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El sistema de pensiones contributivas y no contributivas en México. Un análisis desde la perspectiva de género y derechos al 2021
Angélica Paola González Lozada1
Resumen El sistema de pensiones, en sus esquemas contributivo y no contributivo, no considera las
diferencias en la vida laboral entre hombres y mujeres marcadas principalmente por la
división sexual del trabajo, la cual obliga a las mujeres a hacerse cargo del trabajo
reproductivo en materia de cuidados (directos, indirectos y de gestión). La consecuencia de
esto se ve reflejada en las constantes interrupciones que tiene la trayectoria laboral de las
mujeres por atender dichos mandatos y, en muchos casos, incluso imposibilita la entrada de
las mujeres al mercado laboral. Partiendo de esta problemática, el ensayo analiza las
desigualdades de género y derechos que existen en el sistema de pensiones en México en el
2021 desde el enfoque de la economía feminista y busca conocer si las pensiones
contributivas y las no contributivas disminuyen o reproducen las desigualdades.
Palabras clave: Sistema de Pensiones Mexicano, Pensiones contributivas, Pensiones no
contributivas, Perspectiva de género y derechos, Desigualdades.
Código JEL (Journal of Economical Literature): B540 Economía feminista; J3 Salarios,
remuneraciones y costes laborales; J38 Política pública.
Abstract The pension system, contributory and non-contributory, does not consider the differences in
working life between men and women, mainly marked by the sexual division of labor,
which forces women to take charge of reproductive work in terms of care (direct, indirect
and management). The consequence of this is reflected in the constant interruptions that the
work trajectory of women has to fulfill these mandates, and in many cases, it even makes it
1 Egresada de la Especialización El Género en la Economía <[email protected]>
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impossible for women to enter the labor market. The paper analyzes the gender and rights
inequalities in the pension system in Mexico in 2021 from the feminist economy approach
and searches to know if contributory and non-contributory pensions reduce or reproduce
inequalities.
Keywords: Mexican pension system, Contributory pensions, Non-contributory pensions,
Gender perspective and rights, Inequalities.
Journal of Economical Literature (JEL) classification: B540, J3, J38
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I. Introducción
El Estado tiene la obligación de cumplir y hacer cumplir la garantía de derechos humanos,
para lo cual cuenta con herramientas institucionales, jurídicas y de política pública,
etcétera. Asimismo, las políticas de protección social son ejecutadas por el Estado para
garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, a la vez que
buscan protegerlas contra la incertidumbre y ciertos riesgos para su bienestar presente y
futuro de las personas (CEPAL, 2021). Los sistemas de pensiones se encuentran dentro de
dichas políticas, concentrándose en garantizar que las personas trabajadoras reciban una
pensión al finalizar su vida productiva, de tal forma que ésta les permita tener una vida
digna en la vejez, es decir, que sean capaces de cubrir todas sus necesidades (CEPAL,
2020).
A partir de lo anterior, el presente estudio surge de la necesidad de conocer si el sistema de
pensiones mexicano tiene perspectiva de género y de derechos. Para ello, se analiza el
esquema contributivo y el no contributivo, considerando las diferencias significativas en la
vida laboral entre hombres y mujeres marcadas principalmente por la división sexual del
trabajo, la cual obliga a las mujeres a hacerse cargo del trabajo reproductivo en materia de
cuidados. Como consecuencia, las mujeres tienen constantes interrupciones en su
trayectoria laboral y, en muchos casos, les imposibilita la entrada al mercado laboral.
Este estudio busca contribuir a la discusión del sistema de pensiones en materia de género,
buscando resaltar las desigualdades derivadas del neoliberalismo, principalmente en el
esquema contributivo. Así mismo, busca hacer una crítica al esquema no contributivo del
sistema de pensiones, a través de una propuesta para tener acciones afirmativas en el
otorgamiento anticipado de pensiones universales a mujeres que nunca cotizaron.
El análisis se divide en tres apartados. Primero, se explica en qué consiste el sistema de
pensiones mexicano y las desigualdades de género y derechos. Posteriormente, se realiza el
análisis del esquema contributivo del sistema de pensiones, señalando las desigualdades de
género que se reproducen en él. En el siguiente apartado, el análisis se centra en el esquema
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no contributivo del sistema, haciendo énfasis en el Programa Pensión para el Bienestar de
las Personas Adultas Mayores. Y, por último, se presentan la discusión y conclusiones.
II. El Sistema de pensiones mexicano y las desigualdades de género y de derechos
Los sistemas de seguridad social son mecanismos en donde se otorgan prestaciones que
depende de previas contribuciones que hacen las personas trabajadoras a través de
cotizaciones (descuentos en su salario). Es decir, la seguridad social es un derecho que se
adquiere solo trabajando en el mercado laboral formal. También existe la protección social
no contributiva (asistencia social), la cual no depende de dichas aportaciones y que los
principales receptores pueden contribuir a la sociedad y la economía en forma de trabajo no
remunerado y el pago de impuestos indirectos (CEPAL, 2021).
Dentro de la seguridad social, se encuentra la garantía de que las personas trabajadoras
reciban una pensión al finalizar su vida productiva, de tal forma que ésta les permita tener
una vida digna en la vejez, es decir, que sean capaces de cubrir todas sus necesidades.
En México, el sistema de pensiones está conformado por dos tipos: pensiones contributivas
y pensiones no contributivas:
• Pensiones contributivas. Son el resultado de que una persona trabajadora realizó
aportaciones derivadas de su salario hacia su seguridad social a lo largo de su
trayectoria laboral. En el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), en México, cada
persona trabajadora afiliada que cotice en algún instituto de seguridad social, ya sea
IMSS o ISSSTE, tiene una cuenta individual en la que se depositan aportaciones
obrero-patronales y del gobierno, y los rendimientos que generen dichos depósitos.
• Pensiones no contributivas. Son transferencias financiadas por el gasto corriente del
gobierno federal dirigidas a una determinada población objetivo con el fin de
“asegurar un nivel mínimo de subsistencia”. En México, el programa universal más
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importante es el Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores
(CEPAL, 2020).
2.1 Las desigualdades en el sistema de pensiones mexicano
El sistema de pensiones en México cuenta con el esquema contributivo y no contributivo,
cada uno con objetivos propios que, aparentemente, se complementan. Las pensiones
contributivas tienen el sesgo mercantilizador o privatizador y del proveedor masculino2,
porque el derecho a tener una pensión al final de la vida laboral solo es para las personas
que realizaron trabajo remunerado en el mercado laboral formal. A partir de la división
sexual del trabajo, las mujeres tienen la responsabilidad social de asumir el trabajo no
remunerado de cuidados. Esto ocasiona que cuenten con menor disponibilidad para
incorporarse al mercado laboral. Así mismo, las desigualdades derivadas de esta
problemática son más pronunciadas cuando el Estado deja de asumir responsabilidades en
relación con el trabajo de cuidados.
Por ejemplo, según lo reportado por ONU MUJERES (2020), la crisis económica y del
cuidado derivada de la pandemia del COVID-19, ha generado que las mujeres sean las más
afectadas en el trabajo no remunerado, debido a las medidas del confinamiento social, a que
los sistemas sanitarios están saturados y las escuelas cerradas, con lo que aumentó
sobremanera el trabajo de cuidados y atenciones a familiares dependientes que realizan en
su mayoría las mujeres. Cabe mencionar que esta crisis ha afectado a las mujeres en
muchos otros sentidos, tales como el aumento de la discriminación por motivos de género,
la violencia doméstica contra mujeres y niñas y la reducción de la actividad económica que
ha afectado principalmente a las trabajadoras informales.
2 Existen las políticas ciegas al género que profundizan la desigualdad a partir de sesgos de género. El sesgo Mercantilizador o privatizador se refiere a la reducción de beneficios sociales previstos por el Estado es sustituida por prestaciones individuales y de mercado que están disponibles solo para aquellas personas que tienen la capacidad económica de adquirirlas, por lo que afecta principalmente a las mujeres. Y el sesgo del Proveedor masculino parte del supuesto de que solo quienes participan como fuerza laboral pueden reclamar al Estado el derecho de los beneficios sociales. Así mismo, supone que hay personas dependientes de éstos (proveedores masculinos). Esto excluye en su mayoría a las mujeres (Elson y Cagatay, 2003).
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En México, la seguridad social es un derecho que solo se adquiere a través del trabajo
remunerado formal. Sin embargo, la cobertura del esquema contributivo del sistema de
pensiones es sumamente baja, tanto para hombres como para mujeres. En el Cuadro 1 se
puede observar que, para el año 2017, solo el 6.49% de los hombres cuenta con una pensión
contributiva, mientras que para las mujeres este valor es del 4.77%. Esto nos indica que
para ambos casos la situación es muy desalentadora y demuestra que no se está
garantizando el derecho a la seguridad social en materia de pensiones, debido a las políticas
neoliberales implementadas por los anteriores gobiernos.
Cuadro 1. Pensiones. Indicadores básicos de la ENESS 2017
Periodo: Julio – Agosto / Año: 2017
INDICADOR Nacional Nacional
Total Hombres Mujeres Hombres Mujeres Pensiones 91 442 129 43 401 493 48 040 636 % %
9.1 Condición de pensión según la de mayor monto 91 442 129 43 401 493 48 040 636 100% 100%
Pensionado 5 109 501 2 816 317 2 293 184 6.49% 4.77% No pensionado 86 311 693 40 574 399 45 737 294 93.49% 95.21% 9.1.2 Tipo de pensión 5 109 501 2 816 317 2 293 184 97% 98% Directa 4 105 773 2 716 556 1 389 217 96.46% 60.58% Derivada 885 214 18 953 866 261 0.67% 37.78%
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2017. ENESS. Tabulados básicos3
Este mismo cuadro también nos ayuda a comprender que, dentro de condiciones de
precariedad en materia de seguridad social, las mujeres son afectadas de manera más
pronunciada. En primer lugar, porque la proporción de mujeres que tiene acceso a la
seguridad social es menor a la de los hombres. En segundo lugar, porque el 37.78% de las
mujeres que reciben una pensión contributiva lo hace de forma indirecta; esto quiere decir
que la pensión que reciben no depende de contribuciones propias, sino de alguien más,
principalmente son pensiones obtenidas por viudez (Ramírez, 2019).
3 La suma de los porcentajes no es exactamente 100 debido a que no se están contabilizando las respuestas no especificadas.
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El derecho a la seguridad social es un derecho al que muy pocas personas tienen acceso.
Cabe mencionar que la Ley del Seguro Social vigente no tiene dentro de sus objetivos
promover la universalidad de este derecho, ni disminuir las desigualdades de género.
Tampoco hace referencia al trabajo no remunerado de cuidados.4
En este sentido, tener una cuenta individual de ahorro para el retiro, no garantiza que él o la
trabajadora tendrá los ingresos suficientes para mantenerse en su etapa de vejez. Cada
persona, según las características de su empleo, tendrá mayor o menor oportunidades de
ahorro. Esto se encuentra en función de su nivel de ingreso, de la edad en la que comenzó a
cotizar, de la constancia de sus cotizaciones, entre otras cosas. Sin embargo, estos son
factores que no deciden las personas, sino que dependen de los mercados de trabajo y lo
que estos puedan ofrecer. En este sentido, si los mercados de trabajo generan
desigualdades, estas desigualdades serán trasladadas a los sistemas de pensiones. Por ello,
se habla de una futura crisis como resultado de las características actuales en los mercados
de trabajo y del envejecimiento demográfico.
De esta manera, podemos concluir que el sistema de pensiones mexicano no garantiza el
derecho a la seguridad social para toda la población, lo cual afecta a hombres y mujeres,
pero no de la misma forma. Las mujeres tienen afectaciones más pronunciadas debido a la
división sexual del trabajo y a que los sistemas de seguridad social no garantizan el derecho
al cuidado, por lo que no reconocen tampoco el trabajo que realizan las mujeres de manera
no remunerada en materia de cuidados y que resulta fundamental para el sostenimiento de
la vida.
4 La Ley del Seguro Social también reproduce estereotipos de género al considerar en repetidas ocasiones que el asegurado es hombre y tiene alguna relación con “esposa” o “varias concubinas”, etc. Cuando menciona a “la asegurada” lo hace en forma de aclaración y como ciudadana de segunda categoría. Aunque este no es el tema de análisis, vale la pena mencionar que el lenguaje que se utiliza en esta ley es androcentrista, sexista y heteronormativo.
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2.2 La perspectiva de género en el sistema de pensiones
La perspectiva de género se utiliza con el fin de reconocer las desigualdades y
discriminaciones por razones de género. Así mismo, sirve para la generación de acciones o
propuestas que disminuyan dichas desigualdades y promuevan la autonomía,
principalmente económica, de las mujeres. Para ello, es fundamental tener presente la
división sexual del trabajo y el carácter esencial del trabajo que realizan las mujeres en
materia de cuidados, el cual no es remunerado. En su mayoría, estos son trabajos realizados
por las mujeres, aunque ellas sacrifiquen su seguridad social durante su trayectoria laboral y
cuando ésta termina, en su vejez.
Las desigualdades de derechos y de género están ampliamente relacionadas. Para tener
garantía de derechos es necesario que se tenga perspectiva de género en el diseño,
ejecución y evaluación de las políticas públicas. Sen (2000) comenta que en estas políticas
de bienestar se ha buscado la garantía de derechos económicos que tengan por objetivo la
libre agencia de las mujeres. Este último punto ha ido ganando terreno de tal forma que se
ha logrado reconocer que el bienestar depende de la agencia de las mujeres y viceversa.5 Es
decir, el bienestar de las mujeres implica que ellas sean sujetas activas de cambio y dejen el
papel pasivo que había implicado únicamente recibir ayuda dentro del enfoque inicial de
bienestar.
En este sentido, es importante que las mujeres perciban ingresos, tengan propiedad de
bienes, tengan una trayectoria laboral ininterrumpida y acceso a una pensión derivada de
sus cotizaciones. Todo esto comienza en el aumento de la participación laboral femenina,
como objetivo de política pública. La cual debe estar gestionada y planeada de tal forma
que sirva como un avance hacia la igualdad de género, el aumento de la calidad de vida y la
garantía de una pensión digna para la vejez. Así, los sistemas de pensiones pueden
contemplar un trato diferenciado y reconocer qué medidas son necesarias para impactar
5 La perspectiva de agencia implica asumir a las personas como responsables, con la capacidad de reconocer sus condiciones y posibilidades, de decidir y de actuar conforme a ello. Sen (2000) menciona que el papel limitado de la agencia afecta a todas las personas, mientras que la agencia de las mujeres tiene consecuencias positivas en la familia, la sociedad y los derechos económicos.
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positivamente en la calidad de vida de las mujeres, y en la reducción de las desigualdades
en los mercados de trabajo.
III. Las pensiones contributivas y las desigualdades de género y derechos
La discusión sobre el sistema de pensiones debe considerar un gran conjunto de aspectos
sociales. Por un lado, es necesario abordar todo lo relacionado a los mercados de trabajo,
sus leyes y la forma en la que se comportan quienes interactúan en ellos. Y, por otro lado,
resulta indispensable conocer la demografía que afecta las dinámicas de la población fuera
de estos mercados, lo cual implica abordar el trabajo de cuidados, las características
sociodemográficas y las decisiones que toman las personas a lo largo de su vida.
Según resultados de la Censo de Población y Vivienda 2020, realizado por el INEGI, en
México residen aproximadamente 126,014,024 personas. La estructura poblacional muestra
que la mayoría de las personas tiene menos de 50 años, lo cual indica que el problema de
envejecimiento demográfico llegará en las próximas décadas (Figura 1).
Según datos dicho Censo, para 2020 el 87% de los hogares son familiares, de los cuales el
71% son nucleares, 28%, ampliados y 1%, compuestos. Así mismo, 95% de los hogares no
familiares son unipersonales. Cabe destacar que los hogares monoparentales representan el
18% del total y, para 2017, el 84% de estos tienen jefatura femenina.
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Figura 1. Composición, estructura y distribución de la población en México Censo 2020
Fuente: Censo de Población y Vivienda 2020, INEGI. Recuperado de:
https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/2020/default.html
Por otro lado, es importante exponer el panorama que nos ofrecen los indicadores
relacionados a la ocupación y el empleo en México. De acuerdo con la Encuesta Nacional
de Empleo y Seguridad Social (ENESS), casi el 60% de la población ocupada en México no
cuenta con acceso a la salud como un derecho o prestación, condición que no distingue
géneros, pero que es un aspecto muy relevante a la hora de hablar de seguridad social y
pensiones. Porque, si la población ocupada no está cotizando en el IMSS, tampoco tiene
servicios de salud; y si no está cotizando, tampoco está contribuyendo a su AFORE. Esto se
explica en gran medida por la condición de informalidad. Del total de la población ocupada,
el 54% se encuentra en ocupación informal, siendo esto una condición recurrente para
hombres y mujeres.
Dentro de los indicadores de Ocupación y Empleo, se encuentra la población no
económicamente activa (PNEA) que se divide en disponible y no disponible. Dentro de esta
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categoría, más del 70% son mujeres y, de este porcentaje, el 79% no está disponible
principalmente porque no tiene interés en trabajar dado que tiene que atender “otras
obligaciones” las cuales no se especifican. Esta tendencia también existe en los hombres,
aunque en términos absolutos sean menores. Sin embargo, es necesario mencionar que,
dados los estereotipos de género que determinan la división sexual del trabajo, las
estadísticas deben contemplar la naturaleza de las “otras obligaciones”, porque
probablemente se refiere a las responsabilidades de cuidados familiares que realizan las
mujeres en los hogares sin remuneración y que les impide acceder a los mercados de
trabajo para obtener algún tipo de ingresos económicos.
El análisis del sistema de pensiones debe utilizar una perspectiva de género cuando genere
indicadores por sexo, de tal forma que se pueda conocer cómo se comportan realmente las
personas, cuál es el origen de la toma de decisiones y se pregunten por qué existen
tendencias que determinan la vida de las mujeres, generando una brecha de desigualdad con
los hombres. Así como las estadísticas no reconocen el trabajo no remunerado de las
mujeres, el modelo de protección social tampoco lo hace. El sistema de pensiones está
diseñado, como se muestra más adelante, para individuos hombres, clientes del sistema
financiero. No considera las condiciones de informalidad, de trabajo doméstico y de
cuidados, ni las desigualdades de género en los mercados laborales.
3.1 Las pensiones contributivas en México
Marco (2004) explica que, en la década de los años noventa, América Latina vivió las
reformas económicas más profundas bajo el concepto neoliberal, el cual impuso la idea de
que el Estado era excesivo y, por lo tanto, el papel predominante lo debería tener el
mercado; es decir, el Estado solo se entendería como un ente regulador, que debía dejar
espacio al libre mercado. Así, las reformas al sistema de pensiones fueron pieza clave para
modificar las relaciones entre el papel del Estado y la sociedad; así como para superar el
déficit fiscal derivado del mal manejo de los sistemas de seguridad social de la región.
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La autora también explica que, casi simultáneamente, se celebraba la cuarta Conferencia
Mundial sobre la Mujer (1995) en Beijing, la cual estuvo fundamentada en los derechos
humanos y el cuestionamiento al sesgo patriarcal, y a la neutralidad de las instituciones
públicas y privadas. Sin embargo, este movimiento no logró permear los debates y reformas
al sistema de pensiones en la región latinoamericana.
El sistema de pensiones actual mexicano tiene su origen en 1997, en donde se reformó el
sistema tradicional de reparto y se optó por un diseño de pensiones en un sistema público
de capitalización de cuentas individuales que fuera gestionado por las Administradoras de
Fondos para el Retiro (AFORE). La reforma fue justificada a partir de la inviabilidad
financiera que tenía el sistema de reparto de beneficio definido debido al envejecimiento
demográfico que sufrió el país en esa década (CONSAR, 2020, 30 junio).
La Ley de Seguro Social del 97 entró en vigor ese mismo año, de tal forma que derogó la
Ley correspondiente a 1973, incorporando un esquema de pensiones contributivas bajo el
régimen de beneficios definidos. Este régimen está en función del salario de la persona
trabajadora que realiza contribuciones durante su vida laboral dentro del mercado de trabajo
formal. Estas contribuciones son definidas y se financian de manera tripartita (patrón,
trabajador y Estado), colocándose en una cuenta individual que es administrada por una
AFORE. Los montos de la pensión al finalizar la trayectoria laboral dependen de la
cantidad ahorrada en dicha cuenta (Banco de México, 2021, marzo).
Cuadro 2. Cuentas Administradas por las Afore
(Cifras al cierre de junio de 2021)
Trabajadores Registrados 50,640,114
Trabajadores Asignados 18,507,529
Total de Cuentas Administradas por las Afores 69,147,643
Fuete: Elaboración propia con datos de la CONSAR
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Actualmente, son 69,147,643 cuentas administradas por las Afores, según datos de la
CONSAR para junio del 20216, como puede verse en el Cuadro 2. Sin embargo, el total de
cuentas administradas por las Afores son 68,153,091 para la misma fecha, siendo mayor
esta cifra porque contempla las cuentas que están pendientes de ser asignadas a su
respectivo trabajador. A simple vista, el número parece ser muy alto en comparación de la
población ocupada que se ha expuesto anteriormente. Sin embargo, según el Banco de
México (2021, marzo) los datos de la CONSAR indican que solo el 25% de la población
que trabaja de manera remunerada y cotizó a lo largo de su vida podrá tener acceso a una
pensión. De la misma forma, los datos de la OCDE indican que la tasa de remplazo7 de una
persona con un ingreso igual al promedio de la distribución salarial que tendrían acceso a
una pensión sería del 27.7%, porcentaje que representa uno de los valores más bajos en
comparación al resto de países de esta organización.
3.2 Las desigualdades de género en las pensiones contributivas en México
El sistema de pensiones contributivas mexicano tiene un sesgo androcéntrico porque no
considera a las mujeres ni al trabajo de cuidados no remunerados que realizan a lo largo de
su vida. Dentro del diseño del esquema contributivo y de su última reforma, no se
contemplan las desigualdades de género, ni la división sexual del trabajo e ignora la
reproducción de la vida.
Entonces, el diseño del sistema de pensiones responde a los mismos fundamentos que la
teoría económica neoclásica y del neoliberalismo mismo. Se puede decir que también
cuenta con el sesgo mercantilizador y del proveedor masculino. Como consecuencia, las
mujeres que realizan el trabajo doméstico y de cuidados en sus hogares, tienen grandes
limitaciones para involucrarse al mercado formal y terminan sacrificando su seguridad
6 Incluye trabajadores independientes y cotizantes al ISSSTE, y cuentas pendientes de ser asignadas. 7 La tasa de remplazo es el porcentaje que representa el monto mensual de una pensión en relación con lo que la persona recibió como salario promedio durante su trayectoria laboral como trabajadora.
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social y sus pensiones por atender la reproducción social; así mismo, cuentan con menor
independencia financiera durante su etapa productiva y en la vejez.
Por ello, entre las desigualdades de género que imperan en los mercados de trabajo y deben
ser consideradas en cualquier reforma al sistema de pensiones, se tiene la precariedad y
flexibilidad laboral, la informalidad, la segregación y segmentación laboral, la
subcontratación, la feminización de la fuerza de trabajo y la alta presencia de mujeres en los
mercados secundarios. Todos estos factores limitan la vida laboral de las personas y afecta
en mayor medida a las mujeres.
Así, la forma en que funciona el esquema de pensiones contributivas es la expresión de la
tensión que existe entre la obtención de beneficios por el capital y el cuidado y
sostenimiento de la vida humana. Los beneficios son generados en el mercado, en el ámbito
público, y exigen trabajadores de tiempo completo. Es decir que los empleos no consideran
la necesidad de tiempo para los cuidados de la vida humana. No la consideran porque dan
por hecho que se hará de alguna manera: las mujeres son quienes realizan estas actividades.
La tensión surge justo cuando una mujer quiere incorporarse al mercado laboral, ya que
tiene que atender simultáneamente sus responsabilidades de cuidado y su actividad laboral.
Ella no puede abandonar esas tareas, sino que debe asumir un rol doble (Carrasco, 2001).
Pero las mujeres son castigadas por asumir este doble rol, ya que no pueden dedicarse por
completo al mercado. Son castigadas en su productividad, en su seguridad social y en la
vejez, al tener menores o nulos ahorros. Ramírez (2019) nos explica que, actualmente,
menos de un tercio de la vejez cuenta con pensión de retiro derivada de sus contribuciones
y de este porcentaje, menos del 20% son mujeres, quienes en su mayoría tienen pensión por
motivo de viudez.
Ante esto, podemos decir que el sistema de pensiones consolida la privatización de la vida
doméstica, separando a la familia del lugar de trabajo. Es decir, desliga la esfera pública de
los hogares y contribuye a que las mujeres sean dependientes económicamente de los
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hombres y estén relegadas a solo estar en la esfera doméstica, o sea, en el ámbito privado
(Seccombe, 2005).
Como explica Ramírez (2019), las mujeres enfrentan una doble desigualdad con el sistema
de pensiones de capitalización individual de administración privada, porque tienen una
esperanza de vida mayor y en promedio cotizan menos años que los hombres. Además, las
pocas mujeres que tienen pensiones no han sido por contribuciones, sino por viudez. Así
mismo, las mujeres suelen ser las principales beneficiarias de programas sociales de apoyo
a la vejez, dado que no han tenido acceso a un sistema de pensiones que las beneficie.
IV. Las pensiones no contributivas y las desigualdades de género y derechos
Las pensiones no contributivas son transferencias que realiza el gobierno federal destinadas
a una población objetivo, están financiadas con gasto corriente del presupuesto federal y
buscan dar garantía de derechos. En México, las pensiones no contributivas son un derecho
constitucional desde mayo del 2020, cuando se reformó el Artículo 4° de la CPEUM,
quedando de la siguiente manera:
“Las personas mayores de sesenta y ocho años tienen derecho a recibir por parte del Estado
una pensión no contributiva en los términos que fije la Ley. En el caso de las y los
indígenas y las y los afromexicanos esta prestación se otorgará a partir de los sesenta y
cinco años de edad”.8
La política de seguridad social mexicana hace valer este derecho a través del Programa
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, el cual existe en el país desde
8 El pasado 5 de agosto de 2021, el Gobierno de la Ciudad de México anunció que el 9 de agosto del mismo año iniciaría el registro para el Programa Pensión para el Bienestar de Personas Adultas Mayores para todas las personas residentes del estado con edad entre 65 y 67 años. Para mayor información, véase la página web oficial del Gobierno de la Ciudad de México, disponible en: https://www.cdmx.gob.mx/portal/articulo/pension-universal-a-personas-mayores
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el 20039, aunque ha evolucionado a través de los años. A partir de la reforma mencionada,
el Programa tiene oficialmente un carácter universal y las personas que reciben las
transferencias son consideradas derechohabientes y no personas beneficiarias. Es necesario
mencionar que el carácter universal que tiene el Programa implica que las mujeres puedan
acceder a una pensión durante su vejez, a pesar de no haber realizado trabajo remunerado
formal.
4.1 Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores
El Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores es el programa
más importante dentro del esquema no contributivo del sistema de pensiones mexicano. Su
importancia radica en la universalidad del derecho que otorga, la cantidad de presupuesto
público que ejerce y su importancia para amortiguar las desigualdades generadas en el
sistema contributivo.
A partir de lo planteado en las Reglas de Operación publicadas en el Diario Oficial de la
Federación el pasado 22 de diciembre del 2020 (DOF, 2021), este programa tiene como
cobertura a las personas adultas mayores mexicanas por nacimiento o naturalización, con
residencia en México y su población objetivo son las personas adultas mayores indígenas o
afromexicanas de 65 años o más de edad, personas adultas mayores mexicanas de 68 años o
más de edad y personas adultas mayores de 65 a 67 años, incorporadas en el padrón de
derechohabientes del Programa Pensión para Adultos Mayores, activos a diciembre del
ejercicio fiscal 2020. La instrumentación del Programa está a cargo de la Dirección General
de Atención a Grupos Prioritarios (DGAGP o Unidad Responsable UR 213); y el
9 En realidad, este programa tuvo su primer antecedente en el Programa “Pensión Alimentaria para Personas Adultas Mayores de 68 años, residentes en la Ciudad de México”, el cual inicio en el 2001 de manera local, donde se exigía mínimo una residencia local de tres años de antigüedad en el Distrito Federal, ahora Ciudad de México. A nivel federal, este programa tiene como antecedente el “Programa de Atención a Adultos Mayores en Zonas Rurales” que comenzó en 2003, como se manca en el texto.
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presupuesto con el que cuenta es de $ 135,065,744,972 para el año 2021; lo cual representa
el 70% del presupuesto del Ramo 20 - Bienestar y el 2% del gasto neto total.
Según datos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (junio, 2020) el Programa
otorga pensión a 8 millones de personas adultas mayores, de las cuales 4.5 millones son
mujeres y 3.5 millones son hombres. Así mismo, 800 mil son personas indígenas, quienes
reciben su pensión tres años antes que el resto, es decir, a los 65 años (Cuadro 3).
Cuadro 3. Derechohabientes del Programa Pensión para el Bienestar de las
Personas Adultas Mayores (Cifras al cierre de junio de 2020)
Total 8,000,000
- Mujeres 4,500,000
- Hombres 3,500,000
Personas indígenas (hombres y mujeres) 800,000 Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social (junio, 2020)
El Programa se encuentra alineado a diferentes objetivos a partir de política pública de
desarrollo, la Constitución Política de México y los acuerdos internacionales, tal como se
muestra a continuación:
• En el Plan Nacional de Desarrollo 2019-202410 bajo el objetivo de “construir a un
país con Bienestar, que tiene como propósito favorecer el acceso a mejores niveles
de bienestar y revertir la situación de desigualdad social en México”.
• En los Objetivos Prioritarios, Estrategias Prioritarias y Líneas de Acción Puntuales
del Programa Sectorial de Bienestar 2020-202411, donde el Objetivo 1 es
“contribuir a garantizar un conjunto básico de derechos humanos de manera efectiva
10 Se refiere al publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de julio de 2019, en su Eje "Política Social". 11 Se refiere al publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 2020.
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y progresiva comenzando por quienes más lo necesitan”, y en su Estrategia 1.2 que
busca “instrumentar las pensiones solidarias no contributivas, con pertinencia
cultural, para personas con discapacidad y adultas mayores a fin de mejorar su
bienestar”.
• En el artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo
la reforma publicada el 8 de mayo de 2020 en el Diario Oficial de la Federación,
donde se estableció que “las personas mayores de sesenta y ocho años tienen
derecho a recibir por parte del Estado una pensión no contributiva en los términos
que fije la Ley. En el caso de las y los indígenas y las y los afromexicanos esta
prestación se otorgará a partir de los sesenta y cinco años de edad”.
• En la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, en su
segundo objetivo “Poner fin al hambre, lograr la seguridad”.
4.1.1 Identificación del problema de género
El Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, según lo
reportado en el 1er Informe Trimestral 2021 de Programas de Subsidio del Ramo
Administrativo 20 (Secretaría de Bienestar, 2021), tiene dentro de sus acciones la
incorporación de la perspectiva de género con la finalidad de dar acceso equitativo a todos
los grupos sociales y géneros. Dice textualmente el punto 11. Perspectiva de Género de las
Reglas de Operación del Programa:
“El Programa incorpora la perspectiva de género con el propósito de contribuir al acceso de
las mujeres a los beneficios de este programa en igualdad de condiciones; privilegiando, en
su caso, la inclusión de medidas especiales de carácter temporal (acciones afirmativas), para
solucionar las condiciones inmediatas en la vida de las mujeres, y medidas estratégicas que
tiendan a la valorización de la posición que las mujeres tienen en la comunidad, modifique
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los patrones culturales y destierre los estereotipos que ocasionan discriminación y violencia,
así como medidas que aceleren el logro de la igualdad sustantiva para el ejercicio pleno de
todos los derechos de las mujeres y su participación igualitaria en la inclusión productiva,
en la toma de decisiones, en los procesos de implementación del Programa y en general, en
el logro de los objetivos planteados en la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible.
En este sentido, el programa atenderá las líneas de acción del Programa Institucional 2020-
2024 del Instituto Nacional de las Mujeres PROIGUALDAD, que correspondan” (DOF,
2021, p. 11).
A partir de lo anterior, se identificó que este programa afirma tener perspectiva de género,
ya que considera que puede solucionar los problemas de desigualdad de género mediante el
reconocimiento de igualdad de trato entre hombres y mujeres. Sin embargo, es necesario
considerar que existen diferencias significativas en la vida laboral entre hombres y mujeres
marcadas principalmente por la división sexual del trabajo, la cual obliga a las mujeres a
hacerse cargo del trabajo de cuidados. La consecuencia de esto se ve reflejada en las
constantes interrupciones que tiene la trayectoria laboral de las mujeres, así como su
entrada y permanencia al mercado laboral. Si el Programa Pensión para el Bienestar de las
Personas Adultas Mayores tuviera perspectiva de género, consideraría este aspecto y
tendría un trato diferenciado entre hombres y mujeres al momento de definir las
características del beneficio o del derechohabiente. Por ejemplo, este programa sí tiene un
trato diferenciado con población adulta mayor indígena o afromexicana de 65 años o más,
ya que se les otorga el beneficio desde tres años antes que al resto de beneficiarios.
Así mismo, la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) 2021 del Programa se presenta
en sus Reglas de Operación en el Anexo 2. Ninguno de los indicadores presentados en la
MIR del Programa hace referencia a las relaciones de género, ni a su respectiva
desigualdad. Tampoco se mencionan las palabras “género”, “mujeres”, “hombres”.
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4.1.2 Impactos y resultados del programa de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores
La ejecución del Programa busca solucionar los problemas de desigualdad de género
mediante el reconocimiento de igualdad de trato entre hombres y mujeres. Sin embargo,
esto tiene grandes limitaciones ya que las condiciones en las que cada sexo llega a la vejez
son sumamente distintas, por lo que la igualdad de trato reproduce las desigualdades de
género. Es necesario puntualizar que las políticas de igualdad de trato pueden disminuir las
desigualdades en otras circunstancias tales como el acceso a la educación, al voto, a los
productos financieros, etcétera. Sin embargo, en el caso de las pensiones para adultos
mayores, la igualdad de trato a hombres y mujeres reproduce las desigualdades de género
dado que no se considera las desigualdades generadas antes por las diferencias en las que
cada sexo llega a la vejez en cuanto a acceso a pensiones contributivas, ahorros,
cotizaciones y esperanza de vida.
El acceso al Programa no hace distinción por género, según la cobertura establecida en los
lineamientos de las Reglas de Operación (DOF, 2021), “el programa atenderá a personas
adultas mayores mexicanas por nacimiento o naturalización…”. Lo que implica que el
derecho es universal. Cabe mencionar que a partir de la reforma constitucional al Art. 4 del
2020, “las personas mayores de sesenta y ocho años tienen derecho a recibir por parte del
Estado una pensión no contributiva en los términos que fije la Ley. En el caso de las y los
indígenas y las y los afromexicanos esta prestación se otorgará a partir de los sesenta y
cinco años de edad” (CPEUM). Por ello, recibir el apoyo del Programa es un derecho
universal que no distingue género o sexo.
Hombres y mujeres llegan con diferencias marcadas en cuanto a acceso a pensiones
contributivas, montos, ahorros y cotizaciones. Todo comienza con la división sexual del
trabajo que obliga a las mujeres a que asuman las responsabilidades de reproducción social
como cuidados y labores domésticas, impacta su trayectoria laboral en cuanto a continuidad
y a dificultades de acceder al mercado formal. Además, el sistema de pensiones
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contributivas tiene una cobertura muy baja que afecta principalmente a las mujeres porque
los procesos institucionales reproducen estereotipos de género, se presentan como
“neutrales” y tienen sesgos de género.
En este sentido, las mujeres en la vejez se encuentran en desigualdad a sus congéneres, por
lo que el apoyo económico que reciben les impacta de manera diferenciada y éste no es
capaz de disminuir dichas desigualdades. Cabe mencionar que las mujeres en la vejez se
enfrentan a mayor esperanza de vida y a la continuidad de trabajos de cuidados no
remunerados que ofrecen a su familia.
Por otro lado, es necesario decir que el Programa tiene impactos positivos en las mujeres
derechohabientes, principalmente en su nivel de ingreso dado que el apoyo es económico,
lo cual les ofrece mayor agencia e independencia económica, por lo que fortalece su
posición en las relaciones de poder dentro de su familia y de su comunidad, lo cual tiene un
impacto positivo también en el acceso a los servicios de salud y al bienestar económico,
social, físico y emocional. Como ya se mencionó, el Programa hace efectivo el Artículo 4
constitucional, por lo que reconoce a las mujeres como sujetas del derecho a una pensión no
contributiva a partir de los 68 años y 65 años para las personas indígenas y afromexicanas.
El programa en sí mismo no tiene impactos negativos para mujeres o para hombres. Sin
embargo, como ya se mencionó, el impacto negativo del Programa es que reproduce las
desigualdades de género al tener el mismo trato para hombres que para mujeres.
4.2 La desigualdad de género en las pensiones no contributivas en México
El análisis del Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores
mostró que, a pesar de que afirma tener perspectiva de género, no la tiene. Dentro de sus
Reglas de Operación se reconoce la importancia de tener dicha perspectiva para solucionar
los problemas de desigualdad de género, por lo que se utiliza la igualdad de trato a hombres
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y mujeres. Sin embargo, este tipo de acciones tiene fuertes limitaciones para abordar las
desigualdades de género del sistema de pensiones mexicano, por lo que se presenta como
un programa neutral al género. Esto genera que el Programa reproduzca las desigualdades,
en lugar de disminuirlas. Es necesario que el Programa desarrolle acciones previas en
materia de equidad, ya que sin ella no es posible arribar a la igualdad de género. Por
ejemplo, podría plantearse como objetivo reducir en las personas adultas mayores las
desigualdades de género mediante acciones afirmativas que den un trato diferenciado a
mujeres que no cotizaron por dedicarse al cuidado. Esto con la finalidad de que el Programa
no reproduzca las desigualdades, sino que las reduzca.
Este Programa no cuenta con acciones afirmativas en materia de género, como sí lo hace
con población adulta mayor indígena o afromexicana de 65 años o más, ya que se les otorga
el beneficio desde tres años antes que al resto de derechohabientes. El Programa tampoco
menciona las desigualdades de género en sus objetivos, indicadores y población objetivo.
El análisis del Programa permite reconocer que la perspectiva de género no se ha
implementado de manera transversal dentro de las Políticas de Bienestar y de seguridad
social, sino que éstas únicamente se han adaptado a cumplir lo mínimo de los
requerimientos en materia de política para la igualdad de género. En este sentido, se
concluye que el Programa analizado contribuye a disminuir las desigualdades sociales, pero
reproduce las desigualdades de género.
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V. Discusión y conclusiones
El esquema contributivo del sistema de pensiones mexicano está diseñado de forma
individual, responsabilizando a cada individuo de su propio ahorro. No considera las
diferencias en la trayectoria laboral entre hombres y mujeres, mucho menos toma en cuenta
a las mujeres y el trabajo no remunerado de cuidados que ellas realizan y la manera como
impacta su inserción laboral. El sistema de pensiones mexicano es androcéntrico y es el
resultado de la ola de reformas neoliberales implementadas en la década de los noventa en
América Latina, enfocadas a reducir el gasto público en materia de seguridad social, entre
otros objetivos. El diseño del sistema de pensiones mexicano está basado en la disminución
de las intervenciones del Estado en la economía y en la seguridad social.
Las condiciones de las mujeres en la vejez como resultado en un sistema de pensiones que
las vulnera desde diferentes ámbitos (cálculo de pensiones, tablas de mortalidad
diferenciadas, pensiones de monto inferior, esperanza de vida mayor, etcétera) genera una
alerta para los próximos años, ya que se espera una población envejecida, constituida
principalmente por mujeres, que arrastran las consecuencias del modelo neoliberal, en un
país con altos índices de pobreza (CEPAL, 2019). Ante esto, es fundamental generar
propuestas de reforma que disminuyan las condiciones de desigualdad que tienen
actualmente las mujeres y que amenazan con incrementarse en los próximos años.
El esquema no contributivo del sistema de pensiones mexicano sirve como amortiguador de
este proceso y contribuye a disminuir las desigualdades sociales que se generan en los
mercados laborales y en el acceso a las pensiones contributivas. Sin embargo, reproduce las
desigualdades de género, a pesar de que el Programa Pensión para el Bienestar de las
Personas Adultas Mayores es el programa que tiene mayor presupuesto público del Anexo
13 - Erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.
Es importante continuar discutiendo esta problemática y cuestionar el impacto, positivo o
negativo, que tendrán lugar las reformas recientemente aprobadas. Por un lado, la reforma
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al artículo 4° constitucional, en donde se declara derecho universal las pensiones no
contributivas para personas adultas mayores de 68 años. Y la reforma al esquema
contributivo que entró en vigor en enero del 2021. Ambas se presentan de manera
prometedora para la población en general; sin embargo, ninguna de ellas tiene intenciones
de reducir las desigualdades de género. La universalidad del derecho a una pensión no
contributiva, al menos, garantiza el otorgamiento de transferencias económicas a mujeres
que de otro modo no hubieran podido alcanzar una pensión contributiva.
Una reforma al sistema de pensiones con perspectiva de género y derechos debe estar
enfocada en el incremento de la autonomía económica de las mujeres, el reconocimiento de
la economía del cuidado, el envejecimiento demográfico que intensificará la crisis de
cuidados, el trabajo informal y en la no discriminación. Siempre buscando una disminución
de la brecha de género en las condiciones de las mujeres, en la vejez y la pobreza en
México.
En términos generales, es necesario que las instituciones públicas, los hacedores de política
económica y la sociedad tengan muy claro que el Estado tiene la obligación de cumplir y
hacer cumplir la garantía de derechos humanos. Entonces, la perspectiva de derechos
humanos y la perspectiva de género deben estar presentes en todas las etapas de la política
pública, así como de su evaluación, lo que implica forzosamente el presupuesto público y
los resultados de su ejecución.
El marco normativo mexicano garantiza la incorporación de la perspectiva de género en el
gasto público, sin embargo, las medidas no son suficientes para garantizar que se cumplan
los objetivos de incluir dicha perspectiva. Es necesario integrar el presupuesto por
resultados y aumentar la participación de las mujeres en los procesos de diseño e
implementación de políticas públicas y sistemas de protección social.
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