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SANDRA LERDA & FRANCISCO SABATINI DE LO ERRAZURIZ A TIL-TIL
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Estudio de Caso N 8
Agosto 1996
Sandra Lerda & Francisco Sabatini
Agradecemos el apoyo pro por cion ado po r la Fundacin An drew W. Mell on de Estado s
Unidos .
Av. Repblica 701 Fono: (562) 678 4067 Fax: (562) 689 4987E-mail: [email protected] web: http://www.dii.uchile.cl/mgpp/Santiago - Chile
DE LO ERRAZURIZ A TIL-TIL:
EL PROBLEMA DE LA DISPOSICION FINAL
DE LOS RESIDUOS SOLIDOS DOMICILIARIOS
DE SANTIAGO
Universidad de Chile
Facultad de Ciencias Fsicas y MatemticasDepartamento de Ingeniera Industrial
Este Estudi o de Caso fue reali zado po r la pro fesora Sandra Lerda y el profesorFranci sco Sabat in i, qu ienes for man par te del pl ant el acadmico del Magster en Gestin
y Polti cas Pbl icas de l a Un iversid ad d e Chi le.
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RESUMEN EJECUTIVO
La disposicin final de los residuos slidos del Gran Santiago es un problema no
resuelto desde el punto de vista de la poltica pblica. Hace ya una dcada se desataron
los primeros conflictos relacionados con el impacto ambiental, econmico y social de
las instalaciones sanitarias en reas pobladas. El problema de la disponibilidad de
terrenos, y el de los costos de transporte hacia rellenos sanitarios situados cada vez
ms lejos de los centros de generacin de residuos, es acuciante.
Este estudio de caso presenta la situacin y sugiere algunas preguntas o enfoques
alternativos para abordar el tema. Qu mecanismos legales-institucionales adoptar? Qu
criterios, para definir la cantidad y ubicacin de vertederos? Cmo tarifar para recuperarlos costos y respetar criterios de eficiencia econmica, sustentabilidad ambiental y
equidad social? Qu sistema tarifario -junto con responder al criterio de quien contamina
paga- puede desincentivar la produccin de desechos y estimular el reciclaje? Cmo se
vehicula la participacin pblica en la resolucin de conflictos ambientales? Qu papel
le cabe a la prensa? Cmo alcanzar una solucin negociada de los conflictos, y cul es
el papel del Estado en la negociacin? El ordenamiento territorial y la planificacin
urbana, cmo influyen en la prevencin de tales conflictos?
Concluimos que los conflictos ambientales en torno a la basura involucran aspectosno slo ambientales, sino tambin polticos y distributivos, y exigen la adopcin de
enfoques integrales para encarar dicha complejidad.
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I. INTRODUCCION
La disposicin final de los residuos slidos domiciliarios est en la agenda de
gobierno de cualquier gran metrpoli. Al crecimiento acelerado de la poblacin se ha
agregado el crecimiento econmico y la adopcin de ciertos patrones de consumo paracontribuir a incrementar la tasa per cpita de generacin de desechos. La forma y la
intensidad con que ello afecta a grandes concentraciones de poblacin, la multiplicidad
de actores e intereses involucrados y las diferentes instancias y niveles de gobierno
implicados hacen de la disposicin de la basura en una gran ciudad un tema complejo y
de difcil solucin. El propsito de este estudio de caso es describir la situacin en
Santiago de Chile para, partiendo de este ejemplo, discutir las implicaciones de poltica
a la hora de tratar la problemtica de la disposicin final de los residuos urbanos.
Es ex t r ao qu e un os pocos deban sopo r t a r l a basu r a de un os muchos ,
a camb i o de nada
Declaracin de un vecino de La Pintana al diario Las Ultimas Noticias, 25/6/1995
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En una agradable maana de la primavera de 1995, la seora Ana, vecina de Estacin
Central, mir hacia Lo Errzuriz y vio desde la puerta de su casa los cerros de basura
asomando por encima de los muros que cercan el relleno sanitario. Haban pasado ms
de diez aos de promesas incumplidas; ahora, por fin, la solucin estaba prxima: se
cerrara el relleno y se construira un nuevo vertedero en Til-Til. Menos mal, pens
la seora Ana. Pero, se ha terminado de verdad el conflicto respecto a la disposicin
final de la basura de Santiago?
La capital de Chile genera hoy cerca de 1.400.000 toneladas de residuos slidos
domiciliarios al ao, con un promedio de 0,87 kg/habitante/da; sometido a un manejoinadecuado, ello puede convertirse en una importante fuente de contaminacin ambiental.
Hasta hace poco se contaba con tres sitios oficiales para la disposicin final de
la basura: los vertederos de Lo Errzuriz -ubicado en el antiguo pozo ripiero de Estacin
Central-, Cerros de Renca al norte y Lepanto al sur. Los dos primeros estn en proceso
de cierre, pues desde diciembre de 1994 su vida til se ha agotado. Con gran dificultad
se determin una nueva localizacin para recibir los residuos slidos de la ciudad -Til-
Til, al norte de la capital- y se estn realizando las obras para la puesta en marcha de la
instalacin correspondiente que, sin embargo, slo recibir la basura de una parte de laRegin Metropolitana. Para el resto de comunas, principalmente aquellas del sur de la
ciudad, an no se ha definido la ubicacin de sus rellenos sanitarios.
Por qula poblaci n de Sant i ago, especi al ment e los sect or es de ms
bajos i ngr esos, se si ent e amenazada por convi vi r con mon t aas de basur a?
Cmo se l leg a esta si t uaci n?
Ya en septiembre de 1984, cuando los antiguos pozos ripieros de Lo Errzuriz fueron
convertidos en depsitos de las basuras generadas por 14 comunas de la Regin
Metropolitana, escuelas y organizaciones del sector reclamaron por las emanaciones del
vertedero y por su impacto en la salud de la poblacin escolar.
Aparentemente, las emanaciones de gas desde el vertedero surgieron tras el terremoto
de marzo de ese ao, que habra resquebrajado las protecciones existentes generando
filtraciones de gas y malos olores, adems de incendios y explosiones. Las casas del
II. LO ERRAZURIZ: LOS ORIGENES DE UN CONFLICTO
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vecindario se encontraban a una distancia mnima de las instalaciones del vertedero,
que en algunos casos llegaba a slo 60 metros. De hecho, la presencia de gas en el
interior de algunas viviendas del sector fue detectada en su momento por personal del
Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente (SSMA).
Los reclamos de la poblacin no surtieron efecto, por lo que en julio de 1985 una
comunidad cristiana form la Comisin Contra la Contaminacin Ambiental (CCCA) para
realizar gestiones respecto de las emanaciones de gas. Prepararon y presentaron, en
noviembre de 1985, un recurso de proteccin.
En diciembre las autoridades reconocieron por primera vez el problema de lasemanaciones. El alcalde de Maip plante un proyecto de realizacin de un parque en el
lugar y dio dos aos y medio ms de vida a Lo Errzuriz. Por entonces la compaa
GASCO inici la instalacin de ductos para explotar el gas del vertedero.
Pero el SSMA realiz una inspeccin y no aprob la continuidad del funcionamiento
del depsito. En enero de 1986 dio un plazo de 120 das para solucionar el problema
del mal funcionamiento de Lo Errzuriz, advirtiendo sobre el riesgo para la salud de las
poblaciones aledaas.
Tambin en enero, la Corte de Apelaciones acogi el recurso de proteccin interpuesto
por las organizaciones vecinales y emiti una resolucin que declar ilegal el vertedero,
dio 5 meses de plazo para resolver los problemas y exigi un proyecto definitivo. Mientras
tanto, continuaban las emanaciones de gas; un representante del Colegio Mdico visit el
sector y present un informe certificando que las condiciones de salud de la poblacin
se vean alteradas por el mal funcionamiento del vertedero.
A pesar de las protestas y las demandas al Intendente de la Regin Metropolitana
(por entonces un general del Ejrcito) de que adoptara medidas, en marzo la justiciaacogi la apelacin de las municipalidades involucradas contra la resolucin de enero
de la Corte de Apelaciones, y el vertedero sigui funcionando.
En abril, la empresa Gas de Ciudad-GASCO comenz la explotacin del biogas
resultante de la descomposicin de la materia orgnica depositada en Lo Errzuriz. Las
poblaciones mantuvieron su movilizacin, indita durante todo el perodo de la dictadura
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militar, exigiendo al Intendente una pronta respuesta. ste prometi que si no se
solucionaban los problemas antes del 10 de mayo el vertedero se cerrara.
La Resolucin N 3.587 del SSMA de mayo de 1986 orden el cierre programado del
vertedero hasta la fecha final del 31/12/1988. La Intendencia inici la bsqueda de un
lugar alternativo para los desechos de la Regin Metropolitana.
Pero en octubre el SSMA resolvi dejar sin efecto su resolucin, y aprob un nuevo
proyecto de relleno sanitario. En noviembre se present un segundo recurso de proteccin,
esta vez contra el director del SSMA.
El nuevo proyecto se puso en marcha a finales de 1986 con la constitucin de la
Empresa Metropolitana de Residuos Ltda. (EMERES), una sociedad sin fines de lucro
destinada a atender la disposicin de las basuras de las en aquel entonces 14 comunas
del Gran Santiago1. En marzo del ao siguiente se empez la construccin del prometido
parque en el rea del relleno ya completada, mientras la Organizacin Mundial de la
Salud opinaba que el tratamiento de basuras en Lo Errzuriz era el adecuado. La Corte
Suprema revoc la resolucin de cierre del vertedero y los problemas de salud y de
emanaciones de gas se dieron por superados.
1 En la actualidad participan de EMERES las municipalidades de Santiago, San Miguel, uoa, LaCisterna, Providencia, Maip, La Granja, La Reina, La Florida, San Ramn, La Pintana, Macul,Pealoln, Estacin Central, San Joaqun, Isla de Maipo, Pedro Aguirre Cerda, Lo Espejo y ElBosque.
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Los efectos del funcionamiento de un relleno sanitario ubicado en el centro de una
ciudad no pueden pasar inadvertidos. El gobierno democrtico de Aylwin enfrent la
insatisfaccin de la poblacin ms directamente afectada y su demanda de cierre del
vertedero. El 28 de noviembre de 1990, el Ministerio de Salud, la Intendencia de la
Regin Metropolitana y los alcaldes de Estacin Central y Maip firmaron un protocolo
que estableca el cierre definitivo del relleno sanitario de Lo Errzuriz al 31 de diciembre
de 1994.
EMERES llam a licitacin nacional e internacional para la construccin de un nuevo
relleno sanitario recin a mediados de 1993; la licitacin se declar desierta. Ello generuna fuerte polmica, pues las bases incluan una clusula segn la cual, en caso de
declararse desierta la licitacin, EMERES poda presentar su propio proyecto.
As, en abril de 1994 EMERES asumi la responsabilidad de ejecutar por s misma
el manejo de los residuos de Santiago e inici la bsqueda de nuevas localizaciones. Se
requera de un sitio en la zona norte de la ciudad, pues para la zona sur bastara con
aumentar la capacidad del vertedero de Lepanto. Esta propuesta fue posteriormente
rechazada por las autoridades por no respetar la normativa sobre ordenamiento territorial
del rea.
En el rea norte existan tres alternativas de terrenos, los que se sometieron a
estudios de localizacin. Mientras se realizaban, y ante las noticias publicadas por la
prensa, las comunidades aludidas comenzaron a expresar su rechazo.
La primera localidad considerada para un nuevo relleno sanitario fue Batuco. El
fuerte rechazo de la comunidad y las movilizaciones que se produjeron para evitar su
instalacin -que exigieron incluso la presencia de la polica para aplacar los nimos-
sorprendieron por igual a alcaldes y ejecutivos de EMERES.
En octubre, aparentemente descartada la alternativa de Batuco, se inici un proceso
de negociacin para la instalacin de un vertedero en Rungue (Monte Peln). Pero tambin
all la comunidad reaccion de inmediato, y el proyecto fue abandonado.
Finalmente, en noviembre un informe de la Comisin Regional del Medio Ambiente
de la Regin Metropolitana (COREMA-R.M.) manifest lo inadecuado de la ubicacin en
III. BUSCANDO SITIOS Y ENFRENTANDO RESISTENCIAS
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Batuco y la conveniencia de los sitios de Rungue y La Cumbre (tambin llamado Las
Bateas), manteniendo ciertas condiciones.
Se iniciaron las negociaciones entre EMERES y el Municipio de Til-Til para la
instalacin de un vertedero en Montenegro. Nuevamente se produjeron reacciones adversas
en dicha comunidad, que present un recurso de proteccin contrario a la localizacin
del relleno sanitario. Sin embargo, ante la promesa de pago de compensaciones al
Municipio de Til-Til se obtuvo la primera aprobacin municipal oficiosa para la
construccin del vertedero en el rea conocida como La Cumbre.
En ese intertanto, en diciembre, el SSMA debi anunciar la postergacin del cierrede Lo Errzuriz ante la falta de claridad respecto al sitio del nuevo vertedero.
Entonces el grupo de alcaldes reunidos en torno al relleno de Cerros de Renca
decidi impulsar su propio proceso de licitacin para buscar una alternativa ante el
prximo cierre definitivo de ese vertedero. As, en abril de 1995 se presentaron dos
proyectos para el relleno sanitario de la zona norte de Santiago, a escasa distancia uno
del otro: uno de EMERES (Cumbre poniente) y el otro de Kiasa (Cumbre Oriente), empresa
ganadora de la licitacin de los alcaldes de Cerros de Renca. Los dos proyectos se
sometieron voluntariamente al proceso de evaluacin de impacto ambiental de proyectos
conducido por la Comisin Nacional del Medio Ambiente a travs de COREMA-R.M.
Mientras se analizaban ambos proyectos se multiplicaron las reacciones de rechazo,
no solamente al previsto nuevo vertedero sino tambin a las alternativas para posibilitar
el cierre de Lo Errzuriz, que ya sobrepasaba en 10 metros la altura prevista para la
acumulacin de basura. Al mismo tiempo que el alcalde de Til-Til dictaba un decreto
municipal que prohiba la instalacin de rellenos sanitarios en esa comuna, el Consejo
de Alcaldes que administraba el vertedero de Cerros de Renca acord rechazar la
posibilidad de recibir los desechos derivados de Lo Errzuriz, cuyo cierre inmediato
fue solicitado por las comunidades aledaas y por las autoridades vinculadas a la comuna
de Estacin Central, que proponan como alternativa la ampliacin de Cerros de Renca y
Lepanto.
La reaccin de los polticos con base electoral en la zona norte de Santiago no se
hizo esperar: algunos diputados y la alcaldesa de Quilicura rechazaron la derivacin de
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los desechos de Lo Errzuriz a Cerros de Renca. El alcalde de San Bernardo, municipio
donde se sita el vertedero de Lepanto, respondi por la zona sur.
Finalmente, a fines de junio de 1995 la COREMA-R.M. rechaz la propuesta de EMERES
y aprob la construccin del nuevo relleno sanitario para la zona norte en el fundo Las
Bateas Oriente (Til-Til), que llevara a cabo el consorcio privado Kiasa-Demarco. El
proyecto aprobado fue presentado oficialmente2y el Intendente de la Regin Metropolitana,
en su calidad de presidente de la COREMA-R.M., anunci un plan de transicin para el
cierre del vertedero Lo Errzuriz, que contemplaba la derivacin escalonada de los
desechos de los municipios que hasta entonces utilizaban el relleno de Estacin Centralhacia las instalaciones de Lepanto y Cerros de Renca.
Mientras las autoridades de la comuna de San Bernardo protestaban en contra de la
caravana de la muerte de la basura, que ahora se dirigira a Lepanto, en septiembre de
1995 se inici el Plan de Cierre del Relleno Sanitario de Lo Errzuriz. A partir de esa
fecha las comunas de Independencia y Recoleta (cuyos desechos fueron trasladados a
Cerros de Renca), La Granja, La Pintana, San Ramn, Lo Espejo, La Cisterna, Talagante,
Isla de Maipo, Peaflor y Padre Hurtado (redireccionados a Lepanto) dejaron de verter
sus residuos en Lo Errzuriz. Segn el plan, a fines de diciembre ste ya no recibiraningn camin de basura.
Pero los nimos no se calmaron ni se atenu el conflicto con la dilucidacin de Til-
Til como localidad para recibir el nuevo vertedero para Santiago.
Un solo relleno sanitario no constituye la solucin para todo el Gran Santiago y,
por lo tanto, se saba que deba plantearse la instalacin de un vertedero en la zona
sur. Surgieron rumores de una supuesta adquisicin, por parte del Consorcio Proterra,
de terrenos para este fin en Paine. El alcalde de esa comuna denunci irregularidades
2 El relleno sanitario se ubicara a 4 kilmetros de la localidad de Montenegro, en la comuna de Til-Til. El predio ocupaba 800 hectreas de las cuales 200 seran ocupadas por el relleno, diseado
para recibir 100 mi llones de toneladas de residuos y con una v ida til de 100 aos (el concepto devida til de un vertedero es relativo: depende del nmero de municipios que en l depositen susbasuras y de la cantidad de basura generada). La Estacin de Transferencia, situada en lainterseccin de la Ruta 5 norte y Amrico Vespucio (comuna de Quilicura), recibira los desechosde las comunas que depositaban en Cerros de Renca. Se construira en un terreno de 4 hectreas,con un entorno arbolado de 30 metros. La inversin inicial sera de US$ 20 millones, y el costo total,US$ 100 millones.
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relativas a los precios de la transaccin realizada y reclam por la falta de informacin
y comunicacin con el Intendente. Las protestas arreciaron y los manifestantes bloquearon
la principal carretera del pas, que pasa por Paine.
Volviendo al rea norte, el alcalde de Til-Til neg la autorizacin a Kiasa para iniciar
las obras del relleno de Las Bateas. Los vecinos de Montenegro continuaron oponindose
a la instalacin del vertedero, aunque aceptaron transar dado al alto ndice de desempleo
en el pueblo.
El alcalde pretenda exigir beneficios para Til-Til, puesto que el proyecto de EMERES
contemplaba una compensacin de 400 millones de pesos al municipio y el proyectoaprobado no contemplaba ninguna. Las negociaciones continuaron y, un da antes del
plazo determinado por la empresa para el inicio de los trabajos, el alcalde otorg un
permiso provisional de un mes. La prensa anunci que la empresa se comprometa a
crear un parque industrial con cabida para 160 industrias en terrenos de su propiedad,
adyacentes al futuro vertedero. Se pretenda utilizar el gas resultante de la descomposicin
de la basura para la fabricacin de ladrillos, la deshidratacin de frutas y otros usos
industriales.
Paralelamente, la municipalidad y el gobierno central negociaban, al parecer, la
instalacin de alcantarillados, pavimentos y alumbrado elctrico en la comuna (el 90%
de los caminos de Til-Til son de tierra y el 40% de la comuna no tiene luz elctrica). La
prensa seal que el Servicio de Vivienda y Urbanizacin de la RM, a su vez, se haba
comprometido a comprar terrenos para la construccin de al menos 400 soluciones
habitacionales para vecinos de la comuna.
Hoy, Santiago todava no posee una poltica definida para el manejo de los residuos
slidos domiciliarios generados en la ciudad. Esta poltica se encontrara en discusin
en el mbito del gobierno regional. Mientras, las comunidades del rea sur de la capital
siguen alertas ante la posibilidad de despertar con la noticia de la instalacin de un
nuevo relleno sanitario en su vecindario.
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Hasta la dcada del 70, Santiago no contaba con ninguna instalacin sanitaria para
el vertido de la basura generada en la ciudad. Haba varios vertederos a cielo abierto
sin ningn control hasta que, en 1977, con la organizacin de los Consejos de Alcaldes,
se empezaron a gestionar con algn grado de coordinacin intermunicipal.
En realidad fue con el relleno sanitario de Lo Errzuriz que se inicia el manejo
moderno de la basura en Chile. Los problemas ambientales all generados y el conflictoderivado del mal funcionamiento del vertedero llamaron la atencin de las autoridades
sobre la importancia de establecer normas para ese tipo de instalaciones.
Actualmente, la normativa vigente entrega a los municipios 3las atribuciones legales
para la recoleccin, el transporte, el tratamiento y la disposicin final de los residuos
domiciliarios urbanos. Sin embargo, en materias relativas a salubridad e higiene
ambiental las atribuciones municipales se comparten con otros servicios pblicos. Ello
supone la necesidad de coordinacin entre diversos niveles gubernamentales,
especialmente del municipal con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Vivienda yUrbanismo y la Comisin Nacional del Medio Ambiente.
Otra situacin que obliga a la coordinacin, en este caso intermunicipal, es la
disposicin final de residuos en las reas metropolitanas. La experiencia indica que no
es eficiente que cada municipio cuente con su propia instalacin sanitaria para el vertido
de desechos. El tema es en cules municipios localizar los sitios para la disposicin
final de las basuras? Cmo coordinar el proceso? Quin define la localizacin?
La legislacin chilena no responde tales preguntas. No existe la figura del Gobierno
Metropolitano, y la Intendencia Regional no posee atribuciones en ese sentido 4. Por lo
tanto, no existe legalmente una instancia de coordinacin de los 54 municipios que
IV. RESOLVER EL PROBLEMA:
QUIEN Y CON QUE INSTRUMENTOS?
1. EL TEMA LEGAL-INSTITUCIONAL Y LOS NIVELES DE DECISIN
3 A t ravs de la Ley de Municipalidades, de la Ley de Rentas Municipales y del Cdigo San itario.4 Ante e l agotamiento de la vida t il de Lo Er rzuriz, la In tendencia de la R .M., a parti r de un mandato
de los alcaldes involucrados, llam a licitacin de proyectos para resolver el problema, pero laContralora General de la Repblica consider que aqulla no poda asumir la representacin de losmunicipios, que son autnomos y tienen la atribucin legal de recoger y eliminar la basura.
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componen la Regin Metropolitana. Por eso los alcaldes se renen y conforman los
Consejos de Alcaldes.
La definicin de la ubicacin de una instalacin sanitaria requiere de la autorizacin
de diferentes instancias de gobierno, entre ellas:
la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (SEREMI-MINVU),
responsable de la planificacin y el ordenamiento del territorio y del
cumplimiento de las normas establecidas en la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, as como de su ordenanza y normas tcnicas.
el Servicio Agrcola y Ganadero, a quien corresponde la autorizacin para lautilizacin de suelos de aptitud agrcola para otros usos.
el Ministerio de la Salud, a travs del Servicio de Salud respectivo.
la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), a travs de la Comisin
Regional del Medio Ambiente respectiva, a quien corresponde aprobar el proyecto
desde el punto de vista ambiental. La ley que cre la CONAMA establece el
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental de todos los proyectos pblicos y
privados de saneamiento ambiental, tales como sistemas de alcantarillado y
agua potable, plantas de tratamiento de aguas o de residuos slidos de origen
domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios submarinos, sistemas de tratamiento
y disposicin de residuos industriales lquidos o slidos 5.
Se ha creado una instancia de coordinacin, el Comit Regional de Infraestructura y
Ordenamiento Territorial (CRIOT), organismo asesor del Intendente Metropolitano, que
tiene entre sus atribuciones definir criterios para la localizacin de los rellenos sanitarios
en la Regin Metropolitana. Estos criterios orientaran las decisiones de las mltiples
instancias (segn algunos, 23 en total) encargadas de otorgar permisos para elfuncionamiento de esas instalaciones.
Asimismo se ha presentado al Parlamento un proyecto de ley que entrega a los
gobiernos regionales la atribucin para determinar la ubicacin de rellenos sanitarios,
5Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley 19.300), promulgada en marzo de 1994, art. 10, letra O).
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vertederos, centros de tratamiento, etc., una vez hayan sido autorizados por la COREMA
respectiva. Este proyecto de ley pretende modificar la ley sobre gobierno y administracin
regional, otorgando a los gobiernos regionales la facultad de determinar la ubicacin
de los vertederos cuando estn comprendidos dos o ms municipios.
As pues, el caso en estudio tiene que ver con una de las tantas dificultades que
produce la falta de una entidad supramunicipal que resuelva de manera efectiva y oportuna
los problemas en los cuales estn involucrados varios municipios.
Si el poder de decisin estuviera en un nivel jerrquico superior de gobierno, por
ejemplo un gobierno regional, estara resuelto el problema?
Con el poder de decisin a nivel regional, habra tres posibilidades 6:
el caso en que un proyecto deseado a nivel local obtuviera total aprobacin a
nivel regional. No habra ningn problema y el proyecto se llevara adelante.;
el caso en que un proyecto deseado a nivel local no obtuviera aprobacin a
nivel regional, por las externalidades negativas 7 que producira en la regin.
En este caso la voluntad local se vera contrariada por un inters colectivo ms
amplio y a lo mejor, desde el punto de vista ambiental, sera realmente necesarioestablecer algn mecanismo de doble veto, como sugiere Fischel, para evitar
que eventuales impactos negativos no considerados a nivel local afecten a la
regin entera;
el caso en que un proyecto no deseado a nivel local fuera del inters de la
regin. Este parece ser el de los rellenos sanitarios de la Regin Metropolitana.
Las externalidades negativas de un vertedero de basura se hacen sentir con
mayor fuerza a nivel local: malos olores, polvo en suspensin, trnsito de
camiones pesados y otras circunstancias afectan a las poblaciones aledaas alos vertederos. Sin embargo, el proyecto tiene una externalidad positiva a nivel
regional: la comuna que acepta la instalacin sanitaria en su territorio resuelve
el problema de la disposicin final de residuos slidos urbanos del conjunto
6 Estas alternativas se basan en la argumentacin de Fischel (1995).7 Para vinculaciones del concepto de externalidades con la problemtica ambiental, ver por ejemplo,
Tietenberg (1992), Captulo 3.
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de municipios que componen la regin. Parece justo que sea compensada por
asumir costos elevados en funcin de beneficios para el conjunto de la regin 8.
Otra de las cuestiones pendientes de solucin se refiere al nmero de rellenos
sanitarios con los cuales ha de contar la capital.
El tema se discute en el CRIOT, que coordina un proceso de definicin de criterios
ordenadores para lo que podra ser una poltica global de manejo de los residuos de laciudad. El principal de estos criterios se refiere al nmero de instalaciones cuya
construccin y funcionamiento se autorizar.
Debido a los altos costos de fiscalizacin de la operacin, as como a los de
fiscalizacin de los planes de cierre de los rellenos agotados y los necesarios programas
de monitoreo a largo plazo de los lquidos percolados generados, el riesgo asociado al
funcionamiento de un gran nmero de vertederos en la Regin Metropolitana es alto.
Adems, tales instalaciones son construidas y operadas por privados, cuya permanencia
en la actividad depende de factores poco controlables. Si una empresa responsable porun relleno sanitario quiebra o desea salir del mercado, quin garantiza que se proceder
al cierre de la instalacin de manera adecuada y que se mantendrn programas de
monitoreo del sitio a 50 o 100 aos plazo?
Aparentemente, los esfuerzos gubernamentales para formular una poltica de
ordenamiento territorial que enmarque las futuras decisiones en relacin a la ubicacin
de sitios se relacionan con el temor de que la respuesta a esa pregunta sea: el Estado.
As, por ahora las autoridades estn autorizando no ms de 3 o 4 rellenos sanitarios en
la Regin Metropolitana.
Adems, el CRIOT ha adoptado la decisin de que habr un solo relleno sanitario en
la zona norte de Santiago (el ya aprobado proyecto de Kiasa-Demarco) .
2. NMERO DE INSTALACIONES: MONOPOLIO VERSUS LIBRE INICIATIVA
8 Retomaremos este punto ms adelante, cuando discutamos el problema de la participacin y lanegociacin de conflictos. Para un enfoque de teora econmica respecto de las compensaciones alas vctimas de las externalidades, ver Baumol y Oates (1982), Cap. 3. Ver tambin Randall (1985),Cap. 22 ("La ubicacin de instalaciones molestas para la localidad").
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La CONAMA-R.M., por su parte, halla inconveniente un nuevo relleno sanitario en el
sector norte, por el alto costo ambiental que supone hospedar dosvertederos -adems
de las limitaciones que se impondran al desarrollo de otras actividades en las reas
vecinas-, por la dificultad de establecer responsabilidades en caso de contaminacin de
napas subterrneas si hay ms de una instalacin en la misma rea, y por las desventajas
de una concentracin de las instalaciones en el sector norte para las comunas del sector
sur, dados los altos costos de transporte9.
A pesar de todo, EMERES ha insistido en la presentacin de un nuevo proyecto para
un relleno sanitario en Rungue, el que est siendo sometido al Estudio de ImpactoAmbiental de la CONAMA.
Como forma de defender su inters de mantenerse en la actividad del manejo de
residuos slidos a travs de este segundo relleno en la zona norte de la ciudad, EMERES
ha presentado un recurso ante la Comisin Antimonopolio de la Fiscala Nacional
Econmica en contra de la decisin del gobierno, argumentando su inconstitucionalidad
por obstaculizar el derecho a la libre iniciativa privada. El recurso se est discutiendo
en dicha Comisin.
La controversia no est zanjada, y existen propuestas para la construccin de a lo
menos 6 rellenos en distintos puntos de la Regin Metropolitana, como forma de reducir
costos de transporte y el impacto ambiental de instalaciones de gran tamao 10.
Por ltimo, y muy importante, estn las implicaciones de una eventual permanencia
en el tiempo de la situacin actual. En la prctica, Santiago cuenta con un solo relleno
sanitario (en Til-Til), que constituye un virtual monopolio en manos de un privado y que
se encuentra a unos 50 km de la comuna ms cercana. Es manejable esta situacin en
trminos de costos de transporte y precios finales del servicio?
9 stos, entre otros argumentos, fueron planteados en la entrevista que los autores realizaron aJavier Vergara, Director Regional de la CONAMA-R.M.
10Un ejemplo son las propuestas del diputado Guido Girardi.
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El D.L. 3.063 de 1979, ms conocido como Ley de Rentas Municipales, determina la
forma como las municipalidades realizan el cobro del servicio de recoleccin, transporte
y disposicin final de la basura domiciliaria generada en su jurisdiccin. De acuerdo
con su texto original (artculo 2):
Las Municipalidades cobrarn un derecho trimestral por el servicio domiciliario
de aseo por cada vivienda o unidad habitacional, locales, oficinas y quioscos. CadaMunicipalidad determinar anualmente el costo real de sus servicios de aseo domiciliario,
debiendo distribuirse dicho costo por i gual entre los usuarios.
Dicho cuerpo legal vinculaba el pago del derecho de aseo al pago de las
contribuciones por bienes races. Como slo el 30% de los predios pagan contribuciones,
y como la tarifa a cobrar se obtena dividiendo el costo total entre todos los predios,
viviendas y otros que utilizan el servicio de recoleccin de basuras, ese sistema tarifario
presenta un dficit permanente del orden del 70% 11.
La Ley de Rentas Municipales fue modificada en mayo de 1995. Se establece la fijacinde una tarifa de acuerdo al costo real del servicio, y se ampla el universo de predios y
viviendas afectas al pago: nicamente se eximen los usuarios cuya vivienda o unidad
habitacional tenga un avalo fiscal igual o inferior a 25 UTM. Como la frmula para el
clculo del derecho de aseo se mantiene igual -o sea, se divide el costo total del servicio
entre todos los usuarios y no entre los que pagan-, el sistema est condenado a un
cierto nivel de dficit permanente. Ello desestimula la operacin y el cobro directo por
parte de un privado, y produce desequilibrios presupuestarios a las administraciones
locales.
El problema se vuelve ms complejo si agregamos la informacin referente a las
variaciones en el costo total del servicio de aseo domiciliario municipal en la Regin
Metropolitana con la ubicacin de la nueva instalacin en Til-Til. En efecto, mientras la
disposicin final de los residuos slidos domiciliarios en el relleno sanitario de Lo
3 . EL SISTEMA TARIFARIO
11 Una de las explicaciones que circularon para el comienzo de los escapes de gas en Lo Errzuriztena que ver con el sistema de tarificacin, que habra llevado a la quiebra al operador anterior.
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Errzuriz tena un costo directo aproximado de entre tres y cinco dlares por tonelada,
en la nueva instalacin ese costo sube a cerca de diez o doce dlares. Sumado el costo
de transporte12, queda claro que el dficit de los municipios (hoy estimado en ocho mil
millones de pesos anuales) crecer notoriamente, a pesar de las modificaciones efectuadas
por la nueva Ley de Rentas Municipales.
Otro problema vinculado al sistema de tarifas es el del cobro propiamente dicho de
los derechos de aseo. En el sistema anterior a 1995, se cobraban de forma conjunta con
el cobro de las contribuciones, por lo que la morosidad era relativamente baja. Con la
frmula actual, la cuenta de la basura se transforma en una cuenta ms. Como esimpensable suspender la recogida de desechos 13, qu se har con los morosos?
Por otro lado, el actual sistema de tarificacin deja a las comunas ms pobres
simultneamente con un mayor nmero de exentos y una mayor proporcin de poblacin
sin capacidad de pago. Se agravan as los problemas presupuestarios que ya afectan a
las administraciones locales en las reas pobres de la ciudad.
Cmo tar i f i car adecuadament e, r ecuper an do los costos y respet an do
los cri teri os de efi ci enci a econmi ca, sustent abi li dad ambi ent al y equi dad
soci al? Cmo fi nanci ar l a recoleccin y di sposi ci n f i nal de los resi duos
sli dos ur banos de la Regin Met r opoli t ana?
Una opcin sera asignar el costo total del servicio en una comuna a todos los que
pueden pagar, no a todos los usuarios. As se establecera una especie de subsidio
intracomunal, con los ricos de una comuna pagando por sus vecinos pobres. La
desventaja de esta alternativa es una cuestin de justicia social: en las comunas pobres,
en las cuales los que pagan por los derechos de aseo son una pequea proporcin de la
poblacin, el subsidio sera alto, mientras que en comunas como Las Condes o Vitacura
el subsidio sera muy bajo, ya que la gran mayora de la poblacin paga por el servicio
de recoleccin de basura.
12 Lo Errzuriz se encontraba a 20 km de distancia de la comuna de Las Condes, la ms lejana,mientras que el nuevo vertedero est a ms de 50 km de la comuna ms prxima.
13 Puede surgir el free rider, el agente econmico que disfruta de un beneficio obtenido por la oferta deun servicio pblico sin asumir los costos asociados. Sobre la teora de los bienes pblicos,fundamental para la comprensin del enfoque econmico del papel del Estado en el control de lacontaminacin, ver Musgrave y Musgrave (1980).
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Una segunda opcin podra ser el establecimiento de un sistema de subsidio
intercomunal, en el cual las comunas ms ricas paguen por las comunas ms pobres.
Segn la evidencia emprica estas ltimas generan un volumen de desechos de menos de
la mitad de la basura per cpita generada en los sectores de altos ingresos 14.
Otra frmula -que el gobierno estara estudiando- es la adopcin de un sistema de
subsidios directos por predio, similar al subsidio al uso del agua potable.
Pero, independientemente de la frmula que se adopte para financiar el sistema de
recoleccin y eliminacin de desechos slidos urbanos, todava no se ha tratado una
importante cuestin de fondo: el concepto de costo total utilizado para el clculo de losderechos de aseo no incorpora los costos sociales de los efectos ambientales producidos
por la construccin y operacin de tales instalaciones sanitarias. En el caso de Santiago
no se incluyen, por ejemplo, los costos asociados a los planes de cierre y monitoreo
posterior de los rellenos sanitarios colmados.
A nivel internacional existen dos enfoques principales para el control de la
contaminacin y la gestin de residuos slidos urbanos: a) el enfoque de comando y
control, que se apoya en la reglamentacin directa, acompaada de fiscalizacin y sancin
al no cumplimiento de las normas y estndares establecidos, y b) el enfoque de los
i nstrument os de mercado, que busca alcanzar las metas ambientales sobre la base
de incentivos y desincentivos (sistema de precios) a los agentes econmicos.
El enfoque de comando y control ha sido el ms adoptado a nivel mundial. Todavaes escasa la experiencia del segundo enfoque, aunque hoy la tendencia en los pases ms
desarrollados va hacia all. La experiencia de otros pases indica que un adecuado manejo
de los desechos slidos urbanos requiere de una combinacin de instrumentos econmicos
(de mercado) con instrumentos regulatorios tradicionales.
4. LA INSUFICIENCIA DE LOS INSTRUMENT OS REGULATORIOS Y LA ESCASEZ
DE INSTRUMENTOS ECONMICOS
14 Ver Escudero y Lerda (1996a).
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En Chile la experiencia existente se refiere a:
a) fijacin de normas tcnicas y operacionales para la recoleccin y disposicin
final de desechos, incluyendo normas de operacin y cierre de rellenos sanitarios,
y control de su cumplimiento,
b) otorgamiento de permisos para construccin y funcionamiento de instalaciones
sanitarias para la eliminacin de residuos,
c) recientemente, la exigencia de realizacin de estudios de impacto ambiental de
los proyectos,
d) cobro del derecho de aseo domiciliario, que podra constituirse en uninstrumento econmico para el control de la contaminacin por residuos
slidos15.
Por qula tar i f a por el servi ci o de recolecci n y el i mi naci n de basuras
" podra" consti t ui r se en u n i nstr umento econmi co? Acaso no l o es?
Es importante destacar, como recuerda Bernstein citando a la OCDE, que ... el
enfoque econmico tiene varias ventajas. Cuando es debidamente aplicado, puede:
promover medidas costo-eficaces para lograr niveles aceptables de contaminacin;
estimular el desarrollo de la tecnologa de control de la contaminacin y de la capacidad
tcnica en el sector privado; proveer al gobierno de una fuente de ingresos para apoyar
los programas de control de la contaminacin; proveer flexibilidad en tecnologas de
control de la contaminacin, y eliminar el requerimiento gubernamental de grandes
cantidades de informacin detallada para determinar el nivel factible y apropiado para
el control de cada planta o producto16.
Sin embargo, como hemos visto, el sistema tarifario vigente en el pas para la
prestacin del servicio de recoleccin y disposicin final de residuos slidos urbanos
no posee ninguna de las ventajas mencionadas.
En primer lugar, el cobro de los derechos de aseo domiciliario no obedece al
internacionalmente aceptado principio de gestin ambiental segn el cual el que
15 Sobre la experiencia chilena en relacin a la poltica ambiental y al uso de instrumentos econmicosy de regulacin, ver Borregaard, Claro y Larenas (1995).
16 Ver Bernstein (1992), p. 3.
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contamina paga. Como el cobro corresponde a un promedio determinado de manera
independiente de la cantidad de basura que cada domicilio o predio produce, no constituye
un incentivo a la reduccin de la generacin de basura, y tampoco un estmulo al
reciclaje17.
En segundo lugar, por la manera como est definida la frmula de clculo, con un
dficit congni to, este instrumento tampoco sirve como fuente de recursos para apoyar
medidas gubernamentales de control de la contaminacin.
Qupr oblemas se asoci an a los i nst r ument os r egulat or i os menci on ados
en a) , b) y c) , en uso en el pas?
La fiscalizacin del cumplimiento de la normativa legal es una de las reas ms
dbiles en la poltica ambiental chilena18. La proliferacin de vertederos clandestinos y
las permanentes dificultades para impedir el ingreso de cachureros19a Lo Errzuriz
han sido resultado de esta deficiencia. Adems, el caso en estudio es un claro ejemplo
del tipo de problemas que produce la ausencia de una poltica clara de manejo de residuos
slidos en la Regin Metropolitana.
17 Tanto la reduccin de la generacin como el reciclaje y la reutilizacin constituyen tendenciasinternacionales del control de la contaminacin producida por residuos slidos.
18 Ver Escudero y Lerda (1996b).19 Personas que se dedican a buscar en la basura elementos que puedan ser reutilizados y que, por
esta misma razn, pueden constituir una fuente de ingresos. En el caso de Lo Errzuriz, algunos losconsideran actores clave en la explicacin del conflicto de la dcada de los 80. Su actividad en losdems pozos ripieros transformados en basureros clandestinos en Estacin Central es consideradauna de las razones por las cuales aquellos sitios no pudieron ser incorporados al relleno sanitarioautorizado. Sobre este tema, ver Prieto (1992).
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Hemos revisado las insuficiencias de los mecanismos legales e institucionales y de
los instrumentos de gestin con que en Chile se trata el complejo asunto del manejo
ambientalmente adecuado de los residuos de una gran ciudad.
Ahora veremos cmo stas y otras deficiencias de la poltica pblica han contribuido
a los conflictos ambientales en torno a los rellenos sanitarios. Plantearemos una serie
de preguntas para una reflexin sobre las principales disyuntivas del conflicto sobre la
basura en Santiago. Nos centraremos en dos mbitos de la poltica pblica: la participacin
ciudadana en la negociacin de conflictos ambientales y las polticas de uso del suelo,
incluida la planificacin urbana.
Como hemos visto, el alto grado de conflictividad del proceso de bsqueda de solucin
para la disposicin final de la basura de Santiago se asocia a la movilizacin de las
comunidades potencialmente afectadas. Ello ha dificultado no poco la labor de los tcnicos
y ejecutivos a cargo del tema, ya fueran funcionarios gubernamentales o las empresas
involucradas. Una de las claves del problema es precisamente el cmo enfrentar y canalizarestas demandas de participacin.
Esta fue la autocrtica de los directivos de EMERES despus de los primeros conflictos
con las comunidades de Batuco y de Rungue. No haban otorgado la suficiente importancia
al tema de la participacin20. Deban haber contratado a especialistas en comunicacin
para difundir la idea de que la poblacin no deba temer daos o perjuicios, pues se
trataba de proyectos bien diseados y formulados.
Dicha posicin entiende la participacin -que claramente genera cierto recelo entre
las autoridades y los ejecutivos de empresas- de una manera restringida: como
informacin hacia la poblacin.
Entonces, la participacin pblica en las negociaciones que buscan solucionar los
conflictos ambientales21,debe l i mi t ar se meramente a i n for mar a la pobl ac i n,
V. LECCIONES DE UN CONFLICTO AMBIENTAL
1. PARTICIPACIN Y NEGOCIACIN DE CONFLICTOS
20 Ver declaracionaes de Fernando Meza, de Emeres, al informativo Ecomuna N18, CIPMA.21 El concepto de "conflicto ambiental" que comentaremos en estas pginas es discutido ms
extensamente en Sabatini (1994).
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dejando l a negoci aci n en manos de l os expert os? o debe pr omover se
i ncor porando a las or gani zaci ones de la comun i dad a las deli beraci ones y
decisiones?22
En el caso de la bsqueda de alternativas a Lo Errzuriz, si se hubiera reducido la
participacin a un mnimo o derechamente se la hubiera evitado, se habr a eludi do
tambin l a cadena de conf l i ct os desat ados por l a bsqueda de local i zaci n
para nuevos rell enos sani tar i os?23
La evalu aci n de los di r ect i vos de EMERES r efl ej a l a convi cci n de que
es la par ti ci paci n l a que produce los conf li ctos. Si n embargo, la experi enci a
i ndi ca que ell o no es as, por mucho que part i ci paci n y conf li ctos aparezcan
asoci ados. Los conf li ctos se ori gi nan ms bien en el hecho de que el i mpacto
de los proyect os va ms al l de lo amb i ent al , e i n vol u cr a aspect os
econmi cos, soci ales y cul t ur ales. Ent r e otr os i mpactos de di st i nt o carcter
se cuentan el desprest i gio soci al y la prdi da de valor de las propi edades24.
Los problemas ambi ent ales son i nherent ement e conf l i c t i vos por l a
di f i cu l t ad para cuant i f i car l os, i dent i f i car sus fuentes o r esponsables,
i ndi vi dual i zar sus causas y pr eci sar en quaspectos, qui nes y en cunto
se benefi ci an o per ju di can con ellos25.
Ms que fu ent e de compl i caci n y agudi zaci n de los conf l i ct os, l a
participacin puede entenderse como una herramienta que -al otorgar
legi t i mi dad a las deci si ones ( ms all de que stas demuest r en def i ci enci as
ms t ar de) y al agregar i nf ormaci n l ocal qu e mejor a t ambin en sus
aspectos tcni cos l as solu ci ones adoptadas- cont r i buye a l a soluci n de los
confl ictos.De hecho, a ni vel i nt er naci onal ya es usual que la part i ci paci n de las
comuni dades afectadas no se li mi te a una mera r ecepcin de i nf ormaci n.
22 Sobre la importancia de la participacin pblica en la resolucin de los conflictos ambientales, verBush y Folger (1994), Gorczinsky (1991) y Susskind (1981).
23 La relacin causal entre participacin pblica y conflictos ambientales se discute en Sabatini,Seplveda y Villarroel (1996).
24 San Martn (1995).25 Guimaraes (1991); Sabatini (1994).
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Si gui endo con esta ref lexi n, de qudepende que la par t i ci paci n no
compl i que la solu ci n de conf li ct os de por s compl ejos? Cmo canal i zar l a?
Y, por ot r o lado, es posi ble cir cunscri bi r l a part i ci paci n, as como las
posi b les negoc i ac i ones con l a comun i dad local , a aquel l os aspectos
estr i ctamente ambient ales en di sput a?
Segn algunas autoridades consultadas, las negociaciones con las comunidades locales
deben ceirse a los impactos ambientales. Es usual, se nos advierte, que la poblacin
las aproveche para plantear una serie de demandas no necesariamente vinculadas al
problema en discusin. Y, en la medida en que el tema ambiental represente un taln deAquiles para las empresas o para la poltica del gobierno, la poblacin estar en
condiciones de presionarlos. Si se trata de una comunidad pobre, las peticiones pueden
abarcar la educacin, la vivienda y el mejoramiento urbano: as, se desvirta el proceso
de negociacin inicial.
Refirindose a la negociacin de EMERES con la comunidad de Til-Til para la
localizacin de un relleno sanitario en La Cumbre Poniente (finalmente desechada), el
Secretario Ejecutivo de la COREMA rechaz enftico la incorporacin de temas ajenos a
lo estrictamente ambiental. Recordemos que en esa negociacin se haba llegado a acordaruna serie de compensaciones no ambientales en favor de Til-Til.
En realidad, la instalacin de un relleno sanitario en un rea representa mucho ms
que problemas ambientales. La comuna que hospeda un relleno sanitario es candidata
natural a recibir otras actividades indeseables. Ello est ocurriendo en Til-Til. El relleno
sanitario se suma a otros dos proyectos localizados en la comuna y que tambin la
afectan: el tranque de relave de la Minera Andina y el penal de Punta de Peuco 26. En el
caso de la crcel, los impactos negativos no se originan de externalidades ambientales.
De hecho, las siglas con que se reconoce y resume habitualmente estas situaciones-como NIMBY (not i n my back yard=no en mi patio trasero) o la ms nueva LULU
( local ly u nwant ed lan d uses =usos del suelo localmente no deseados)- hacen
referencia a externalidades derivadas de cambios en los usos del suelo y no a problemas
exclusivamente ambientales. La comunidad de Til-Til se ve afectada tanto por el cambio
26 "Esta es otra situacin daina al medio ambiente... aunque en este caso al medio ambiente social",seal el alcalde refirindose a la crcel.
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de uso del suelo que signific la construccin de la crcel especial como por el que
producir el relave minero y el que conlleva la construccin y funcionamiento del nuevo
relleno sanitario.
Debemos replantear entonces la pregunta: Se j u st i f i ca r est r i n gi r l as
negoci aci ones y compensaci ones a lo est r i ctament e ambi ent al o deben i ncl ui r
los efect os soci ales y econmi cos de las ext er nal i dades ambiental es?27
La justi fi caci n de mantenerse en lo estr i ctamente ambi ent al es prcti ca:
que el pr oceso no escape del cont r ol de las aut or i dades ni que se compli que
con la i ncl usi n de aspectos que hacen engor r osa y di screci onal la sali da,
adems de que cor r esponden a ot r os sector es de la admi ni st r aci n pbl i ca.
Las autor i dades s par ecen di spuest as a explor ar extensiones del negoci o
pr i vado que favor ezcan a l a comun i dad, si empr e que estn est r i ctamente
vi ncu ladas al proyect o en cuest i n. En el caso del proyect o aprobado para
La Cumbre Or i ent e, se negoci con l a empr esa la const r ucci n de un parque
i ndu st r i a l al edao, que podra ut i l i zar t ant o la r ed fer r ov i ar i a que
al i ment ar el rell eno sani t ar i o como el gas nat ur al qu e se obt endr de la
descomposi ci n de la basur a.
Pero, como hemos vi st o, esa buena di sposi ci n par a sal i r se del tema
ambiental y negociar intereses de la comunidad no ha existido cuando
stos se cont r aponen a los i nt ereses econmi cos pri vados. Cmo se ju st i f i ca
esta diferencia? Por qulos conflictos por la localizacin de rellenos
sani t ar i os en Sant i ago, como en ot r as ci udades de Chi le y de ot r os pases,
casi siempre involucran a comunidades pobres? Por quno se ha
cont emplado u n r ell eno sani t ari o en el rea or i ent e de Sant i ago, que es laque ms basur a domi ci l i ar i a per cpi ta genera, y donde t al vez la economa
27 Sabatini (1996) muestra, a partir de estudios de conflictos ambientales en Chile, lo difcil queresulta circunscribir estas disputas tan slo a lo ambiental. Argumenta que los conflictos ambientalesson, en realidad, "conflictos polt ico-distributivos con dimensiones ambientales", lo que esespecialmente claro cuando estn involucrados grupos pobres. Los aspectos distributivos y de
pobreza de los conf lictos ambientales son excelentemente tratados en Mart nez Al ier (1995). Laestructura de los conflictos ambientales no es distinta de otros tipos de conflictos derivados decambios en el uso del suelo, como es el caso de los conflictos NIMBY y LULU mencionados (unaextensa bibliografa sobre NIMBYs y LULUs se puede encontrar en Horah y Scott, 1993).
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en t ranspor te sera mayor ?Es cierto que el costo del terreno sera ms alto en las
comunas ricas, pero, no se compensara con el ahorro permanente en costos de
transporte?
La bsqueda de la equidad debe formar parte explcita del proceso de formulacin
de polticas pblicas, especialmente en pases en desarrollo. En el caso de Chile, debe
tenerse en cuenta que la sostenida y alta tasa de crecimiento econmico por ms de una
dcada ha ido de la mano de un aumento de las desigualdades sociales. En los ltimos
aos Chile aparece como la segunda peor distribucin del ingreso de Amrica Latina 28.
Los conflictos ambientales que se resuelven a expensas de los pobres no hacen sinoempeorar este estado de cosas.
Para algunos autores la razn es clara, aunque cruel: las externalidades seran
ms baratas en reas pobres. El valor de una externalidad depende de la distribucin
del ingreso, seala Martnez Alier (1995), quien a rengln seguido cita la siguiente
declaracin de Lawrence Summers, importante economista del Banco Mundial:
La medida de los costos de una contaminacin que daa la salud depende de los
ingresos que se pierden a causa de la mayor morbilidad y mortalidad. Desde este punto
de vista (es decir, desde el punto de vista de una eficiente asignacin econmica de los
recursos y no desde el punto de vista de la equidad), una determinada cantidad de
contaminacin daina para la salud debera ser colocada en el pas de salarios ms
bajos29.
Y por qulas external i dades en reas pobr es tendran un valor i nfer i or ?
No slo porque sus salarios sean ms bajos 30, como seala el economista citado,
sino porque los pobres generalmente tienen poca fuerza y peso poltico para hacer valer
sus derechos. Si las autoridades determinaran construir un relleno sanitario en algnlugar de las comunas de Vitacura y Las Condes, lo ms probable es que los vecinos se
28 Informe sobre Desarrollo Humano (Naciones Unidas, 1994) y Panorama Social de Amrica Latina(CEPAL, 1995).
29 The Economist (8 de febrero de 1992) recoge estas declaraciones en una crnica que titula "Letthem eat pollution".
30 Tambin las vidas que se pierden son consideradas ms baratas por tratarse en general detrabajadores no calificados; se plantea as, de paso, un conflicto entre consideraciones econmicasy valores morales, entre ellos el que asigna a la vida humana un valor absoluto.
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organizaran, con muchas posibilidades de xito, para oponerse al proyecto. Cuando la
poblacin se organiza puede impedir la ejecucin de ciertos proyectos o negociar
compensaciones.
En los hechos, las salidas a los conflictos ambientales no son tantas:
la tradicional ha sido la decisin administrativa oficial en favor de los intereses
econmicos y a expensas del medio ambiente local,
la salida judicial, que suele incluir negociaciones o bien apoyo a las decisiones
administrativas de las autoridades inclinadas a favor de los intereses econmicos,
la salida negociada en que se acuerdan compensaciones, que es la que ganaterreno en todo el mundo, especialmente en los pases desarrollados, y
alternativas intermedias, consistentes en formas veladas o indirectas de
negociacin ambiental. Las comunidades afectadas aceptan tolerar los impactos
ambientales a cambio de contribuciones diversas en su favor por parte de las
empresas interesadas, contribuciones no relacionadas con el tema ambiental
en disputa. ( No se estara planteando as una suerte de complicidad tcita en
contra del medio ambiente?) 31
Esta ltima alternativa se est imponiendo en Chile y en general en toda Amrica
Latina, como consecuencia de una serie de cambios en los procesos de desarrollo. Entre
esos cambios destacan la recuperacin de la democracia, las transformaciones en la
cultura poltica en favor de la revalorizacin de la democracia en su sentido liberal
original, el ascenso de la sociedad civil y el mayor grado de organizacin de las
comunidades para defender sus derechos, la mayor conciencia ambiental, la rpida
degradacin del medio ambiente producida por el crecimiento econmico y la importancia
que las exportaciones de recursos naturales tienen en este ltimo 32.
La sospecha de extorsin no es, por tanto, injustificada. Pero dicha extorsin
tambin ocurre en el otro sentido. Los conflictos por la basura y en general los conflictos
31 Una discusin ms extensa de esta forma velada de negociacin ambiental y su vigencia en Chile seencuentra en Sabatini (1994 y 1995).
32 En Sabatini (1996) se discuten los conflictos ambientales en trminos de sus implicancias polticasy distributivas ms amplias para Amrica Latina.
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ambientales entre empresas y comunidades territoriales estn plagados de situaciones
en que grupos de la comunidad son comprados por las empresas para apoyar
pblicamente sus proyectos33. Detrs de las formas veladas de negociacin ambiental y
de estas dobles extorsiones existe una discusin por la distribucin de los costos y los
beneficios del crecimiento econmico a nivel local. Ms que conflictos ambientales, lo
que tiene lugar son conflictos poltico-distributivos con implicaciones ambientales
(Sabatini, 1996).
Dado este carcter distributivo de los conflictos y considerando lo justo (y
socialmente eficiente) que es exigir la internalizacin de las externalidades, parecerazonable que las soluciones a problemas de este tipo estn evolucionando a nivel
internacional hacia la negociacin ambiental formal y explcita.
Qupueden hacer las au t or i dades f r ente a conf l i ct os qu e, adems de
su compleji dad ambiental , pr esent an esta compleji dad polti co-di str i but i va?34
Pueden ayudar a pr oduci r sal i das negoci adas a tr avs de un a ser i e de
acci ones que favorecen el equi li bri o de fuerzas ent r e las part es en di sput a35.
En esas lneas de acci n juega un papel cr uci al el apoyo del Est ado y l os
muni ci pi os a la organi zaci n aut noma de la poblaci n. Una poblacin
local organi zada puede enf r ent ar mejor el desafo y l as oport un i dades que
los proyectos producti vos le plant ean. El equi li bri o de f uerzas es la mejor
garant a de que la sali da a los conf l i ct os ambi entales no favor ezca los
i nt ereses econmi cos a expensas de los ambi ent ales, y los i nt ereses gener ales
a expensas de los i nt ereses l ocales, como suele ocur r i r .
33 Distintos grupos de pobladores se acusaron mutuamente de ello en la etapa ms lgida del conflictoen torno a Lo Errzuriz en la dcada pasada. Ver Prieto (1992). Para el caso del conflicto de labasura en San Jos de Costa Rica, ver la tesis de Fabin Trejo, Magister en Desarrollo y PolticasPblicas, CIEPLAN- Universidad de Chile.
34 Bingham (1986) entrega un anlisi s sistemtico, estadstico y terico de una dcada de experienciaen resolucin de conflictos ambientales en EEUU. Forester (1989 y 1993) desarrolla una discusinterica de gran profundidad e inters prctico sobre las dificultades y posibilidades de los mediadoresde conflictos, especialmente de quienes ejercen esta labor desde cargos pblicos. Forester ySusskind cuestionan el enfoque ms tradicional del mediador neutro y favorecen la figura de unmediador-negociador o "mediador activo" (ver Susskind, Bacow y Wheeler, 1983).
35 En Sabatini (1995) se sugieren numerosas lneas de accin del Estado para favorecer las salidasnegociadas a los conflictos ambientales.
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La negoc i ac i n ambi en t a l , adems de un a va par a r eso l ver
pragmt i cament e di scusi ones tcni cas y ci entf i cas i nt ermi nables36, posee
otr as vent ajas: comport a una descent ral i zaci n de la t oma de deci si ones y,
muy i mport ante, un acercami ent o al i deal del desarr ol lo sustentable.
Se acepta que est e i deal corr esponde a una combin aci n equi li brada
ent r e crecimi ent o econmi co, preser vaci n ambi ent al y equi dad soci al. Y
la consi deraci n de los i nt ereses de las comun i dades pobres per ju di cadas
por l os i mpactos ambi ent ales de los proyectos abre la posi bi l i dad de
contemplar l os t res objet i vos.Primero, acogen los proyectos en sus localidades porque necesitan
empl eo y sali das a su si t uaci n de pobreza. Segun do, l a pr eservaci n del
ambi ent e en que vi ven es i mport ant e para su salu d, su cali dad de vi da e
i ncl uso para l as perspecti vas fut ur as de la economa l ocal. Ter cero, sus
demandas supr aambi ent ales por u na mejor part i c i paci n en l os fr ut os
econmi cos de los proyectos representa un a fuer za polt i ca en f avor de la
equidad. En definitiva, los grupos residentes de las localidades donde se
i mpl ant an pr oyectos como l os r ell enos sani t ar i os son qu i z los ni cosvi t alment e i nt eresados en un creci mi ento econmi co local que no dae el
medi o ambiente en que viven, mi ent ras luchan por una mayor part i cipacin
en l a di str i buci n de la r i queza generada.
Por supu est o que la or i ent aci n de la pol t i ca pbl i ca haci a el
for tal ecimi ent o polti co de las comuni dades terr i tor i ales -par a favorecer el
equ i l i b r i o de fu erzas en l os conf l i c tos ambi en t a les- puede resu l ta r
cont r overt i da. Muchos se opondrn, defend i endo el nf asi s pr eferent ement e
tcni co que deben t ener l as polt i cas del Estado f r ent e a los pr obl emasambi ent ales. En t odo caso, la pr egun t a queda plan t eada:
36 Sobre medicin de costos y beneficios y causalidad entre emisiones y daos, por ejemplo.37 Los conflictos ambientales locales o in situ , consistentes principalmente en disputas entre intereses
locales en torno a proyectos o inversiones, deben diferenciarse de los conflictos ambientales deenfoque generados en torno al diseo de polticas ambientales. En estos ltimos las cuestionesvalricas juegan un papel ms importante que en los conflictos in situ (Bingham,1986).
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Debe el Estado apoyar a las comuni dades, gener al ment e la par te dbi l
en los conflictos ambientales locales37, para promover u n equi l i br i o de
f uer zas y favor ecer sol uci ones ms equi l i br adas ent r e l os i nt ereses
econmi cos y ambi ent ales en pugna? O debe abstener se de int er veni r ?
El de los rellenos sanitarios debe ser uno de los conflictos ms difciles de resolver
mediante una negociacin: como dijimos, los beneficios se diluyen en toda una regin,
mientras que los costos se concentran localmente. La tentacin de imponer soluciones
tcnicas y pasar por alto los impactos ambientales y no ambientales de estos proyectos
es alta.Por otra parte, la resistencia de la poblacin local a los rellenos sanitarios tiende
a ser total, lo que prefigura lo que podra suceder en otros sectores de actividad cuando
la conciencia ambiental y la degradacin del medio sean ms altos.
Es difcil pensar que una instalacin como un relleno sanitario pueda implicar
progreso para una localidad. En este sentido, parece importante para la salida negociada
del conflicto explorar derivaciones del negocio que favorezcan a la comunidad, como en
el caso del relleno de La Cumbre Oriente en Til-Til.
Otro dilema central para una resolucin democrtica de los conflictos ambientales
es el papel de la prensa.Debe t ener l i br e acceso a las del i ber aci ones y a los
actores en las negociaci ones, o bi en un acceso r estr i ngido y contr olado?38
En la negociacin todava en curso del proyecto de Kiasa-Demarco, la primera
decisin de los negociadores fue restringir la informacin a la prensa y manejar muy
cuidadosamente las relaciones con los medios. La impresin del alcalde de Til-Til es que
en la negociacin anterior con EMERES (del proyecto que finalmente no se llev a cabo)
la prensa lleg a tener un grado de influencia excesivo y negativo, que habra sidopreponderante en el fracaso de las negociaciones.
38 Gorczinsky (1991) ofrece una sugerente discusin del papel de la prensa en los conflictos. Ms allde los juicios normativos sobre cmo tratar a la prensa y qu espacio darle, el autor destaca elimportante papel que juega la p rensa, de hecho, como mediador de conflictos ambientales mientrasstos no llegan a negociaciones formales.
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Es posi bl e evi t ar l a ocur r enci a de conf l i ct os ambi ental es de este t i po o
al menos reduci r su nmero e i nt ensidad?
Existen principalmente dos reas de accin y de polticas orientadas a evitar
conflictos ambientales y a solucionar o morigerar los problemas ambientales subyacentes.
La primera de ellas corresponde a las polticas ambientales propiamente tales, y la
segunda, a las polticas de uso del suelo.Constituyen polticas ambientales todas las medidas gubernamentales destinadas a
proteger el hbitat y los recursos naturales, as como a controlar la contaminacin.
Entre ellas se incluye la fijacin de normas y estndares, as como la fiscalizacin y las
sanciones a su no cumplimiento, el establecimiento de reas de preservacin y
conservacin, la definicin de procedimientos para la evaluacin del impacto ambiental
de los proyectos, y la creacin de una institucionalidad para la formulacin y ejecucin
de las polticas.
En todas estas reas de poltica pblica Chile est rezagado en relacin al ritmo ynivel de su crecimiento econmico, y al deterioro ambiental en ascenso. Esta debilidad
de la gestin pblica se traduce en la proliferacin y agudizacin de conflictos ambientales
locales; porque es frente a conflictos especficos que se manifiestan las falencias del
sistema pblico de gestin ambiental.
La segunda rea de polticas pblicas mencionada corresponde a las polticas de
uso del suelo en general, y a la planificacin urbana, en particular.
Qupapel l e cabe al or den am i ent o t er r i t or i al y a la pl an i f i caci nur bana en l a prevenci n de los conf l i ctos ambi ent ales deri vados de la
const ru ccin de rell enos sani t ari os?
Un primer nivel que parece necesario fortalecer es el regional. Parece indispensable
la disposicin de planes de ordenamiento territorial y estrategias (territorializadas) de
desarrollo regional. Hoy, muchos proyectos desencadenan conflictos que ni siquiera se
2. LAS POLTICAS PARA PREVENIR LOS CONFLICTOS
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plantearan de contarse con estas directrices de uso del suelo. Muchos de ellos
simplemente estaran prohibidos en determinados sectores.
Es cierto que existen estrategias de desarrollo regional en Chile, pero son apenas
orientaciones genricas de la accin de los gobiernos regionales, sin mayor fuerza legal
y por lo general carentes de legitimidad social. La participacin de la poblacin, a
travs de sus organizaciones, en la definicin de estos esquemas regionales de uso del
suelo puede aportarles fuerza poltica.
En cuanto a la planificacin urbana, las variables claves en las que se puede
intervenir son dos: tiempo y lugar. Con decisiones anticipadas y bien pensadas en relacinal espacio se podran evitar muchos conflictos por la construccin de rellenos sanitarios
en ciudades como Santiago. La solucin concreta que se da a la disposicin final de
desechos slidos en la mayora de las ciudades latinoamericanas est lejos del ideal de
planificacin urbana. Suele tratarse de decisiones centralizadas e impuestas a la poblacin
cuando el problema ya ha hecho crisis.
El trabajo de los planificadores urbanos por la recuperacin de las reas centrales
de las grandes ciudades durante los aos 80 entrega algunas pistas valiosas de lo que
podra intentarse con la basura. Especialmente en pases desarrollados, la planificacin
urbana ha alentado todo tipo de partnershipsentre Estado y capitales privados para la
realizacin de proyectos inmobiliarios de gran impacto en la recuperacin de barrios y
reas centrales deterioradas.
Una de las alternativas especficas de mayor xito es la construccin de parques,
que valorizan el rea circundante y desencadenan una dinmica privada de renovacin
urbana. A veces, las autoridades municipales adquieren las propiedades de una manzana
para demolerlas y construir estos parques o plazas.
Es posi bl e aprovechar esta val i osa exper i enci a par a el di seo de una
polti ca de locali zaci n de rell enos sani tar i os urbanos?
Podra pensarse en rellenos sani tar i os que termi nen en parques urbanos
como una forma de que las external idades negat ivas del per iodo de
funci onami ent o del r ell eno di eran lugar a externali dades posi ti vas permanent es?
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Un vertedero colmado suele dar lugar a la construccin de un parque o un rea
verde sobre l. Hoy es el caso del vertedero de Lo Errzuriz, por ejemplo.
La anticipacin de los planificadores -sea a travs de la compra de terrenos o de su
reserva en los planes reguladores y de uso del suelo- permitira organizar el proceso de
ocupacin urbana del entorno de los rellenos sanitarios de menor tamao y ubicados
ms cerca de las reas urbanas. Estas instalaciones, de vida til ms corta, se
transformaran en un tiempo razonable en parques que atenderan la necesidad de reas
verdes de una ciudad como Santiago.
Este tipo de solucin exhibe tres ventajas:
menores costos de transporte,
descentralizacin en favor de las comunidades y gobiernos locales de la
responsabilidad por la disposicin final de la basura. Cada comunidad estara
incentivada a reducir su produccin de basura, a vigilar el manejo adecuado de
los rellenos sanitarios y a garantizar que las inversiones en parques
comprometidas por autoridades y empresas se realicen correctamente,
impulso a una poltica de espacios abiertos, una tendencia de la planificacin
urbana en todas partes del mundo. Como forma de contrarrestar el deterioro
del medio urbano y de la calidad de vida en las ciudades, esta orientacin
busca alternar el espacio urbanizado con el espacio natural. Una poltica de
largo plazo de rellenos sanitarios-parques podra contribuir a este objetivo.
Se trata de un ideal desde el punto de vista urbano: anticipacin, descentralizacin,
poblacin interesada y vigilante para que la solucin sea menos costosa, eficiente
ambientalmente y provechosa en trminos urbanos.
Sin embargo, muchos rellenos sanitarios de pequeo tamao tambin representan
un mayor riesgo. En primer lugar, debido a la falta de experiencia de gestin
descentralizada y participativa en el pas. Segundo, por los ya mencionados riesgos
ambientales, que parecen justificar la orientacin actual de la poltica en Santiago, que
es favorecer la instalacin de pocos vertederos (tres) ubicados en reas estratgicas en
trminos de accesibilidad y distancia de reas pobladas.
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El tema de la disposicin final de residuos slidos domiciliarios de Santiago posee
una larga historia de conflictos ambientales mal manejados. Adems de las insuficiencias
de la poltica ambiental del gobierno central, las dificultades de coordinacin
intermunicipal y la ausencia de una instancia formal y legalmente establecida para la
gestin de la basura en la capital han contribuido decisivamente en la duracin y la
profundidad de tales conflictos.
La falta de experiencia en materia de participacin ciudadana, la premura y escasez
de informacin por parte de los involucrados tambin han influido en los conflictos
suscitados. La prensa es otro factor del anlisis, puesto que su divulgacin de lainformacin relevante en estos casos no ha sido positiva para las negociaciones.
Por otro lado, Santiago se enfrenta a una restriccin de costos debida al nivel de
desarrollo del pas y a la capacidad de pago de la poblacin que debe ser atendida, lo
que limita la seleccin de la tecnologa adecuada para la disposicin final de la basura.
Los rellenos sanitarios siguen siendo la nica alternativa hasta el momento.
Si los vertederos son la solucin, y stos traen consigo diferentes costos asociados
a la ocupacin de terrenos, al transporte de los desechos y a las externalidades
ambientales, se hace evidente la conveniencia y la necesidad de:
una planificacin anticipada de su ubicacin,
la adopcin de polticas pblicas complementarias que estimulen el reciclaje, la
reutilizacin y la minimizacin de la generacin de los residuos, y
estimular la formacin de mesas de negociacin, como forma de hallar soluciones
oportunas a los conflictos y de prevenir su recurrencia.
VI. CONSIDERACIONES FINALES
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