FINANCIACION DE SERVICIOS PÚBLICOS
DESCENTRALIZADOS EN TIEMPOS DE CRISIS
Juan Pablo JiménezComisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL)IV Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL
Salvador de Bahia, 23-25 de junio de 2009
CONTENIDOCONTENIDO
Introducción y objetivo
Características estructurales de la región
La política fiscal en AL: solvencia y volatilidad
El proceso de reasignación de funciones
La coordinación del sistema de relaciones intergubernamentales y el rol del gobierno central
Lecciones aprendidas y desafíos ante el nuevo contexto
Introducción y objetivo
Hipótesis básica
Las características estructurales de la región influenciaron en forma conjunta la forma y los resultados de los procesos de descentralización
De acuerdo con esta características el sistema de relaciones intergubernamentales debiera articular tres objetivos:
Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal
Articulación de las políticas sectoriales descentralizadas (educación, salud, infraestructura)
Compensación de las altas disparidades regionales
Introducción y objetivo
Las características básicas de la política macro fiscal han limitado la capacidad de los gobiernos (central y SN) para articular estos tres objetivos.
Ante un shock como el que está sufriendo la región, esta limitación se agrava:
Vulnerabilidad ingresos fiscales
Vulnerabilidad ingresos subnacionales
Introducción y objetivo
Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos
En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar
El resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto
Características estructurales de la región
Alta desigualdad en la distribución del ingresoDisparidad regional Alta informalidad y urbanización
Disparidades regionales dentro de los países
Comparación de los PIB per capita de las jurisdicciones más ricas en relación con las más pobres en paises de AL y de Europa
Ireland
Finland
AustriaSweden
Bulgaria BelgiumPortugal
Greece
Slovakia
Netherlands
Czech Rep.
HondurasHungary
Nicaragua
PolandItaly
United KingdomFrance
UruguayRomania
Chile
Guatemala
PeruArgentina
Colombia
Spain
Germany
Mexico
Brazil
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4
5
6
7
8
9
10
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000
- GDP PPP per capita (en $ internacionales constantes de 2000) -
- R
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La política fiscal en la región: falta de solvencia y alta volatilidad
Recurrentes déficitsBaja imposiciónAlta volatilidad de los ingresos fiscalesImportancia de los ingresos provenientes de explotación de recursos naturalesProciclicidad del acceso al financiamientoA nivel subnacional: fuerte dependencia de las transferencias intergubernamentales
Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL(En porcentajes del PIB, promedios simples)
La carga fiscal es insuficiente para financiar el gasto público
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
Overall Balance Revenue Expenditure
La mejora en los ingresos es explicada La mejora en los ingresos es explicada por la evolución de las transferencias…por la evolución de las transferencias…
AMÉRICA LATINA – EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS SUBNACIONALES(En porcentajes del PIB)
2.1 2.1 2.2 2.3 2.3 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.7
2.8 3.1 3.2 3.33.7 3.7 3.4
3.84.2
4.54.8
8.58.0
7.77.1
6.86.86.86.46.46.4
6.8
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8.0
9.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ingresos Tributarios Propios Transferencias Totales Otros ingresos
Los procesos de descentralización en AL: respuestas comunes ante problemas heterogéneos
Proceso generalizadoFuerte componente sectorial
Diferentes motivacionesReformas sectoriales (Chile)
Necesidades financieras del gobierno central (Argentina)
Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil)
Falta de coordinación en la elaboración y seguimiento del proceso
GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD(En porcentaje del Gasto Público total en esa finalidad)
Reasignación del gasto entre niveles de gobierno: descentralización
7%
8%
36%
41%
50%
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28%
60%
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18%
0.2%
68%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Uruguay
México
Chile
Perú
Colombia
Bolivia
Brasil
Argentina
Salud Educación
El impacto de la crisis sobre la política fiscal: menores recursos y más
demandas La crisis afectará a los ingresos fiscales en AL
fundamentalmente a través de dos canales: Menor nivel de actividad Caída en los precios internacionales de los productos básicos
Adicionalmente mayores requerimientos sobre los gastos públicos de manera de sostener las medidas anticrisis
Estas medidas serán diferentes de acuerdo con impacto y capacidades
El impacto de la crisisAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS CENTRALES
(Promedio Simple, En % de PIB)
1.6 1.6
1.00.8
0.3
0.90.7 0.8
-0.1-0.5
-0.1
-0.7-0.4
-0.1
0.7
1.5
2.5 2.5
-0.8
1.5
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
20.0
22.0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-2.0
-1.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
Resultado primario ALC Ingreso total AL Gasto primario AL
Grado de exposición relativa de la recaudación frente a la crisis (Gómez Sabaini
y Jiménez, 2009)
3
4
5
6
7
7
7
8
8
8
9
9
9
10
11
11
11
0 2 4 6 8 10 12
Argentina
Brasil
Uruguay
Costa Rica
Chile
Perú
Nicaragua
Dominicana
Colombia
Venezuela
Paraguay
El Salvador
Bolivia
Panamá
Guatemala
México
Ecuador
Alta MediaBaja
Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis: medidas
fiscales
Arg
entin
a
Bol
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Bra
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Ven
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la
Sistema TributarioISR empresas/Reduccion/Depreciación T X T X X T X TISR personas/Deducciones X X T X X X T XImpuestos al comercio exterior X T X X TImpuestos sobre bienes y servicios TContribuciones Sociales X TOtros X X X T T X
Gasto PúblicoInversión en infraestructura X X X X X X X X X X X X X X XVivienda X T X X X X X X X XApoyo a PYMES o productores agrícolas X X X X X X X X X X X X XApoyo a sectores estratégicos X X X X XTransferencias directas a familias T T X XOtros T X X X X X X
Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL;Nota: T corresponde a medidas anunciadas como transitorias.
Las recurrentes crisis macro suelen tener impacto en las relaciones entre niveles de gobiernoCuando la economía recibe un shock financiero (sudden stop) o un shock comercial las relaciones fiscales intergubernamentales tienden a deteriorarse por: (Fanelli y Jiménez, 2009)
Restricción crediticiaCaída en las transferencias intergubernamentalesCaída en los recursos tributarios subnacionales propios
Esto lleva a conflictos distributivos entre niveles de gobierno
Impacto de los shocks sobre las relaciones fiscales intergubernamentales
Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos
En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar:
Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal
Articulación de la política sectorial
Compensación de las disparidades regionales
Posibles respuestas a los shocks de parte del sistema de relaciones intergubernamentales: coordinación, dominancia o crisisEl resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto
Lecciones aprendidasLecciones aprendidas
Tener en cuenta diferentes efectos y capacidades entre países
Evitar “soluciones únicas” ante realidades heterogéneas
Como aprovechar el espacio fiscal alcanzado? Alcanza para enfrentar la crisis?
Lecciones aprendidasLecciones aprendidas
Necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación entre niveles de gobierno de manera que
No perder lo alcanzado en términos de solvencia fiscal
Preservar la capacidad de mantener el gasto social, especialmente para aumentar el capital humano
No descuidar la inversión en infraestructura Reformulación del Pacto Fiscal
GOBIERNO MULTINIVEL Y FINANCIACIÓN DE SERVICIOS
PÚBLICOS EN TIEMPOS DE CRISIS
Juan Pablo JiménezComisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL)IV Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL
Salvador de Bahia, 23-25 de junio de 2009
El impacto de la crisis
Caída en los recursos 2009 comparado con el 2008
(En % PIB)
Efecto precios de
productos básicos
Efecto nivel de actividad
Total
Países especializados en productos básicos
-3,4 -0,4 -3,8
Países no especializados en productos básicos
… -0,5 -0,5
La profundidad del impacto recaudatorio que sufrirá cada país va a
depender de:
las características de los ingresos fiscales y la estructura tributaria
la eficiencia de las administraciones tributarias
las capacidades político-institucionales para recaudar y modificar impuestos
Participación de los recursos naturales en los ingresos corrientes
El nivel total de la carga tributaria
La participación del impuesto a las importaciones
La importancia del IVA en el total de los recursos
El coeficiente de productividad del IVA
El monto de remesas del exterior respecto al PIB
La importancia de los aportes y contribuciones a la seguridad social
La participación del impuesto a la renta societaria en el total de recursos tributarios
Para estimar un “coeficiente de exposición tributaria” ante la crisis se utilizaron las siguientes variables (Gómez Sabaini y Jiménez, 2009):
En términos generales, los países están implementando
Medidas contracíclicas orientadas a activar la demanda interna y la producción transable, moderando a su vez factores internos que podrían agudizar el desbalance externo
Políticas internas que reduzcan los efectos sociales regresivos tanto de la crisis como de las eventuales medidas de ajuste.
No solo el impacto de la crisis, la capacidad de reacción también es
diferenteÁrea de alcance de las medidas tomadas para afrontar la crisis
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19
a b c d e f g h i j k l m
Nú
me
ro d
e p
aís
es
Política Monetaria y Financiera
a Disminución y/o flexibilización de encajes
b Provisión de liquidez
Política Fiscal
c Disminución de impuestos/Aumento de subsidios
d Aumento y/o anticipación del gasto (infraestructura)
Política Cambiaria y de Comercio Exterior
e Aumento de aranceles o restricciones a las importaciones
f Disminución de aranceles
g Financiamiento a exportadores
h Gestión de créditos con las IFIs
Políticas con destino específico
i Programas de Vivienda
j Apoyo a las PYMEs
k Políticas sectoriales
Políticas Laboral y Social
l Estímulo al empleo
m Programas sociales
Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos
En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar:
Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal
Articulación de la política sectorial
Compensación de las disparidades regionales
El resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto
Introducción y objetivo
Adelantando conclusiones:
Respuesta adecuada a la crisis: necesidad de coordinación entre los niveles de gobierno en los siguientes tres objetivos (Cetrángolo y Jiménez, 2009):
Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal
Articulación de la política sectorial (salud, educación, infraestructura)
Compensación de las disparidades regionales dentro de un mismo país