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Partidos políticos, representación y democracia de calidad.

México y los países andinos.

Dr. Adrián S. Gimate-WelshUAM-Iztapalapa

0. Consideraciones generales sobre los partidos políticos.

Partamos de la correspondencia entre lo que dice Octavio Paz en “Hacia el

poema”: el “poema no es otra cosa que un objeto discursivo (…) no acaba de

escribirse nunca”. Esto mismo podemos decir de la palabra “democracia” o su

calificativo, “calidad de la democracia”. Una cosa son las designaciones, otra

muy distinta es la interpretación, podemos sostener en consonancia con

Hobbes para quien el poder de nombrar es el poder primario del gobernante,

como lo es de la iglesia.

Así pues, si recurrimos a la frase latina, a la que acude Giovanni Sartori

en su discusión sobre el concepto “pluralismo” político.

“Nomina numina”,

(Los nombres son dioses)

Digamos, en consonancia con el teórico italiano, que los partidos políticos

constituyen los pilares idóneos para el desempeño democrático de un sistema

político de un estado soberano, integran y canalizan los intereses ciudadanos;

diremos, desde una acepción canónica del término, si bien esta función la

cumplieron los clubes en el siglo XIX en la conformación del Estado-Nación.

Siguiendo el paralelismo con Octavio Paz, si la poesía es la idea

inmaterial, el poema es el objeto discursivo: un juego rítmico, que se ajusta a

un arreglo o diseño en el tiempo y en el espacio.

1

Asimismo la noción de “democracia” es la creación cultural que nos viene

desde Pericles en el siglo V (a.C.) y continúa en el tiempo, no acaba nunca de

escribirse; es la ciudad libre, el ideal democrático de los griegos a la que apela

Moisei Ostrogorski en 19051; su concreción se expresa en los arreglos

institucionales en el tiempo y en el espacio de la sociedad, de las élites

políticas. Cada nueva escritura — arreglo institucional — tiene trazos de otras

escrituras, como la de 1857 los trazos de 1824y la de 1917 las huellas del

arreglo de 1857.

Este es, me parece, el sentido de Ostrogroski al decir que el carácter

contractual de la asociación del gobernante y del representante no debe

agotarse en el acto constitutivo del contrato, sino que debemos pensar en

contratos sociales que se suceden unos a otros en el tiempo, relación

contractual que se negocia según lo requiera la vida social y lo demande la

aparición de una problemática de interés nacional, como sucede actualmente

en México y en el resto de los países de América Latina, sobre todo en el

contexto de las crisis por la que atraviesan las instituciones de los sistemas

políticos.

Esto han hecho los partidos políticos liberales o de izquierda,

conservadores o de derecha desde sus inicios hasta el siglo XXI: han

constituido instituciones fundantes, instituciones constituyentes. Los

representantes de la LXI Legislatura tienen ante sí la gran ocasión de pasar a

la historia logrando los consensos necesarios en la reforma constitucional en

material electoral, pero privan los intereses de partido por encima del interés

nacional y no logran construir los acuerdos necesarios.

1 Reeditada en 1912, tras abandonar el Duma rusa

2

¿Qué tanto hemos avanzado desde el decreto de Francisco y Madero del 19 de

diciembre de 1911?. Veamos el capítulo VIII, artículo 117 del decreto respecto

de los partidos políticos.

El artículo 117 hace hincapié en el rol que juegan los partidos políticos en los

procesos electorales de acuerdo con la ley vigente, que es la que antecede al

artículo 117. El decreto en sí comprende el nuevo sistema electoral que habrá

de regir en las elecciones para la Presidencia, la Vicepresidencia, el Senado y

la Cámara de Diputados.

Sin duda el pluripartidismo de fines del siglo XX y de principios del siglo

XXI es, sin duda, mejor que bipartidismo del siglo XIX, pero la representación

política no ha mejorado sustancialmente.

3

El decreto de Madero responde a un momento escritural, inmediato a la

caída del sistema autoritario de Porfirio Díaz. Vendrá después el largo periodo

de otro sistema autoritario como desenlace de la Revolución Mexicana en la

que el partido del Estado, el Partido Nacional Revolucionario (1929),

organización partidista reguladora de los conflictos políticos, tuvo una doble

estructura: directa o territorial, formada por los comités municipales, estatales,

territoriales, un Comité Directivo Nacional, y una estructura indirecta compuesta

por los partidos municipales, estatales y nacionales que aceptaron los estatutos

del PNR. Albergó 148 partidos de las 28 entidades federativas.

El Partido de la Revolución mexicana (1938), surge igualmente con una

estructura territorial, pero también sectorial, expresión de los sectores

revolucionarios del país: campesinas, obreras, populares y militares: un partido

de corporaciones. Y el Partido Revolucionario Institucional (1946), cuya

posición ideológica pragmática esta definida en las dos piezas sustantivas de

su denominación: revolucionario, su capacidad para convertirse en instrumento

político para llevar a cabo el programa de la Revolución Mexicana, su vocación

por el cambio y la transformación del país en lo económico, en la igualdad de

oportunidades y la justicia social (bienestar); y su naturaleza institucional,

según su declaración de principios, radica en que para llevar a cabo sus

acciones transformadoras, éstas habrán de hacerse en el marco institucional,

esto es, según las disposiciones constitucionales y legales que rigen al país.

Dentro de su Programa de Acción, el PRI se propone una Reforma del

Estado, una reforma electoral, un mejor equilibrio de poderes, un nuevo

federalismo y una nueva relación entre la sociedad y el gobierno.

4

Ideológicamente, en su interior han convivido tendencias ideológicas de ambos

extremos: la derecha y la izquierda.

En este contexto surge el Partido Acción Nacional, considerado la

principal fuerza política de oposición al Partido Revolucionario Institucional a

partir de 1939. Definido como un partido de los ciudadanos, su estrategia

electoral ha sido la de conquistar progresivamente los gobiernos locales y

estatales hasta que en el año 2000 obtiene la Presidencia de la República. Con

ello se logra la alternancia en el poder. Como partido de derecha, representa

los los intereses de los sectores conservadores, eclesiásticos, empresariales,

las clases medias y las profesionales. Desde su fundación con Manuel Gómez

Morín, se caracteriza por su rechazo a las acciones estatistas. Su reclutamiento

inicial es elitista, por invitación de su fundador. En sus puntos programáticos, el

individuo es el centro, después la familia y en tercer lugar la sociedad.

Ideológicamente, sus miembros lo ubican en el centro-derecha, con un 6.4 en

1995 y un 6.2 en 1999. Los demás partidos, sin embargo, lo consideran de

extrema derecha (8.9)

El Partido de la Revolución Democrática, cuyo registro lo obtiene en

1989, es producto de la integración de varios partidos: El Partido Socialista

Unificado de México, el Partido Socialista de los Trabajadores, y de otras

organizaciones partidistas y de Movimientos sociales como La Asamblea de

Barrios, la Asociación Cívica Nacional Revolucionaria, la Coalición Obrera

Campesina. Su éxito, a partir de 1988, a través del Frente Democrático

Nacional reside en que amplía las fronteras del sistema político mexicano al

incorporar sectores marginados de los beneficios de la participación política,

como lo señala Panebianco. Su penetración territorial fue del centro (DF) hacia

5

estados como Michoacán y Guerrero, Zacatecas. Su ubicación ideológica es

definida de izquierda, por debajo del punto de quiebre de 5.0 (3.2 en 1995, 3.0

en 1998 y 2.3 3n 1999), que coinciden en esencia con la calificación que le dan

otros partidos.

Así, el sistema político mexicano adquiere trazos aparentemente más

definidos ideológicamente, el sistema de partidos, configurado por dos

extremos ideológicos: el Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución

Democrática, derecha-izquierda; y un partido que transita entre ambos polos

ideológicos: el Partido Revolucionario Institucional, en el discurso y en las

acciones, si estamos de acuerdo con Arnaldo Córdova (La Jornada, 6,

noviembre, 2011), espectro ideológico que concuerda con la afirmación de Paz

“la existencia del partido como órgano constitutivo y esencial el estado

mexicano posrevolucionario (Octavio Paz)2. Éste ha sido calificado de “partido

de los trabajadores”, “partido de la burguesía” o de la “oligarquía” o

“instrumento del Ejecutivo” (Luis Javier Garrido, 1986)3. La historia

contemporánea mexicana ha sido caracterizada, desde esta óptica de

unipartidista como de pluripartidista, de modelo democrático como de

autoritario; su modelo ha sido repudiado por unos, admirado por otros4.

Sin embargo, su historia no ha sido realmente estudiada a fondo porque

no sido visto como un partido autoritario en el poder, por ejemplo, así clasifican

Scott Mainwaring y Frances Hagopian su régimen de gobierno hasta fines del

siglo XX: 1945-1987 (2005)5.

2 El ogro filantrópico. Historia y política, 1971-1978, Joaquín Mortiz, p. 109-1243 El Partido de la Revolución Institucionalizada, SEP, México, 1986. 4 El interés del general de Gaulle por el PRI hizo que enviará expertos de los partidos a estudiarlo5 The Third Wave of Democratization in Latin America,. Advances y Setbacks, Cambridge, Cambridge University Press.

6

Su tránsito de un partido en el gobierno, autoritario, a uno en una fase

semi-autoritaria, como lo definen Mainwaring y Hagopian, coloca al sistema

político mexicano, como bien sabemos, en la fase de transición a la

democracia, pero al mismo tiempo instala al PRI en los inicios de la crisis del

partido, como lo advierte Francisco Reveles en Partido Revolucionario

Institucional: crisis y refundación (2003),6 la caracterización de Reveles es

coincidente con la de Mainwaring y Hagopian: “fue pilar del régimen político

autoritario y eje del sistema electoral no competitivo. Nació como partido

gobernante y, por ende, su principal objetivo fue conservar el poder” (Reveles,

2003:11). Si bien los estudios sobre el PRI arrojan caracterizaciones del tipo:

partido de estado, maquinaria electoral, partido hegemónico, partido del

régimen político, se requieren aún estudios más profundos que examinen no

sólo su historia hegemónica, su vinculación con los sectores sociales o con los

empresarios en un mundo globalizado, se hacen necesarios, además, estudios

detenidos sobre la naturaleza misma de los partidos: su carácter

representativo, aspecto fundamental de la democracia contemporánea, como

señala Maurice Duverger (2004),7 esto es, su origen vinculado al sufragio

popular — la representación— y al trabajo parlamentario, una vez investidos

como legisladores representantes de los intereses ciudadanos. Hay pues un

origen electoral, y una muy necesaria relación entre estas dos dimensiones,

ancladas en cuestiones locales o regionales (las facciones en el sentido de

John Madison, Cf. El Federalista, número 10), 8 en identidades políticas o en

intereses compartidos.

6 Francisco Reveles, Coordinador, México: UNAM/Editorial Gernika.7 Los partidos políticos, México: fondo de Cultura Económica. Primera edición en francés, Les parties politiques, Librairie Armand Colin, Paris.8 Al partido lo define como bando, facción, abogados que delibera sobre los intereses de las facciones

7

Ahora bien, ante la crisis de confianza en las instituciones del sistema

político mexicano como de los sistemas políticos en América latina,

exhortamos a los actores políticos, si ustedes están de acuerdo con la analogía

poesía/poema que establece Octavio Paz, a que visualicen nuevos objetos

discursivos ante el agotamiento del contrato originario. Debemos evitar la

“esclerotización” en los partidos políticos y en las instituciones políticas en

general. Ejemplos de ello hay muchas: el surgimiento de la Corriente

Democrática en 1986 o la crisis entre los tradicionalistas y los pragmatistas al

interior del Partido Acción Nacional en la década de los noventas.

El país requiere un sistema de partidos en vías de cambio; requerimos

de nuevas formas de cooperación y participación ciudadana, y formación

constante de nuevos consensos. Pero lamentablemente, como hemos visto en

las modificaciones constitucionales recientes, los legisladores no terminan de

entender la importancia del efecto psicológico del arreglo institucional en los

procesos electorales; sólo se ven a sí mismos, no miran hacia la ciudadanía

que se supone representan. La reforma política del 2011 aprobada en la

Cámara de Diputados no será sometida a consulta popular, la democracia

participativa ha sido una vez más pospuesta, no así en Ecuador y Perú.

Este es el reto de los partidos políticos, en la actualidad se encuentran

con un gran deficit de legitimidad y de representación ( Scott Mainwaring, 2004;

Manuel Alcántara, 2010); este es el gran reto de los partidos políticos: entablar

un nuevo diálogo con la ciudadanía en la construcción de un modelo alternativo

de democracia que fomente un verdadero empoderamiento ciudadano en la

toma de decisiones. Si se quiere, un mayor grado de interacción vertical, si

queremos colocarnos en la perspectiva de Guillermo O´Donnell (1997).

8

Me parece que sería importante reflexionar más a fondo sobre el rol de

los partidos políticos en el contexto de los cien años de vida como instituciones

encargadas de representar los intereses de los ciudadanos. No es casual que

exista una crisis de legitimidad de los partidos políticos en México, en muchos

países de América Latina y del resto del mundo, como han señalado

estudiosos como Scott Mainwaring, Manuel Alcántara, Pippa Norris.

En muchos de nuestros países, incluido Estados Unidos, las elecciones

se han conducido con precariedad, no sólo por el comportamiento de los

partidos políticos, sino por la falta de certidumbre y credibilidad de las

decisiones de los responsables de las instituciones electorales (Cf. El Estudio

de José Antonio Crespo; Helena Varela, 2010) y por el rol que juegan medios

masivos de comunicación.

Aparentemente tenemos en México un sistema de partidos más

competitivo, que se ha traducido en una representación más plural en los

congresos federales y estatales, como también sucede en países como Perú y

Ecuador; pero apreciamos una sub-institucionalización como señala Javier

Duque Daza (2008) para el caso colombiano. Surge la pregunta, que relación

podemos apreciar entre los partidos políticos y la democracia en América

latina.

De entrada, sostenemos, que esta relación no ha fomentado la

durabilidad y la vitalidad de la democracia. A saber, no hay coherencia entre los

programas de los partidos y las leyes y políticas que promueven una vez en el

poder. Ahí están los casos de Argentina, Venezuela y Chile, como ha

demostrado el estudio de Susan Stokes; no hay coherencia organizacional y

disciplina de partido; no muestran capacidad para el cambio; no muestran

9

autonomía frente a los poderes económicos y frente al poder de los medios de

comunicación. Dicho de otra manera, exhiben una escasa funcionalidad

democrática; y esto sucede porque exhiben escasa institucionalización. Así, a

mayor institucionalización partidista, mayor consolidación de los partidos,

mayores posibilidades de consolidación democrática que tendrá como efecto

un mayor enraizamiento en la sociedad.

Ante estos vacíos, los movimientos sociales y los movimientos

ciudadanos han llenado estos huecos en algunos países latinoamericanos que,

en algunos casos terminan partidizándose (Cf. Donna Lee van Cott, 2005). No

obstante, contribuyen al mejoramiento de la democracia.

En México, los ciudadanos no disponen de la función legislativa en el

ámbito nacional, como existe en Colombia y Ecuador, por ejemplo, después de

los nuevos arreglos institucionales en la década de los noventa.

Sirvan estos comentarios introductorios para mostrar a ustedes, ahora,

los resultados de un estudio comparado entre México y los países andinos

sobre la representación de los pueblos originarios. Les presento una parte de

los resultados de las entrevistas aplicadas a las legisladoras y los legisladores

de Ecuador y Perú, concierne, justamente, al tema de los partidos políticos y la

representación. Sirvan estos comentarios introductorios para mostrar a

ustedes, ahora, los resultados de un estudio comparado entre México y los

países andinos sobre la representación de los pueblos originarios. Les

presento una parte de los resultados de las entrevistas aplicadas a las

legisladoras y los legisladores de Ecuador y Perú, concierne, justamente, al

tema de los partidos políticos y la representación.

1. 1. Representación política.

10

Centrar la mirada en la representación (Pippa Norris, 2004) es colocarse en los

indicadores de la calidad de la democracia: la creación institucional, la

instauración de nuevos arreglos electorales y el fortalecimiento de una

ciudadanía activa, esto es, el establecimientos de las estructuras democráticas

básicas; más aún, si se fija la vista en el rol que juega la oposición en un

sistema presidencial (Scott Morgenstern, Juan Javier Negri, Aníbal Pérez-

Liñán, 2009); pero también significa colocarse en la pregunta planteada por

Rorty (1996): qué tan coherente es la teoría democrática con la práctica,

cuestión planteada asimismo por Norberto Bobbio (2004:28).

La interrogante de Rorty implica, como lo advierte Robert Dahl (1996),

cuestionarnos si los sistemas políticos latinoamericanos pueden catalogarse

como democráticos si aplicamos los criterios mínimos de la democracia. La

respuesta es afirmativa, sí se satisfacen los criterios mínimos, si estamos de

acuerdo en sus atributos fundamentales: elecciones regulares y libres, sufragio

universal, rendición de cuentas de las instituciones del estado y libertad de

expresión y de asociación, dimensiones de la democracia que suelen

calificarse como formales. Pero, como bien sabemos, la dimensión electoral no

es suficiente para tener una democracia representativa sólida. Más allá de la

condición mínima electoral — elecciones libres de violencia, de la compra de

votos, del fraude sistemático y de la manipulación mediática —, los

representantes parlamentarios deben reflejar la sociedad que representan,

deben estar representados los grupos minoritarios, entre muchos otros grupos.

Ante los atributos aludidos, los críticos se preguntan, ¿se asegura la

distribución del poder? ¿qué tanto se fomenta la participación ciudadana?

(Norris, 2008). Esto es, no basta una concepción de la democracia en términos

11

mecánicos, es necesario, asimismo, el efecto psicológico que fortalezca la

democracia. De ahí la importancia de la representación, de la democracia

participativa y de la democracia social, atributos que fortalecen su calidad.

Cabe advertir de entrada que si bien no hacemos un vacío a la acepción

de Guillermo O´Donnell (2005), que subraya los derechos económicos y

sociales, sí fijamos nuestra vista en los derechos políticos, en los principios de

equidad, en la participación ciudadana y en la rendición de cuentas (Schmitter,

2005), esto es, calidad de la democracia en términos procedimentales9 y del

estado de derecho — equidad en los derechos a la información y en los

procesos de competencia electoral (Snyder y Samuels, 2001), así como en los

derechos de representación de todos los sectores de que se compone una

sociedad. De ahí la importancia del estudio de las instituciones electorales,

esto es, las reglas establecidas para el acceso al poder. En otras palabras, nos

instalamos en la perspectiva poliárquica de Robert Dahl y de Morlino. Mejor

todavía, nos interesa la relación entre las normas institucionales del proceso

electoral y la competencia entre los partidos políticos y los resultados que de

éste emanan (Dieter Nohlen, 1994).

En el sentido de Nohlen, partimos de la premisa de que las elecciones

se conciben como el método democrático para designar a los representantes;

las elecciones significan, a la vez, el control del gobierno y de los

representantes por el pueblo (Nohlen, 1994).

Entendidas las normas institucionales de los procesos electorales como

las estructuras democráticas básicas, los esfuerzos por ahondar en la

gobernabilidad y la gobernanza han puesto la mirada en el diseño de los

9 Monitoreo de la responsabilidad de los gobernantes y de los representantes elegidos y de las demandas ciudadanas.

12

sistemas electorales. En este contexto, los países en su búsqueda del modelo

ideal, han transitado de un sistema electoral por mayoría10 a un sistema de

representación proporcional11 o a sistemas mixtos.

Sin embargo, las definiciones del tipo de sistema electoral nos remiten,

por un lado, a un principio decisorio12 y, por otro lado, al resultado electoral,

pero hay otros aspectos por considerar, entre otros, la circunscripción electoral,

que si no está adecuadamente delimitada puede conducir a problemáticas de

sobrerrepresentación o subrepresentación, como se desprende de las

entrevistas aplicadas a las(os) legisladoras(es) de Ecuador o Perú.

En el primero (sistema mayoritario), se elige un representante por

circunscripción y en el segundo (sistema proporcional) se elige más de un

representante, pero esta caracterización tampoco es un criterio difinitorio ya

que los sistemas uninominales de una circunscripción también aparecen en los

sistemas de representación proporcional.

Adicionalmente, y como advierte Nohlen, “la elección en

circunscripciones bi-nominales o tri-nominales invariables corresponde” a un

sistema mayoritario (1994:88). Lo que aparece en los sistemas políticos son

sistemas electorales contradictorios: conviven elementos de un sistema

mayoritario con aspectos de un sistema de representación proporcional,

sistemas de representación proporcional personalizada; o bien los casos en

que las curules son asignadas en varias circunscripciones pequeñas de

acuerdo con el principio proporcional, pero la barrera es tan alta para la

asignación de los escaños que ocasiona una desproporción entre votos y

10 Utilizo el término en el sentido en que es empleado por Dieter Nohlen (1994:88), a saber, el candidato es elegido por haber logrado la mayoría relativa de votos o la mayoría absoluta. 11 La representación expresa la distribución de los votos entre los partidos.12 La fórmula que se utiliza para convertir los votos en escaños.

13

escaños. En consecuencia, los resultados ya no corresponden a una

representación proporcional

Este tipo de cuestionamientos nos llevaría a poner en tela de juicio la

representación proporcional en los casos en que en este sistema no se asignen

las curules bajo dicho principio. Más todavía, ¿cómo puede mantenerse la

barrera del 5 % para la representación política, que tiene características de

representación no proporcional, dentro de un sistema de representación

proporcional? (Sartori, 1985).

Planteadas las consideraciones anteriores, nos preguntamos: ¿Qué

percepción tienen las(os) representantes de las minorías étnicas de los diseños

electorales en sus acciones de acceso al poder? ¿Cuáles son las dificultades a

las que se enfrentan en la competencia interna y frente a los candidatos de los

demás partidos en la obtención de una curul? Y, una vez en congreso, ¿Son

responsivos en su trabajo legislativo? ¿Rinden cuentas a sus representados?

Para comprobar las interrogantes antes planteadas, analizo la

información obtenida en la aplicación de cuestionarios a legisladoras(es)

representantes de los pueblos originarios de Ecuador y Perú y la comparo

entre sí a fin de averiguar si el arreglo electoral responde a las expectativas de

los actores políticos y de los analistas de la ingeniería institucional.

1. La representación política de los pueblos originarios en

regímenes presidenciales. Un acercamiento desde los sistemas

electorales

La representación de los pueblos indígenas desempeña un papel fundamental

en el fortalecimiento de la democracia en América latina. Pero su llegada al

14

Poder Legislativo no ha sido una concesión otorgada por las elites políticas, es

resultado de años de lucha político social, como se ha señalado en

investigaciones diferentes (Lee Van Cott, 2005; Rivero Pinto, 2005; Gimate-

Welsh, 2010b). Para ver de cómo se ha logrado esa representación en los

países del Ecuador y Perú, examinaremos en primer lugar la percepción que

tienen de los sistemas electorales en cada uno de estos países, y enseguida

indagar sobre su percepción en torno de la responsividad y la rendición de

cuentas, aspectos fundamentales de una democracia de calidad. Antes, sin

embargo, es necesario hacer un repaso de los cambios en los arreglos

electorales a partir de los procesos de transición democrática.

1.1 Los sistemas electorales vigentes en Ecuador y Perú.

El sistema electoral es considerado una de las instituciones fundamentales en

la construcción de una democracia de calidad. El supuesto subyacente es la

idea de que la ingeniería electoral tiene consecuencias en las opciones de los

votantes y en la representación política en virtud de que las reglas electorales

tienen consecuencias en el comportamiento de los partidos y sus actores

políticos. Dicho en otros términos, el rediseño electoral tiene efectos mecánicos

importantes pues determina qué candidatos son elegidos al Poder legislativo y

qué partidos devienen gobierno. Ambos supuestos son fundamentales en la

democracia representativa, deliberativa. Pero también busca tener efectos

psicológicos en el ámbito individual. Es decir, la ingeniería electoral incide en el

comportamiento de los actores políticos y en los electores.

Las interrogantes principales han sido, ¿cómo generar mayor

certidumbre a los procesos electorales de modo que se profundice la

democracia y se fortalezca la gobernabilidad? La vía adoptada en algunos

15

países ha sido colocar la atención en el diseño electoral, aún en los países de

las democracias consolidadas.13

Los sistemas electorales basados en el principio mayoritario han sido

valorados positivamente por razones de rendición de cuentas del partido en el

gobierno y por los incentivos que conlleva la representación en la composición

del Poder legislativo. La modalidad proporcional, a su vez, ha sido defendida

por su carácter incluyente, por sus posibilidades de compartir el poder y de

expresar la pluralidad social e ideológica de un país. El debate a favor o en

contra de los sistemas combinados ha sido una de las características de los

estudios recientes sobre sistemas electorales (Mathhew Soberg Shugart y

Martin P. Wattenberg, 2001). Por otro lado, los sistemas proporcionales

presentan menos obstáculos para llegar al poder en la medida que se requiere

de un menor porcentaje electoral. Los partidos, consecuentemente, adoptan

estrategias electorales que focalizan el voto de sectores homogéneos de la

sociedad. Los vínculos de este tipo de electores pueden ser de clase, religión

de afinidades identitarias o ideológicas. Los partidos promueven, en

consecuencia, los intereses de sus electores de manera más definida dados los

vínculos de afinidad, reforzando la representación mandato (Cf. Adam

Przeworski, 1999 et all). Esta modalidad posibilita una mayor movilización del

sector social en general en lugar de un alto consenso en asuntos en los que la

mayoría de los partidos están colocados. La competencia partidista se

encontrará en un espectro espacial más amplio en términos ideológicos. Tales

13 Tomemos por caso el de Inglaterra que ha llevado a cabo transformaciones en su sistema electoral para incorporar una modalidad mixta entre el sistema mayoritario y el representacional.

16

circunstancias generan mayores incentivos en el electorado en los procesos

electorales. Se maximizan los incentivos en las votaciones, se combate la

apatía electoral y el malestar hacia los partidos. Los grupos minoritarios, los

pueblos originarios en particular, igualmente tendrán mayores incentivos para

participar activamente en los procesos electorales. Este ha sido, al menos, un

rasgo caracterizador reciente de los pueblos indígenas en países como Perú,

Ecuador y aun en países como Colombia y Venezuela donde la población

indígena no excede el 3 % (Cf. Donna Lee van Cott, 2005).

Pero este despertar por la competencia política de los pueblos indígenas

se ha inscrito en el contexto de la desconfianza hacia los partidos políticos y de

los rompimientos de clase, pero también a partir de la creación de nuevas

organizaciones que giran alrededor de la etnicidad; otro tipo de rompimiento,

como en el caso de Ecuador.

Dado este contexto latinoamericano, el planteamiento general es el

siguiente. ¿Cómo se ha dado la representación de los pueblos originarios en

los países andinos y México, y cuál ha sido su labor legislativa en estos

países?

Para responder a esta pregunta, y otras que se desprenden de ella, en

una primera etapa, he llevado a cabo un estudio de las reformas

constitucionales en materia electoral (Gimate-Welsh, 2010b) que sirve de base

para el análisis de la representación de las minorías étnicas en los países

andinos y México; y en la segunda fase, dada la representación indígena en

estos países me propongo averiguar qué percepción tienen del sistema

electoral vigente, cómo accedieron a la representación, cuál es su relación con

las demás bancadas partidistas en el trabajo legislativo y su relación con el

17

ejecutivo. Sin embargo, para este ensay me ocupo solamente del Ecuador y

Perú14,como adelanto de una obra de conjunto. Para dar respuesta a estas

interrogantes presento a continuación los resultados de las entrevistas15 que

llevé a cabo en el mes de septiembre, 2010, con legisladoras y legisladores del

Ecuador y de Perú.

1.1.1 Cronología de los cambios en los sistemas electorales del

Ecuador y Perú.

Ecuador ha experimentado cambios profundos en su sistema político a partir de

1978-79 y 1983 (Simon Pachano, 2004; Michael Rowland, 1998),

transformaciones que están enmarcadas en la tercera ola de la

democratización. Los cambios, que tenían por meta una mayor representación

de los sectores sociales y de una mayor gobernabilidad, afectaron a la

estructura del congreso, al calendario electoral y la duración de los poderes

Legislativo y Ejecutivo; afectó, asimismo, las relaciones entre el Ejecutivo y el

Legislativo. La reforma constitucional de 1978 incorpora por vez primera la

segunda vuelta en la elección presidencial; en 1983 reduce se el periodo de los

legisladores a cuatro años; en 1994, mediante plebiscito, se aprueba la reforma

constitucional que permite los candidatos independientes con lo que se pone fin

al monopolio de los partidos; y en 1997 se transita a la votación personalizada

o listas abiertas. Veamos la cronología de los cambios en el sistema electoral

ecuatoriano y después los del Perú.

1.1.2 Cronología de los cambios en los sistemas electorales peruanos

14 En un trabajo posterior me ocupo del resto de los países andinos, incluyendo a México15 Los datos que presento en forma de gráficos provienen de los cuestionarios aplicados a los (las) legisladores(as) y de las grabaciones. En la presentación de las citas textuales mantengo el anonimato de los autores(as).

18

El Congreso peruano del periodo 2001-2016, está integrado por 130

congresistas16, también unicameral como el ecuatoriano, es resultado de un

conjunto de transformaciones iniciadas también en 1978. Su elección se rige

por el principio proporcional de acuerdo con el artículo 187 constitucional.

Veamos algunas de sus transformaciones.

El sistema electoral vigente después de las transformaciones

constitucionales del 2000 tiene tres grandes retos (Daniel Zovato, 2001): 1) el

fortalecimiento del sistema de partidos, sin que éstos devengan una

partidocracia, 2) la conciliación de la gobernabilidad con la representación y 3)

la obtención de un determinado nivel de concertación que permita el acuerdo

nacional después del régimen autoritario fujimorista.

Sin embargo, para la elección presidencial del 2011 participaron 31

partidos y para la elección del 2006 veinte partidos presentaron candidato

presidencial. Diez años después, el diagnóstico y pronóstico de Dieter Nohlen,

“en el Perú hay un sistema de partidos atomizado, poco institucionalizados”

(2001), se constata respecto del sistema de partidos y respecto de la dificultad

de predecir el efecto causal del sistema electoral en el sistema de partidos o

que éstos tengan sobre el arreglo electoral; ambos pueden verse como

variables dependiente o independiente en una relación de interdependencia,

posición discordante con la asumida por Giovanni Sartori.

Percepción de las(os) legisladoras(es) sobre los sistemas electorales de

Ecuador y Perú17.

2. Listas cerradas y bloqueadas.

16 La legislatura 2006-2011 tuvo 124 congresistas.17 La transcripción de la entrevista a las(os) legisladoras(es) es textual; en el anexo 1 aparecen los nombres de las(os) parlamentarias(os) pero se mantiene su anonimato, ya que no aparece la numeración de la (del) entrevistada(o) que aparece en el cuerpo del trabajo, sólo aparecen sus nombres.

19

Las(os) congresistas ecuatorianas(os) entrevistadas(os) se inclinan en señalar

que el sistema electoral de listas cerradas en la representación de minorías

étnicas es cuasi deplorable. La legisladora entrevistada (E1)18 considera que

una de las desventajas radica en que las listas cerradas de representación no

brindan la posibilidad real de elegir a los candidatos más idóneos, sino al

partido político. Si bien en algunas zonas o sectores esto ha favorecido al

movimiento Pachakutik, considera que eso no es tan democrático ya que

muchos asambleístas llegan a la Asamblea Nacional gracias a la fórmula, no

necesariamente porque la ciudadanía lo eligiera como su representante, llegan

al congreso como efecto del arrastre del candidato presidencial.

La lista cerrada lo que ha dado es de que muchos asambleístas sean de la bancada oficialista; si ahora fuéramos como candidatos individuales seguro no sacarían menos del diez por ciento del electorado, sino ganaron con una figura, de la lista que es el presidente Correa.

Por su parte E2 señala que en ciertos territorios con población mayormente

indígena es posible que favorezca la lista cerrada, sin embargo, dado el arreglo

del sistema electoral, el arrastre de una figura local tiene más bien efectos

negativos para los candidatos de los pueblos originarios.

Ahora yo saqué los primeros tres puestos en la lista cerrada pero por el pluripersonal y por el sistema de minorías yo pierdo dos asambleístas en Cotopaxi porque yo tuve un excelente arrastre, entonces tienen que entrar distintos partidos, hay que triplicar las votaciones para que pueda entrar, entonces en población con mayor incidencia indígena sí tiene sentido la lista cerrada.

Por otro lado, hay quienes como E3 que no se inclina por las listas abiertas ni

las cerradas ya que ambas vienen con “vicio”; se pronuncia por un sistema

mixto de designación directa que pueda dar la posibilidad de que esa persona

tenga el respaldo mayoritario en su circunscripción. Con las listas cerradas y

las abiertas siguen predominando los partidos que tienen más estructura, más

recursos económicos, esto no sólo en Ecuador sino en América latina.

18 Legisladora número uno de la lista. Las siglas E1, E2, E3, E4, se refieren a las (los) parlamentarias(os) de Ecuador; las siglas P1, P2, P3, P4, P5, P6, P7, P8, P9 se refieren a las(os) parlamentarias(os) del Perú.

20

Yo parto desde el principio de la equidad, donde la gente pueda identificar a la persona por sus cualidades, por su servicio y la designación que pueda dar para cualquier cargo sea por su capacidad directa, es decir, su trayectoria de dirigente, de servidor público, cualquier área que haya tomado su experiencia, su hoja de vida limpia cuenta y como él podría o ella, cómo podría ir asumiendo una nueva responsabilidad.

En lo que respecta a las (los) congresistas peruanas(os), al preguntar por el

sistema electoral de listas cerradas bloqueadas en la representación de las

minorías étnicas se perciben claramente dos posturas. En la primera posición,

varias(os) legisladoras(es) entrevistadas(os) (P1, P3)19 señalan que la

representación proporcional apoya la representación de los pueblos originarios.

En contraparte, se encuentran aquellos (P4, P7, P8)20 que expresan que es

deficiente dado que “en voto cerrado no tienen oportunidad los pueblos, el que

tiene es el voto preferencial”.

Las listas cerradas siempre han sido un gran problema porque vulneran la forma de entender la democracia en nuestros propios pueblos, nuestros pueblos están acostumbrados a una democracia mucho más directa donde se resuelven directamente las cosas, y directamente la representación y las listas cerradas hacen que sean los partidos o los grupos los que determinen tal representación y eso no es bueno (P8).

El entrevistado P6 considera que el problema radica en que el sistema electoral

no contiene compromiso de representación de los pueblos indígenas en el

Congreso peruano, en otras palabras, no refleja la realidad sociocultural del

Estado peruano.

En el caso del Perú, no existe obligatoriedad de representación de minorías al Congreso (…) la población quechua en el Perú es un tercio de la población, entonces debe tener una representación equivalente, más de un tercio de miembros en el Congreso de la República.

3. Listas cerradas desbloqueadas.

En cuanto al sistema electoral de listas cerradas desbloqueadas, los datos

arrojan dos posturas: entre aquellos, como E1, que consideran que es cuasi

19 Congresistas peruanas(os) 1 y 3. Cabe mencionar que del total de legisladoras(es) de la legislatura 2006-2011 que representan a los pueblos originarios, fue posible entrevistar al 78.5 %20 Representantes 4, 7 y 8

21

óptimo, aunque también tiene desventajas ya que existe la posibilidad de que

se pierda el espacio o la posibilidad de representación de las minorías étnicas;

y los que afirman, como E2 y E4, que se trata de un sistema pésimo, que es

un sistema tramposo, ya que permite votar por personas pero al mismo tiempo

para asignar un escaño te suman la plancha.

No tiene sentido si votan buscando entre lista, sino vota plancha, finalmente nosotros trabajamos por la plancha, ¿por qué? Porque si no sumamos la votación de todos no entramos ni siquiera uno. Por eso es muy tramposo, porque nos permite votar unipersonal pero para asignar un cupo a nosotros nos suman el mayor número de votos como lista, no como persona.

Al interrogar a las(os) legisladoras(es) sobre la transición de listas cerradas a

listas abiertas y de listas abiertas a un sistema mixto, encontramos los

resultados siguientes.

Para los entrevistados los principales fenómenos político- sociales que

influyeron en la reforma electoral de listas cerradas a listas abiertas tienen que

ver con que los ciudadanos no se han sentido representados por quienes

ganaron los escaños por lista (E1), por lo que ha surgido la necesidad de

nuevos liderazgos, la necesidad de dar paso a la participación ciudadana (E2).

Ahora bien, por una parte se ha brindado una mayor importancia al perfil de la

persona, sin embargo también está condicionada al arrastre, es decir,

finalmente termina siendo arrastrada por la candidatura nacional, por lo que E4

considera que no hay mucha variación, a excepción de la elección en los

gobiernos locales.

En cambio, para E3 tanto las listas cerradas como las listas abiertas han

ocultado algunos elementos que no permiten realizar apropiadamente el

ejercicio democrático.

22

Hoy el diseño para las listas cerradas o las abiertas está hecho con metodologías inadecuadas para los pueblos indígenas, ya que se trata de otra cultura, otra norma de pensamiento, otra experiencia, otra propuesta. En el caso de Ecuador “la cancha” no está diseñado para la mayoría, ni a los afro-ecuatorianos, ni para los indígenas y otros sectores sociales , si se hace una real comparación qué partidos han predominado, qué personajes han pasado, casi como un juego de ruleta verás los mismos nombres y verás los mismos partidos, entonces como que no hay una innovación institucional democrática, entonces veo un tema ya de fondo no solamente de forma en los dos propios sistemas que han llevado al deterioro.

Sobre el tránsito a un sistema electoral mixto en la representación de las

minorías, apreciamos la inexistencia de un consenso. Algunos consideran

regular al sistema mixto, otros como cuasi óptimo u óptimo. En la segunda

postura se encuentra el E3, quién señala que le daría esa evaluación numérica

por ser optimista:

Porque sería una nueva experiencia, una nueva forma (…) aquí da la posibilidad de preparar, da la posibilidad de tener elementos básicos, reglamentaría mucho mejor, habría innovación de herramientas adecuadas para el sistema de elección, así que yo arrancaría optimistamente con eso, podríamos tener éxito o fracaso, pero desde la experiencia.

Los entrevistados (E1, E4) coinciden en que una de las razones principales

para una reforma de un sistema de listas abiertas a un sistema mixto radica en

que es una oportunidad, una mayor posibilidad para que haya representantes

de las minorías. E2 considera que el principal objetivo sería la inducción a

nuevos liderazgos, donde haya la posibilidad de que líderes o figuras ganen

pese al partido político.

En contraste con las posturas anteriores, E3 argumenta que “el resultado

no es halagador ya que sólo se piensa en el trabajo de un partido, de un

movimiento, tal diseño no fortalece la democracia del Estado, sino sólo en su

propio beneficio, entonces eso sí es preocupante,” postura que coincide con la

23

posición general del apartado anterior: se favorece al partido, no la

participación ciudadana.

Las entrevistas realizadas a las(os) congresistas peruanas(os), arrojan

los datos siguientes. Para algunos entrevistados, cómo P1, las listas cerradas

desbloqueadas fomentan “la participación ciudadana más que un sistema de

listas donde no se puede escoger de entre candidatos.” No obstante, el

entrevistado P4 señala que si bien para el público esto le parece muy bien,

“dentro del partido, el problema es que hay lucha entre candidatos y eso es aún

peor que la elección, pero yo creo que a final de cuentas el que tiene la razón

es el elector, o sea me parece bien.” Para otros, en cambio, el problema central

radica en, si se quiere ser coherente, primero:

Debe buscarse el equilibrio ya que el país es pluricultural y muchas culturas son totalmente excluidas. Si bien es cierto que hay un equilibrio en cuanto a la representación de la mujer o la representación de los jóvenes en el caso de los municipios, pero aún falta avanzar más para poder entender otro tipo de equilibrios y el equilibrio de buscar la participación de todas las áreas del país, creo que eso es importante si los políticos quieren construir una democracia y representación real, esa variable debe ingresar también en la composición política y en relación fundamentalmente en las listas que se proponen (P7).

4. Conclusiones.

Los cambios iniciados en la década de los setenta en Ecuador y Perú, que

culminan al finalizar el siglo XX, colocan a ambos países en la llamada tercera

ola de la transición democrática. Cada uno de estos países busca la fórmula

electoral más idónea en la composición de su Poder Legislativo. Ecuador

transita de listas cerradas a listas abiertas; Perú pasa de la circunscripción

nacional a circunscripciones provinciales, adopta la representación proporcional

e incorpora las candidaturas independientes de los partidos.

Sin embargo, las transformaciones, que han sido constantes, no han

permitido a los partidos políticos ni a sus actores tener los referentes

institucionales necesarios para elaborar sus estrategias políticas, ni mucho

24

menos el tiempo suficiente para ver la eficacia de los arreglos electorales

(Pippa Norris, 2004).

Más todavía, si se hace una comparación entre el sistema electoral

surgido en los setentas y las reformas posteriores, apreciamos una

contradicción en los objetivos buscados inicialmente, pues hay elementos

contradictorios en el diseño institucional: hay menos posibilidades para el

establecimiento de coaliciones y para una mayor representación, hay un

debilitamiento de los partidos, el efecto psicológico en el votante disminuye con

el establecimiento de las fórmula combinada puesta en marcha en las

elecciones del 2006 en ambos países. El tamaño de la circunscripción o distrito

electoral sigue siendo un punto crítico en Ecuador y Perú, no hay una

correspondencia entre la población y las curules asignadas. Veamos una

síntesis de los apartados del cuestionario.

En el tema de listas cerradas en la elección de los representantes al

congreso apreciamos las siguientes críticas al sistema electoral

No son una opción de elección para los ciudadanos. El elector elige la

fórmula, no la capacidad o trayectoria y responsabilidad del candidato.

Los pueblos originarios están acostumbrados a una democracia más

directa.

Favorecen al partido

No es un arreglo electoral democrático

Los representantes elegidos llegan al congreso gracias a la fórmula,

como efecto de arrastre del candidato presidencial

No obstante, en territorios con población mayormente indígena

probablemente favorezca, pero el arrastre de una figura local no redunda

en beneficio de los candidatos de los pueblos originarios

Las(os) congresistas entrevistadas(os) que sostienen una posición favorable a

la representación proporcional aducen los argumentos siguientes:

Hay mayor participación de jóvenes y más jóvenes son elegidos

Hay opciones, ya que no es el dinero el que define quién gana la

elección

El partido no define quién llega finalmente al congreso

Favorece al pueblo

25

En contraste, las(os) entrevistadas(os) que consideran adverso el sistema de

representación proporcional, aluden los argumentos siguientes:

No favorece la representación de las minorías étnicas

No hay equidad de género

El mismo Jurado Nacional de Elecciones contraviene la normatividad ya que soslaya la noción de comunidad indígena, aún en casos como la región de Cuzco donde las comunidades campesinas son hablantes de la lengua Quechua

5. Conclusiones.

Los cambios iniciados en la década de los setenta en Ecuador y Perú, que

culminan al finalizar el siglo XX, colocan a ambos países en la llamada tercera

ola de la transición democrática. Cada uno de estos países busca la fórmula

electoral más idónea en la composición de su Poder Legislativo. Ecuador

transita de listas cerradas a listas abiertas; Perú pasa de la circunscripción

nacional a circunscripciones provinciales, adopta la representación proporcional

e incorpora las candidaturas independientes de los partidos.

Sin embargo, las transformaciones, que han sido constantes, no han

permitido a los partidos políticos ni a sus actores tener los referentes

institucionales necesarios para elaborar sus estrategias políticas, ni mucho

menos el tiempo suficiente para ver la eficacia de los arreglos electorales

(Pippa Norris, 2004).

Más todavía, si se hace una comparación entre el sistema electoral

surgido en los setentas y las reformas posteriores, apreciamos una

contradicción en los objetivos buscados inicialmente, pues hay elementos

contradictorios en el diseño institucional: hay menos posibilidades para el

establecimiento de coaliciones y para una mayor representación, hay un

debilitamiento de los partidos, el efecto psicológico en el votante disminuye con

el establecimiento de las fórmula combinada puesta en marcha en las

elecciones del 2006 en ambos países. El tamaño de la circunscripción o distrito

electoral sigue siendo un punto crítico en Ecuador y Perú, no hay una

correspondencia entre la población y las curules asignadas. Veamos una

síntesis de los apartados del cuestionario.

26

En el tema de listas cerradas en la elección de los representantes al

congreso apreciamos las siguientes críticas al sistema electoral

No son una opción de elección para los ciudadanos. El elector elige la

fórmula, no la capacidad o trayectoria y responsabilidad del candidato.

Los pueblos originarios están acostumbrados a una democracia más

directa.

Favorecen al partido

No es un arreglo electoral democrático

Los representantes elegidos llegan al congreso gracias a la fórmula,

como efecto de arrastre del candidato presidencial

No obstante, en territorios con población mayormente indígena

probablemente favorezca, pero el arrastre de una figura local no redunda

en beneficio de los candidatos de los pueblos originarios

Las(os) congresistas entrevistadas(os) que sostienen una posición favorable a

la representación proporcional aducen los argumentos siguientes:

Hay mayor participación de jóvenes y más jóvenes son elegidos

Hay opciones, ya que no es el dinero el que define quién gana la

elección

El partido no define quién llega finalmente al congreso

Favorece al pueblo

En contraste, las(os) entrevistadas(os) que consideran adverso el sistema de

representación proporcional, aluden los argumentos siguientes:

No favorece la representación de las minorías étnicas

No hay equidad de género

El mismo Jurado Nacional de Elecciones contraviene la normatividad ya que

soslaya la noción de comunidad indígena, aún en casos como la región de

Cuzco donde las comunidades campesinas son hablantes de la lengua

Quechua.

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ANEXO: Parlamentarias(os) entrevistadas(os).

Ecuador. Legislatura 2006-2011

Lourdes Tibán

Diana Atamaint

Jorge Guaman

Jerónimo Yantalema

Perú. Legislatura 2006-2011

Juana Aidé Huancahuari

Gloria Deniz Ramos Prudencio

María Cleofé Sumire de Conde

Miró Ruíz Delgado

Helvezia Balta Salazar

Carlos Cánepa

Juan Pari Choquecota

Hilaria Supa Huamán

31

32