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Diseño, aprobación e implementacióndel Servicio Profesional en México:

Lecciones y retos

José Luis Méndez*

Introducción

En el 2003, se aprobó en México el establecimiento de un Servicio Profesionalde Carrera. A cinco años de su aprobación, en este texto quisiéramos contestartres preguntas principales, algunas de las cuales (primera y tercera principal-mente) hasta ahora se han abordado poco.La primera es ¿cuál fue el proceso por el cual se aprobó la Ley del ServicioProfesional en México? La segunda pregunta es ¿cómo se dio suimplementación? Y la tercera y última es ¿qué factores pueden explicar su apro-bación, por un lado, y la forma en que se implementó por el otro?

Al contestar estas preguntas ofreceré por supuesto una visión sobre estostemas, que en parte se basa en la observación personal que tuve la oportunidadde realizar, pero que también se basa en múltiples observaciones que me hanhecho otros participantes de la reforma, en la observación de hechos amplia-mente conocidos y en diversos análisis publicados por otros autores.

* Profesor-investigador del Colegio de México. Doctor en Políticas Públicas por la Univer-sidad de Pittsburgh. Miembro fundador de la Red Mexicana de Servicio Profesional.

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La reforma del Servicio Profesional de Carrera (SPC) en México

Antecedentes

Como es bien sabido, hasta el 2003, México no tuvo un servicio profesional decarrera. Si bien la idea estuvo presente desde incluso principios del siglo XX,nunca se implementó en el gobierno federal.

Después de serios escándalos de corrupción e ineficiencia gubernamentalque condujeron a la crisis económica de 1982, el presidente Miguel de la Madrid(1982-1988) evaluó la posibilidad de establecer el servicio civil, pero la des-echó porque consideró que podía fortalecer el poder de los sindicatos (Pardo,1995). El siguiente presidente (Carlos Salinas, 1988-1994) más bien tuvo unavisión clientelista del personal público, por lo que no consideró esta propuesta.Sin embargo, su gobierno de nuevo terminó en medio de escándalos de corrup-ción e ineficacia gubernamental, y en una severa crisis económica. Así, el presi-dente siguiente, Ernesto Zedillo (1994-2000) consideró la idea de una maneramás seria. A mediados de esa década se publicaron algunos artículos académi-cos que proponían un servicio civil y la idea fue adquiriendo mayor fuerza en laopinión pública. Con todo, al final el Presidente la rechazó de nuevo, esta vezpor desacuerdos entre la Secretaría de Hacienda, que proponía un proyectocentralizador y rígido, y la Secretaría de la Contraloría, que proponía otro másflexible y descentralizado. (Heredia, 2002; Arellano, 2003:191).

Con todo, la propuesta había ya adquirido una mayor importancia en laagenda pública, al grado que en la campaña presidencial del año 2000 reapare-ció en las ofertas políticas de los tres principales candidatos. Si bien el gobiernode Zedillo no generó escándalos de corrupción ni terminó en una crisis econó-mica, dados los antecedentes mencionados, la imagen del gobierno como unainstitución sujeta a la corrupción y la ineficacia no se desvaneció.

En las elecciones presidenciales del año 2000, por primera vez en la historiamoderna del país ganó el candidato de un partido diferente al PRI, Vicente Fox,del Partido Acción Nacional. Al principio, el gobierno de Fox, con antecedentese inclinación más bien empresarial, tenía dudas sobre la conveniencia del servi-cio civil. La inmensa mayoría dentro del mismo desconocía las reformas recien-tes a los servicios civiles y entonces lo equiparaban con la versión ortodoxa delsiglo XiX. Así, por la inamovilidad del funcionario que esta versión implicaba, ensu opinión más bien bloquearía la capacidad de gobierno de los presidentes (unalto funcionario temía que condujera a "clavar clavos sin cabeza" —es decir,

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que una vez dentro difícilmente podrían sacarse— en el personal de laadministración publica). Además, debe mencionarse que en los primeros añosdel gobierno de Fox la agenda pública estuvo bastante sobrecargada condiversos asuntos.

No obstante, las propuestas de varios legisladores a favor de un servicio civilse fueron sumando en estos años. Primero, un senador del Partido RevolucionarioInstitucional (PRI), Carlos Rojas, presentó en octubre del 2000 una iniciativa deLey de servicio profesional. Fue seguido en abril del 2002 por otro senador,Cesar Jáuregui, del Partido Acción Nacional (PAN) y, en octubre de ese mismoaño, por la diputada Magdalena Núñez, del Partido de la Revolución Democrática(PRD).

Una vez que el tema se conoció mejor al interior del gobierno, hacia mediadosdel 2002 la Oficina Presidencial para la Innovación Gubernamental decidióimpulsar esta reforma y empezó a discutirla con diversos legisladores. Debidoen buena medida a ello, en la sesión del congreso correspondiente a la segundamitad de ese año fue creciendo la posibilidad de que se aprobara en ese año.

Sin embargo, esto no se logró, ante lo cual la coalición impulsora de la refor-ma se amplió con un grupo de funcionarios y académicos que habían venidoapoyando la propuesta desde años atrás. Este grupo estableció a principios de2003 una asociación civil, denominada Red Mexicana de Servicio Profesional.Con el apoyo de varias universidades mexicanas y US Aid, el Consejo Británicoy las embajadas de Canadá y Estados Unidos, organizó un foro internacionalsobre el servicio civil, a fin de mostrar el grado de aceptación social e interna-cional que un servicio profesional moderno tenía. Dicho foro contó con la parti-cipación de muchos funcionarios, ex funcionarios y académicos de alrededordel mundo, y con una amplia asistencia de alrededor de 700 personas. Además,el seminario fue clausurado por congresistas de diversas fracciones partidistas,quienes pudieron constatar el importante apoyo que existía en México para elestablecimiento de un servicio profesional moderno.

Se pudo mostrar ahí el consenso de expertos y organismos internacionalessobre los efectos positivos de un servicio civil sobre la capacidad institucional ylos sistemas democráticos. Personalmente, señalé en ese foro que sería ungrave error "comprar modas gerenciales" o "pretender que afrontemos de golpeobjetivos que deben ser secuenciales," y cité como el proyecto de ley que seestaba desarrollando en la Cámara de Diputados le daba al ente rector del SPC"un carácter sobre todo normativo-general" y a las secretarías una importanteparticipación (Méndez, 2003: 45).

A esto se aunaba al conocimiento de diversos estudios académicos einstitucionales que mostraban que algunos sistemas de servicio civil en institu-

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ciones mexicanas habían producido buenos resultados, por ejemplo el delInstituto Federal Electoral (IFE) (Heredia, 2002:26-35; Uvalle, 2000; Reporte dela Auditoria Superior de la Federación 2005).

Sin embargo, si bien este seminario fue importante para impulsarla, aún fal-taba que la reforma se aprobara. Para ello, este grupo decidió plantear y seguiruna estrategia bien diseñada de apoyo. El primer elemento de esta estrategiaera que, más que una iniciativa "del Presidente", la reforma "fuera y pareciera"una iniciativa del Congreso. A ello contribuyó el que tres diputados de distintospartidos hubieran presentado iniciativas, que el Presidente no presentara lasuya, y también que el Presidente mantuviera al respecto un bajo perfil en susdeclaraciones, y que éstas se dirigieran a que el Congreso supiera que él esta-ba de acuerdo con la reforma pero que no la utilizaría políticamente.

Otro problema estratégico era hacer una ley a partir de tres iniciativas. Aquíel trabajo de la Oficina Presidencial para la Innovación Gubernamental con loslegisladores y sus partidos, en cierta medida apoyada por la Red mencionada,fue clave para que se lograra unificar unos meses más tarde las diversas inicia-tivas en una sola.

Gracias a lo anterior, la reforma se aprobó en abril del 2003 con 374 votos afavor y ninguno en contra en la Cámara de Diputados y 93 votos a favor y ningunoen contra en la de Senadores.

El diseño del SPC en la ley y el primer reglamento

La Ley del servicio civil estableció los concursos públicos para la ocupación delas vacantes de puestos gubernamentales, la posibilidad de desarrollar unacarrera horizontal en el mismo puesto con base en el mérito; la capacitaciónobligatoria y la evaluación del desempeño, e hizo depender de estas últimas lapermanencia en el puesto y el otorgamiento de estímulos.

El universo de funcionarios cubierto abarcó seis puestos: enlace, jefe dedepartamento, subdirector, director de área, director adjunto y director general yexceptuó solamente del servicio civil a los funcionarios de libre designación delequipo cercano de los Subsecretarios y Secretarios.

La Ley aplica para esos funcionarios en la llamada administración públicacentral, esto es, las secretarías federales. No aplica para ciertos grupos que yatenían un servicio civil —como los maestros, médicos, miembros del servicioexterior— ni para la administración pública descentralizada (conformada princi-palmente por las empresas estatales). Tampoco aplica para los trabajadoresoperativos del Estado, como mensajeros, secretarias, choferes, etc, que estánsindicalizados (sujetos a un régimen ortodoxo en el que no pueden ser despedi-

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dos, pero tienen salarios muy bajos y nula posibilidad de ascenso). Así actual-mente la reforma sólo incluye poco más de 40,000 funcionarios civiles de untotal de alrededor de 700,000. Sin embargo, debe destacarse que se trata delnúcleo de la administración pública central, que tiene salarios comparativamen-te altos y que establece muchas de las políticas públicas del país.

La organización y operación del servicio civil fue encargada a la Secretaríade la Función Pública, junto con comités ad hoc en las secretarías. A éstos se lesdio la atribución de seleccionar y operar los instrumentos específicos del servicio,mientras a la Secretaría de la Función Pública la de establecer la normatividadgeneral, promover el servicio a través de estrategias de cambio cultural —más quea través de un usualmente poco eficiente centralismo—, además de por supuestosupervisar, y, en caso de detectar desviaciones significativas, corregir la opera-ción. Se planteó crear dentro de esta secretaría una entidad experta, la Unidad delServicio Profesional Federal, que fuera la responsable directa de la implementacióndel servicio.

Como uno de los partícipes en el proceso de diseño de la Ley, podría decirque quienes participaron en ese proceso tuvieron conocimiento de tres elemen-tos: 1) las ventajas que ofrecen los servicios civiles modernos, comparados conlos sistemas de botín, como la igualdad de oportunidades, una eficacia mayor,cierta despolitización de los programas gubernamentales y una mayor memoriainstitucional. En este sentido, como ya se dijo, tenían en mente estudios deservicios civiles de organizaciones mexicanas que mostraban que era posibleimplementarlo en el país. 2) la crítica que la Nueva Gestión Pública (NGP) habíadirigido contra los sistemas clásicos de servicio profesional, especialmente enlos países anglosajones, a la vez que 3) las diversas críticas a la NGP por partede diversos autores (Hood 1991; Peters 2002), o la adopción crítica o parcialque ésta había tenido en otro grupo de países, como Alemania o Francia (Pollity Bouckaert 2004). Por lo anterior, buscaron establecer un servicio profesionalde "segunda generación" que promoviera una "gobernabilidad democrática", através del equilibrio entre los valores weberianos del servicio profesional y al-gunos elementos de la NGP (Méndez 2003).

Por ejemplo, se buscó equilibrar la regulación y la supervisión de una enti-dad normativa central, por un lado, con la descentralización de la operaciónhacia las secretarías, por el otro; la planeación a mediano y largo plazo con lasrevisiones periódicas de la misma y la programación anual; el ingreso a lospuestos con base en competencias profesional y la apertura a candidatos exter-nos, por un lado, con la carrera interna, por el otro; el ingreso por concurso conla participación en el mismo del superior jerárquico del puesto. En el mismosentido, los perfiles de puestos incluyeron capacidades técnicas específicas

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pero también capacidades gerenciales y técnicas comunes; se establecieron losplanes de carrera y la capacitación en vertical (hacia puestos superiores) perotambién las trayectorias horizontales (hacia puestos laterales o en el mismopuesto).

En cuanto a la evaluación del desempeño, se buscó equilibrar la evaluaciónestricta y efectiva por un lado (con sólo dos oportunidades de aprobación de laevaluación, metas e indicadores colectivos e individuales) con la operatividad yla justicia por el otro (los evaluados deben conocer anticipadamente las metas;se aclaran los derechos y las responsabilidades; se incluye la posibilidad deinconformarse contra actos u omisiones de los comités y contra los resultadosde los concursos).

Se buscó también establecer un sistema de sanciones estricto y oportuno,por un lado, pero justo, por el otro (para lo que se buscó cierta separación entrelas autoridades "instructoras" y las "decisoras" de los procedimientos legales).Finalmente, la Ley especificó claramente que la implementación del serviciocivil debía ser gradual, aunque estableció que todas sus partes debían estar enfuncionamiento para el año 2006.

Sin embargo, debe también mencionarse que la Ley del Servicio Civil fueproducto de una negociación entre partidos y poderes. Así, algunas cuestionesno se pudieron resolver adecuadamente. Por ejemplo, si bien hubo quienesargumentaron (entre ellos el autor) a favor de que la implementación del siste-ma fuera monitoreado por un órgano plural y abierto a la sociedad, que incluye-ra incluso cierta participación de los partidos políticos, lo que finalmente seaprobó fue un Consejo Consultivo compuesto principalmente por las propiassecretarías gubernamentales.

A fin de implementar la Ley, en el segundo semestre de 2003 se constituyó laUnidad del Servicio Profesional Federal, el Consejo Consultivo del Servicio ylos comités técnicos de las dependencias. Tras el estudio de varios serviciosprofesionales del mundo, la participación de varios expertos conocedores deltema y un proceso de concertación con las dependencias, la Unidad del ServicioProfesional elaboró el Reglamento de la Ley, que fue firmado por el Presidenteel 31 de marzo de 2004. Este primer Reglamento siguió y reforzó el ya mencio-nado diseño intermedio y equilibrado entre el servicio profesional y la NGP(Méndez 2004).

A partir de su aprobación, comenzó a darse la ocupación de las vacantesgubernamentales a través de concursos públicos y abiertos. De ese momentohasta fines de 2006 que terminó el sexenio de Vicente Fox, se fueronimplementando las diversas partes del sistema arriba descritas.

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El proceso de implementación

No obstante la búsqueda de un diseño equilibrado y el gran apoyo político queesta reforma había conseguido, en los siguientes años se llevaría a cabo unaimplementación ineficaz, incompleta y en muchos aspectos distinta al diseñoestablecido por la ley y el reglamento.

Por un lado, algunos de los riesgos advertidos por algunos académicos (vgr.Arellano, 2003a, 78-79, 2003b: 198) se volvieron una realidad, como el de quela Secretaría de la Función Pública se convirtiera en la práctica en una entidadcentralizadora, sobre-reguladora y, peor aún, operadora (cuando la Leyestablecía claramente un marco descentralizado de operación).

Esto en buena medida se debió a que el Secretario, y especialmente el Sub-secretario de la Función Pública, quisieron dirigir personalmente la operaciónde todos los procesos del servicio civil, en lugar de otorgar un mínimo de auto-nomía de gestión a la Unidad del Servicio Profesional y a las propias secreta-rías, y, además, empujaron a que todas las partes del servicio se implementaranen forma rápida y simultánea.

Esta visión centralista, integradora y cortoplacista implicó que no se selec-cionaran los instrumentos administrativos adecuados para la operación del ser-vicio civil. Por ejemplo, la primera etapa de los concursos de ingreso, la revisióncurricular, se limitó a un solo sistema —Trabajaen.gob.mx —, lo que generó múl-tiples inconformidades. Dicho sistema ha recibido importantes críticas, ya queha resultado demasiado complejo (Martínez Puón, 2006). Por otro lado, se impu-sieron a las secretarías sistemas para evaluar la posesión de competenciaslaborales (AMITAI, PPP y CDG) que en realidad no pudieron realizar esa eva-luación efectivamente, y por lo tanto en muchos casos no seleccionaron a loscandidatos idóneos para el puesto.

En este sentido, Pardo (2007: 135-6) ha criticado con razón que:

"el sistema se sustentó en una alta proporción en herramientas de la gerenciaempresarial privada, las que se adoptaron de manera acrítica...No estuvoliderado por funcionarios comprometidos con el ethos del sector público, locual favoreció decisiones aparentemente racionales, pero carentes delcompromiso y la vocación de servicio, características indispensables en lagestión de los asuntos del gobierno y de la interacción que se da entre laadministración pública, los funcionarios públicos y la sociedad."

Además, prácticamente desde el inicio del sistema de ingreso, en muchoscasos se evitaron los concursos (utilizando el artículo 34 de la Ley, en realidadconcebido para casos excepcionales) o se realizaron acciones para favorecer a

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los preferidos de los jefes. Esto puede estar revelando las dificultades parapasar rápidamente de una cultura del favoritismo a una basada en el mérito, perotambién tuvo que ver con la falta de deseo o capacidad de la Secretaría de laFunción Pública para corregir los procedimientos de ingreso fuera de la norma.

Por otro lado, el Secretario de la Función Pública de 2003 a 2006, EduardoRomero, reconoció que "las contrataciones no fueran tan ágiles como hubiéra-mos querido". "De modo que ... se está proponiendo para diciembre de este añoocupar en un máximo de dos meses la vacancia" (Romero 2005:26). El entoncesSecretario señalaba que ello se debía a problemas por parte de las dependen-cias para definir los perfiles y las estructuras de personal, pero debe mencionarsetambién que la sobre-regulación que la Función Pública desarrolló para este efecto,impactó en la eficacia y oportunidad de las dependencias en esas tareas.

Todos estos factores influyeron para que, al menos los primeros años, sedeclararan desiertos un número increíblemente alto de concursos. Según lascifras proporcionadas por el Secretario de la Función Pública (Romero, 2005:25),de un total de 1,973 concursos realizados de abril de 2004 hasta agosto de2005, 584 se habían declarado desiertos, lo que representa el 30 por ciento. Así,prácticamente uno de cada tres concursos se declararon desiertos, con todo loque ello implica en términos de efectos sobre la provisión continua y adecuadade servicios y el desperdicio de recursos públicos.

Además, ha sido difícil aplicar el subsistema de evaluación del desempeño,que ha derivado en calificaciones predominantemente altas. Muchos problemasse han generado a raíz de que dicha descripción de las metas no ha sido losuficientemente clara (Martínez Puón, 2006). Al final del gobierno de VicenteFox, en septiembre de 2006 — a tres años de la aprobación de la Ley del Servi-cio Profesional de Carrera— ningún funcionario había sido separado de su car-go por causa de la evaluación de desempeño (Fox 2006).

En cuanto a la capacitación, se basó casi exclusivamente en cursos electró-nicos, que observan ciertas dificultades para la enseñanza de competencias(Dussauge, 2007) y que incluyó algunos centros de formación insuficientementeacreditados. Aún más grave, al menos en un primer momento, sufrió de unadesvinculación con el sistema de certificación, por lo que, no obstante las adver-tencias de algunos de los propios funcionarios del sistema de capacitación, losfuncionarios se estaban capacitando en cursos que no los llevarían a obtenerlas certificaciones en las competencias laborales que la misma Ley les exigía(Martínez Puón, 2006). En una encuesta, se obtuvo que el 41 por ciento de capa-citadol pensaba que el conocimiento y la preparación del personal que impartiócapacitación y asesorías era —regular. En general, el apoyo que este subsistemarecibió de las más altas autoridades de la Secretaría fue insuficiente.

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Por estos problemas con la capacitación y la evaluación, no fue posible quelos servidores públicos previamente en funciones empezaran a convertirse enfuncionarios de carrera hacia finales del sexenio de Fox, como la Ley del servi-cio civil anticipaba.

Por si todo esto fuera poco, la Subsecretaría de la Función Pública, ignoran-do múltiples advertencias, procedió a integrar de golpe todos los subsistemasdel SPC bajo un mismo software, y además con una compañía que no tendría lacapacidad para hacerlo eficientemente. Esto agravó los problemas, porque laSecretaría de la Función Pública no tuvo la capacidad para desarrollar, operar ydigitalizar todos los sistemas a la vez, además de que el software que supuesta-mente le iba a ayudar a hacerlo se volvió más un obstáculo que un apoyo (secaía constantemente, mezclaba el contenido de la información, etc.). En estesentido, Pardo (2007:135) afirma que "la puesta en marcha de programas[digitales para el SPC] han dado [...1 como resultado procesos incompletos, len-tos y finalmente ineficaces".

Otra consecuencia importante de que la Secretaría de la Función Pública sehaya vinculado tan directamente a la operación del servicio es el retraso en losprimeros años (2004-2005) en la emisión de varias normas, lo que la Ley y elReglamento le señalan como la función principal de esa dependencia pública.

De esta manera, podríamos decir que de 2004 a 2006 se cometió un graveerror táctico, que demostró el desconocimiento de los aspectos más básicos dela implementación de políticas, y que consistió en pretender implementar enforma rápida, simultánea, centralizada y digitalizada todos los subsistemas delservicio civil.

Debe mencionarse que, si bien por sí mismo era ya demasiado el quererimplementar todas las partes del servicio de carrera de golpe, la Secretaría de laFunción Pública tenía a su cargo una agenda de modernización administrativaaún más amplia, que incluía otros objetivos, como la transparencia, ladesregulación, el gobierno austero, electrónico y de calidad. (Dussauge, 2007).

Todo lo anterior conduciría a que en el 2005 la Auditoria Superior de laFederación considerara que el programa para el Servicio Profesional de Carre-ra 2004-2006 no incluía objetivos e indicadores que permitieran evaluar la aplica-ción de los principios rectores del servicio civil, esto es, de legalidad, eficiencia,objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia. En el mismo sentido,en el 2004 el Inter American Development Bank (IDB) realizó una evaluación de lagestión de personal en México, que obtuvo índices bajos e intermedios, sobretodo debido al estado inicial de la implementación del servicio, a problemas en laoperación de ciertas partes del mismo y a que no transformó la gestión del perso-nal sindicalizado (Echebarría 2006; lacoviello y Rodríguez 2006).

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Se dio un marcado descontento en las dependencias y los ciudadanos con laaplicación del servicio civil, lo que llevó a su rápida deslegitimación. Hacia el2006, 73 por ciento de los participantes de una encuesta calificaban de "malo" a"regular" las bases organizacionales y el funcionamiento de SPC. Lo anteriortambién pudo haber influido para que varias dependencias se salieran del ser-vicio profesional, lo que significó que miles de funcionarios de las Secretaríasde Relaciones Exteriores, Marina, Seguridad Pública y de órganosdesconcentrados de muchas otras dejaran el sistema, al punto que para finesdel 2005 sólo formaban ya parte de él aproximadamente 43,000 funcionarios(Martínez Puón, 2005), prácticamente una tercera parte menos que la cifra ma-nejada anteriormente por la propia Función Pública (de 62,000 funcionarios)(Romero, 2005:23).

Con el objetivo de paliar varios de los problemas mencionados, a fines de2007 la Secretaría de la Función Pública, ya bajo el nuevo gobierno del Presi-dente Felipe Calderón, emitió un nuevo Reglamento, el cual otorgó a las Secre-tarías mayor autonomía para la implementación del servicio.

Aunque, por supuesto, la mejora continua siempre es deseable, el nuevoreglamento tiene una inclinación descentralizadora que puede ser positiva, y espronto para realizar una evaluación del mismo, hay al menos dos aspectos quepreocupan a varios de quienes por años han promovido y defendido el ideal delservicio de carrera.

Uno, que el Reglamento dejó a normas posteriores o a las mismas secreta-rías la definición de varios rasgos cruciales de todo servicio civil; de esta mane-ra, está por verse si este Reglamento permite alcanzar el equilibrio establecido,al menos formalmente, en la Ley y el primer Reglamento. Y dos, que extendió losplazos de permanencia de los funcionarios nombrados sin concurso público(por ejemplo por artículo 34), cuando de por si los candidatos externos de losconcursos ya se quejaban de que los plazos anteriores favorecían a los candi-datos internos a la hora del concurso (por permitirles el conocimiento de lasfunciones del puesto); en este sentido, habrá que esperar a ver en que medidaaumenta el porcentaje de servidores públicos ganadores de los concursos cuandose cumplan los nuevos plazos (hace algunos años era de aproximadamente el65 por ciento, una cifra aún no del todo desproporcionada) (Romero 2005). Enbuena medida, está en manos de la Secretaría de la Función Pública evitar queestas preocupaciones se conviertan en factores adicionales de desprestigio delServicio Profesional de Carrera mexicano.

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Algunas posibles explicaciones

Como mencionamos antes, la tercera pregunta que buscamos abordar en estetexto es ¿qué factores pueden explicar su aprobación, por un lado, y la forma enque se implementó por el otro? Por supuesto, no podemos aquí sino presentaralgunas respuestas preliminares (aunque no por ello carentes de sustento).

Para aproximarnos a una explicación de la aprobación de esta reforma, cree-mos que el enfoque de flujos (streams) de Kingdon (2002) es especialmente útil.Así, podríamos decir que en el caso mexicano, la "agendación" y aprobación deesta reforma se debió a la confluencia de tres flujos: el de los problemas, el delas soluciones y el de la política.

En cuanto al primer flujo, el de los problemas, como se vio al principio deeste texto, cuando se empezó a discutir la reforma la opinión pública tenía muypresente varios problemas tradicionales del gobierno, como la corrupción, laineficacia y el clientelismo. Estos problemas fueron destacados aún más por unel gobierno que llegó al poder en México a partir del año 2000, y que pretendíadiferenciarse de toda una era anterior de gobiernos de un partido distinto.

Por otro lado, en cuanto al segundo flujo, el de las soluciones, si bien variosexpertos y legisladores habían venido impulsando propuestas individuales desdeincluso finales de los noventas, en 2002 un grupo o coalición "profesionalizante"fue impulsando una propuesta de servicio civil que equilibraba varios modelos yreducía las dudas de los legisladores respecto a la reforma y sus riesgos, y quefinalmente logró ser presentada y aceptada como parte de la solución a losimportantes problemas arriba mencionados.

Por último, en el flujo político, debe destacarse el hecho de que la legislaturade la Cámara de Diputados que había iniciado en el año 2000 estaba llegando en2003 a su último año sin reformas que presumir. Por lo tanto, las presiones inter-nas y externas para aprobar algunas reformas aumentaron. Esto le abrió una ven-tana de oportunidad a una reforma de tipo "intermedio" como el servicio civil.

Esto se dio de esta manera en buena medida como producto del tipo derégimen político mexicano, que combina un régimen presidencial con un siste-ma multipartidista (en realidad tripartidista de facto). En otro lugar (Méndez,2007), he destacado que esta combinación dificulta el predominio de un partidoen el congreso y más bien tiende a igualar la distribución de curules entre lasprincipales fuerzas políticas y a generar un "gobierno dividido", con una claradivisión de poderes entre el poder Ejecutivo y el Legislativo. En esa medida,dicha combinación promueve la aprobación de reformas que los actores políti-cos consideran de tipo "intermedio". Ello debido a que los partidos de oposiciónal partido del Presidente no desean apoyar grandes reformas que puedan ser

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utilizadas por éste último para ganar la siguiente elección, pero a la vez buscanevitar que éste los presente como partidos "boicoteadores".

La reforma de servicio civil apareció precisamente como una reforma de im-portancia mediana, diferente a otras reformas que en el país han sido vistascomo "estructurales" (por ejemplo, la energética, la fiscal o la laboral que enefecto no se pudieron aprobar durante el sexenio del Fox).

No puede menospreciarse en este sentido el diseño de una estrategia cuida-dosa, señalada más arriba, por parte de los impulsores de la reforma, sin la cualno se hubiera generado la estructura de incentivos conducente a la aprobaciónde la misma; estrategia que hasta cierto punto involucró el conocimiento delproceso de agendación de políticas y que en esa medida buscó explícitamenteque los tres flujos de la agendación se unieran (sin ser por supuesto el únicofactor).

La equiparación de poder en el congreso entre las fuerzas políticas ha sidopor otra parte señalada por Geddes (1994) como una situación que favorece laaprobación de servicios civiles meritocráticos, al hacer que el costo que ellarepresenta en términos de pérdida de clientelismo sea equivalente para todoslos partidos. Aunque por otra parte Geddes no aclara del todo cuál es el incentivoque tienen para aprobar este tipo de reforma, ofrece la evidencia de varios casos,incluyendo el de Estados Unidos a fines del siglo XIX, que sustentan la relaciónentre a equiparación de poder político y la aprobación de un servicio civil.

Dentro de cada uno de estos flujos, actuaron factores vinculados a los arre-glos institucionales, así como a las características o posiciones específicas dediversos actores.

En cuanto a una explicación de la implementación tergiversada e ineficaz deesta reforma, podríamos ofrecer los siguientes posibles factores explicativos.

El primero es también institucional, ya que tiene que ver con el tipo de orga-nización responsable de la implementación, esto es, una organización parte delgobierno central del Poder Ejecutivo (la Secretaría de la Función Pública), conun Consejo Consultivo insuficientemente abierto a la ciudadanía y a los actorespolíticos.

Consecuentemente, considero que esto debería ser modificado, como sugie-re la opinión de varios autores acerca del servicio y sus órganos de dirección.Entre ellos podemos citar por ejemplo a Klinger y Arrellano (2006), quienesseñalan que el SPC no está sujeto a vigilancia externa, ya que actualmente lamayoría de las personas encargadas de dicha vigilancia son representantesdirectos de alguna secretaría. Haro (2007) indica que convendría valorar la ads-cripción actual y el grado de autonomía de la instancia responsable de la recto-ría y administración del Servicio Profesional de Carrera. Para Valverde (2007),

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es indispensable asegurar la transparencia y el buen funcionamiento del siste-ma para lograr al apoyo de posibles aliados, entre ellos aquellos que se en-cuentren fuera de la burocracia pública. Guerrero (2007) indica que para que elSPC cumpla con las expectativas que generó es necesario hacer una evalua-ción integral, basada en opiniones de expertos y en el sentir de la ciudadanía.Treviño (2007), por su parte señala que el reto de mejorar el Servicio Profesio-nal de Carrera concierne a la sociedad en su conjunto.

Sin embargo, no sólo estuvieron presentes factores institucionales. No pue-de dejar de destacarse en este punto las características particulares de algunosactores políticos, como por ejemplo el Secretario y Subsecretario de la FunciónPública del 2003 al 2006, quienes como ya señalamos impusieron un estilogerencial claramente centralizador y "micro-administrador", y, en esa medida,poco respetuoso de la autonomía de gestión de la Unidad del Servicio Civil y lasatribuciones que la Ley concedía a las secretarías.

Un tercer factor general que debe citarse es el obstáculo que representa lacultura personalista todavía prevaleciente en muchos funcionarios y políticosmexicanos para la conformación de los equipos de trabajo. Dicho personalismopuede a su vez ser explicado por diversos factores, como la fuerte desconfianzainterpersonal característica de la cultura mexicana (en una encuesta reciente el80 por ciento de los mexicanos manifestaron no confiar en los demás) (Butcher,2007), o la necesidad de enfrentar la sobre-regulación de la administraciónpública.

Haro (2007) describe este problema como un "desafío cultural", que se refie-re al reto que representa acabar con la cultura burocrática imperante en la ma-yoría de las instituciones públicas. En el mismo sentido, Martínez Puón (2006)señala que el servicio civil de carrera se ha visto obstaculizado por problemasde carácter cultural, por ejemplo, la resistencia de muchos servidores públicos,lo que se ha expresado en la gran cantidad de amparos presentados en contradel sistema.

Reflexiones generales

Diversos análisis comparativos muestran que introducir servicios profesionalesen países en desarrollo es una tarea compleja (Ramió y Serna 2007; Echebarría2006).

Hasta ahora la lección principal que ofrece el caso mexicano es la de laimplementación, porque si bien a mi parecer en el caso del SPC mexicano selogró una Ley equilibrada y se siguió una estrategia adecuada para su aproba-

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ción, ello fue posteriormente obscurecido por una implementación poco o nadaestratégica, donde unos pocos actores quisieron hacerlo todo y al mismo tiem-po, y que en esa fue medida ineficaz y contraproducente para la reforma misma.

Han pasado los primeros cinco años de la reforma del SPC. Es apenas elinicio, si observamos que a muchos otros países les tomó al menos décadasconsolidar sus servicios profesionales. Afortunadamente hasta ahora, pese alos ataques fuertes que ha llegado a sufrir, el SPC se ha mantenido. Sin embar-go, por desgracia también se ha deslegitimado.

Quisiéramos pensar que todavía es posible recuperar su legitimidad. Segúnlo señalado en este texto, para ello sería muy importante plantear una estrategiaadecuada, que defina y calibre muy bien los objetivos siguientes para esta refor-ma, con el fin de dar en forma secuencial pasos firmes a la vez que ambiciosos.Sería muy importante que los líderes del SPC incentiven y aprovechen la enor-me energía y gran talento existente en las secretarías, pero sin descuidar elfuncionamiento adecuado del corazón que da vida a todo servicio de carrera. Ypor último pero no al último, sería muy importante que abran y ventilen el SPC ala sociedad, su dueña originaria y la única garante verdadera de su desarrollo.

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