y colaboración de
diferentes organismos gubernamentales7 entre sí. Estos modelos de gestión facilitan la
promoción y el sostenimiento de las acciones de prevención social del delito y evitan la
fragmentación de las políticas públicas que constituyan una respuesta al problema.
Estos modelos de gestión pueden contener relaciones “interagenciales” o
“multiagenciales”. Las primeras se dan entre diversas agencias que tienen una misión
institucional similar pero que pertenecen a diferentes niveles de gobierno (nacional,
provincial, municipal y comunal). La interagencialidad implica una responsabilidad
compartida entre las diferentes jurisdicciones y la posibilidad de ampliar la base de
actores y recursos para el desarrollo de las acciones preventivas ya que un modelo de
gestión centralizado y desarrollado solamente por una agencia no ha sido históricamente
eficaz para generar políticas de prevención del delito.
Las segundas, “multiagenciales”, contienen la articulación entre varias agencias respecto
de un tema dado sin que esto afecte o transforme su tarea o misión institucional en forma
significativa. Generar acciones de prevención social del delito como las que propone el
Programa implica necesariamente la asociación con otras áreas como desarrollo social,
educación, salud, empleo, entre otras, para alcanzar instancias de inclusión social de los
destinatarios directos e indirectos definidos por el mismo.
IX. Proceso de Implementación
Atendiendo a la meta y objetivos planteados, el propósito del proceso de implementación
es la generación de proyectos locales de prevención social del delito. Para ello se
requiere una articulación eficaz y eficiente entre diversas áreas/instituciones que
implementan acciones preventivas integrales (por ej. educación, salud, etc.). Esto
indefectiblemente implica la combinación de lógicas y prácticas que deben atenderse en
un marco de transparencia, respeto de derechos y firme voluntad de los actores
involucrados.
Para dar cumplimiento a dicho propósito, durante el proceso de implementación del
Programa se desarrollan diversas acciones. Algunas de ellas de carácter formal, como la
firma de los acuerdos entre las jurisdicciones y las autoridades del Ministerio para iniciar
7 Según la organización de la administración pública argentina, se toma la referencia a “organismos
gubernamentales” como equivalente al de “agencias” en los conceptos de “multiagencialidad” e “interagencialidad” para la bibliografía anglosajona que los propone.
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dicho proceso; otras de carácter formativo, como el entrenamiento de los equipos locales.
Dichas acciones están altamente interrelacionadas y en la mayoría de los casos se
desarrollan en forma simultánea. A continuación se procede a describirlas.
Establecimiento de acuerdos formales (interagencialidad)
Se prevé el establecimiento de acuerdos formales entre los gobiernos provinciales y/o
locales y las autoridades del Programa para iniciar el proceso de instalación del mismo en
cada jurisdicción. De todas maneras se admite, de forma alternativa, el establecimiento
de acuerdos en el mismo sentido con organizaciones no gubernamentales que tengan
una base territorial importante.
Elaboración del diagnóstico científico sobre el estado de la seguridad
Se prevé la realización de dos tipos de diagnóstico: uno cuantitativo y otro cualitativo.
Para ello se tiene en cuenta datos estadísticos tales como: estadísticas oficiales
policiales, judiciales y penitenciarias, encuestas de victimización, datos infraestructurales,
económicos e institucionales. Estos datos deben estar georreferenciados para, sobre la
base de un mapa sociodemográfico, poder confeccionar distintos tipos de mapeos
relacionados con la inseguridad urbana y la vulnerabilidad social. Asimismo, se realizará
un relevamiento de programas sociales presentes en la jurisdicción.
Construcción de una red institucional para la implementación del Programa
(multiagencialidad)
Esto implica el establecimiento de esquemas de cooperación, articulación y colaboración
con las áreas/instituciones que participan en las acciones que se diseñan. Estos
esquemas se realizan teniendo especialmente en cuenta los principios de intervención
que fueron mencionados y fijando los compromisos y responsabilidades de cada uno de
los actores involucrados.
Dichos esquemas multiagenciales se pueden generar en diversos niveles/áreas, como
ser:
- diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal,
comunal)
- diferentes áreas de políticas sociales (trabajo, seguridad, desarrollo
social, desarrollo económico, etc.)
- organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
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Selección de territorios
A partir del análisis de la información previa, se procede a la selección de los territorios
que se priorizan para el desarrollo de las estrategias preventivas.
Algunos de los criterios que deben tenerse en cuenta para realizar dicha selección son
los siguientes: nivel de vulnerabilidad social de la comunidad, domicilio de las personas
que fueron detenidas por su participación en delitos callejeros, viabilidad política y
técnica.
Conformación del equipo local de intervención
La selección de recursos humanos para la conformación del equipo local de intervención,
teniendo en cuenta los principios anteriormente expuestos, debe responder a un criterio
multidisciplinario. Se sugiere que estén contemplados perfiles que puedan desarrollar
tareas relacionadas a: dinámica de grupos y operación comunitaria; asistencia jurídica;
orientación psicológica; actividades recreativas, deportivas y culturales; gestión y
resolución pacífica de conflictos; desarrollo de emprendimientos productivos; inserción en
el mundo del trabajo; elaboración y gestión de proyectos, entre otros.
Capacitación del equipo local
Una vez conformado el equipo local de operadores, el equipo nacional del Programa
realiza la capacitación del mismo. Ésta se referirá a nociones teóricas de criminología,
estrategias de prevención del delito, modelos de intervención en comunidades
vulnerables, etc. También se prevén periódicamente instancias de formación–acción,
actualización e intercambio de experiencias para optimizar el desarrollo del Programa.
Inserción comunitaria
En este momento, el equipo local construye
junto con la comunidad un saber específico, el
“Diagnóstico Comunitario”. Para ello se
consideran las dimensiones estructurales de
los problemas, las formas que adoptan en esa
comunidad, los comportamientos violentos
recurrentes tratando de comprender qué
- Llegada al barrio - Primeros contactos - Importancia de establecer una
comunicación clara sobre la propuesta de trabajo / definición de objetivos / perfiles de beneficiarios directos
- Límites de la intervención que se intenta desarrollar (diferenciación entre demandas específicas e inespecíficas)
- Puntos de partida para el inicio de la intervención
- Selección de destinatarios directos - Primeros encuentros con los destinatarios
directos - Actividades básicas del proceso de
inserción comunitaria: relevamiento de necesidades y recursos, mapeo territorial, mapeo de actores, historia del barrio
- Construcción de vínculos de confianza
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factores interactúan en la condición de vulnerabilidad de los jóvenes en conflicto real o
potencial con la ley.
Este “Diagnóstico Comunitario” procura conocer la situación económica, social y política
de la comunidad, identificar a los actores sociales, ubicar las zonas donde se producen
con mayor frecuencia hechos de violencia e intenta comprender el origen, las
características y las causas de la situación problemática.
Cuando los principales problemas han sido identificados se diseña un modelo de trabajo
adecuado para esa comunidad: esto constituye la base para la elaboración del “Proyecto
Local de Prevención”. En este punto, hay que decidir qué cosas se pueden modificar a
partir de la intervención, estimar e identificar a los posibles participantes directos de la
estrategia social preventiva, seleccionar los modos posibles de acción y reconocer los
recursos de la comunidad y los externos que puedan ser utilizados.
En el ámbito del Programa el equipo local desarrolla un rol activo de facilitación, no sólo a
través de la gestión de instrumentos institucionales sino también proyectando nuevas
formas de intervención. Éstas permiten afrontar las situaciones problemáticas específicas
del contexto social del territorio atendiendo las necesidades sentidas por sus habitantes.
Las intervenciones que se realicen deben ser respetuosas de las propias dinámicas
comunitarias.
El proceso de inserción comunitaria contribuye también a la visibilidad del Programa. Por
ello es deseable que la mayor parte de las actividades se desarrollen en el ámbito barrial.
Convocatoria a grupos de adolescentes y jóvenes (destinatarios directos del
Programa)
En esta instancia del proceso de implementación se realiza la convocatoria a jóvenes y
adolescentes en situación de vulnerabilidad social, en conflicto con la ley penal o en
riesgo de estarlo.
La convocatoria que realiza el Programa contempla especialmente a adolescentes y
jóvenes que regresan al barrio luego de haber estado detenidos en instituciones de
encierro, desplegando estrategias de recepción comunitaria en el marco del Proyecto
Local de Prevención.
Para ello, se realizan encuentros con actores comunitarios que, en un principio, son los
que acercan a los jóvenes al Programa. Una vez instalado el mismo en el barrio, suelen
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ser los propios participantes quienes acercan a otros jóvenes. Esto no excluye otras
formas de convocatoria que pueda diseñar el equipo local.
Elaboración y ejecución del Proyecto Local de Prevención.
Una vez conformados los grupos de jóvenes, los operadores junto con ellos definen el
Proyecto Local de Prevención. Dicho proyecto debe explicar la situación que se quiere
modificar y expresar la situación a la que se quiere llegar, especificando las actividades
propuestas para cada año acorde con los objetivos enunciados. Asimismo, el cronograma
de trabajo, la identificación de los recursos necesarios para su desarrollo y los resultados
que se esperan obtener. Este proyecto podrá redefinirse, atendiendo al surgimiento de
emergentes no previstos y a la evaluación permanente que hace del mismo el equipo
local.
En el proceso de trabajo con los jóvenes se abordan, conforme los objetivos específicos
del presente Programa, aspectos vinculares (proyecto de vida e identidad, fortalecimiento
de sus redes de apoyo, etc.), laborales (inserción en el mundo del trabajo, capacitación
laboral, etc.), jurídicos (acceso a la justicia, fortalecimiento del ejercicio de sus derechos
fundamentales, etc.) y socio–comunitarios (relación con la comunidad, actividades
recreativas y/o culturales, etc.).
El trabajo con los destinatarios directos se organiza en tres fases:
Admisión: El Programa requiere implementar dispositivos con la finalidad de
constatar la situación de vulnerabilidad de cada joven y su correspondencia con
el perfil de la población destinataria. En esta fase el interesado debe ser
informado de los objetivos, ser escuchado en cuanto a sus intereses e
interiorizado respecto al encuadre de trabajo y de los compromisos que deberá
asumir, así como del alcance de las responsabilidades de los operadores. Esto
tiende a garantizar que la decisión personal y voluntaria de participar sea
producto de una actitud reflexiva.
Desarrollo: Los jóvenes participan de las actividades del Proyecto Local de
Prevención con el acompañamiento y la orientación de los operadores. En estas
actividades se privilegian los dispositivos grupales, dado que los grupos son los
ámbitos por excelencia en los que ocurre la comunicación, el aprendizaje y el
trabajo. No obstante, el equipo de operadores tiene que reservar un espacio y un
18
tiempo para el acompañamiento de los procesos individuales. Los abordajes
individuales y grupales son complementarios.
En caso de incumplimiento de los compromisos asumidos se contempla la
posibilidad de separación del destinatario del Programa.
Egreso: Debe ser entendido como un proceso que lleve a la desvinculación del
destinatario respecto del Programa. Consiste en un trabajo de reflexión por parte
del joven, orientado por el operador, en el que ambos repasan el trayecto
favorable de la participación del primero en el Programa.
Un joven beneficiario puede pasar de la fase de desarrollo a la fase de egreso
cuando se encuentra en posición de desarrollar un proyecto de vida y estrategias
de supervivencia socialmente legítimas y logra tomar conciencia de la calidad
de los recursos sociales y emocionales con los que cuenta. Es decir, cuando
puede reconocer que está en condiciones de afrontar los riesgos del entorno con
mayor autonomía. En este sentido, la decisión consensuada de desvincularse
es el mejor indicador de que el proceso se ha cumplido exitosamente.
Los jóvenes egresados pueden seguir manteniendo contactos informales con el
Programa. También es posible que recurran nuevamente al mismo en caso de
necesitarlo.
X. Información, monitoreo y evaluación
Cualquier tarea que pretenda generar conocimiento sistemático sobre un fenómeno o una
práctica requiere producir, procesar e interpretar información a partir de datos empíricos.
Para ello es necesario que los datos sean accesibles, válidos y confiables.
a) Información
El Programa ha definido como prioritario contar con información permanente y
actualizada que contribuya, entre otras posibilidades, a la generación de estadísticas, el
monitoreo y la evaluación.
Para ello se han definido variables claves, la base de datos que las contiene, los
instrumentos de recolección y los posibles cruces que permitan la disponibilidad de esa
información así como la realización de análisis sustantivos a partir de la misma.
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b) Monitoreo
El monitoreo, en el marco del Programa, se concibe como una forma de recolectar
información que facilite el seguimiento sobre las variables que se han definido como
principales.
Ellas son:
El perfil de los destinatarios, para corroborar su adecuación al definido por el
presente diseño;
Las actividades planificadas anualmente en los proyectos locales de prevención,
para constatar su efectiva realización;
El grado de avance en el logro de los objetivos específicos anuales de cada
Proyecto Local de Prevención, para permitir los ajustes necesarios que
contribuyan a su consecución.
De lo dicho se desprende que el ámbito del monitoreo es el delimitado por cada Proyecto
Local de Prevención.
El monitoreo tendrá una frecuencia periódica enmarcada en el ciclo anual de la
planificación y arrojará datos que permitirán realizar eventuales sugerencias a los equipos
locales para revisar, ajustar y garantizar la ejecución de las actividades previstas.
Para la realización de los informes de monitoreo se tendrá en cuenta la información
recogida tanto de fuentes primarias (visitas a territorio, entrevistas, etc.) como de fuentes
secundarias (base de datos, informes y documentos, por ejemplo).
c) Evaluación
Aunque es conocido el déficit de la evaluación en políticas públicas y particularmente en
aquellas dedicadas a la prevención social del delito, resulta clave no dejar de lado la
posibilidad de un proceso evaluativo. Efectivamente, sólo a partir de ello es factible
confirmar o ajustar las opciones estratégicas de una política tal como la llevada adelante
por el Programa. Por otra parte, este proceso facilita la transferibilidad y replicabilidad del
mismo.
Para el Programa se prevén tres tipos de evaluación: de implementación, de resultados y
de impacto. La primera estará vinculada al ciclo de planificación anual y a cada proyecto
local en particular. La segunda y la tercera, de alcance más general, pretenderán
establecer la incidencia del Programa sobre la problemática que se propone abordar en
períodos de mediano plazo; la de resultados, vinculada al logro de los objetivos
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específicos y la de impacto orientada a la evaluación del objetivo general y la meta del
Programa.
La evaluación de implementación constará de una instancia inicial –a principios de año–
en la que se evaluará la correspondencia entre los objetivos planificados por cada
Proyecto Local de Prevención y los objetivos del Programa detallados en el presente
documento. En una segunda instancia –sobre fin de año–, se evaluará el logro de los
objetivos específicos de cada Proyecto Local de Prevención.
Estas dos instancias de la evaluación de implementación permiten cerrar el ciclo anual
iniciado por la planificación y contribuyen a mejorar los procesos de ejecución del
Programa, las tácticas utilizadas y las acciones desarrolladas en función de éstas.
La evaluación de resultados buscará valorar el efecto de las acciones del Programa en
los beneficiarios haciendo hincapié en las modificaciones que se han producido en los
mismos y, por lo tanto, su incidencia en el distanciamiento de prácticas violentas y/o
delictivas.
La evaluación de impacto del Programa hará foco sobre las principales variables
contenidas en la meta y el objetivo general, en un conjunto de ámbitos diferenciados:
territorial, jurisdiccional y regional.
Asimismo, se prevé realizar estudios especiales que permitan contrastar, profundizar y/o
corroborar hipótesis que contribuyan a la revisión periódica del marco conceptual, la
vinculación entre variables definidas, las estrategias utilizadas, etc.
Para la realización de las evaluaciones se tendrá en cuenta la información obtenida de
las fuentes mencionadas en el apartado anterior, así como otras que puedan definirse
específicamente. Dicha información será analizada a la luz de criterios de pertinencia,
consistencia, congruencia, oportunidad, eficacia, etc.
Tanto el monitoreo como la evaluación serán realizados por un equipo nacional
dependiente de la Dirección Nacional de Política Criminal e incluirán una devolución a los
equipos locales de implementación.
La evaluación completaría las fases de la implementación del Programa en tanto política
pública, lo que permitiría reiniciar el ciclo de revisión y adecuación del mismo a las
nuevas realidades con vistas a encarar con mayor eficacia la problemática a la que
pretende dar respuesta.
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AUTORIDADES
Ministro de Justicia y Derechos Humanos Dr. Alberto Juan Bautista Iribarne
Secretario de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios
Dr. Alejandro Walter Slokar
Director Nacional de Política Criminal Dr. Mariano Ciafardini
Equipo de Asesores de la Dirección
Lic. Mercedes Depino Lic. Patricia Vázquez
Coordinadoras del Plan Nacional de Prevención del Delito
Lic. Carina Müller Dra. Ximena Hoffmann
Coordinador del Programa Comunidades Vulnerables Lic. Rodolfo Nuñez
Equipo Técnico
Juan José Canavessi Melisa Galarce
Diana Galli Silvia Goldring
Gabriela Innamoratto Matías Krause
Susana Mediavilla Celia Otero
Enrique Palacio Leticia Pernas Natalia Sosa
Cristina Vallejos
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